Apoyos federales a las universidades públicas
- 1. Redalyc Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Santamaría González, Guadalupe; Morales Rodríguez, Macario; Rojas Pedral, Mercedes APOYOS FEDERALES A LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS: CASO INTEGRAL DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA UAEM Tiempo de Educar, vol. 12, núm. 23, enero-junio, 2011, pp. 49-71 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México Disponible en: http://www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=31121090004 Tiempo de Educar ISSN (Versión impresa): 1665-0824 [email protected] Universidad Autónoma del Estado de México México ¿Cómo citar? Número completo Más información del artículo Página de la revista www.redalyc.org Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
- 2. , año 12, segunda época, número 23, enero-junio de 2011 APOYOS FEDERALES A LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS: CASO INTEGRAL DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LA UAEM Guadalupe Santamaría González1 Macario Morales Rodríguez2 Mercedes Rojas Pedral RESUMEN ABSTRACT El presente documento relata una This document concerns a description descripción de las políticas públicas of public policy in higher education en materia de educación superior y su and its impact on public universities, impacto en las universidades públicas, as well as the development which así como el desarrollo que tuvo el took the comprehensive program Programa Integral de Fortalecimiento of institutional strengthening in the Institucional en la UAEM, desde UAEM, from his first year in the 2006 su primer ejercicio en 2001 al financial year 2001. analyzing the ejercicio 2006, analizando el punto point of view of stakeholders involved de vista de los actores involucrados in the development of the institutional en la elaboración del documento document, describing the problem institucional y describiendo la which faced the first working groups problemática a la cual se enfrentaron los primeros grupos de trabajo. Key words: policy, higher education, program, institution, university. Palabras clave: política, educación superior, programa, institución, universidad. 1 Proesora-Investigadora de la Facultad de Química de la UAEM. 2 Profesor-Investigador de la Facultad de Química de la UAEM. 3 Profesora-Investigadora de la Facultad de Química de la UAEM.
- 3. INTRODUCCIÓN La importancia histórico-social de la universidad radica en su compromiso, que como espacio público tiene para con la sociedad. Las universidades públicas en el país se constituyeron en la defensa de los valores como la autonomía y las libertades de expresión y elección, en rechazo a las transformaciones emergentes de los ámbitos económicos y políticos del capitalismo latinoamericano (Torres, 1999). Su condición de espacios autónomos es uno de los mayores logros históricos. En términos académicos esto permite la defensa en la libertad de contenidos educativos y de cátedra. Los fines universitarios con respecto a la expansión del conocimiento y la generación de un pensamiento crítico, históricamente ha colocado a las universidades en constante confrontación con el Estado. Al formar parte de un sistema educativo estatal y nacional las universidades interactúan con otras instituciones y actúan bajo políticas públicas de educación. Asimismo, como organismos públicos descentralizados de los gobiernos estatales reciben recursos públicos. En este sentido, el gobierno ha generado procesos de planeación y evaluación por medio de los cuales se da un seguimiento y control de las actividades institucionales. Cabe mencionar, que la condición de universidades autónomas planteo por varios años la posibilidad de un sistema nacional de educación superior con igual responsabilidad para cumplir con las políticas. Lo anterior presentó su mayor expresión con la tensa relación entre gobierno y universidad surgida a partir de la represión del movimiento estudiantil de 1968. Solo a través de la implementación de nuevas reglas para la asignación de recursos, es como se han podido establecer mecanismos de mayor control de las Instituciones de Educación Superior (IES) autónomas. Al iniciar el periodo 1978-1992, el movimiento universitario de 1968 cumplía una década de haber presentado uno de los cuestionamientos más severos a las estructuras del Estado mexicano y a las políticas educativas en general. 50
- 4. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM En el sexenio 1976-1982 el sistema político mexicano registró uno de sus primeros intentos de apertura, la reforma político electoral de 1977 que salvó durante algún tiempo, la grave crisis ya manifestada por el régimen de partido hegemónico. En el ámbito económico el programa se basó principalmente en la explotación petrolera y en la obtención de créditos del extranjero, fundados en la abundancia del hidrocarburo; esto causó serios problemas financieros al país debido a la baja mundial en el precio de este combustible. También la moneda nacional sufrió varias devaluaciones y la banca fue nacionalizada, lo cual tuvo serias repercusiones en los programas del gobierno. Como venía ocurriendo sistemáticamente, al finalizar cada sexenio la crisis económica se hacia presente y en este periodo no fue la excepción, se marco un cambio en el modelo económico nacional, ahora más orientado hacia la modernización económica y la apertura comercial. En la década de los setenta, la insuficiencia del presupuesto y los criterios de mayor racionalidad originaron los primeros fondos extraordinarios para la planeación, desarrollo institucional e infraestructura. Las nuevas reglas del juego fueron operadas con mesura, el gobierno federal opto por la creación de fondos que oxigenaran las deplorables condiciones en que se empezaban a situar las universidades públicas, pero en general, se abstuvo de formular políticas que alteraran el desempeño universitario que pudieran abrir las heridas a fines de la década pasada. En el sexenio 1976-1982 la educación básica se hizo obligatoria, al tomar esta decisión se debió prever el crecimiento de la demanda en Educación Media superior (EMS) y Educación Superior (ES), situación que en las siguientes décadas fue rebasada por el crecimiento demográfico, en parte, y por falta de una política nacional que especificara a mediano y largo plazo el crecimiento de la oferta educativa (Pallán, 2002). Como resultado, la matrícula y el número de docentes crecieron rápidamente en las instituciones de educación superior. La relación con las universidades públicas se tensó aun más, debido a los recortes presupuestales y al cada vez mayor control de las acciones para la 51
