1a Estado

Departamento Nacional de Planeación
República de Colombia

EL ESTADO
Y SU ORGANIZACIÓN

Febrero 2005

CAF DDTS
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
Corporación Andina de Fomento Departamento Nacional de Planeación

El Estado y su Organización

Departamento Nacional de Planeación
www.dnp.gov.co

Dirección
Santiago Javier Montenegro Trujillo

Subdirección
José Leibovich Goldenberg

2
Elaborado por
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
Oswaldo Aharón Porras Vallejo

Grupo de Gestión Pública Territorial
Luz Stella Carrillo Silva
Lina Margarita Bravo Ardila
Margarita Jaramillo Marín
Maritza Pomares Quimbaya
Rafael Alberto Cerón Bravo

Consultores Proyecto CAF
Sonia Juliana García Vargas
Liliana María Girón Aponte
Marycela Márquez
Lisbeth Marcela Sáenz
Martha Sofía Serrano

CONTENIDO

Pág.

PRESENTACIÓN CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO ........................................................... 7

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................... 9

I. EL ESTADO Y SU ORGANIZACIÓN EN COLOMBIA....................................................... 11

A. EL TERRITORIO .......................................................................................................................... 12

B. LA SOBERANÍA ........................................................................................................................... 13

C. EL GOBIERNO ............................................................................................................................. 14
3

D. DIFERENCIA ENTRE ESTADO Y NACIÓN ....................................................................................... 14

E. FUNCIONES DEL ESTADO ............................................................................................................ 15

a) Principio de la separación de poderes ................................................................................ 16

b) Responsabilidades políticas, económicas y sociales del Estado colombiano................... 16

F. MODELOS DE ESTADO SEGÚN LA AUTONOMÍA DE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LOCALES ...... 17

a) El Estado Federal ................................................................................................................ 18
b) El Estado Unitario .............................................................................................................. 19

H. CENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ................................................. 20
a) Centralización .................................................................................................................... 20
b) Desconcentración ............................................................................................................... 20
c) Descentralización ............................................................................................................... 21
1. Descentralización territorial.......................................................................................... 22
2. Descentralización especializada por servicios ............................................................. 22

Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible


Pág.

II. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO ................................................................... 25

A. LA RAMA LEGISLATIVA ............................................................................................................. 28
–Las leyes ............................................................................................................................... 29
–¿Quénes pueden presentar proyectos de ley? ...................................................................... 30
–Acto legislativo ..................................................................................................................... 31
–El Senado de la República .................................................................................................... 31
–La Cámara de Representantes .............................................................................................. 32
–Mesas Directivas y Secretaría General ................................................................................ 33

B. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO .................................................................................... 35
a) Organismos principales de la Rama Ejecutiva ................................................................. 35
1. Presidencia de la República ......................................................................................... 35
2. Los Ministerios y Departamentos Administrativos .................................................... 36
4
3. Los Departamentos Administrativos ........................................................................... 39
b) Organismos adscritos a los Ministerios y Departamentos Administrativos .................... 40
1. Superintendencias ........................................................................................................ 40
2. Establecimientos Públicos ........................................................................................... 42
c) Organismos vinculados ..................................................................................................... 42
1. Empresas Industriales y Comerciales del Estado........................................................ 42
2. Sociedades de Economía Mixta .................................................................................. 43
d) Las Entidades descentralizadas indirectas ....................................................................... 44
e) Entidades de carácter especial .......................................................................................... 44

C. RAMA JUDICIAL ........................................................................................................................ 47

a) Jurisdicción ordinaria ........................................................................................................ 47
1. Corte Suprema de Justicia ........................................................................................... 47
2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial .................................................................. 48
3. Los Juzgados ................................................................................................................ 48
b) Jurisdicción Contencioso-Administrativa ........................................................................ 48

Pág.

1. Consejo de Estado ........................................................................................................ 49
2. Los Tribunales Administrativos ................................................................................... 49
c) Jurisdicción Constitucional............................................................................................... 50
d) Jurisdicciones Especiales .................................................................................................. 50
e) Organismos especiales de la Rama Judicial ..................................................................... 51
1. La Fiscalía General de la Nación ................................................................................ 51
2. Consejo Superior de la Judicatura ............................................................................... 51

D. ORGANISMOS DE CONTROL ....................................................................................................... 53
a) El Ministerio Público ........................................................................................................ 53
1. Procuraduría General de la Nación ............................................................................. 53
2. La Defensoría del Pueblo ............................................................................................ 54
3. Los personeros municipales ........................................................................................ 55
b) Los organismos de control fiscal ...................................................................................... 55 5
1. La Contraloría General de la República ...................................................................... 55
2. Las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales ................................... 57
3. La Auditoría General de la República ......................................................................... 57

E. ORGANIZACIÓN ELECTORAL ..................................................................................................... 59
a) Consejo Nacional Electoral .............................................................................................. 59
b) Registraduría Nacional del Estado Civil .......................................................................... 59
c) Registradurías Distritales y Municipales ......................................................................... 59

III. DESCENTRALIZACIÓN Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN COLOMBIA ........ 61

A. OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA ............................... 61

B. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN COLOMBIA ............................................................................ 63
a) Entidades territoriales en Colombia ................................................................................. 64
1. Los departamentos ....................................................................................................... 64
2. Los municipios ............................................................................................................. 67
3. Los distritos .................................................................................................................. 71



Pág.

b) Otras entidades territoriales previstas en la Constitución ................................................ 72
1. Las regiones ................................................................................................................. 72
2. Las provincias .............................................................................................................. 72
3. Los territorios indígenas .............................................................................................. 72

IV. EL MUNICIPIO, CÉLULA BÁSICA DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO ................... 75

A. EL MUNICIPIO COMO UNIDAD DE GESTIÓN ................................................................................... 75

B. PRINCIPALES COMPETENCIAS MUNICIPALES ................................................................................ 76

C. FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL MUNICIPIO ................................................................................ 78

a) Ingresos corrientes ............................................................................................................. 79
1. Los tributarios .............................................................................................................. 79
2. Los ingresos no tributarios .......................................................................................... 79
6 b) Los recursos de capital ...................................................................................................... 81

D. ESTRUCTURA DE ESTADO A NIVEL LOCAL ................................................................................... 81

CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO

La Corporación Andina de Fomento (CAF) es una institución financiera multilateral cuya misión es
apoyar el desarrollo sostenible de sus países accionistas y la integración regional. Atiende a los sectores
público y privado; suministra productos y servicios financieros múltiples a una amplia cartera de clientes,
constituida por los Estados accionistas, instituciones financieras y empresas públicas y privadas.

Está conformada actualmente por Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Argentina, Brasil, Chile, Costa
Rica, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Trinidad & Tobago, Uruguay y 16 bancos privados
de la Región Andina. Con sede en Caracas, Venezuela, la CAF cuenta con oficinas de representación en
Bogotá, La Paz, Lima, Quito y Brasilia.

La presencia permanente de la CAF en sus países accionistas le ha permitido consolidar su liderazgo
regional en cuanto a la efectiva movilización de recursos.
7
En la búsqueda de su desarrollo integral, sostenible y con identidad regional, la CAF ha incorporado a
sus campos de acción actividades de fortalecimiento de la gobernabilidad y de la institucionalidad
democrática. Actualmente, este Programa se está ejecutando a través de cuatro proyectos de carácter
regional, a saber:

1. Ética y transparencia para el desarrollo
Promover una línea de comportamiento de los actores sociales en la que sus actitudes estén guiadas
por la ética y la disposición a informar de modo transparente, a rendir cuentas y ser sujetos de control
social, actitudes que contribuirían a la legitimación permanente de sus acciones.

2. Institucionalidad
Promover el desarrollo de instituciones de gobierno y procedimientos capaces de responder eficiente
y eficazmente a las demandas y exigencias de la colectividad que faciliten las relaciones e interacciones
entre los actores, a través de una definición de reglas y procedimientos transparentes.

3. Descentralización y participación ciudadana
Fortalecer y capacitar a los líderes y equipos de apoyo de los gobiernos subnacionales para que
desempeñen eficazmente las funciones y atribuciones de su competencia.



4. Liderazgo para la transformación: formación de la juventud en visión de país y
valores democráticos

Identificar potenciales líderes en la región y preparar las bases de un nuevo estilo de liderazgo, para
enriquecer su sistema de valores y proporcionarles herramientas, a fin de que en el futuro puedan
asumir con ética y profundo sentido cívico y democrático responsabilidades de conducción.

Representación Colombia
Carrera 9ª No. 76-49 Piso 7º
Bogotá, D. C., Colombia
www.caf.com

8

INTRODUCCIÓN

La Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación,
cuyos principales usuarios son los departamentos y los municipios del país, ha considerado
importante consolidar algunos documentos de especial interés para los funcionarios de las
entidades territoriales.

Para los funcionarios, servidores públicos del nivel territorial y para los ciudadanos en general,
resulta de utilidad poder consultar un texto que reúne la información básica sobre la
organización y características del Estado colombiano.

El conocimiento sobre estos aspectos les permitirá comprender con mayor facilidad la dinámica
y funcionamiento de las diferentes instituciones que hacen parte del Estado en cada uno de
sus niveles, a fin de que estos sean tenidos en cuenta en el desarrollo de funciones o actividades 9
propias, bien sea como funcionarios, servidores, o incluso para la ciudadanía en general, que
cada vez demuestra más interés en participar efectivamente en los asuntos públicos.

El documento contiene una recopilación de conceptos y teorías sobre el Estado y su
organización en Colombia, provenientes de autores de reconocida trayectoria.

En la primera parte, el lector podrá conocer la concepción del Estado, sus elementos y
principales funciones. Así mismo, sabrá cuáles son los diferentes tipos existentes de Estado.

En la segunda sección, el lector podrá identificar la organización del Estado colombiano,
diferenciando las características de las ramas del poder público, los organismos de control y
la organización electoral.

Posteriormente, se presenta el proceso de descentralización y la organización territorial en
Colombia, señalando las principales características de las entidades territoriales. Por último,
se describe lo relacionado con la organización estatal en el ámbito local, que es el nivel
básico en el cual los funcionarios, servidores y ciudadanos tienen la posibilidad de relacionarse.



10

I.
EL ESTADO Y SU ORGANIZACIÓN EN COLOMBIA

“Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”1. En este apartado se busca
exponer de manera clara y sencilla las implicaciones conceptuales de este artículo constitucional.

El Estado
El Estado constituye el principal elemento
articulador de la sociedad. En torno a este
Soberanía concepto se han generado múltiples debates.
En términos generales, se entiende por Estado 11
El Territorio la organización política y jurídica de un pue-
blo en un determinado territorio y bajo el po-
der de mando de una autoridad que gobierna.
En otras palabras, el Estado es una entidad
política que se forma cuando en una porción
de la superficie terrestre un conjunto de per-
sonas se organiza jurídicamente, y bajo el
mando de un gobierno buscan mantener el
orden. Además, el Estado está basado en los
principios de soberanía popular, tridivisión del
poder, reconocimiento de los derechos funda-
El Gobierno El Pueblo mentales, carácter representativo de las auto-
ridades, legitimados y establecidos por una
constitución.

En todo Estado se hallan los siguientes elementos: el territorio, espacio físico que garantiza la existencia
del Estado; el pueblo, comunidad de los que viven en ese territorio de acuerdo con el ordenamiento
jurídico establecido; el gobierno, conjunto de instituciones habilitadas para ejercer el poder público; y la
soberanía, máxima potestad del pueblo, que no proviene de ningún otro poder. Veamos:

1
Constitución Política de Colombia. 1991. Artículo 1°.



A. EL TERRITORIO

Se define como el ámbito geográfico en el cual se asienta la población y el Estado ejerce su coerción
mediante el monopolio de la fuerza. El territorio es indispensable para que el Estado realice sus funciones
y cumpla sus fines, ya que es fuente de recursos, ámbito de desarrollo de actividades y se proyecta como
parte del ecosistema terrestre. En ese sentido, el territorio es el ámbito espacial que determina el ejercicio
de la competencia por parte del Estado y donde se asienta su colectividad.

El Estado tiene dominio sobre el territorio, que está conformado por el suelo, subsuelo, mar territorial,
zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental, espacio aéreo, segmento de la órbita
geoestacionaria, espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho
Internacional. Asimismo, hacen parte del Estado colombiano el archipiélago de San Andrés y Providencia,
Santa Catalina y Malpelo y las islas, islotes, cayos morros y bancos que le pertenecen.

EL TERRITORIO COLOMBIANO
Espectro
electromagnético

Espacio Aéreo
12

Zona Zona Mar Suelo
económica contigua territorial

Subsuelo
200 m

Plataforma
continental

El subsuelo es la porción de tierra que está debajo del suelo y que llega hasta el centro de esta. Se llama
mar territorial la zona que baña las costas del Estado, que comprende 12 millas a partir de la línea de
base (Ley 10 de 1978). Además de los derechos sobre el mar, implica el ejercicio de la soberanía sobre el
espacio aéreo, suelo y subsuelo situados sobre esa franja.

La zona contigua es la proporción de alta mar, ubicada inmediatamente después del mar territorial, en la
que el Estado costero puede ejercer funciones de policía, especialmente de aduanas; inmigración y sanidad.

La zona económica exclusiva está definida como el área de 200 millas que se extiende después de la
zona contigua, la cual está reservada para la exploración, explotación y conservación de todos los recursos
vivos y minerales del mar. Sobre ella, el Estado ejerce derechos económicos exclusivos, pero sus aguas
y el espacio aéreo son de libre navegación.

El suelo y subsuelo del mar territorial y de la zona económica exclusiva pertenecen al Estado, en el
ámbito de competencias que puede ejercerse en cada caso.

Se entiende por plataforma continental la prolongación de la tierra por debajo del mar hasta las 200
millas; en esta franja el Estado posee derechos económicos de conservación, exploración y explotación
de los recursos naturales vivos o minerales adheridos al suelo.

Se conoce como espacio aéreo la atmósfera que cubre la parte terrestre, aguas y mar territorial; sobre él
se ejercen plenas competencias. Por su parte, la órbita geoestacionaria es un espacio en forma de anillo
ubicado a una altura de 37.000 kilómetros, proyectado sobre la línea ecuatorial. Dicha órbita reviste
especial importancia, ya que todo objeto que se sitúe en ese espacio goza del fenómeno de la gravedad;
por lo tanto, facilita el desarrollo de las telecomunicaciones mediante la colocación de satélites
estacionarios.

B. LA SOBERANÍA
13

Puede ser entendida como el poder sobre el cual no hay otro dentro del Estado y que reside en el pueblo.
Es más, es la autodeterminación de la voluntad colectiva de un pueblo, la cual en una democracia
representativa es delegada al Estado; es decir, mientras el pueblo es el soberano, son los órganos creados
por él quienes la ejercen.

Se debe agregar que cuando la soberanía se ejerce a través de la representación, se materializa en la
Constitución; respecto a este concepto el artículo tercero de la Carta Política de Colombia dispone: “La
Soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder político. El pueblo la ejerce en
forma directa o por medio de sus representantes...”.

En Colombia la soberanía se ejerce de manera indirecta o representación; por lo tanto, el derecho de
mando supremo se delega al Estado, que adquiere la cualidad de mandar sobre los suyos y en nombre de
los suyos tratar con los demás.

El poder soberano tiene dos características fundamentales:

• Independencia: se refiere a las relaciones internacionales; implica la igualdad del Estado con relación
a los demás Estados soberanos. La independencia es pues cualidad de la soberanía exterior.

• Supremacía: quiere decir que el pueblo tiene la facultad exclusiva de establecer su propio orden
jurídico, forma de gobierno y nombrar a quienes van a dirigir los órganos de la estructura política de
acuerdo con las leyes, que son la expresión de la voluntad popular.



C. EL GOBIERNO
El Gobierno es el Estado en acción, ya que es el conjunto de órganos directivos del Estado en los niveles
nacional y territorial. Dichas instituciones constituyen la unidad de acción y decisión mediante la cual se
formulan, expresan y realizan las políticas de desarrollo económico y social, entre otras, que conducen la
orientación del Estado.
En últimas, el Gobierno es la organización específica del poder constituido en el Estado, por él y a su
servicio. En el nivel nacional, el Gobierno está conformado por el Presidente de la República, quien lo
preside, y los Ministros y los Directores de Departamento Administrativo; al Gobierno Nacional
corresponde trazar las líneas programáticas del Estado y manejar directamente el orden público y la
política económica del país.
En los departamentos y municipios, el Gobierno se compone de los Gobernadores y los Alcaldes, quienes
lo presiden en cada jurisdicción, y los secretarios, directores de departamento administrativo o sus
equivalentes, de acuerdo con la organización que cada ente territorial adopte.

