Un país autenticamente productivo

Agenda de gobierno del Partido Nacional
Capítulo 3
“Un país auténticamente productivo”

I. Introducción
Si queremos una vida mejor para todos los uruguayos, tenemos que
producir más y conseguir ser competitivos en un mundo cada día más exigente.
Para tener una sociedad más justa hay que distribuir, pero eso no alcanza para
asegurar a todos un auténtico bienestar. La economía uruguaya ha crecido en
los últimos años, pero todavía falta mucho camino por recorrer.
Tener un país productivo exige, antes que nada, bajar nuestros costos
en relación a los costos de nuestros competidores. Para que eso ocurra, el
Estado tiene que dejar de ser un mal socio de nuestros emprendedores.
Necesitamos bajar las tarifas públicas, reduciendo el peso de los impuestos
encubiertos. Necesitamos controlar la inflación con instrumentos que no afecten
gravemente el tipo de cambio. Necesitamos generar una gran “devaluación
logística”, creando las condiciones para realizar la inversión en infraestructura
que no se hizo en años. Necesitamos recuperar nuestras carreteras, cada día
más usadas y deterioradas, así como desarrollar una red ferroviaria al servicio
de la producción. Necesitamos recuperar el dinamismo de nuestros puertos.
Mientras no hagamos esta clase de esfuerzos, nuestras perspectivas de
crecimiento seguirán siendo muy dependientes del precio internacional de los
productos agrícolas. Y como ese es un factor que los uruguayos no
controlamos, seguiremos siendo demasiado vulnerables a cualquier cambio en
el contexto.
Tener un país productivo también requiere recuperar la ecuanimidad en
el manejo de las relaciones laborales. La inversión y el empleo se resienten en
un clima hostil. Necesitamos un marco jurídico estable, que trate de manera
equilibrada a todas las partes. Necesitamos una cultura de negociación y
acuerdo que sustituya a la actual cultura del conflicto. Necesitamos revertir los
desvíos que atentan contra la libertad de trabajo.
Un país productivo necesita además una política comercial bien
organizada, que sea dirigida desde un Ministerio de Relaciones Exteriores que
haya recuperado su protagonismo. El Uruguay es hoy un país comercialmente
aislado, rehén de un Mercosur que se ha desnaturalizado. La política exterior
fundada en afinidades ideológicas, que fue impulsada por los últimos dos
presidentes, ha generado muchos daños. Necesitamos menos diplomacia
presidencial y más diplomacia profesional. Necesitamos una diplomacia más
centrada en lo comercial y mejor conectada con los agentes económicos. El
Uruguay no es un país que tenga protagonismo en los grandes asuntos de la
política internacional, pero enfrenta grandes desafíos de política comercial.

Tenemos que movilizar a nuestra gente más preparada para atacar esos
problemas.
Un país productivo también necesita políticas sectoriales que favorezcan
el desarrollo del agro, la industria y los servicios. El aumento de los precios
internacionales ha disimulado algunos hechos preocupantes, como el
debilitamiento de nuestra producción de carne. La industria turística sigue
siendo muy dependiente de la región y ha sido sacudida por las decisiones de
nuestros vecinos. Lo mismo ocurre con un sector tan importante como la
construcción. Necesitamos medidas que ayuden a superar esos desafíos y
permitan avanzar en la diversificación de nuestra actividad económica. Para
eso también hace falta avanzar en el desarrollo de la tecnología y la innovación
como parte de la estrategia productiva.

POLÍTICA ECONÓMICA
Nuestro país ha registrado un fuerte crecimiento económico desde el año
2003. El contexto externo y la revolución silenciosa en nuestro campo y otros
sectores productivos generaron un importante crecimiento de las
exportaciones. A esto se sumó el dinamismo del consumo interno y la inversión
privada.
Desde el año 2012 este crecimiento se ha vuelto más trabajoso, en parte
a causa de cambios que ocurren o se anuncian en el contexto externo (como la
suba de tasas) y en parte debido a desequilibrios propios. De momento no hay
motivos de alarma, pero varias luces amarillas se han encendido. En estas
condiciones se vuelve más importante que nunca el rol estabilizador de las
políticas públicas. Tenemos la responsabilidad ante las generaciones futuras
de dejar de ser una economía de aceleración y freno.
Los equilibrios macroeconómicos no son estáticos. Muchas variables
inciden en ellos y algunas se presentan como un dato que no controlamos. El
fuerte peso del contexto externo es un ejemplo de lo difícil que resulta modificar
el horizonte de posibilidades. La principal tarea de los gobernantes consiste
entonces en aprovechar las condiciones favorables y amortiguar el impacto de
las desfavorables. Las políticas monetaria y fiscal son sus principales
instrumentos.
En este mismo momento, las condiciones que sirven de contexto a
nuestra actividad económica están cambiando o próximas a cambiar. Por eso
importa evaluar las fortalezas y debilidades de nuestro aparato productivo, así
como el grado de alineamiento de las diferentes políticas que pueden
ayudarnos a enfrentar los cambios en el ciclo económico.
La situación actual
• Nuestra actividad exportadora está concentrada en las
actividades que mejor sabemos hacer: la producción de alimentos
y de bienes agroindustriales. Estas actividades (junto con otras
vinculadas al sector servicios) encontraron un escenario externo
favorable y en muchos casos respondieron con excelencia.
Hemos dado un salto en cantidad y en calidad.
• Los últimos gobiernos no han sabido aprovechar este shock
positivo para incentivar el desarrollo de otros sectores. Los

errores de política económica hicieron que la bonanza fuera
empañada por problemas macro que nos restaron competitividad.
El tipo de cambio, las altas tarifas públicas y las ineficiencias en la
producción de bienes públicos como infraestructura y seguridad
impidieron la diversificación que hubiera sido posible en este
contexto. Fuera de nuestras áreas de excelencia, el Uruguay
productivo sigue siendo un proyecto más que una realidad.
Política monetaria-cambiara
• Durante la mayor parte del tiempo operó un régimen de flotación
administrada para el tipo de cambio, con metas de inflación para
el control de precios. Para mantener la inflación por debajo de dos
dígitos se alternó entre el uso de los medios de pago y el empleo
de la tasa de interés de cortísimo plazo. Cuando eso no alcanzó,
se recurrió a la política de encajes y a medidas heterodoxas como
postergar o reducir ajustes de tarifas públicas y precios
administrados, así como a acuerdos de precios con grandes
superficies.
• La presión a la baja del dólar provocó una pérdida de
competitividad y un déficit importante en el Banco Central. El alto
premio por la deuda pública de corto plazo resultaba muy atractivo
para los inversores pero muy oneroso para el Estado. El costo de
la política monetaria trepó hasta los 700 millones de dólares
anuales. El Banco Central debió ser recapitalizado.
Política fiscal
• El gasto público creció hasta representar casi un tercio del PBI.
Pese a la caída de la evasión y al incremento de la formalización,
el crecimiento de los ingresos fue por detrás del aumento del
gasto. El resultado primario (ingresos menos gastos, sin
considerar el pago de intereses) cayó de un ahorro equivalente al
4% del PIB a un ahorro prácticamente nulo. Si se incorpora el
pago de intereses, el resultado fiscal total es negativo en montos
superiores a los 1.000 millones de dólares a partir de la mitad de
2012. De acuerdo al Informe Económico Financiero de la
Rendición de Cuentas 2013, las autoridades prevén que el déficit
global del Sector Publico se ubique en 3,3% del PIB durante 2014,
y 3,2% del PIB durante 2015.

• La estructura tributaria incorporó la imposición progresiva sobre
los ingresos de las personas. Uno de cada tres empleados (unas
400 mil personas) son contribuyentes de IRPF, un impuesto que a
todos los efectos resulta imponiéndose sobre los ingresos y no
sobre la renta de las personas físicas.
• La visión predominante en los últimos dos gobiernos es que la
redistribución que importa es la de los ingresos, cuando la
evidencia internacional muestra que lo importante es redistribuir
las oportunidades. No necesariamente una conduce a la otra. En
este campo, los resultados han sido negativos. El incremento del
gasto público no le fue devuelto al ciudadano en servicios públicos
de calidad. Aquellas áreas en las que el gobierno volcó más
dinero (seguridad, salud, enseñanza, políticas sociales) son las
que registran peores resultados.
• Lo anterior se debe en parte a un enfoque equivocado, pero
también a problemas de gestión. La reforma tributaria no fue
acompañada por una reforma de procesos del resto del Sector
Público. El gasto ha aumentado, pero no ha mejorado en términos
de calidad.
• La reducción de la evasión y el incremento de la formalización
laboral no podrán seguir creciendo como lo hicieron hasta ahora.
Paralelamente, el proceso de desaceleración económica y rezago
en la relación de precios en dólares –respecto a la región- afectan
a sectores de actividad de relevante importancia. Este contexto
sugiere que, cualquiera sea el gobierno, en los próximos años
deberá esperarse al menos un menor ritmo de crecimiento de los
ingresos del Estado.
Política Salarial
• La fuerte demanda de trabajo generada por el crecimiento
económico, sumada al papel desempeñado por el Estado en los
ámbitos de negociación colectiva (Consejos de Salarios), impulsó
una mejora de los niveles de empleo con incremento de los

salarios reales. Sin embargo, la tasa de actividad sigue siendo
baja en términos comparativos.
• La forma adoptada para la fijación de los salarios no incluyó casi
ningún vínculo con la evolución de la productividad, que es la
única fuente permanente de crecimiento. También en este sentido
se perdió una oportunidad.
• El proceso de mejora en el mercado laboral se ha revertido
últimamente en gran parte de los sectores de actividad, con un
menor ritmo de crecimiento de los salarios y una caída de la
demanda de trabajo en algunos de ellos.
Nuestra visión: políticas económicas alineadas, consistentes y
estables
• El gran desafío del Uruguay de los próximos años es la
diversificación productiva. Necesitamos incorporar actividades
que requieran trabajo de calidad, para hacer mejor lo que
hacemos bien y empezar a hacer bien lo que todavía no hacemos.
Somos y seremos uno de los países más eficientes en la
producción de proteína animal. También somos y seremos un
país de servicios. Pero no podemos quedarnos allí. Es necesario
estimular el desarrollo de actividades con mayor intensidad en el
uso del conocimiento, que se inserten en la cadena de valor de
nuestra producción y en las cadenas de valor internacionales. El
Estado tiene un rol a desempeñar en este terreno.
• Competitividad. La posibilidad de un Uruguay auténticamente
productivo es indisociable de una fuerte vocación externa. Un país
chico debe tener una economía conectada al mundo. Por eso es
esencial avanzar en términos de competitividad. El sector privado
ha tenido logros importantes en este terreno, pero el Estado debe
contribuir. Trabajaremos por un país auténticamente productivo y
competitivo, con una inflación que no genere incertidumbre, un
tipo de cambio que no nos debilite frente a nuestros competidores
y un “costo país” que no afecte la viabilidad de nuestros
emprendimientos productivos. Esto requiere un manejo
responsable de las cuentas públicas, un déficit fiscal controlado y

una efectiva coordinación de las políticas monetaria, salarial y
fiscal.
• Una inflación menor que la actual. Hace varios años que inflación
se ubica por encima de la meta oficial, lo que no sólo impacta
sobre el tipo de cambio sino también sobre la confianza. Aun
considerando algunos factores externos, como el ingreso de
capitales, las causas principales de esta tendencia están en la
falta de coordinación entre políticas y la resistencia a tomar
medidas cuando hubo margen para hacerlo. La combinación entre
un aumento excesivo del gasto y una economía prácticamente en
pleno empleo conduce al aumento sostenido de los precios. Este
encarecimiento relativo tiene un alto potencial de daño ante un
contexto de debilidad de la demanda mundial. Difícil proponer un
Uruguay auténticamente productivo si no se cambia esta
dinámica.
• Sinceramiento del tipo de cambio. La utilización de la tasa de
interés de cortísimo plazo como instrumento de política monetaria
en un escenario de fuerte ingreso de capitales generó un
desalineamiento del tipo de cambio que nos restó competitividad,
especialmente en relación a nuestros vecinos. Ante este
desequilibrio, son necesarias acciones prudentes en beneficio de
nuestras exportaciones.
• Un gasto público responsable. Una política fiscal sana debe
fundarse en una estimación adecuada de los ingresos de largo
plazo. Los ingresos extraordinarios que se generan cuando el
producto crece por encima de la tasa histórica no deben
confundirse con los ingresos permanentes. Esto no significa que
el gasto público no pueda tener variaciones en función del ciclo
económico, pero es esencial no condicionar gastos permanentes
a ingresos transitorios. Sólo así la política fiscal estará en
condiciones de promover el crecimiento y proteger la calidad de
vida de la población con acciones que atenúen la volatilidad del
ciclo.
• Control del déficit fiscal. El sector fiscal sufre desde hace años
una posición deficitaria que proviene de un relajamiento del

resultado primario. El desbalance es todavía peor si se considera
la posición deficitaria estructural, que no considera los ingresos
extraordinarios. Despreocuparnos de la evolución del déficit es un
acto de injusticia e irresponsabilidad hacia las próximas
generaciones de uruguayos, especialmente a los más débiles.
• Una política salarial sostenible. La defensa del poder de compra
de los trabajadores es un objetivo irrenunciable. El salario real
debe sostenerse por encima de las oscilaciones coyunturales.
Para que esa política sea sostenible y el salario real crezca a lo
largo del tiempo, es necesario poner énfasis en mejores niveles
de productividad.
• Seguridad jurídica. La actividad económica en general, y la
inversión en particular, necesitan reglas claras y firmes que den
previsibilidad a la toma de decisiones y generen un clima de
confianza. Ni los continuos cambios de reglas de juego ni las
especulaciones públicas sobre posibles modificaciones ayudan al
crecimiento y a la mejora de la calidad de vida de los uruguayos.
• Crecimiento sostenido y estable. Para el desarrollo de todas las
políticas públicas y la mejora de la calidad de vida de los
uruguayos, es fundamental lograr una fuerte tasa de crecimiento a
lo largo del tiempo, así como suavizar las oscilaciones propias de
los ciclos económicos. Es necesario generar políticas de
crecimiento menos dependientes de las variables internacionales,
así como los mecanismos para que los ciclos sean menos
pronunciados de lo que han sido históricamente.
Nuestras propuestas
Política Monetaria – Cambiaria
• Desdolarizar la economía para aumentar la efectividad de la
política monetaria. En una economía muy dolarizada es difícil
hacer política monetaria. Por eso es conveniente profundizar el
proceso de desdolarización, para lo que hay que actuar en varios
frentes. En primer lugar, y a diferencia de lo que ha venido
ocurriendo en los últimos años, debe darse alta prioridad al

cumplimiento de las metas de inflación. El incumplimiento de esos
compromisos públicamente asumidos genera incertidumbre y
hace más atractivo al dólar como moneda de reserva de valor.
Luego hay que proponerse una serie de objetivos específicos,
como reducir mediante estímulos la dolarización de los créditos.
• Autonomía del Banco Central. Se tomarán medidas normativas y
políticas para reforzar en forma adecuada la autonomía al Banco
Central y ponerlo a salvo de presiones generadas por la
coyuntura.
• Fijación de precios. Nuestro gobierno fortalecerá el área de
defensa de la competencia para proteger los intereses de la
sociedad. En una economía como la uruguaya existen muchas
oportunidades de mejora en esa área, que redundarán en una
reducción del costo de vida. El aumento de los precios no debe
combatirse mediante presiones políticas ni medidas
administrativas que inevitablemente afectan la oferta y la
inversión, sino entendiendo la estructura de cada mercado.
• Políticas económicas coordinadas. Si bien cada política debe
perseguir sus propios objetivos, es necesario asegurar su
confluencia. El Banco Central liderará la estrategia para alcanzar
el objetivo de inflación, pero será necesario evitar cualquier acción
que provoque desalineamientos cambiarios. La coordinación de
políticas puede ser considerado algo obvio, pero debe ser
reafirmada en el Uruguay actual.
Política fiscal
• Vocación anticíclica. Nuestro gobierno pondrá énfasis en el ancla
de la política fiscal como estabilizador del ciclo económico. Nos
proponemos generar un acuerdo en torno a una regla fiscal a ser
consensuada entre el gobierno, la oposición, los trabajadores y
los empresarios. La introducción de esta regla no es sinónimo de
ajuste ni de recorte. De hecho, la aplicación de la regla fiscal es
compatible con el aumento del gasto. Lo importante es que el
comportamiento del gasto quede asociado al del producto, y que
se generen fondos que permitan amortiguar las oscilaciones del
ciclo económico. En el caso de poder aplicar una política de
ahorro, se diseñarán o seleccionarán fondos que administren los

recursos en función de las necesidades de financiamiento de
largo plazo.
• Gasto social permanente. A corto plazo, en un contexto de posible
crecimiento con desaceleración, los administradores deberán ser
cuidadosos al incrementar las partidas de gastos permanentes y
establecer deducciones a la tributación. Nuestro compromiso con
la responsabilidad fiscal impone para los próximos años el criterio
de que el gasto público se mantenga en términos reales dentro de
los límites marcados por el ritmo de crecimiento de la actividad
económica. Esto no implica una renuncia a servirse de la política
fiscal para mejorar la calidad de los bienes públicos e incidir en la
distribución de las oportunidades. En particular, se elaborará un
concepto de gasto social permanente que mantenga al gasto
social a salvo de las oscilaciones del ciclo.
• Reducción del gasto público superfluo. Venimos de años en que
el gasto público se incrementó sin ejercer demasiados controles.
En ese sentido, y solo dentro de las partidas del Presupuesto
Nacional, nuestros técnicos detectaron la posibilidad de mejorar la
gestión en rubros tales como los vinculados a “Materiales y
Servicios no personales” y “Suministros”. Éstos representaron, en
el Balance de Ejecución Presupuestal 2013, un monto de 1.300
millones de dólares (2,3% puntos porcentuales del PIB). Es
posible generar ahorros en estos rubros sin renunciar a un solo
objetivo importante. La clave está en identificar los puntos en los
que se concentra la ineficiencia, y en la idoneidad del instrumento
que se use para corregirlos. Por ejemplo, en el caso del rubro de
“productos medicinales y farmacéuticos”, será posible lograr que
los mismos medicamentos sigan llegando a los mismos
destinatarios, al tiempo que se generan economías por una mayor
eficiencia de la gestión de inventarios, hoy ausente en ASSE.
• Empleados públicos. La cantidad de funcionarios públicos se ha
expandido notoriamente en estos últimos años. Actualmente hay
50.000 funcionarios más que en el año 2004. Hoy existen más de
280 mil vínculos de funcionarios públicos, con un promedio de
baja de más de 20 mil funcionarios al año. Los objetivos
generales de la administración pública podrán ser satisfechos con
una menor tasa de reposición. Este menor ritmo de crecimiento de
los funcionarios públicos respetará las necesidades funcionales

en áreas de extrema sensibilidad social como salud, educación y
seguridad. Similar situación corresponde a los más de 17 mil
vínculos no públicos, dentro de los que se incluyen asistentes
personales de jerarcas, adscriptos, múltiples asesores, tareas
duplicadas con funcionarios de línea, etc.
• Empresas Públicas. Es necesario recomponer el resultado
primario de las empresas públicas, superando el deterioro sufrido
por mala gestión. Se necesitan mejores controles y un mayor
alineamiento con el rumbo de la política económica. Las
empresas públicas deben concentrarse en proveer servicios de
calidad con tarifas que no se originen en una estructura de costos
alejada de su negocio principal. Ese también debe ser el criterio
central a la hora de evaluar inversiones o nuevos negocios.
También es necesario alinear la gestión de las más de 50
empresas satélites, cuyo ámbito jurídico es el derecho privado,
creadas en los últimos años. Estas empresas usan fondos que
son de todos los uruguayos pero no cuentan con la adecuada
supervisión ni control. Se ha realizado una mala gestión de
riesgos a cuenta del erario público. Así es que en 2013 se
generaron cerca de 90 millones de dólares de pérdida en ANCAP
(sólo una parte de las pérdidas totales) por una mala
administración del riesgo cambiario.
• Ahorro fiscal sin pérdida de prestaciones. Los ahorros
mencionados en los últimos tres puntos permitirían generar un
ahorro fiscal de unos 500 millones de dólares al año. Esto es
solamente parte de los ahorros que pueden lograrse sin afectar
las prestaciones del Estado. Una parte importante del resultado
fiscal del próximo gobierno se juega en el terreno de la gestión.
• Calidad del gasto. No todo aumento del gasto mejora las políticas
públicas ni toda reducción las empeora. Los buenos o malos
resultados dependen esencialmente de la calidad del gasto, es
decir, de cómo se lo utiliza. Para avanzar en esta dirección, nos
proponemos crear un Sistema de Auditoría Interna de Gestión
Gubernamental dedicado a asesorar permanentemente al
gobierno y realizar evaluaciones de las operaciones y de la
gestión de los recursos (materiales, humanos y financieros). El
Sistema consistirá en un conjunto de unidades de auditoría
autónomas pero vinculadas por una misma metodología. Cada

unidad pertenece a la organización que audita (Ministerio,
Empresa Pública u Organismo del art. 220 y 221 de la
Constitución) pero no participa de la gestión. Por lo tanto, tiene el
“conocimiento del negocio” pero mantiene independencia. El
conjunto de las unidades reportará a un órgano superior de
auditoría interna al máximo nivel de la estructura del Estado. A
ese órgano corresponderá un ejercicio de superintendencia
técnica que regule, normalice, evalúe y monitoree el ejercicio de la
función en todo el Estado, así como en aquellos emprendimientos
en los que el Estado tenga participación. De esta forma se contará
al más alto nivel de decisión con elementos de juicio confiables
para hacer seguimiento de procesos, corregir desvíos en relación
a las metas fijadas y tener capacidad de respuesta ante cualquier
deterioro. La generación de este Sistema no intentara sustituir
ningún otro, sino a complementar las formas de rendición de
cuentas tradicionales.
• Alivio de la presión fiscal. Nuestra agenda de gobierno incluye una
serie de iniciativas de alivio de la presión fiscal dirigidas a grupos
específicos. El ahorro de gasto público superfluo y las mejoras en
la gestión son condiciones para compensar el costo de estas
medidas, que representan un acumulado de unos 360 millones de
dólares. Entre las de mayor impacto se cuentan:
ü Exonerar del IRPF a los beneficiarios del Plan “Estamos Contigo”
que no lleguen al punto medio de la primera franja imponible. Para
beneficiarios cuyos ingresos se ubiquen en la mitad superior de la
primera franja, la tasa de imposición será reducida del 10% al 5%
(ver la sección “Políticas Sociales” en Un país de oportunidades).
ü Equiparación del monto las Asignaciones Familiares a las que
perciben los beneficiarios del Plan de Equidad para los
beneficiarios del Plan “Estamos Contigo” (ver la sección “Políticas
Sociales” en Un país de oportunidades).
ü Deducciones al IRPF por gastos de educación y cuidado de los
hijos, para hogares que tengan hijos menores de 15 años y cuyo
titular sea beneficiario del Plan “Estamos Contigo” (ver la sección
“Políticas sociales” en Un país de oportunidades).
ü Eliminación del IASS, por entender que los ahorros jubilatorios no
constituyen renta y en consecuencia no deben ser gravados (ver
la sección “Seguridad social” en Un país que cuide a su gente).

ü Aumento del 6 al 20% de las deducciones al IRPF por concepto
de pago de alquiler en pesos.
ü Incluir exoneraciones orientadas a bajar los costos de
construcción de viviendas sociales para personas de bajos
ingresos (de hasta 60 UR), utilizando sistemas constructivos no
tradicionales (ver la sección “Políticas sociales” en Un país de
oportunidades).
ü Incluir diversos incentivos fiscales para estimular el ejercicio de la
responsabilidad social empresarial en relación al medio ambiente,
la vivienda, la educación, la cultura y el desarrollo científico-tecnológico
(ver la sección “Políticas sociales” en Un país de
oportunidades la sección “Medio Ambiente” en Un país que cuide
a su gente y las secciones “Telecomunicaciones” e “Investigación,
desarrollo e Innovación” en Un país auténticamente productivo).
ü Incrementar los topes de deducción del IVA para la compra de
gasoil productivo y del transporte de carga hasta en un 100% (ver
las secciones “Energía” y “Transporte y logística” en Un Uruguay
auténticamente productivo).
ü Bajar la tasa del IMEBA hasta en un 20% a los productores
pequeños y medianos afectados por este impuesto (ver la sección
“Energía” en Un Uruguay auténticamente productivo).
ü Eliminar hasta el 100% del IVA al gasoil que consume la granja.
Este sector consume aproximadamente el 1,5 % total
comercializado de gasoil (ver la sección “Energía” en Un Uruguay
ü Permitir liquidar trimestralmente los créditos fiscales por concepto
de IVA al gasoil y permitir su utilización, en el 50% de su valor,
para el pago por la compra de combustible. Dichos certificados
tendrán validez por 12 meses y no serán endosables (ver la
sección “Energía” en Un Uruguay auténticamente productivo).
ü En la medida en que las mejoras de eficiencia lo permitan, se
extenderán las deducciones que premien el esfuerzo por educar a
los hijos (complementadas con subsidios a quienes no tributan) y
la refacción de viviendas.
ü Se intentará avanzar hacia un Impuesto al Patrimonio Dual, que
grave los activos fijos a tasas diferenciales, según sean o no
generadores de renta. Con esta medida se aspira estimular la
inversión.
ü Se actualizará la lista de bienes de primera necesidad con tasa
básica del IVA.

