Conceptos de Politicasocial
- 1. CAPíTULO 2 FUNDAMENTOS TEÓRICOS, DE LA POLíTICA SOCIAL (./otot-=T-) Ricardo Montoro Romero Universidad de Valladolid ~. .;~ j.. ~ ''1. .,,( ?-f't1:!. ~ t'i.!-i "~~ ~,,",k~'f;;t~ ?,;, '12/1. .Introducción: los>problemaspat:a.~efinir la Política Social. 2.2. Primeras definicionesy antecedentes dd!aPolítica Social.' 2.3. Las bases fundamentales: Estado Social y Política Social. 2.4. Estado de Bienestar y Política 'SociaL K 2.5. La.influencia de.lasgrandes cÓrrientes de pensamiento y de las ideas. 2.6. Los modelos de Política Social. ".;1; 2.7. RedefiÍliendola PoliticaSocial.:' 2.8.> Los pilares del futuro de la:Política Social. 2.9. Conclusión. 2.10. Bibliografia. 2.1. INTRODUCCiÓN: LOS PROBLEMAS PARA DEFINIR LA POLíTICA SOCIAL No es fácil definir exactamente qué es Política Social. Alcanzar una definición correcta. que pueda ser admitida por la mayoría de los especialistas,es una tarea dificil,aunque no imposible. Recordemosque el mismo Titmuss, uno de los autores más relevantes e indis- cutibles que hayan abordado esta área de estudio, llegó a decir que, intentar una defini- ción precisa es,en símismo,un «problema insoluble» (1968:pág. 20).Yesto esasí porque, como sugiere Donati (1985), realmente existen tantas definiciones de Política Social como autores han escrito sobre el tema. La cuestión es demasiado importante, afecta tanto a la vida de los ciudadanos de una sociedad moderna, y es capaz de afectar a la distribución de los recursosmateriales de nuestras sociedades de tal manera que no debe- mos extrañamos de que los numerosos autores que han tratado esta cuestión hayan generado definiciones que no acaban de coincidir entre sí. Por otra parte, no debemos olvidar que en todos estos autores subyace alguna ideología, alguna perspectiva; yeso mismo ya hace que lasdefinicionesse alejen entre sí, que no coincidan como no lo hacen 33
- 2. 34 POÚTICA SOCIAL las ideologías ni las perspectivas. El término Política Social querrá decir cosas bien dis- tintas según la concepción del mundo que se tenga. En términos genéricos,con los que prácticamente cualquiera estaría de acuerdo, por Política Social podríamos entender el diseño y la ejecución programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas para atender una serie de necesidades considera- das básicas para la población con arreglo al baremo de civilización definido en lo que denominamos como sociedades industriales avanzadas. Por los contenidos de la Política Social están interesadas las agencias público-estatales de manera fundamental, casi por definición, pero también, y cada vezmás, lasagencias privadas con o sin finesde lucro,en esa mezcla que Habermas definió como la nueva esfera pública (HABERMAS,1981):una situación en la que los límitesentre lo privado y lo público están cada vezmás difumina- dos, son cada vez menos claros y precisos.Con otras palabras, cuando decimosPolítica Social estamos aludiendo a una mirada de preocupación colectiva pública sobre esas necesidades colectivasy básicas que tienen los ciudadanos. Y, entre aquellas necesidades básicas, en términosconvencionales,figurande manera singular las siguientes:lasalud, la educación, el trabajo, una jubilación digna, el derecho al trabajo, y, en general, el mante- nimiento de unas condiciones generalesque impidan la marginación social en cualquiera de sus formas.Pero no contamos con un listado único de necesidades. Puede ocurrir que algunas que fueron importantes hace 50 años ahora no lo son o lo son menos; y, al contrario, que necesidades que hoy nos parecen elementales, hace 50 años ni siquiera eran contempladas. Siesto ha sido así hasta ahora, es lógico esperar que lo siga siendo en el futuro: cuestiones que hoy nos parecen elementales dejarán de serIo, y surgirán otras nuevas que ocuparán su lugar. La razón que explica este fenómeno es que el listado de contenidos de la Política Social no es más que el fluido resultado de grandes acuerdos o pactos sociales registrados en paises particulares y que se extienden con facilidad hacia otros. Así,no todas las llamadas sociedadesindustriales avanzadas compartirían todos y cada uno de esos criterios;y mucho menos ocurriría en las sociedades en víasde desarro- llo. Como listado abierto, mutable en función de los sucesivos pactos socialesque se van produciendo, en los últimos tiempos se han incorporado con ímpetu a estos objetivos de Política Social cuestiones tales como la defensa del medio ambiente, la protección del menor, la vivienda,la defensa de la igualdad entre los géneros, y la protección a la tercera edad. En el horizonte inmediato (si no están ya aquí) se perfilan cuestiones como los comportamientos sociales homosexualesy las formas matrimoniales no convencionales. 2.2. PRIMERAS DEFINICIONES Y ANTECEDENTES DE LA POLíTICA SOCIAL La expresión PolíticaSocialempezó a utilizarse a mediados del siglo XIX.Incluso parece que fue Robert Mohl quien empleó por primera vez la expresión sozialpolitik en 1845 para referirsea una suerte de teoría de regulación de los fines sociales que fuesediferente de la política jurídica imperante en aquellos momentos dentro de la Teoría del Estado. Pero, al margen de la autoría, un problema siempre menor, lo importante aquí es que surge un concepto que se uniría a otros que se estaban desarrollando a mediados del si- glo XIXpara hacer frente a la cuestión social. Pero, parece claro que encontramos un gran obstáculo a la hora de reflexionarsobre el significado de Política Social en el elevado nivel de abstracción que en sí mismo supo- ne. De hecho, resulta difícil o imposible identificada perfectamente con un sistema o régimen político específicos.Antes al contrario, bajo muy distintas formas, la Política Social se adapta a regímenes que, incluso, son claramente contradictorios entre sí. Se puede hablar de Política Socialen un sistemade carácter neoliberal,y también en otro del
- 3. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA POLfTICA SOCIAL 35 tipo de socialismo real (aunque nos hayamos quedado prácticamente sin ejemplos con- cretos en este último caso). Y,por supuesto, la Política Socialsemuevecon holgura en los sistemas de influencia social-demócrata moderada o radical. Sin embargo, desde el punto de vista histórico, y también rigurosamente actual, la idea de Política Social ha estado y está unida íntimamente a la figura del Estado. De hecho,podría entenderse la Política Socialcomo el instrumento característico del Estado moderno que ha permitido, por un lado, limar los conflictos socialesque venían arras- trándose desde el siglo XIX,y, por otro, conseguir alcanzar un grado de equiparación social (una especie de igualdad social no totalmente realizada) bajo la forma de ese bie- nestarcolectivoque ha caracterizado especialmentea lospaíses europeos desde el final de la 11Guerra Mundial. A ese Estado se le ha denominado Estado benefactor, o Estado protector, aunque el término con que se le conoce con mayor amplitud es el de Estado de Bienestar(o,en su versión anglosajona, WelfareState).El principio elemental sobre el que se ha sustentado esta Política Socialcaracterística del Estado de Bienestar es bien senci- llo: en algunas cuestiones definidas como básicas (de forma singular, educación y sani- dad), todos los ciudadanos son tratados de igual forma, aunque no todos contribuyen financieramente de igual manera, sino que lo hacen en función de sus rentas personales y de su trabajo; en función, por tanto, de sus capacidades. El Estado se arroga así un papel recaudador y redistribuidor hasta entonces desconocido en tales dimensiones, lo que ha hecho que en todos los países industrializados de Occidente, especialmente en algunos europeos, el gasto público haya llegado a alcanzar más de un tercio del Producto Interior Bruto. De hecho, en España hemos pasado desde un Gasto Público que suponía el 25 por 100del PIB en la década de los setenta hasta el actual 47 por l()();y en ese importante crecimiento tienen una gran responsabilidad los llamados Gastos Sociales.Dentro de ese Gasto Público, el llamado Gasto Social, o gasto público dirigido a las partidas sociales, ocupa un más que significativo lugar. Sea como fuese, la idea de Política Social surge en cuatro parámetros principales sin los cuales no podría entenderse su significado. Esos parámetros son: 1) el concepto de Estado Social; 2) la idea de Estado de Bienestar (WelfareState);3)la concepción liberal del orden social y económico, y 4) la concepción socialista y socialdemócrata. Cabría añadir un quinto parámetro de menor entidad pero de especial significado quizá para entender ciertas formas en que es concebida la Política Social especialmenteen nuestro país. Nos referimos al contenido de la Doctrina Social de la Iglesia, tradicionalmente interesada por lograr los mismos objetivos de bienestar social colectivo. Sin embargo, este último carece de la talla teórica que permita situarlo al mismo nivel que los otros tres. Por este motivo, no 10abordaremos directamente en este capítulo. Concentraremos nuestra atención, pues, en los cuatro primeros. 2.3. LAS BASES FUNDAMENTALES: ESTADO SOCIAL Y POlÍTICA SOCIAL Los orígenes históricos del moderno Estado de Bienestar se remontan a la fórmula políti- ca denominada como Estado Social de Derecho,acuñada durante la República de Wei- mar por HERMANHELLER(1974),uno de los primeros autores socialistas que empiezan a perfilar 10que posteriormente sería la socialdemocracia europea. Aquella fórmula supo- ne una redefinición del antiguo Estado de Derecho oponiéndose a la visión liberal, que era considerada como caduca, y frente a fórmulas totalitarias del Estado de origen nacio- nal-socialista o bolchevique (MEIL,1984,pág. 211). A pesar de contar con esa primera definición, pueden rastrearse fácilmentesus raíces más profundas en el tiempo y el pensamiento, 10que nos llevaría a la mitad del siglo XIX.
