Cohesión social. una reflexión desde el derecho constitucional

COHESIÓN SOCIAL: UNA REFLEXIÓN DESDE EL DERECHO
CONSTITUCIONAL
Fernando Rey

DOCUMENTO DE TRABAJO
ESPECIAL FORO XX1(NºI)- LA COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

COHESIÓN SOCIAL: UNA REFLEXIÓN DESDE EL
DERECHO CONSTITUCIONAL

Fernando Rey Martínez1

Para dotar de solidez y estabilidad a las nuevas políticas de cohesión social
en América Latina hace falta determinar con precisión su contenido jurídico y, de
modo particular, jurídico-constitucional. El concepto de “cohesión social” es
novedoso desde el punto de vista jurídico-constitucional y permite un nuevo
enfoque y un nuevo impulso de la idea de justicia (distributiva). Lo contrario de
una sociedad cohesionada es una sociedad de castas. Su triple contenido remite a
la igualación en el ejercicio de (todos) los derechos sociales, a la cohesión fiscal y a
la cohesión territorial. Podríamos plantearnos sugerir que las próximas reformas
de los textos constitucionales incorporaran el principio de la cohesión social, con el
sentido y alcance mencionado.

1. Como reconoce la reciente Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al
Consejo, titulada “La Unión Europea y América Latina: una asociación de actores globales”2, la
mejora de la cohesión social “ha sido un objetivo político clave” de la Asociación Estratégica
entre la Unión Europea y América Latina “desde su puesta en marcha en la Cumbre de
Guadalajara” (2004) Sin embargo, varios años después, con varios millones de euros gastados
con este objetivo y miles de personas afectadas, el concepto de “cohesión social” sigue sin
gozar de un consenso conceptual y político suficiente sobre su sentido y alcance. El esfuerzo
de precisión conceptual no es, en este caso, un simple ejercicio académico, sino una tarea
imprescindible porque son el propio contenido de la idea de “cohesión social” y su utilidad
futura, en relación con las políticas públicas que inspire, los que se ven comprometidos. Así
pues, la pregunta sobre de qué hablamos cuando hablamos de “cohesión social” es de obligada
respuesta como pórtico de cualquier otra reflexión.

1 Director de Foro xx1: Programa de Gobierno, Política y Democracia. Catedrático de Derecho Constitucional de
la Universidad de Valladolid.

2 Bruselas, COM (2009) 495/3.

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2. Y es preciso advertir de entrada, además, que la delimitación del concepto de “cohesión
social” se ve asaltada por algunas dificultades no menores. Entre otras, indicaré tres.
En primer lugar, se trata de un concepto de exclusivo pedigrí europeo, desconocido
inicialmente en América Latina. Esta objeción, más allá de insustanciales invocaciones al
argumento de la dependencia cultural europea, no es difícil de superar porque los países
americanos y los europeos, respecto de sus sistemas jurídico-políticos (con las matizaciones
que procedan), abrevan en las mismas fuentes. Suele decirse que nada hay más parecido a
Europa, fuera de Europa, que América. Más aún, la relativa novedad del concepto de cohesión
social abre una magnífica ventana de oportunidad para impulsar con un nuevo enfoque las
viejas ideas de Estado social, igualdad de oportunidades, etc. Sobre esto volveré más tarde; tan
sólo dejaré constancia por el momento de que la idea de “cohesión social” se ha ido
convirtiendo en una de las ideas más novedosas y más potentes de la agenda política de
algunos países americanos (significativamente, además, en países con un brillante balance de
resultados reciente en materia de políticas sociales, como Chile o Uruguay) En definitiva, el
concepto de “cohesión social” es de origen europeo, pero ello no invalida por sí solo su
enorme potencialidad.
La segunda dificultad tiene mayor calado. Aceptado el origen europeo del concepto, lo
cierto es que ni siquiera en Europa existe acuerdo sobre su significado, que, a menudo, se
comprende tan sólo de modo intuitivo. En parte, esto se debe al hecho de que el concepto es
también bastante novedoso en Europa (su impulso se debe a las políticas de la Unión Europea
más que a su uso expreso en los diferentes Estados miembros) y a que dentro de la Unión
existen diversas plasmaciones de la idea de cohesión social (aunque con un aire de familia
común, evidentemente, no son lo mismo las tradiciones anglosajonas, que las nórdicas, las
centroeuropeas o las mediterráneas),
A todo esto hay que añadir que el concepto de cohesión social que manejan las
instituciones de la Unión Europea posiblemente no sea el mismo para Europa (centrado, quizá,
sobre todo en mitigar las desigualdades territoriales dentro de la Unión y en las políticas
antidiscriminatorias en sentido estricto –es decir, por género, etnia, edad, discapacidad,
religión e ideología y orientación sexual3) que para América Latina (que parece gravitar
fundamentalmente sobre la vieja idea de lucha contra las exclusiones sociales en general).
En cualquier caso, el concepto de cohesión social para América Latina tampoco ofrece perfiles
nítidos. Los documentos europeos nunca han llevado a cabo un esfuerzo de precisión de su
contenido. Tomemos como ejemplo la reciente Comunicación antes mencionada, de 2009. Al

3 No hay que olvidar que la Unión Europea, a diferencia de lo que sucede en cada Estado, se rige por el principio de
atribución de competencias, de modo que no puede intervenir libremente sobre cualquier aspecto de la vida social,
sino sólo sobre aquel que le haya sido normativamente encomendado.