• El futuro del IRPF. El Partido Nacional no se propone la
eliminación del IRPF como objetivo de su gestión de gobierno.
Pero sí aspira a introducir progresivamente algunas mejoras que
lo conviertan en un impuesto más inteligente y más justo. El ritmo
con el que se introduzcan esos cambios dependerá de los niveles
de actividad y el estado de las cuentas públicas. Entre las
innovaciones a introducir se cuentan las deducciones por cantidad
de hijos menores a cargo, avance educativo, salud y deporte; las
deducciones por tenencia de adultos mayores de bajos ingresos y
los créditos fiscales para jefas de hogar con hijos menores.
• Inversiones. La mejora de la competitividad de la economía
depende de que consigamos bajar el “costo país”. Al Estado le
corresponde un papel fundamental en ese esfuerzo, pero la
situación actual está muy lejos de ese ideal. El gobierno que
termina deja un importante déficit de inversión en infraestructura
vial y portuaria. El estado de deterioro de nuestras rutas se ha
vuelto un problema grave que afecta toda la actividad productiva.
Urge, por lo tanto, concretar un esfuerzo de obras que tenga el
mismo efecto sobre la producción uruguaya que una devaluación
monetaria: aumentar la rentabilidad en dólares. A esto le
llamamos una “devaluación logística”. El plan de acciones
previstas se detalla en las próximas páginas.
Es necesario realizar un esfuerzo serio para identificar las
necesidades de inversión y ordenarlas en una cartera de
proyectos. El primer paso es mejorar la eficiencia en la
asignación presupuestal que ya existe para el área. Si bien es
posible que un escenario económico mejor a lo previsto permita
liberar recursos adicionales, la magnitud de las necesidades de
inversión va a requerir otras formas de financiamiento, ya sea en
la forma de deuda o de capital, canalizando los fondos en forma
directa (acciones, bonos, préstamos) o indirecta (fondos de capital
y de deuda).
Se analizarán para cada caso las alternativas de financiamiento
disponibles y se evaluará la posibilidad de impulsar fondos de
infraestructura, cuyo rol en este tipo de financiamiento es
creciente. Los mecanismos de ejecución y financiamiento
dependerán del grado de urgencia de los proyectos.

Las fuentes de financiamiento provenientes de bancos, agencias
multilaterales e inversores institucionales locales y extranjeros,
estarán disponibles en la medida en que se cumplan ciertas
condiciones micro y macroeconómicas. Por ejemplo, es necesario
contar con un cronograma de proyectos financiables, con retornos
atractivos, así como de un marco regulatorio e institucional
adecuado. Es necesario realizar los aprendizajes necesarios a
partir de la mala experiencia de los PPP.
Se impulsará la existencia de un órgano competente que
centralice los proyectos y las prioridades, y que actúe en el marco
de un Plan Estratégico conocido.
• Asentamiento Cero. El problema de la vivienda es uno de los
grandes rezagos del país, en especial atendiendo a un segmento
de bajos recursos. El Uruguay del siglo XXI es testigo de que
unas 200 mil personas (50.000 hogares) viven en asentamientos.
Las soluciones a esta situación requieren de un abordaje integral.
Parte de la solución consiste en llevar mejoras a los
asentamientos viables. Es necesario generar soluciones que
incluyan el acceso al agua potable, electricidad y saneamiento,
infraestructura y canastas de materiales para refacción de las
viviendas. La otra parte consiste en realojos, que incluyen el
acceso a una vivienda fuera de los asentamientos que no son
viables. Estimamos que nuestro Plan Asentamiento Cero tendrá
un costo promedio de 180 millones anuales, con una extensión
mínima de diez años (ver sección “Asentamiento cero” en Un
país de oportunidades).
Política salarial
• Consejos de Salarios. El sistema de negociaciones colectivas se
mantendrá y su funcionamiento se ajustará a las orientaciones
enumeradas en la sección “Relaciones laborales” de Un país
auténticamente productivo.
• El Estado velará por asegurar el alineamiento entre la política
salarial y la política monetaria.
• La política salarial del sector público se asociará a los esfuerzos
de mejoramiento de la gestión. Se incluirán incentivos que

premien la capacitación, el desempeño y la responsabilidad sobre
los resultados.

RELACIONES LABORALES
Un país auténticamente productivo necesita regular adecuadamente las
relaciones entre los diferentes actores que participan en la vida económica. El
Estado tiene un papel a jugar en ese terreno, mediante instrumentos como los
Consejos de Salarios. Nosotros nos comprometemos a mantener esos
instrumentos, aplicándolos con igual respeto hacia todas las partes. Si
queremos un país productivo, necesitamos reglas de juego equitativas y un
Estado que no genere incertidumbres.
Pero el tema laboral no se reduce a la regulación de las relaciones entre
ciertos actores. De manera más amplia y más ambiciosa, el objetivo debe ser
asegurar la calidad y la sustentabilidad del empleo para los uruguayos. Un
empleo de calidad es un empleo adecuadamente remunerado, rodeado de
buenas condiciones de seguridad y salubridad, que otorgue al trabajador una
oportunidad de desarrollar sus potencialidades. Un empleo sustentable es un
empleo capaz de sostenerse a lo largo del tiempo sin comprometer las
oportunidades de las generaciones futuras.
La calidad y la sustentabilidad del empleo requieren un contexto,
caracterizado por varios componentes. Entre ellos se cuentan la paz y
estabilidad política, la capacidad de diálogo social, el respeto de los derechos
fundamentales y de las normas internacionales relativas al trabajo, un entorno
jurídico que otorgue seguridades a todas las partes, ausencia de discriminación
e igualdad de oportunidades, un sistema educativo capaz de potenciar el
talento humano a lo largo de toda la vida, una política macroeconómica estable,
una adecuada infraestructura material y tecnológica, un comercio internacional
sostenible y activo, una seguridad social inclusiva y eficaz, la gestión
responsable del medioambiente, la promoción del emprendedurismo, el respeto
de los derechos de propiedad y condiciones que aseguren una competencia
económica leal.
Las dificultades actuales
La acción de los últimos gobiernos ha contribuido a enrarecer el clima
social, con resultados perjudiciales para el país, y han sido poco exitosos en
sus intentos de promover la capacitación y la reconversión laboral. Entre los
problemas que debemos superar como sociedad se cuentan los siguientes:
• Se ha perdido el equilibrio entre los actores sociales, debido a que el
Estado dejó de mantener una razonable equidistancia entre ellos. A

causa de esta actitud, el país ha recibido observaciones de parte del
máximo órgano rector en materia de relaciones laborales: la
Organización Internacional del Trabajo (OIT).
• Se ha perdido seguridad jurídica, debido al continuo cambio de reglas de
juego.
• Se ha instalado una cultura que coloca al conflicto como primera
reacción ante cualquier diferencia, sin evaluar el impacto sobre el clima
de convivencia y la marcha de la economía. Esta actitud profundiza los
problemas de competitividad que afectan a nuestra producción.
• Se ha perdido sensibilidad ante los costos sociales que generan los
conflictos. La pérdida de horas de clase como consecuencia de los paros
(que en 2013 fue la más alta en décadas) es un ejemplo notorio de un
problema más general.
• Pese a los esfuerzos realizados, algunos problemas que afectan la
calidad de vida de los trabajadores siguen sin tener solución. Un caso
particularmente importante son los accidentes de trabajo. La ley que
responsabiliza penalmente a los empleadores no aporta una solución
real al problema.
• Pese al descenso del desempleo, siguen existiendo grupos que
enfrentan especiales dificultades para ingresar al mercado de trabajo
(los jóvenes, las mujeres con poca educación formal, los
afrodescendientes, las personas con discapacidades) así como otros
grupos que, por trabajar en la informalidad, no cuentan con las
protecciones y beneficios otorgados por la legislación.
Nuestra visión: relaciones laborales con sentido nacional
• Aspiramos a desarrollar un sistema de relaciones laborales armónico y
atento a los legítimos intereses de todas las partes, que favorezca la
negociación y la búsqueda de acuerdos como alternativa a la cultura del
conflicto.
• Asignamos un importante papel al Estado en las negociaciones
colectivas. Ese papel no debe limitarse a fijar acuerdos sobre salarios,

sino que debe contribuir a aumentar la confianza entre las partes y
promover una cooperación generadora de oportunidades para todos.
• El Estado también debe cumplir un papel esencial como guardián de la
seguridad jurídica. El gobierno debe garantizar el cumplimiento de los
derechos de los empresarios y de los trabajadores consagrados en la
Constitución de la República, los Convenios Internacionales del Trabajo
ratificados por Uruguay y nuestra legislación interna.
• Las reglas de juego deben ser claras, estables y equitativas. Un sistema
de negociación colectiva termina perdiendo legitimidad si alguna de las
partes se considera sistemáticamente perjudicada. La propia estabilidad
del sistema requiere un funcionamiento razonable y equilibrado.
• Se debe poner especial énfasis en políticas activas para combatir el
desempleo y la informalidad en grupos especialmente vulnerables.
Nuestras propuestas
Las principales iniciativas que nos proponemos impulsar desde el
gobierno son las siguientes:
Actualización del régimen de negociación colectiva
Los Consejos de Salarios forman parte de nuestra institucionalidad, de
modo que serán mantenidos y convocados. Pero aspiramos a mejorar su
funcionamiento con un conjunto de medidas:
• Derogación del Decreto 165/006 que regula las ocupaciones de los
lugares de trabajo, en virtud de que vulnera libertades y derechos
protegidos por nuestra Constitución: libertad de trabajo, de empresa, de
circulación; derechos de propiedad y de igualdad ante la ley. Los fallos
judiciales consolidan la posición contraria a las ocupaciones.
• Conformar un ámbito político/social que busque acuerdos sobre la ley de
negociación colectiva, y de manera general sobre la mejor forma de
conducir las relaciones laborales, teniendo en cuenta las

recomendaciones efectuadas por la Organización Internacional del
Trabajo (OIT).
• Generar un nuevo marco de negociación salarial que incorpore la
consideración de los siguientes factores: grado de competitividad de
cada sector de actividad; heterogeneidad de las empresas involucradas;
niveles de productividad; datos macroeconómicos fundamentales, como
evolución del empleo y la inflación.
• Con el fin de proporcionar mayores certezas y seguridad jurídica a los
actores, introducir mecanismos de descuelgue de empresas específicas
respecto del convenio firmado por cada rama de actividad, que puedan
amparar a empresas en graves dificultades en un marco general de
transparencia y garantías para todos, de modo de proteger el empleo y
evitar el cierre.
• Con el fin de quitar rigidez al sistema (y de ese modo asegurar su
continuidad en cualquier fase del ciclo económico), incluir cláusulas de
salvaguarda que habiliten una renegociación de los convenios en el caso
de que se produzcan cambios abruptos en el contexto (por ejemplo,
escenarios de crisis, recesión o fuerte desaceleración de un sector
económico o de la economía en su conjunto). Es necesario preservar las
fuentes de trabajo.
• De acuerdo con las recomendaciones de la OIT, debe quedar
establecido que las condiciones de trabajo y empleo deben reservarse a
la negociación colectiva bipartita.
• En cuanto a la resolución de conflictos, y según lo dispuesto en la
Recomendación número 92 de OIT relativa a la conciliación y el arbitraje
voluntario, se debe establecer que, si un conflicto fue sometido a un
procedimiento de conciliación con el consentimiento de las partes, éstas
deberán abstenerse de recurrir a huelgas y lock-outs mientras dure la
negociación.
Mejora de las condiciones de trabajo
Se impulsará un conjunto de medidas orientadas a mejorar las condiciones
de trabajo y de vida de los trabajadores. Entre ellas se incluirán las siguientes:
• Exoneración del IRPF para los beneficiarios del Plan “Estamos Contigo”
que no lleguen al punto medio de la primera franja imponible. Para los
beneficiarios cuyos ingresos se ubiquen en la mitad superior de la

primera franja, la tasa de imposición será reducida del 10 al 5% (ver la
sección “Políticas sociales” en Un país de oportunidades).
• Incluir deducciones al IRPF por gastos de educación y cuidado de los
hijos, para hogares que tengan hijos menores de 15 años y cuyo titular
sea beneficiario del Plan “Estamos Contigo” (ver la sección “Políticas
sociales” en Un país de oportunidades).
• Incremento de la Asignación Familiar común hasta equipararla con la
AFAM del Plan de Equidad para los beneficiarios del Plan “Estamos
contigo” (ver la sección correspondiente en Un país de oportunidades).
• Como medida inmediata, otorgar al salario vacacional el mismo
tratamiento que se dio al aguinaldo, con el fin de evitar “saltos” en las
franjas del IRPF.
• Deporte en el trabajo. Plan orientado a implantar programas de actividad
física en los lugares de trabajo. Cada programa se adaptará a las
exigencias y riesgos propios de cada actividad laboral y tendrá como
objetivo primario instalar rutinas que puedan mantenerse a lo largo del
tiempo (Ver sección “Deporte” en Un país que cuide a su gente).
Seguridad laboral
Se desarrollará un plan de mejora de la seguridad laboral y reducción del
ausentismo que incluya entre otras medidas:
• Aprobación de una nueva Ley de higiene y seguridad en el trabajo, que
jerarquice a la Inspección General de Trabajo en su condición de policía
laboral y la adapte a los nuevos desafíos y complejidades. La ley debe
proteger de manera especial los derechos de los trabajadores
independientes o por cuenta propia, y de todos aquellos que carecen de
voz por no contar con representación sindical.
• Diseño y aplicación de campañas de prevención en los lugares de
trabajo.
• Incentivos a la inversión para la mejora del entorno de trabajo y/o la
reducción de los accidentes, mediante reducción de las primas de
seguro.
• Estímulos a la incorporación de sistemas SST (Sistema de Gestión de la
Seguridad y Salud en el Trabajo).

• Reducción del ausentismo por enfermedad, mejorando la prevención de
nuevas enfermedades asociadas a los riesgos del trabajo y los controles
sobre los procesos de certificación y asistencia en salud.
Formación profesional y reconversión laboral
Se impulsarán nuevas políticas de formación profesional de trabajadores,
con el doble propósito de generar oportunidades de desarrollo personal y
mejorar la productividad de las empresas. En este sentido se propone:
• Impulsar acuerdos de empresarios y trabajadores que promuevan el
desarrollo de las calificaciones para el aumento de la productividad, la
incorporación de nuevas tecnologías, la innovación de procesos y
productos, la gestión de calidad y la prevención de la siniestralidad
laboral.
• Plan de mejora de la estructura y gestión del INEFOP, para que cumpla
efectivamente con el cometido de capacitar y formar a los trabajadores,
especialmente a los más vulnerables y a quienes tienen mayores
dificultades para insertarse en el sistema educativo y en el mercado de
trabajo.
• Ampliar la normativa vigente (Ley 18.083, Decreto 150/07), que permite
deducir el costo de cursos sólo en determinados casos y en forma muy
limitada.
• Promover una mejor organización de las actividades de formación
profesional, en particular evitando las superposiciones entre INEFOP,
UTU y otros centros dedicados a la misma actividad.
• Creación, en el marco de INEFOP, de planes de formación
específicamente dirigidos a los jóvenes.
• Reformulación de la Ley de Empleo Juvenil, con el propósito de
convertirla en una norma auténticamente generadora de oportunidades.
• Incluir como objetivo del diseño de planes de formación el dar respuesta
a la demanda presente y futura de demandas de calificaciones
vinculadas a ciencias, la biotecnología y alta tecnología.
• Desarrollar políticas y programas de formación y capacitación que
faciliten la transición de los trabajadores a empleos de mejor calidad y
productividad.
• Incorporar al emprendedurismo como componente optativo en los
programas de formación profesional.

Fomento del cooperativismo
La fuerte presencia del cooperativismo es un rasgo propio del Uruguay.
El Estado no ha sido indiferente a su desarrollo. Con el apoyo de todos los
partidos se aprobó la ley general de cooperativismo (Ley 18.407), que puso fin
a una legislación fragmentada y dispersa. Para el próximo período
proponemos:
• Promover una mayor comprensión pública del sistema cooperativo.
• Fomentar las alianzas entre cooperativas, con el fin de lograr un mayor
aprovechamiento de sus complementariedades.
• Fomentar la innovación, la incorporación tecnológica y la formación de
capital humano.
• Desarrollar programas de formación en gestión cooperativa.
Teletrabajo
En respuesta al impacto de las nuevas tecnologías en el ámbito laboral se
elaborará un marco regulatorio para el teletrabajo que ofrezca certeza jurídica a
todas las partes. Varios países han avanzado en este camino y es posible
aprender de sus experiencias (ver la sección “Telecomunicaciones” en Un país
ENERGÍA
La energía es un elemento crítico para el desarrollo productivo y para la
calidad de vida de los ciudadanos. Su disponibilidad a costos razonables es un
factor estratégico clave que condiciona el nivel de desarrollo de cualquier
sociedad. También impacta sobre la sustentabilidad de ese desarrollo, al
repercutir en forma directa sobre el medio ambiente.
Las primeras crisis energéticas mundiales pusieron de manifiesto la
elevada
dependencia de todas las economías respecto del combustible de origen fósil
(petróleo y sus derivados). Al ser un recurso finito, cuyo precio ha tendido
siempre a aumentar, el petróleo pasó progresivamente a ser visto como parte
del problema y no de la solución. Ante esta realidad, muchos países
desarrollaron diferentes líneas de acción: políticas de ahorro, eficiencia

energética, reconversión industrial, explotación de fuentes de energías
renovables convencionales (ERC, como la hidroeléctrica) y no convencionales
(ERNC, como la eólica, solar o biomasa). Pero la abundancia de combustibles
fósiles y los elevados costos de las energías renovables no convencionales
demoraron durante muchos años el desarrollo de estas alternativas.
Este panorama cambió fuertemente en los últimos años. El ingreso a la
economía mundial de China e India, con fuertes demandas energéticas,
impulsó al alza los precios y volvió atractivas otras opciones. A eso se suma
una creciente conciencia de los problemas ambientales, en particular el
calentamiento global. Todo esto dio un nuevo impulso a las energías
renovables no convencionales. Las ERNC vienen aumentando su participación
en la matriz energética primaria mundial a razón de un 7% acumulado anual.
Nuestro país no ha sido ajeno a este proceso. En el año 2010, se firmó
entre todos los partidos con representación parlamentaria el “Acuerdo
Multipartidario de Energía”, que tuvo al Partido Nacional como un protagonista
especialmente activo. El acuerdo incluye la interconexión con Brasil, la
incorporación de energías renovables no convencionales provistas por
privados, el desarrollo de biocombustibles, la incorporación a gran escala del
gas natural y la implementación del respaldo térmico con centrales de ciclo
combinado. Por el lado de la demanda se incluye el fomento de la eficiencia
energética, la autogeneración y la sustitución de fuentes (solar térmica en lugar
de electricidad, y biocombustibles en lugar de gasolinas y gasoil).
Este acuerdo multipartidario es el único que el gobierno ha cumplido, y
ha sido factor fundamental de los avances logrados en la materia. El Partido
Nacional se compromete a seguir desarrollando sus líneas como parte de una
política energética de largo plazo.
Las insuficiencias de las políticas actuales
Las políticas actuales son a grandes rasgos correctas. Sus insuficiencias
tienen que ver con las formas de implementación de algunas iniciativas
acordadas y con la demora en el desarrollo de otras. Asimismo, a medida que
pasa el tiempo, aparecen nuevos problemas o riesgos a enfrentar.
El tema de los ritmos de implementación es importante. Las obras en
curso permitirán sortear los riesgos de faltantes en la energía eléctrica –aunque
un año seco puede plantear riesgos– sólo cuando estén operativas. Pero, tanto
en la central de ciclo combinado como en las granjas eólicas contratadas, los
avances han sido lentos.

Por otra parte, algunos problemas de orientación estratégica están
frenando nuestra capacidad de respuesta. Estudios confiables han estimado en
más de 13.000 millones de dólares la inversión necesaria en el sistema
eléctrico de aquí al 2030. Eso es mucho dinero. UTE debería concentrarse en
la red (lo que implica afrontar inversiones por 6.000 millones) y en la planta de
ciclo combinado, dejando a los privados los proyectos de generación de
mediano porte. Intentar introducir a UTE en la generación implica inmovilizar
recursos propios cuando existen otros. Todos los procesos de licitación
realizados fueron exitosos.
Otro problema es la falta de transparencia generada por la multiplicación
de sociedades anónimas propiedad de empresas del Estado
(fundamentalmente ANCAP). Una constelación de firmas que funcionan bajo el
derecho privado (y consecuentemente no tienen las obligaciones de control de
las empresas públicas), pero tampoco tienen un propietario privado interesado
en su eficiencia, tiende a reunir lo peor de los dos mundos. Se viene abusando
de este mecanismo, que debe ser modificado para agregar transparencia sin
perder agilidad.
Por último, el Uruguay sigue teniendo un problema importante en el
precio de los combustibles, con el consiguiente efecto negativo sobre la
competitividad. Los subsidios cruzados y las cargas impositivas elevadas
hacen que nuestros transportistas e industriales tengan el combustible más
caro de la región. ANCAP tiene que prepararse para competir en igualdad de
condiciones con el combustible importado, lo cual se logra en algunos casos y
en otros no.
Nuestra visión: hacia un sector dinámico, abierto y regulado
• Visión de largo plazo. La política energética es una política sectorial de
largo plazo, inserta dentro de una política global de desarrollo
sustentable. Ni ejecución ni el alcance de sus efectos pueden encerrarse
dentro de los límites de un período de gobierno, por lo que debe ser
considerada una política de Estado. Fiel a su tradición y a sus
convicciones, la visión del Partido Nacional sobre la política energética
se ajusta a los principios que se detallan a continuación.
• Soberanía Energética. Incrementar la soberanía energética del país
implica gestionar de un modo sustentable las fuentes y recursos
energéticos existentes en nuestro territorio (agua, viento, sol, biomasa y
biogás), reduciendo la dependencia externa y los costos de producción.

A este objetivo contribuye la diversificación de la matriz energética,
fundamentalmente con una fuerte incorporación de fuentes renovables
no convencionales y el ingreso del gas natural licuado.
• Acceso universal. La energía eléctrica es indispensable para el
desarrollo de todos los sectores de actividad, por lo que debemos seguir
avanzando hasta alcanzar el 100% de electrificación en todo el territorio
nacional. Para eso será necesario combinar el tendido de redes
eléctricas tradicionales con sistemas híbridos (combinaciones de eólico y
solar fotovoltaico con grupos electrógenos de respaldo a partir de
biocombustibles o de gas oil). Al mismo tiempo se desarrollarán
sistemas aislados de generación y distribución que atiendan a
demandas locales (por ejemplo, uso de energía solar para producir agua
caliente sanitaria).
• Reglas de juego claras. Se debe fortalecer la institucionalidad del sector,
separando el papel del regulador (URSEA), de los mercados y sus
administradores (como el ADME), de los operadores (ANCAP, UTE,
ALUR, generadores privados) y del propio gobierno. Los operadores
deben brindar el servicio en condiciones de transparencia, eficiencia y
calidad. El regulador debe aplicar las mismas reglas a todos los
operadores. Al gobierno corresponde dirigir la inversión pública hacia
sectores que el mercado no cubre e impulsar el desarrollo de
infraestructura de uso común.
• Tarifas justas. Es necesario avanzar hacia un sistema de tarifas que
surja de la conciliación entre los costos de producción de las empresas
proveedoras (básicamente UTE y ANCAP), la necesidad de recaudación
del Estado (que se beneficia de los aportes de esas empresas a Rentas
Generales) y los derechos del consumidor tales como pueden ser
reflejados en las exigencias de calidad requeridas por el regulador (en
este caso URSEA).
• Articulación público-privado. Si queremos superar el actual desafío
energético, el país debe hacer inversiones muy importantes en plazos
relativamente cortos. La prioridad es el refuerzo de obras de
infraestructura en redes eléctricas de transmisión y en la red de
transporte de gas natural. Para eso hay que recurrir a una variedad de
fuentes de inversión y financiamiento, que sean al mismo tiempo
confiables, ágiles y ventajosas. UTE y ANCAP están en condiciones de

hacer aportes importantes, pero no suficientes para avanzar a la
velocidad necesaria.
• Competitividad de costos. Los precios del combustible deben alinearse
con los de la región y el mundo. El país productivo no es viable si
transportar, mover, calentar o enfriar sale tan caro. Superar este
problema requiere, en primer lugar, transparentar los costos reales, de
modo de facilitar su comparación. Luego hay que disminuir los subsidios
cruzados, que distorsionan la actividad de las empresas y no permiten
asignar adecuadamente los recursos. Por último, es necesario hacer
esfuerzos para bajar la carga impositiva, para lo que es necesario un
mejoramiento general de los niveles de eficiencia del Estado.
• Capacidad instalada. El tamaño de las inversiones realizadas y a realizar
exige como contrapartida un pleno aprovechamiento de la capacidad
instalada. Este es un desafío especialmente importante en el caso del
gas natural. Con la incorporación de la planta regasificadora se va
camino a desarrollar fuertemente la oferta gasífera. Pero la demanda
más importante será la de generación térmica de electricidad, que
durante años no llegará en promedio al 15% de la capacidad de
regasificación. Se hace necesario entonces incrementar el consumo de
gas, tanto en el transporte como en la industria. Para eso habrá que
estimular la reconversión de flotas de taxis y buses, así como de las
instalaciones industriales que hoy funcionan a leña, fuel oil, o propano.
• Eficiencia energética. También por el lado de la demanda, es preciso
promover hábitos de consumo responsables e incentivar la incorporación
de tecnologías eficientes, para evitar un despilfarro energético que tiene
impactos negativos sobre los costos, la inversión y el ambiente. Las
acciones de sensibilización deberán dirigirse tanto a las empresas como
a los hogares. La educación formal y no formal tienen papeles
importantes a jugar en este campo.
• Protección del consumidor. Uno de los principales cometidos del
gobierno en este sector es asegurar que el consumidor acceda a buenos
servicios con costos razonables. Para eso hace falta asegurar
condiciones competitivas, utilizando instrumentos como la importación
de combustibles refinados. También hay que establecer mecanismos
para canalizar reclamos y denunciar eventuales abusos.