- 4. -- __0_- ------ 36 POLíTICA SOCIAL ABENDROTH(1973)encuentra los orígenes de esta fórmula política en los movimientos obreros del siglo XIX,donde por primera vezaparecen asociadas, por un lado, la presen- cia del Estado en la reivindicación del derecho al trabajo, y,por otro, enérgicasrequisito- rias de democratización del aparato estatal. Forsthoff, por su parte, sitúa estos orígenes en la obra de LoRENZVaNSTEIN(1981),desarrollada a mediados del siglo XIX,donde se perfila la nueva figura política de la monarquía social, y en la que la Administración Pública asume el papel de atender las necesidades sociales (MEIL,1984,pág. 212).GARcfA PELAYO(1982)comparte este último criterio, aunque haciéndolo extensivo a pensadores socialistas como Lasalle. El concepto clavepara entender lo que p.uedaser Política Social inclusoen sus acep- ciones más diversas es, por tanto, aquel de Estado Social. Porque una cosa está clara: si no se hubiese consolidado la figura del Estado Social, la otra figura de la Política Social habría sido totalmente inviable. Por ese motivo debemos detenemos en explicarsus im- portantes contenidos. Formulada como gran principio escrito, la idea de Estado Socialapareció por prime- ra vezcon formato constitucional en la Ley Fundamentalde la República Federal Alema- na, en el año 1949,Ley que en su Artículo 20 definía la República como «un Estado federal,democrático y social», mientras que en el Artículo 28 volvía a hacerlo como «un Estado democrático y social de Derecho». La inspiración de la Constitución Española de 1978en dicha Ley y en este punto es evidente:en su Artículo 1se puede leerque «España se constituye en un Estado Social y democrático de Derecho». El Estado Social de Derecho (y el posterior Estado de Bienestar) nacieron de esa dificil confluencia entre Estado y Sociedad, conseguida después de que se pusiesen de acuerdo posicionessocialistas y liberales en sus versiones más moderadas y reformistas. Es importante que recordemos esto por lo que supondrá a la hora de interpretar lo que ocurre en todas las esferas de las sociedades del Estado de Bienestar hoy día, para enten- der lo que pueda haber detrás de sus crisis,y para comprender el verdadero significadode la Política Social.Como ha señalado GARCÍAPELAYO,en términos históricos y generales, debemos entender el Estado Social como el intento de adaptación del Estado tradicional (también conocido como Estado liberal burgués) a las condiciones socialesde la civiliza- ción industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas para enfrentarlos (GARCÍA PELAYO,1982,pág. 18).En esa transformación, y a lo largo del último tercio del siglo XIX, surge toda una Política Social dirigida a ayudar a las capas de población más necesitadas de la sociedad. Pero no deben confundirse ambas cosas. Es cierto que el Estado Social y su heredero, el Estado de Bienestar, alcanzan una de sus definicionesfundamentalesen el desarrollo de esas políticas sociales y asistenciales propiciadas desde el aparato del Esta- do; pero «la denominación y el concepto de Estado Social incluyen no sólo aspectos del bienestar, aunque éstos sean uno de sus componentes capitales, sino también los proble- mas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos, y en parte simplemente entendidos» (GARCÍAPELAYO,1982,pág. 14). Siguiendo a GARCÍAPELAYO(1982,págs. 26 y ss.),el Estado Socialpuede ser presenta- do como un proceso de estructuración de la sociedad por el Estado, al mismo tiempo que se registra un proceso constante de estructuración del Estado por la sociedad. Recorde- mos que los valores básicos del Estado democrático y liberal eran la libertad, la propie- dad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal mediante el sufragio. Pues bien, el Estado social y democrático no sólo no niega esos valores, sino que intenta hacerlos efectivosotorgándo- les una base y un contenido materiales. Se pasa así de los derechosformales (aquellosque' no tienen una traducción económica inmediata, que no cuesta nada implantarlos; por ejemplo, la libertad, o la igualdad ante la ley) a los derechosmateriales(que se realizan -
- 5. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA POLmCA SOCIAL 37 mediante un coste económico inmediato, que cuesta dinero realizados; el derecho a un puesto de trabajo, o el derecho a recibir educación). El supuesto elemental del que parte el Estado social es que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino términos que se implican de manera recíproca. Con otras palabras: no hay sociedad sin individuo ni individuo sin sociedad. Para explicar esto que decimos, el pensamiento alemán ha recurrido a la siguiente fórmula: elEstado social seresponsabilizade la procura existencial (Daseinvorsorge).Una idea explicitada por ForsthotTy que quiere decir lo siguiente: el hombre desarrolla su existenciaen un ámbito constituido por un conjunto de situaciones, bienesyservicios.En esos términos se dice que desarrolla su procura existencia/. Algunos de esos elementos serán materiales, mientras que otros serán de carácter inmaterial. A este conjunto de situaciones se le denomina espacio vita/.Y hay dos tipos de espacios vitales:el espacio vital dominadoy el espaciovitalefectivo.El espacio vital dominado es aquel que el indivi- duo puede controlar y estructurar por sí mismo; sobre ese espacio ejerce un control, un dominio, sin que tenga que coincidir necesariamente con la propiedad material. En el espacio vital efectivo el individuo realiza de hecho buena parte de su existencia,y está constituido por ese conjunto de cosas y de posibilidades de las que se sirve pero sobre las que no tiene un control directo. Ejemplo de espacio vital dominado es la distribución de muebles de la propia vivienda,mientras que ejemplo del espacio vital efectivoes el servi- cio público de aguas. Lo que ha ocurrido es que la moderna sociedad, con su avance tecnológico y de todo tipo, ha hecho crecerel espacio vital efectivo a la vezque disminuía el tamaño del espacio vital dominado. Cada vez se utilizan más bienes y serviciossobre los que el individuo no tiene poder de ordenación o de decisión directa. Esto produce la menesterosidadsocial,lo que quiere decir una inestabilidad en la existencia de los indivi- duos que afecta a todos ellos;una imposibilidad de desarrollar el ámbito privado hasta el máximo de las posibilidades tecnológicasactuales al margen de la capacidad adquisitiva individual; una incapacidad por controlar sus propias vidas individuales. Por ejemplo,de nada sirvepoder comprar un automóvil de lujo si no hay carreteras por las que circular. y ningún individuo puede construir esascarreteras para que estén a su disposicióncuan- do las necesite. Igual ocurre con cuestiones como la educación y la sanidad: por muy elevados que sean los ingresos que tenga un individuo, no podrá construir y dotar un hospital para curarse cuando caiga enfermo, ni podrá educarse en un centro que haya creado y financiado élmismo cuando tenga que hacerla. Por este motivo, elEstado se ve obligado a asumir como una de sus principales obligaciones la responsabilidad de la procuraexistencialde sus ciudadanos; esdecir, llevar a cabo todas aquellas medidas (que cada vezson más, por cierto, y como corresponde a una sociedad compleja y ricacomo la nuestra) que aseguren al hombre todas aquellas posibilidades de existencia que éste no puede asegurarse por si mismo. Pero es muy importante que entendamos que la procura existencial no se agota ni mucho menosen las medidas dirigidas a las clases económica- mente débiles,sino que seextiende a la generalidad de los ciudadanos, a todos los indivi- duos; porque ninguno será capaz de dominar por sí mismo sus propias condiciones de existencia. En términos generales, podemos entender que la menesterosidad social es igualmente acuciante para todos los grupos sociales, para todos los colectivospoblacio- nales que podamos imaginar, porque lo es para todos los individuos considerados de forma aislada. Esto ya nos indica que las modernas Políticas Sociales estarán diseñadas para el conjunto de la población, y no para unos ciudadanos que atraviesan circunstan- cias especialmente adversas. Con otras palabras, la moderna Política Social no debe ser confundida con las antiguas Leyes de Pobres, diseñadas específicamente para atender a ciertos individuos (los pobres). Pero esto no quita para que reconozcamos algo obvio: que, de hecho,existen individuosy grupos sociales que necesitan más que otros. Natural- mente, la moderna Política Social concentrará sus esfuerzos de forma inmediata sobre