D. DIFERENCIA ENTRE ESTADO Y NACIÓN
Brevemente se pueden establecer algunas diferencias fundamentales entre estos dos conceptos, aclarando
que la teoría es mucho más compleja y requiere una reflexión más extensa.
14
Se considera que un Estado se basa para su existencia en un grupo de personas que comparten algunas
características especiales de cohesión social, como vínculos de sangre, de cultura o de historia; este
conjunto se conoce como Nación. Con este término se ha tratado de establecer un sentido de identidad de
los individuos en unos mismos ideales e intereses que se vean reflejados en el aparato estatal.
Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que aunque puede ser cierto que la tradición, vivencias
compartidas y vínculos propios de un grupo de personas son una base para la conformación de
nacionalidades, no es suficiente para la comprensión de la nacionalidad estatal moderna. Se dice que
cada Estado es expresión de una única Nación, afirmación que le da un carácter político al concepto.
Por consiguiente, el concepto de Nación tiene un componente sociológico y un componente político; el
orden y la cohesión social establecidos por medio del Estado hacen que esa agrupación de individuos que
habitan en un territorio determinado se presenten como unidad diferenciada de otras afines.
Por su parte, el Estado es la Nación jurídicamente organizada y políticamente libre. Jurídicamente, porque
solamente conforme al derecho puede realizar sus actos; políticamente, porque su medio de acción es el
Gobierno. Es más, el término Estado designa una colectividad organizada cuyo soporte social está
constituido, en general, por la Nación.
Para la existencia de la Nación se requiere una población, pero no es indispensable que haya un gobierno
ni un territorio; mientras que un Estado que no los tenga no se puede caracterizar como tal. De otro lado,
la Nación es siempre el producto de una lenta evolución histórica. Un Estado, en cambio, puede crearse
en un solo día. También se diferencia de un Estado, porque carece de organización política y de una
estructura institucionalizada.

E. FUNCIONES DEL ESTADO

La Constitución Política de Colombia establece que “son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional; mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo”.

Con objeto de alcanzar estos fines, en la literatura sobre administración pública, es frecuente encontrar
que el Estado presta tres funciones básicas que surgen del principio de la separación de poderes. Estas
funciones son la legislativa, ejecutiva o administrativa y la judicial.

Legislativa

Funciones
15
del
Estado

Ejecutiva Judicial

a) Principio de la separación de poderes1

Una de las cuestiones fundamentales del Estado es la manera en que debe organizarse para el ejercicio
del poder. Existen diversas posibilidades de organización que varían de Estado a Estado, de acuerdo con
el grado de monopolización o reparto del poder que en él prevalezca.

Por ejemplo, al inicio de la organización de los Estados predominó la centralización del poder en cabeza
de un gobernante o monarca; en el siglo XVIII surgió la idea de que el poder no pertenecía exclusivamente
a una persona, sino que era la sociedad en su conjunto la titular de este.

Dadas estas diversas formas de desarrollar las funciones del Estado, se generaron ideas en torno a la
división de poderes, siendo Aristóteles en su época y Montesquieu en la suya dos de los principales
expositores de esta.

1 Adaptado de Libardo Rodríguez. Estructura del Poder Público en Colombia. Octava Edición. Editorial Temis, 2001.



Aristóteles enunció la división en tres poderes –ejecutivo, legislativo y judicial– como propios de la
actividad y del poder político de los pueblos, presentándolos como base de la organización y desarrollo
estatales.

Por su parte, el filósofo francés Montesquieu afirmaba que un Estado democrático debía tener tres poderes
separados para garantizar la correcta aplicación del derecho y disminuir la posibilidad de abusos de
poder en manos de una sola persona. De esa manera, cada poder se constituye en control para los otros,
regulándose entre sí y cuidando a los ciudadanos de los posibles excesos. Entonces surgen las tres ramas
del poder público.

El poder legislativo está en manos del Parlamento o Congreso y tiene como funciones la formulación de
leyes, ejercer control político sobre el Gobierno y la Administración, representar políticamente a los
ciudadanos, deliberar y en caso de ser necesario reformar la Constitución.

Los tribunales detentan el poder judicial, que se encarga de solucionar los conflictos y controversias que
se presenten tanto de los ciudadanos entre ellos, como entre el Estado y los ciudadanos, haciendo cumplir
los contratos existentes.

El Presidente de la República es quien administra el poder ejecutivo, que debe planificar, orientar,
16
impulsar y ejecutar las leyes emanadas del Congreso. Las labores del Presidente son apoyadas por los
Ministros y los Jefes de Departamento.

Resumiendo, los tres poderes corresponden a la elaboración de las normas, su aplicación y la resolución
de los conflictos que resultan en su aplicación. Estos principios del funcionamiento del Estado democrático
están contenidos en la Constitución, la cual se convierte de esta manera en el contacto entre la esfera de
la política y la del derecho.

Por último, el concepto de separación del poder en tres ramas se ha venido transformando en el sentido
de que se han desarrollado instituciones adicionales que complementan de manera especializada la acción
del Estado. Tal es el caso del Estado colombiano, en el cual, adicional a las tres ramas tradicionales del
poder, otros tipos de organización, como la de control, la electoral y la territorial, complementan la labor
estatal, todas ellas con el fin de descongestionar el poder central del Estado.

b) Responsabilidades políticas, económicas y sociales del Estado colombiano

Constitucionalmente se ha establecido que al Estado corresponde garantizar el cumplimiento de ciertos
derechos y deberes básicos como parte de sus funciones primordiales. Entre ellos se cuentan:

• Derechos fundamentales: los que posee toda persona en razón de su dignidad humana. Son anteriores
a la existencia del Estado y prevalecen por encima de él. Algunos de ellos son: el derecho a la vida,
a la honra, circular libremente por el territorio nacional.

• Derechos económicos, sociales y culturales: son los que expresan el acceso de los habitantes del
territorio a unas condiciones materiales mínimas e indispensables para el transcurso de una vida
digna. Constituyen un grupo de servicios sociales que pueden ser prestados por organismos públicos
o por particulares, siempre bajo la dirección, garantía y supervisión del Estado. La protección integral
de la familia, equidad de sexo, educación y la propiedad privada hacen parte de este grupo.

• Derechos políticos: promulgan a favor de los individuos la libertad, el disfrute de la propiedad material,
la igualdad y la facultad de intervenir en la conformación del poder público.

• Derechos colectivos: surgen como expresión de sectores de la población, identificados por necesidades
y aspiraciones comunes, como tener un ambiente sano, velar por la protección de la integridad del
espacio público.

En el ámbito económico, una de las principales funciones que debe desempeñar el Estado es establecer el
marco jurídico de la economía de mercado, fijando las reglas de juego económico a que deben someterse
las empresas, la sociedad y el mismo Estado. Esta función está relacionada con el concepto de regulación,
entendida como el conjunto de leyes o normas estatales destinadas a modificar el comportamiento de las
empresas e instituciones.

Paralelamente, se encarga de determinar la política de estabilización macroeconómica, buscando asegurar
el logro de los principales objetivos del Estado a nivel agregado –crecimiento de la producción, empleo y 17
estabilidad de los precios–. Esta función se cumple por medio de las políticas fiscal, monetaria y comercial.

La tercera función del Estado en términos económicos es influir en la asignación de los recursos para
mejorar la eficiencia económica, teniendo en cuenta que no hay competencia perfecta en el mercado;
entonces, el Estado busca la reducción de costos de transacción, procurando una alta participación de los
individuos y empresas en el mercado.

Finalmente, el Estado tiene la función de establecer programas que influyan en la distribución de la
renta, para disminuir las desigualdades sociales; esto, a través de políticas de gasto público y redistribución
equitativa, como la política de descentralización, por medio de herramientas como las transferencias y
los impuestos redistributivos.

Hasta aquí hemos visto algunos mecanismos que todo Estado debe establecer como medio para desarrollar
adecuadamente sus funciones.

F. MODELOS DE ESTADO SEGÚN LA AUTONOMÍA DE LAS AUTORIDADES
NACIONALES Y LOCALES: EL ESTADO FEDERAL Y EL ESTADO UNITARIO

La labor de administrar el Estado está sujeta a varias consideraciones; entre ellas, cómo lograr que la
acción estatal esté presente en todo el territorio nacional y dé respuesta a las necesidades locales que no
pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado.



Por lo general, se han creado mecanismos para solucionar esta cuestión por medio de autoridades de tipo
nacional o central y otras de carácter local; el surgimiento de dichas autoridades y el grado de dependencia
entre cada una de ellas en los diferentes países han dado lugar a la creación de distintos modelos de organización
estatal y administrativa y por ende a varios tipos de Estado, como el Federal y el Unitario, entre otros.

a) El Estado Federal

El Estado Federal es una asociación de Estados que pretenden mantener su propia individualidad política
y administrativa, pero unidos por un poder de cohesión nacional interna y con una identidad única en el
plano internacional. Como en la mayoría de Estados, se establece sobre una Constitución2, que para este
caso tiene como característica primordial que reparte y diferencia claramente los asuntos de la Federación
como tal y los asuntos de competencia de sus entidades miembros (supraconstitucional).

Cabe señalar que cada Estado Federado tiene para su funcionamiento órganos y autoridades propios en
los asuntos legislativo, político-administrativo y judicial, en busca de responder de manera autónoma a
las necesidades propias de cada población. Lo anterior facilita la existencia de Constituciones para cada
Estado, que son formuladas teniendo como referencia la Constitución Federal, para implantar un sistema
constitucional propio y específico.

El funcionamiento y actuaciones del Estado Federal se basan en el principio de coordinación, en el que
los Estados miembros participan en la formación de la voluntad del Estado central. Esa iniciativa hace
18
que se presente una limitación de la democracia de mayorías para desarrollar una democracia de consenso,
en la que al dispersar el poder en múltiples Estados es más complicado consolidar mayorías, favoreciendo
así a las minorías3.

Se debe agregar que este tipo de Estado implica una descentralización política y administrativa, donde
los Estados miembros tienen autonomía, pero no soberanía. El siguiente cuadro resume las características
fundamentales del Estado Federal:

ESTADO FEDERAL ESTADOS FEDERADOS

Constituye una unidad, una sola persona jurídica en el plano Su existencia representan la pluralidad política en el país.
internacional.

Ejerce en el ámbito nacional todas las funciones estatales, a Conservan el poder de ejercer las tres funciones –ejecutiva,
saber: legislativa, ejecutiva, judicial y constitucional. legislativa y judicial– y no están sometidos jerárquicamente
a los organismos nacionales que ejercen estas labores.
Carácter supraconstitucional de la Constitución, con reparto Participan en la conformación de los órganos nacionales y
claro de competencias. en consecuencia en la toma de decisiones que afectan a todo
el país.

2
Debe aclararse que hay Estados que son muy fuertes y no tienen Constitución; tal es el caso de Inglaterra y de Israel.
3
Esta es la idea del pluralismo, en la que la sociedad debe diversificar e incentivar la existencia de variadas creencias, pasiones, intereses,
entre otros, con el fin de garantizar las libertades y no la formación de mayorías opresoras.

Como ejemplos de esta clase de Estado, encontramos a los Estados Unidos de América, Canadá, México,
Brasil, Argentina y Venezuela.

b) El Estado Unitario
Decimos que un Estado es Unitario si las funciones del poder público –legislativa, ejecutiva y judicial–
son exclusivas de un poder central, lo que quiere decir que estas funciones se ejercen por medio de
organismos de carácter nacional. Lo anterior implica que las entidades territoriales en las cuales se divide
el territorio carecen de autonomía e independencia en estas áreas.
El poder central en el Estado Unitario es el único que regula toda la organización y acción de las entidades
públicas y también tiene un carácter centralizado en los aspectos jurídico, político y económico. En cuanto
a lo jurídico, el Congreso se constituye en el único órgano legislador; el control judicial es ejercido por
órganos nacionales; además, en el campo político, principalmente en lo correspondiente al orden público,
el Gobierno Nacional toma y aplica directamente el control y las decisiones, y así ocurre en lo económico.
Por otra parte, en esta clase de Estado, la soberanía, tanto interna como externa, es ejercida por un solo
gobierno, reconociendo así un único centro de decisiones políticas, representado por las instituciones del
Gobierno central. En otros términos, la soberanía –que es potestad del pueblo, como se había señalado con
anterioridad– se ejerce por la comunidad nacional, que se encuentra representada por las autoridades y
órganos señalados en la Constitución para asumir la totalidad de los atributos y funciones del poder político.
19
Ahora bien, esta clase de Estado requiere para su adecuado funcionamiento delegar actividades en
autoridades de carácter central que cuentan con mayor poder y otras de carácter local que tienen poca
autonomía. Con el fin de hacer claridad en las relaciones que pueden existir entre autoridades centrales y
autoridades locales en un Estado Unitario, se desarrollaron los conceptos de centralización,
desconcentración y descentralización, los cuales, de acuerdo con su aplicación en cada país, modifican
el papel del Estado en términos de organización administrativa.
Algunos Estados Unitarios son Colombia, Francia, Italia, España y Portugal. A continuación se enuncian
las principales diferencias entre los tipos de Estado presentados con anterioridad:

ESTADO FEDERAL ESTADO UNITARIO
Hay una Constitución nacional de carácter Tiene una Constitución única para todo el territorio nacional
supranacional, pero cada Estado Federado legisla homogénea para todas las entidades territoriales.
de acuerdo con su Constitución.
En el ámbito internacional es una sola persona El poder público, tanto en el plano internacional como en el nacional,
jurídica, pero en el plano interno cada Estado cuenta con un único titular, que es la persona jurídica Estado.
Federado tiene su propia personería.
Cada Estado Federado tiene potestad para ejercer Las entidades territoriales no tienen capacidad legislativa ni judicial.
las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
Las entidades federadas tienen autonomía política y Existe cierto grado de centralización política y administrativa. En
administrativa. términos administrativos, generalmente las entidades territoriales
cuentan con autonomía suficiente para la gestión de sus propios recursos.



G. CENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

a) Centralización

Esta es una manera de organizar administrativamente el Estado; se caracteriza porque todas las tareas y
funciones públicas se encuentran a cargo de una sola persona jurídica –Estado–. En ese sentido, es el
Gobierno Central el encargado de desarrollar todas las tareas y funciones públicas.

Desde esta perspectiva, el Presidente, como principal jefe del Gobierno, adquiere un doble carácter: de
órgano político y de órgano administrativo; su carácter político deriva de la relación directa e inmediata
que guarda con el Estado y con los otros órganos representativos del mismo Estado. Como autoridad
administrativa, el Presidente de la República se constituye en jefe de la Administración Pública,
concentrando en sus manos los poderes de decisión, de mando y jerárquico necesarios para mantener la
unidad en la Administración.

La relación jurídica descrita conlleva un ordenamiento jerárquico que no impide la existencia de agentes
públicos territoriales en todo el Estado, pero a estos no se les reconoce vida jurídica; así mismo, están
sujetos a la autoridad central y adquieren el carácter de circunscripciones de una misma administración
estatal, sin tener la posibilidad de tomar decisiones.

20

ESTADO NACIÓN

Circunscripciones
Territoriales

b) Desconcentración

Es una forma jurídica en que se organiza la Administración, variante de la centralización. En ella se
otorgan funciones a agencias u órganos que actúan bajo instrucciones de las autoridades centrales.

En la Ley 489/98, la desconcentración es definida como la radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientación e instrucción.

En definitiva, estos órganos o agencias se desplazan y prestan su servicio en diversas regiones del territorio
en vista de la imposibilidad o inconveniencia de hacerlo desde la capital –desconcentración territorial–;
también toman algunas decisiones, pero en nombre de las entidades nacionales, ya que estas últimas
continúan monopolizando las funciones estatales.

Un ejemplo de desconcentración territorial es la creación de regionales de entidades como el Sena y la
ESAP, dada la necesidad de acercar el servicio educativo que prestan esas instituciones a las distintas
regiones del país.

Otra manera de desconcentración se genera cuando el Presidente de la República otorga funciones de su
autoridad a instancias inferiores sin que exista desplazamiento físico, es decir, que continúan siendo
ejercidas desde la capital –desconcentración jerárquica–. Es el caso de las funciones que son delegadas
a los ministros y que estos a su vez encomiendan a los demás funcionarios. Un organismo desconcentrado
no posee personería jurídica ni patrimonio propios, porque todas sus labores están sujetas al poder jerárquico
de las instituciones nacionales.

c) Descentralización

La descentralización es otro modo de organización administrativa; consiste en otorgar competencias4 o
funciones administrativas a personas públicas diferentes del gobierno central que las cumplen en su
nombre propio y bajo su responsabilidad. Por esta razón, cada entidad territorial adquiere su propia
personería jurídica pública, atenuando así la jerarquía administrativa.

A través de esta formación y acción estatal se genera una reducción del Gobierno Nacional, conservando
este algunas facultades de vigilancia y control. Al mismo tiempo, se gesta una expansión de los gobiernos
locales que asumen las funciones descentralizadas, a lo cual debe agregarse, por lo general, una mayor 21
presencia de la sociedad local en los procesos de decisión, gestión y control de sus respectivas entidades.

Lo que se pretende con la descentralización es dar mayor autonomía política, fiscal y administrativa a los
departamentos y municipios frente al Estado central y, a su vez, acercar la Administración a los ciudadanos
para que estos la reconozcan como asunto propio. Desde esta perspectiva, tanto autonomía como
participación ciudadana se constituyen en elementos de democratización de la vida del país5; esto quiere
decir que la descentralización conserva un valor democrático en la medida en que conduce a que los
propios interesados, ya sea por ellos mismos, ya por medio de sus representantes, decidan sobre el máximo
de sus asuntos.