Algunas medidas a desarrollar desde el gobierno:
• Fortalecimiento de la institucionalidad y transparencia
La existencia de reglas claras y de una adecuada división de roles es
esencial para el fortalecimiento del sector energético. Para avanzar en esta
dirección proponemos:
ü Eliminar las ambigüedades existentes en el papel que
corresponde a UTE y ANCAP, dejando la política energética en
manos de la Dirección Nacional de Energía.
ü Reubicar a la URSEA en el organigrama institucional, eliminando
su dependencia del Ministerio de Industria, Energía y Minería para
asegurar su independencia. La unidad debe desempeñar un rol
técnico y debe estar dotada de una dirección profesional elegida
por plazos que no coincidan con los períodos de gobierno.
ü Reforma de las sociedades anónimas del Estado, con el objetivo
de que coticen en bolsa una parte de su capital accionario. Este
cambio no sólo permitirá captar inversiones, sino también
asegurar una mayor transparencia y una adecuada rendición de
cuentas ante la sociedad (y no sólo ante los directorios
respectivos, como hoy ocurre).
ü Crear un marco regulatorio para el sector combustibles líquidos y
gaseosos que asegure transparencia y precios competitivos.
ü Implementar la separación contable de las empresas públicas
como forma de transparentar su actividad.
ü Reorientar a ALUR desde sus inicios “sucroalcoholeros” a un
futuro “agroenergético”. Evitar el subsidio implícito en el precio,
compensando con una reducción a la carga impositiva de los
biocombustibles. Cotización en bolsa para estimular una mayor
disciplina y eficiencia en sus operaciones.
• Diversificación de las fuentes de energía
Nuestro país ha empezado a diversificar su matriz energética, al permitir
el ingreso de gas natural licuado a través de la regasificadora e incorporar a
gran escala fuentes de ERNC como la generación eólica (si bien esta última

requiere el respaldo de generación térmica por la variabilidad del viento). Para
concretar mayores avances en esta dirección se propone:
ü Fomentar los emprendimientos de biomasa energética, las
fotovoltaicas y las microhidráulicas, al tiempo que se continúa con
el plan eólico.
ü Quitar la limitación del precio del MWh “spot”, que está topeado
en forma injustificada, para estimular la generación local por
privados. Las ERNC no formaban parte de la oferta energética en
el momento en que se tomó esa medida.
ü Aprovechar las capacidades hidráulicas, ampliando al máximo la
capacidad de generación sobre el río Negro y aprovechando otros
cursos de agua que tengan potencial.
ü Generar centrales de bombeo para la regulación de la generación
ante el avance de las fuentes variables (eólica y fotovoltaica).
ü Favorecer las interconexiones energéticas con países de la
región, sobre la base de un intercambio bilateral a precios
competitivos.
ü Coordinar los plazos fijados para el ingreso de nuevos
generadores adjudicados con las obras de refuerzo del sistema
eléctrico de transmisión, para lograr un adecuado desempeño del
sistema.
ü Concretar la construcción de nuevas líneas de transmisión que
permitan el cierre del anillo de la red de 500kV, como forma de
avanzar hacia un sistema de transmisión más robusto y confiable.
ü Crear una Comisión de Seguimiento de los Biocombustibles,
encargada de evaluar y proponer nuevos mecanismos que
incentiven su desarrollo en el país.
• Fomento de la autogeneración
De acuerdo con las mejores prácticas internacionales, se debe estimular
que aquellos que puedan generar su propia energía en forma conveniente para
el país efectivamente lo hagan. Un ejemplo bien conocido son los paneles
solares térmicos que complementan al calefón eléctrico, bajando fuertemente la
factura domiciliaria. El país ha dado los primeros pasos en esta dirección con el
lanzamiento del Plan Solar, pero todavía queda mucho por hacer. Numerosos
emprendimientos productivos de pequeño y mediano porte están en
condiciones de generar la energía que necesitan. Para avanzar más
decididamente en este camino se propone:

ü Ampliar y diversificar las fuentes del financiamiento para la
instalación de paneles solares (que hoy tiene como único
financiador al BHU), incorporando al BROU, la banca privada y la
propia UTE.
ü Ofrecer tasas preferenciales para el financiamiento de
emprendimientos energéticos de autogeneración o de eficiencia
energética, tanto para domicilios como para unidades productivas
pequeñas o medianas.
ü Permitir la generación y transmisión desde un predio a otro,
pagando a UTE únicamente por la transmisión con tarifas que
dependan de las tensiones (hoy, todo generador privado está
obligado a consumir en el predio o vender a UTE).
ü Fomentar la autogeneración en establecimientos rurales,
promoviendo la incorporación de bombas de riego que se
abastezcan de fuentes de ERNC, o con pequeños generadores.
• Diversificación de las fuentes de financiamiento de inversiones
Entre otras medidas se propone:
ü Concentrar la acción de UTE en la distribución, transmisión y
manejo de grandes centrales térmicas, dejando en manos de
agentes privados el desarrollo de plantas de biomasa, o de
nuevas granjas eólicas o fotovoltaicas.
ü Utilizar el mercado de valores para la financiación de obras de
infraestructura para la trasmisión de energía eléctrica y gas
natural.
• Eficiencia energética: gestión de la oferta y demanda
La mejora de la eficiencia energética, actuando tanto sobre la oferta
como sobre la demanda, es uno de los grandes temas del mundo actual. El
acuerdo multipartidario incluyó este punto, pero hasta ahora ha habido pocos
avances. Entre otras medidas se propone:
ü Instalar smart grids (redes inteligentes). Estas redes se sirven de
las tecnologías de la información para acoplar mejor la oferta a las

fluctuaciones de la demanda (más valioso aún en un marco de
generación distribuida), así como para manejar la demanda en
forma dinámica según la situación del sistema. Desde el punto de
vista de la oferta, se evitan sobrecargas en las redes y se mejora
la confiabilidad del servicio. Desde el lado de la demanda, los
clientes pasan a tomar decisiones sobre su propio consumo, lo
que permite un uso más eficiente sin pérdida de control. Esta
propuesta debe ir acompañada de una tarifa dinámica que permita
al usuario elegir en qué momento conectar su equipamiento.
ü Uso de las interconexiones con Argentina y Brasil como
instrumento de gestión de la oferta, compensando eventuales
momentos de insuficiencia a costos competitivos.
ü Promover el consumo eficiente mediante la generalización del
etiquetado de electrodomésticos.
ü Estimular la sustitución del equipamiento antiguo por equipos más
eficientes (Clase A) mediante líneas de crédito o beneficios
fiscales.
ü Gestión de tarifas con el fin de impactar sobre los hábitos de
consumo.
ü Acciones educativas, a coordinar con la educación formal y no
formal, orientadas a impactar sobre el comportamiento de las
familias, las empresas y los funcionarios del Estado. Los
conceptos de eficiencia energética y ahorro de energía deben
transmitirse desde el inicio de la vida escolar para que se
incorporen como hábitos de vida.
• Transporte urbano e interurbano eficiente
Una parte significativa del combustible que se consume en Uruguay es
empleada en medios convencionales de transporte (autos, buses y camiones
que utilizan combustibles fósiles). Por esta razón, el modo en que se organice
el transporte tendrá un impacto muy significativo sobre el consumo de energía.
Se propone estimular una diversificación de esta matriz mediante acciones
tales como:
ü Estimular el uso de automóviles híbridos y eléctricos. Estos autos
ya son una realidad que permite reducir el consumo de
combustible, aunque sin sustituirlo. Su aparición sugiere que la
transición hacia vehículos más amigables con el medioambiente
se hará por el camino del auto eléctrico. Nuestro país debe
incentivar esa evolución, profundizando algunas medidas ya
aplicadas como la reducción del IMESI. El objetivo es que los

autos híbridos dejen de ser un “lujo a mostrar” y se conviertan en
una realidad extendida. Los utilitarios urbanos son el segmento a
priorizar (como hoy está haciendo UTE). Esta modalidad de
transporte será abastecida con la nueva generación eólica que
ingresará al sistema eléctrico en los próximos años
(aproximadamente 1.600 MW al 2016 y 2.600 al 2023).
ü Para el caso del transporte público urbano, se propone combinar
el uso de vehículos híbridos, eléctricos o a gas con la
implementación de un sistema tipo BRT (Bus Rapid Transit), que
hace circular a los ómnibus en una senda exclusiva de dos
sentidos mientras los demás vehículos circulan por afuera.
Cuando este modelo se aplica en forma adecuada, genera una
baja de los tiempos de llegada y un consumo de combustible más
eficiente. El fracaso del “Corredor Garzón” no se debió al modelo
elegido sino a graves problemas de diseño específico y gestión.
ü Promover el transporte fluvial y ferroviario para el movimiento de
cargas. Independientemente de otras razones estrictamente
económicas, estas formas de transporte son más eficientes en
términos energéticos y más amigables con el medio ambiente. Se
presentan propuestas concretas en la sección “Transporte y
logística” de Un país auténticamente productivo.
• Revisión de la carga impositiva a los combustibles
La economía uruguaya seguirá arrastrando problemas de competitividad
si no consigue reducir el costo de los combustibles. Y uno de los caminos para
lograrlo es reducir el peso de la carga impositiva. Para eso se propone la
implementación gradual de las siguientes medidas:
ü Incrementar los topes de deducción del IVA para la compra de
gasoil productivo hasta en un 100%, según sector (ver la sección
“Política económica” en Un país auténticamente productivo).
ü Baja de la tasa del IMEBA hasta en un 20% a los productores
ü Eliminación de hasta el 100% del IVA al gasoil que consume la
granja. Este sector consume aproximadamente el 1,5 % del total
de gasoil comercializado (ver la sección “Política económica” en
Un país auténticamente productivo).

ü Permitir liquidar trimestralmente los créditos fiscales por concepto
de IVA al gasoil y permitir su utilización, en el 50% de su valor,
para el pago por la compra de combustible. Dichos certificados
tendrán validez por 12 meses y no serán endosables (ver la
sección “Política económica” en Un país auténticamente
productivo).
ü Establecer anualmente cupos de importación de gasoil, de
acuerdo a los precios de paridad de importación, para promediar
los precios anualmente.
ü Dentro de los límites que fije la recaudación, disminuir el IMESI a
las naftas. Se propone que, al fijar el peso de este impuesto, no
sólo se tenga en cuenta la variación del IPC sino la evolución de
la recaudación por ese concepto. En la medida que la
recaudación del IMESI sobre la nafta aumente, el incremento será
parcialmente utilizado para reducir la imposición (llevando a una
disminución del precio final) y parcialmente para financiar un
Fondo de Estabilización orientado a evitar que variaciones
bruscas en los precios tengan efectos desestabilizadores sobre
los precios o sobre las arcas del Estado.
ü Dentro de los límites que fije la política fiscal, crear un fondo para
subsidiar algunos combustibles (como supergás y querosene),
ante eventuales restricciones de uso de la energía eléctrica en
hogares durante invierno (de mayo a agosto).
ü Dentro de los límites que fije la recaudación del gobierno,
disminuir la tasa del IVA a los combustibles para bajar el precio
final.

TELECOMUNICACIONES
El mundo vive la revolución de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TICs). Cada vez más actividades humanas dependen de las
redes, las computadoras, los dispositivos electrónicos y los servicios “web”.
Nuestro país ha estado bien posicionado en el tema desde hace mucho.
Uruguay estuvo al día en la introducción de la telefonía celular (ocurrida en
1991) y fue uno de los países pioneros en la introducción y universalización de
la telefonía digital (el 100% de la red quedó digitalizada en el año 1997).
También tuvo una temprana expansión del acceso a Internet. Las cifras de
penetración de la banda ancha nos colocan hoy en una posición de liderazgo
en América Latina. Tenemos además una industria de servicios y software con
capacidad exportadora y liderazgo regional. En los últimos años, el Plan Ceibal
constituyó un intento valioso, aunque perfectible, de inclusión digital.
Con el proyecto de fibra óptica al hogar (FTTH) y la ampliación de los
enlaces internacionales, Uruguay ofrece hoy buenos niveles de conectividad.
Paralelamente, las redes de comunicaciones van ganando espacio y se
difunden nuevas aplicaciones que utilizan Internet. Las finanzas, los servicios,
la enseñanza, el entretenimiento y los medios de comunicación están cada día
más “internetizados”, lo que cambia la naturaleza de muchos negocios. La
migración de la publicidad hacia los portales y “agregadores” (como Facebook y
Google) plantea nuevos desafíos a los medios tradicionales. La aparición del
“video a demanda” y la “multipantalla” empiezan a cambiar la televisión.
Esta rápida evolución está generando debates. Uno de los más
importantes gira en torno a la “neutralidad de la red”. Desde que nació Internet,
uno de sus principios básicos es que quien transporta la información debe
tratar por igual todo lo transportado, sin discriminar ni priorizar ningún contenido
(la comparación usual es con una carretera que debe permitir el tránsito de
todos). Pero hay varias empresas operadoras de telecomunicaciones y
proveedores de Internet que quieren entrar en el negocio de los contenidos.
Esta idea de hacer “negocios verticales” (asociando la capacidad de transportar
con la venta de contenidos transportados) es muy atractiva en términos
comerciales, pero genera el peligro de que se instalen oligopolios.
En lo tecnológico, el cambio más importante de los últimos años fue la
aparición de las redes 3G, que permitieron la conexión de los celulares a

Internet y dieron lugar a los smart phones, o teléfonos inteligentes. La explosión
de la conectividad móvil se vio acompañada por una evolución de las
tecnologías que se ve hoy reflejada en el surgimiento de 4G o LTE, que permite
grandes anchos de banda en las redes celulares.
El nuevo paradigma lleva a que la conectividad ya no esté basada en un
lugar fijo, sino que acompañe los desplazamientos del usuario. Los datos y la
información ya no están localizados en un PC ubicado en el hogar o en la
oficina, sino en una “nube” a la que se accede desde cualquier sitio. Así como
el PC fue el dispositivo central en la primera etapa, el celular y sus
“aplicaciones” son las bases de la segunda.
Esta tendencia se está viendo complementada con la aparición de toda
clase de dispositivos conectados a Internet, desde sensores de alarma y
cámaras de seguridad hasta controles de aire acondicionado y sensores
biomédicos. Los “hogares inteligentes” y el tratamiento remoto de pacientes
están saliendo de la ciencia ficción. En esta nueva fase, a la “Internet de las
personas” empieza a sumarse la “Internet de las cosas”. Esto exigirá una fuerte
agenda de desarrollo de infraestructura, junto con la aparición de nuevas
aplicaciones. Uruguay está empezando a transitar ese camino, aunque
tímidamente.
La multiplicación de la información en las redes pone sobre la mesa dos
grandes problemas: el de la seguridad y el de la privacidad. Las herramientas
de análisis que están surgiendo permiten “navegar” entre millones de bytes y
encontrar regularidades y patrones. Hoy es posible identificar fraudes
financieros en línea y encontrar anomalías en el consumo de energía. En el
futuro será posible detectar epidemias, recomendar esquemas de alimentación
y descubrir patrones de consumo que orienten las campañas comerciales o el
desarrollo de productos. Todo esto requiere un gran desarrollo de la seguridad
para evitar el fraude, el robo y otras formas de crimen cibernético. También
plantea el problema de cómo proteger la privacidad. La información sobre las
personas disponible en Internet será cada vez más completa, abarcando toda
su vida social y laboral, sus estados financieros y su historia clínica. La
identidad de la persona está en las redes, y eso abre la posibilidad de ejercer
un poder indebido sobre su vida. Proteger la privacidad es proteger la libertad.

Las principales dificultades e insuficiencias que enfrenta hoy el país en el
área de las telecomunicaciones son las siguientes:
• Las políticas impulsadas por los gobiernos del Frente Amplio han
sido eficaces para desarrollar infraestructura, pero no han construido
una institucionalidad moderna. Todo el sector depende fuertemente
de un único actor (ANTEL) y de las características de su liderazgo en
cada período. La unidad reguladora que debía orientar y fiscalizar el
desarrollo del sector (la URSEC), fue sometida a un proceso de
debilitamiento institucional que se inició durante el gobierno de
Tabaré Vázquez y se consolidó en el actual.
• En los últimos años se han tomado decisiones de inversión muy
importantes en el desarrollo de la red de fibra como infraestructura
principal de acceso a Internet y transmisión de datos. Queda el
desafío de desarrollar rápidamente y con amplia cobertura y
capacidad, que todavía tienen un desarrollo incipiente. La tecnología
de cuarta generación será un complemento ideal para la red de fibra
y deberá sustituir la tecnología 3G o de tercera generación, que
muestra acelerados niveles de saturación.
• La importante inversión realizada en la red de fibra óptica debe ser
rentabilizada permitiendo la participación de nuevos actores en su
utilización. Esto permitirá mantener el nivel de inversión necesario
para su mantenimiento y desarrollo, de acuerdo a los niveles que
demandará la evolución de la sociedad de la información.
• Una debilidad añadida que pesará durante los próximos años es la
escasez de recursos humanos calificados. El sector
telecomunicaciones depende del nivel de conocimiento de las
personas que trabajan en él. Si no hay una suficiente cantidad y
calidad de recursos humanos, se crea un cuello de botella que pone
freno al dinamismo del sector. En Uruguay, el aumento de los
recursos humanos calificados viene siendo muy lento. Hacen falta
políticas vigorosas.
• Otro punto débil del desarrollo de las telecomunicaciones en Uruguay
es la escasa protección de los usuarios. Existe un monopolio de
derecho en la telefonía fija y en la telefonía móvil la competencia es
muy imperfecta: sólo tres actores se distribuyen un mercado que

tiene niveles de facturación crecientes. Los consumidores obtienen
un servicio aceptable, pero no se benefician de las ventajas que
existen en otros mercados donde los operadores deben hacer más
esfuerzos por captar clientes (mejores planes, menores precios).
• Finalmente, el país carece de una política de desechos tecnológicos.
No está resuelta la manera en que los particulares pueden
deshacerse de equipos en desuso y baterías agotadas. El Estado,
por su parte, es un gran productor de basura tecnológica y un gran
receptor de donaciones que rápidamente se vuelven obsoletas.
Algunas dependencias específicas, como ANEP, están perdiendo
espacios útiles para almacenar materiales que siempre son un
problema y que a veces (como en el caso de los monitores) pueden
plantear riesgos para la salud.
Nuestra visión: hacia un sector dinámico, plural y regulado
• Reglas de juego claras. Se debe fortalecer la institucionalidad del sector,
separando el papel del gobierno (que actúa principalmente a través de
AGESIC y DINATEL), del regulador (URSEC), de los operadores
públicos y privados (ANTEL, Movistar, Claro, etc.). Las acciones
políticas (dirigir la inversión pública hacia sectores que el mercado no
cubre, impulsar el desarrollo de infraestructura de uso común) son
cometido del gobierno. Las reglas de juego deben ser establecidas y
fiscalizadas por el regulador, que debe actuar en forma ecuánime. Los
operadores brindan el servicio en condiciones de transparencia, con
calidad y eficiencia, y obtienen una rentabilidad.
• Articulación público-privado. Es normal que un operador como ANTEL,
de propiedad pública y alta rentabilidad, desempeñe un papel
protagónico en las inversiones tecnológicas. En la media que existan
otras empresas interesadas en invertir fondos frescos, es importante
captarlas en un marco de transparencia y seguridad jurídica. Por ese
camino será posible aumentar los niveles de inversión tecnológica en el
país.
• Neutralidad de la red. La neutralidad de la red es una condición para
proteger el ejercicio de la libertad de información y de expresión. Esto no
impide necesariamente que operadores de Internet ingresen en el

negocio de los contenidos (por ejemplo, vendiendo un servicio de video
sobre Internet propio), pero requiere normas que garanticen que el
operador no les dará prioridad respecto de servicios a terceros.
• Protección del consumidor. Un desarrollo sano de las nuevas
tecnologías exige que al consumidor se le ofrezcan buenos servicios a
costos razonables. Las políticas públicas deben prevenir la formación de
oligopolios que tomen como rehenes a los consumidores. El regulador
debe crear instrumentos que permitan canalizar los reclamos ante
eventuales abusos y tener la capacidad de actuar en el caso de que se
verifiquen.
• Seguridad y privacidad. Las personas y organizaciones que utilizan
Internet deben poder proteger su información, aún respecto de sus
propios proveedores. Para eso hacen falta herramientas y
procedimientos claros, conocidos y auditables. El Estado podrá acceder
a la información que las nuevas tecnologías son capaces de
proporcionar, pero sólo en un marco que ofrezca las debidas garantías y
con intervención judicial. Es esencial el papel de auditores
independientes que eviten el abuso de poder por parte de funcionarios
estatales o privados.
• Recursos humanos. Es preciso hacer todos los esfuerzos para estimular
la formación de recursos humanos calificados, como manera de poner al
país en mejor condiciones de captar inversión e incorporar tecnología y
procesos de alta complejidad.
• Fortalecimiento de la institucionalidad y transparencia
La existencia de reglas claras y de una adecuada división de roles es
esencial para el fortalecimiento del sector telecomunicaciones. Para avanzar en
esta dirección proponemos:
ü Aprobación de una nueva Ley de Telecomunicaciones que sea
elaborada en diálogo con todos los actores públicos y privados, y
esté orientada a fomentar la protección de los usuarios, el
desarrollo de la inversión, la innovación tecnológica y la
protección de las libertades.
ü Reubicar a la URSEC en el organigrama institucional, eliminado
su dependencia del Ministerio de Industria, Energía y Minería

como forma de asegurar su independencia. La unidad debe
desempeñar un rol netamente técnico y debe estar dotada de una
dirección profesional elegida por plazos que no coincidan con los
períodos de gobierno.
ü Reforma de las sociedades anónimas del Estado, con el objetivo
de que coticen en bolsa una parte de su capital accionario. Este
cambio no sólo permitirá captar inversiones, sino también
asegurar una mayor transparencia y una adecuada rendición de
cuentas ante la sociedad (y no sólo ante los directorios
respectivos).
• Medidas de protección y empoderamiento de los usuarios
Se trata de un conjunto de medidas orientadas a alinear al país con las
mejores prácticas internacionales en materia de protección y empoderamiento
de los consumidores. Entre ellas proponemos:
ü Portabilidad numérica del servicio celular. Si el usuario cambia de
operador, conserva su número. Esto permite hacer menos
traumático el cambio y estimula al operador a conservar al usuario
mejorando su servicio.
ü Consagrar la neutralidad de la red por ley. Chile y los Países
Bajos ya lo hicieron. En Estados Unidos se reguló a través de la
FCC, aunque hay litigios judiciales en curso. Uruguay debería
legislar para proteger las posibilidades de elección del usuario y
los productores de contenidos.
ü Dar una adecuada difusión a la normativa sobre protección de
datos personales, de modo que los ciudadanos puedan utilizar las
disposiciones previstas.
ü Crear en la órbita de AGESIC la figura del “ombudsman digital”,
encargado de proteger la identidad digital de las personas y su
privacidad frente a organismos públicos y privados.
ü Dotar de un marco legal adecuado a las investigaciones policiales
y judiciales que utilizan la información disponible en las redes y
los sistemas y servicios web. Se requerirá siempre la autorización
judicial y se crearán mecanismos de auditoría independiente para
evitar abusos por parte de funcionarios. Se debe penalizar la
utilización de información privada con fines no autorizados por el
usuario o por el juez competente.