- 6. 38 POLrTlCA SOCIAL ellos, sobre los estratos inferiores de la sociedad; serán sus beneficiariosinmediatQs.Pero debemos entender muy bien que cualquier Política Socialmoderna extenderá su influen- cia directa o indirectamente también a todas las capas socialesy, en definitiva, afectará a la estabilidad misma de la sociedad: son los beneficiariosmediatos. De ahí la importancia que tiene el debate sobre qué tipo y sobre el alcance de la Política Social que deba desa- rrollarse en un país como España. Si se tratase sólo de una nueva Ley de Pobres no suscitaría tanta controversia. Entre las medidas concretas por parte del Estado para asegurar la procura existencial de los ciudadanos cabe recordar las siguientes: . 1. Desarrollar todo tipo de sistemas complejos dirigidos a expandir al máximo la vida humana en la civilizaciónde nuestro tiempo. Por ejemplo, el sistema educa- tivo o el sistema sanitario, entendidos como sistemas complejos de muy dificil construcción y de costoso mantenimiento. 2. Asegurar los distintos aspectos vitales de la sociedad. Esto quiere decir que, a las clásicas responsabilidades de defensa exterior e interna del Estado frente a posi- bles agresores, se añadirán ahora cuestiones tan novedosas y dispares como la defensa frente a las contingencias y las necesidadeseconómicas globales, el dete- rioro del medio ambiente, el agotamiento de los recursos naturales, y la radicali- zación y extensión de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional (por ejemplo, la violencia racista o las agresiones sexuales). 3. Realizar una seriede prestaciones socialesque, por lo común, habrán sido procla- madas previamente en los textos constitucionales. Pero la inclusión en el texto constitucional será sólo una condición suficiente,no necesaria. El hecho de que ciertas cuestiones no hayan sido explicitadas en una Constitución no impide que puedan ser introducidas en el listado de deberes estatal siempre y cuando se regis- tre el consenso social necesario. Entre las principales prestaciones que podemos comentar están las siguientes: a) Fijar un salario laboral (y vital) mínimo al margen de la ocupación que se tenga. Un salario que pueda ser revisado y actualizado de acuerdo con la coyuntura económica nacional. b) Procurar un puesto de trabajo para todo ciudadano útil en el marco de una política económica que pretende el pleno empleo para toda su población económicamente activa (en realidad o en potencia). e) Atender a los que están incapacitados para el trabajo temporal o permanen- temente. Aquí se incluyen trabajadores de industrias en crisis, ancianos, ni- ños, deficientes mentales, etc. Éste es un ámbito en el que el Estado intenta sustituir y mejorar el papel tradicional de la familia y de las comunidades sociales más básicas que se muestran cada vezmás incapaces de hacer frente a problemas que cada vez son más complejos y dificiles de solucionar de manera individual. d) Acrecentar las posibilidades vitales de la población, con especial atención a los trabajadores y a las clases medias. Esto implica tres actuaciones: 1)una justa distribución de ingresos atendiendo a la coyuntura económica; 2) el creciente acceso a los bienes culturales, entendiendo que la cultura es un po- deroso mecanismode reproducción social,y 3)la expansión y el perfecciona- miento de los servicios socialesa través, sobre todo, de sistemas de seguros. Esto es el Estado social:una forma de ordenamiento colectivo que permite (y necesi- ta) el desarrollo de poderosas Políticas Sociales.
- 7. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA POLfTICA SOCIAL 39 2.4. ESTADO DE BIENESTAR Y POLíTICA SOCIAL Pero debemos distinguir con claridad entre Estado Social y Estado de Bienestar.Todo Estado de Bienestar seria una forma de Estado Social, pero no todo Estado Social se materializaría necesariamente en un Estado de Bienestar. Siguiendo a García Pelayo en esta distinción, así como el Estado Social necesita de todo lo que hemos dicho hasta ahora para su definición (elementos materiales y también elementos inmateriales),el Es- tado de Bienestar(o WelfareState) «serefierecapitalmente a una dimensión de la política estatal, es decir,a las finalidades de bienestar social; es un concepto -afirma- mensura- ble en función de la distribución de las cifras de( Presupuesto destinadas a los servicios socialesy de otros índices,Ylos problemas que plantea, tales como sus costos,pueden ser también medidos cuantitativamente» (GARCÍAPELAYO,1982,pág. 14).Qué duda cabe de que la forma histórica que el Estado Social ha adoptado en España y en toda Europa ha sido la del Estado de Bienestar. El debate y la misma existencia de la Política Social moderna se sitúan, pues, en este marco, sin que perdamos nunca de vista la íntima cone- xión que tiene con la figura del Estado Social y con sus contenidos. Como ha señalado MISHRA(1990: 41), haciendo clara referencia a los principios e instituciones que caracterizaron al Estado de Bienestar británico de postguerra, bajo la directa influenciade las ideas de J.M. Keynes y W. Beveridge,el Estado de Bienestar se configuró sobre un gran principio: los gobiernos de las naciones tendrían el derecho y también el deber de intentar garantizar a todos los ciudadanos lo que vagamente se entiende como un nivel de vida aceptable en sus mínimos.Se trata de una fórmula que se parece al clásicoprincipio de igualdadde resultadosque caracterizó a la doctrina socialis- ta y comunista. No se trataba ya de lograr una exacta y precisa sociedad de iguales,sino de evitar claras desigualdades entre los ciudadanos en materias consideradas como espe- cialmente importantes. Esto implicaba la actuación estatal en tres dimensiones: 1) en primer lugar, la regulación de la economía de mercado, interviniendo de muchas y varia- das formas, y buscando la generación de un grado de empleo elevado y estable; 2) En segundo lugar, los gobiernos (y, en consecuencia, los Estados), adquieren el compromiso de proveer de forma pública e igualitaria una larga y variada serie de serviciossociales con carácter universal.Entre ellos destacan especialmentela educación, una renta de ga- rantía, la atención sanitaria, y la vivienda, así como una también larga seriede servicios socialesde carácter personal, orientados especialmentea evitar la aparición de situaciones de marginación. Sin embargo, aunque obviamente los principales destinatarios de estos serviciossocialesserán precisamente lossujetos que se encuentran enlo que están próximos a situacionesde marginación social, lo cierto es que los serviciossocialesnacen con clara vocación universalistaque les hace estar destinados a todos los ciudadanos y no sólo a la población más desfavorecida,3) Y,por último, en tercer lugar, el Estado asumela respon- sabilidadde disponer una red de seguridadconstruida en eltejido de losserviciosasistencia- les,capaz de discriminarlas demandas en funciónde la renta y otras variablessignificativas. Esta red tendrá la función de atender realmente casos de necesidadexcepcionales,y para alivi~rloscasosde clara pobreza que no pueden ser admitidos por una sociedadcivilizada. Esos serán precisamente, y en opinión de Mishra, los tres grandes objetivosdel Esta- do de Bienestar en su formulación más clásica y extendida: 1)lograr el pleno empleo; 2) disponer de serviciossociales de carácter universal, y 3)disponer de una red de asistencia social que ofrezcala seguridad última al sistema social. «En suma,en este sentidocaracte- rísticoideal,el Estado de Bienestar institucionalizó el papel del gobierno en la prevención y alivio de la pobreza y en el mantenimiento de un adecuado nivel de vida mínimo para todos los ciudadanos. Esto implicaba una intervención activa y progresiva a cargo de la nación---esdecir,del gobierno- para contener las desigualdades»(MISHRA,1990,pág.41).