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referirse al objetivo de la promoción de la cohesión social, remite a la necesidad de luchar
contra “las desigualdades y la exclusión social” y en cuanto a ámbitos materiales aludidos
explicita tres: una relativa al mundo del trabajo (“desarrollo de capacidades para cubrir las
necesidades del mercado laboral, el empleo juvenil y el trabajo decente”), otra referida a “la
ampliación de la protección social” y una última que gravita sobre “las políticas fiscales”. Estos
ámbitos no incluyen otros que sin embargo sí han sido trabajados por EUROsociAL, como la
educación, la salud o el acceso a la justicia, o la igualdad territorial, perseguida por URB-AL. Tal
incoherencia deriva probablemente del hecho de que no existe todavía acuerdo suficiente
sobre el contenido del concepto de “cohesión social”. Obsérvese que, además, no se explica
por qué se identifican esos ámbitos y no otros que también serían significativos en relación con
la idea de cohesión social (por ejemplo: vivienda o el derecho a un medio ambiente saludable).
Huérfana de precisión conceptual, la idea de cohesión social parece un lecho de Procusto
donde se pueden, a placer, estirar políticas sociales o cortarlas sin mayores explicaciones.

3. La indefinición conceptual ha convivido, sin embargo, en la práctica con políticas reales, con
el exitoso programa de la Comisión Europea EUROsociAL. Esto significa que no hay un
concepto teórico, pero si existe una concepción empírica o pragmática de cohesión social,
integrada por los diferentes ámbitos trabajados a lo largo de los últimos años: educación,
empleo, salud, justicia y fiscalidad. Pero también en este punto las dificultades persisten.
Porque, en efecto, por un lado, la idea de cohesión social remite, sobre todo, a la de igualdad
de oportunidades (concretada en derechos sociales) de los individuos y grupos más
desfavorecidos (así se explicita claramente en la Comunicación de la Comisión mencionada),
pero, de otro lado, también parece evocar un significado nuevo y diferente de aquél, un
significado en el que se introducen contenidos que no suelen relacionarse con la igualdad de
oportunidades y los derechos sociales, al menos directamente, tal y como son las políticas
fiscales o las políticas de equilibrio territorial. Así pues, en la práctica, cohesión social ha
venido significando derechos sociales, pero también obligaciones (fiscales, por ejemplo); ha
tenido una dimensión subjetivo/individual, pero también objetivo/institucional; y todo ello ha
ido configurando un contenido proteico del concepto pero que, en cualquier caso, no se
identifica sin más con la idea tradicional e intuitiva que remite la idea de cohesión social al
campo semántico de la igualdad de oportunidades y la lucha contra la exclusión. Aquí ha
habido algo más y algo parcialmente diferente.

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4. Y esto conecta directamente con la tercera dificultad del concepto al que quiero hacer
referencia de modo más detallado en estas páginas y que puede enunciarse del modo siguiente.
A pesar de que la idea de cohesión social ha movilizado cuantiosos fondos y personas en los
últimos años en Europa y en América Latina; a pesar de sus resultados tangibles; a pesar de
que la expresión “cohesión social” ha irrumpido con fuerza en la agenda política de varios
países de América Latina; a pesar de su relevancia intrínseca, dado que se trata de derechos
íntimamente conectados con la dignidad humana, el concepto de cohesión social pertenece al
lenguaje técnico de las políticas públicas y de los programas europeos y también al lenguaje
político, pero no ha sido recibido por ahora en el lenguaje del Derecho. Cohesión social no
parece tener significado jurídico alguno ni en general, ni jurídico-constitucional en particular, a
pesar de tratarse de un asunto de claro contenido constitucional (ya que afecta a derechos
fundamentales y a la arquitectura territorial e institucional de un país). Esto es particularmente
inquietante porque sin contenido jurídico-constitucional, el concepto de cohesión social se
construye sobre arena, sin cimiento sólido alguno, y se hace depender de la sola voluntad de
los gobernantes de turno. El problema de la indefinición conceptual de la idea de cohesión
social y el de su carencia de estatura jurídico-constitucional están estrechamente conectados.
En efecto, debieran ser los textos constitucionales los que, en su calidad de normas jurídicas
supremas de cada ordenamiento, en primer lugar, reconocieran este nuevo concepto de
cohesión social y, en segundo lugar, los que concretaran los principales elementos que
permitieran definir su sentido y alcance.