ü Gestión de deshechos tecnológicos. Es necesario incorporar
programas de gestión integral de residuos tecnológicos y planes
de reciclaje que aseguren un tratamiento adecuado de los
elementos tóxicos. También se debe limitar la importación de
hardware obsoleto y poner condiciones a la recepción de
donaciones. Los importadores de equipos electrónicos y los
operadores de telefonía móvil deben desarrollar programas de
recepción de los equipos que dejan de usar sus clientes. Esos
programas deben estar coordinados con las autoridades
medioambientales, de manera de asegurar el correcto
procesamiento de los desechos. También son necesarias
campañas de sensibilización que estimulen nuevos
comportamientos de parte de los usuarios (ver la sección “Medio
Ambiente” en Un país que cuide a su gente).
ü Apoyo tecnológico a personas con capacidades diferentes. Todos
los sitios web del Estado deben respetar los estándares
internacionales para el acceso de personas con capacidades
diferentes. Es preciso impulsar proyectos de domótica y promover
la participación de las personas con capacidades diferentes en la
investigación y desarrollo de nuevos productos y adaptación de
los existentes. Nos comprometemos a exonerar el arancel de la
importación de productos de domótica a las personas con
capacidades diferentes (esta iniciativa forma parte del concepto
de megainclusión incluido en la sección “Políticas sociales” de Un
país de oportunidades).
ü Ciudades digitales. El concepto de ciudades digitales no se refiere
únicamente a la modernización de los servicios que ofrece el
gobierno nacional y los departamentales, sino que propone de
manera más global un uso intensivo de las TICs como elemento
de acercamiento e intercambio entre los ciudadanos, la
administración pública y los agentes privados, todo ello soportado
por tecnologías convergentes que den cobertura permanente a
todos los procesos de relación.
• Medidas de impulso al desarrollo tecnológico
Se propone a corto plazo:

ü Acelerar la implementación 4G/LTE. El desarrollo de la “Internet
de las personas” y el aumento de los smartphones empieza a
saturar la red 3G. El acceso a la tecnología 4G se ha vuelto
imprescindible. El camino está libre para avanzar, pero hay que
invertir una cantidad significativa de recursos. Es necesario
aprovechar en forma combinada la capacidad de inversión de
ANTEL y de los operados privados.
ü Favorecer el desarrollo de contenidos y aplicaciones. Para que los
usuarios puedan aprovechar al máximo las posibilidades que
ofrecen las TICs, es importante desarrollar sistemas y
aplicaciones válidas, como el monedero electrónico para utilizar
los celulares en las transacciones económicas (las aplicaciones
que hoy existen dependen de una cuenta bancaria, en un país de
baja bancarización). La salud debería utilizar extensivamente la
movilidad y los celulares. También la seguridad pública y el
gobierno electrónico. Para incentivar estos desarrollos es
necesario lanzar proyectos focalizados en coordinación con la
AGESIC, así como promover proyectos privados desde la ANII
(ver la sección “Investigación, desarrollo e innovación” en Un país
ü Proponerse al final del próximo período de gobierno posicionar a
Uruguay entre los 15 primeros países en el ranking del Informe
Global sobre Tecnologías de la Información, como manera de
ganar visibilidad y atractivo a escala internacional (en el informe
2014 Uruguay ocupó el lugar 56).
ü Tomando como marco la Ley de Promoción de Inversiones, se
aprobarán exoneraciones al impuesto a la renta para empresas
que realicen inversiones para la incorporación sistemática de
TICs.
ü Eliminación progresiva de los aranceles sobre productos
tecnológicos (computadoras, tablets, teléfonos móviles,
componentes). Una política consistente de desarrollo digital debe
facilitar el acceso de toda la población a la tecnología, y no de
grupos específicos como los escolares o los adultos mayores.
ü Permitir operadores virtuales de celular. La cadena de valor del
servicio celular se está desagregando en el mundo, con la
aparición de operadores “virtuales” que arriendan la red de otro
operador, comprando minutos al por mayor para revenderlos al
por menor. Esto permite que la atención comercial y financiera,
así como el soporte al cliente, queden en manos del operador
virtual, mientras que el operador “físico” se concentra en operar la

red y desarrollarla. Esta evolución favorece un mejor servicio al
cliente.
• Medidas de estímulo a la formación de recursos humanos
ü Crear un sistema de becas para carreras técnicas vinculadas al
desarrollo de las telecomunicaciones (sean o no universitarias).
En su otorgamiento se priorizará a los estudiantes de bajos
recursos.
ü Organizar campañas de comunicación dirigidas a estudiantes de
la educación media superior, en las que se informe sobre las
posibilidades de desarrollo profesional en el área de las TICs, la
ausencia de desempleo y los niveles de remuneración.
ü Promover dinámicas de cooperación entre ANEP y el sistema
universitario para desarrollar un programa de fortalecimiento de la
formación docente en ciencia y tecnología (ver la sección
“Educación” en Un país de oportunidades).
ü Servirse de estímulos fiscales para promover “padrinazgos
tecnológicos” entre empresas públicas o privadas y centros
educativos de ANEP (Secundaria y UTU) que impartan los
bachilleratos tecnológicos.
ü Estimular la realización de pasantías y “residentados” al estilo de
los que realizan los estudiantes de medicina, para favorecer la
actualización tecnológica y el tránsito desde el sistema educativo
hacia las empresas públicas y privadas.
ü Promover, en coordinación con la ANII, la realización de
postgrados en el área tecnológica, tanto en el país como en el
exterior (ver la sección “Investigación, desarrollo e innovación” en
Un país auténticamente productivo).
ü Prolongar la aplicación del Plan Ceibal, pero introduciendo
cambios que mejoren sus resultados. Entre otras cosas, hay que
financiar más horas remuneradas para la capacitación docente,
fortalecer el aprovechamiento pedagógico mediante nuevos
desarrollos y facilitar la cooperación a distancia entre diferentes
centros de estudio.
ü Fomentar la educación tecnológica a distancia (e-learning) tanto
en el campo de la educación formal como de la no formal.
Promover, en coordinación con el sistema universitario y la ANII,

la creación de un campus tecnológico virtual, como manera de
estimular los estudios en el interior del país y facilitar la
interacción con el sector productivo.
ü Fomentar el teletrabajo y el comercio electrónico (ver al respecto
la sección “Relaciones Laborales” en Un país auténticamente
productivo).

TRANSPORTE Y LOGÍSTICA
El actual gobierno ha sido especialmente ineficaz en el mantenimiento y
desarrollo de la infraestructura vial y portuaria. Los grandes proyectos público-privados
nunca se concretaron. La incapacidad para recuperar el ferrocarril
quedó ilustrada en el fracaso del “tren de los pueblos libres”. El mantenimiento
de las rutas nacionales fue insuficiente. La caminería rural, crecientemente
exigida por el desarrollo de la agricultura, se ha deteriorado gravemente. La
actividad de nuestros puertos se vio afectada por la agresividad de nuestros
vecinos y por la falta de claridad estratégica de nuestra propia Cancillería.
Si queremos avanzar hacia un país auténticamente productivo, tenemos
que hacer un esfuerzo por revertir esta situación. Nuestro futuro económico
estará hipotecado si mover una carga desde Salto a Montevideo sale tan caro
como llevarla desde Montevideo a Hong Kong. Nuestra producción seguirá
moviéndose con dificultad si la red vial no se adapta a los nuevos flujos del
transporte. Nuestra capacidad de aumentar los volúmenes de producción
agrícola se verá frenada si la caminería se deteriora cuanto más se acerca al
lugar de producción.
Hay que hacer más y hablar menos. Tenemos que producir una
verdadera “devaluación logística”, que devuelva competitividad a nuestro
aparato productivo. Para eso hace falta mucha iniciativa y grandes inversiones,
que sólo llegarán en un clima de seguridad jurídica y claro compromiso del
gobierno.
I. Transporte y logística terrestre
Uruguay tiene una red 8.730 kilómetros de carreteras nacionales y cerca de
60.000 kilómetros de rutas departamentales. Estas cifras son aceptables tanto
en relación al tamaño del territorio como a la población. No tenemos un
problema de cantidad sino de calidad. Hay asimismo unos 3.000 kilómetros de
vías férreas. Poco más de la mitad (1.700 kilómetros) pueden ser utilizadas
dentro de ciertos límites de seguridad. El resto sufre un estado de profundo
deterioro o abandono. Como resultado, el 95 por ciento del movimiento de
cargas y personas se realiza por carretera.
Las principales dificultades e insuficiencias a superar son las siguientes:

• Los últimos años han sido un período de aumento del tránsito
carretero y caída del mantenimiento. En consecuencia, el estado
general de las rutas se deterioró. Apenas una cuarta parte del
kilometraje total está en muy buen estado de conservación. Idéntico
porcentaje está en estado regular y el 30 por ciento está en mal
estado.
• Hay al menos 50 puntos en la red vial (básicamente puentes y
calzadas muy deterioradas) que afectan la seguridad y fluidez del
tránsito carretero. Estos puntos obligan a demoras y desvíos, con el
consiguiente aumento de costos. Sólo el transporte de cargas pierde
unos 225 millones de dólares al año en costos generados por el
deterioro de la red vial.
• Nuestro tránsito carretero se ajustó tradicionalmente al esquema
“radial” o “en abanico”, caracterizado por la convergencia de todas
las rutas hacia Montevideo. Pero las nuevas formas de producción y
de salida de mercaderías están generando un nuevo flujo
“transversal” que no pasa por la capital. Este fenómeno, positivo en sí
mismo, ha recargado rutas como la 14, la 26 y la 31, entre otras, que
no han sido debidamente reforzadas ni mantenidas. Los trabajos
públicos no se han adaptado a los cambios en la actividad.
• La división tradicional entre rutas nacionales a cargo del Ministerio de
Transporte y Obras Públicas, y rutas locales a cargo de los gobiernos
departamentales está resultando ineficiente. Además de generar
problemas de coordinación, plantea el riesgo de politizar las
decisiones porque da la oportunidad de priorizar a las “intendencias
amigas”.
• El alto precio de los combustibles incrementa los costos de transporte
dentro del país. En promedio, el combustible incide entre un 40 y un
50 por ciento del costo total del transporte de carga (en 1990 era
menos del 15%). Este factor atenta contra la competitividad de
nuestra economía y desalienta el tránsito regional.
• Nuestro país regula el transporte por carretera con normas de
derecho comercial muy generales y desactualizadas (básicamente, el
Código de Comercio y algunas normas complementarias). Esto

plantea problemas que vuelven a repercutir sobre los costos, al
tiempo que obstaculiza el desarrollo del transporte multimodal.
• Un problema complementario es la complejidad de los procesos de
control. Si bien se ha hecho algún intento potencialmente valioso,
como la introducción de la Guía de Carga informatizada, los
procedimientos de aplicación de normas siguen siendo un obstáculo
a la eficiencia.
• En cuanto al ferrocarril, la situación es poco alentadora. No sólo
ocurre que casi la mitad de las vías están inutilizadas. Además,
aquellas que se utilizan están en mal estado, lo que obliga a disminuir
la cantidad de toneladas por eje y a circular a velocidades muy bajas
(entre 15 y 25 km/h como promedio). Los descarrilamientos causados
por el mal estado de las vías son relativamente frecuentes. Sólo la
baja velocidad de circulación impide que haya tragedias.
• El parque ferroviario está en malas condiciones. Hace más de 20
años que no se compran locomotoras. La disponibilidad de vagones
de carga también es reducida, lo que contribuye a explicar la baja
cantidad de toneladas transportadas (menos de un millón al año).
• AFE se encuentra en una situación de extrema debilidad institucional,
técnica y económica. En estas condiciones, es imposible que
emprenda por sí sola ningún plan de mejora y renovación.
Nuestra visión: una infraestructura vial a la altura de las oportunidades
Las vías de comunicación han sido desde siempre un agente de cambio
social y económico. La decisión de propiciar más y eficientes rutas de tránsito y
transporte se enmarca en una visión de país. En ese marco afirmamos:
• El desarrollo de un país auténticamente productivo requiere un
esfuerzo ambicioso e impostergable de mejora de nuestra
infraestructura vial, que la ponga en condiciones de soportar más
tránsito y más volumen, asegurando integridad de las cargas.
• No alcanza con mejorar lo que hay. Además hay que reestructurar la
red existente, adaptándola a la nueva geografía productiva y de

movilización. La nueva logística necesita otra infraestructura, capaz
de sostener nuevas modalidades de carga y estimular el tránsito de
otros orígenes y destinos.
• En el mediano plazo, el fortalecimiento de nuestra infraestructura
terrestre requiere la recuperación de los trenes. Ante el aumento de
la producción agroindustrial y forestal, el transporte ferroviario ofrece
menores costos, baja accidentabilidad y una reducida huella de
carbono. También disminuye el ritmo de deterioro de las carreteras.
• La gestión de la infraestructura vial no sólo debe estar orientada por
objetivos de eficiencia sino también por un objetivo de equidad:
mejorar la accesibilidad a todas las zonas pobladas. La “conectividad
vial” es un componente esencial de la equidad territorial.
• Se estima que la inversión incremental necesaria para enfrentar los
retos del próximo quinquenio, asciende a 370 millones de dólares.
Esto representa algo más de 70 millones anuales que se deben
adicionar a la demanda de reposición y mantenimiento. Atender al
rezago de mantenimiento acumulado en los últimos 10 años requerirá
260 millones de inversiones adicionales. En suma, el shock de
infraestructura vial que el país necesita requerirá unos 700 millones
de dólares por año. Esta inversión, que sólo atiende a una parte de
las necesidades de infraestructura, difícilmente puede hacerse
recurriendo a los ingresos corrientes del Estado. No sólo hace falta
trabajar en lo técnico para rediseñar una nueva infraestructura vial,
sino también en lo financiero para captar los recursos necesarios en
condiciones ventajosas.
• El dinero hace falta pero no es todo. Una buena gestión de la
infraestructura vial requiere conocimiento del tránsito y de la
demanda de transporte, conocimiento de la red vial, selección de
prioridades y tipos de obras a ejecutar en estricta atención a los
requerimientos de la demanda, adecuada estimación de los costos
delas obras y administración de los recursos con criterios
estrictamente profesionales y el apoyo de herramientas tecnológicas
modernas. La excelencia en el gerenciamiento requiere gerencia de
procesos, gerencia de recursos, control integral de la calidad de las
obras y uso intensivo de recursos tecnológicos.

• Medidas de fortalecimiento de las capacidades de planificación y
gestión
ü Aprobar un Plan Estratégico 2015-2020 para la Infraestructura
Vial, que integre el Presupuesto Nacional y cuya ejecución sea
responsabilidad del Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Complementariamente debe trazarse un Plan Maestro a 20 años,
fundado en un amplio consenso político y social. Ese plan debe
definir el rumbo y tenor de las obras de infraestructura por encima
de varios períodos de gobierno.
ü El objetivo inmediato del Plan Estratégico 2015-2020 será
asegurar una rápida recuperación de las rutas, con especial
hincapié en los “cuellos de botella” que están obstaculizando el
transporte de bienes y personas.
ü Dentro de los “cuellos de botella”, los puentes son un aspecto
especialmente preocupante. Es urgente realizar intervenciones
que adapte buena parte de los puentes existentes a las
exigencias de carga actuales, ya sea o construyendo puentes
nuevos reciclando los actuales. Tanto en términos de
mantenimiento como de seguridad, el punto más crítico son los
puentes de jurisdicción departamental.
ü Los trabajos deberán enmarcarse en un esfuerzo de
reformulación de la red vial, que establezca corredores primarios y
secundarios para la movilización de cargas por carretera. Los
corredores primarios deben funcionar como ejes de aproximación
a los secundarios, y éstos como ejes de salida y llegada a los
principales destinos y orígenes. Se dará especial prioridad a las
rutas “transversales”, que han ganado una importancia hasta
ahora poco reconocida por el Estado.
ü El Plan Estratégico incluirá asimismo el concepto de “terminal
interior de carga”: nodos de transferencia donde se realizarán
todas las tareas inherentes a la movilización de cargas,
incluyendo los trámites de nacionalización de mercancías en las
operaciones internacionales.
• Medidas para la mejora de los estándares de seguridad

El Plan Estratégico también tendrá entre sus objetivos una mejora
general de los estándares de seguridad, lo que no sólo incluye mejorar la
condición y estado de los pavimentos sino también medidas como las
siguientes:
ü Adecuación de las geometrías del trazado a los requerimientos
actuales del tránsito.
ü Modernización de la señalización vial en forma acorde a la
realidad del tránsito en las zonas periurbanas y rurales.
ü Tercera senda, intercambiadores o cruces vehiculares a desnivel,
calzadas de servicio.
ü Limpieza de fajas laterales.
ü Acondicionamiento del acceso a los puentes.
ü Revisión y clarificación de las competencias de todas las agencias
del Estado vinculadas a la administración del sistema vial (ver la
sección “Seguridad vial” en Un país que cuide a su gente).
• Medidas para la adecuación del marco normativo
Un cambio de las normas vigentes puede tener efectos dinamizadores
para el sector. En particular se propone:
ü Modificar el método general de regulación empleado hasta ahora,
incorporando normas específicas. Se aspira a aprobar una ley de
transporte, una ley sobre contratos de transporte y una ley sobre
transporte multimodal.
ü Un capítulo especial es la creación de un seguro de transporte
que, además de cubrir los riesgos tradicionales del transporte por
carretera, cubra pérdidas o daños físicos de la carga movilizada
que deriven de riesgos amparados durante la operación.
ü Los cambios normativos también deberán apuntar a eliminar las
asimetrías institucionales, tributarias, laborales y operativas que
hoy existen a nivel regional.
ü En cuanto a la aplicación de la normativa, es necesario
modernizar los mecanismos de control mediante la simplificación
de procesos y la incorporación de tecnología.
ü Es necesaria una reforma institucional. La estructura del Ministerio
de Transporte impide una visión integral y favorece la
superposición de funciones: existen cinco direcciones nacionales

que tienen cometidos vinculados al transporte, sin que exista la
imprescindible verticalidad funcional. La Dirección Nacional de
Transporte deber ser reestructurada y fortalecida. .
• Medidas para la mejora de la competitividad
Las mejoras en términos de competitividad pueden lograrse por tres
caminos: reducir el costo de los combustibles, reducir el costo de los seguros y
mejorar la infraestructura vial.
ü Para reducir el costo de los combustibles se aumentarán los topes
de deducción del IVA al gasoil usado para el transporte, por un
costo fiscal de hasta 5 millones de dólares al año. Los
transportistas también se verán beneficiados por la posibilidad de
liquidar trimestralmente los créditos fiscales por concepto de IVA
al gasoil, permitiendo su uso para la compra de combustible
dentro de los 12 meses siguientes (ver la sección “Política
Económica” en Un país auténticamente productivo).
ü La aprobación de una ley de seguros permitirá ahorrar la doble
cobertura en la que incurren algunas empresas.
ü En la medida en que la infraestructura vial mejore, caerán los
costos generados por roturas, esperas y desvíos. Para avanzar
en este camino se propone el FFIV.
• Fondo Fiduciario Nacional para la Infraestructura Vial (FFIV)
Este Fondo, a ser creado por ley, se encargará de administrar recursos
que son aportados por el sector transporte (básicamente a través del impuesto
a los combustibles) y que actualmente se vierten a rentas generales. Sus
principales cometidos serán:
ü Asistir al Estado y los gobiernos departamentales en el desarrollo
y mantenimiento de la infraestructura vial, incluyendo rutas
nacionales, rutas departamentales y caminos vecinales.
ü Desarrollar estrategias que faciliten el cumplimiento del cometido
anterior. Por ejemplo, organizar compras masivas de
equipamiento vial (agrupando las compras de varios gobiernos
departamentales para conseguir mejores precios), ofrecer
programas de financiamiento en espejo (por cada peso que pone

un gobierno departamental, el FFIV aporta otro) y facilitar la
participación de privados usando al propio FFIV como garantía de
repago de las obras.
ü Impulsar el intercambio comercial regional, favoreciendo la
integración de nuestra red vial con las vías de salida del territorio.
Dos tareas prioritarias son la mejora de los accesos a los puertos
nacionales (Salto, Paysandú, Fray Bentos, Nueva Palmira,
Colonia, Juan Lacaze y Montevideo) y la articulación con el
corredor bioceánico proyectado entre Coquimbo (Chile) y Porto
Alegre (Brasil).
ü Estimular el empleo intensivo de mano de obra nacional en obras
de infraestructura.
• Fortalecimiento del transporte público de personas por carretera
La falta de sistematización de normas y la dispersión de decisiones
administrativas impide que el transporte carretero de personas tenga el
dinamismo que el país requiere. Para mejorar la situación proponemos:
ü Establecer un marco legal y operacional que estimule la
coordinación y complementación de los diferentes servicios,
respetando la especificidad y el ámbito de operación de cada uno.
ü Avanzar en la profesionalización de la actividad, mediante la
capacitación de recursos humanos y la consolidación de unidades
empresariales especializadas.
ü Fortalecer la seguridad jurídica, hoy erosionada hasta el punto de
que los servicios se están prestando sin contratos de concesión
vigentes.
ü En relación a la coordinación y complementación de servicios
urbanos y suburbanos, asegurar el mismo tratamiento institucional
y operativo a todas las empresas que prestan servicios en el área
metropolitana.
• Fortalecimiento del transporte de carga
ü Elaborar un Plan Nacional de Renovación de Flota que, entre
otras cosas, defina claramente el destino de los vehículos
desafectados.
ü Perfeccionar y profesionalizar los sistemas inspectivos y de
control.

ü Aumentar la presencia y el profesionalismo en los ámbitos de
negociación y regulación del transporte internacional de carga por
carretera.
• Plan de desarrollo del transporte ferroviario
Los recientes intentos de modificación del modelo ferroviario no han
tenido éxito. La baja velocidad por deterioro de la infraestructura y la escasez
de material rodante para atender los picos de zafra son las principales razones
por las que el ferrocarril no resulta una opción atractiva y pierde su cuota de
mercado. La demanda insatisfecha ha sido cubierta por el transporte carretero,
lo que genera altas tarifas, un aumento exponencial del deterioro de las rutas y
problemas ambientales.
La recuperación total del servicio de trenes tiene costos que se miden en
miles de millones de dólares. Esto obliga a un proceso de recuperación
cuidadoso y gradual que requerirá:
ü una nueva ley ferroviaria, adaptada a las condiciones del país y
de la región;
ü un nuevo modelo de gestión y operación ferroviaria, que
identifique la demanda insatisfecha sepa aprovechar las
oportunidades para bajar los costos de transporte;
ü Un plan de inversiones que abarque la infraestructura (vías y
puentes), el material rodante y la construcción de terminales de
carga y polos logísticos multimodales.
En líneas generales, el plan se propone:
ü Concentrar los esfuerzos de recuperación en algunos ramales que
tengan buen volumen de carga y aseguren rentabilidad (por
ejemplo: líneas a Rivera, Litoral a Salto, Algorta-Fray Bentos y
Minas).
ü Articular esos ramales con polos logísticos que facilitarán la
intermodalidad marítimo-ferroviario-carretero.