- 8. 40 POLfTlCA SOCIAL Lo cierto es que, en la segunda mitad del siglo xx, el esfuerzo provisor estatal de bienestar ha crecido a pasos agigantados en los países más desarrollados. La coincidencia de las fechas(ocurre sobre todo en Gran Bretaña después del final de la 11Guerra Mun- dial), ha hecho pensar a Peacock y Wiseman que una de las principales causas de este fenómeno se encuentra en la gran capacidad de manipulación fiscalque los Estados (es- pecialmente el británico) adquirieron con motivo de la movilización bélica (cfr.RaSEy KARRAN,1984).Una interesante hipótesis que acerca la figura del Estado de Bienestar a situaciones bélicas,y que ha sido ignorada, abviada o simplemente desconocida con de- masiada frecuencia en la literatura al uso sobre el Estado de Bienestar. 2.5. LA INFLUEt)lCIADE LAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO Y DE LAS IDEAS En las últimas décadas, la reflexiónsobre la Política Social y sobre el Estado se ha reali- zado en el marco de dos grandes concepciones teórico-ideológicas: el liberalismo y el socialismo. Esas dos concepciones no han hecho más que recrear incesantemente esas dos grandes direcciones en que parece moverse la Política Social: bienestar individual versusbienestar colectivo.En una y otra corriente de ideas se debate sobre la importancia que debe concedersea una dirección u otra. Rodriguez Cabrero sitúa precisamente en esa confrontación ideológica el debate sobre el Estado de Bienestar, el espacio natural de la moderna Política Social;y lo hace en términos de «un debate teórico-ideológico sobre el papel y funcionesdel Estado y sus límitesen relación con la presencia de la sociedad civil, sobre la relación entre Estado y mercado, sobre la relación entre lo comunitario y lo asociativo, sobre lo público y lo privado, sobre lo colectivo e individual...» (RODRÍGUEZ CABRERO,1991, pág. 13). 2.5.1. Los recelos liberales ante la Política Social Los orígenes de la visión liberal sobre el papel que debe jugar el Estado se remontan a economistas y pensadores del siglo XVIII,entre los que sobresalen especialmente Adam Smith y los fundadores de la democracia americana, como Madison o Hamilton. Al hilo, no debemos olvidar la genialidad paradójica y cínica de Mandeville en su Fábulade las abejas. Sin duda, estos fundamentos están perfectamente presentados ya originalmente en el siglo XIXpor Alexisde Tocqueville (especialmente en La Democraciaen América)y por lohn Stuart MilI (sobre todo en sus Principios de EconomíaPolítica). Las tesis liberales, aunque complejas y muy variadas, pueden ser resumidas como sigue: 1)El crecimientodel sector público, y por tanto la intervención constante y crecien- te del Estado en la sociedad civily en la economía, son criticables desde muchas perspec- tivas y utilizando muydiversos argumentos; 2) Más concretamente, la Política Socialque desarrolla intensos programas de intervención social amenaza y coarta la iniciativa per- sonal e individual, y quiebra el libre juego de las fuerzas del mercado; 3) De hecho, el esfuerzo corrector del Estado, que busca directamente una supuesta igualdad entre los ciudadanos, es equivocado y peligroso puesto que, a la larga, genera mayor pobreza y también mayor desigualdad; 4) Es más razonable dejar jugar libremente las fuerzas del mercado y las fuerzas de iniciativa propia de la sociedad civil,capaces de pedir a cada individuo lo mejor de sí mismo, haciendo bueno el principio de viciosprivados,virtudes públicas,y 5) A la larga, la economía se desarrollará de forma expansiva eliminando la intervención estatal, lográndose con ello un mayor bienestar y riqueza para todos.
- 9. FUNDAMENTOSTEÓRICOSDE LA POLÍTICASOCIAL 41 Señeros autores contemporáneos nuestros como Friedman y Hayek son radicales defensores de este tipo de posiciones, ya neoliberales. Sin embargo, en esas extensasy vastas filas del liberalismo o del neoliberalismo, no faltan posiciones más moderadas, caracterizadas ejemplarmente por Galbraith en la dimensión económica y por Dahren- dorf en la dimensión social.En ellos,aunque de distinto modo, seplanteará una demanda de intervención estatal dentro de unos límites: precisamente los límites de la Política Social, con el fin de luchar con mayor destrezacontra la miseria y la pobreza que genera- rán sin duda las fuerzasdel mercado que operan libremente. De una u otra forma, la concepción liberal prima el bienestar individual, dentro de su rotunda lógica individualista. En la interpretación liberal, seexige que el individuo pueda circular con la mayor libertad posible dentro de un sistema de igualdad de oportunida- des,sin obsesionarsepor lograr una igualdad de resultados que ha resultado ser utópica e inalcanzable. Por consiguiente, la Política Social debe tener como objetivo expreso ga- rantizar la mejora de esas oportunidades individuales (life chances,en la afortunada ter- minología de Dahrendorf, 1983). En definitiva, la perspectiva neoliberal, la heredera del clásico liberalismo, refina y modera la tradicional critica liberal de la Política Socialen que se le acusa de constituir un sistema que restringe la libertad, ejemplo de ineficacia burocrática, y de ser excesiva- mente costosa. La tendencia neo liberal más actual se inclina por posiciones más modera- das en las que se propone reequilibrar la Política Social teniendo en cuenta el mérito, la productividad, la profesionalidad, y manteniendo el espiritu de la igualdad de oportuni- dades (no de resultados). 2.5.2. El impulso socialdemócrata a la Política Social Antes que de perspectiva socialista, sería más apropiado referimos a perspectiva social- demócrata. Y es que debemos diferenciar adecuadamente dos situaciones políticas bien distintas: 1) la primera de ellas (conocida con el nombre de socialismo real), responde a una lógica de planificación total, entró en crisis en 1989,y hoy día quedan pocos países que la practiquen íntegramente, y 2) la opción socialdemócrata es la más conocida en Europa y corresponde a una situación política en la que partidos de raíz socialista y/o comunista (en definitiva de inspiración marxista, aunque después hayan renunciado a ella) descartan el cambio revolucionario y aceptan los procesos de reformas que puedan conseguirse en el marco de un régimen parlamentario democrático donde compiten dis- tintos partidos y orientaciones políticas. Sin duda ninguna, el Estado de Bienestar euro- peo, tal y como lo conocemos,esclaro deudor de esta perspectiva política socialdemócra- ta cuyo mejor ejemplo en España es el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Esto no debe hacemos olvidar que, al menos desde la más clásica interpretación so- cialdemócrata, el Estado de Bienestar es el resultado de la lucha de clases en el marco de las reglas de juego de la democracia parlamentaria. Importantes científicos sociales así lo defienden en la actualidad, como es el caso de MISHRA(1990), KORPI(1983), y ESPING- ANDERSEN(1985,1993).Para el núcleo más importante de autores de orientación socialde- mócrata tradicional, especialmenteen el caso de los anglosajones, de influencia laborista, la Política Social implica intervención pública y colectiva dirigida a promover el bienes- tar social de los individuos, con el fin de aproximarse lo más posible al objetivo de la igualdad y la seguridad, especialmenteen aquellas esferasdonde' es más fácilque se regis- tre la desigualdad. Lógicamente,el mercado sobresalecomo uno de los terrenos desigua- litarios por definición; de manera que la Política Social,asumiendo la forma de institu- ciones orientadas a mantener la integración y la cohesión sociales, se perfila como un potente mecanismo distributivo y redistributivo de los recursos y las rentas disponibles.