- 5. obtención de recursos. En respuesta, estos espacios fortificaron su autonomía y muchas de ellas se politizaron más. A fines de la década de los setenta, llegaba a su fin el periodo de expansión de la educación superior y cobraba fuerza un sistema basado en la planeación estratégica. Se abandonó la preocupación por la cobertura en términos cuantitativos y comenzaron a figurar las preocupaciones por la calidad del sistema educativo nacional. Las políticas estatales aún no se formulaban de manera diferenciada según la variedad de instituciones educativas existentes en el país. Además “esta escasa regulación benigna fue acompañada por una entrega laxa de recursos a las instituciones públicas. Es decir, el gasto público se ejerció sin criterios de calidad, eficacia y transparencia” (Luengo, 2003: 4). Este sistema tuvo entre sus defectos que, todavía a finales de los setenta, la eficiencia terminal registrara una disminución inversamente proporcional de la matrícula. En la década de los ochenta se inauguró una etapa de modernización económica que se apoyó en la desincorporación de las empresas que pertenecían al sector público y en la instrumentación de una política económica restrictiva, que reducía la participación del Estado en el gasto social, a la vez que incrementaba los mecanismos de control político y financiero en diversos ámbitos, entre ellos el educativo. En 1982 se indicó la “reorientación” del sistema universitario”, donde se contemplaban objetivos como racionalizar la estructura de la matrícula, la vinculación como elemento necesario en la docencia e investigación, instituciones y necesidades sociales, sistema universitario y tecnológico entre otros. La vinculación tenía como sentido abrir las IES, sobre todo las autónomas, permitir la intromisión de políticas externas que pudieran darle un mayor control de las acciones al Estado. Lo anterior, debido a que las instituciones públicas eran guiadas casi en su totalidad por dinámicas internas, principalmente las autónomas centradas en si mismas, sin una visión de consenso regional, aisladas sin idea de lo que se realiza en otras IES similares o diferentes, y por tanto, con posibilidades restringidas de desarrollo (De Vries, 2002). 52
- 6. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM La crisis económica de 1982 agudizó esta situación al reducir los recursos públicos destinados a la educación superior y con ello los montos destinados a sueldos, infraestructura, investigación, entre otros. Dicho panorama revela que la prioridad para el gobierno no era precisamente el sector educativo y explica, en parte, el crecimiento de la matrícula universitaria de carácter privado. Ante este panorama, en la década de los años ochenta, las universidades públicas se concentraron en responder a sus respectivas dinámicas internas, teniendo como resultado configuraciones universitarias tan diversas que marcaron profundas diferencias entre la calidad, cobertura, nivel de organización, eficiencia de la gestión administrativa, impulso a la investigación y prestigio académico. No obstante, al cambio fundamental en la relación entre el gobierno y las IES fue el abandono de un periodo de expansión basado en el crecimiento y la innovación y la adopción de un sistema que buscaba una mayor regulación y racionalización. Necesariamente, esta nueva visión de la educación superior afectó la noción de la autonomía, pues los criterios de evaluación, los programas y los montos de los recursos financieros fueron establecidos y otorgados bajo los parámetros del sistema educativo, a través de las agencias gubernamentales dedicadas a dicha tarea. Las reglas se habían construido para darle cabida a todas las universidades, pero bajo las preferencias y visión del gobierno en turno. La política que impera actualmente con respecto al control de los recursos y la rendición de cuentas, es el pretexto para intervenir en decisiones internas, como dirigir la inversión educativa hacia áreas de mayor aceptación en el mercado. En este sentido programas como el “Programa Integral de Fortalecimiento Institucional” (PIFI) son los instrumentos técnicos de intervención institucional que promueven la aplicación de políticas públicas que definen los criterios de calidad al interior de las IES. En este sentido los proyectos institucionales y la obtención de recursos en las universidades públicas a partir del 2000, no se pueden entender del todo sin conocer el PIFI, sus formas de operación y resultados. 53