ü Analizar las opciones de ten de pasajeros como complemento de
los tresnes de carga y como alternativa de movilidad urbana y
suburbana en la zona metropolitana.
ü Apostar a la capacitación, formación y motivación del personal
como factores clave para responder a los desafíos operativos de
una empresa ferroviaria moderna.
ü Fomentar una política ferroviaria del Mercosur, creando un
espacio ferroviario único basado en una red integrada y equipos
interoperables.
ü Incluir como condición para la eventual instalación de industrias
extractivas (por ejemplo, empresas mineras) que el transporte de
materiales no se haga por canales de uso exclusivo (como los
mineroductos) sino sobre vías férreas que serán pagadas por las
empresas pero estarán abiertas al uso común.
ü Crear condiciones para la participación de inversores privados.
II. Logística fluvio-marítima
El sistema portuario nacional incluye bastante más que el puerto de
Montevideo. En la propia capital también están Punta Sayago, Buceo y Punta
Carretas. En el interior del país hay una larga cadena de puertos públicos y
privados. La buena gestión de ese conjunto es vital para que el país se conecte
con el mundo, exporte su producción y reciba clientes para el turismo.
Las principales dificultades e insuficiencias que enfrenta nuestro sistema
portuario son las siguientes:
• Existe un desorden institucional que impide una buena gestión del
conjunto. La Administración Nacional de Puertos (ANP) y la Dirección
Nacional de Hidrografía (dependiente del MTOP) se distribuyen
jurisdicciones con criterios poco claros. La ANP tiene a su cargo el
puerto de Montevideo (incluyendo Punta Sayago), el puerto comercial
de Colonia, Juan Lacaze, el muelle oficial de Nueva Palmira, Fray
Bentos, Paysandú, Salto y un muelle en La Paloma. La Dirección
Nacional de Hidrografía gestiona los puertos deportivos de La
Paloma, Punta del Este, Piriápolis, Riachuelo, el puerto viejo de
Colonia, Carmelo, Higueritas, Villa Soriano y, en Montevideo, Buceo y

Punta Carretas. En materia comercial administra La Paloma, el
muelle comercial del Buceo, Punta Carretas y Carmelo. También se
ocupa del manejo de Cruceros en Punta del Este y administra todos
los puertos concesionados: M’Bopicuá, UPM, Montes del Plata,
Corporación Navíos y Ontur. Complementariamente, los silos dentro
de los puertos de Nueva Palmira y Fray Bentos son propiedad del
MGAP, que se ocupa de administrarlos.
• Desde la aprobación de la Ley de Puertos en 1992, no ha habido una
política portuaria que generara cambios cualitativos. Más bien se
siguió la inercia del comercio mundial y se fue ajustando el
funcionamiento a la aparición de nuevos volúmenes y nuevas cargas
(como la forestal). Pero el desarrollo de infraestructura ha ido por
detrás de las necesidades del aparato productivo. Hoy los barcos
Panamax tienen capacidad para 60.000 toneladas, pero en
Montevideo y Nueva Palmira sólo pueden cargar 40.000 porque no
hay fondo. Las 20.000 toneladas restantes se suelen cargar en Bahía
Blanca, con producción argentina. Esta limitación complica las
operaciones de exportación y nos hace dependientes de negocios
combinados con terceros.
• La ausencia de una política de conjunto también hace que algunos
puntos estén congestionados mientras otros tienen capacidad ociosa.
Por ejemplo, el Puerto de Fray Bentos no tiene casi actividad, pese a
que podría funcionar como puerto alternativo a Nueva Palmira para la
carga de cereales. En el año 2013, los costos de espera de barcos
que cargan granos en Montevideo o Nueva Palmira fueron del orden
de los 30 millones de dólares. Si se dragara Fray Bentos al mismo
nivel que Nueva Palmira y se lo dotara de equipamiento, esas
esperas podrían bajar considerablemente, con el consiguiente
aumento de atractivo económico (y de la recaudación).
• En los últimos años, la mala calidad de la gestión ha generado costos
y demoras. Dos ejemplos ilustran la situación. En el año 2010 se
tomó la decisión de habilitar un amarradero al norte de Nueva
Palmira, lo que permitiría operar con trenes de barcazas sin
depender de puertos argentinos. La decisión todavía no se ha
ejecutado. En 2013 se terminó la remodelación del muelle
transatlántico de Nueva Palmira. El barco tipo para transporte de
granos por los ríos Uruguay y Paraná es el Panamax de 225 metros

de eslora, pero el muelle se calculó mal y no permite operar dos de
esos barcos al mismo tiempo.
• A los problemas operativos se suma el deterioro de nuestra
capacidad negociadora. Los gobiernos del Frente Amplio han
privilegiado a los funcionarios políticos sobre los técnicos, con
resultados negativos para los intereses del país. De nuevo dos
ejemplos. Durante el gobierno de Tabaré Vázquez se propusieron
dos nuevas terminales en la zona de Nueva Palmira. Argentina se
opuso a ambos emprendimientos, invocando una cuestión de límites
muy dudosa. Cuando las comisiones binacionales se reunieron, el
gobierno de Vázquez olvidó que contaba con una Comisión de
Límites y no recurrió a ella. La debilidad de la delegación uruguaya
hizo que primara la tesis argentina. Algo similar ocurrió en marzo de
2011, cuando ambos gobiernos acordaron obras de dragado.
Uruguay tenía una posición negociadora inmejorable, porque el
puerto argentino de Concepción del Uruguay estaba en seco. A
cambio de no objetar el dragado de Concepción, se consiguió el
dragado Fray Bentos. Pero la delegación uruguaya aceptó hacerlo
sólo a 25 pies, lo que lo hace anticompetitivo. La mala negociación
favoreció los intereses argentinos.
• El deterioro de la capacidad negociadora es parte de un problema
más amplio, que es la falta de claridad estratégica con la que han
actuado los últimos gobiernos. Con demasiada frecuencia se
desatiende a lo importante y se dedican energías a lo intrascendente.
Un caso particularmente preocupante es el proyecto argentino de
modificar el canal de acceso al puerto de Buenos Aires. Esa acción
afectará la operativa del puerto de Montevideo. En particular, la
conexión con Buenos Aires, que hoy se hace por el Canal de Punta
del Indio, se alejará unos 150 kilómetros, con el consiguiente
aumento de costos y complejización de la operativa. El problema
puede tener solución, pero hace falta que el gobierno uruguayo tome
iniciativas que no está tomando. Mientras tanto, ha dedicado tiempo y
energía al puerto de aguas profundas, que requeriría un movimiento
anual de 60 millones de toneladas para ser rentable, cuando sólo
estarían asegurados 18 millones en el caso de que se autorice y
concrete el proyecto Aratirí.
• Ha habido un abandono de la investigación comercial estratégica,
herramienta indispensable para prevenir o mitigar eventuales eventos

negativos. Por ejemplo, la ampliación del Canal de Panamá permitirá
el tránsito de buques más grandes que los que pasan hasta ahora.
Es la obra más grande del mundo y modificará el eje económico de
toda la costa Este de América. Algunos países, como Brasil, se están
preparando para adaptarse a los riesgos y oportunidades que trae
ese cambio. El gobierno uruguayo no ha analizado el tema. Tampoco
se estudia el impacto del nuevo puerto de La Plata, que entrará en
funcionamiento este año con un muelle de 750 metros de extensión.
Nuestra visión: una política de puertos al servicio de los intereses
nacionales
• Los puertos son un componente esencial de nuestro sistema
productivo, que nos conecta con la cadena logística mundial.
Necesitamos una política que mire en conjunto a todas las terminales
y se articule con nuestra política comercial.
• Hace falta definir una estrategia con amplio apoyo político que esté
orientada a defender los intereses nacionales. Esa estrategia debe
identificar los objetivos de máxima prioridad y asignar recursos en
función de esa categorización.
• Necesitamos profesionalizar la gestión de nuestro sistema portuario,
para volverlo más atractivo en términos comerciales y menos
dependiente de las decisiones de nuestros vecinos.
• Necesitamos un rediseño institucional que facilite la articulación entre
las autoridades responsables de la administración de puertos y la
Cancillería. El presente y futuro de nuestros puertos se juega en
ámbitos como la Comisión del Río de la Plata (CARP) y la Comisión
del Río Uruguay (CARU).
• Reformas institucionales

ü Uniformizar la gestión portuaria comercial, creando como primer
paso un ámbito de coordinación permanente entre la ANP,
Hidrografía, el MGAP y Cancillería. En ese ámbito debe definirse
una estrategia común, metas a ser alcanzadas en plazos
perentorios y un sistema común de indicadores de logro y calidad
de la gestión (ver la sección “Comercio Exterior” en Un país
ü Uniformizar la gestión del dragado estatal. Hoy esa tarea está
dividida entre la ANP e Hidrografía, pero sólo la ANP cuenta con
equipamiento. La división se debe a razones históricas que ya no
están vigentes.
ü Dar prioridad institucional a las negociaciones con Argentina,
creando un grupo de trabajo permanente que esté integrado por
representantes de los órganos responsables de la gestión
portuaria, la CARU, la CARP y Cancillería. Ese grupo de trabajo
debería participar en el análisis de cuestiones como el Acuerdo
sobre Transporte Marítimo y el Código Aduanero del Mercosur.
• Dragado como prioridad nacional
Todo nuestro sistema de puertos depende de la concreción de obras de
dragado que no han sido debidamente defendidas. Las prioridades estratégicas
en esta materia son las siguientes:
ü Dragar el Canal de Acceso al Puerto de Montevideo a 14 metros,
y extender su longitud de 42 a 52 kilómetros. Este es el camino
más corto para que Uruguay cuente con un puerto de aguas
profundas. Para lograrlo es necesario que Argentina no ponga
objeciones. Las razones para hacerlo están limitadas por el
Tratado del Río de la Plata, pero una actitud obstruccionista
puede generar años de demora. Hay que negociar con
inteligencia y hay una oportunidad para hacerlo, dado que
Argentina necesitará la aprobación de Uruguay para sus propias
obras.
ü En el caso de que, como se presume, Argentina abandone el
mantenimiento Canal del Indio, gestionar su mantenimiento
exclusivo a cargo de Uruguay, de modo de poder aprovechar la

articulación en la zona de “El Codillo”. Con esto se aseguran las
rutas a Buenos Aires y a Nueva Palmira.
ü Dragado del Canal Martín García al mismo nivel que el Canal
Mitre.
ü Dragado del Río Uruguay hasta el puerto de Fray Bentos al
mismo nivel que el puerto de Nueva Palmira.
ü Para el financiamiento de las obras de dragado es posible recurrir
a cuatro fuentes: los recursos recaudados por la aplicación de la
Ley 15.097; los fondos de la cuenta corriente creada en ocasión
del aumento de las tarifas de la ANP en enero de 2012; los
recursos que la ANP destina anualmente a Rentas Generales y lo
recaudado por el 0,005% que los exportadores pagan al BROU.
Combinando estas cuatro fuentes se puede, por ejemplo, pagar
en menos de tres años el dragado a 14 metros del puerto de
Montevideo y la profundización el Canal del Indio, sin necesidad
de recurrir a ningún financiamiento complementario.
• Dragado estatal
Uruguay enfrentará en las próximas décadas una importante demanda
de dragado. En este momento hay dos dragas en manos de la ANP (la más
nueva de 1984) y una tercera en proceso de compra. El mercado mundial de
dragado privado es oligopólico. Los llamados a licitación internacional son
complejos desde el punto de vista logístico (sólo pueden hacerse si hay dragas
en la zona) y generan oportunidades de bloqueo administrativo (como pasó en
el caso del Canal Martín García).
Por eso se propone crear un servicio estatal pequeño y bien equipado,
que opere fuera del ámbito de la ANP, de modo que ésta se concentre en el
cumplimiento de su rol de autoridad portuaria sin distraerse en
tareas operativas. Este servicio podrá responder a trabajos puntuales y
urgentes, al mismo tiempo que actuará como regulador de precios en las
licitaciones. Otra posibilidad es crear una sociedad de economía mixta entre el
Estado y los principales interesados.
• Medidas complementarias para fortalecer los puertos de la capital

El puerto de Montevideo es el más importante del país, pero no es el
único que opera en el departamento. Además del dragado a 14 metros y el
mantenimiento del Canal del Indio se proponen las siguientes medidas:
ü Comenzar inmediatamente los estudios para la construcción del
Muelle D como continuación del Muelle C del puerto de
Montevideo. Alargar el frente de atraque en 220 metros.
ü Licitar una terminal de cruceros que fortalezca a Montevideo como
lugar de embarque y desembarque de pasajeros. La construcción
de esta terminal tendrá un impacto favorable sobre la duración de
las estadías y significará un incremento del gasto turístico.
ü Rediseñar el sistema de acceso terrestre al puerto de Montevideo,
poniendo especial atención en la organización del flujo de
camiones.
ü Concretar la construcción de un módulo de pesca nacional en
Capurro. La pesca es generadora de puestos de trabajo y genera
ingresos más allá del propio puerto. Es posible pensar en un
frigorífico asociado.
ü Apoyar el desarrollo de Puntas de Sayago como espacio de
crecimiento natural del Puerto de Montevideo. Más allá de lo que
ocurra con la regasificadora, debe hacerse un aprovechamiento
intensivo de las 100 hectáreas disponibles.
ü Renegociación con Gas Sayago de las condiciones de dragado
del Canal de Vinculación. El costo de ese dragado fue
básicamente asumido con la ANP, cuando lo sano sería que lo
abone Gas Sayago y lo traslade a sus precios. Un resultado del
esquema actual es que, en el caso de que se concreten ventas a
Argentina, el Estado uruguayo estaría subsidiando el gas natural a
consumirse en Buenos Aires.
ü Modificación del carácter del puerto de Punta Carretas,
cambiando su condición de “puerto deportivo” por el de “puerto
para embarcaciones menores” (artículo 67 de la ley 16.462). De
este modo podrá aprovecharse el puerto que se utilizó para
construir el caño colector en 1980 como centro de operaciones de
los prácticos que hoy operan desde el puerto del Buceo sin tener
un área terrestre de respaldo. Existe un proyecto con financiación
propia.
• Medidas complementarias para fortalecer los puertos sobre el Río de
la Plata y el Uruguay

Además de la profundización del Canal Martín García y del dragado de
Fray Bentos al mismo nivel que Nueva Palmira, se propone:
ü Retomar la defensa de los emprendimientos bloqueados por
Argentina en Nueva Palmira (Barranca de los Loros y graneles
líquidos), reintroduciendo en las negociaciones la discusión sobre
servidumbre de protección del canal de navegación.
ü Exigir productividad mínima en la velocidad de carga como
requisito para operar graneles en Nueva Palmira.
ü Apoyar financieramente los estudios de factibilidad del Proyecto
Exclusas San Antonio (Salto), que permitiría extender 500
kilómetros la navegación por el Río Uruguay sin necesidad de
autorización argentina.
ü Aprobar y poner en ejecución un plan para el desarrollo del puerto
de Paysandú, que incluya equipamiento logístico y un rediseño de
los accesos y áreas de respaldo. Las 500.000 toneladas de
cereales que se producen en la región permitirían un movimiento
anual de más de 300 barcazas hacia la zona de carga de buques
oceánicos. Esta alternativa generaría un alivio importante sobre el
tránsito carretero.
ü Habilitar al Puerto de Juan Lacaze como puerto libre.
ü Instalar una grúa de última generación para carga y descarga en
el puerto de Fray Bentos, de manera de dotarlo de la capacidad
operativa necesaria para su reactivación.
ü Desarrollar el arribo de cruceros al Puerto de Colonia. Para eso,
alargar y ensanchar el muelle Este, e instruir a la embajada
uruguaya en Londres para que tramite la rápida aceptación de las
cartas náuticas electrónicas.
ü Conseguir que Argentina permita navegar en su tramo de la
hidrovía sin requerir un piloto argentino.
ü Apoyar y liderar gestiones en conjunto con el Ministerio de
Turismo y los gobiernos departamentales para desarrollar el
tráfico de cruceros fluviales.
ü Velar por el respeto de las normas que regulan el cabotaje. Los
movimientos entre amarraderos y puertos deben estar reservados
a la bandera nacional.
• Otras medidas a impulsar

ü Se dará apoyo a los privados que proyectan instalar terminales en
La Charqueada y Tacuarí, como forma de promover la
consolidación de la hidrovía del Este.
ü Desarrollar el puerto de La Paloma por caminos que sean
compatibles con la actividad turística (sólo pesca y
embarcaciones medianas de cargas limpias, con frecuencias que
no afecten el turismo).
ü Dentro del período de gobierno se habilitará el Puerto Seco de
Rivera.
ü Se presentará al Parlamento un proyecto modificativo de La ley de
embanderamiento de buques nacionales, con el fin de hacer más
atractiva la matrícula nacional.
ü Se promoverá la construcción y reparación naval.
III. Logística aérea
La logística área es un área de escaso desarrollo relativo en el país. Eso
no quita que tenga importancia estratégica y que albergue oportunidades de
crecimiento. Las principales ideas a aplicar en el área son las siguientes:
• Unificar la gestión. Hoy existen tres organismos con competencia en
el tema: la Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura
Aeronáutica (DINACIA, dependiente de la Fuerza Aérea), la Dirección
de Transporte Aéreo (dependiente del MTOP) y la Junta Nacional de
Aeronáutica (presidida por el MTOP). La carga burocrática es pesada
y la capacidad de formular políticas de conjunto es débil.
• El país debe reformular la normativa que se aplica a la aeronáutica,
de manera de fomentar la actividad y facilitar su desarrollo. Las
normas vigentes tienen cerca de 40 años.
• Si bien la aviación comercial es la cara más visible del sector, existe
un importante nivel de actividad en la aviación de pequeño porte
(fumigaciones, taxis aéreos, aeroclubes). Es necesario trabajar sobre
las normas de seguridad e incluir la temática medioambiental en el
diálogo con los actores privados.

• El Aeropuerto de Carrasco no es el único aeropuerto internacional
con el que cuenta el país. Existen otros cinco en distintos puntos del
interior: Laguna del Sauce, Paysandú, Salto, Rivera y Santa
Bernardina. Solamente el primero tiene niveles de actividad
significativos. Existe un espacio para utilizar esa infraestructura
mediante el desarrollo de charters turísticos en una lógica equivalente
a la de los cruceros fluviales. Explotar esta posibilidad requiere
coordinar con el Ministerio de Turismo y operadores turísticos tanto
nacionales como de la región.
• El mal manejo del tema Pluna dejó al país sin una aerolínea de
bandera nacional y generó problemas de conectividad. Esas
dificultades se han ido solucionando con la llegada de nuevas
empresas que recibieron algunos estímulos para instalarse. El
tratamiento futuro de este tema debería apoyarse en dos
aprendizajes. El primero es que una aerolínea de bandera nacional
no es un fin en sí mismo, sino un instrumento estratégico entre otros.
El segundo es que el Estado uruguayo tiene varios instrumentos a su
alcance (programas de incentivos, líneas de crédito, etc.), sin que
sea necesario involucrarse en ninguna figura societaria
público/privada.

POLÍTICAS SECTORIALES: AGRO Y PESCA
El país vive desde hace años un espectacular crecimiento del sector
agropecuario. Una parte importante de ese salto se debe al desarrollo de la
agricultura, impulsado por el fuerte aumento de los precios internacionales
(ligado al crecimiento de la demanda asiática), por la llegada de un nuevo
modelo empresarial (que distingue entre el propietario de la tierra, quien la
planta y quien comercializa) y por la incorporación de nuevas tecnologías
(principalmente a partir de la introducción de la siembra directa y la aplicación
de la biotecnología). El fuerte desarrollo de las áreas plantadas con soja y trigo
es la manifestación más visible de este proceso.
Pero no sólo la agricultura se ha mostrado dinámica. Veintisiete años
después de la aprobación de la ley que hizo posible su desarrollo, la forestación
ha cambiado el paisaje del país y se ha convertido en un importante rubro de
exportación.
La ganadería, por su parte, está experimentando cambios muy
importantes. La superficie dedicada a esta actividad se ha reducido y la zona
tradicional de invernada se ha desplazado, pero esta necesaria adaptación al
desarrollo de la agricultura no impide buenos niveles de producción tanto de
carne como de leche. Aun así, son necesarios nuevos ajustes tecnológicos y
nuevos modelos de sinergia entre sectores.
El sector ovino no ha vuelto a los niveles de impacto económico que
conoció en el pasado, pero se afirma en su rol diversificador de la matriz
productiva, mejorando la calidad de la lana y adaptándose a diferentes
condiciones del suelo. Todo esto genera importantes efectos económicos y
sociales, al tiempo que permite buenas rentabilidades.
Mirando hacia adelante, las perspectivas de la ganadería de carne y
leche alentadoras. Más allá de las variaciones de los precios internacionales,
existe un potencial de crecimiento sostenible basado en el aumento de la
productividad, la eficiencia y la apertura de mercados. Los cambios en la
relación entre el precio de la tierra y el precio del ganado anuncian
modificaciones importantes en los modelos de negocios que probablemente
conducirán a una mayor productividad. La agricultura tiene muy buenas
perspectivas de desarrollo. Se calcula que todavía puede ocupar otro millón de
hectáreas, especialmente en la zona Noreste. La forestación sigue teniendo
buenas posibilidades de crecimiento, principalmente asociadas a la
diversificación de productos. También la producción ovina puede dar saltos
importantes.

La producción agropecuaria está llamada a jugar un papel crucial en el
desarrollo integral de nuestra sociedad y de nuestra economía. Para que eso
ocurra es preciso que en los próximos años se tomen buenas decisiones en
relación a la innovación tecnológica, la escala productiva, el impacto ambiental,
la inocuidad de alimentos, la capacitación de recursos humanos, la sanidad y el
bienestar animal. Pero, sobre todo, es necesario superar la dicotomía campo-ciudad,
dejar atrás las visiones caricaturescas y saber aprovechar la revolución
productiva que se viene produciendo. Desde nuestro gobierno se fomentará la
generación de puentes de entendimiento entre el sector agropecuario y el resto
de la sociedad.
Los desafíos presentes
• Si bien el panorama general es bueno, el sector ganadero muestra
algunos síntomas preocupantes. Desde el año 2006 a la fecha, la
producción de carne por hectárea bajó un 16 por ciento. La caída
también se verifica si se mide la productividad por unidad ganadera.
Este proceso de caída de la producción en un momento de precios
altos es probablemente un costo de las incertidumbres generadas
desde el gobierno. La existencia de dos equipos económicos que
discrepan sobe medidas como las detracciones, o las dudas y
dificultades asociadas a la exportación de ganado en pie, provocaron
una reducción de la generación de valor en el sector primario que
puede estimarse en unos 370 millones de dólares anuales.
• Pese a la solidez general del sector, sigue habiendo sub-sectores
que tienen un alto grado de fragilidad. Uno de ellos es la granja: una
forma de explotación principalmente radicada en el Sur, que no sólo
tiene significado económico sino un profundo significado social y
demográfico. Del total de 12 mil productores desaparecidos entre los
censos agropecuarios de 2000 y 2011, las dos terceras partes
explotaban superficies inferiores a las 19 hectáreas, con un promedio
ubicado en torno a las 9.
• La situación más compleja es la del sector pesquero, que enfrenta el
agotamiento de un modelo de explotación. En los últimos veinte años
se han reducido plantas hasta estar hoy por debajo de la quincena de
establecimientos. En el camino han quedado grandes estructuras que
hoy están en buena medida inutilizadas.

• Tras diez años de insistir en integrarse a un Mercosur que se ha
desnaturalizado, el país enfrenta un aislamiento comercial que puede
afectar sus exportaciones. Por ejemplo, fuera de la pequeña cuota de
20 mil toneladas que manejan las plantas frigoríficas, Estados Unidos
grava las importaciones de carne uruguaya con un 26,4 por ciento.
Mientras tanto, nuestros principales competidores, como Australia y
Nueva Zelanda, ingresan libres de impuestos el volumen que deseen.
Lo mismo puede decirse de Corea. Haber abierto ese mercado
constituye un enorme logro desde el punto de vista sanitario, pero el
éxito es más bien simbólico porque no se puede competir con un
arancel del 40 por ciento para Uruguay frente a un arancel cero de
Australia.
• El mal estado de la red vial, y en especial de la caminería rural,
genera crecientes problemas a la actividad productiva y aumenta los
costos del sector. Dado el déficit de mantenimiento acumulado en
estos años y las perspectivas de crecimiento agrícola, es
imprescindible dar una respuesta a corto plazo (ver al respecto las
propuestas contenidas en la sección “Transporte y logística” en Un
país auténticamente productivo).
• Existe un problema generalizado de insuficiencia de recursos
humanos frente a una demanda de mano de obra que crece
constantemente (el número de trabajadores agropecuarios creció un
40% entre 2000 y 2009). Este desequilibrio se mantiene pese a los
avances en las condiciones de trabajo y a la mejora de las
remuneraciones (en el período 2006-2009, los ingresos percibidos en
la zona de mayor crecimiento agrícola crecieron un 29 por ciento en
la zona urbana y un 33 por ciento en la rural). Este fenómeno
empieza a limitar el desarrollo del sector y se volverá crítico si no se
consigue revertirlo.
• El aumento de la actividad agrícola planteó desafíos
medioambientales a los que se respondió con un plan de uso y
manejo del suelo controlado desde el Estado. Si bien no hay
oposición a la idea en sí misma, su aplicación trajo problemas que
necesitan respuestas. Por ejemplo, la obligación de generar áreas de
pradera es una artificialidad sin lógica económica que puede causar

distorsiones en los precios. También requiere una inversión del orden
de 1.500 dólares la hectárea, que en algún tiempo va a causar
problemas a los pequeños productores.
• En los últimos tiempos se ha producido un grave deterioro de la
seguridad en el medio rural. Los robos se han vuelto frecuentes y el
abigeato se extiende, aunque la situación varía de un departamento a
otro. La consecuencia es una sensible pérdida de calidad de vida
sumada a graves perjuicios económicos.
• En los últimos años ha habido un aumento significativo de la carga
burocrática que pesa sobre el sector. En algunos casos esto fue una
condición para acceder a mercados y en otras ocurrió sin razón
aparente. Por un camino u otro se ha complicado mucho la operativa
administrativa de los productores, que deben destinar largas horas a
realizar trámites burocráticos que frecuentemente exigen
desplazamientos.
• Algunos de los instrumentos que se ha dado el Estado para intervenir
en el sector agropecuario requieren ser repensados y mejorados.
Uno de ellos es el Instituto de Colonización, que es hoy el mayor
terrateniente del Uruguay pero tiene un éxito limitado tanto en
términos sociales como productivos. El otro es el Plan Agropecuario,
que fue creado en un contexto muy diferente del actual.
Nuestra visión: aprovechar las oportunidades para impulsar el desarrollo
nacional
El sector agropecuario tiene enormes posibilidades de crecimiento y una
gran capacidad de operar como motor del desarrollo económico y social. Esto
se debe, entre otras cosas, a que se trata de un sector ubicado en la base
misma de la cadena productiva. Su relevancia puede resumirse en tres puntos:
• Efecto encadenamiento. Por cada peso generado por el sector, se
agregan 6.22 pesos generados por el resto de la economía. Esto lo
convierte en el sector de mayor impacto sobre el conjunto de la
economía. Por ejemplo, el sector manufacturero genera 5,08 pesos y
los servicios generan 6,08.

• Efecto empleo. El agro es el sector que tiene mayor impacto sobre el
empleo. Por cada unidad adicional de demanda laboral generada por
el sector agropecuario, se genera una demanda de 0,45 de empleo
en las familias. El promedio para el conjunto de sectores de la
economía es de 0,39.
• Efecto ingreso. El agro es el sector con el impacto más favorable
sobre los hogares de menores ingresos. Por cada peso producido por
el sector, los ingresos de esos hogares se incrementan en 1,46
(todos los datos son del Departamento de Economía de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de la República)
La principal condición para que el sector agropecuario haga su aporte al
desarrollo del país es no poner obstáculos innecesarios a su dinamismo. Las
normas y políticas inadecuadas pueden impedirnos aprovechar las
oportunidades que hoy tenemos. Para que este riesgo no se concrete, son
necesarias algunas condiciones:
• Ambiente favorable al desarrollo de los negocios. Hacen falta reglas
de juego claras y buena calidad institucional. La actividad
agropecuaria tiene tiempos largos para la maduración de las
inversiones, lo que hace esencial la continuidad y la previsibilidad del
marco normativo y tributario. La incertidumbre y la falta de claridad
tienen efectos negativos sobre la inversión.
• Política fiscal. Es necesaria una metodología de cálculo de la presión
fiscal sectorial que abarque todas las tasas y tributos. Para maximizar
la capacidad de aporte a la mejora en las condiciones de vida de
todos los uruguayos, el traslado de recursos hacia otros sectores de
la sociedad no debe comprometer la rentabilidad del sector. Como
criterio general, la imposición debe ser sobre la renta. Las
deducciones fiscales deben favorecer la productividad.
• Política comercial activa. De poco vale la calidad de nuestros
productos si luego enfrentamos barreras comerciales que nos
impiden acceder a mercados. El asilamiento comercial o una
inadecuada defensa de nuestros intereses en los ámbitos que
corresponda (desde el Mercosur hasta la OMC) tendrá
inevitablemente efectos negativos sobre el nivel de actividad.