- 10. ., 42 POLrTlCA SOCIAL Especialmente en el caso anglosajón, se aprecia claramente en estas formulaciones el legado de la tradicional SocialAdministrationbritánica. Autores como P. Townsend, y su seguidor A. Walker, llevan hasta el extremo algunas de las clásicasindicaciones socialde- mócratas cuando hacen referencia al papel de los nuevos movimientos sociales como el feminismo, los jóvenes, las minorias étnicas, y, por supuesto, la tercera edad. Políticas Sociales,escribirá WALKER(1984:pág. 39),son aquellas «que determinan la distribución de los recursos del status y del poder entre los diferentes grupos», en una definición muy clara de la importancia que tiene la Política Social en elcamino de la reforma permanen- te y de la corrección de la fórmulas capitalistas de relación social y económica emprendi- das por la socialdemocracia europea. La concepción socialista parte de la sooiedad como un todo, como una macro-estruc- tura, eintenta definir la distribución de las posiciones socialesantes de interrogarse sobre las específicasdemandas de bienestar que unas y otras generan. En la versión socialista, se parte de que la producción determina la posición social de los individuo en escalas jerarquizadas y con resultados desigualitarios. En consecuencia, la Política Social tiene como objetivo eliminar (reducir, seria más propio) la desigualdad que resulta del hecho de que los individuos ocupan posiciones desiguales en la infraestructura productiva. Y esa aminoración se consigue ya sea incidiendo sobre los resultados, ya modificando radi- calmente la influencia del desigual sistema productivo. Por consiguiente, la Política So- cial que se encuentra en los Estados de Bienestar es algo más profundo y de mayor alcance que un mero mecanismo regulador; es, en opinión de JOBERT(1981:pág. 77) el lugar donde se ponen de manifiesto las tensiones e injusticias generadas por el mercado y la forma de producción neocapitalista. Aunque no es nuestra intención desarrollar exhaustivamente en este capítulo la polé- mica liberalismo/socialismo en lo concerniente a la Política Social,no podemos por me- nos que señalar las dificultades crecientes que existen cuando se trata de delimitar clara- mente una y otra perspectivas. Así,ALANWALKER(1981),autor bien conocido en el tema que nos ocupa, claramente alineado en posiciones radicalesde herencia marxiana, ofrece un buen ejemplo de la constante invasión de áreas que se produce cuando afirma que la Política Social está interesada en intervenir en la colectividad para promover el bienestar individual. Es más que llamativa la falta de referencia al bien colectivo o bien común, sustituido por el bienestar individual final. Y ello a pesar (o quizá precisamente por ese motivo) de que unos y otros recurren a grandes valores que deben ser redefinidos cons- tantemente. «Lo que para unos es diversidad social -ha escrito Rodríguez Cabrero-, para los otros es fragmentación; para los primeros se trata de libertad de elección, para los segundos de anarquía despótica» (RODRÍGUEZCABRERO,1991,pág. 13). 2.6. LOS MODELOS DE POLíTICA SOCIAL Al igual que no es fácildefinir qué pueda ser Política Social,tampoco lo es hablar de los modelos o tipos posibles. No obstante, utilizando prismas distintos, sepuede hablar efec- tivamente de la existencia de modelos precisos de Política Social. Para conseguir recoger la mayor variedad de enfoques posible, y siguiendo a DONATI(1985),hemos seleccionado tres formas de modelizar especialmente importantes. Son las siguientes: 2.6.1. Primer tipo de modelos En esta primera versión, que denominamos primer tipo, la Política Social será entendida de las siguientes cuatro formas: 1)como caridad; 2) como garantía del control social; 3)
- 11. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA POLrTICA SOCIAL 43 como mecanismo de reproducción social, y 4) como realización del derecho social de ciudadanía. 1. La PolíticaSocialcomocaridad. Tenemos que aludir, en primer lugar, a la inter- pretación de Política Social más primaria o elemental, incluso en términos históricos. Nos referimos a esa concepción de Política Social entendida con un abierto carácter caritativo y asistencial. Se alude con ella a la intervención de gobiernos nacionales y locales, aunque mejor sería decir grandes poderes públicos (por ejemplo, tradicional e históricamente el eclesiástico),impelidos sobre todo por consideraciones ético-políticas para ayudar a aquellos individuos sumidos en la pobreza, la indigencia y el abandono; para ayudar a todos aquellos que son incapaces de competircon los demás (aunque sin necesidad de aludir directamente al concepto de mercado). Esta línea de trabajo tiene un claro componente comunitario, humanitario, universalista, alejado de cualquier conside- ración de ciudadanía, y también lejos de cualquier debate sobre las necesidadeslegítimas de los individuos por razón de su pertenencia a una comunidad política. Su componente integral básico es la ética, incluso la ética más abstracta, el hombre por el hombre, y se desconsideran cuestiones tales como el papel de la estructura social, o las estructuras económica o política. Es ante todo una acción humanitaria en el sentido más ético del término y,en consecuencia,también más contradictorio. La Política Sociales un remedio puntual, pasajero, sin pretender nada más. 2. La PolíticaSocialcomogarantíadel control social. En una segunda tendencia,la Política Social aparece definida a través de su objetivo final:garantizar el control social. Desde esta perspectiva, la Política Social es contemplada como un instrumento para asegurar ese control social. Ahora, la Política Social es un modo de asegurar de forma regulada (esdecir, no explosiva)las condiciones de vida de ciertos estratos de población con el fin de poner a salvo el mantenimiento del orden vigente, la paz y la integración sociales,y el orden público. HIGGINS(1980)ha aludido a esta forma de entender la Políti- ca Social como un procedimiento para estabilizar la relación entre los ámbitos productivo e improductivode la sociedad, sin poner en peligro la estabilidad del sistema. En esta forma de entender la cuestión ya se considera precisamente la intervención del Estado, como garante máximo delorden social.Pero, indudablemente (ehistóricamente también) este Estado está estrechamente vinculado a ciertas clases dominantes aristocráticas o burguesas, a quienes presta el serviciode garantizar la tranquilidad social mediante una Política Socialque satisfagalas necesidades mínimas de estratos poblacionales suscepti- bles de provocar una rebelión social. Obsérvese cómo el componente ético es sustituido por un componente pragmático e interesado, de claras connotaciones clasistas. 3. La PolíticaSocialcomomecanismode reproducciónsocial. Otra manera tradicio- nal de entender la Política Social es hacerlo como una forma de reproducción social amplia. Se cuenta una vez más con la intervención estatal, pero ya no dirigida a cubrir mínimos de subsistencia,enfatizando el control social, sino asumiendo una tarea de ma- yor envergadura: la Política Social buscará reproducir las condiciones materiales de vida de la fuerza de trabajo, reproduciendo de ese modo las relaciones de clase. Es ésta una interpretación de claro origen marxiano; o, también como sugiere GREFFE(1975),en esta acepción nos hallaríamos ante una concepción materialista de la Política Social. Orre,en esta misma línea, ha señalado que «la Política Social es la resolución estatal del proble- ma de la constante transformación del no asalariado en asalariado» (OFFEy LENHARDT, 1979:pág. 23). 4. La Política Social como realización del derecho social de ciudadanía.Y, por fin, otra manera de entender la Política Social es hacerlo como la realización del derecho social de la ciudadanía, salvaguardando el orden civil y político. Es ésta una concepción específica por cuanto se concentra en un tipo especifico de derecho. Opera dentro del gran marco jurídico-político, alejada de reflexionesideológicas,e implica una concepción