Resulta importante aclarar que en un Estado Unitario como el colombiano, desde la perspectiva jurídica,
solo es posible hablar de descentralización administrativa, ya que si las entidades territoriales estuvieran
facultadas para ejercer funciones legislativas o jurisdiccionales, se estarían adquiriendo expresiones de
Estado Federal.

4
Se entiende por competencia la capacidad legal de los organismos y entidades de la Administración Pública para ejercer con exclusividad
las potestades y atribuciones que les hayan sido asignadas por ley, ordenanza o acuerdo. Todo esto en el señalamiento de la competencia
administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Constitución Política.
5
La autonomía está orientada a lograr una adecuada prestación de servicios y la satisfacción de las necesidades básicas de la población;
mientras que la participación ciudadana es un mecanismo de intervención de la población en las decisiones que afectan las condiciones
sociales de su existencia.



Se entiende por descentralización administrativa la entrega de competencias o funciones administrativas
a personas públicas creadas por el poder central del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y
bajo su propia responsabilidad. Existen dos tipos de descentralización administrativa, a saber:
descentralización territorial y descentralización especializada o por servicios.

1. Descentralización territorial

Sistema de administración de servicios que le reconoce a una comunidad ubicada en un territorio la
gestión de los asuntos públicos de su interés, dotándola de personalidad jurídica, atribuciones, competencias
y recursos. En Colombia se manifiesta en los departamentos, distritos y municipios, que reciben el nombre
de entidades territoriales.

Esta descentralización tiene, de un lado, un fundamento de conveniencia, puesto que resulta favorable
para la comunidad tener la capacidad de tramitar con autoridades locales la solución de sus asuntos, y no
que sean resueltos de manera directa por el gobierno central. De otro lado, tiene una base política, en
cuanto se considera como manifestación de democracia en la medida en que permite la elección popular
de alcaldes y la participación ciudadana.

En términos generales, es posible enmarcar dentro de la descentralización territorial las siguientes
22 divisiones:

• Descentralización fiscal: es la autonomía que tienen las entidades territoriales para tomar decisiones
respecto a sus finanzas, tanto en términos de ingresos como de asignación de gastos.

• Descentralización funcional: comprende el traslado de competencias o funciones a las entidades
territoriales.

• Descentralización política: hace referencia al mayor grado de participación de la comunidad y de
autonomía de las entidades territoriales en la toma de decisiones de política pública.

2. Descentralización especializada por servicios

Es aquella en la que se conceden competencias y funciones, ya no a entidades territoriales, sino a organismos
que son creados con el fin de realizar una actividad especializada. Son algunos Establecimientos Públicos,
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, los que cumplen con esta característica.

Este tipo de descentralización encuentra su origen en la necesidad de especialización y tecnificación que
hay actualmente, en vista de que el Estado tiene unas funciones muy amplias que le dificultan realizar
todas las labores por sí mismo; para lograrlo designa algunas de sus responsabilidades a entidades creadas
exclusivamente para que las ejerzan de manera más técnica y especializada. Ejemplos de lo anterior son
el Invima y la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–, que fue creada esencialmente para
capacitar a los funcionarios públicos.

El esquema de descentralización colombiano se resume en un modelo de descentralización administrativa,
tanto territorial como por servicios, bajo la modalidad de devolución6 con la descentralización política.
Las principales características de la descentralización en Colombia se profundizan en el módulo tres.

Los elementos de la descentralización tanto territorial como por servicios se presentan en el siguiente
cuadro:

Descentralización territorial Descentralización por servicios

Personería jurídica. Personería jurídica.

Las entidades territoriales tienen autonomía Hay autonomía financiera para las organizaciones.
financiera.

Se pueden organizar internamente de manera Autoridades propias nombradas por la entidad,
autónoma: autonomía administrativa. pero hay algunos representantes del poder central.

Gozan de una autonomía relativa dentro de los No son entidades independientes por lo que hacen
límites fijados por la Constitución y la ley. parte de la organización estatal.

Por último, el diagrama de la página siguiente resume las formas de organización estatal descritas 23
anteriormente, las cuales dependen de las relaciones entre las autoridades centrales y locales. Tener
claridad respecto a estas características facilita el entendimiento de la estructura del Estado colombiano
y de sus diferencias principales con los demás Estados.

6
La devolución es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión a entidades territoriales con autonomía política, jurídica
y patrimonial. A partir de la devolución, la entidad territorial cuenta con autonomía política para elegir sus gobernantes y tomar sus
decisiones sobre políticas de desarrollo.



FORMAS DE ORGANIZACIÓN

Los Estados Federados conservan el poder de ejercer las
funciones estatales básicas: legislativa, ejecutiva y
ESTADO FEDERAL judicial. En algunos casos también existe el poder
constitucional.

CENTRALIZACIÓN

JERÁRQUICA
(A los ministros)

DESCONCENTRACIÓN
24 Por delegación o adscripción
ESTADO UNITARIO
de funciones TERRITORIAL
(A los gobernadores)

TERRITORIAL
Departamentos, distritos,
municipios
DESCENTRALIZACIÓN
(Política, funcional o fiscal) ESPECIALIZADA POR
SERVICIOS
(Establecimientos públicos,
empresas industriales
y comerciales del Estado
y sociedades de economía
mixta)

Las colectividades pueden ejercer las
funciones ejecutivas o administrativas.
La organización del Estado depende
de las relaciones entre las autoridades
centrales y locales.

II.
ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

En el siglo XIX se generaron muchos movimientos políticos alrededor de la organización que se le
debería dar al Estado colombiano. Durante varios períodos el Estado se organizó como un sistema federal;
sin embargo, las luchas entre el federalismo y el centralismo perduraron hasta que en 1886 con la expedición
de la nueva Carta Política se concibió un sistema de organización intermedio mediante una receta conocida
como “centralización política y descentralización administrativa”, la cual fue ratificada con la Constitución
de 1991, al expresar que:

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general”. Art. 1°. 25

La concepción de Estado social de derecho implica que Colombia es un Estado democrático, en dos
sentidos: a través de una democracia política como método de designación de los gobernantes y democracia
social como la realización del principio de igualdad en la sociedad. En el Estado social de derecho, el
Estado no solo regula los procesos económicos, sino que tiene como fin el desarrollo integral, es decir, el
desarrollo económico, político, social y cultural de la ciudadanía. Es un Estado que procura satisfacer por
intermedio de sus entidades administrativas las necesidades vitales básicas de los individuos, sobre todo
de los menos favorecidos.

El concepto de unidad7 emanado de la Constitución no es un concepto de centralismo; al contrario, fue
concebido como un esquema de contrapeso a las tensiones extremas a que se ha visto sometido el país a
causa de la violencia recurrente y el aislamiento y marginamiento de extensas capas de la población. Por
lo anterior, la Constitución asumió la idea de la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento
de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa y cultural. La unidad es vista entonces
como un todo que necesariamente se integra por las partes.

Otro elemento de la definición del Estado colombiano es el propósito de pasar de una democracia
representativa a una participativa, a partir de la cual el Estado se acerque más al ciudadano y, por tanto,
se promuevan procesos de responsabilidad compartida respecto al futuro del país.

7
Ver Sentencia 478 de 1992 de la Corte Constitucional.



De igual manera, la Constitución da como otra de las características del Estado el reconocimiento del
pluralismo social y político como uno de los principios rectores del ordenamiento. Esta condición sirve
de base para promover gobiernos subnacionales que representen dicha pluralidad.

Pero quizá la principal característica del régimen constitucional colombiano es el principio de
descentralización y el reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales. Esta característica
de división del poder implica, sin embargo, la limitación de dicha autonomía, la cual se encuentra ceñida
por el principio de unidad, por medio del cual debe existir uniformidad legislativa en todo lo que tenga
que ver con el interés general nacional, ya que la naturaleza de Estado Unitario presume la centralización
de las funciones políticas del Estado, lo que implica unidad en todos los ramos de la legislación y en las
decisiones políticas que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de
justicia común8.

Por otra parte, este principio implica que las funciones administrativas del Estado están descentralizadas
y son compartidas por los diferentes niveles de gobierno.

A pesar de la existencia del principio de centralización política, el modelo de descentralización adoptado
ha avanzado en términos políticos al otorgar a las comunidades locales y seccionales el derecho de elegir
a sus propios gobernantes, a través del mecanismo de democracia representativa.

De acuerdo con lo establecido en la Constitución de 1991, el Estado colombiano está constituido por tres
26
Ramas del Poder Público: la Ejecutiva o Administrativa; la Legislativa y la Judicial. Así mismo, establece
la existencia de órganos de control encargados de la vigilancia del interés público y del desempeño de los
funcionarios públicos, así como de la gestión fiscal y control de resultados de la Administración.
Adicionalmente, la estructura contempla como otros componentes la organización electoral y la
organización territorial.

El diagrama de la siguiente página presenta la estructura del Estado colombiano, la cual puede resumirse
en organización de poder, organización de control, organización electoral y organización territorial.

ORGANIZACIÓN DEL PODER PÚBLICO
El poder público es la facultad que el pueblo les otorga a los gobernantes para que ejecuten las acciones
necesarias para alcanzar los fines del Estado. La Constitución Política establece que los órganos que
deben ejecutar esas acciones son: la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, las cuales
en su conjunto se denominan “Organización del Poder Público”.

Adicionalmente, existen otros organismos autónomos e independientes que colaboran con las ramas del
poder público para cumplir los objetivos del Estado, tales como la Contraloría General de la República,
la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, que hacen parte de los
organismos de control (las dos primeras) y de la organización electoral (la última).

8
Riveros, Serrato Héctor. Organización Territorial en Colombia. Aspectos Constitucionales. 2001.

ESTRUCTURA DEL
ESTADO COLOMBIANO

ORGANIZACIÓN ORGANIZACIÓN ORGANIZACIÓN ORGANIZACIÓN
DE PODER DE CONTROL ELECTORAL TERRITORIAL*

Procuraduría Departamentos

Rama
General Consejo Nacional
Legislativa
de la Nación Electoral
Distritos
Rama Contraloría
Ejecutiva General
Registraduría
de la República
Nacional del Estado Municipios
Rama Civil
Judicial
Auditoría
General
de la República

Adaptado de Organización del Estado Colombiano. Contraloría General de la República.
*
Entidades territoriales previstas en la Constitución Nacional y desarrolladas por normas vigentes.
27


A. LA RAMA LEGISLATIVA
Como su nombre lo indica, esta rama del poder público es la encargada de legislar, es decir, de hacer o
establecer las leyes. Según lo señalado en el artículo 114 de la Constitución Política, la Rama Legislativa
en Colombia está conformada por el Congreso de la República, integrado a su vez por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, constituyendo así un sistema bicameral.
Por su parte, el artículo 142 establece que tanto el Senado como la Cámara de Representantes tendrán
comisiones permanentes encargadas de tramitar, en primer debate, los proyectos de acto legislativo o de
ley y cuyo número y el de sus miembros, así como las materias de su competencia, serán determinados por
la ley. Así mismo, el reglamento del Congreso prevé la existencia de comisiones legales, especiales y
accidentales.
El Congreso se reúne en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituyen una sola
legislatura. El primer período de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; el segundo
inicia el 16 de marzo y concluye el 20 de junio. Así mismo, el Congreso se reúne en sesiones extraordinarias
por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este señale.
Funciones: Las funciones primordiales del Congreso de la República son reformar la Constitución,
hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la Administración. Por medio de las leyes, el
Congreso ejerce, entre otras, las siguientes funciones específicas presentadas en el artículo 150 de la
Constitución Política:
28
– Interpretar, reformar y derogar las leyes.
– Expedir códigos en todos los ramos de la legislación.
– Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas.
– Definir la división general del territorio y fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar
o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
– Conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales.
– Variar en condiciones extraordinarias la actual residencia de los altos poderes nacionales.
– Determinar la estructura de la Administración Nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del
orden nacional.
– Reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales.
– Crear o autorizar la constitución de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades
de Economía Mixta.
– Expedir las normas a las que debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección
y vigilancia.
– Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales.
– Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza
de ley por necesidad o conveniencia pública
– Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración.
– Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y
bajo condiciones que establezca la ley.

– Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance del poder liberatorio, y controlar el
sistema de pesas y medidas.
– Aprobar o improbar contratos que hubiere celebrado el Presidente con particulares, compañías o
entidades, sin autorización previa.
– Decretar honores a ciudadanos que hayan servido con honores a la Patria.
– Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de
derecho internacional.
– Conceder amnistías o indultos generales por delitos políticos.
– Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para efectos de crédito público; regular el comercio exterior y señalar el régimen de
cambio internacional; regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora; fijar el régimen salarial
y de prestaciones sociales de los servidores públicos.
– Expedir las leyes de intervención económica.
– Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República.
– Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos.
– Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras formas de propiedad
intelectual.
– Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.
29
Las leyes. Las leyes son las normas expedidas por el Congreso de la República en el ejercicio de su
función legislativa. Además de las que se podrían denominar leyes comunes u ordinarias, la Constitución
prevé la formulación de otras definidas como estatutarias y orgánicas, que se ocupan de determinadas
materias, tienen una fuerza jurídica superior y unos requisitos especiales en su formación.

Leyes orgánicas. A estas leyes está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de estas se
establecen los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre aprobación y
ejecución del Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, así
como las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Tienen jerarquía
superior a las leyes que versen sobre el mismo contenido.

Estas leyes tiene el procedimiento legislativo ordinario, esto es, deben pasar cuatro debates: uno en la comisión
de Cámara, otro en la comisión del Senado, uno en plenaria de Cámara y por último en la plenaria del Senado.

Leyes estatutarias. Mediante estas leyes el Congreso regula las siguientes materias:

• Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección.
• Administración de justicia.
• Organización y régimen de partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales.
• Instituciones y mecanismos de participación ciudadana.
• Estados de excepción.



Las leyes estatutarias deben ser revisadas previamente por la Corte Constitucional y deben ser aprobadas
en una sola legislatura con la mayoría absoluta del Congreso.

Leyes marco. Son las leyes que se limitan a sentar las bases generales sobre una determinada materia y
dejan al Gobierno una amplia capacidad permanente de acción para su desarrollo. Se justifican por las
materias que están expuestas a cambios permanentes para que se puedan resolver de manera expedita por
el ejecutivo. Ejemplos de estos campos son: crédito público; comercio exterior; régimen aduanero;
actividades financiera, bursátil, aseguradora y captación e inversión de recursos del público; régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos.

• ¿Quiénes pueden presentar proyectos de ley?

Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional o por iniciativa popular. Adicionalmente, la Corte Constitucional, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional
Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, tienen la facultad
de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.

Respecto a la iniciativa popular, podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional un número
de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la respectiva fecha, o el 30% de los
concejales o diputados de todo el país.
30

Pasos para la conversión de un proyecto de ley en ley de la República

Aprobado en primer Sanción Publicación
Proyecto de Ley Aprobado en el
debate en la del
Congreso en segundo Diario Oficial
correspondiente Gobierno
Publicación debate en cada
comisión Cámara
permanente Objeción
de cada Cámara

Se devuelve para revisión

Para convertirse en ley de la República, todo proyecto de ley debe seguir los siguientes pasos:

• Ser publicado por el Congreso antes de darle curso a la comisión que debe conocerlo.
• Ser aprobado en primer debate en la comisión encargada de tramitarlo en cada cámara.
• Ser aprobado en segundo debate en cada cámara.
• Obtener sanción presidencial.

• El Gobierno puede objetar el proyecto y devolverlo al Congreso para su revisión. Una vez aprobado,
debe publicar la ley aprobada y sancionada en el Diario Oficial, con el propósito de que sea conocida
por los habitantes de la República.
Existen tres excepciones en las cuales el primer debate se surte en sesión conjunta de las comisiones
permanentes de ambas cámaras:
• En el primer debate del proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y para la elaboración
del informe del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
• Por solicitud gubernamental cuando el Presidente de la República envía mensaje de trámite de urgencia
sobre cualquier proyecto de ley.
• Por reglamento, cuando lo propongan las comisiones, previa autorización de las mesas directivas de
las Cámaras o de la mesa directiva de la respectiva Cámara, cuando las comisiones pertenecen a una
misma Cámara.
Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días y entre la aprobación
del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir por lo menos
quince días. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Los proyectos de ley que no completan su trámite en una legislatura y que han recibido primer debate en
alguna de las cámaras continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren; ningún 31
proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.
Acto legislativo. Los actos legislativos son las normas modificatorias de la Constitución. Para su reforma,
la Constitución prevé las siguientes opciones:
• Por el Congreso: a iniciativa de 10 de sus integrantes, del 20% de los diputados o concejales, de los
ciudadanos en un número mínimo del 5% del censo electoral, el proyecto se tramita por dos períodos
ordinarios consecutivos.
• Por una Asamblea Constituyente: mediante ley de iniciativa parlamentaria, del Gobierno o popular,
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara se dispone que el pueblo decida si
convoca a una Asamblea Constituyente, decisión que se adopta con el voto favorable de la tercera parte
del censo electoral. La Asamblea se elige por votación popular que no deberá coincidir con otra elección.
• Por el pueblo: mediante referendo aprobatorio: una ley que requiere aprobación de la mayoría de los
miembros de ambas Cámaras, de iniciativa del Gobierno o del 5% de los ciudadanos integrantes del
censo electoral, someterá a referendo un proyecto de reforma constitucional. El texto se incorpora a
la misma ley. La aprobación del referendo requiere la mitad más uno de los sufragantes siempre que
hubiere participado en la votación al menos la cuarta parte del censo electoral.
El Senado de la República: según lo establecido por el artículo 171 de la Constitución, el Senado estará
integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional; esto implica que los Senadores son
elegidos por todos los ciudadanos del territorio, ya que aquellos se encargan de asuntos de interés general
para el país. Además, habrá un número adicional de dos Senadores elegidos por las comunidades indígenas.
El número total de Senadores es de 102.