- 7. LA INTERVENCIÓN DE LOS ACTORES EDUCATIVOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Las transformaciones experimentadas en el sistema de educación superior en los últimos 16 años, impulsadas por distintos agentes sociales, transcurrieron en el escenario de la hegemonía neoliberal, la globalización de los mercados y la reforma del Estado. En tal contexto, resulta de interés caracterizar la acción de los actores en los espacios universitarios para determinar la operación de las políticas. Lo anterior en el entendido de que el análisis de la política educativa no puede limitarse a la mera descripción de los discursos, programas y acciones gubernamentales, lo más pertinente es situarse en el terreno de las negociaciones y transacciones que ocurren entre el gobierno y las IES, ya que en ese plano se interceptan la formulación de las líneas de políticas educativas y las condiciones de su implantación, representadas en todo caso por relaciones políticas entre actores (Rodríguez, 2002). En este documento, se considera que la política educativa nace en un espacio de relaciones donde se establecen formas de negociación, conflicto, resistencia y compromiso entre distintos sujetos que pertenecen a grupos, fracciones de clase y clases sociales que conforman las esferas de lo público y de lo privado (Ramírez, 2000). En tal caso analizar si el discurso de los actores con respecto a la idea de calidad en la Educación Superior (ES), es una invención, o es un mito construido con fines e intereses que se vinculan a las presiones de la integración global y competitividad internacional que se legitima en el discurso de construir un proyecto educativo que permita el surgimiento de mejores expectativas de vida para la población. En este tenor de ideas se puede decir que la política educativa ha sido determinada por la situación económica del país, las IES públicas fueron duramente golpeadas con la crisis financiera de la década de los ochenta. En el marco de una vinculación regional-global, cada vez más, el país depende de las decisiones y acontecimientos externos, los cuales en gran medida determinan el éxito o fracaso de la política económica. En tales condiciones, las acciones que se pongan en marcha en el país, deben ser congruentes con los intereses financieros y de mercado mundial. 54
- 8. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM La política para las IES es un vivo ejemplo de la influencia externa recibida en las últimas décadas. Existen una serie de recomendaciones emitidas por organismos internacionales de carácter social y por la banca multilateral que han delineado la política interna. La incorporación de tales recomendaciones a los programas y proyectos de Estado, han llegado por diferentes caminos. De manera general, las políticas para la modernización estuvieron determinadas por la empatía de los actores con respecto a las acciones gubernamentales, pero sobre todo, por las condiciones y posibilidades de cada IES. En este sentido, la política agudizó la segmentación entre las universidades consolidadas con respecto a las débiles. Favoreció la competencia entre académicos e instituciones, fomentó el individualismo del quehacer académico y estableció esquemas para valorar las actividades y formaciones vinculadas a las esferas económicas o tecnológicas, y restó importancia a las áreas de humanidades, consideradas menos redituables en una lógica de mercado. De acuerdo con El-Khawas (2000: 45-46), al ser la educación superior un campo aplicado de investigación, “como cualquier otro campo aplicado u orientado por un objeto de investigación”, está ligado a áreas de práctica profesional (como la ingeniería o Medicina); de manera que “los investigadores que están en este campo han tenido un mandato explícito de investigar y entender a la educación superior con el propósito de mejorarla”. Este planteamiento, con respecto a los distintos actores que participan en la elaboración de políticas educativas es de interés para el estudio, en la medida que resalta la preparación académica y posición ideológica que pueden tener los autores, debido a su origen, formación profesional e intereses de grupo. La influencia que tienen los actores en la elaboración de políticas públicas en México es contundente, en otras palabras, el sistema y las instituciones son rebasados por la acción social, lo que denota la importancia de conocer a los actores para comprender el sentido y orientación que toman las políticas. Para el caso de las políticas establecidas a partir de la década de los noventa, se puede decir que fueron el resultado de mezclar las 55
- 9. recomendaciones internacionales, la opinión de asesores internos y externos y el interés de los tomadores de decisiones. Entonces, la presencia de los sujetos, sus agendas personales y políticas, determinan por mucho la orientación de las políticas, más no las necesidades y demanda de la sociedad. EL NIVEL DE EDUCACIÓN SUPERIOR 1990-2006 En la normatividad estatal vigente se define que la educación superior tiene por objeto conservar, transmitir y adquirir conocimientos científicos, tecnológicos y humanísticos, a fin de formar a los profesionales requeridos para el desarrollo estatal y nacional (GEM, 2006). Este tipo de educación se imparte después del bachillerato o su equivalente y comprende los niveles de técnico superior universitario, licenciatura, especialidad, maestría y doctorado. Para el ciclo escolar 2006-2007 la matrícula total en ES fue de 255 562; su distribución por tipo de estudios fue la siguiente: 234 520 (91.8%), cursaban alguno de los estudios de licenciatura universitaria, tecnológica o en educación; 12 656 (4.9%) estaba registrado en estudios de posgrado y 8 386 (3.3%) realizaba estudios de técnico superior universitario. Como se puede observar, existe un importante desequilibrio en la distribución de la matrícula en cuanto al tipo de estudio. Por subsistema el escenario es el siguiente: 105 166 (41.2%) están en el privado, 97 636 (38.3%) se encuentra matriculado en el autónomo, 39 328 (15.3 %) es para el estatal. El federal y el federalizado representan 4.3 y 0.9% respectivamente. Por la composición se tiene que las principales ofertas educativas por tamaño presentan los subsistemas privado y autónomo, como tercera opción se tiene la educación tecnológica impulsada por el estado y finalmente la federal y federalizada especializada en formación docente con una escasa participación (GEM, 2007). Se establecieron este tipo de instituciones con la finalidad de ofrecer estudios innovadores y con amplio mercado laboral, de esta forma, se le quitaría presión a las universidades públicas autónomas que ya concentraban una excesiva matrícula, principalmente en el área de ciencias sociales y administrativas. 56