- 12. 44 POLmCA SOCIAL global que contempla todas las fuerzas y agentes sociales. Ahora, la Política Social está dirigida a la totalidad de la sociedad. Son éstas cuatro formas (poco refinadasrealmente) que nos permiten plantear la cues- tión, aun a sabiendas de que con ellas no se agota el total de argumentos o criterios utilizados para definir la Política Social. Destaquemos los parámetros con que unas y otras están jugando; y, aunque hemos intentado separarlos de alguna manera, lo cierto es que unos y otros se entrecruzan de forma permanente. Es decir, en todos esos mode- los existe alguna parte de los otros; no se excluyen entre sí. Obsérvese: componentes éticos, intervencionismo estatal, cambios estructurales, control y orden social, repro- ducción social. Lo que ocurre, lo que explica esa acumulación de ideas, es que en la Política Social desembocan (con frecuencia, de manera desordenada) algunos de los principales argumentos teóricos, sociales,políticos y económicos que se han manejado en la historia del pensamiento occidental. Y es eso, precisamente, lo que impide una precisa definición,y lo que impide también que existen modelos claramente diferenciados entre sí. 2.6.2. Segundo tipo de modelos Pero, lógicamente,existenotras formas de catalogar las distintas interpretaciones modé- licas de la Política Social. El mismo DONATI(1985:págs. 39 y ss.) ofrece lo que hemos definido como segundotipo para diferenciarlodel anterior. No es ni mejor ni peor que el otro. Lo que hace es abordar otra forma de catalogar los posibles modelos de Política Social utilizando otros criterios no contemplados en el anterior. Este esquema ofrecelos siguientes cuatro modelos de Política Social:1)elmodelo residual; 2)el modelo adquisiti- vo-ejecutivo; 3) el modelo institucional-redistributivo, y 4) el modelo total. 1. El modeloresidual. En primer lugar encontraríamos el llamado modelo residual, formulado a partir del supuesto de que existendos canales o vías naturales(en el sentido de ser primarias socialmente hablando) que permiten canalizar idealmente las necesida- des de los individuos, y satisfacerlas de un modo normal: el mercado privado y la familia. A partir de esta definiciónbásica, las instituciones sociales vinculadas a la Política Social deberian intervenir sólo cuando fallasen alguno de los dos canales; y, además, se exige que suintervenciónseasólodeformatemporal.En estalíneasesitúa A. Peacock,consu conocida sugerencia de que el verdadero objeto del Welfare State y de la subsiguiente Política Socialesenseñar a la gente a hacerfrente a sus propios problemas, y no resolvér- selos directamente. Desde elpunto de vistade Titmuss, esta foma de entender la Política Social está demasiado próxima a una visiónde la sociedad orgánica, mecanicista e inclu- so biológica; sin embargo, contiene una intencionalidad, como es la del respeto a la ini- ciativa privada. 2. El modeloadquisitivo-ejecutivo. Segúnelmodelo adquisitivo-ejecutivo, lasnecesi- dades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mérito, de la capacidad ejecutiva (o productiva en sentido amplio) del individuo. Las instituciones sociales asociadas a la Políti- ca Social deberian edificarse, por tanto, como meros auxiliares de las clásicas instituciones del sistema económico, propiciando el bienestar y la seguridad del individuo sólo en la medida en que esto contribuya a la riqueza común (o industrial, como diría Titmuss). Este modelo se asienta en la teoría psicológica y económica interesada en el incentivo, en el esfuerzo y la recompensa. 3. El modeloinstitucional-redistributit'o. Este modelo considera el bienestar social como un valor de máximo relieve que debe ser asegurado contando con el apoyo de una institución integrada en la sociedad, de modo tal que permita concebir un servicio univer- sal al margen del mercado y sobre la base del principio de la necesidad. TITMUSSha
- 13. FUNDAMENTOSTEÓRICOSDE LA POLfTICASOCIAL 45 señalado que este modelo se basa en la consideración de múltiples efectosprocedentes del cambio social y del sistema económico general, persiguiendo el gran objetivo de la igual- dad social. Es un modelo que incorpora sistemas de redistribución específicos,y que busca, sobre todo, compensar a aquellos sujetos que, por causas sociales o meramente accidentales, se convierten en víctimas del dis-welfare. 4. El modelo total. Por fin, el llamado modelo total, o de planificación total, se caracteriza por pretender eliminar otros criterios de asignación que no sean el puro bie- nestar, entendido sobre la base de una programación pública o socialde intervenciónpara atender unas necesidadesreconocidas y socialmente legítimas. La mejor referenciade este modelo se encuentra, lógicamente, en el casi extinto socialismoreal. 2.6.3. Tercer esquema de modelos No se agota con esto la posibilidad de modelizar la Política Social. Por citar otro conoci- do esfuerzo, aunque ya con mayor brevedad, citemos el realizado por OFFEy LENHARDT (1979),cuando distinguen entre otros tres modelos: 1)modelo formalista; 2)modelo nor- mativo, y 3) modelo materialista. 1. Modeloformalista. Definido como aquel que prescribe sin interesarse por el re- sultado en cuanto tal. 2. Modelonormativo. Además de prescribir, constata la discrepancia entre norma y resultado. 3. Modelomaterialista. Aborda el planteamiento y el resultado de la Política Social partiendo de la trama material de las relaciones sociales de clase y de poder. 2.7. REDEFINIENDO LA POLíTICA SOCIAL Todos estos esfuerzos conceptualizadores siguen sin cerrar la cuestión de qué debe enten- derse exactamente por Política Social. De cualquier forma, como han señalado diversos autores (entre ellos, ROKKANet al., 1973; EISENTADT y ROKKAN, 1974), parece claro que, en términos históricos, la Política Social nace como reflejode la constitución y del posterior reforzamiento del Estado nacional moderno, basado en la unificación territorial de un pueblo, contando con la existencia de un grupo social dominante, movilizando recursos financieros a través de una burocracia fiscal,asegurando las fronteras con un aparato de defensa, y manteniendo el orden interno mediante el monopolio legítimo de la violencia. Partiendo de esesustrato histórico inicial,cabe interpretar la Política Socialcon arre- glo a un criterio de reflexividad,en el sentido de modificación constante de las acciones del Estado y la sociedad civil. Este carácter reflexivo permite, a su vez, interpretar su aparición bajo la forma de grandes valores ideológicos que conceden su sentido esenciala la noción de Política Social:el acceso a la felicidad, al bienestar, a la calidad de vida. Valores situados a caballo entre el Estado y la sociedad civil, en uno y otra simultánea- mente; pero, sobre todo, pasando al ámbito de lo público sin abandonar el tradicional ámbito de la privacidad individual donde hasta entonces se habían localizado. Surge así el compromiso histórico de la Política Social: a partir de ese momento hasta el presente, no se podrá hablar de bienestarindividualsin que se haga referencia inmediata al bienes- tar público;y viceversa.Esta doble referencia a lo público y a lo privado es loque hace tan compleja la noción de Política Social,y también lo que hace complejas las llamadas socie- dades del bienestar modernas. Alo largo de la recientehistoria puede verse que la Política Social está marcada por el paso desde situaciones netamente autoritarias y paternalistas, con caracteres claramente
