Acerca del estado en américa latina

ACERCA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA CONTEMPORÁNEA. DIEZ TESIS PARA DISCUSIÓN Guillermo O’Donnell Universidad de Notre Dame Síntesis elaborada por: Msc. Lilly Soto Vásquez

Datos sobre el texto Texto preparado para el proyecto “La Democracia en América Latina,” propiciado por la Dirección para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (DRALC-PNUD)..

1. INTRODUCCIÓN. Una aclaración importante: el presente es un texto para discusión. En el mismo presento algunas consideraciones teóricas e históricas; pero ellas no pretenden ser exhaustivas, sino proveer el contexto necesario para las diez tesis que aquí propongo.

Definiciones, conceptos y consideraciones En la segunda sección estipulo definiciones sobre algunos conceptos que suelen ser disputados, y que por eso requieren intentar establecer, sea para asentir o disentir, un lenguaje común. En la tercera y cuarta secciones presento algunas consideraciones, analíticas e históricas respectivamente, que creo útiles para contextualizar, en la quinta sección, las tesis y su fundamentación.

No intenta ser un análisis completo Dado su carácter, este texto no intenta ser un análisis más o menos completo del estado tout court ni del estado latinoamericano. Esta es una obra tan necesaria como de gran aliento que excede las posibilidades del presente texto.

2. DEFINICIONES Comienzo por la definición del estado . Por el mismo entiendo: Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de estas sancionadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremacía en el control de medios de coerción física que algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aquel territorio.

Está enfocada en lo que el estado es y no en lo que hace o puede hacer. Esta es una definición que se puede reconocer fácilmente como de cuño weberiano. En particular, siguiendo a Max Weber, ella está enfocada en lo que el estado es, no en la enorme variedad de cosas que el estado hace o puede hacer . Pero, por razones que veremos abajo, mi definición se aparta de la weberiana al no postular como atributo componente del estado que su coerción, o violencia, deba ser legítima; esta característica conviene considerarla una variable histórica, a lo largo tanto de países como de diferentes períodos en cada país.

Apunta directamente al tema del poder Veremos que lo mismo vale para las otras dimensiones del estado incluidas en la definición que propuse. Otra característica de esta definición, compartida con Weber y otros autores clásicos, es que ella apunta directamente al tema del poder , en términos de la gran concentración de poder (o, más precisamente, de poderes ) implicada por el surgimiento y funcionamiento del estado.

El Estado incluye tres dimensiones Vemos que, de acuerdo con esta definición, el estado incluye al menos tres dimensiones. Una, la más obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contemporánea, es el estado como un conjunto de burocracias.1 Estas burocracias, generalmente organizaciones complejas, tienen legalmente asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o proteger algún aspecto del bien, o interés público, general.

Nota 1 1 Ultimamente las ciencias sociales contemporáneas, sobre todo las anglosajonas y su fuerte influencia en el resto, han prestado escasa atención al tema del estado, y cuando lo han hecho lo han reducido a una sola dimensión, esto es a un conjunto de burocracias (este es el caso, por ejemplo, de la influyente colección de Evans et al. 1985). Aunque obviamente esta no ha sido la intención de algunos de estos autores, esa reducción ha ayudado a las así llamadas corrientes “neo-liberales” a demonizar al estado como el estado y el derecho presumen generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien público del orden general y de la previsibilidad de una amplia gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el estado (más precisamente, los funcionarios que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad histórica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una nación .

Segunda dimensión: El Estado como sistema legal El estado es también un sistema legal , un entramado de reglas legalmente sancionadas que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales. Contemporáneamente, especialmente en democracias, la conexión entre las burocracias del estado y el sistema legal es íntima: las primeras se supone que actúan en términos de facultades y responsabilidades que les son legalmente asignadas por autoridades pertinentes—el estado se expresa en la gramática del derecho. Juntos, las burocracias del

Tercera dimensión: foco de identidad colectiva Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensión del estado: intenta ser un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio. Típicamente, los funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cúpula institucional, afirman que el suyo es un estado-para-la-nación o (sin entrar en detalles innecesarios en este momento) un estado-para-el-pueblo. Con estas afirmaciones ellos invitan al reconocimiento generalizado de un “nosotros” que apunta a crear una identidad colectiva (“somos todos argentinos-brasileros-peruanos,” etc.) que, según se postula, estaría por encima de, o debería prevalecer sobre, los conflictos y clivajes sociales.

Estas tres dimensiones no pueden ser atribuídas a priori Quiero recalcar que, siguiendo el cuño weberiano de la definición que he propuesto, estas tres dimensiones no deben ser atribuídas a priori a todo estado. Ellas son tendencias que—tal vez felizmente--ningún estado ha materializado completamente, y que algunos estados distan de haber logrado medianamente.

Debilidades de las tres dimensiones En lo que respecta al estado como conjunto de burocracias, su desempeño puede desviarse seriamente de cumplir las responsabilidades que le han sido asignadas; el sistema legal puede per se tener serias falencias y/o no extenderse efectivamente a diversas relaciones sociales, o aún a vastas regiones; y en lo que respecta al estado como foco de identidad colectiva, su pretensión de ser verdaderamente un estado-para-la nación puede no ser verosímil para buena parte de la culpable de todo tipo de patologías que se encuentran en una relación de suma-cero con la población.