Al Senado le corresponde participar en el trámite de los proyectos de ley, dentro del procedimiento
establecido en los artículos 150 a 170 de la Constitución. Además, le corresponde ejercer las funciones
comunes para ambas cámaras establecidas en el artículo 135 de la Constitución, así como las especiales
que le otorgan los artículos 173 y 174, las cuales son:

• Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la República o el Vicepresidente.
• Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno.
• Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente del cargo, no siendo
caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del Vicepresidente para ejercer la presidencia de la
República.
• Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.
• Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación.
• Elegir los magistrados de la Corte Constitucional.
• Elegir al Procurador General de la Nación.

La Cámara de Representantes. Según lo establecido en el artículo 176 de la Constitución, la Cámara de
Representantes se elige en circunscripciones territoriales y especiales; esto implica que los Representantes
a la Cámara son elegidos por los ciudadanos del departamento al cual pertenecen y por tanto representan
32 en el Congreso el interés particular de dicho departamento. Está compuesta por dos Representantes por
cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor
de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil. Cada
departamento y el Distrito Capital de Bogotá conforman una circunscripción territorial.
La ley establece una circunscripción especial mediante la cual se eligen hasta cinco Representantes, para
asegurar la participación de los grupos étnicos, de las minorías políticas y de los colombianos residentes
en el exterior. De acuerdo con lo anterior, en la actualidad existen 166 Representantes a la Cámara, que
pertenecen a las siguientes circunscripciones territoriales:
Amazonas 2 Magdalena 5
Antioquia 17 Meta 3
Arauca 2 Norte de Santander 5
Atlántico 7 Nariño 5
Bogotá 18 Putumayo 2
Bolívar 6 Quindío 3
Boyacá 6 Risaralda 4
Caldas 5 San Andrés 2
Caquetá 2 Santander 7
Casanare 2 Sucre 3
Cauca 4 Tolima 6
Cesar 4 Valle 13

Chocó 2 Vaupés 2
Córdoba 5 Vichada 2
Cundinamarca 7 C. E. Exterior 1
Guainía 2 C. E. Indígena 1
La Guajira 2 C. E. Minorías 1
Guaviare 2 C. E. Negritud 2
Huila 4 Total 166

Igual que el Senado, a la Cámara de Representantes le corresponde, como función propiamente legislativa,
participar en el trámite de proyectos de ley. También ejerce las funciones comunes a ambas cámaras, así
como las siguientes atribuciones especiales:

• Elegir al Defensor del Pueblo.
• Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General
de la República.
• Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a
quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del
Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.
33
• Conocer las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los
particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el
Senado.
• Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen, y
comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente.
Mesas Directivas y Secretaría General. La Constitución Política y el reglamento del Congreso consagran
la existencia de una mesa directiva en cada una de las cámaras, compuesta por un presidente y dos
vicepresidentes, elegidos para un período de un año contado a partir del 20 de julio. Su principal función
es adoptar medidas para mejorar la organización interna en función de una eficiente labor legislativa y
administrativa.
Secretaría general. Adicionalmente, la ley prevé la existencia de una secretaría general en cada una de
las cámaras, las cuales tienen funciones operativas relacionadas con la función de comunicación y el
mantenimiento de la función archivística del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Presidencia del Congreso. El Congreso se reúne en un solo cuerpo únicamente para la instalación y
clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir a Jefes de Estado o
de gobierno de otros países, para elegir al Contralor General de la República y al Vicepresidente cuando
sea menester reemplazar al elegido por el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura. En estos
casos el Presidente y el Vicepresidente del Congreso serán el Presidente del Senado y el de la Cámara,
respectivamente.

El siguiente diagrama resume la organización de la Rama Legislativa del Poder Público:


34

RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO

SENADO DE LA REPÚBLICA CÁMARA DE REPRESENTANTES

Comisión Primera
MESA DIRECTIVA MESA DIRECTIVA
Comisión Segunda
Secretaría General Secretaría General
Comisión Tercera

Comisión Cuarta
Comisiones
Comisión Quinta
Constitucionales
Comisión de los Derechos
Permanentes Comisión Sexta Humanos y Audiencias
Comisión de los Derechos
Humanos y Audiencias
Comisión de Ética y
Comisión Séptima Estatuto del Congresista
Comisión de Ética
y Estatuto del Congresista
Comisión de Acreditación
Documental
Comisiones Comisión de Acreditación
Documental
Legales Comisión de
Comisión de Cuentas
Instrucción
Comisión de Investi-
gación y Acusación

Comisiones Adscritas a Organismos Comisiones Adscritas
Nacionales e Internacionales a Organismos Nacionales
Comisiones e Internacionales
Especiales Comisiones Especiales Comisiones Especiales
de Seguimiento de Seguimiento
Comisión de Crédito
Comisiones Público
Accidentales Comisión Accidental Comisión Accidental

Adaptado de Libardo Rodríguez. Nueva Estructura del Poder Público en Colombia. 1995.

B. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO

De conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden
nacional está integrada por los organismos y entidades del sector central y por los del sector descentralizado
por servicios. Los primeros corresponden a la Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República,
los Consejos Superiores de la Administración (como el Consejo Nacional de Política Económica y Social,
CONPES, o el Consejo Nacional de Estupefacientes), los Ministerios y Departamentos Administrativos y
las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica.

Por su parte, los organismos y entidades del sector descentralizado por servicios son: los Establecimientos
Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Superintendencias y Unidades
Administrativas Especiales con personería jurídica, las Empresas Sociales del Estado y las Empresas
Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios, los Institutos Científicos y Tecnológicos, las Sociedades
Públicas y de Economía Mixta y las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica
que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Estos
son organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo
que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente.

Estas entidades públicas se pueden dividir así mismo en tres grupos: como Órganos Principales de la
Administración, la Presidencia de la República, los Ministerios y Departamentos Administrativos; los
Organismos Adscritos, compuestos por los Establecimientos Públicos y las Superintendencias; y los
35
Organismos Vinculados, compuestos por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las
Sociedades de Economía Mixta. Estas categorías fueron ratificadas por la Constitución de 1991 en los
artículos 115 y 150, numeral 7. Adicionalmente, el numeral 7 prevé la creación de otras entidades del orden
nacional, dentro de las que se ubican las entidades descentralizadas indirectas y las entidades de carácter
especial.

A pesar de que las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos
administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial,
estos organismos serán objeto de estudio de otro capítulo, por lo que este corresponde al estudio de la
Administración en el nivel nacional, tanto central como descentralizado.

a) Organismos principales de la Rama Ejecutiva
1. Presidencia de la República9

El Presidente de la República es el jefe del Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.
Art. 115. C. P. En un sistema presidencial existe concentración de funciones del Jefe de Estado y de
gobierno en la Presidencia de la República; estas mismas funciones están separadas en un sistema
parlamentario como el de España o Inglaterra, en el que el monarca es el jefe del Estado, mientras que el
Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros es el Jefe de Gobierno.

9
Decreto-ley 1680 de 1991.



El régimen colombiano implica que el Presidente como cabeza del Estado maneja las relaciones
internacionales y lo representa en el Exterior, y al mismo tiempo, como jefe de gobierno se encarga de los
asuntos internos con la colaboración de los miembros del Gabinete del Gobierno.
En Colombia, el Presidente de la República es elegido por voto popular junto con el Vicepresidente, para
un período de cuatro años con posibilidad de reelección inmediata. Según el artículo 189 de la Constitución
Política, dentro de las principales funciones del Presidente de la República se encuentran:
• Dirigir las relaciones internacionales; dirigir la fuerza pública; conservar en todo el territorio el
orden público; dirigir las operaciones de guerra cuando sea conveniente; proveer la seguridad exterior
de la República;
• Sancionar, promulgar, obedecer las leyes y velar por su estricto cumplimiento; ejercer potestad
reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la
ejecución de las leyes;
• Presentar un informe al Congreso, al inicio de cada legislatura, sobre los actos de la Administración
y la ejecución de planes y programas de desarrollo;
• Crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la Administración Central, entidades u organismos
administrativos nacionales; modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas
generales que defina la ley, y distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios,
36
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos;
• Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su
inversión de acuerdo con las leyes;
• Ejercer la inspección, vigilancia y control de la enseñanza y los servicios públicos; sobre las actividades
financieras, bursátil y aseguradora;
• Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley; organizar el
crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la
intervención de las entidades financiera, bursátil, entre otras.

2. Los Ministerios y Departamentos Administrativos

Son los organismos que siguen en importancia a la Presidencia de la República. Los Ministros y los
directores de Departamentos Administrativos son los jefes de la Administración en su respectiva depen-
dencia. Bajo la coordinación del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas
atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.

Los Ministerios son organismos del sector central en la Administración Pública Nacional, creados por el
legislador, que hacen parte del Gobierno. En relación con el Congreso, los Ministros son voceros del Gobierno,
presentan a las cámaras proyectos de ley y toman parte en los debates. Deben presentar, dentro de los
primeros quince días de cada legislatura, el informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio.

Corresponden a los Ministerios y Departamentos Administrativos las siguientes funciones10:
• Preparar los proyectos de ley, de decreto y resolución, relacionados con su ramo.
• Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados.
• Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos públicos
correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo de este.
• Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría,
cooperación y asistencia técnica.
• Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar
su ejecución.
• Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras
orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las Sociedades de Economía Mixta
que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas.
• Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y funciones
en el respectivo sector.
• Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su supervisión y
seguimiento. 37

En la actualidad existen trece Ministerios. El siguiente cuadro los enumera indicando las principales
normas vigentes y el objeto de cada uno de ellos.

MINISTERIO OBJETO

1. Ministerio del Interior y de Justicia Formulación, dirección y evaluación de las políticas
(Decreto 200 de 2003) públicas del sector administrativo del Interior y de Justi-
cia e interlocutor válido entre las diferentes instituciones
del Estado y la sociedad civil y sus organizaciones, garan-
tizando su legitimidad y gobernabilidad.

2. Ministerio de Relaciones Exteriores Formular, orientar, coordinar y ejecutar la política exterior
(Decretos 2126 de 1992, de Colombia, bajo la dirección del Jefe del Estado y
1295 y 274 de 2000) administrar el servicio exterior de la República.

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Definición, formulación y ejecución de la política
Público (Decretos 2112 de 1992 económica del país, de los planes generales, programas y
y 246 de 2004) proyectos relacionados con esta.

10
Ley 489 de 1998.



MINISTERIO OBJETO

4. Ministerio de Defensa Nacional Formulación y adopción de las políticas, planes generales,
(Decretos 2162 de 1992 programas y proyectos del Sector Administrativo Defensa
y 1512 de 2000) Nacional, para la defensa de la soberanía, la independencia
y la integridad territorial, así como para el mantenimiento
del orden constitucional y la garantía de la convivencia
democrática.

5. Ministerio de Agricultura y Formulación, coordinación y adopción de las políticas,
Desarrollo Rural (Decretos planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario,
1279 de 1994 y 2478 de 1999) Pesquero y de Desarrollo Rural.

6. Ministerio de la Protección Formular, dirigir y coordinar la política social del Gobierno
Social (Decreto 205 de 2003) Nacional en las áreas de empleo, trabajo, nutrición,
protección y desarrollo de la familia, previsión y Seguridad
Social Integral y Protección Social.

7. Ministerio de Minas y Energía Planeación, regulación y formulación de las políticas
(Decretos 2119 de 1992, 10 y dirigidas a la optimización de la exploración, explotación y
27 de 1995 y 0070 de 2001) uso racional y sostenible de los recursos minero-energéticos,
38
contribuyendo así con el desarrollo económico del país y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población
colombiana.

8. Ministerio de Comercio, Formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales
Industria y Turismo en materia de desarrollo económico y social del país,
(Decreto 210 de 2003) relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo
de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña
y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios
y tecnología.

9. Ministerio de Educación Formular la política nacional de educación, regular y
(Decreto 1953 de 2004) establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos
que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y
equidad de la educación, en todos sus niveles y modalidades.

10. Ministerio de Ambiente, Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales y un
Vivienda y Desarrollo hábitat adecuado que posibiliten el desarrollo económico y
Territorial social sostenible, a través de la expedición de políticas,
(Decreto 2392 de 2003) regulaciones, la promoción de la participación y de acciones
integrales, coordinadas en los niveles nacional, regional y
local, para el mejoramiento de la calidad de vida de la
población colombiana.

MINISTERIO OBJETO

11. Ministerio de Comunicaciones Formulación y adopción de las políticas, planes, programas,
(Decreto 1901 de 1990) proyectos y regulación económica en materia de transporte,
tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero,
marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en
materia de transporte y tránsito de los modos carretero,
marítimo, fluvial y férreo.

12. Ministerio de Transporte Ejercer las funciones de planeación, regulación y control de
(Decreto 2171 de 1992) los servicios del sector de las telecomunicaciones, de los
servicios informáticos y de telemática, de los servicios
especializados de telecomunicaciones o servicios de valor
agregado, de los servicios postales.

13. Ministerio de Cultura Ser el organismo rector de la política cultural colombiana,
(Ley 188 de 1995) que a partir de la afirmación del multiculturalismo y la
descentralización, genera espacios de reflexión capaces de
desencadenar procesos de formación, creación e investigación.
Así mismo, vela por la preservación, la promoción y la
difusión de nuestro patrimonio cultural, contribuyendo en la 39
construcción de una cultura de paz.

3. Los Departamentos Administrativos

Son organismos del sector central que forman parte del Gobierno, en la misma jerarquía de los ministerios,
pero sin iniciativa legislativa. Son entidades de carácter técnico encargadas de dirigir y coordinar un
servicio y otorgar al Gobierno la información adecuada para la toma de decisiones.

En la actualidad existen los siguientes departamentos administrativos:

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO

Departamento Administrativo Coordinar y controlar las actividades de apoyo
de la Presidencia de la República administrativo y financiero, de informática y de
recursos humanos que demande la Presidencia de la
República.

Departamento Nacional Diseñar, hacer viable y controlar las políticas de
de Planeación, DNP desarrollo económico, social y ambiental del país,
en coordinación con los ministerios y los entes
territoriales.



DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO OBJETO

Departamento Administrativo Producir la inteligencia de Estado requerida para
de Seguridad, DAS mantener y preservar su seguridad interior y exterior,
la integridad del régimen constitucional y la defensa
de los intereses nacionales.

Departamento Administrativo Entidad que, en coordinación con la Presidencia de
de la Función Pública, DAFP la República, fija las políticas en materia de
desarrollo administrativo, de modernización
institucional, de gerencia del talento humano al
servicio del Estado y del manejo del sistema general
de información administrativa.

Departamento Administrativo Nacional Planeación, levantamiento, procesamiento, análisis
de Estadística, DANE y difusión de las estadísticas únicas oficiales que se
distribuyen a nivel nacional y para los organismos
internacionales de los cuales el país hace parte.

Departamento Nacional Administrativo Mejorar las condiciones socioeconómicas de la
de la Economía Solidaria población, fortalecer el tejido social y obtener un
40
desarrollo sostenible a largo plazo, caracterizado por
la productividad y competitividad de las formas
asociativas.

b) Organismos adscritos a los ministerios y departamentos administrativos

Los organismos adscritos son las superintendencias y establecimientos públicos y las unidades adminis-
trativas especiales.

1. Superintendencias

Son organismos adscritos a un ministerio, los cuales, dentro de los límites de la autonomía administrativa
y financiera establecida por la ley, ejercen algunas de las funciones que pertenecen al Presidente de la
República, especialmente las de control, inspección y vigilancia de la prestación de un servicio público o
del ejercicio de una actividad y las demás que la ley les confiere. Tienen cierta autonomía frente al
ministerio del cual dependen, pero no poseen personería jurídica, como los establecimientos públicos.

En la actualidad existen once superintendencias11:

11
En el marco del Programa de Renovación de la Administración Pública se viene adelantando un proyecto de reforma transversal de los
organismos de regulación y control que incluye la reasignación de competencias entre las superintendencias. Adicionalmente, está en
proceso un proyecto de fusión de la Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Subsidio Familiar.

MINISTERIO AL
NOMBRE CUAL ESTÁ FUNCIÓN
ADSCRITA

Superintendencia de Ministerio del Interior y de Ejercer inspección en la Notarías y oficinas de
Notariado y Registro Justicia instrumentos públicos.

Superintendencia de Ministerio de Hacienda y Organizar, regular y promover las actividades
Valores Crédito Público realizadas a través del mercado público de
valores, así como efectuar el seguimiento y
supervisión de los agentes que actúan en dicho
mercado.