- 14. 46 POLfTlCA SOCIAL represivo-caritativos (correspondientes a las formas de gobierno de las monarquías abso- lutas), hasta llegar a la democracia de masas, momento en que se produce la máxima identificación entre Política Socialy Estado, plasmada en el conocido término de Welfare State. De hecho, la mayor parte de los estudiosos del tema identifican la Política Social con la acción de un gran sistema político administrativo, en sus diversas fases de legisla- ción, gestión y desarrollo de programas. De cualquier forma, en cualquiera de las dos direcciones, para la mayoria de los autores, desde BRIGGS(1961)hasta TITMUSS(1974),la Política Social se caracteriza por el hecho de que el poder político (losllamados poderespúblicos)intervienen para modificar o corregirlos efectossocialesdel sistema eCQnómicoentendido como un sistema orienta- do por las leyesdel mercado, presuponiendo que la realización de sus valores (impersona- lismo, anonimato, competencia, incluso alienación) no asegura la pretensión personal de bienestar, entendida ya como aspiración legítima de cualquier ciudadano. Ésta es la forma en que se ha difundido una definición bastante pragmática de social policy, identificándola simplemente con la intervención pública dirigida al objetivo del bienestar colectivo e individual (en términos de seguridad, instrucción, salud, etc.),y en oposición a la política económica convencional, presuponiendo erróneamente, como se- ñala T. H. MARSHALL(1975),que esta última es incapaz de atender la satisfacción de las necesidades del individuo. Es especialmente interesante la clásica interpretación de TITMUSS(1968),al entender la Política Social en términos de relacionessociales,vinculada de alguna manera a una ética altruista;de manera que el Estado de Bienestar no es sino la institucionalización del altruismo (TITMUSS,1968).Para Titmuss, la Política Social está interesada por los diferen- tes tipos de transicionesmoralesque en la sociedad moderna adoptan formas institucio- nales para crear y mantener las relaciones sociales y comunitarias. Y, de forma especial, en su obra póstuma SocialPolicy,Titmuss enfatiza que la Política Social, en última ins- tancia, está obligada a atender los aspectos no económicos de las relaciones humanas, forzando al máximo la división entre relaciones humanas económicas y sociales. Sin em- bargo, como ha señalado DONATI(1985),esta interpretación implicaría entender que lo económico es la antítesis de lo social, y viceversa;que lo económico, como el mercado, por ejemplo, essustancialmentedistinto de los ámbitos político y social;en definitiva,que la Politica Socialcoincide necesariamente con la oferta pública de servicios.De esta ma- nera, y curiosamente, la Politica Social no sería sino una parte de la política económica, algo que evidentemente no pretendía Titmuss. Ésta es una excelente forma de plantear la necesidad de distinguir entre oferta públicade serviciosy oferta de serviciospúblicos,algo que cada vezse hace más necesario. Pero, de cualquier forma, entendemos que la Politica Social forma parte de la política económica convencional, atiende relaciones sociales y también económicas de los beneficiarios,y no tiene por qué sustentarse necesaria y total- mente sobre la oferta pública. Efectivamente,la reducción de la Politica Social a la administraciónsocial,implican- do exclusivamentea los poderes públicos,enfrenta una grave contradicción que quizá sea una de las clavesde la crisis fiscal del Estado de Bienestar moderno: a largo plazo, una buena politica de inversión y localización empresarial, industrial y de servicios, que fo- mente el tejido y la actividad productivas, tiene más importancia para la determinación final del nivel de vida (del bienestar) de una comunidad que una política de seguridad social basada en los clásicosmecanismosde subvención estatal. Entendida de esta mane- ra, la Política Social se integra dentro de la politica económica general manteniendo su propia personalidad, pero obedeciendo a las grandes estrategias de esta última. Ése es el modo en que la Política Social se aleje definitivamente de la simple y clásica administra- ción social basada en la protección subvencionada, e incorpore en su área de problemas las consecuencias sociales de todas las formas de inversión. O, con otras palabras, si la
- 15. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA POL!TICA SOCIAL 47 administración social se interesacasiexclusivamentepor la respuestainstitucionalpúbli- ca ante la demanda de satisfacciónde ciertas necesidadessociales,el concepto de Política Social que aquí ofrecemos deberia preocuparse también por estudiar cómo se crean y se distribuyen socialmente esas necesidades, yendo más allá de los meros mecanismos de transferencia presupuestaria. 2.8. LOS PILARES DEL FUTURO DE LA POLíTICA SOCIAL El futuro inmediato de la Política Social debe ser entendido a través del desarrollo de siete pilares fundameIi'tales: 1) el futuro del Estado de Bienestar; 2) la legitimidad de las necesidades sociales; 3)la vinculación entre bienestar individual y bienestar públi- co;4) las limitaciones de la economía social de mercado y lasexigenciasde productividad para las modernas Políticas Sociales;5)el nuevo papel de la familia;6) la nueva conside- ración del individualismo, y 7) el nuevo Estado provisor, legislador e inspector. Veamos el contenido de estas cuestiones con algún detalle. 1. Elfuturo delEstadodeBienestar. El primerodeellosdebeser,naturalmente,el ámbito socio-político, e incluso histórico, en que debe moverse cualquier aproximación actual sobre la cuestión. Me refieroa las dimensiones,alcancey perspectivasdel Estado de Bienestar. Todos los modelos de Política Social se sitúan en el marco histórico del desa- rrollo y crisis del Estado de Bienestar.Las formas políticas distintas que han rodeado el fenómeno del Estado de Bienestar se enfrentan con la necesidad de hacer frente a su futuro, incierto desde el punto de vistafinanciero,e incluso probablemente también desde el punto de vista cultural. Lo acontecido en los últimos años en Gran Bretaña, Suecia y buena parte de Europa constituye un excelenteejemplode cómo considerar abiertamente la posibilidadderecortarsustancialmenteel modelodelBienestarpara reactivary reor- denar las economías nacionales. La integración en la Unión Europea, con las duras exi- gencias de reducción del déficit público, de la deuda pública y de la inflación, no han hecho más que afianzar esta tendencia afectando a todos los paísesimplicados en aquella integración. Pero, aun contando con un desmantelamiento más o menos radical de las instituciones del Estado de Bienestar (nunca la eliminación, claro está), la Política Social podrá seguir contando con su espacio aunque tenga que ser redefinido. Lo que parece claro es que la crisis que viveel Estado de Bienestar convencional indudablemente afecta en su misma esencia a la concepción de una Política Social asistencial,estatal, basada en transferencias y subvenciones a fondo perdido. 2. La legitimidad de las necesidadessociales. Sin embargo, existe un segundo pilar de extraordinaria importancia histórica, social y política que no puede ser obviado ni por los más catastrofistas enemigos del Estado de Bienestar clásico.Nos referimos al hecho de que la demanda de satisfacciónde necesidadessocialesha adquiridocarta de legitimidad en las sociedades modernas. Pero hay que introducir una importante novedad al respecto: la existencia de aquella demanda no significa que deba ser el Estado y sólo el Estado el agente encargado de atenderIa. El reconocimientopúblicode la existencia de necesidades sociales, estabilizadoras de los sistemas socialessin duda ninguna, no tiene marcha atrás en la historia, pero no tiene porqué entenderse necesariamente como exclusivo reconoci- miento estatal. Antes al contrario, la sociedad también las reconoce, y la sociedad deberá participar de forma cada vez más activa en los esfuerzos por satisfacerlas. Esta variante tiene una importancia capital. Si dejamos sólo al Estado estereconocimiento y los esfuer- zos de satisfacerIas estaremos situados en la posición más clásica:sólo el dinero público deberá responder de ellas. Pero, al contrario, siadmitimos que la sociedad también parti-