- 10. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM Las universidades públicas siguen siendo las instituciones con mayor aceptación social y por lo tanto con mayor demanda, pero son a su vez las que más restricciones de gasto público han padecido. Cada vez afrontan una mayor regulación en detrimento de su autonomía y la necesidad de competir por recursos extraordinarios que les permita una cierta innovación. LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS EN EL ESTADO DE MÉXICO Es el subsistema con mayor tradición y demanda a nivel estatal y nacional. En el Estado se ubican tres instituciones con este tipo de control: la Universidad Autónoma del Estado de México, (UAEM) la Universidad Nacional Autónoma de México, (UNAM) y la Universidad Autónoma Chapingo. LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO La UAEM ocupa el segundo lugar por el número de matrícula que posee. En la década de los ochenta, inicia un proceso de desconcentración y en 1982 ubica al sur de la entidad la Unidad Académica Profesional (UAP) Temascaltepec y al norte la UAP Atlacomulco en 1984. Para 1986 y debido al amplio crecimiento que se registraba en la zona conurbada con la Ciudad de México se toma la decisión de crear la UAP Zumpango en 1986 y la UAP Amecameca en 1987. Su ampliación responde a una tardía desconcentración considerando las acciones que ya habían realizado las instituciones federales desde la década pasada. En la década de los noventa para ser congruente con la expansión que encabezara el gobierno estatal, la UAEM inicio una segunda etapa de desconcentración creando en 1995 la UAP Texcoco y para 1996 las UAP Ecatepec, Valle de Chalco y Valle de México. Para el 2000 se establece la UAP Valle de Teotihuacán, en 2003 la de Tenancingo. Otra cuestión que caracterizó al proceso de desconcentración es que las UAP se ubicaron en municipios semi urbanos y/o con bajos niveles socioeconómicos. Así, las unidades académicas profesionales (UAP) creadas por la universidad han tenido distintos destinos con base en 57
- 11. su ubicación geográfica. Por un lado, se tienen instituciones con una alta matrícula como es el caso de Valle de México y Zumpango, y por la otra, instituciones como Tenancinco y Temascaltepec que cuentan con una escasa matrícula. Esta condición impregnó las características de presencia y desarrollo de cada uno de los campus. La desconcentración realizada por la UAEM para ampliar su presencia en la entidad está basada en una amplia dependencia a la matriz, ubicada en Toluca. Durante casi 25 años dichos espacios no contaron con una normatividad propia lo que entorpecía las actividades académico administrativas. Por otra parte, a pesar de que en 2007 las UAP fueron transformadas en Centros Universitarios (CU) para darles mayor libertad académica contando con sus propios consejos de gobierno y académico, siguen dependiendo administrativamente, con un esquema de contratación del personal académico fundamentalmente de asignatura lo que determina su función docente. El posicionamiento que tiene la UAEM en cuanto a la matrícula así como su presencia en las distintas regiones donde se ubica es conocido y cuestionado por algunos de los universitarios desde distintos ángulos. Algunos, hacen hincapié en el bajo crecimiento en la oferta de espacios y los puntos a favor que tiene la institución por el desarrollo de la entidad. La UAEM, como Máxima Casa de Estudios de la entidad, ha sido el principal referente para el desarrollo de los servicios de ES. A partir de la década de los cincuentas, ha registrado varias épocas de expansión, primero en la Ciudad de Toluca y posteriormente en las regiones del Estado de México. Con respecto a los planes de estudio y matricula, la UAEM en sus dos últimos Planes Rectores de Desarrollo Institucional (PRDI) 2001-2005 y 2005-2009, planteó como objetivos estratégicos: ofrecer estudios de nivel superior actualizados, flexibles y pertinentes acordes al nuevo modelo educativo; así como ofrecer educación superior de alta calidad. Para lograrlo, se propuso un modelo centrado en el aprendizaje, una 58
- 12. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM planta académica altamente preparada y el uso de nuevas tecnologías; asimismo, contar con Programas Educativos (PE) reconocidos por su calidad (UAEM, 2001 y 2005). En 2006 la UAEM ofrecía un total de 132 planes de estudios distribuidos de la siguiente manera: el plan de estudios de bachillerato, dos de técnico superior, 58 de licenciatura, 33 de especialidad, 27 de maestría y 11 de doctorado. La implementación de la oferta educativa bajo el nuevo modelo educativo puso en controversia las actividades académicas tales como la profesionalización del personal académico, así como las actividades de tutoría debido a la escasa claridad que se tenía en el modelo al interior de la institución. En el mismo año la UAEM contó con 19 PE acreditados que registraban una matrícula total de 8 523. De acuerdo con los niveles que otorgan los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), un total de 88 PE se encontraban en el nivel 1, 13 en el 2 y 8 en el 3; y 15 PE no habían sido evaluados. Para el caso de los programas de posgrado, 12 estaban registrados en el Programa Nacional de Posgrado, es decir, el 16.2 % (UAEM, 2007). A nivel nacional la UAEM era reconocida por el número de programas educativos de calidad de acuerdo a los CIEES y los organismos acreditadores, que presentaba en ese momento. Esto debido a la política educativa que ha imperado con respecto a los procesos de acreditación que consiste en cumplir con los indicadores que las instancias evaluadoras y acreditadoras establecen. En el ciclo 2006-2007, la UAEM, contó con ocho planteles de la escuela preparatoria, 21 organismos académicos (escuelas y facultades) establecidas en el Valle de Toluca, y 10 Centros Universitarios (CU) y una UAP, ubicados fuera de la capital del Estado. Al inicio del mismo ciclo, se registró una matrícula, en el sistema dependiente de 50 448 alumnos, y de 34 139 en las instituciones que están incorporadas a la universidad (UAEM, 2007). 59