Superintendencia Ministerio de Hacienda y Ejercer inspección y vigilancia sobre los
Bancaria Crédito Público establecimientos de crédito y bancos.

Superintendencia del Ministerio de la Protección Inspeccionar y vigilar las cajas de compensación
Subsidio Familiar Social familiar.

Superintendencia Ministerio de la Protección Inspección y vigilancia de las Empresas
Nacional de Salud Social Promotoras de Salud, las Administradoras del
Régimen Subsidiado y las Instituciones
Promotoras de Salud tanto públicas como 41
privadas.

Superintendencia de Ministerio de Comercio, Inspeccionar y vigilar a todas las entidades, tanto
Industria y Comercio Industria y Turismo públicas como privadas, que ejecutan la actividad
industrial y conceder patente temporal a los
autores de intervenciones o perfeccionamientos
útiles.

Superintendencia de Ministerio de Comercio, Inspeccionar y vigilar a las sociedades comer-
Sociedades Industria y Turismo ciales privadas.

Superintendencia Ministerio de Transporte Inspeccionar y vigilar a las empresas privadas
General de Puertos que manejan los puertos del país.

Superintendencia de Ministerio de Defensa Inspecciona y vigila a las empresas de seguridad
Vigilancia y Seguridad Nacional privadas.
Privada

Superintendencia de Ministerio de Ambiente, Inspección y vigilancia de las empresas privadas
Servicios Públicos Vivienda y Desarrollo y públicas que prestan servicios domiciliarios.
Domiciliarios Territorial

Superintendencia de Ministerio de Hacienda y Encargada de inspeccionar y vigilar a las
Economía Solidaria Crédito Público cooperativas.



2. Establecimientos Públicos

Los Establecimientos Públicos, junto con las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las
Sociedades de Economía Mixta, conforman el grupo de las llamadas entidades descentralizadas, las
cuales son una expresión de la descentralización especializada o por servicios en la cual, como se expuso
en el capítulo anterior, el poder central se entrega por mandato legal a una persona jurídica pública creada
para el efecto, con el objetivo de que atienda exclusivamente el servicio y se especialice en su prestación.
Según la Ley 489 de 1998, los Establecimientos Públicos son organismos encargados principalmente de
atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas de derecho público
y que reúnen las siguientes características:

• Personería jurídica: sujeto de derechos y obligaciones.
• Autonomía administrativa: facultad para manejarse a sí misma.
• Patrimonio independiente: constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de
impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.

Los Establecimientos Públicos están conformados por una dirección, a cargo de un Director, quien es el
representante legal de la entidad, y una junta o consejo directivo, el cual es un órgano colegiado y deliberante
que se encuentra en cabeza del establecimiento; el Presidente de la junta es el Ministro o Director de
Departamento Administrativo al cual está adscrito.
42

c) Organismos vinculados
La denominación de organismos vinculados se da por el vínculo que tienen con la Administración Central,
ya que gozan de una mayor autonomía que las entidades adscritas. Son las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta.

1. Empresas Industriales y Comerciales del Estado

Son organismos creados por la ley, o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza
industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado12, salvo las excepciones que consagre la
ley, y que tienen las siguientes características:

• Personería jurídica.
• Autonomía administrativa.
• Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes; los productos
de ellos o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.

A pesar de tener funciones de derecho privado por su calidad de instituciones industriales y comerciales,
existen excepciones, es decir, aplicación del derecho público, como por ejemplo:

12
El régimen de derecho privado está representado fundamentalmente por el Código Civil y por el Código de Comercio. Igualmente, se
aplica en parte el derecho laboral común, es decir, el Código Sustantivo del Trabajo.

• Según lo conceptuado por el Consejo de Estado, se aplica el derecho público a las actividades atinentes
a su creación, organización, control fiscal y, en general, a las que tienen que ver con sus relaciones
con la Administración Central.
• Cuando la ley le confiere a la empresa funciones de carácter administrativo, como es el caso de
atribuirle competencias que le corresponden al Estado.
• En materia laboral, todos los directivos (por lo general, el presidente y el jefe de control interno)
tienen carácter de empleados públicos, mientras que los demás empleados tienen la calidad de
trabajadores oficiales13.

Como ejemplos de estas empresas están:

• Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol– (vinculada al Ministerio de Minas y Energía).
• Servicio Aéreo de Territorios Nacionales –Satena– (vinculada al Ministerio de Defensa Nacional).

2. Sociedades de Economía Mixta

Son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital
privado, creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. Para su
constitución es necesario la realización de dos actos jurídicos; la ley que las autoriza determina las
condiciones de participación del Estado y el Contrato de Sociedad14, mediante los cuales los socios se 43
comprometen a hacer los aportes correspondientes en dinero, trabajo u otros bienes, con el propósitos de
realizar la repartición de utilidades de acuerdo con las actividades que definen como objeto de la sociedad.

Las Sociedades de Economía Mixta presentan las siguientes características:

• Personería jurídica.
• Autonomía administrativa. Esta autonomía presenta varios grados dependiendo de la participación
del Estado dentro de la sociedad, de manera que a menor participación económica del Estado existirá
mayor autonomía. Adicionalmente, son ellas mismas las que establecen las tarifas y precios para sus
servicios y productos.
• Capital público y privado. Los aportes que integran la sociedad pueden ser dinero en efectivo, laborales
o inmateriales, pero los aportes estatales, según el artículo 463 del Código de Comercio, pueden
consistir en ventajas financieras o fiscales, garantías de las obligaciones de la sociedad o suscripción
de los bonos que ella emita, auxilios especiales, concesiones, etc.15.

13
Esto implica que los primeros –empleados públicos– están vinculados a la Administración mediante una relación legal y reglamentaria
a partir de acto de nombramiento y posesión, lo cual implica que quedan sometidos al régimen establecido por la ley, no tienen posibilidad
de negociar su remuneración ni las condiciones de empleo, ni lo relativo a las funciones que va a desempeñar. Por su parte, los trabajadores
oficiales son personas que se vinculan mediante un contrato de trabajo, en el que se establecen el objeto del contrato y la remuneración,
su ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa.
14
Este contrato de sociedad se rige por las normas del Código de Comercio y requiere, por tanto, la solemnidad de escritura pública y el
registro de esta en la Cámara de Comercio del domicilio de la sede social.
15
Para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario que el aporte estatal, a través de la Nación,
de las entidades territoriales, de entidades descentralizadas y de Empresas Industriales y Comerciales del Estado o Sociedades de Economía
Mixta no sea inferior al 50% del total del capital efectivamente suscrito y pagado.



• La organización de las Sociedades de Economía Mixta corresponde a la de las sociedades comerciales,
prevista en el Código de Comercio; implica la existencia de una asamblea de accionistas o junta de
socios, de una junta o consejo directivo y de representantes legales que tienen la denominación de
gerentes o presidentes.

Ejemplos de Sociedades de Economía Mixta:

• Instituto de Fomento Industrial –IFI– (vinculado al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo).
• La Previsora S. A. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
• Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –Finagro– (Ministerio de Agricultura).

d) Las entidades descentralizadas indirectas

Las entidades descentralizadas indirectas, o de segundo grado, son las creadas por la participación de
otras personas jurídicas, como los Establecimientos Públicos, la Empresas Industriales y Comerciales
del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las Entidades Territoriales o la Nación. Estas entidades
son producto de acuerdo de voluntades entre las anteriores personas, mientras que las directas –excepto
las Sociedades de Economía Mixta– son producto de la voluntad unilateral de la Nación o de las entidades
territoriales locales.

44 Dependiendo de la participación de las diferentes entidades, pueden existir: sociedades de economía
mixta indirectas, sociedades entre entidades públicas, asociaciones o corporaciones de participación mixta,
asociaciones entre entidades públicas, fundaciones de participación mixta, fundaciones de capital público.

e) Entidades de carácter especial

Son aquellas entidades que, siendo entidades del orden nacional, no se adecuan a los tipos tradicionales
descritos anteriormente, dada la especialidad de sus funciones. Dentro de estas entidades se encuentran:
• Unidades Administrativas Especiales. Según la Ley 489 de 1998, las Unidades Administrativas
Especiales, así como las Superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas,
con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la
ley que las crea y, en lo no previsto por ellas, al de los establecimientos públicos. Son creadas para la
adecuada atención de ciertos programas, propios de un ministerio o departamento administrativo, pero
que por su naturaleza o el origen de los recursos que utilicen no deben ser sometidos al régimen
administrativo ordinario. Como ejemplo de estas unidades están: Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN– (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), la Universidad Nueva Granada
(Ministerio de Defensa), la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Ministerio de
Transporte).
• Fondo de Garantías Financieras –Fogafín–. Creado por el artículo 1º de la Ley 117 de 1985, con el
fin de garantizar la confianza de los depositantes en el sistema financiero. Desde su creación, Fogafín
se ha concentrado en tres frentes: las operaciones de apoyo a la banca, las privatizaciones y la vigilancia
de los procesos liquidatorios de entidades financieras, que incluye el pago del seguro de depósitos.

• Banco de la República. Entidad encargada de ejercer las funciones de banca central, organizado
como una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
sujeto a un régimen legal propio. Sus funciones básicas son regular la moneda, los cambios interna-
cionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista
de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del
Gobierno.

• Comisión Nacional de Televisión. Creada para la intervención estatal en el espectro electromagnético
utilizado por los servicios de televisión y fijar las políticas relacionadas con el tema.

• Corporaciones Autónomas Regionales. Son entes integrados por las entidades territoriales que por
sus características conforman un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica
o hidrogeográfica, encargados de administrar en su jurisdicción el medio ambiente y los recursos
naturales renovables y propender a su desarrollo sostenible.

• Entes Universitarios Autónomos. Corresponden a las universidades estatales u oficiales, las cuales
deben organizarse como entes universitarios autónomos, vinculados al Ministerio de Educación
Nacional. Cuentan con las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica,
administrativa y financiera y patrimonio independiente.

• Empresas Oficiales Mixtas de Servicios Públicos. De acuerdo con el artículo 365 de la Constitución
Política, los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por 45
comunidades organizadas o por particulares y estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley.
Por su parte, la Ley 142 de 1994 expidió el régimen de servicios públicos, y en el artículo 17 establece
que las empresas cuyo objeto es la prestación de estos servicios deben ser sociedades por acciones o
empresas industriales y comerciales del Estado.

• Entidades Públicas de Seguridad Social. Corresponden a las entidades promotoras de salud públicas
y a las empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la
prestación en forma directa de servicios de salud; se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de
1993, la Ley 344 de 1996 y la Ley 489 de 1998.

De acuerdo con los grupos y categorías descritos, la estructura de la Rama Ejecutiva podría resumirse en
el siguiente diagrama:


46

RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA DEL PODER PÚBLICO

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

VICEPRESIDENCIA

Organismos
Principales

DEPARTAMENTOS
MINISTERIOS
ADMINISTRATIVOS

Establecimientos Establecimientos Organismos
Superintendencias
Públicos Públicos Adscritos

Empresas Industriales Sociedades Organismos
y Comerciales de Economía Mixta Vinculados
del Estado

Entidades
Entidades de Carácter
Descentralizadas
Sector Central Especial
Indirectas

Sector Descentralizado


C. LA RAMA JUDICIAL

La Rama Judicial es la encargada de administrar justicia y decidir cuestiones jurídicas controvertidas
mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva. La administración de justicia es
la parte de la función pública que cumple el Estado, encargada por la Constitución Política y la ley, de
hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades para lograr la convivencia social.

La Rama Judicial está conformada por cuatro jurisdicciones: la ordinaria, la contencioso-administrativa,
la constitucional y las jurisdicciones especiales. Hacen parte de esta rama también la Fiscalía General de
la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura.

Además, el artículo 246 de la Constitución establece que las autoridades de los pueblos indígenas podrán
ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas
y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes. Así mismo, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 247, la ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver conflictos
individuales y comunitarios.

a) Jurisdicción16 ordinaria

La jurisdicción común u ordinaria es la encargada de resolver los litigios relacionados con los asuntos
civiles, comerciales, penales, laborales, agrarios y de familia. Esta jurisdicción es administrada, en orden 47
jerárquico por la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los Juzgados
del Circuito, los Juzgados Municipales y los demás especializados y promiscuos que sean creados conforme
a la ley.

1. Corte Suprema de Justicia

Es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. El artículo 234 de la Constitución expresa que se
compondrá de un número impar de magistrados que determine la ley, y se divide en salas para separar las
funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.

Dentro de las funciones consagradas en el artículo 235 se encuentran:

• Actuar como tribunal de casación17.
• Juzgar al presidente de la República y a los altos funcionarios de que trata el artículo 17418, por
cualquier hecho punible que se les impute.
• Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.

16
Se entiende por jurisdicción la potestad para administrar justicia.
17
Se entiende por casación la acción de casar, anular, abrogar, o derogar.
18
Artículo 174 de la Constitución Política. “Corresponde al Senado de la República conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Constitucional, los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
En este caso, conocerá por hechos y omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.



• Juzgar, previa acusación, al Fiscal General de la Nación, a los ministros del despacho, al Procurador
General, al Defensor del Pueblo, a los agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo
de Estado y ante los tribunales; a los Directores de Departamentos Administrativos, al Contralor
General de la República, a los embajadores y jefes de la misión diplomática o consular, a los
gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales, almirantes de la fuerza pública, por
hechos punibles que se les imputen.
• Darse su propio reglamento.
• Las demás atribuciones que le señale la ley.
• Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia tienen un período de ocho años, no pueden ser
reelegidos y permanecen en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan
rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de retiro forzoso.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial
El territorio nacional se divide en distritos judiciales, en cada uno de los cuales hay un tribunal superior,
cuya composición y atribuciones es determinada por la ley. Actualmente existen 32 distritos judiciales y,
en consecuencia, igual número de tribunales superiores.
Los Tribunales Superiores de Distrito Judicial se dividen en cuatro salas: civil, penal, laboral y de familia;
en algunos de ellos se ha creado la sala agraria. Están integrados mínimo por tres magistrados, en cuyo
48 caso existe una sala mixta, o se dividen en salas según las especialidades de su jurisdicción.
Los Tribunales de cada Distrito atienden al departamento al cual pertenecen; en algunos casos, como el
de Villavicencio, a otros departamentos: Vichada, Guaviare, Vaupés, Guainía y Meta.

3. Los Juzgados
En cada Distrito Judicial existen Juzgados de diferentes categorías. Se encuentran los juzgados regionales,
que juzgan ciertos delitos de especial importancia y que tienen una duración de diez años, al cabo de los
cuales pasarán a los jueces del circuito o los que designe la ley.
Por otro lado, los Distritos Judiciales se dividen en circuitos, en cada uno de los cuales existen juzgados
de circuito civiles, penales o promiscuos (no especializados), así como juzgados laborales. Además, el
Decreto 2273 de 1989 creó en algunas ciudades juzgados civiles del circuito especializados en asuntos de
comercio. Igualmente, el Decreto 2272 de 1989 creó los juzgados de familia y de menores, estos últimos
para asuntos penales; el Decreto 2303 de 1989 creó los juzgados agrarios.
En cada municipio existen juzgados municipales, los cuales también pueden ser civiles, penales o promiscuos.

b) Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Según el Código Contencioso Administrativo (Decreto-ley 1° de 1984), la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa se encarga de juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las
entidades públicas, y de las privadas cuando cumplan funciones públicas, salvo cuando se trate de
controversias sobre providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil.

Esta jurisdicción está integrada por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los jueces
administrativos.

1. Consejo de Estado

Es el máximo tribunal de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Según lo establecido en la Constitución,
estará compuesto por el número impar de magistrados que determine la ley; se divide en salas y secciones
para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.

Las principales atribuciones del Consejo de Estado son:

• Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo.
• Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
• Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser
oído en aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.
• Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
• Conocer de los casos de pérdida de investidura de los congresistas.
• Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley.
49
Para el cumplimiento de estas funciones, el Consejo de Estado está organizado en tres salas: la Sala
Plenaria, compuesta por veintiséis miembros de la corporación; la Sala de lo Contencioso-Administrativo,
compuesta por veintidós consejeros, y la Sala de Consulta y Servicio Civil, compuesta por cuatro consejeros.

2. Los Tribunales Administrativos

En la actualidad existen los siguientes Tribunales Administrativos de Distrito Judicial cuyas funciones se
encuentran contenidas en el Código Contencioso Administrativo:

Antioquia Caquetá Huila Quindío

Arauca Casanare La Guajira Risaralda

San Andrés Cauca Magdalena Santander

Atlántico Chocó Meta Sucre

Bolívar Córdoba Nariño Tolima

Boyacá Cesar Norte de Santander Valle del Cauca

Caldas Cundinamarca

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso de la República 2002-2003.



c) Jurisdicción Constitucional

La Corte Constitucional. Es el órgano al cual se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución. Según la Ley 270 de 1996, la Corte Constitucional está integrada por nueve magistrados,
elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de ternas que presentan:
tres el Presidente de la República, tres la Corte Suprema de Justicia y tres el Consejo de Estado. Tiene a
su cargo las siguientes funciones:

• Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación.

• Decidir con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la Constitucionalidad de la Convocatoria
al referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de
procedimiento en su formación.

• Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y
plebiscitos del orden nacional.

• Decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

50 • Decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos
con fuerza de ley dictados por el Gobierno, por su contenido material o por vicios de procedimiento
en su formación.

• Decidir sobre las excusas de los Congresistas por falta a las sesiones –artículo 137–.

• Decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento
en los estados de excepción.

• Decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno
como inconstitucionales.

• Revisar en la forma que determine la ley las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela
de los derechos constitucionales.

• Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.

• Darse su propio reglamento.

d) Jurisdicciones Especiales

Las autoridades de los pueblos indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la
Constitución y las leyes.

Adicionalmente, la Constitución prevé la creación de los jueces de paz, encargados de resolver en equidad
conflictos individuales y comunitarios. La Justicia Penal Militar también administra justicia.

e) Organismos especiales de la Rama Judicial

1. La Fiscalía General de la Nación

El artículo 249 de la Constitución Nacional determina que la Fiscalía General de la Nación forma parte
de la Rama Judicial y tiene autonomía administrativa y presupuestal. Está integrada por el Fiscal General,
los Fiscales Delegados y los demás funcionarios que determine la ley.

La Fiscalía General de la Nación está obligada a llevar a cabo el ejercicio de la acción penal y realizar la
investigación de lo revista las características de un delito que llegue a su conocimiento por medio de
denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y
circunstancias fácticas que indiquen su posible existencia.

En el ámbito territorial existen las Direcciones Seccionales de Fiscalías, que están integradas por las
Unidades de Fiscalías Delegadas ante los Tribunales Superiores, por las Unidades Delegadas ante los
Juzgados Penales del Circuito (conocidas como Fiscalías Seccionales) y las Unidades de Fiscalías
Delegadas ante los Juzgados Penales Municipales (denominadas Fiscalías Locales).
51
2. Consejo Superior de la Judicatura

Con el fin de garantizar en mayor medida la autonomía de la Rama Judicial, la Constitución de 1991 creó
el Consejo Superior de la Judicatura como un órgano fundamentalmente administrativo y disciplinario
de la Rama Judicial.

Está conformado, de acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, por dos salas:

• La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así:
dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.

• La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de
ocho años por el Congreso de ternas enviadas por el Gobierno.

La estructura de la Rama Judicial puede resumirse en el diagrama de la página siguiente:


52

RAMA JUDICIAL

JURISDICCIÓN FISCALÍA CONSEJO
JURISDICCIÓN JURISDICCIÓN JURISDICCIONES
CONTENCIOSO- GENERAL SUPERIOR DE
ORDINARIA CONSTITUCIONAL ESPECIALES
ADMINISTRATIVA DE LA NACIÓN LA JUDICATURA

Corte Suprema Consejo
Sala
de Justicia de Estado Corte Justicia Jurisdicciones Fiscalía Sala Jurisdiccional
Sala Plena Sala Plena Constitucional Penal Pueblos General Administrativa Disciplinaria
Militar Indígenas
Sala Sala Sala Sala Sala
Penal Civil Laboral Conten- Consulta
Fiscales
cioso- y Servicio Jurisdic.
Adm. Delegados Consejos
Civil de Paz Dirección Nal. de
Administración Seccionales
Judicial de la Judicatura
Tribunales
Tribunal Administrativos
Nacional
Juzgados de Circuito
Juzgados Sala Direcciones
Regionales Penal Seccionales de
Administración
Sala Juzgados
Juzgados Laborales Judicial
Civil Municipales

Tribunales Superiores Sala
de Distrito Judicial Laboral

Sala Juzgados
Familia Juzgados de Familia,
Promiscuos de Familia Territoriales
Sala y de Menores
Agraria

Juzgados Agrarios


D. ORGANISMOS DE CONTROL
Estos organismos no están adscritos ni vinculados a las ramas del poder público; fueron creados con el
fin de verificar y controlar la gestión fiscal y administrativa de las entidades públicas y para garantizar
que el control de los comportamientos de los empleados públicos se realice de conformidad con las
normas legales.

Según lo establecido en el artículo 117 de la Constitución Política, las funciones de ministerio público y
de control fiscal en el orden nacional son ejercidas por la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
General de la República y la Auditoría General de la República.

a) El Ministerio Público
Es la responsabilidad del Estado que consiste en hacer cumplir la ley y velar por la defensa de los intereses
generales de la sociedad. El artículo 118 de la Constitución expresa que le corresponde la guarda y
promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Los artículos 275 a 284, por su parte, establecen que
el Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo,
por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio ante las autoridades jurisdiccionales, por los
personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

De acuerdo con lo anterior, la organización del Ministerio Público puede dividirse en dos niveles: la 53

Procuraduría General de la Nación, que tiene a su cargo el ejercicio de la función en los órdenes nacional,
regional, departamental, distrital, metropolitano y provincial, y los personeros municipales que ejercen
las funciones en el orden municipal de manera descentralizada en cuanto dependen orgánicamente del
mismo municipio, aunque también lo ejercen en forma concurrente con los agentes departamentales y
provinciales de la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, la Constitución de 1991 creó la
Defensoría del Pueblo como parte del Ministerio Público.

1. Procuraduría General de la Nación
Es el órgano de control, autónomo e independiente encargado de ejercer el Ministerio Público en los
órdenes nacional y regional, distrital y provincial. Al Procurador General de la Nación le corresponde
fijar las directrices y orientación para el ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo y de los
Personeros Municipales; así mismo, posee poder preferente frente a estos19. El procurador es elegido
para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
El Procurador, por sí solo o por medio de sus delegados, tendrá las siguientes funciones:
• Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
• Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.

19
El poder preferente implica que el Procurador puede desplazar del conocimiento de un asunto a los personeros y procuradores territoriales.



• Defender los intereses de la sociedad.
• Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
• Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
• Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluso
las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; llevar a cabo las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
• Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario
en defensa del orden jurídico del patrimonio o de los derechos y garantías fundamentales.
• Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.
• Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.
• Las demás que determine la ley.

La Procuraduría dispone de una red de dependencias para la cobertura geográfica de su misión en el país,
definida en forma jerárquica descendente así: procuradurías regionales (32, una en cada departamento
del país), distritales y provinciales (50, establecidas en la Resolución 213 de 2003).

54 2. La Defensoría del Pueblo

Este organismo fue creado por la Constitución de 1991, como parte del Ministerio Público, en cabeza del
Defensor del Pueblo, pero bajo la dirección del Procurador General de la Nación; tiene bajo su cuidado la
promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos. La organización y funcionamiento de
la Defensoría se encuentra establecido en la Ley 24 de 1992.

El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes, para un período de cuatro años, de
terna presentada por el Presidente de la República. Según la Constitución –Art. 282–, velará por la promoción,
el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones:

• Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el
ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado.
• Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza.
• Invocar el derecho de hábeas corpus e interponer las acciones de tutela20, sin perjuicio del derecho
que asiste a los interesados.
• Organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley.
• Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.

20
La acción de tutela es mecanismo judicial de efectos inmediatos para que las personas defiendan sus derechos fundamentales cuando
consideren que han sido desconocidos o amenazados.

• Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.
• Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.
• Las demás que le determine la ley.

En el nivel territorial existen defensorías regionales (Magdalena Medio, Urabá y Bogotá) y 32
departamentales.

3. Los personeros municipales

Los personeros municipales son los agentes del Ministerio Público en el municipio, quienes según el
artículo 8º de la Ley 177 de 1994 son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el
nivel local, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa y ejercen las funciones del Ministerio
Público y las que le delegue la Procuraduría General de la Nación. Los personeros son elegidos para un
período de cuatro años; les corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección
del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñen funciones públicas.

Es importante tener en cuenta que si bien el personero municipal tiene el carácter de agente del ministerio
público, no depende jerárquicamente de la Procuraduría, ya que es un funcionario municipal, elegido por
el Concejo del respectivo municipio.

55
b) Los organismos de control fiscal
El control fiscal es una función pública consistente en la vigilancia del manejo de los recursos públicos
por parte de la Administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la
Nación.

Los artículos 117 y 199 de la Constitución Política consagran la existencia de la Contraloría General de
la República como uno de los órganos de control, encargado de la vigilancia de la gestión fiscal y del
control de resultados de la Administración, de acuerdo con las normas consagradas en los artículos 267 a
271 de la misma Constitución. Adicionalmente, el artículo 272 hace referencia a las contralorías
departamentales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades
territoriales.

Los principios constitucionales relacionados con la materia se encuentran desarrollados en la Ley 42 de
1993, que comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen en los órdenes nacional, departamental y municipal
y los procedimientos jurídicos aplicables.

1. La Contraloría General de la República

Tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la Administración. El
Contralor General de la República es elegido por el Congreso en pleno para un período igual al del
Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados por la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido.



Las funciones contempladas por el artículo 268 de la Constitución son:

• Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas de los responsables del manejo de los fondos o
bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse.

• Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de
eficiencia, eficacia, economía, equidad y sostenibilidad ambiental con que hayan obrado.

• Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales.

• Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona
o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación.

• Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias
que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos
de esa responsabilidad

• Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del
Estado.

• Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y
56
del ambiente.

• Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales
o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

• Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento
de la Contraloría General.

• Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley.

• Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales
o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

• Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento
de la Contraloría General.

• Presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones
y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado.

• Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas
del orden nacional y territorial.

• En el marco de la Ley 715 de 2001, ejerce el control fiscal de los recursos del Sistema General de
Participaciones.

2. Las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales

El artículo 272 de la Constitución establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos
corresponde a las contralorías departamentales, como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa
y presupuestal, cuya organización es competencia de la respectiva Asamblea. Los contralores departamentales
ejercerán, en el ámbito de su departamento, las funciones que correspondan al Contralor General y podrán,
según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas el ejercicio de la vigilancia fiscal.

El artículo 272 de la Constitución también establece que la vigilancia del control fiscal de los distritos y
municipios le corresponde a la Contraloría Departamental. Sin embargo, la misma norma establece que
la ley puede dictar normas especiales relacionadas con las contralorías municipales.

En tal sentido, el artículo 156 de la Ley 617 de 2000 establece que solamente los municipios y distritos
clasificados en categoría especial y primera, y aquellos de segunda categoría que tengan más de 100.000
habitantes, podrán crear y organizar sus propias contralorías. Las contralorías de los municipios y distritos
deberán suprimirse cuando se establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar
los gastos inherentes a su funcionamiento.

3. La Auditoría General de la República

Es el organismo de nivel superior de control fiscal en Colombia. Fue creado después de expedida la
57
Constitución de 1991. Inicialmente, fue una dependencia de la Contraloría General de la República que
posteriormente se consolidó como un órgano autónomo e independiente. Su objetivo principal es vigilar
la gestión fiscal de todas las Contralorías del país.

La normativa vigente para la organización de la Auditoría General de la República se encuentra enmarcada
en los Decretos-ley 1142 de 1999 y 272 de 2000, mediante los cuales se determina su organización y
funcionamiento.

La organización de control puede resumirse en el diagrama de la página siguiente:


58

ORGANISMOS DE CONTROL

MINISTERIO PÚBLICO CONTROL FISCAL

PROCURADURÍA GENERAL AUDITORÍA GENERAL
DE LA NACIÓN CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DE LA REPÚBLICA

Defensoría Procuradurías
del Pueblo Contralorías
Regionales
Departamentales

Procuradurías
Departamentales Contralorías Distritales
y Municipales
Personerías
Municipales Procuradurías
Distritales

Procuradurías
Provinciales

E. ORGANIZACIÓN ELECTORAL

La organización electoral tiene a cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y control, bajo la
consideración de estas como la principal expresión de la democracia. Según el artículo 120 de la
Constitución Política, la organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por
la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley; tiene a su
cargo también lo relativo a la identidad de las personas.

a) Consejo Nacional Electoral

Es el máximo órgano de la organización electoral. El artículo 264 de la Carta Política21 establece que se
compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno para un período
institucional de cuatro años, mediante el sistema de cifra repartidora previa postulación de los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Dentro de sus principales
funciones se encuentra ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.

b) Registraduría Nacional del Estado Civil

Es el organismo ejecutor de las funciones de la organización electoral. Su responsabilidad consiste en
dirigir y organizar las elecciones y todo lo referente al registro civil y a la identidad de las personas. Es
59
dirigida por el Registrador General del Estado Civil, escogido por los presidentes de la Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos para un período de
cuatro años. Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida
la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como
la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.

c) Registradurías Distritales y Municipales

Tienen a su cargo la responsabilidad y vigilancia de la organización electoral dentro de su jurisdicción.
Se encargan de la identificación de las personas en su territorio y de la organización de los procesos
electorales dentro de él.

21
Ver Acto Legislativo 01 de 2003.



60

III.
DESCENTRALIZACIÓN Y ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL EN COLOMBIA

A partir del modelo de organización estatal desarrollado por la Constitución de 1886, y ratificado por la
Constitución de 1991, por medio del cual las funciones políticas del Estado quedan centralizadas en el
nivel nacional y las funciones administrativas son compartidas por este con los niveles seccionales y
locales, surge el concepto de descentralización territorial, entendido como el otorgamiento de funciones
administrativas a entes regionales o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad. Esta fórmula de organización confiere cierta autonomía a los entes territoriales para
que se manejen a sí mismos.

A. OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN 61

EN COLOMBIA

La descentralización, establecida como forma de organización del Estado, tiene como objetivo central
hacer más eficiente su propósito fundamental de mejorar las condiciones de vida de la comunidad y
redefinir las relaciones entre Estado y sociedad.

Uno de los principios centrales de la nueva Carta Política es el fortalecimiento de las entidades territoriales
en todos los órdenes, para hacer de ellas un soporte esencial del proceso de descentralización administrativa
en la cual ha estado empeñado el Estado colombiano en los últimos años, para responder también a las
urgentes necesidades de democratización de nuestra sociedad y de satisfacción de sus necesidades básicas.

En la búsqueda de estos objetivos se ha configurado, en el marco de la Constitución, un modelo integral
de descentralización para el reordenamiento global de las funciones y de los recursos, entre los niveles
territoriales.

En lo político, este modelo se expresa en la ampliación de los espacios de participación, la consulta
popular, el referendo, la elección popular de alcaldes y gobernadores, el voto programático y la revocatoria
del mandato.

Para garantizar el ejercicio de esta redistribución del poder en los niveles territoriales, también se busca
un reordenamiento en lo administrativo y en lo económico, consistente en una redefinición de las
funciones y de los recursos del Estado entre los tres niveles de la Administración (nacional, departamental
y municipal), procurando una acción del Estado más eficiente y equitativa.



En términos generales, la redistribución de funciones busca que el nivel nacional se responsabilice de
fijar los objetivos globales de desarrollo económico y social, de orientar con políticas a todos los entes
territoriales hacia el logro de estos objetivos.

El Departamento debe hacer la planificación territorial fijando objetivos que promuevan el desarrollo en
su territorio, orientando a los municipios, realizando la inversión en los campos que por su escala están
bajo su jurisdicción.

El Municipio debe promover el desarrollo local, se encarga de la inversión y la prestación de los servicios
básicos domiciliarios; es el ejecutor básico del gasto público.

Recientemente, la Ley 715 de 2001, aclaró la distribución de competencias, especialmente en los sectores
de salud y educación. En el caso de educación, la Nación se encarga de la definición de políticas y de la
elaboración de criterios técnicos que orienten la distribución de los recursos humanos, físicos y financieros.
A su vez, los departamentos administran los recursos y la prestación del servicio de los municipios que
no se hayan descentralizado, prestan asistencia técnica a los municipios, son responsables del sistema de
información de la educación y ejercen la supervisión y vigilancia en su jurisdicción. Finalmente, los
distritos y municipios certificados prestarán el servicio educativo en su jurisdicción y administrarán los
recursos físicos, humanos y financieros.

62
En el caso de salud, la Nación, en cabeza del Ministerio de la Protección Social, deberá avanzar en la
orientación consistente de las políticas macro del sector, su implementación, seguimiento, evaluación y
ajuste. Los departamentos se encargan de la ejecución de la política de prestación de servicios de salud
formulada por la Nación, de la vigilancia y control de la contratación del aseguramiento y de la oferta de
servicios. A su vez, el nivel municipal se encarga del aseguramiento de la población al régimen subsidiado
y contributivo, así como de las acciones de salud pública de impacto local.

En lo fiscal, en concordancia con las competencias a las entidades territoriales se ha diseñado un sistema
de financiamiento que garantice el cumplimiento del principio constitucional de equilibrio entre recursos
y competencias.

Este sistema está constituido por la tributación propia de cada nivel de gobierno, por los recursos
provenientes de la venta de bienes y servicios por parte de las mismas, por el Sistema General de
Participaciones, las Regalías y los recursos del crédito (banca comercial, banca institucional, títulos de
deuda pública). Este sistema se basa en el hecho de que es la Nación quien tiene mayor capacidad de
recaudación de impuestos.