- 16. 48 POI:.ITICA SOCIAL cipa de ese reconocimiento, y, por tanto, de los esfuerzos por satisfacer las necesidades, deberán tomarse en consideración otros agentes no estatales. Especialmentela familia y el mercado. 3. Lavinculaciónentre bienestarindividualy bienestarpúblico. Hoy día no puede ya hablarse de bienestar individual sin hacer referencia inmediata al bienestar público; y viceversa.Esta vinculaciónentre lo privado y lo público(no estatal),entre lo individual y lo colectivo es tan estrecha, muestra tanta viabilidad para el ordenamiento social, que su desaparición sería extraordinariamente disfucional, extraordinariamente preocupante. Sería impensable,incluso, dado el grado de íntercomunicación que existeentre los ciuda- danos de una sociedad moderna a través, sobre todo, de los medios de comunicación. 4. Las limitacionesde la economíasocial de mercadoy lasexigenciade productividad para lasmodernasPolíticas Sociales. Los modernos Estados de Bienestar han asociado injustamente la satisfacción de necesidades colectivas con el gasto público, incluso el sobre-gasto, y, por supuesto, con la improductividad. Esto se ha debido no tanto a la naturaleza intrínseca de las necesidades sociales cuanto a la iniciativa estatal, realizada a través del Gasto Público y mediante el diseño de una política de rentas, en la que el Estado se atribuía elpapel de redistribuidor, enfatizando la carga impositivayyugulando en último extremo la iniciativa económica vinculada a la lógica del mercado. Siguiendo esta dirección, hemos llegado a alcanzar los límites de la economía social de mercado, chocando con todas sus contradicciones. En el paso a la situación posterior al Estado de Bienestar se registra una situación similar a la vivida históricamente en el paso de la economía industrial a la economía de servicios.Y,así como nadie duda hoy día de que el sector servicios,donde no seproduce nada material o fisico,sea la basede la productividad y la riqueza de un país, la nueva Política Social, desde luego no entendida como hasta ahora se ha hecho,está obligada a abandonar buena parte de la lógicasubvencionadora e improductiva con que se ha movido hasta el presente, para pasar a ser tan productiva como cualquier otro sector económico de servicios. Incluso es mucho más fácilque ocu- rra en ella dada la previa y clara existencia de necesidades específicas(como las que conciernen a la vejez)que delimitan el propio mercado en el que actuar. En este sentido, las Políticas Socialesdel futuro inmediato deberán ser gradualmente productivas, mante- niendo sus connotaciones colectivas o públicas. 5. El nuevopapel de lafamilia. El llamado anteriormente modeloresidualsacaba a colación una cuestion de gran importancia en lo concerniente a buena parte de los pro- blemas que intenta resolver toda Política Social: nos referimos a la familia,entendiéndola como una de las vías naturales para canalizar idealmente las necesidadesde los indivi- duos y su satisfacción. La familia como unidad social básica donde seregistran relaciones sociales genuinas que no se encuentran en otros espacios sociales. Esa familia que ha soportado (y sigue haciéndolo, pero sin el necesario reconocimiento público)dramas y avatares de sus miembros, evitando marginaciones sociales y exclusión.Es elcaso de los parados, la crianza de los hijos o la presencia de drogadictos en su seno.La familiaes,con toda probabilidad, el instrumento más adecuado y más eficazpara hacer frente a múlti- ples desviacionessociales que pondrían en peligro el orden y la estabilidad social. 6. Una nueva consideracióndel individualismo. Según los dictados del modelo ad- quisitivo-ejecutivo,las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mérito, de la capacidad ejecutiva (o productiva en sentido amplio) del individuo. Parece que el principio universalista que imperaba en el Estado de Bienestar convencionaltoca a su fin. Probablemente sea en la sanidad donde se produzca primero y con más intensidad el recurso a la capacidad económica de cada ciudadano a lo largo de su vida. Pero, en segundo lugar en importancia, será en la vejezdonde la nueva Política Socialdeba recu- rrir (y de hecho, ya se ha empezado a producir a través de los Fondos de Pensiones) a la consideración de la desigual posición económica de los sujetos a lo largo de sus vidas
- 17. FUNDAMENTOSTEÓRICOSDE LA POLíTICASOCIAL 49 para hacer que desdeposicionesindividuales surja una seria y robusta colaboración para solucionar problemas colectivos. 7. El nuevoEstadoprovisor,legisladore inspector. El Estado está obligado a redefi- oir su papel sustancialmente en este nuevo escenario. Sin embargo, no se trata de que el Estado abandone su papel intervencionista, sino que lo redefina adecuadamente. Y es que hay dos funcionesque sólo elEstado y sus instituciones pueden ejercer con la neutra- lidad y eficacia necesarias: 1) la primera de ellas es atender todas aquellas situaciones personales y colectivas donde fallan los demás mecanismos que se desarrollen en el mer- cado. 2) La segunda es utilizar al máximo su capacidad legisladora e inspectora, mediante la lógica racional, burocrática, y administrativa que conoce tan bien. 2.9. CONCLUSiÓN En definitiva,la Política Socialdebe redefinirse en el acceso al siglo XXI.En su evolución histórica,a través de cualquiera de los modelos en que se ha desarrollado, ha servido para resolver graves problemas sociales y para mantener un equilibrio y armonía colectivos. En el nuevo papel que deba asumir en el próximo siglo, deberá permitir que la iniciativa individual se robustezca, y que entren a jugar nuevos elementos dinamizadores en térmi- nos económicos. Una sociedad más rica económicamente hablando, y también más avan- zada en términos culturales, exigirámantener el principio de la eleccióny de la libertad de los sujetos. La oferta pública de servicios deberá compaginarse con la oferta privada; y las dos deberán estar contempladas dentro del marco de la Politica Social. Una simple frase define bien el futuro de la Política Social: la confluencia y compatibilidad entre iniciativa estatal e iniciativa privada. 2.10. BIBLIOGRAFíA ABENDROTH, W.: Sociedad antagónica y democracia política, Grijalbo, Barcelona, 1973. BRIGGS, A.: «The Welfare State in historical perspectiva», European Journal ofSociology, 2, 2, 1961. DAHRENDORF, R.: Oportunidades vitales, Espasa-Calpe, Madrid, 1983. DONATI, P. P. (Comp.): Le Frontiere della Politica Sociale, Franco Angeli, Milán, 1985. EISENSTADT, S. N., y ROKKAN, S. (eds.): Building States and Nations, Sage, Beverly Hills, 1974. EsPING-ANDERSEN, O.: N., G.: «Power and distributional regimes», Politics and Society, 14 (2),1985. ESPING-ANDERSEN, O.: Los tres mundos del Estado de Bienestar, Alfons el Magminim, Valencia, 1993. EsPING-ANDERSEN, O., YKORPI, W.: «Social policy as c1ass politics in post-war capitalism: Scandinavia, Austria and Germany», en OOLDTHORPE,J. H. (ed.): arder and Conjlict in Contemporary Capitalism, Oxford University Press, Oxford, 1984. OARCÍA PELAYO, M.: Los transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza, Madrid, 1982. OLAZER, N.: The Limits ofSocial Policy, Harvard University Press, Harvard, 1988. OOODIN, R. E.: Reasonsfor welfare, Princeton University Press, New Jersey, 1988. OREFFE, A.: Lo politique sociale, PUF, París, 1975. HABERMAS,J.: Historia y crítica de la opinión pública, Gustavo Gili, Barcelona, 1981. HELLER, H.: Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1974. HIGGINS, H.: <<Social control theories of Social Policy», Journal of Social Policy, 9, 1, 1980. HILL, M.: Understanding Social Policy, Blackwell, Oxford, 1977. JOBERT, B.: Le social en plan, Éditions Ouvriéres, París, 1981. KORPI, W.: The Democratic Class Struggle, Routledge, Londres, 1983. MANDEvILLE, B.: Fábula de las abejas, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1997. MARsHALL, T. H.: Social policy in the twentieth century, Hutchinson, Londres, 1975. MEIL, O.: «El Estado Social de Derecho: Forsthoff y Abendroth, dos interpretaciones teóricas para dos posiciones políticas», Revista de Estudios Políticos, 42, págs. 211-225, 1984.
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