• Infraestructura. En muchas zonas del país existe un potencial
agrícola inmovilizado por los costos logísticos. El estado de las
carreteras y de la red ferroviaria, el costo de los fletes y las
dificultades para acceder a terminales portuarias son problemas a los
que se debe dar máxima prioridad. El déficit de mantenimiento
acumulado en estos años y las perspectivas de crecimiento agrícola
y forestal requieren respuestas de corto plazo.
• Uso cuidadoso de los recursos naturales. Un desarrollo sustentable
es aquel que satisface las necesidades de las generaciones actuales
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de
satisfacer las suyas. Esto requiere un uso cuidadoso del agua, del
suelo y los demás recursos naturales. También requiere la protección
de las formas de vida que les están asociadas.
Nuestras propuestas:
• Medidas para estimular la inversión
Se propone para el quinquenio:
ü Garantizar por todos los medios la seguridad jurídica, eliminando
incertidumbres sobre el cumplimiento de las normas existentes
(como las relativas a la exportación de ganado en pie) y
asegurando la continuidad en el tiempo de las reglas de juego
fundamentales.
ü Mantener las deducciones al IRAE que favorezcan al aumento de
productividad.
ü Priorizar tributos que graven los activos fijos a tasas diferenciales
según sean o no generadores de renta (ver al respecto la sección
ü Permitir que el sistema bancario sea propietario de ganado para
darlo en forma de crédito al productor, a la manera en que hoy lo
hacen algunas empresas privadas.
ü Actualizar la normativa del Banco Central, para acompasarla a los
cambios que se han producido en el negocio ganadero. Por
ejemplo, reconocer el fortalecimiento del valor del ganado como

garantía generado por los controles ejercidos por el Sistema
Nacional de Información Ganadera.
ü Fomentar desde el Banco Central el desarrollo de mercados
agropecuarios futuros, tales como hoy existen principalmente en
el área granelera.
ü Habilitar créditos contra la propiedad de la tierra de manera
ajustada al valor real, mediante pactos de retroventa que
simplifiquen las acciones ejecutorias en caso de incumplimiento.
ü Fomentar la competencia en la demanda del ganado gordo,
facilitando la faena a la façon mediante la implementación de las
resoluciones 03/46 y 04/85 de INAC.
ü Fomentar la articulación entre agricultura, recría e invernada.
ü Fomentar con medidas fiscales el uso de macro y micro
nutrientes, con el fin de mantener e incrementar los actuales
niveles de productividad agrícola.
• Medidas para mejorar la competitividad
ü Articular la política agropecuaria con la política exterior y muy en
especial con la diplomacia comercial, para asegurar la apertura de
mercados que no sean puramente testimoniales. Entre otras
cosas, definir una estrategia de renegociación de la cuota Hilton y
abrir nuevos mercados para cortes ovinos con hueso. Esta tarea
no sólo involucra a Cancillería sino también a organismos como
INAC.
ü Profundizar la generación de información que sea útil para los
tomadores de decisiones. El SNIA propuesto por el MGAP es una
buena idea que merece ser ejecutada.
ü Fortalecimiento del vínculo entre los productores y los institutos de
investigación, con el fin de mejorar la capacidad de respuesta a
los desafíos tecnológicos. Reingeniería de la institucionalidad
actual (Mesas Tecnológicas, Consejos Asesores, Gabinete de la
Innovación, INIA, ANII, etc.).
ü Generar planes estratégicos por sector como el que hoy tiene el
rubro ovino.
ü Reducir costos fiscales con medidas tales como el incremento de
los topes de deducción del IVA para la compra de gasoil
productivo y la autorización a liquidar trimestralmente los créditos

fiscales por concepto de IVA al gasoil, admitiendo su utilización
para el pago de combustible (ver la sección “Política Económica”
en Un Uruguay auténticamente productivo).
ü Promover la autogeneración de energía, permitiendo la
transmisión desde un predio a otro y estimulando la incorporación
de bombas de riego con alimentación fotovoltaica o con pequeños
generadores (ver la sección “Energía” en Un país auténticamente
productivo).
ü Concretar un shock de inversión en infraestructura que dé
prioridad a las “rutas transversales” (como la 14 y la 26) y revierta
el deterioro de la caminería rural (ver la sección “Transporte y
logística” en Un país auténticamente productivo).
ü Promover la incorporación de tecnología y la renovación de
procesos, mediante incentivos fiscales y la instalación de un
programa de predios demostrativos que funcionarán en el marco
de una coordinación institucional entre el INIA, el Plan
Agropecuario y organizaciones privadas como el SUL.
ü Desarrollar programas de trabajo que acompañen el proceso de
transformación del agro desde un sector consumidor de
información básica (rendimiento por hectárea, pesos, edad de la
faena) a un sector fuertemente digitalizado que procesará grandes
cantidades de datos (por ejemplo, ligados a la bioeconomía) que
deberán ser transformados en reglas de decisión. Este proceso,
que ya empieza en agricultura y se trasladará a la ganadería, se
volverá esencial para lograr aumentos de productividad y
eficiencia.
ü Prestar especial atención a lo sanitario como fuente de barreras
para-arancelarias. Esto requiere combinar las acciones en el
terreno (fortalecer los planes sanitarios, controlar la calidad de las
vacunas que se comercializan en plaza) con una acción más
decidida a nivel de organismos internacionales como la OIE.
ü Promover el desarrollo de tecnologías remotas para la gestión
predial, como la generación de sistemas de alerta temprana ante
potenciales crisis forrajeras.
• Mejoras en la eficiencia por desburocratización
Se promoverán mejoras en la eficiencia por la vía de la simplificación de
trámites. En particular se propone:

ü Simplificar los trámites para embarcar ganado, especialmente por
la vía de eliminar los controles de permanencia que se
establecieron durante la última crisis de aftosa. Esto requiere una
renegociación de protocolos en los ámbitos internacionales
pertinentes.
ü Revisas el sistema implementado para el cobro del impuesto del
1% a la venta de semovientes, a los efectos de simplificar el
trámite.
ü Eliminar las demoras arbitrarias e injustificadas en las que incurre
el MGAP para otorgar los permisos a la exportación de ganado en
pie.
• Agua, riego y desarrollo de cuencas
La superación de los actuales niveles productivos tiene como condición
la incorporación del riego a gran escala. A las restricciones tradicionales se
agrega el cambio climático, que parece estar modificando nuestro régimen de
lluvias. Esto agrega un nuevo factor de inestabilidad en las producciones de
secano. En particular se propone:
ü Definir desde el MGAP una política de largo plazo, con foco en el
aumento progresivo de las áreas regadas.
ü Crear estímulos fiscales para la construcción de obras de riego
prediales y multiprediales.
ü Programa Nacional de Riego, financiado con recursos a obtener
de organismos internacionales, financiará obras de riego tanto a
nivel predial como, fundamentalmente, a nivel de cuencas
regantes. El financiamiento será a plazos de 20 0 25 años, como
forma de permitir una adecuada planificación de inversiones.
• Plan de apoyo a la granja
El sector granjero reviste una gran importancia social, económica y
territorial. Se trata de un sector especialmente complejo, que encierra una
diversidad de rubros (producción vegetal hortícola, frutícola, citrícola, vitícola;
producción animal de aves y suinos) y una gran diversidad geográfica (región
metropolitana, Salto, Bella Unión). En la estructura de producción conviven
empresas grandes y medianas con agricultura familiar. Es un sector en
evolución, donde conviven rubros históricos con otros nuevos orientados a la

exportación (olivicultura, arándanos, ganadería bovina y ovina). Los canales de
comercialización interna están cambiando, con un creciente peso de los
supermercados (que ya manejan el 60% del negocio). Se trata de un sector
frágil y expuesto a riesgos que exigen respuestas rápidas y eficientes. En
particular se propone:
ü Fortalecer el papel del MGAP como ordenador institucional del
sector. JUNAGRA pasará a operar como un instituto
administrador del Fondo de Desarrollo de la Granja.
ü Apoyar la difusión de tecnología y sistemas de calidad, buscando
una uniformización del producto que permita acceder a mercados
de valor y precios estables.
ü Eliminar hasta el 100% del IVA al gasoil que consume la granja
(ver la sección “Energía” en Un Uruguay auténticamente
productivo).
ü Control transparente y centralizado de la importación, en lugar de
mecanismos indirectos como certificados sanitarios y trámites
administrativos.
ü Instalación progresiva de un sistema de subsidios a los seguros
climáticos, de manera de hacerlos accesibles a los productores.
ü Política de apoyo al productor familiar, a ser ejecutada por el
Instituto Nacional de Colonización. Esta política incluirá medidas
de apoyo a productores jóvenes para que puedan comprar la
tierra a sus padres o hermanos en el momento del retiro o en el
marco de una sucesión.
ü Política de apoyo a la reconversión de rubros cuya competitividad
esté amenazada.
• Reformulación del Instituto Nacional de Colonización
Se reorientará la acción del INC, sobre la premisa de que la acción
colonizadora tenga foco en la persona y no, como ocurre hoy, en el reparto de
tierras como un fin en sí mismo. Se asegurará la permanencia de los actuales
colonos, cuya situación esté en el marco dispuesto por la Ley Orgánica del
Instituto. Complementariamente, se impulsarán las siguientes medidas:
ü Reforma del marco legal dentro del que funciona el INC,
fortalecimiento su estructura técnica e incorporación nuevos
modelos de trabajo.

ü Énfasis en acciones de fortalecimiento de las empresas familiares,
con el fin de contribuir a superar las debilidades que más
frecuentemente amenazan su continuidad: formación de recursos
humanos, asesoramiento técnico, transferencia de tecnología,
relevo intergeneracional. Los últimos diez años fueron uno de los
períodos de mayor pérdida de productores agropecuarios,
especialmente familiares.
ü Promoción del asociativismo productivo y económico,
fortaleciendo la adjudicación de predios a grupos, ya sea con
destino a recría, invernada. producción de forrajes u otros.
ü Promover, mediante programas de asistencia técnica y
transferencia tecnológica, la incorporación de los colonos y
pequeños productores a las cadenas de valor con mayores
oportunidades de competitividad.
ü Énfasis en la formación integral de los colonos y sus familias, con
el propósito de elevar la competitividad y lograr una mejora global
de la calidad de vida.
• Medidas de apoyo a la población rural y semi-rural
Este paquete de medidas se propone tres objetivos: mejorar la calidad
de vida de las personas que viven en el medio rural y semi-rural, proteger
aquellas actividades que enfrentan situaciones de vulnerabilidad y revertir la
escasez de mano de obra calificada a ser empleada en la actividad
agropecuaria. Entre otras medidas se propone:
ü Bajar la tasa del IMEBA hasta en un 20% a los productores
“Energía” en Un Uruguay auténticamente productivo).
ü Responder a la demanda de vivienda generada por los nuevos
emprendimientos agro-industriales, promoviendo la combinación
entre centros poblados de tamaño intermedio y las unidades
productivas que generan fuentes de trabajo.
ü Reformular el Plan Agropecuario, orientándolo al asesoramiento
predial y colectivo de pequeños productores.
ü Crear un Bachillerato agrario a distancia que combinará el uso de
nuevas tecnologías de la comunicación con instancias
presenciales, para las que se cubrirían los costos de traslado y

alojamiento (ver la sección “Educación” en Un país de
oportunidades).
ü Fortalecer el sistema de escuelas de alternancia y revisar la
metodología actual.
ü Incorporar al sector rural de manera permanente al directorio de
INEFOP.
ü Uso eficiente de todos los programas del MGAP para el desarrollo
integral de las empresas familiares. Coordinación entre estos
instrumentos y el Plan de desarrollo de la familia rural a ser
desarrollado desde el MIDES, que incluirá el apoyo escolar a
distancia, la capacitación laboral para adultos, el asesoramiento
en materia sanitaria y la alfabetización digital (ver la sección
“Políticas sociales” en Un país de oportunidades).
ü Incorporar el tema de la empresa familiar como un tipo de unidad
productiva que enfrenta desafíos específicos a ser resueltos
(sucesión, subdivisión, capacitación para la segunda y tercera
generación, etc.).
ü Desarrollar programas de estudio y atención a una nueva
categoría de empresario rural surgido con fuerza en la última
década: el contratista. Los altos niveles de informalidad y de
vulnerabilidad económica (debida principalmente al
endeudamiento) convierten a este fenómeno en una fuente
potencial de problemas no sólo económicos sino sociales.
ü Priorizar las acciones de protección a la salud y la seguridad en el
trabajo rural, diseñando políticas específicas para el sector (ver la
sección “Salud y adicciones” en Un país que cuide a su gente).
ü Equiparar el régimen de seguro de desempleo de los trabajadores
rurales al régimen general.
ü Crear IMAEs cardiológicos al norte del Río Negro. El país no
puede seguir aceptando que la mitad del territorio nacional esté
desprovista de institutos destinados a las patologías cardiológicas
más prevalentes (ver la sección “Salud y adicciones” en Un país
que cuide a su gente).
ü Organizar una red de cuidados críticos en todo el interior,
mediante la complementación público-privada. La red incluirá
algunos puntos para organizar un servicio de traslado aéreo de
emergencias médicas (ver la sección “Salud y adicciones” en Un
país que cuide a su gente).
ü Implementar rondas sanitarias con tecnologías de diagnóstico
(ecografía, laboratorio clínico, mamografía, etc.), tomando como
referencia el Proyecto Sésamo de la Intendencia de Florida (ver la
sección “Salud y adicciones” en Un país que cuide a su gente).

ü Reorganizar el despliegue policial para un mejor combate al
abigeato. Fortalecer el BEPRA y crear nuevos instrumentos (en
coordinación con INAC) para atacar los mecanismos de
comercialización de faena ilegal (ver la sección “Seguridad
ciudadana” en Un país que cuide a su gente).
• Medidas sobre salud y bienestar animal
Se deben dedicar todos los esfuerzos necesarios para proteger nuestro
estatus sanitario, así como aquellas prácticas que favorecen el bienestar
animal. En este sentido se propone:
ü Plan Nacional de Salud y Bienestar Animal, dedicado al control y
erradicación de las principales enfermedades que afectan la
productividad ganadera y la inserción en los mercados de
exportación más exigentes.
ü Formación de recursos humanos dedicados a prevención, control
y erradicación de enfermedades.
ü Complementar el trabajo de DILAVE con la participación de
laboratorios privados, debidamente certificados y acreditados.
ü Mejorar y revalorizar la coordinación con el sector privado, por
ejemplo a través de CONHASA y CODESA.
ü Renegociación de protocoles sanitarios internacionales.
• Medidas de apoyo al desarrollo pesquero
El agotamiento del modelo pesquero es una debilidad en un área de
valor estratégico para el país, al mismo tiempo que genera consecuencias
negativas en lo social. Se ha verificado un proceso de disminución del número
de empresas y de primarización del sector (las empresas de bajo valor
agregado son las que tienden a subsistir). Las trabas a la exportación y la
fuerte presencia de productos extranjeros en el mercado interno están
generando graves problemas en las dos grandes áreas del sector: la pesca
industrial y la artesanal. A este respecto se propone:
ü Política de apoyo a la renovación de la flota pesquera, con
definición del tipo de arte y método de pesca adecuados para el
país y sus recursos naturales (las embarcaciones industriales que
todavía operan son de los años 70 y 80).

ü Revisión general del régimen de tasas, permisos de pesca y
tarifas portuarias, con el fin de dar racionalidad al funcionamiento
del sector y generar condiciones para establecer estímulos
fiscales .
ü Elaboración de una estrategia comercial para el conjunto del
sector, que permita establecer una “marca país” basada en la
diferenciación y diversificación.
ü Remodelación, profesionalización y categorización de las
embarcaciones artesanales según destino y volumen, con el fin
de aumentar la seguridad de sus tripulantes y el control de los
métodos de extracción.
ü Coordinación con las instituciones de formación técnica y
profesional para revitalizar los oficios perdidos del sector,
jerarquizándolos y actualizando su perfil de formación.
ü Fortalecimiento de la DINARA, tanto en términos institucionales
como en la dotación de recursos humanos calificados. El control
oficial de la pesca debe estar a cargo de personal independiente y
bien remunerado, que cumpla la tarea de fiscalización en todos
los puntos de la cadena.
ü Creación de un único órgano de contralor de inocuidad
alimentaria, que cuente con personal altamente calificado y
procedimientos de control poco burocráticos.
ü Combate a la pesca ilegal.
ü Poner freno a las prácticas depredatorias del recurso (como
daños al lecho del río y a las especies no objetivo) producidas por
métodos de pesca no selectivos. Para ello es necesario una
actualización de la normativa, junto con un esfuerzo logístico y de
información que asegure el respeto de las zonas de exclusión y
de los tamaños de piezas extraídas.
ü Fomento de la acuicultura mediante un mejor aprovechamiento de
los espejos de agua existentes en el país. Actualmente hay
menos de 5 especies en explotación. Es necesario avanzar en

estudios que permitan una sectorialización y categorización de
áreas productivas.
• Medidas de cuidado del medio ambiente
Se propone para el quinquenio
ü Desarrollar medidas para el control de uso de agrotóxicos y
fertilizantes en las proximidades de las fuentes hídricas (ver la
sección “Medio ambiente” en Un país que cuide a su gente).
Diseñar mecanismos de control de los subcontratistas.
ü Fomentar los pozos y bebederos.
ü Crear un programa de recuperación de recipientes de productos
fitosanitarios.
ü Ajuste de las medidas de uso y aprovechamiento del suelo, de
manera de lograr un mejor alineamiento con la lógica económica
y, por lo tanto, mayores niveles de cumplimiento de la normativa.
Reducir los costos burocráticos de su aplicación.
ü Profundizar los análisis de huella de carbono y huella del agua en
los diferentes rubros, como base para la aplicación de políticas
que aseguren la sustentabilidad y al mismo tiempo protejan al
país ante nuevas barreras comerciales, particularmente las no
arancelarias.

POLÍTICAS SECTORIALES: INDUSTRIA
El proceso de diversificación productiva del país deberá incluir el
fortalecimiento de la actividad industrial. Este es un paso esencial en el
esfuerzo por avanzar en la cadena de valor y disminuir nuestra dependencia
del precio internacional de los commodities agrícolas. El Estado no puede
aspirar a cumplir por sí mismo esta tarea, que descansa fundamentalmente en
la capacidad y empuje de los empresarios y los trabajadores. Pero las
decisiones públicas (tanto las de carácter general como las acciones
específicas de política industrial) pueden estimular o entorpecer el dinamismo
del sector.
Hoy existen algunas condiciones que pueden contribuir al fortalecimiento
de la actividad industrial. Entre ellas se cuenta el fácil acceso a un conjunto
amplio de materias primas, el estatus sanitario del país, la estabilidad de las
reglas de juego en comparación con lo que ocurre en parte de la región, el fácil
acceso a un puerto eficiente y la existencia de algunas normas (como los
regímenes de admisión temporaria, de zonas francas y de parques industriales)
que estimulan la actividad.
Sin embargo, también hay problemas y dificultades que son fuente de
preocupación.
• La política económica de los dos últimos gobiernos ha tenido efectos
sobre el tipo de cambio que afectaron gravemente la competitividad
del sector, inhibiendo su capacidad exportadora. El tipo de cambio
real cayó sin interrupciones entre el año 2005 y fines del año 2013.
Esto es grave en un país de las dimensiones del nuestro, que no
tiene un gran mercado interno a desarrollar.
• La carga impositiva, los altos costos energéticos y el deterioro de la
infraestructura vial se suman a los problemas cambiarios para restar
competitividad a nuestra producción industrial. Uruguay tiene hoy la
electricidad, la nafta, el gasoil y el fueloil más caros de la región. El
costo de nuestro transporte carretero de carga casi duplica al de
Brasil.

• El mal funcionamiento del Mercosur y las políticas proteccionistas de
nuestros vecinos (explícitas en el caso de Argentina, indirectas en el
caso de Brasil), han generado graves dificultades de acceso a los
países vecinos. Los últimos dos gobiernos no han sido capaces de
revertir ni atenuar esta situación.
• Al mal funcionamiento del Mercosur se suma aislamiento respecto del
comercio extra-regional. El último tratado comercial fue firmado con
México en el año 2003. Desde entonces no ha habido progresos
significativos. Esta falta de éxitos de nuestra diplomacia comercial le
coloca un techo real y potencial a nuestras exportaciones.
• El régimen de relaciones laborales impulsado por los gobiernos del
Frente Amplio ha tenido altos costos para la actividad industrial. La
centralización de los mecanismos de negociación colectiva y la
escasa atención prestada a la diversidad de empresas que
componen cada sector generó riesgos y dificultades. Lo mismo
ocurre con la negativa a establecer vínculos entre remuneración y
productividad.
• El deterioro del clima de relaciones laborales agregó tensiones e
incertidumbres. La cultura del conflicto instalada en estos años
aumentó los costos de producción y afectó el cumplimiento de
compromisos comerciales. El decreto de ocupaciones del gobierno
Vázquez debilitó la seguridad jurídica y causó graves daños a
particulares.
• La crisis de la educación y las políticas sociales impulsadas por los
últimos gobiernos generaron una severa escasez de mano de obra
que no fue atenuada por el aumento del salario real. Este factor, que
ya está operando como una limitante para el desarrollo de muchos
emprendimientos, puede volverse crítico en el futuro.
• La informalidad, la aplicación desigual de la normativa vigente (por
ejemplo, en materia medioambiental) y la arbitrariedad en el
otorgamiento de subsidios y créditos blandos son factores distorsivos
que atentan contra una adecuada asignación de recursos y que

frecuentemente introducen elementos de politización en la vida
económica.
Nuestra visión: una industria sustentable y competitiva
Estamos persuadidos de que Uruguay tiene importantes potencialidades
de desarrollo industrial, que podrán aprovecharse en la medida en que se cree
un entorno favorable. Entre las condiciones que deben asegurarse cuanto
antes se incluyen las siguientes:
• Es imprescindible que existan reglas de juego claras y permanentes,
que proporcionen las certezas necesarias para el desarrollo de la
inversión. Entre esas reglas debe incluirse un marco fiscal adecuado
y previsible, condiciones macroeconómicas que ofrezcan garantías
de estabilidad y un estricto respeto de los derechos legítimos de
todos los actores (trabajadores sindicalizados, trabajadores no
sindicalizados y empresarios).
• También es fundamental una gestión ecuánime y equilibrada de las
relaciones laborales, que no haga del conflicto la única respuesta a
todas las dificultades, tenga en cuenta los intereses legítimos de
todas las partes y conduzca a una política salarial sustentable.
• Sin excluir ninguna vía que conduzca al desarrollo de la industria
nacional, el país debe definir algunas prioridades estratégicas que
orienten la toma de decisiones. Por ejemplo, debería priorizarse el
desarrollo de industrias que articulen con las cadenas
agroindustriales exportadoras. Integrar sobre lo que ya hacemos bien
es un camino más factible que empezar a desarrollar sectores desde
cero.
• El desarrollo industrial del país exige un gran esfuerzo por mejorar la
competitividad. Esto requiere coordinar acciones que abarquen desde
la política cambiaria hasta la infraestructura y el costo de los
combustibles, pasando por el diseño de nuevos modelos de
negociación salarial que incluyan la variable productividad.
• Las perspectivas de desarrollo industrial también requieren un
esfuerzo en la formación de recursos humanos. En este sentido, la
política industrial tiene importantes puntos de contacto con la política
educativa. Necesitamos mejorar nuestra capacidad de dar formación

básica y técnica a las nuevas generaciones, para que puedan
aprovechar las oportunidades de empleo, desarrollarse
personalmente y aportar al crecimiento de nuestra sociedad. También
necesitamos incluir el emprendedurismo entre las temáticas a ser
trabajadas en los centros de enseñanza.
Nuestras propuestas
• Medidas de fortalecimiento institucional
ü Garantizar por todos los medios la seguridad jurídica, eliminando
incertidumbres sobre el cumplimiento de las normas existentes y
asegurando la continuidad en el tiempo de las reglas de juego
fundamentales.
ü Generar un benchmarking de costos regionales e internacionales
para la producción de bienes transables (costo de servicios
públicos, costo de combustibles, aportes seguridad social, etc.)
como referencia para la toma de decisiones que impacten sobre el
“costo país”.
ü Desarrollar planes estratégicos por subsector, que privilegien el
desarrollo de industrias proveedoras de industrias exportadoras.
Por ejemplo, industrias que abastezcan a las cadenas
agroindustriales (producción de semillas, fertilizantes, maquinaria
forestal y lechera).
ü Analizar y solucionar las superposiciones y conflictos que existen
entre diferentes dependencias estatales, como el Ministerio de
Salud Pública, el Ministerio de Ganadería, LATU, DINAMA y los
gobiernos departamentales. Debería avanzarse hacia un régimen
de ventanilla única que establezca requerimientos previsibles y dé
más transparencia y agilidad a la operativa.
ü Asegurar la continuidad y cobertura de los servicios brindados por
Aduana, DGI, BROU (importaciones y exportaciones) y los
operadores portuarios existentes, como forma de evitar
sobrecostos y pérdida de clientes por incumplimientos.
• Medidas para mejorar la competitividad