Una de la principales fuentes de financiación está constituida por el Sistema General de Participaciones,
creado mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 y reglamentado por medio de la Ley 715 de 2001, a
través de la que se garantizaron los recursos para la financiación de los servicios sociales, que se distribuye
de la siguiente manera:

COMPOSICIÓN DEL SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES

ASIGNACIONES DISTRIBUCIÓN
ESPECIALES SECTORIAL
4% 96%

PROPÓSITO
ALIMENTACIÓN GENERAL
ESCOLAR (Municipios y Distritos)
(Municipios y Distritos) 17%
0.5%

EDUCACIÓN
RIBEREÑOS (Municipios, Distritos
RÍO MAGDALENA y Departamentos)
(Municipios, Distritos 58.5%
y Departamentos)
0.08%

SALUD
FONDO DE PENSIONES (Municipios, Distritos
TERRITORIALES y Departamentos)
(Municipios, Distritos 24.5% 63
y Departamentos)
2.9%

ATENCIÓN A
RESGUARDOS SALUD PÚBLICA RÉGIMEN POBLACIÓN POBRE NO
INDÍGENAS (Municipios, Distritos SUBSIDIADO AFILIADA AL RÉGIMEN
(Población indígena y Departamentos) (Municipios y Distritos) SUBSIDIADO
de los Resguardos) (Municipios Certificados,
0.52% Distritos y Departamentos)

Los recursos provenientes de esta importante fuente de financiación permiten que las entidades territoriales
atiendan adecuadamente las competencias señaladas en salud, educación, agua potable y saneamiento
básico, vías, sector agropecuario, atención de grupos vulnerables, entre otros.
De esta manera, el proceso de descentralización, como medio para lograr mayor eficiencia en la acción
del Estado, debe redundar en el mejoramiento de la provisión de servicios, mediante el incremento en la
cobertura y calidad de los servicios sociales, mayor equidad territorial, y en el fortalecimiento de la
democracia participativa.

B. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN COLOMBIA
El proceso de descentralización se desarrolló desde la Nación hacia las entidades territoriales, las cuales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites que consagran la Constitución y la
ley. De acuerdo con el artículo 286 de la Constitución Política, son entidades territoriales: los departamentos,
los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Además, la ley podrá dar el carácter de entidades



territoriales a las regiones y provincias que se constituyan. En la actualidad existen 32 departamentos y
1.098 municipios, incluidos los cuatro distritos (Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla).
En virtud de la autonomía de que gozan, las entidades territoriales cuentan con los siguientes derechos:

• Gobernarse por autoridades propias.
• Ejercer las competencias que les correspondan.
• Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
• Participar en las rentas nacionales.
De lo anterior se deriva que para cumplir sus funciones, el Estado Descentralizado cuenta con cuatro
responsables directos: la Nación, el departamento, el distrito y el municipio, los cuales tienen competencias
definidas en la atención de los asuntos fundamentales del Estado. Según lo establecido en la Constitución,
las competencias atribuidas a cada entidad territorial deben ser ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
La coordinación hace referencia a la existencia de la armonía y coherencia entre las actividades que realicen
en su interior y en relación con los demás niveles territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines
del Estado.
La concurrencia se da cuando dos o más niveles deben desarrollar actividades en conjunto hacia un
propósito común, en procura de una mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia
64 de cada una de ellas.
Finalmente, la subsidiariedad se presenta cuando las autoridades de nivel superior apoyan transitoriamente
a otras de nivel inferior, a solicitud de estas últimas, en la realización de actividades propias de este nivel.
Adicionalmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, según lo establecido
en la Ley 489 de 1998 y en virtud del principio de descentralización administrativa, se realizará siguiendo en
lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios; el control sobre
dicha prestación, a los departamentos, y la definición de planes, políticas y estrategias, a la Nación.
De lo anterior se deriva que el municipio es la entidad territorial fundamental de la división político-
administrativa del Estado encargada de la prestación de los servicios básicos, dada la relación directa con la
comunidad, quien es en últimas la receptora de las acciones estatales. Al departamento le corresponden
acciones de vigilancia, coordinación y complementariedad de la acción municipal, así como la planificación
económica y social en su territorio, y a la Nación la elaboración de las políticas públicas generales y sectoriales.
A continuación se describen las entidades territoriales existentes y previstas en la Constitución de 1991 y
las principales figuras de integración, que en conjunto conforman el ordenamiento territorial colombiano.

a) Entidades territoriales en Colombia
1. Los departamentos
Las principales normas que regulan la organización y competencias de los departamentos son la
Constitución Política (arts. 297 a 310), el Código de Régimen Departamental (Decreto-ley 1222 de 1986),
las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001.

Según el artículo 297 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República la creación de los
departamentos, siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos en la
Constitución. En la actualidad existen 32 departamentos.

Funciones. Los departamentos tienen autonomía para la administración de sus asuntos seccionales y la
planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Además, ejercen
funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal y de
intermediación entre la Nación y los municipios, así como de prestación de los servicios que determinen
la Constitución y las Leyes.

A su vez, el artículo 7° del Código de Régimen Departamental expresa que corresponde a los
departamentos:

• Participar en la elaboración de los planes y programas nacionales de desarrollo económico y social y
de obras públicas y coordinar su ejecución.

• Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su cumplimiento y prestación, en las
condiciones que prevean las delegaciones que reciban y los contratos o convenios que para el efecto
se celebren.

• Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes y programas nacionales y 65
departamentales, actividades económicas que interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes.

• Prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios; promover su desarrollo y el
bienestar de sus habitantes.

• Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios; promover su desarrollo y
ejercer sobre ellos la tutela que las leyes señalen.

• Colaborar con las autoridades competentes en la ejecución de las tareas necesarias para la conservación
del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales.

• Cumplir las demás funciones administrativas y prestar los servicios que señalen la Constitución y las
Leyes.

Adicionalmente, la Ley 715 de 2001 establece competencias y funciones de los departamentos y demás
entidades territoriales, principalmente en los sectores salud, educación, agua potable y saneamiento básico,
deporte, recreación, cultura y otros.

Organización. La Administración Departamental está conformada por un órgano colegiado y deliberante
que es la Asamblea Departamental y por un órgano ejecutor que es la Gobernación. Así mismo, la
Constitución prevé la existencia de una Contraloría Departamental, encargada de ejercer el control fiscal
sobre el manejo de los bienes y rentas departamentales. Adicionalmente, pueden existir otras dependencias,
como las Secretarías, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta, de acuerdo con la estructura orgánica que determine la respectiva Asamblea.



La Asamblea Departamental. Es una corporación de elección popular que ejerce el control político
sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de despacho, Gerentes y Directores de Institutos
Descentralizados, la cual está integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas en
departamentos por el artículo 309 de la Constitución Nacional; en los demás departamentos, por no
menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros. Dicha Corporación goza de autonomía
administrativa y presupuesto propio22.

Corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas:

• Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios del departamento.
• Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo
financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las
vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
• Adoptar los planes y programas de desarrollo para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.
• Decretar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales.
• Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.
• Crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.
66 • Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las
escalas de remuneración; crear Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales y
aprobar la formación de Sociedades de Economía Mixta.
• Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
• Autorizar al Gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer,
temporalmente, funciones que les corresponden a las Asambleas.
• Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los términos que
determine la ley.
• Cumplir las demás funciones que determine la ley.

El Gobernador. El Gobernador es un funcionario de elección popular, elegido para un período de cuatro
años23 de gobierno, sin posibilidad de reelección inmediata. Es el jefe de la Administración Seccional,
representante legal del departamento y agente del Presidente de la República para el mantenimiento del
orden público, para la ejecución de la política económica general y para los asuntos que mediante convenios
la Nación acuerde con el departamento. Cuando actúa como jefe de la Administración Seccional y
representante legal del departamento, es una autoridad descentralizada; cuando lo hace como agente del
Presidente, es una autoridad centralizada, aunque desconcentrada.

22
Acto Legislativo 01 de 2003.
23
Acto Legislativo 02 de 2002, por el cual se modifica el periodo de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles.

2. Los municipios

Son las entidades territoriales fundamentales de la división político-administrativa del Estado colombiano,
con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que les señalen la Constitución y la
ley, y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su
respectivo territorio.

Las principales normas que regulan la organización y funcionamiento de los municipios se encuentran
establecidas en la Constitución Política en sus artículos 311 a 321, en el Código de Régimen Municipal
–Decreto 1333 de 1986– , el cual ha sido modificado en gran parte por normas posteriores, en especial las
Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001.

Creación. En la actualidad existen 1.098 municipios en todo el territorio colombiano. Corresponde a la
Asamblea Departamental la creación o supresión de municipios de acuerdo con los requisitos expuestos
en el artículo 15 de la Ley 617, que modifica el artículo 8º de la Ley 136 de 1994:

• Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus características naturales, sociales,
económicas y culturales.
• Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios del
cual se segreguen no disminuyan su población por debajo de ese límite señalado, según la certificación
del DANE.
• Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación anuales 67
equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, durante un período no
inferior a cuatro (4) años.
• Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza, el órgano departamental de planeación, de
acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el
respectivo estudio sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la
nueva entidad. Con base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir
concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia
de la medida para el municipio.

El proyecto de ordenanza podrá ser presentado por el Gobernador, por los miembros de la Asamblea
Departamental o por iniciativa popular. Cuando se expida la ordenanza sin consulta popular, dicha
ordenanza será sometida a referéndum en el que participen los ciudadanos del respectivo territorio.

Funciones. El artículo 311 de la Constitución Política establece que al municipio le corresponde –como
entidad fundamental de la división político-administrativa– la prestación de los servicios públicos que
determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio;
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las
demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Estas funciones son precisadas por la Ley 136 a través de las siguientes obligaciones:

• Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
• Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.



• Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

• Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en
coordinación con otras entidades.

• Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la
mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad
y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

• Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.

• Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.

• Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales mientras
estas provean lo necesario.

• Las demás que le señalen la Constitución y la ley.

Organización. Las funciones municipales están confiadas a dos órganos principales: un órgano colegiado
y deliberante, el Concejo Municipal, y un órgano de ejecución, el Alcalde. Adicionalmente, puede
presentar dentro de su organización Secretarías, Departamentos Administrativos, Oficinas,
68 Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Municipio y Sociedades de Economía
Mixta, según la estructura establecida por el respectivo Concejo Municipal, teniendo en cuenta las
competencias a cargo del municipio y su capacidad fiscal.

Así mismo, la Constitución establece en el numeral 8 del artículo 313 la existencia del personero municipal
como un funcionario elegido por el Concejo, quien ejerce las funciones del Ministerio Público y las que
le sean delegadas por este órgano. En cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público, le corresponden
la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la
conducta de quienes desempeñan funciones públicas.

Las funciones de control fiscal son ejercidas por las Contralorías Departamentales, salvo cuando la ley
determine la posibilidad de contar con contralorías municipales. En tal sentido, el artículo 156 de la Ley
617 de 2000 establece que solamente los municipios y distritos clasificados en categoría especial y
primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de 100.000 habitantes, podrán crear y organizar
sus propias contralorías. En los municipios donde no exista contraloría municipal, el personero ejercerá
las funciones de veedor del tesoro público, por lo cual velará por el cumplimiento de los principios de la
contratación administrativa, evaluará la ejecución de obras públicas, exigirá informes a los funcionarios
que administren los fondos o bienes del municipio.

Por otra parte, el artículo 318 de la Carta Política establece que con de fin de mejorar la prestación de los
servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter
local, los Concejos podrán dividir el territorio municipal en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y
en corregimientos cuando se trate de zonas rurales. En cada uno de dichos corregimientos o comunas

habrá una Junta Administradora Local, de elección popular, cuyo número de integrantes es de cinco a
nueve miembros, y tendrán funciones de participación en la elaboración de planes y programas, vigilancia
y control de la prestación de los servicios públicos y de las inversiones, formulación de propuestas de
inversión, distribución de partidas globales que asigne el presupuesto municipal y las demás que les
deleguen el Concejo y otras autoridades locales.

Las inspecciones de policía constituyen otra división de la estructura municipal, las cuales son oficinas
creadas dependientes del respectivo alcalde, encargadas de conocer de las contravenciones sobre las cuales
les atribuyen competencia las normas nacionales de policía y las funciones delegadas por los alcaldes.

Categorías de municipios. Con el fin de diseñar distintos regímenes para su organización, gobierno y
administración, la Constitución prevé que los municipios podrán tener diversas categorías, de acuerdo con
su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica. En desarrollo del artículo
302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de
acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, la Ley 617 de 2000 (que reemplaza al
artículo 6º de la Ley 136 de 1994) clasifica a los distritos y municipios de la siguiente forma:

INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE
CATEGORÍA POBLACIÓN DESTINACIÓN ANUALES
(SMLM)
69
Especial >500.001 >400.000

Primera 100.001 – 500.000 100.000 – 400.000

Segunda 50.001 – 100.000 50.000 – 100.000

Tercera 30.001 – 50.000 30.000 – 50.000

Cuarta 20.001 – 30.000 25.000 – 30.000

Quinta 10.001 – 20.000 15.000 – 25.000

Sexta >10.000 >15.000

La categorización tiene efectos legales sobre el salario del Alcalde, sobre los límites de gasto de
funcionamiento de la entidad territorial, para establecer los recursos de libre destinación del componente
de propósito general del Sistema General de Participaciones y para calcular el 10% de la participación de
propósito general con destino al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales –Fonpet–.

El Concejo Municipal. Como se expuso anteriormente, los Concejos Municipales son los órganos
deliberantes de los municipios. Están compuestos por Concejales elegidos por voto popular para períodos
de cuatro años, cuyo número varía entre siete y veintiuno. Según el artículo 22 de la Ley 136 de 1994, el
número de concejales es el siguiente:



MUNICIPIOS CON POBLACIÓN NÚMERO
DE – HASTA / HABITANTES DE CONCEJALES
5.000 7
5.001 – 10.000 9
10.001 – 20.000 11
20.001 – 50.000 13
50.001 – 100.000 15
100.001 – 250.000 17
250.001 – 1.000.000 19
1.000.001 – en adelante 21

Dentro de las principales funciones de los Concejos Municipales contempladas en la Constitución se
encuentran:

• Reglamentar las funciones y la prestación de los servicios del municipio.
• Adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social y de obra públicas.
70
• Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones que le corresponden
al Concejo.
• Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos del municipio.
• Determinar las normas orgánicas del presupuesto municipal y expedir el presupuesto anual de rentas
y gastos.
• Determinar la estructura de la Administración Municipal, las funciones de sus dependencias, las
escalas de remuneración; crear Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales y
aprobar la formación de Sociedades de Economía Mixta.
• Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley , vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
• Elegir al personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine.
• Dictar las normas para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio.
• Las demás que la Constitución y la ley les asignen.

El pago de los concejales se realizará por honorarios de acuerdo con el número de sesiones al que asisten.
Según el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales
serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al
respectivo alcalde.

En los municipios de categorías especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento
cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta extraordinarias al año.

En los municipios de categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones
ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras
sesiones extraordinarias.

Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los Concejos no podrán superar el valor correspondiente al
total de honorarios que se causen por el valor autorizado de sesiones, más el uno punto cinco por ciento
(1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.

El Alcalde. De acuerdo con el artículo 343 de la Constitución, el Alcalde es el jefe de la Administración
Local, representante del Estado en su jurisdicción, y el representante legal del municipio, elegido por
voto popular para períodos de cuatro años, sin que pueda ser reelegido para el período siguiente.

Los alcaldes pueden ser objeto de la revocatoria del mandato, de acuerdo con lo estipulado en las Leyes
131 y 134 de 1994, mediante las cuales se establecen los requisitos y procedimientos de la votación
popular mediante la aplicación del voto programático; es decir, si el mandatario local no cumple con los
programas de desarrollo económico y social descritos en su programa de gobierno, este puede ser revocado
de su cargo, en los términos señalados por la ley.

Dentro de las principales funciones de los alcaldes se encuentran conservar el orden público en el municipio,
actuando como agente del Presidente de la República; liderar en su municipio una gestión pública integral 71
orientada a resultados; dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de la prestación
de los servicios a su cargo; presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo económico y social y presupuesto de rentas y gastos; sancionar y promulgar los
acuerdos aprobados por el Concejo y objetar los que considere inconvenientes; ordenar los gastos municipales
de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto; promover la participación ciudadana.

3. Los distritos

La Constitución Política de 1991 consagra la existencia de los distritos como entidades territoriales del
orden local sometidas a régimen especial. En particular, la Constitución contempla la existencia del
Distrito Capital de Bogotá, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Distrito Turístico,
Cultural e Histórico de Santa Marta. Además, mediante el Acto Legislativo 1 de 1993 se creó el Distrito
Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

Los distritos tienen simultáneamente las competencias asignadas por la ley a los departamentos y
municipios. Igualmente, de acuerdo con sus competencias les son asignados recursos del Sistema General
de Participaciones.

La organización y funcionamiento de los distritos está regulada por un régimen especial de orden
constitucional y legal.

Bogotá está organizada como distrito capital y su organización y funcionamiento se encuentran en el
estatuto orgánico correspondiente, Decreto 1421 de 1993. Por su parte, la organización y funcionamiento
de los demás distritos se encuentra establecida en la Ley 762 de 2002.



b) Otras entidades territoriales previstas en la Constitución

Adicional a los departamentos y municipios, la Constitución previó la creación de dos entidades
territoriales, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, conformada a partir de la
expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

En la actualidad cursa en el Congreso el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial No. 016
de 2003, que tiene prevista la creación de entidades territoriales indígenas y otras figuras de integración
y asociación territorial.