- 13. La matrícula en la UAEM durante los últimos 10 años, ha registrado un incremento moderado, destacando los periodos 1996-1997, 1998-1999, 2000-2001 y 2003-2004 con un aumento aproximado de entre dos mil y tres mil alumnos en cada uno, con respecto al ciclo anterior. Estos periodos coinciden con la apertura de nuevos espacios educativos en diversas regiones de el Estado (UAEM, 2007). PERSONAL ACADÉMICO Y FORMAS DE ORGANIZACIÓN En el ciclo escolar 2006-2007 la UAEM contaba con un total de 5 219 académicos, de los cuales el 97% son profesores y el resto técnicos académicos. En el caso de los primeros, 1 054 son de tiempo completo, es decir, el 21%; el 3% de medio tiempo y el 76% de asignatura. En dicho periodo se tenia un total de 334 profesores con perfil deseable por el Programa de Mejoramiento al Profesorado (UAEM, 2007a). En los últimos años la universidad ha contado con un significativo incremento en la habilitación de sus profesores. Con apoyo de diversos programas federales ha logrado elevar el grado académico de su planta docente y de esa manera favorecer los índices Promep y SNI. Por lo que se refiere a la función investigación, se registraron un total de 286 investigadores, 92 pertenecían al del Sistema Nacional de Investigadores (SNI); se realizaban 476 proyectos de investigación entre nuevos, en desarrollo y finiquitados por otra parte, se contaba con 85 cuerpos académicos en formación y siete en consolidación (UAEM, 2007a). PROCESOS DE PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN PARA EL DESARROLLO INSTITUCIONAL Planteamiento normativo La UAEM, dentro de su legislación vigente establece la integración del Plan General de Desarrollo y el Plan Rector de Desarrollo Institucional (PRDI) El primero se elabora cada doce años, por lo que su contenido refiere la orientación general que la comunidad define con fundamento y en pleno ejercicio de su autonomía buscando congruencia con las políticas educativas estatales y nacionales. 60
- 14. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM La elaboración formal de un plan rector, ocurrió en el periodo 1989- 1993 donde se realizó un amplio diagnóstico considerando contextos internacionales, nacionales y estatales. Asimismo hizo una puntual descripción de las condiciones en las que en ese momento se realizaban las funciones sustantivas y adjetivas, para finalmente establecer compromisos a corto y largo plazo (UAEM, 1990). Desde entonces, la integración del Plan Rector ha evolucionado paulatinamente. Actualmente es un ejercicio de planeación estratégica, donde participa la comunidad universitaria. La planeación ha sido considerada en la institución como un proceso integral y flexible que genera una capacidad de dirección en los miembros de la organización y da la posibilidad de definir el curso que debe seguir la institución mediante la elaboración de los siguientes elementos: misión, diagnóstico FODA, visión, objetivos estratégicos, políticas y estrategias, proyectos y metas e indicadores (UAEM, 2005b). La otra parte del sistema de planeación se refiere a los ejercicios de evaluación. En el 2002 se estableció un sistema de evaluación institucional. En este sistema las dependencias de la administración central reportan las acciones que les corresponde de forma anual. Con base a las acciones comprometidas en el plan rector a cuatro años, se integra un Programa Operativo Anual (POA) en este que se realizan evaluaciones de las acciones comprometidas. EJERCICIOS DE PLANEACIÓN INSTITUCIONAL El PIFI es una estrategia del gobierno federal para cumplir con la política de asegurar la buena calidad en la ES. Para la UAEM, es un proceso más de evaluación externa para la obtención de recursos financieros. En este sentido, participar se convirtió en una prioridad, para la institución, se realiza al margen de los ejercicios de planeación y evaluación establecidos en la legislación universitaria y su integración no requiere de la aprobación de los órganos de gobierno. 61
- 15. Cuando inicia la integración del PIFI en 2001, la UAEM tenía como documentos rectores al PGD 1997-2009 y PRDI 1997-2001. La metodología solicita recuperar la misión, visión, objetivos y estrategias de estos documentos, pero también direcciona las actividades a través de proyectos previamente establecidos por la SEP como prioritarios. Uno de los principales obstáculos que enfrentó la UAEM al elaborar sus primeros dos PIFI, es que ésta, no contaba con un programa operativo anual (POA) para priorizar y determinar los compromisos a corto plazo, lo que obligó una planeación sin el soporte de un diagnóstico previo. Con la integración de los POA en 2003 la integración del PIFI no se favoreció ya que se vieron como dos ejercicios distintos, siendo que uno debiera ser la base del otro. Para la elaboración del PIFI son las secretarías de Docencia, de Investigación y Estudios Avanzados, así como la de Administración las que suministran la mayor parte de la información y coordinan las actividades. Sin embargo, por las evidencias de participación estratégica que se solicitan en el PIFI, también acuden a la integración de proyectos los organismos académicos, y los encargados del despacho de los centros universitarios. Uno de los problemas que se presenta en la UAEM es que no se cuenta con procesos sistematizados que permitan contar con información confiable, prueba de ello es que la estadística que se reporta en las evaluaciones internas, así como la que corresponde a los informes anuales del rector no coinciden con los avances que reporta la institución en el PIFI. La falta de procesos vinculados y sistematizados originó que no se cumplieran uno de los principales objetivos del sistema de planeación universitaria, orientación y retroalimentación de los procesos académico administrativos, y que solo quede en una gestión de recursos. En pocas palabras, el proceso de planeación para la integración del PIFI ignora la legislación de las universidades públicas, lo que da como consecuencia, un proceso paralelo, desvinculado y por lo tanto desgastante para los actores institucionales. 62