ü Reducir costos fiscales con medidas tales como el incremento de
los topes de deducción del IVA para la compra de gasoil
productivo y la autorización a liquidar trimestralmente los créditos
fiscales por concepto de IVA al gasoil, admitiendo su utilización
para el pago de combustible (ver la sección “Política Económica”
en Un Uruguay auténticamente productivo).
ü Ampliar la categoría de grandes consumidores industriales de gas
y energía eléctrica, con el fin de alinear las tarifas con las que
existen en la región y en los mercados competitivos.
ü Promover la autogeneración de energía eléctrica, permitiendo la
comercialización entre privados a través de la red de UTE (ver la
sección “Energía” en Un país auténticamente productivo).
ü Concretar un shock de inversión en infraestructura vial y portuaria
(ver la sección “Transporte y logística” en Un país auténticamente
productivo).
ü Mantener el régimen de admisión temporaria.
ü Reestructurar el régimen de devolución de impuestos indirectos a
las exportaciones, de acuerdo con la realidad de cada sector.
ü Estimular la baja de aportes patronales del sector manufacturero,
asociada al agregado de valor y a la generación de empleo.
ü Previsibilidad y continuidad en el régimen de prefinanciación de
exportaciones.
ü Hacer un uso intensivo de la Ley de inversiones, revisando los
indicadores con el fin de que se adapten mejor a la realidad de las
empresas industriales.
ü Estimular la creación de parques industriales. Este régimen es
una herramienta muy útil para el desarrollo de la actividad
industrial, la descentralización y el ordenamiento territorial, que ha
sido utilizada con éxito en muchos países de la región y en
Europa.
ü Analizar modificaciones al sistema de compras del Estado que
estimulen el desarrollo de capacidades nacionales y generen
oportunidades para micro, pequeñas y medianas empresas.
ü Promover mediante incentivos fiscales la innovación, la
incorporación de tecnología y la renovación de procesos.
Fortalecer los programas de ANII para incentivar la innovación
(ver la sección “Investigación, desarrollo e innovación” en Un país
• Medidas de política comercial

ü Articular la política industrial con la política exterior y muy en
especial con la diplomacia comercial, para asegurar la apertura de
mercados. Retomar la práctica, abandonada por el actual
gobierno, de consultar a los actores privados en ocasión de las
misiones internacionales (ver la sección “Comercio exterior” en Un
ü Creación de Tribunales Arbitrales permanentes entre los países
del Mercosur, con plazos perentorios y mecanismo de aceptación
tácita.
ü Desarrollar una vigorosa política comercial extra-regional, como
forma de compensar los bloqueos e insuficiencias del Mercosur
en su estado actual.
• Relaciones laborales
ü Derogación inmediata del Decreto 165/006 que regula las
ocupaciones de los lugares de trabajo como extensión del
derecho de huelga (ver la sección “Relaciones laborales” en Un
ü Generar un nuevo marco de negociación en los Consejos de
Salario, que incluya consideraciones de productividad,
mecanismos de descuelgue y cláusulas de salvaguarda (ver la
sección “Relaciones laborales” en Un país auténticamente
productivo).
ü Promover las negociaciones bilaterales cuando corresponda, en el
marco de las recomendaciones realizadas por la OIT (ver la
sección “Relaciones laborales” en Un país auténticamente
productivo).
ü Impulsar una política salarial que privilegie la estabilidad de las
fuentes de trabajo. Si se quiere cuidar al trabajo nacional y a los
trabajadores más vulnerables, es esencial asegurar la
sustentabilidad del sistema.
ü Reequilibrar las asimetrías producidas en el ámbito laboral, como
la generada con el proyecto que responsabiliza penalmente al
empleador en casos de accidentes laborales. La legislación ya

proporciona instrumentos adecuados, que deben ser aplicados en
forma correcta.
ü Rediseñar el sistema de certificaciones médicas con el fin de
volverlo más ágil y ofrecer mayores garantías a todas las partes.
• Medidas de fortalecimiento de recursos humanos
ü Fortalecer al INEFOP, profundizando los lazos con el sector
productivo. Creación del Programa de cooperación
intergeneracional, orientado a facilitar la transferencia de saber y
experiencia de vida de personas jubiladas a jóvenes, como
preparación para incorporarse a la vida laboral (ver la sección
“Política educativa” en Un país de oportunidades).
ü Generar estímulos fiscales para empresas que prioricen
actividades de capacitación.
ü Fortalecer los lazos entre el sector productivo y los Bachilleratos
Tecnológicos de UTU.
ü Creación del programa Estudiando se llega más lejos, que
ofrecerá pasantías laborales a alumnos que hayan terminado
Bachillerato antes de los 20 años (ver la sección “Política
educativa” en Un país de oportunidades).

POLÍTICAS SECTORIALES: TURISMO
La industria turística es el buque insignia del sector servicios en
Uruguay. Los ingresos que generó en la última década superan largamente a
los generados por las exportaciones de soja (aunque las distancias se vienen
acortando y es probable que la mala temporada 2014 invierta por primera vez
la relación).
El turismo es una exportación de servicios que tiene la particularidad de
realizarse en el territorio nacional. Si bien los consumidores se trasladan al país
en lugar de consumir en sus lugares de origen (como ocurre normalmente con
las ventas al exterior), el resultado es una inyección de divisas en la economía
local, tal como ocurre con las exportaciones agrícolas o ganaderas. La
diferencia es que lo que viaja no es la mercadería, sino el consumidor.
El turismo también es relevante porque genera un importante “efecto
derrame”. Cuando la industria turística consigue atraer a un buen número de
consumidores, muchas otras industrias (como el comercio y el transporte
internos) mejoran sus niveles de actividad. Por eso es un gran generador de
empleos, tanto directos como indirectos. Se calcula que, en el mundo de hoy,
uno de cada doce empleos está asociado a esta actividad.
La industria turística uruguaya se ha desarrollado significativamente en
los últimos años, principalmente en torno a tres grandes polos de atracción:
Montevideo, Punta del Este y Colonia. También el turismo interno ha ganado
terreno (por ejemplo, en el litoral), aunque su nivel de desarrollo todavía es
moderado en términos comparativos.
Más allá de las particularidades locales, este proceso se ajusta a
tendencias internacionales. Se estima que, en el año 2020, el turismo mundial
alcanzará 2,5 veces el volumen registrado a finales de los años noventa, lo que
significará un gasto internacional de 5.000 millones de dólares por día, excluido
el costo del transporte internacional.
En Uruguay tiene potencialidades que le permitirían plegarse a esta
tendencia global al crecimiento de la industria turística. Pero también enfrenta
vulnerabilidades que deben ser superadas si queremos favorecer un
crecimiento sustentable del sector.

El sector turístico enfrenta dos clases de dificultades. Algunas de ellas
son estructurales, es decir, son problemas de larga data que siguen
afectándonos como país. Otras son más coyunturales y resultan de las políticas
seguidas por los últimos gobiernos.
• La primera debilidad estructural es la fuerte estacionalidad del
negocio turístico. Aunque ha habido algunos avances, en buena
medida ligados al incipiente desarrollo del turismo interno, el éxito o
fracaso de una temporada se sigue jugando en unas pocas semanas
de verano. El país sigue teniendo dificultades para organizar una
oferta que atraiga viajeros durante todo el año, o al menos durante un
período prolongado.
• Una segunda debilidad estructural es la fuerte dependencia de los
países de la región, particularmente los limítrofes. Una sola decisión
del gobierno argentino puede cambiar los números de todo un año. Si
bien ha habido algunos avances en esta materia, como la
incorporación del turismo de cruceros, todavía queda mucho por
hacer.
• Una tercera debilidad estructural es que las políticas de turismo han
tendido a trabajar sobre la demanda (por ejemplo, organizando
campañas en los países vecinos) pero no han prestado la misma
atención al lado de la oferta. El control y mejora de la calidad de los
servicios turísticos es un terreno en el que todavía hay distancia con
los países que han alcanzado mayores niveles de profesionalización.
• En cuanto a los problemas de coyuntura, el más grave ha sido el
rezago de los precios relativos en dólares. La política económica de
los dos últimos gobiernos generó una caída constante del tipo de
cambio real entre 2005 y fines del año 2013. Este descalce no se
compensó con medidas fiscales adecuadas. El resultado es que
Uruguay se convirtió en un destino caro, no sólo para la región sino
también para el mundo. El mal resultado de la última temporada no
se debió a que los argentinos no viajaran (las cifras muestran que
viajaron más que en otros años), sin eligieron otros destinos.

• Paralelamente, algunas decisiones del actual gobierno, como las
relativas al intercambio de información fiscal con Argentina, no sólo
afectaron los flujos turísticos sino también la inversión. En el caso de
que esta situación se consolide, se verá afectado el desarrollo futuro
de algunos sitios claves, como Punta del Este. No parece que estos
efectos indirectos hayan sido adecuadamente calibrados a la hora de
tomar decisiones.
• El crecimiento de la inseguridad también afecta el desarrollo del
turismo, ya que tiene un impacto negativo sobre la marca-país. Eso
condiciona las decisiones de nuevos y antiguos clientes. A mayor
inseguridad, más dificultades para el desarrollo de la industria
turística.
• La falta de conectividad provocada por el cierre de Pluna tuvo efectos
que fueron graves a corto plazo y que, si bien se mitigaron en los
meses siguientes, siguen pesando sobre la dinámica del sector. No
sólo se volvió más difícil viajar a Uruguay, pero se volvió más caro.
Esto contribuyó a agravar los problemas de competitividad.
• La escasa capacidad de anticipación de los efectos esperables de
diferentes decisiones de gobierno (como los acuerdos de intercambio
de información con Argentina o el cierre de Pluna) son indicios de un
problema mayor: la ausencia de una política de turismo que tenga
alcance global, es decir, que no sea vista únicamente como un
problema del Ministerio de Turismo sino como un asunto de
importancia nacional. Esta ausencia nos hace perder claridad
estratégica y nos enfrenta a dificultades evitables.
• La falta de claridad estratégica también ha afectado la capacidad de
reacción ante eventos negativos. En los últimos años, Punta del Este
dejó de ser sede de un conjunto de acontecimientos que contribuían
a darle visibilidad y a generar flujos turísticos (Regata Whitbread,
campeonato de tenis senior con estrellas del top ten, campeonato
Seven A Side de rugby, carrera de fórmula callejera en marzo,
competiciones de off shore, campeonato internacional de surf,
espectáculos con estrellas de primer nivel internacional). Este
proceso ha sido apenas revertido.

Nuestra visión: una industria turística competitiva, diversificada y
desestacionalizada
El desarrollo de la industria turística nacional requiere tres tipos de
cambios.
En primer lugar, es necesario aumentar la competitividad del sector. Esto
puede lograrse en parte por la vía de mejorar la relación calidad/precio, pero no
podemos olvidar que en el contexto uruguayo son cruciales los efectos de las
políticas cambiaria y fiscal. En la medida en que el país logre dar respuestas
globales al problema de la competitividad, la industria turística encontrará el
contexto adecuado para desarrollar todo su potencial.
La desestacionalización es una condición esencial para aumentar las
posibilidades de desarrollo futuro. Tanto por razones climáticas como de
escala, no es razonable apostar únicamente al turismo de verano. Es necesario
encontrar los caminos para generar una demanda permanente, que en parte
puede generarse mediante el desarrollo del turismo interno pero que
necesariamente debe tener un componente regional o internacional.
Como condición para lo anterior, es necesario diversificar la oferta
turística nacional. La marca “Uruguay Natural” ha permitido potenciar varios de
nuestros recursos más importantes (playas, termas, turismo rural), pero no
abarca, y en algún caso puede llegar a encubrir, otras potencialidades a
aprovechar. Es necesario diversificar la oferta para diversificar también los
públicos consumidores.
Nuestras propuestas
• Medidas orientadas al fortalecimiento de la industria turística nacional
ü Elaborar un plan estratégico a 5 años que establezca metas y
estrategias dirigidas a aumentar la participación de la industria
turística en el PIB nacional. El plan debe asegurar una visión
intersectorial que involucre tanto a lo público como a lo privado.

ü Crear una red nacional de soporte a la infraestructura turística, que
sirva de marco al trabajo coordinado del Ministerio de Turismo y
los gobiernos departamentales. Esta red debería canalizar créditos
y subsidios para la recuperación y mantenimiento de lugares de
interés turístico, así como establecer estándares comunes y
controles de calidad.
ü Crear un sello de calidad turística a ser usado por hoteles,
restaurantes, comercios, etc.
ü Sistematizar y homogeneizar el manejo de la información turística
a escala nacional.
ü Trabajar intensamente los canales de difusión y comercialización,
tanto dentro como fuera de la región. Entablar negociaciones con
turoperadores de primer nivel; organizar viajes promocionales;
involucrar a embajadas, consulados y oficinas de negocios en el
exterior.
ü Encargar estudios profesionales que permitan identificar nichos de
mercado asociados a las nuevas tendencias de consumo turístico
(reducción de la duración de las estadías, vacaciones con centros
de interés, búsqueda de entornos no contaminados, priorización
del bienestar físico y emocional, etc.).
ü Mejorar la coordinación con los organismos competentes
(Ministerio del Interior, gobiernos departamentales, autoridades
portuarias) para fortalecer la prevención del delito y la seguridad
integral del turista.
• Medidas de mejora de la competitividad
ü Aplicar a todas las estaciones de servicio del país el mismo
régimen de devolución para el pago de combustibles que se
aplica en las estaciones de servicio de frontera, cuando se paga
con tarjetas de crédito extranjeras.
ü Extender a otros rubros, como la vestimenta y los espectáculos, la
devolución del IVA para las compras realizadas con tarjetas de
crédito extranjeras (hoy este régimen se aplica a la hotelería, la
gastronomía y el alquiler de autos).
ü Fomentar la mejora de los instrumentos de información, consulta,
reserva y pago on-line, estimulando entre otras cosas la compra

de paquetes integrados que incluyan alojamiento, gastronomía y
entretenimiento.
• Medidas para favorecer la desestacionalización y la diversificación de
la oferta
ü Generar una agenda de espectáculos y competencias deportivas
a ser realizadas fuera del período de temporada alta (que va del
15 de diciembre al 15 de enero). Algunas de estas propuestas
estarán dirigidas a público extranjero y otras apuntarán a fomentar
el turismo interno, siguiendo el exitoso modelo de “la Patria
Gaucha”. La planificación y ejecución de las actividades deberá
realizarse en coordinación entre el Ministerio de Turismo, los
gobiernos departamentales y los agentes privados.
ü Como componente específico de lo anterior, convocar a un
concurso de propuestas para organizar un espectáculo, concurso
o competición anual de nivel internacional que se convierta en una
marca con fuerza propia.
ü Desarrollar el turismo de congresos en Montevideo, Punta del
Este, Colonia y otras ciudades del interior. Se trata de una
industria floreciente en el mundo, que permite atraer a clientes
con alto poder adquisitivo durante buena parte del año. El
desarrollo de esta línea de trabajo deberá ser una prioridad para
el Ministerio de Turismo.
ü Licitar una terminal de cruceros que fortalezca a Montevideo como
lugar de embarque y desembarque de pasajeros (ver la sección
“Transporte y logística” en Un país auténticamente productivo).
ü Extender el turismo de cruceros al Departamento de Colonia. Para
eso es necesario alargar y ensanchar el muelle Este del puerto de
Colonia, e instruir a la embajada uruguaya en Londres para que
tramite la rápida aceptación de las cartas náuticas electrónicas
(ver la sección “Transporte y logística” en Un país auténticamente
productivo).
ü Estimular el desarrollo del tráfico de cruceros fluviales en el litoral
Oeste. Para eso, mejorar la infraestructura portuaria y desarrollar
propuestas combinadas en coordinación con los gobiernos
departamentales y los agentes privados (ver la sección
“Transporte y logística” en Un país auténticamente productivo).

ü Implementar una política de desarrollo de vuelos charter turísticos
dirigidos a atraer consumidores de los países vecinos. El paquete
a ofrecer debe incluir pasajes subsidiados en baja temporada,
aprovechamiento de los aeropuertos internacionales del interior
del país (Laguna del Sauce, Paysandú, Salto, Rivera, Santa
Bernardina), alojamiento, gastronomía y entretenimiento (ver la
sección “Transporte y logística” en Un país auténticamente
productivo).
ü Desarrollar el turismo cultural, con propuestas dirigidas tanto al
público local como al extranjero (para lo que se articulará con las
propuestas de desarrollo de cruceros fluviales y vuelos charter de
carácter turístico). Los distintos programas se articularán sobre el
calendario de festividades y apuntarán a vincular la historia, el
patrimonio cultural y la geografía en circuitos que incluyan
museos, espacios urbanos y centros culturales tanto públicos
como privados. En esos escenarios se desarrollarán eventos
culturales, pequeñas obras teatrales permanentes y espectáculos
musicales que se adecuen a los antecedentes históricos y a las
características de cada del recinto. Una modalidad especial de
turismo cultural es el etnoturismo, que remite a espacios de
carácter ancestral, principalmente del mundo indígena y colonial
(ver la sección “Cultura” en Un país de oportunidades).

COMERCIO EXTERIOR
Un país del tamaño del nuestro debe ser un país abierto al mundo. A
diferencia de las naciones con mucha población, Uruguay no tiene la
posibilidad de apostar a un crecimiento de su mercado interno como factor
dinamizador de la economía. Si nosotros queremos crecer, necesariamente
tenemos que hacerlo hacia afuera, diversificando los mercados a los que
accedemos. Por eso es tan importante una buena defensa del comercio
exterior. Por más esfuerzos que hagan quienes producen riqueza en nuestro
suelo, si no conseguimos mercados no podremos fortalecernos.
Esta fue una preocupación de siempre para los uruguayos, pero hoy lo
es más que nunca. Los crecientes problemas del Mercosur, sumados a una
tendencia mundial a constituir grandes bloques comerciales (como la Alianza
del Pacífico o el acuerdo en ciernes entre Estados Unidos y la Unión Europea)
plantean el peligro de dejarnos en una situación de aislamiento. El modo en
que se ha manejado la inserción internacional del país durante los dos últimos
gobiernos ha agravado nuestra vulnerabilidad frente a este riesgo.
• En el correr de los gobiernos frentistas nuestro servicio exterior sufrió
un doble proceso de debilitamiento. En primer lugar, hubo una
creciente desprofesionalización: la “diplomacia presidencial” (con su
correlato de “embajadores itinerantes” de carácter político) sustituyó a
la diplomacia profesional, cuya sede natural es Cancillería. En
segundo lugar, la diplomacia comercial perdió peso frente a la
diplomacia política. Ambos procesos erosionaron gravemente nuestra
capacidad negociadora.
• Como resultado de lo anterior, el país tuvo una política exterior
errática y confusa. La diplomacia fundada en los intereses nacionales
de mediano y largo plazo fue sustituida por una diplomacia de
“afinidades ideológicas”. Esta apuesta no funcionó en el gobierno de
Tabaré Vázquez (que nunca consiguió asegurar la circulación por los
puentes internacionales) ni tampoco en el gobierno de José Mujica
(que tuvo un éxito inicial al levantar el corte pero luego se limitó a
conceder sin conseguir nada a cambio).

• El país no solamente perdió claridad estratégica en el manejo de su
política exterior, sino que abandonó una de sus mejores tradiciones:
su apego a los canales institucionales y al derecho internacional,
como única defensa de los intereses de los países pequeños. En
lugar de fortalecer las delegaciones ante ámbitos institucionales de
primera importancia, como la Comisión Administradora del Río de la
Plata (CARP) o la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU),
se optó por una diplomacia de asados y encuentros personales.
Como resultado, hoy tenemos menos institucionalidad y más bloqueo
político.
• El debilitamiento de la diplomacia comercial llevó a que la discusión
con los países vecinos se alejara de los temas vitales para nuestra
economía y se centrara en temas de dudosa importancia política.
Mientras cuestiones como el dragado eran postergadas en la
agenda, proliferaban las declaraciones sobre el espionaje
internacional o las negociaciones de paz en Colombia.
• El Mercosur ha dejado de ser una herramienta de integración abierta
al mundo para convertirse en instrumento de las políticas
proteccionistas impulsadas con nuestros vecinos. Como resultado, la
pertenencia al bloque nos ha conducido a un creciente aislamiento
comercial: hemos renunciado a negociar acuerdos bilaterales con
terceros países sin poder beneficiarnos a cambio de las
oportunidades a las que podríamos acceder a través del bloque
(como la propuesta de acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur)
porque algunos de nuestros socios las bloquean.
• El debilitamiento de nuestra política exterior también impidió que
hubiera avances respecto de algunos problemas que afectan el
funcionamiento interno del Mercosur, como la cuestión de las
asimetrías entre los socios o el uso de barreras sanitarias para
proteger los mercados nacionales. No podemos negociar hacia
afuera pero tampoco hemos sido capaces de hacerlo dentro del
bloque.
• La orientación ideológica que se le dio al servicio exterior también
debilitó la coordinación con los agentes privados nacionales, lo que
contribuyó a la ausencia de una estrategia comercial bien diseñada y

al abandono de todo intento por practicar la “inteligencia de
mercados”.
Nuestra visión: la diplomacia comercial como prioridad
El Uruguay tiene una agenda cargada de desafíos en materia de
comercio internacional. El instrumento más adecuado para enfrentarlos es una
activa diplomacia comercial, esto es, el aprovechamiento de los recursos
humanos disponibles en Cancillería y en las representaciones diplomáticas
para favorecer el acceso a nuevos mercados de los bienes y servicios
producidos en el país. El objetivo de la diplomacia comercial es promover el
crecimiento económico, el empleo genuino y el bienestar general mediante la
internacionalización de las empresas, el incremento de las exportaciones y la
captación de inversiones extranjeras.
La diplomacia comercial incluye, entre otras tareas, la promoción de los
productos y de la imagen del país, el apoyo político a la actividad internacional
de las empresas (por ejemplo, agilizando decisiones administrativas de
gobiernos extranjeros), la provisión de servicios de apoyo a la actividad
exportadora, la participación activa en el esquema institucional del comercio
internacional y la “inteligencia de mercados” (es decir, la identificación de
tendencias, oportunidades y amenazas comerciales mediante el análisis de
información).
Nuestro objetivo estratégico como gobierno será fortalecer la diplomacia
comercial, mejorando la formación y gestión de recursos humanos, instruyendo
a las representaciones diplomáticas en el exterior, fortaleciendo las
delegaciones a ámbitos de negociación bi o multilateral y construyendo canales
de comunicación y cooperación con el sector productivo nacional y el Estado.
La diplomacia comercial es algo más que contar con consejeros o
agregados comerciales en las embajadas. Es una opción estratégica sobre
cómo concebir los vínculos del país con el exterior.
Nuestras propuestas
De cara al próximo quinquenio, dos desafíos aparecen como prioritarios.
El primero consiste en recomponer las relaciones con la República Argentina
sin menoscabar los intereses nacionales. La importancia de ese país para el
desarrollo de nuestro comercio y de nuestros puertos no puede ser ignorada. El

segundo desafío consiste en repensar nuestra política comercial en función del
complejo panorama que enfrentamos tanto a escala regional como
internacional.
En este marco hacemos las siguientes propuestas:
• Medidas de fortalecimiento del profesionalismo en el diseño y
ejecución de la política exterior
ü Elaborar una Estrategia Comercial Nacional que englobe todos los
aspectos del comercio exterior uruguayo y contemple los
intereses de todos sus actores (operadores logísticos,
importadores, exportadores, transportistas, etc.). Esta tarea será
asignada a la actual Comisión Interministerial para Asuntos de
Comercio Exterior (CIACEX), que se fortalecerá con la
incorporación de representantes de los actores privados, tanto
empresariales como sociales.
ü Concentrar las actividades de gestión comercial del país en la
actual Unidad de Programación Comercial del Ministerio de
Relaciones Exteriores, con intervención de representantes del
MEF y participación de los privados.
ü Fortalecer instrumentos como Uruguay XXI y la ventanilla única de
comercio exterior, que hoy tienen un perfil demasiado burocrático
y, en consecuencia, están siendo subutilizados.
ü Fortalecer el rol del Instituto Artigas de Servicio Exterior,
promoviendo las asociaciones con el sector privado y el sector
académico para el desarrollo de análisis prospectivos del país y
sus mercados.
ü Crear un programa específico de capacitación de funcionarios del
Ministerio de Relaciones Exteriores en temas comerciales, que se
impartirá en coordinación con instituciones universitarias
nacionales y extranjeras.
ü Priorizar la presencia de funcionarios diplomáticos especializados
en materia comercial en las representaciones ubicadas en países
con los que se tienen fuertes lazos comerciales o se aspira a
profundizarlos, así como en los organismos internacionales donde
se discutan o negocien temas de naturaleza comercial.