1. Las regiones

La Constitución de 1991 prevé en su artículo 306 la creación de Regiones Administrativas y de planificación
por la unión de dos o más departamentos. Estas regiones administrativas tendrán como objeto principal
el desarrollo económico y social del respectivo territorio, y tendrán personería jurídica, autonomía y
patrimonio propio. Adicionalmente, la Constitución prevé que la respectiva Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial establecerá las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial; sin embargo,
la decisión tomada por el Congreso debe ser sometida a referendo de los habitantes de los departamentos
que la constituyen.

72 2. Las provincias

El artículo 321 de la Constitución Política prevé la posibilidad de organizar provincias, constituidas por
municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. Así mismo,
establece que la ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias, que
podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o
departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.

Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del Gobernador, de los alcaldes de los respectivos
municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.

3. Los territorios indígenas

La conformación de estas entidades territoriales prevista en la Constitución se realizará según a lo dispuesto
en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas. Según el artículo 330 de la Constitución,
los territorios indígenas estarán gobernados por Concejos conformados según los usos y costumbres de
las comunidades y ejercerán las siguientes funciones:

• Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.

• Diseñar las políticas, los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio,
en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

• Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.
• Percibir y distribuir sus recursos.
• Velar por la preservación de los recursos naturales.
• Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.
• Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio, de acuerdo con las
instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
• Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren, y
• Las que les señalen la Constitución y la ley.

Los resguardos son de propiedad colectiva no enajenable. A pesar de que los resguardos indígenas en la
actualidad no son considerados entidades territoriales, participan en la distribución de las transferencias
intergubernamentales del Sistema General de Participaciones –Ley 715 de 2001–. La organización del
Estado colombiano en el nivel territorial puede resumirse en el diagrama de la página siguiente:

73


74

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

ENTIDADES TERRITORIALES
ENTIDADES DIVISIONES PREVISTAS
TERRITORIALES ADMINISTRATIVAS (por conformarse)

DEPARTAMENTOS REGIONES
ÁREAS ASOCIACIONES
METROPOLITANAS DE MUNICIPIOS

DISTRITOS PROVINCIAS

MUNICIPIOS TERRITORIOS INDÍGENAS

IV.
EL MUNICIPIO, CÉLULA BÁSICA DE LA ESTRUCTURA
DEL ESTADO

Como se estudió en los capítulos anteriores, una de las principales justificaciones de un modelo de
organización estatal descentralizado es la atención eficiente y oportuna de las necesidades y demandas
de los habitantes locales por medio de entidades territoriales que tengan presencia efectiva en la provisión
de los bienes y servicios públicos. En tal sentido, y con el fin de cumplir con la razón de ser del Estado –
garantizar el bienestar de sus habitantes–, la Constitución de 1991 en su artículo 311 plantea que “al
municipio le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley; construir obras que demanden
progreso social; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y las demás funciones que le otorgue la ley”.
Lo anterior, en la medida en que las decisiones de gasto atribuidas a las autoridades cercanas a los 75
ciudadanos, siguiendo los parámetros de eficiencia, transparencia y equidad, generan mayor impacto
público; por tanto, existen ciudadanos capaces de identificar los sectores de inversión de la manera que
mejor satisface sus necesidades24. Sin embargo, el municipio sólo debe asumir las funciones que pueda
prestar de manera eficiente, mientras que aquellas que requieran una mayor capacidad administrativa,
financiera o de gestión deben ser responsabilidad de un nivel territorial superior; todo esto bajo los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad enmarcados en la Constitución.

A. EL MUNICIPIO COMO UNIDAD DE GESTIÓN
Con el fin de entender el funcionamiento del municipio como prestador de servicios sociales y de obras
públicas, es posible comparar esta entidad territorial con una empresa o una unidad de gestión que recibe
insumos, los procesa y entrega productos para atender la demanda de sus clientes (población del municipio),
de acuerdo con las competencias que le han sido atribuidas. Estos productos a su vez generan unos impactos
o unos resultados que afectan de manera global al territorio y con un efecto multiplicador al país en general.
Mientras la firma privada busca maximizar su utilidad, es decir la diferencia entre los ingresos y los
costos, las autoridades municipales buscan maximizar el bienestar social mediante la prestación de bienes
y servicios sociales que tienen un impacto público, en condiciones de calidad y utilizando racionalmente
los recursos escasos.

24
Descentralización y gobiernos intermedios locales. Tres experiencias internacionales. Agencia Alemana para el Desarrollo – GTZ.



Es decir, el objeto del municipio es alcanzar los mayores niveles de productos sociales y resultados que
redunden en una mayor calidad de vida para sus comunidades.

El municipio como unidad de gestión
Factores de gestión y entorno que inciden
Producto:
en los resultados: orden público, conflictos
políticos, capacidad de planeación • Niños matriculados
y ejecución, gestión financiera, etc.
• Atención a la población pobre no
afiliada al régimen subsidiado
• Promoción e inspección de la salud
• Promoción del desarrollo económico
• Mantenimiento de la red vial del
departamento
Insumos: Proceso de
• Asistencia técnica, etc.
• Docentes transformación
• Agua en la fuente
Resultados: Impacto
• Personal administrativo t • Aumento de coberturas en los servicios
• Recursos financieros
• Reducción del índice de enfermeda-
• Infraestructura disponible, etc. des
• Aumento de la calidad de los servi-
cios
76
• Niveles superiores de desarrollo eco-
nómico
• Adecuados niveles de conectividad,
etc.

En concreto, se espera que un municipio utilice los recursos a su disposición y los procedimientos y
programas establecidos por ley para desarrollar sus competencias, cumplir sus compromisos frente a la
prestación de servicios y garantizar una relación óptima entre los recursos utilizados (por ejemplo, escuelas)
y resultados alcanzados (por ejemplo, coberturas).

B. PRINCIPALES COMPETENCIAS MUNICIPALES
La condición del municipio como prestador de servicios públicos no implica que tenga la competencia
sobre todos los servicios sociales del Estado. A continuación se presentan los principales sectores sociales
y las respectivas competencias atribuidas al nivel local.

SECTOR NORMATIVA / COMPETENCIAS

Salud Leyes 100 de 1993 y 715 de 2001
• Afiliación al régimen subsidiado de la población pobre y vulnerable.
• Acciones de salud pública definidas como prioritarias por la Nación.
• Municipios descentralizados: prestación del primer nivel de atención a la
población pobre no cubierta mediante subsidios a la demanda.


Educación Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001
• Municipios certificados:
– Prestar el servicio educativo en los niveles preescolar, básica y media.
(Administrar las instituciones educativas y el personal docente).
– Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones para la
prestación del servicio.
– Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación, inspección,
vigilancia y supervisión.
• Municipios no certificados:
– Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participa-
ciones para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
– Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas.
– Suministrar con calidad y oportunidad la información al departamento y
a la Nación.
77
Deporte Leyes 181 de 1995 y 715 de 2001
y recreación
• Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la
práctica del deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre.
• Construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los escenarios
deportivos.

Cultura Leyes 397 de 1997 y 715 de 2001
• Declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés
cultural del ámbito municipal.
• Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y
cultural en el municipio.
• Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la
infraestructura cultural del municipio.

Infraestructura y Leyes 01 de 1991, 105 de 1993, 336 de 1996 y 715 de 2001
transporte
• Construir y conservar la infraestructura de transporte; las vías suburbanas,
veredales y aquellas que sean de propiedad del municipio; las instalaciones
portuarias, fluviales y marítimas; los aeropuertos y las terminales de trans-
porte terrestre cuando sean de su propiedad o sean transferidas.




Desarrollo Leyes 101 de 1993, 160 de 1994, 607 de 2000 y 715 de 2001
agropecuario • Prestar directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
• Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos
productores.

Medio ambiente Leyes 99 de 1993 y 715 de 2001
• Promover y ejecutar políticas en materia de medio ambiente.
• Ejercer las funciones de control y vigilancia ambientales y defensa del
patrimonio ecológico del municipio.
• Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos
de agua afectados por vertimientos del municipio y programas de disposición
de residuos y emisiones del aire.
• Ejecutar proyectos de recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones
y regulación de cauces y corrientes.

Servicios públicos Leyes 142 de 1994 y 715 de 2001
78 domiciliarios • Asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios.
(acueducto,
alcantarillado, aseo, • Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos,
energía eléctrica) con cargo al presupuesto del municipio.
• Estratificar los inmuebles residenciales.
• Realizar directamente o a través de terceros la construcción, ampliación,
rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.

Vivienda Leyes 3 de 1991, 400 de 1997, 38 de 1997, 546 de 1999, 708 de 2001 y 715
de 2001
• Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social,
otorgando subsidios, de conformidad con los criterios de focalización
nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.
• Definir en sus planes de ordenamiento territorial las normas de urbanización
y construcción de vivienda.

C. FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL MUNICIPIO
Con el fin de cumplir con sus competencias, los municipios cuentan con diversos ingresos provenientes
de diferentes fuentes. Los principales ingresos del municipio se pueden dividir en ingresos corrientes,
compuestos por ingresos tributarios y no tributarios, los recursos de capital y los recursos de los
establecimientos públicos del municipio.

a) Ingresos corrientes

Los ingresos corrientes compuestos por ingresos tributarios y no tributarios que incluyen las transferencias
de la Nación:

1. Los tributarios son aquellos que obtiene el municipio por concepto de impuestos, en este caso los que
la ley establece a favor de los municipios, sin que el contribuyente reciba una contraprestación o beneficio
directo por su pago. Dentro de los principales impuestos municipales se encuentran:

Circulación y Tránsito por Transporte Público; Predial Unificado; Sobretasa Ambiental; Industria y
Comercio; Avisos, Tableros y Vallas; Publicidad Exterior Visual; Delineación y Urbanismo; Espectáculos
Públicos; Impuesto de Ocupación de Vías; Juegos Promocionales Municipales; Rifas de Circulación
Municipal o Distrital; Eventos Hípicos; Degüello de Ganado Menor; Sobretasa Bomberil; Sobretasa
Consumo Gasolina Motor; Estampilla Procultura.; Alumbrado Público; Registro de Marcas y Herretes;
Pesas y Medidas; Contribución del 5% sobre contratos; Impuesto a las Ventas por el Sistema de Clubes.

2. Los ingresos no tributarios son aquellos producidos por la contraprestación de servicios (tasas y
tarifas), explotación de bienes, multas y sanciones, aportes y participaciones del departamento y las
transferencias de la Nación.

• Tasas y tarifas: son los ingresos que percibe el municipio por la prestación directa de los servicios
79
públicos y administrativos, como tránsito y transporte; sistematización; acueducto y alcantarillado;
aseo; plaza de mercado; plaza de ferias; matadero público; licencias para transporte de ganado; licencias
y patentes de funcionamiento; expedición de certificados y paz y salvos; expedición de pasaportes;
tarjeta de residentes y residentes temporales; sobretasa a trenes, lanchas y yates; muellaje y descargue;
publicaciones; almotacén; tasa por ocupación de vías; venta de bienes y servicios previsión social;
venta de bienes y servicios educativos; arrendamientos; alquiler de maquinaria y equipo, entre otros.

• Multas y sanciones: son los recaudos por sanciones pecuniarias que se imponen a quienes infringen
o incumplen disposiciones legales y cuya atribución para su imposición está conferida a las autoridades
locales. Entre otras, están tránsito y transporte, recargos, multas por ocupación de vías e intereses
moratorios diferentes de los tributarios.

• Contribuciones: incluye la contribución de valorización, la cual corresponde a la contribución sobre
propiedades o bienes raíces que se beneficien de la ejecución de obras de interés público local y que
beneficien a la propiedad inmueble.

• Transferencias: son los recursos transferidos al municipio por otro nivel de gobierno.

– Transferencias del nivel nacional:

Sistema General de Participaciones: es un componente del Sistema Intergubernamental de
Transferencias, constituido por un conjunto de recursos que la Nación transfiere por mandato de
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (reformados por el Acto Legislativo 01 de



2001) a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud,
educación y demás sectores definidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001.

– Otras transferencias del nivel nacional

- Cofinanciación: son los recursos que percibe el municipio como cofinanciación de entidades
del nivel nacional para la financiación de proyectos locales que fueron girados a la tesorería
municipal en el transcurso de la vigencia.

- FOSYGA: son los recursos que percibe el municipio del Fondo de Solidaridad y Garantía
–FOSYGA– para la financiación del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud.

- Regalías: son las compensaciones monetarias que percibe el municipio por concepto de la
explotación de recursos naturales no renovables en su jurisdicción.

- Fondo Nacional de Regalías: son aquellos recursos de carácter no reembolsable que este
Fondo les gira a los municipios no productores para financiar proyectos de inversión local.
La Ley 863 de 2003 establece que el 50% de estos recursos se debe destinar al Fonpet.

- Transferencias de ETESA: son los recursos transferidos por Empresa Territorial para la
Salud –ETESA–.
80

– Transferencias del nivel departamental

- Impuesto sobre vehículos automotores: son aquellos recursos asignados por los departamentos
a los municipios, de acuerdo con los vehículos automotores matriculados en su jurisdicción.

- Transferencias del sector eléctrico: son los recursos correspondientes al 90% de los
transferidos por las empresas generadoras de energía eléctrica a los municipios, conforme a
la Ley 99/93.

- Impuesto de oleoductos: son los recursos distribuidos por la Comisión Nacional de Regalías
con destino a los municipios beneficiarios de este impuesto.

- Participación en la plusvalía: el hecho generador de esta participación está constituido por
las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autoricen
específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el
aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que
establezcan formalmente el respectivo plan de ordenamiento territorial o los instrumentos
que lo desarrollan.

- Peaje turístico: este peaje está definido por el artículo 25 de la Ley 300 de 1996 para ser
adoptado por los concejos municipales en municipios menores de 100.000 habitantes que
posean un gran valor histórico, artístico y cultural, en los accesos a los sitios turísticos.

b) Los recursos de capital

Están conformados por los recursos del crédito, recursos del balance, rendimientos de operaciones
financieras, bonos de deuda pública, excedentes financieros de los establecimientos públicos, venta de
activos, las donaciones y los intereses sobre los impuestos.

D. ESTRUCTURA DE ESTADO A NIVEL LOCAL

Con el fin de realizar el complejo conjunto de funciones y competencias que le fueron atribuidas, el
municipio cuenta con una estructura administrativa básica, que varía dependiendo de las categorías
contempladas en la Ley 617 de 2000, las cuales expresan su capacidad de funcionamiento.

Como se expuso en el capítulo anterior, todos los municipios están compuestos por el Concejo, el Alcalde
y su gabinete, el Tesorero, el Personero, la Contraloría Municipal en los municipios de categoría especial,
primera y segunda con más de 100.000 habitantes, y las Juntas Administradoras Locales.

Sin embargo, la Constitución y la ley les otorgan autonomía administrativa a los municipios, les dan la
libertad de determinar su estructura administrativa, pero respetando el marco legal establecido. Por la
anterior razón, los entes locales van ampliando su estructura, a medida que las necesidades de prestación
de servicios, sujetos a mayores niveles de población, lo van exigiendo.
81
A medida que el municipio crece y se desarrolla, obtiene mayores recursos, ya que aumenta la capacidad
tributaria de sus habitantes; en consecuencia, su estructura puede ser ampliada.

Cabe resaltar que el Concejo Municipal es una corporación administrativa –así como lo es la Asamblea
en el nivel departamental–, que en muchas ocasiones es confundida con una entidad de la Rama Legislativa,
ya que ejerce funciones de reglamentación y disposición de normas en diferentes temas de la
Administración a través de los acuerdos (ordenanzas, en el caso del departamento), pero bajo los principios
legales provenientes del nivel nacional. Así mismo, los Concejos ejercen funciones de control político.

En el siguiente diagrama se presenta la posible estructura administrativa de un municipio promedio, la
cual puede variar de acuerdo con la especialización y categoría descritas anteriormente. Esta estructura
presenta no solo la Rama Ejecutiva del Poder a nivel local, sino la presencia de las entidades de las otras
ramas y otros niveles de gobierno que tienen asiento en el municipio.


82

ESTRUCTURA DEL ESTADO EN EL NIVEL LOCAL

RAMA CORPORACIÓN JUDICIAL ELECTORAL
(depende del nivel nacional)
CONTROL (Depende del nivel nacional)
EJECUTIVA ADMINISTRATIVA

ALCALDÍA CONCEJO JUZGADOS PERSONERO REGISTRADURÍA
.........
MUNICIPAL MUNICIPAL MUNICIPALES MUNICIPAL MUNICIPAL
(Ministerio público)

Secretaría Oficina de Civiles Penales
General Planeación CONTRALORÍA
Junta Administradora MUNICIPAL*
Oficina Local (Control fiscal)
Promiscuos
Empresa de Jurídica (Corregimientos)
Servicios
Públicos

Secretaría Secretaría Secretaría Secretaría Secretaría
de de Hacienda de Obras de de
Gobierno (Tesorería) Públicas Educación Salud

Inspección
de
Policía

*
En los casos en que no exista Contraloría Municipal, las funciones son ejercidas por la Contraloría Departamental.

83

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PBX (0571) 457 80 00
Diagonal 22 B No. 67-70
Bogotá, D. C., Colombia


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