- 16. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM El PIFI no respondía a la integración de las instituciones mexicanas, su organización al interior no es congruente con la integración por Dependencias de Educación Superior. Además, el esquema de Cuerpo Académico, se ha desarrollado más en las ciencias duras, no así en el resto de las áreas del conocimiento y no en todas las universidades públicas. Por todo lo anterior, a la UAEM le ha costado mucho esfuerzo humano y recursos financieros y materiales para obtener dinero “fresco”. Los logros obtenidos en las metas académicas podemos conocerlos más a detalle en lo que respecta a programas educativos, personal académico y cuerpos académicos. PROGRAMA INTEGRAL DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Para conocer el proceso de elaboración y su impacto de este programa en la UAEM fueron aplicadas entrevistas a diversos académicos, que coinciden en que la metodología empleada en la formulación del PIFI permite detectar los principales problemas institucionales. En este sentido, mencionaron varias de sus ventajas, entre ellas: la detección de necesidades y problemas tanto de operación como del diseño de la estructura funcional lo que permite visualizar los obstáculos y plantear estrategias para su solución, en cuanto al proceso consideran que la metodología es clara y lógica; incluso sobrada en cuanto a los resultados e impactos , además permite reflexionar sobre la situación por la que transitan las IES detectando las principales problemáticas y alternativas viables para su solución. Los entrevistados la califican como el instrumento de planeación más acabado y completo que ha generado la federación. Sin embargo, plantearon también diversas desventajas, como que: las problemáticas que se señalan son bajo la óptica de la federación, es decir detectan lo que desde su perspectiva consideran como relevante, esto tiene como consecuencia que se dejen sin atender los problemas considerados en ocasiones como prioritarios por los espacios académicos. Sin embargo también se opina que el proceso es centralizado y por lo tanto inflexible, cuando se opera, funciona de otra manera en la realidad, ya que los actores participantes son los que finalmente pueden lograr o no los resultados. 63
- 17. Se enfatizó en que existen problemas en la capacitación y que los cambios administrativos y la consecuente rotación de personal no favorecen la continuidad del proceso. Con relación a la comprensión de la metodología, los entrevistados afirmaron que fue comprendida y debidamente aplicada aunque el ejercicio fue difícil en un principio, sin embargo, otros respondieron que no, argumentando que difícilmente los que participan en las diferentes etapas del largo proceso, al final tienen el conocimiento integral del mismo. Además, agregan, que de acuerdo a los recursos que se otorgan, ésta es sobrada y tortuosa. En este sentido, la solicitud de recursos no era congruente con los problemas detectados. Por otra parte, se afirma que no se les permitía participar a los profesores de tiempo completo (PTC) con un pensamiento “crítico” para que no se cuestionaran las líneas de trabajo establecidas, y que se desconoce el objeto de desarrollo académico. Los operativos afirmaron que si se había comprendido la metodológica pero gracias a las guías y las reuniones de capacitación; porque si la metodología no se entiende, no se puede elaborar un PIFI. Otro aspecto importante observado en la elaboración del PIFI fue la extensión y complejidad, del documento, así también por los problemas de integración y comunicación de los equipos de trabajo en los diferentes ejercicios. Detectan también que el contar con una metodología no es suficiente para lograr un desarrollo institucional, se requiere de un compromiso y experiencia por parte de los actores en el momento de la ejecución o bien de la operación de los proyectos. En opinión de los entrevistados del nivel operativo, es que no se da una verdadera participación, ya que es una tarea extra en donde los resultados no impactan en su labor además de que recae en unos cuantos, argumentando también que la planeación estratégica es un proceso importado de la iniciativa privada, y por lo tanto, no es el más adecuado para las instituciones educativas. 64
- 18. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM Las inconformidades versan en cuanto a la capacitación que se recibe sobre el tema y la relativa participación que se da en las dependencias. Afirman que el proceso no se acepta y se ve como una carga extra. Las formas tradicionales de planeación en la institución nunca han estado vinculadas a la presupuestación y tienen graves problemas en la programación del gasto con procedimientos centralizados y altamente burocratizados, lo que representa obstáculos infranqueables ante una estrategia que busca racionalizar y eficientar el proceso integral de planeación estratégica. Todo lo anterior repercute directamente en la no aceptación del programa viéndolo como una tarea extra y desgastante por las contradicciones que enfrenta al interior. Los entrevistados del nivel directivo consideran que las acciones que permitirían un adecuado desarrollo institucional bajo el proceso de planeación