• Medidas orientadas a recomponer las relaciones con Argentina
ü Fortalecer la embajada en la República Argentina, dotándola de
recursos humanos en cantidad y calidad suficientes. La Embajada
no llega a tener hoy 10 funcionarios diplomáticos, que deben
atender todos los asuntos políticos, económicos, comerciales,
turísticos, culturales y de cooperación. Sobre ese plantel también
reposan los vínculos con las 45 embajadas concurrentes que
funcionan en Buenos Aires. Es necesario una nueva estructura
que incluya un apoyo permanente a las negociaciones
comerciales y políticas.
ü El embajador en Argentina debe ser una persona con
antecedentes a la altura de la responsabilidad que va a ejercer, y
debe actuar en función de políticas bien definidas y coordinadas
con el canciller de la Republica. Debe existir una única línea de
acción y una profesionalización de la tarea.
ü Designar frente a la CARP y la CARU embajadores de la más alta
jerarquía en régimen de dedicación exclusiva. Los funcionarios
que hoy nos representan en estas comisiones desempeñan otras
tareas de relevancia, lo que dificulta una adecuada dedicación a la
función. Además de tener dedicación exclusiva, quienes ocupen
estos cargos deben ser personas con competencias negociadoras
que se correspondan con la importancia de los asuntos a tratar.
ü Es necesario diseñar canales fluidos de comunicación entre los
integrantes de estas comisiones, la embajada en Buenos Aires,
los órganos responsables de la gestión portuaria nacional y los
agentes privados más directamente afectados por las decisiones
que se discutan.
ü Diseñar políticas de mediano y largo plazo que sirvan de marco al
trabajo de las delegaciones a la CARU y a la CARP. Es necesario
tener orientaciones claras en materia de puertos, dragado, tránsito
de embarcaciones y manejo de cargas. También hay que tener
posiciones claras respecto de temas claves como el Acuerdo
Multilateral de Transporte Marítimo, así como ideas que permitan
impulsar iniciativas necesarias como un Plan de Desarrollo
Integral del Río Uruguay.

ü En el caso de que las negociaciones bilaterales no permitan
superar los bloqueos existentes, el país debe considerar la
posibilidad de recorrer los mecanismos jurisdiccionales, tanto
dentro del Mercosur como por la vía de la Organización Mundial
de Comercio. Estos caminos suelen ser lentos, pero constituyen
una señal clara de voluntad de defensa de los intereses
nacionales que sería claramente percibida por los inversores
extranjeros dispuestos a instalarse en Uruguay.
• Medidas orientadas a fortalecer la posición de Uruguay en el
Mercosur
ü Fortalecer la Dirección General de Integración y MERCOSUR de
Cancillería como instrumento clave para las negociaciones con la
región. La Dirección cuenta actualmente con 6 funcionarios
diplomáticos “de carrera”, que deben encargarse de todos los
aspectos relativos a las negociaciones en el ámbito del
MERCOSUR, incluyendo la casi veintena de grupos técnicos que
están en funcionamiento. Es posible reforzar este órgano con
personal altamente calificado sin crear nuevos cargos. Un
Ministerio que multiplica los embajadores itinerantes sin función
fija puede hacer un mejor uso de sus recursos humanos.
ü Dotar de mayor permanencia a los equipos técnicos que
participan de las negociaciones en el marco del Mercosur. La alta
rotación conspira contra nuestra capacidad negociadora. Para
tener delegaciones más estables es necesario introducir
incentivos que premien la permanencia y el logro de objetivos de
negociación.
ü Convocar a una Reunión Extraordinaria del CMC del Mercosur
para tratar temas estrictamente económico-comerciales. Dado
que la últimas cumbres y reuniones se centraron en aspectos
político-ideológicos de dudosa pertinencia, se propone convocar a
una reunión que trabaje sobre una agenda que incluya los
problemas del nuevo Código Aduanero del Mercosur, el régimen
de zonas francas, las negociaciones con la Unión Europea, los
fondos de convergencia estructural y la integración vial y
energética.
ü Impulsar una renegociación del Acuerdo Multilateral de Transporte
Marítimo que ofrezca mejores perspectivas de futuro para todos

los miembros del bloque. El actual proyecto, fuertemente
impulsado por Argentina, agregaría nuevos perjuicios a los
intereses uruguayos. Hasta ahora el país se ha opuesto a su
aprobación sin proponer alternativas, lo que lo ha dejado en
solitario. Es urgente defender propuestas de flexibilización que
compensen las asimetrías entre los socios. Dadas las dificultades
de la negociación, es esencial asegurar la participación
profesional de personal de Cancillería en el Grupo Técnico 5 del
Mercosur, donde se procesa el tema. En los últimos años, en
muchas reuniones de ese grupo no hubo personal de Cancillería
sino únicamente del Ministerio de Transporte.
ü Plantear por las vías formales correspondientes la necesidad de
revisar la Decisión CMC No. 32/00, a los efectos de redefinir la
estrategia de negociaciones comerciales con terceros, ya sea
desde el Mercosur como desde los Estados Partes. La revisión
deberá priorizar las negociaciones en conjunto, pero habilitando
ámbitos de negociación y mecanismos de instrumentación
bilateral a ser usados por cada uno de los Estados Partes cuando
no sea posible una posición común. El Mercosur deberá acordar
los lineamientos generales, dejando la posterior negociación
bilateral en manos de cada miembro. A vía de ejemplo, Uruguay
podría buscar un TLC con un país ajeno al Mercosur, admitiendo
la participación de los restantes Estados Partes en las
negociaciones. La ronda podrá culminar con un acuerdo que
involucre a varios países del Mercosur o solamente del Estado
que promovió las negociaciones, siempre que se llegue a la
suscripción de un Acuerdo Preferencial de Comercio.
ü En el caso de que no haya voluntad política de revisar la Decisión
CMC No. 32/00, Uruguay podrá cuestionar su legitimidad. Dado
que el texto no establece si debe o no ser internalizado en la
legislación de cada uno de los Estados Miembros, es dudoso que
sea vinculante para Uruguay, que nunca lo hizo refrendar por el
Parlamento.
ü En el caso de que las instancias de negociación no den
resultados, Uruguay podrá recurrir a los mecanismos
jurisdiccionales del Mercosur, que han sido olvidados por los
últimos dos gobiernos a la hora de responder a las continuas
violaciones a la normativa del bloque. Los dos mecanismos
jurisdiccionales que pueden ser accionados son las consultas
ante el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) y las acciones

ante los Tribunales Ad-hoc. Ambos deberían ser utilizados
intensivamente.
ü Independientemente de lo que corresponda hacer en el nivel
institucional, Uruguay debe aprovechar mejor las oportunidades
comerciales que se le abren dentro del Mercosur. En este marco,
deben ser priorizados los vínculos con Paraguay. La política
exterior del actual gobierno no parece haber registrado que
Paraguay es el país que más creció en 2013 en toda América
Latina. Se trata del país del Mercosur con mayor potencial de
crecimiento. Existen hoy importantes inversiones uruguayas en
Paraguay, tanto en la adquisición de tierras como en la prestación
de servicios logísticos (hay un fluido comercio de mercadería que
proviene de Asia e ingresa por el puerto de Montevideo, para
luego continuar hacia Paraguay por vía fluvial o terrestre). Nuestro
Ministerio de Relaciones Exteriores no le ha dado a este tema la
importancia que merece, principalmente por razones político-ideológicas.
El error estratégico e histórico que implicó haber
apoyado la suspensión de Paraguay en el Mercosur debe ser
rectificado.
• Medidas orientadas a la búsqueda y aprovechamiento de
oportunidades fuera del Mercosur
ü Potenciar y reforzar la participación de Uruguay en la
Organización Mundial de Comercio y la Organización Mundial de
Aduanas: dos organismos que regulan la casi totalidad del
comercio internacional. En los últimos años el país ha renunciado
a tener una participación relevante en estos foros (especialmente
en el primero), cuando la calificación técnica de nuestros recursos
humanos nos permitiría recuperar protagonismo.
ü Independiente de los intentos por flexibilizar la Decisión 32/00,
Uruguay puede servirse de los Acuerdos de Complementación
Económica del Mercosur con Colombia y Perú para concretar
acuerdos bilaterales de libre comercio que incrementen la
presencia de nuestros productos en esos mercados. Estos
acuerdos bilaterales pueden convertirse en una vía de acceso
indirecta a los acuerdos más amplios firmados por la Alianza del
Pacifico.

ü Asignar alta prioridad al avance de las negociaciones entre el
Mercosur y la Unión Europea para llegar a un acuerdo de libre
comercio. Una vez más, las principales trabas a este proceso
están siendo puestas por Argentina. Uruguay debe hacer causa
común con Brasil y Paraguay, que se han mostrado proclives al
acuerdo, ya sea para presionar sobre el gobierno de Buenos Aires
o para avanzar hacia un acuerdo 3 + 1.
ü Perfeccionar y complementar las diferentes franquicias e
instrumentos logísticos con los que cuenta nuestro país (zonas
francas, puerto y aeropuerto libre, depósitos fiscales), a los
efectos de consolidar a Uruguay como centro de distribución de
cargas a nivel regional.
ü Resulta imprescindible aprobar con la mayor celeridad el nuevo
Código Aduanero uruguayo, hoy a estudio del Parlamento, así
como las normas reglamentarias correspondientes.
• Medidas de facilitación del comercio exterior
ü Redefinir el perfil de los servicios aduaneros, para transformarlos
en organismos de promoción del comercio exterior. Su actual
perfil, esencialmente fiscalizador, no se corresponde con las
mejores prácticas a nivel internacional. Es necesario
transformarlos en facilitadores que contribuyan a bajar costos y a
defender a los operadores nacionales del comercio desleal. Esto
requiere tanto cambios organizacionales como normativos.
ü Como parte de lo anterior, simplificar, armonizar y racionalizar los
procedimientos aduaneros en frontera para las operaciones de
importación, exportación y tránsito. Hacen falta procesos más
transparentes, más ajustados a la normativa nacional vigente, y
consistentes con las mejores prácticas internacionales. El objetivo
central será reducir de manera sustancial el costo burocrático de
todas las operaciones.
ü Convertir al comercio electrónico en una oportunidad, en lugar de
tratarlo únicamente como una amenaza. Esto exige desarrollar
programas de capacitación y soporte tecnológico, especialmente
orientados a pequeñas y medianas empresas.
ü Potenciar y mejorar el sistema Exporta Fácil, simplificando los
procesos y eliminando el monto máximo de exportación. El
objetivo es fomentar la actividad exportadora, no limitarla.

ü Establecer el instituto de la “consulta vinculante” en materia
aduanera. Esta herramienta permitirá a los operadores prevenir
eventuales errores de buena fe antes de proceder a cualquier
operación de comercio exterior. De ese modo, se eliminará la
discrecionalidad de las autoridades y se incrementarán los
derechos de los contribuyentes, que se beneficiarán de una mayor
certeza, transparencia y seguridad jurídica.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
Durante bastante más de un siglo, la actividad económica estuvo
asociada al modelo de la “sociedad industrial”. La institución clave de esa
sociedad era la fábrica, donde una fuerza laboral que cumplía tareas repetitivas
lograba producir grandes cantidades de bienes manufacturados a costos que
los ponían al alcance de masas de consumidores. Ese modelo altamente
estandarizado (y, por lo tanto, más eficiente que la producción artesanal previa)
dio origen a la organización empresarial clásica, a los sindicatos, a las ideas
socialistas y a las teorías “cepalinas” que justificaban el dirigismo estatal y la
sustitución de importaciones.
La sociedad actual es muy diferente. Las tecnologías flexibles permiten
productos diferenciados, desarrollados en tiempos muy cortos. Los mercados
se han acostumbrado a esta posibilidad y piden productos nuevos en cada
temporada. El cliente puede elegir y la demanda se vuelve más diferenciada.
La etapa de producción sigue siendo importante, pero el diseño, el desarrollo
de nuevos productos y la comercialización han ganado un enorme
protagonismo. También la logística, es decir, la capacidad de entregar en
tiempo y forma el producto, con alcance global.
Las fábricas se automatizan e informatizan. Las tareas dejan de ser
repetitivas y exigen tomar decisiones fundadas en conocimientos técnicos. Las
funciones de organización y coordinación se vuelven cada vez más
importantes. Las cadenas productivas están distribuidas por el mundo. La
gestión es un elemento central, capaz de asegurar el éxito o el fracaso de una
industria. Los puestos de trabajo poco calificados van desapareciendo y los
trabajadores se van reubicando en otros sectores, como los servicios.
Es la “sociedad del conocimiento”, y es también la “sociedad de la
innovación”. La creatividad que la caracteriza no sólo se traduce en nuevos
productos, sino también en nuevos procesos, nuevos modelos de negocios y
nuevas formas de comercialización. Para todo eso es imprescindible la
constante incorporación de nuevos apoyos tecnológicos. Quienes hoy
consiguen colocarse mejor en las cadenas productivas son quienes son
capaces de servirse de la innovación tecnológica para plasmar nuevas ideas
que adoptan la forma de bienes o servicios.
La capacidad de innovar deriva de la creatividad, de las capacidades
comerciales y de la creación (o apropiación) de nuevas tecnologías. La
creación de nuevas tecnologías requiere a su vez conocimientos científicos

nuevos, o nuevas formas de utilizar conocimientos existentes. De allí surgen las
tres actividades centrales de las sociedades que producen más riqueza: la
investigación, el desarrollo y la innovación. La relación entre ellas es compleja.
No se trata de hacer investigación básica, para sostener la investigación
aplicada sobre la cual desarrollar nuevos productos. Esta visión lineal ha sido
superada por una realidad más caótica. Alguien tiene una idea innovadora que
implica un nuevo producto o servicio; para ponerla en práctica se sirve de
tecnologías que se apoyan en desarrollos científicos previos que rara vez
fueron hechos pensando en esa aplicación. El aporte del innovador consiste en
descubrir este nuevo uso. Para hacerlo se sirve de conocimiento producido en
otros países y frecuentemente aprende de experiencias empresariales
ocurridas en otros mercados.
Se trata de un proceso de alcance global y difícil de predecir, donde
importan las conexiones entre aquellos que están en la vanguardia tecnológica
y aquellos que conocen los mercados. El desafío consiste en crear
capacidades y estimularlas a interactuar, sin pretender una planificación del
desarrollo científico-técnico en base a objetivos definidos por alguna
burocracia. Hay que lograr sinergias asumiendo que las tareas fundamentales
se desarrollan en ámbitos diferentes: la Investigación básica en la academia, el
desarrollo en Institutos técnicos o empresas, y la innovación casi siempre en
empresas con capacidad comercial. La investigación produce conocimiento, el
desarrollo produce nuevos productos o procedimientos, y la innovación genera
nuevos negocios. No funcionan con la misma lógica ni con los mismos tiempos.
Lo único que hay en común es que todas estas actividades demandan muchos
recursos y son riesgosas. El desarrollo de productos tiene cierta previsibilidad,
pero el éxito comercial es muchas veces incierto. El investigador que trabaja en
la frontera del conocimiento puede tardar años en encontrar un resultado. La
innovación que modifica un negocio puede producirse rápido o no llegar nunca.
Por todas estas razones, lograr un ecosistema capaz de producir
innovación exige crear un ambiente de intercambio entre la academia y las
empresas, así como contar con un apoyo financiero del Estado que mitigue los
costos de aprendizaje y permita sostener esfuerzos a mediano y largo plazo.
Las economías más competitivas son aquellas que tienen éxito en esta tarea.
Esto es más fácil de lograr en aquellos países que tienen industrias de punta,
como la farmacéutica, la electrónica o el software, porque todas ellas tienen la
necesidad de innovar para poder subsistir.
El Uruguay tiene una larga historia de esfuerzos por promover la ciencia,
la tecnología y la innovación. Este mismo año se cumple un siglo de la creación
de “La Estanzuela”, una institución pionera en América Latina en la

investigación sobre mejoramiento genético de cereales y rotación de cultivos.
Esta estación, junto con otras creadas posteriormente (como la de Las Brujas,
inaugurada en 1961) integra el INIA desde su creación en 1989. En 1927 se
creó el hoy Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable y hace
casi exactamente medio siglo se creó el Laboratorio Tecnológico del Uruguay
(LATU). El área recibió un nuevo impulso tras el retorno a la democracia. En
1986 se creó el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas (PEDECIBA).
En 1994 se inició la ejecución de Programa CONICYT-BID, que hizo posible la
construcción de la Facultad de Ciencias, la remodelación del Clemente Estable
y la incorporación a ambas instituciones de equipamiento de última generación.
En 1994 se crea el Fondo Clemente Estable y se inaugura el proyecto de
manejo costero ECOPLATA. En 1998 nace el Fondo Nacional de
Investigadores, luego reformulado como Sistema Nacional de Investigadores.
Ese mismo año se lanza el Proyecto de Protección Ambiental del Río de la
Plata y su Frente Marítimo (FREPLATA). En el año 2001 se instala el Programa
de Desarrollo Tecnológico, que por primera vez destina subsidios directos a la
innovación y mejora de la competitividad en las empresas. En el 2003 empieza
a funcionar el Proyecto Ambiental y Manejo Sostenible del Sistema Acuífero
Guaraní (SAG). En el año 2004 se aprueban los primeros recursos para la
instalación del Instituto Pasteur en Montevideo. En el año 2006 se crea la
Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII).
Pese a esta larga serie de valiosos esfuerzos, hoy existen problemas
que es necesario enfrentar y superar.
• Si bien el país ha aumentado los recursos volcados a investigación,
desarrollo e innovación, el total no llega al 0.5% del PIB. Los países
desarrollados vuelcan mucho más que eso. Además de ser escasos,
los recursos disponibles en Uruguay se utilizan de una manera
demasiado fragmentada. Se financian proyectos de muchas
disciplinas y, en consecuencia, los montos por proyecto son
pequeños. De manera que no sólo hay que gastar más, sino tener
mejores definiciones estratégicas.
• La relación académica-empresa todavía es débil, y con demasiada
frecuencia sólo involucra a empresas públicas (ANCAP, ANTEL,
UTE). El perfil agroexportador del país no favorece la existencia de
una gran diversidad de empresas intensivas en conocimiento y con

capacidad exportadora. Si se quiere profundizar la dinámica de
innovación, es necesario crear condiciones para el surgimiento de
nuevos tipos de emprendimientos. Los Fondos Sectoriales de ANII
han sido un avance, pero deben profundizar su enfoque para lograr
impacto.
• La creación de la ANII significó una modernización de la
institucionalidad de la ciencia, tecnología e innovación en el país,
pero la distribución de fondos hace que estemos ante una realidad
dividida en mitades. La Comisión Sectorial de Investigación Científica
(CSIC) de la Universidad de la República maneja un presupuesto
similar al de ANII, que se destina a programas internos de escaso
impacto en el sector productivo. Pese a que hay núcleos interesantes
en el sector universitario estatal (por ejemplo, en las facultades de
Ingeniería, Química y Agronomía), la burocracia académica, la
endogamia y la desconfianza hacia el sector privado siguen siendo
obstáculos a superar. El esfuerzo de modernización es todavía una
tarea a completar.
• Los conflictos políticos en torno a la dirección de la ANII han
agravado el problema anterior y han generado dudas sobre la
continuidad de los esfuerzos por actualizar el sistema nacional de
investigación, desarrollo e innovación. En el correr de estos años, la
ANII ha exhibido un bajo grado de politización y ha sido capaz de
distribuir recursos de manera razonablemente ecuánime entre
diferentes sectores de actividad (academia y empresa), así como
entre la órbita estatal y la órbita privada (típicamente, entre la
Universidad dela República y las universidades privadas). Cualquier
distanciamiento de esta línea de acción sería un retroceso para el
país.
Nuestra visión: hacia un ecosistema que integre la investigación, el
desarrollo y la innovación con el sistema productivo nacional
Los principales objetivos estratégicos que nos proponemos son los
siguientes:
• Aumento del gasto en investigación, desarrollo e innovación. El
presupuesto actual de la ANII es pequeño (menos de 50 millones de

USD al año). No se lograrán impactos relevantes sin subir esta cifra,
dentro de límites compatibles con el equilibrio de las cuentas
públicas.
• Instrumentos competitivos. Es necesario continuar y profundizar el
uso de instrumentos transparentes y competitivos para la distribución
de recursos públicos entre actores que puedan articular capacidades
válidas. La sustentabilidad del sistema no sólo necesita un mayor
financiamiento acorde con el margen de acción fiscal, sino también
un alto grado de legitimidad.
• Visión integral. Se trata de impulsar un ecosistema, no solamente de
dar dinero a diferentes actividades o a instituciones inconexas. Debe
premiarse la construcción de sinergias.
• Internacionalización. Un país como Uruguay no puede avanzar en
este terreno sin una fuerte interrelación con centros de excelencia en
el exterior. Se debe estimular la integración a redes de investigadores
de la región o del mundo.
• Escalas mínimas. Hay que romper la inercia de dar apoyos escasos a
muchos proyectos pequeños, para apostar más fuerte en algunas
direcciones estratégicas que puedan cambiar el perfil productivo del
país.
• Emprendedurismo. El espíritu emprendedor es la clave para la
formación de nuevos sectores económicos intensivos en
conocimiento, con fuerte perfil innovador. Hay que fomentarlo desde
las diferentes instituciones y en el sistema educativo (ver al respecto
la sección “Educación” en Un país de oportunidades y la sección
“Relaciones laborales” en Un país auténticamente productivo).
• Medidas de fortalecimiento institucional
ü Fortalecer a la ANII y dar continuidad a sus programas,
incluyendo el Sistema Nacional de Investigadores (SNI),

programas de apoyo a la innovación y a las empresas
innovadoras, los fondos de investigación aplicada y básica y de
formación de recursos humanos, entre otros. Evitar los planteos
“refundacionales”. Un país no puede empezar de nuevo cada
cinco años.
ü Unir el Gabinete Ministerial de la Innovación con el Gabinete
Productivo. Definir ese gabinete (MEF, MEC, MIEM, MTOP,
MGAP, OPP) como la instancia máxima en la definición del marco
estratégico de desarrollo de I+D+i, en coordinación con las
políticas productivas y los planes generales de desarrollo.
ü Dotar a la ANII de un directorio rentado de tres miembros, para
asegurar su dedicación e independencia. Eliminar la Dirección de
Ciencia y Tecnología del MEC y asignar sus funciones a la ANII.
Mantener dos miembros honorarios en representación del
CONICYT.
ü Redefinir la integración del CONICYT para incorporar a los
restantes Ministerios integrantes del Gabinete Productivo, al
sector empresarial, las universidades y los centros de
investigación (INIA, IIBCE, Pasteur, LATU). Este ámbito consultivo
tiene como principal cometido la elaboración y revisión del
PENCTI, y puede encargar o desarrollar estudios sobre la marcha
del sistema nacional de CTI. Sirve como órgano de contralor del
sistema, pudiendo pedir informes a los Ministerios y
universidades. Puede realizar recomendaciones para el conjunto
del sector o algunos de sus componentes.
• Instrumentos para el fomento de la I+D+i
ü Aumentar el gasto en investigación, desarrollo e innovación a
través del presupuesto de ANII, mediante programas abiertos y
competitivos de fomento de la innovación, del desarrollo
tecnológico y de la innovación, así como de apoyo a la formación
de recursos humanos de alto nivel.
ü Generar Programas Estratégicos de I+D+i, orientados a
desarrollar tecnología y empresas innovadoras en las principales
áreas competitivas del país. Servirse de estos instrumentos para
concentrar la asignación de recursos en función de criterios
estratégicos.
ü Continuar impulsando alianzas con empresas públicas y privadas
en torno a problemáticas de su interés, como vía para lograr el

desarrollo de tecnología y de respuestas innovadoras para
problemas concretos.
ü Generar un plan de desarrollo local de doctorados y
postdoctorados en áreas claves, para apostar a la creación de
capacidades que impacten en nuestro sistema universitario
• Emprendedurismo y nuevas empresas dinámicas
ü Fomentar el emprendedurismo en las nuevas generaciones de
uruguayos, coordinando con ANEP el fomento de competencias
emprendedoras en la enseñanza.
ü Fomentar el desarrollo del ecosistema emprendedor, que incluye
a las incubadoras, los espacios de co-work, las universidades, las
cámaras empresariales, los sindicatos, los organismos de
fomento del emprendedurismo y los clubes de inversores.
ü Apoyar el nacimiento de empresas jóvenes y nuevos
emprendimientos a partir de empresas existentes, fortaleciendo la
coordinación entre la ANII, la incubadora Ingenio del LATU, la
Corporación Nacional para el Desarrollo, los fondos de capital de
riesgo y las asociaciones empresariales de fomento del
emprendedurismo.
ü Desarrollar redes de emprendimiento que faciliten la interconexión
entre jóvenes capacitados, emprendedores e inversores.
ü Atraer capital de riesgo y emprendedores provenientes de la
región y de países desarrollados, mediante programas de
estímulo que aporten fondos públicos equivalentes o por montos
superiores a los aportados por los inversores.
ü Potenciar las aceleradoras y los parques tecnológicos, con
apoyos públicos e internacionales, en alianza con los demás
actores del sistema.

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