Son históricamente contingentes Las tres dimensiones del estado son históricamente contingentes ; por lo tanto, la medida de su logro debe ser establecida empíricamente.

Régimen A continuación defino los conceptos de régimen, régimen democrático y gobierno. Por régimen entiendo los patrones, formales e informales, y explícitos e implícitos, que determinan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las características de los actores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y las estrategias permitidos para lograrlo, y las instituciones a través de las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado, son tomadas las decisiones gubernamentales.2 2 Esta es, con algunas adaptaciones, la definición ofrecida en O’Donnell and Schmitter 1986, 73, nota 1. P

Régimen democrático Por régimen democrático entiendo uno en el que el acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante elecciones que son a la vez competitivas e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas libertades habitualmente llamadas “políticas,” tales como las de asociación, expresión, movimiento y de disponibilidad de información no monopolizada por el estado o por agentes privados.3 3 Por razones de espacio, para una detallada discusión del régimen debo remitirme a O’Donnell 2000 y 2002. Este último texto puede ser encontrado en el sitio web del PNUD correspondiente al presente proyecto.

Gobierno Por gobierno entiendo las posiciones en la cúpula de las instituciones del estado; el acceso a dichas posiciones se realiza a través del régimen, el cual permite a los funcionarios respectivos tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomar, decisiones que son normalmente emitidas como reglas legales obligatorias sobre el territorio delimitado por el estado. 4 4 Estas decisiones no son necesariamente universalmente obligatorias. El creciente uso por parte de los estados modernos de legine , es decir reglas dirigidas a problemas, regiones o grupos específicos, requiere esta aclaración. Sin embargo, se supone que toda regla legal tiene validez sobre la totalidad del territorio delimitado por el estado.

Diferencias entre gobierno y régimen De acuerdo con estas definiciones, el gobierno es una parte fundamental del estado, su cúpula institucional. Por su parte, el régimen es una mediación entre el estado y la sociedad: consiste de un conjunto de instituciones, reglas y prácticas que regula el acceso desde la sociedad a las más altas posiciones en el estado. En un régimen democrático el principal canal institucional está integrado por partidos políticos que compiten libremente por ganar ese acceso. Bajo este régimen el resultado de esa competencia determina quiénes ocupan por un tiempo determinado (en regímenes presidencialistas) o de acuerdo con condiciones pre-establecidas (en regímenes parlamentarios) las posiciones gubernamentales.5 5 Con excepción de los tribunales superiores y de la cúpula de las fuerzas armadas,aunque en los casos de regímenes democráticos sólidamente institucionalizados éstas dependen de un ministro de defensa (o designación equivalente) designado por la autoridad electa. Asimismo, en tiempos recientes se ha difundido la práctica de eximir de este requisito a los directivos de bancos centrales.

Pero, claro está, el sistema de representación democrática que implica este régimen queda lejos de agotar las mediaciones de representación de intereses e identidades que influyen sobre las decisiones (y omisiones) del gobierno y las burocracias estatales. Diversos intereses económicos y corporativos nacionales y (crecientemente) transnacionales, intereses y visiones de las propias burocracias estatales, demandas populares, presiones puntuales y a veces invisibles de diversos intereses, intereses privados de los gobernantes y funcionarios estatales, las propias ideologías y visiones de éstos y otros “insumos” suelen determinar complejamente las mencionadas acciones y omisiones.

Esto lleva a preguntarse sobre el grado en que pesan efectivamente , en esas decisiones y omisiones, los insumos provenientes del régimen y sus instituciones representativas en relación con otros insumos. Tengamos en cuenta que por el lado del régimen democrático proviene la principal fuente de legitimación de las políticas públicas (y, consiguientemente, en el agregado, de la credibilidad del estado y el gobierno), la pretensión de representar al conjunto de la ciudadanía y las aspiraciones que se supone ha expresado en elecciones competitivas e institucionalizadas. Los otros insumos, públicos u ocultos, legales o ilegales, aunque resulten en decisiones que se acepta generalizadamente que han beneficiado algún aspecto del bien público, carecen de esa capacidad de legitimación propiamente democrática de las políticas públicas. El resultado, en todas las democracias realmente existentes, es que el régimen es sólo una parte del funcionamiento y de los insumos de influencia a los que se hallan sujetos los gobiernos y las burocracias estatales.6

Esto plantea importantes problemas prácticos: ¿En qué grado (y en cada caso, período y tipo de política pública) los insumos provenientes del régimen pesan sobre los restantes? ¿En qué medida la autoridad que suele invocarse en el sentido de representar o realizar aspiraciones expresadas a través del régimen democrático corresponde a la realidad? ¿En qué circunstancias serían admisibles desvíos de esas aspiraciones y/o de promesas hechas durante el proceso electoral? ¿En qué medida los insumos extra-régimen

Nota 6 6 Esta complejidad (que Bobbio 1986 incluye entre “las promesas incumplidas de la democracia”) suele ser ignorada por teorías de la democracia que se centran exclusivamente en el régimen; comento y critico estas teorías en mis ops.cits. Ella en cambio es reconocida en el concepto de “regímenes parciales” propuesto por Schmitter

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