estratégica son las siguientes: participación de pocas personas pero con amplia experiencia que además tengan un conocimiento de la institución y de la DES, reuniones más cortas y productivas. No caer en el error de generar proyectos integrales que sean tan generales que pierdan lo específico y por lo tanto la visión estratégica. Los operativos consideran que las acciones que permitirían un adecuado desarrollo institucional bajo el proceso de planeación estratégica es el contar con una visión compartida. Se da por hecho que ésta se tiene y que ha sido consensada, pero la realidad es que poca gente es convocada para integrarla y cuando se tiene no se da a conocer. Por otra parte, la programación de los tiempos no son acordes con las actividades de los participantes e incluso en ocasiones ni con lo de las dependencia.. Dentro de los obstáculos en la operación, según los entrevistados lo que no permite el desarrollo adecuado en el proceso de planeación es el desconocimiento de la institución y el no convocar a las personas idóneas. Se necesitan personas con visión institucional. No quedan claros los mecanismos de planeación y evaluación, realizar reuniones masivas que no concretan nada, capacitación incompleta y falta de continuidad en el trabajo. 65
- 19. Por otro lado, el desconocimiento que tienen los directivos sobre los criterios para la asignación de recursos, genera solicitudes irreales; además de solicitar apoyo a proyectos individuales, la lentitud en la liberación y entrega de recursos. Las propuestas para mejorar el proceso se refieren a: convocar a un grupo reducido con amplia experiencia y conocimiento del proyecto, apoyado por un área staff que proporcione los datos, en este sentido que se cuente con un sistema de información integral. Una mejor capacitación y continuidad en ella. También debe haber una línea clara de acción por parte de la institución, y este tiene la obligación de hacerla saber para orientar el desarrollo de la misma. En cuanto a las propuestas para mejorar el proceso destacan las siguientes: programar los tiempos de manera conjunta con todos los participantes, que exista un compromiso tanto con el equipo como con el espacio académico de origen, convocar solo a las personas que participan en la redacción e integración del PIFI, ampliación del tiempo para la formulación y agilización de entrega y ejercicios de recursos. La opinión que se tiene de la organización institucional y por DES para la integración del PIFI, es que son adecuadas ya que se simplifican el otorgamiento de los recursos, embargo, falta una visión de trabajo en equipo y que sepan sortear las diferencias entre integrantes de las DES. Por otro lado, los entrevistados declararon su desacuerdo con la organización institucional y por DES argumentando que, en el caso de la primera, no existe comunicación ni coordinación entre secretarias y su interés se basa en supervisar o controlar el proceso con personal improvisado sin brindar un apoyo real y efectivo La mayor inconformidad se refiere a la organización por DES, desde la perspectiva de algunos entrevistados, esta es una imposición del gobierno federal, por tanto en el contexto de la UAEM, la DES es un esquema artificial, porque se tiene una estructura de trabajo por facultad. Además, se considera que las DES no se integraron de forma adecuada para dar respuesta al planteamiento de realizar planeación 66
- 20. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM participativa; los intereses, problemáticas, niveles de desarrollo y visiones profesionales, son diferentes. El personal del nivel operativo que fue entrevistado, en su mayoría también coinciden en que a nivel institucional se observaba una desorganización entre las secretaría participantes. La Secretaría de Planeación y Desarrollo Institucional (SEPLADI) que es la que coordina los trabajos de integración del documento, no planea bien la actividad ya que la integración del PIFI se empalma con otras tareas institucionales. Así también, la mayoría coincide en que la integración de las DES no fue la más afortunada. Una de las entrevistadas opina que agrupar a los organismos académicos ubicados en Toluca por áreas del conocimiento, fue un criterio muy general para llevar a cabo una actividad que requiere de compartir espacios, recursos, problemática similares en las cuestiones académicas y administrativas. En el caso de los Centros Universitarios la situación fue más grave, comenta. Agruparlos según su cercanía geográfica, fue un error, se unieron espacios que no tenían las mismas áreas del conocimiento y que no contaban con los mismos niveles de desarrollo. Con respecto a los tiempos utilizados para las diversas etapas, desde la integración del documento hasta la entrega de recursos, los entrevistados señalaron que el tiempo para la integración del PIFI es adecuado, aunque es una situación muy “carrereada”. Por otro lado, las opiniones se dividen en cuanto al tiempo que se toma la SEP para evaluar el documento; que se considera demasiado. El problema de fondo del PIFI, es que es un proceso tardado y complicado que se integra para un ejercicio anual. Se pide un proyecto con un año de antelación para que los recursos lleguen para el siguiente, cayendo en prácticas de simulación que no ayudan en nada a un proceso de planeación estratégica, el cual hace énfasis en resultados y su vinculación con los recursos. Se detectó que una vez que llega el recurso a la DES se hacen juntas informativas y además se reúne un equipo de trabajo para que el recurso 67