5. En este punto los problemas no se detienen. Debemos preguntarnos con carácter previo si
la idea de cohesión social es realmente nueva respecto de los contenidos constitucionales
tradicionales en relación con la activa intervención del Estado en la vida social y económica
para asegurar a todas las personas un desarrollo autónomo de la propia existencia (aspiración
que se suele condensar en la fórmula de “Estado social” y concretar en los denominados
“derechos sociales”, sobre todo en los de carácter prestacional), o si, por el contrario, es
simplemente un nombre nuevo para una realidad ya descrita. En este último caso, la idea de
cohesión social no sería otra cosa que un enésimo capítulo en el largo historial del desarrollo
de las políticas sociales de igualdad de oportunidades, que ya disfrutaría de suficiente cobertura
jurídico-constitucional. En otras palabras, ¿la idea de cohesión social es o no conocida por el
constitucionalismo? La respuesta no es sencilla. Propondré una interpretación posible, pero
soy consciente de que caben otras lecturas.
Algunas Constituciones de América Latina recogen la cláusula del Estado social, a
partir de la influencia en este punto de la Ley Fundamental de Bonn, que define a la República

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Federal Alemana en su artículo 20.1 como un “Estado social” 4. Podemos señalar, entre otros,
el art. 1 de la Constitución colombiana, que define a Colombia como un “Estado social de
Derecho” (una fórmula semejante alberga el art. 1 de la Constitución de Paraguay) o el art. 43
de la de Perú, al que define como una “República social”. Bien es cierto que ni todas las
Constituciones latinoamericanas reconocen expresamente esta cláusula ni las que lo hacen,
siendo tan prolijas en algunos aspectos, son particularmente locuaces en relación con la
cláusula del Estado social. Las nuevas Constituciones, como las de Venezuela, Ecuador o
Bolivia, reconocen expresamente el principio del Estado social, pero junto con muchos otros
principios y valores, con riesgo, por ello, de debilitar más que de fortalecer dicho principio5.
Daría la impresión de que en estos países del ALBA se ha alcanzado una fase posterior a la del
Estado Social sin haber transitado antes por ella.
En cualquier caso, cabe suponer, de entrada, que la idea de cohesión social, cualquiera
que sea el contenido que se le atribuya, se ancla en primer lugar en la cláusula constitucional
(al menos, allí donde exista) del Estado social. Con reconocer en la Constitución el Estado
social (insisto en que ni siquiera todos los Estados lo hacen en la actualidad) se podría
entender incluido el concepto de cohesión social, pero de ello no se obtendría ningún
resultado útil en la práctica. Por otro lado, los derechos sociales que recogen la mayor parte
de las Constituciones persiguen la cohesión social y tienen enunciados normativos más
precisos que el principio del Estado social, pero el contenido de la cohesión social tampoco se
colapsa en los derechos sociales, sino que tiene, como sabemos, un contenido más amplio. En
definitiva, el concepto constitucional de cohesión social es más estrecho que el de Estado
social y más ancho que el de los derechos sociales. En otras palabras, tiene un contenido
constitucional específico y, por consiguiente, supone una (relativa) novedad desde el punto de
vista del Derecho Constitucional. Esta afirmación nos conduce derechamente a la cuestión
final, y más importante, de todas las aquí planteadas: ¿qué sentido y alcance podrían atribuirse
al (nuevo) principio constitucional de cohesión social?

6. Cohesión social significa, en primer lugar, derechos sociales. EUROsociAL ha destacado
educación, salud, trabajo decente y acceso a la justicia (para convertir a los demás derechos en
reales y efectivos), pero el concepto general de cohesión social entiendo que abarca todos los

4 También el art. 1 de la Constitución francesa define a Francia como una República “social” y el art. 1.1 de la

Constitución española al Estado español como un Estado social y democrático de Derecho, entre otros países
inspirados por la Constitución alemana.
5 El art. 2 de la Constitución de Venezuela es bastante sobrio (“Venezuela es un Estado democrático y social de

Derecho” –hasta aquí la fórmula es semejante al art. 1 de la Constitución española, pero añade “y de Justicia”, que
abre unas posibilidades interpretativas de sesgo ideológico capaces de anular el contenido, éste sí bastante cierto,
del resto de principios del artículo), pero los arts. 1 de la Constitución de Ecuador y 8.2 de la de Bolivia acogen
listas tan largas como imaginativas de adjetivos.

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derechos sociales, con independencia de que puedan ser priorizados como políticas públicas
unos u otros en un momento determinado. De hecho, a partir del intercambio de experiencias
de EUROsociAL, han sido abordados otros derechos sociales (como, por ejemplo, desde
acceso a la justicia, los derechos de los reclusos) Ahora bien, el nuevo enfoque que puede
suponer el concepto de “cohesión social” en este sentido es que, a diferencia de las políticas
sociales tradicionales, no se trata tan sólo de mejorar las condiciones de vida de los sectores
de población económicamente más desfavorecidos, sino de impedir que puedan existir
personas y grupos que sean no-participantes en la vida social, castas segregadas, aisladas y sin
voz. Es decir, no está en juego sólo la idea de igualdad de oportunidades del Estado social, sino
también la de participación de todos los ciudadanos propia del Estado democrático. Por eso
los derechos sociales tienen como titulares a todos los ciudadanos y no sólo a los más
desventajados desde el punto de vista económico. Expresado en términos crudos, pero
expresivos: la idea de cohesión social no es “un asunto de pobres”, sino una condición
necesaria de un sistema democrático digno de tal nombre. Nos afecta a todos. Tiene por
objeto un ideal de convivencia adecuado. Por eso entre los contenidos de la cohesión social
deben colocarse en lugar de privilegio los derechos contra cualquier tipo de discriminación (de
género, étnica, de orientación sexual, etc.), ya que vedan las ciudadanías de segunda clase, con
lo cual el concepto latinoamericano de cohesión social vendría a acercarse al europeo.

7. Cohesión social tiene también otros significados no ya sólo de derechos y en relación con
personas, sino de deberes y respecto de instituciones. Pero con el mismo sentido antes
señalado de lo que lo clásicos llamaban justicia distributiva, esto es, del balance entre lo que
cada persona aporta al Estado y lo que recibe de él. Cohesión social supone, en esta dirección,
un sistema fiscal adecuado que garantice allegar fondos suficientes para poder hacer frente al
disfrute de los derechos (que no son gratuitos, tampoco los civiles o de primera generación6).
Y cohesión social implica, por último, un equilibrio de bienes y servicios públicos dentro del
mismo territorio estatal, con independencia de donde se resida, ya sea campo o ciudad, ya sea
centro de la ciudad o periferia, ya sea región rica o no (y de ahí también la estrecha relación
entre los Programas EUROsociAL y URbAL) Así pues, cohesión social podría interpretarse,
desde el punto de vista jurídico-constitucional como un principio, esto es, un mandato de
optimización (dentro de las posibilidades financieras y técnicas existentes) que obligaría a los

6 No obstante, quizá no sea inoportuno señalar que la teoría de las generaciones de derechos me parece altamente

problemática y peligrosa cuando se utiliza ideológicamente, en clave conservadora, para jerarquizar las distintas
generaciones de derechos (los civiles frente a los sociales, sobre todo), devaluando, de este modo los derechos
sociales y los de tercera generación (poniendo en cuestión su normatividad y exigibilidad) La idea de generaciones
de derechos sólo puede jugar un papel descriptivo de su emergencia histórica; más allá de esto, sobre todo allí
donde no se aseguran los derechos sociales de modo suficiente, puede ser utilizada como un expediente para negar
el reconocimiento de los derechos.

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poderes públicos a reconocer y garantizar los derechos sociales (estos sí como derechos
fundamentales judicialmente exigibles en lo posible), a establecer un sistema fiscal potente y
progresivo que sirva como redistribuidor de rentas y a configurar mecanismos o técnicas de
redistribución territorial. Porque sólo a través de estas tres vías podría alcanzarse el ideal
constitucional de una sociedad cohesionada, de una sociedad democrática sostenible, sin
fracturas sociales intolerables. Lo contrario de una sociedad cohesionada es una sociedad de
castas.

8. En resumen, creo que podría ser útil que las próximas reformas constitucionales, en
América Latina y en Europa, incluyeran este nuevo principio constitucional de cohesión social,
con el sentido y alcance aludido: cohesión en el ejercicio de derechos sociales, cohesión fiscal y
cohesión territorial. De este modo podría introducirse o reforzarse (si se trata de una
promesa incumplida del constitucionalismo anterior) este nuevo valor constitucional de una
sociedad más cohesionada, menos fragmentada, en la que se corrigieran hasta donde resultara
posible los déficits de ciudadanía de quienes disponen de menor nivel de renta y donde se
alcanzara un balance más equilibrado entre lo que cada uno aporta y lo que recibe del Estado.
Cohesión social significa igualdad de oportunidades, pero también mayor participación social y
pública. Remite a la cláusula del Estado social, pero también a la del Estado democrático y, por
supuesto, a la del Estado de Derecho, condición necesaria de las otras dos. Apunta, en
definitiva, a un nuevo pacto de ciudadanía. Y por ello sería aconsejable que se viera reflejada en
los textos constitucionales.

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