- 21. que ya esta etiquetado se distribuya de acuerdo a la solicitud de cada uno de los participantes. Esto lleva algunas semanas, y generalmente se solicita que se debe ejercer el recurso lo antes posible. Esto tiene la explicación de que hay que comprobar, sin embargo no estamos de acuerdo en hacer las requisiciones con cotizaciones al vapor y solo por que se pueda comprobar, pues cada uno de los participantes debe planear adecuadamente los recursos asignados y en la mayoría de las ocasiones verificar si este recurso es suficiente para lograr la meta establecida, ya que de lo solicitado, generalmente hay reducción de recursos otorgados. Con respecto a los cargos y las formaciones académicas que tenía el personal con mayor y mejor participación dentro del PIFI, se identificó que la figura del encargado de planeación por ser una actividad propia del área; debe estar involucrado además de la participación de otros académicos e investigadores que conocen la problemática que se vive y que aportan elementos para la integración real del documento. Una situación detectada en este proceso es que en los CU la estructura académica administrativa es complicada, ya que un académico puede tener varias funciones administrativas, por lo que su participación en el proceso se ve poco efectiva. En los últimos ejercicios, también se solicitó la asistencia de los líderes de los cuerpos académicos. Los OA no tuvieron problema en convocarlos, en todo caso solo porque se incrementaba el número de personas a movilizar. Pero los CU al no contar con cuerpos académicos como tal, asistía el personal que se encontraba a cargo de alguna línea de investigación destacada, lo cual podía ser una limitación al desconocer la problemática de cada CU. Como resultado del proceso de elaboración del PIFI, se centra en la búsqueda de recursos, en los OA es más amplia y más fácil por la estructura y experiencia que tenían por haber participado en otros ejercicios anteriores. Lo anterior definitivamente se fue mejorando al contar con mayor información por parte de los participantes, para la elaboración del documento. 68
- 22. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM DIFICULTADES EN LA OPERACIÓN Las opiniones coinciden, por un lado en el desconocimiento del proceso y la inconsistencia del personal participante, así como los costos y dificultades para la integración del PIFI que se consideraban mayores que sus beneficios. Si se considera el tiempo y los recursos invertidos como la movilidad de docentes, insumos e infraestructura, entre otros. Además durante la elaboración del PIFI, el personal involucrado desatendía otras actividades académico-administrativas. CONCLUSIONES Las formas de planeación-evaluación desarrolladas por el PIFI se encuentran desvinculadas de las practicas que sobre los mismos temas la UAEM aplica tradicionalmente, basados en su normatividad y antecedentes históricos, lo que genera confusión, desarticula procesos y hace de la evaluación una actividad costosa. El PIFI se formula desde una perspectiva burocrática que consiste en el llenado de formatos, en donde se genera una gran cantidad de información, la mayor parte de ella estadística, anexando a esta documentos probatorios de lo que se afirma, hay implícito un esquema de desconfianza. El logro de la calidad ha sido rebasado por el interés en el cumplimiento de las condiciones e indicadores que se plantean en forma centralizada desde la federación, desconociendo la originalidad de cada institución. De tal manera que la calidad educativa ha sido confundida, con el cumplimiento de indicadores que tienen relación pero no garantizan que se ofrezca una mejor formación académica. Este ejercicio puede ser retroalimentado para obtener mejores beneficios, cuando el personal que participe realmente se involucre y conozca a su DES. BIBLIOGRAFÍA De Vries W. (2000), Políticas federales en la educación superior mexicana. Disponible en: http://www.nyu-edu/iesp/aiheps 69
- 23. El-Khawas E. (2000), “Patterns of communication and miscommunication between research and policy”, en Shwarz S, Teichler U (eds.). The institucional basis of higher education research. Experiences and perspectives, Kluwer Academic Publisher: Netherlands. Gobierno del Estado de México (2006), Diagnóstico general del sector educativo. Secretaría de Educación Pública, México. Gobierno Federal (2006), Reglas de operación e indicadores de evaluación y gestión del programa fondo de inversión de universidades públicas estatales con evaluación de la ANUIES (FIUPEA), Diario Oficial de la Federación, México. Pallán C, Marúm E. (2002), “Veinte años de políticas en educación superior: continuidad y oportunidades”, en El nuevo milenio mexicano, Universidad Autónoma Metropolitana, México. Ramírez R. M. (2000), Las políticas de modernización para la educación superior, el problema de la calidad, Universidad Nacional Autónoma de México, México. Rodríguez R. (2002), “Continuidad y cambio en las políticas de la educación superior”, en Revista Mexicana de Investigación Educativa, 7(17):133-154, enero-abril, México. Torres C. A. (1999), “La universidad latinoamericana: de la reforma de 1918 al cambio estructural de los noventa. Aportes de discusión 2, en Revista Mexicana de Investigación Educativa. 4(8):345-377, junio- diciembre, México. Universidad Autónoma del Estado de México (1990), Plan Rector de Desarrollo Institucional 1989-1993, Dirección General de Planeación y Desarrollo Institucional, UAEM, México. Universidad Autónoma del Estado de México (2001), Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) 1.0, UAEM, México. Universidad Autónoma del Estado de México (2005a), Plan Rector de Desarrollo Institucional 2005-2009, Secretaría de Planeación y Desarrollo Institucional (SEPLADI), UAEM, México. 70
- 24. rograma Integral de Fortalecimiento Institucional en la UAEM Universidad Autónoma del Estado de México (2007a), Agenda estadística UAEM, Secretaría de Planeación y Desarrollo Institucional (SEPLADI), UAEM, México. Universidad Autónoma del Estado de México (2000b), Concentrado de la Estadística 911 de Educación Superior 2004-2007, Secretaría de Planeación y Desarrollo Institucional (SEPLADI), UAEM, México. Fecha de recepción: 08/02/2011 Fecha de aprobación: 28/07/2011 71