Deficit fiscal estructural y ciclo económico
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Este documento analiza el déficit fiscal estructural y cíclico en El Salvador. Explica que el déficit fiscal observado puede diferir del déficit estructural debido a la influencia del ciclo económico en las cuentas fiscales. Describe métodos para ajustar las cifras fiscales por el ciclo y diferenciar la parte del déficit causada por factores cíclicos de la parte causada por la estructura fiscal subyacente. Finalmente, grafica la relación entre el ciclo económico y componentes clave de los ingresos y
Deficit fiscal estructural y ciclo económico
- 1. Análisis económico 1 Análisis económico 12 FUSADES Diciembre de 2011 Déficit fiscal estructural y cíclico en El SalvadorDepartamento de Estudios Económicos y Sociales Introducción1 Con una visión de mediano plazo, este análisis económico pretende abordar los vínculos entre los ciclos económicos y el comportamiento de las finanzas públicas. Debido a las fluctuaciones a las que la economía está sujeta, las cifras fiscales per se son indicadores imperfectos para observar la dimensión más estructural de las finanzas del sector público. Para examinar con mejor claridad la estructura más permanente de los diferentes rubros, es razonable realizar un ajuste cíclico de los mismos, razón por la cual, por ejemplo, la Comisión Europea y la oficina de seguimiento del presupuesto del Congreso de Estados Unidos de América, calculan y publican regularmente indicadores corregidos por el ciclo. Al mismo tiempo, tomando en consideración dichas oscilaciones en la programación, se mejoran las decisiones de política fiscal y el uso de los recursos. Si las políticas públicas requieren financiamiento sostenible, es importante analizar la permanencia de los recursos de donde provienen esos ingresos. Inversamente es relevante delimitar y adjudicar programas en el gasto, de carácter temporal, sobre todo para ser utilizados en momentos de baja en el ciclo económico o de impacto negativo, tan frecuentes en El Salvador. Las cifras fiscales sin modificación poseen la peculiaridad de mostrar lo acontecido, incluyendo 1 Este contenido es responsabilidad del autor, quien agradece los comentarios de Álvaro Trigueros Argüello y Carolina Alas de Franco a versiones anteriores. las variaciones cíclicas. Por ejemplo, como se detalla más adelante, el sector público no financiero (SPNF) de El Salvador cerró 2009 con un déficit fiscal del orden de 5.7% del Producto Interno Bruto (PIB). Al incorporar la caída tributaria como temporal, el déficit fiscal ajustado cíclicamente o estructural (DFE) alcanzado fue de 3.8% del PIB. Para 2010 el DFE se incrementó hasta 4.2% del PIB. Hacia el futuro, es necesario e ineludible un esfuerzo más intenso para recobrar la estabilidad de las finanzas públicas, de lo contrario, están en riesgo programas sociales, la misma sostenibilidad del gasto público y la capacidad de maniobra ante impactos. Este trabajo se divide en cuatro apartados. En el primero, se presenta el marco conceptual y se aborda el método para corregir las asociaciones cíclicas de los rubrosfiscales;enelsegundo,sedescribelatrayectoria por encima o por debajo del nivel potencial del PIB, en contraste con los rubros más importantes de las cuentas fiscales; en el tercero, se efectúa el análisis de la medición del nivel del DFE ajustado cíclicamente. Finalmente, el cuarto está dedicado a conclusiones y reflexiones. I. Marco conceptual El DFE, se define como el balance entre ingresos y gastos del sector público, alcanzados cuando la economía se encuentra a máxima capacidad o a su nivel potencial (Girourad y Andre, 2005). El déficit José Andrés Oliva Cepeda 1
- 2. 2 Análisis económico fiscal observado puede coincidir o no con DFE, lo cual depende de la influencia del ciclo económico sobre las cuentas fiscales. Si el déficit observado al final del año, difiere del DFE tendría a su base un déficit debido al ciclo de carácter coyuntural (DFC). En específico, realizar la aproximación requiere tener en perspectiva, que las variables agregadas presentan oscilaciones alrededor de cierto nivel potencial o tendencial, sobre el cual gravitan. En este sentido, si las magnitudes regresan por su propio movimiento a su nivel potencial, el impacto puede ser transitorio por su patrón cíclico; o contrariamente, si al bajar o incrementar sobre su nivel potencial no retroceden y se mantienen en el mediano plazo, su efecto es permanente y la variación se considera estructural. Análogamente, la influencia puede ser catalogada como: automática o discrecional. La teoría indica que los factores automáticos son determinados de manera espontánea por los ciclos económicos, mientras que los factores discrecionales pertenecen a las decisiones explícitas de política económica. Finalmente, al incorporar los ciclos económicos a los movimientos de ingresos, gastos y déficit fiscal, es posible diferenciar la parte del déficit que resulta del ciclo y aquella que proviene de la estructura de mediano plazo en las cuentas fiscales. La reciente recesión económica, externa e interna, es un claro ejemplo de lo anterior, al provocar un desplome en la recaudación tributaria del Estado; así, el PIB y la recaudación tributaria pueden ubicarse, en algún momento del tiempo, por encima o por debajo de dicho nivel potencial. Como se observa más adelante, el comportamiento de la recaudación tributaria está fuertemente relacionado con el ciclo económico. Por otro lado, el manejo macroeconómico del gasto es relevante, éste puede acompañar o no dichas tendencias y acorde con su concepción, pudieran descender o incrementarse durante el ciclo y comportarse de manera procíclica o contracíclica. La incorporación de estas oscilaciones en la programaciónpresupuestaria,mejoralasdecisionesde política fiscal y puede introducir mayor racionalidad en el uso de los fondos públicos. Si un impacto de ingresos se materializa de manera más transitoria, es relevante haber construido con anterioridad ahorros o cupo fiscal para tomar deuda, para financiar gasto posterior en tiempos de recesión. Así, en tanto que la necesidad de tomar deuda en el momento de lento crecimiento será más alta, en tiempo de bonanza es relevante hacer descender el ratio deuda al PIB y/o contener el gasto para elevar el ahorro. Por el lado del gasto, si el impacto se acerca más a perdurar en el tiempo o permanecer y su revelación es permanente, las finanzas públicas pudieran requerir una acción específica de ajuste, como no mantener gastos temporales en el mediano plazo. Asimismo, la permanencia o temporalidad del financiamientodelgastosocialdelEstadoesrelevante. Si los programas requieren un financiamiento de carácter permanente, será conveniente que el origen de los fondos sea igualmente permanente. Por el contrario,noesapropiadodestinarfondostransitorios hacia programas cuya constancia en el tiempo es concluyente. De igual manera, es relevante financiar programas sociales temporales en momentos de baja en el ciclo o impactos negativos, a través de la preparación y manejo de programas de transferencias condicionadas u otras ayudas focalizadas, para contribuir a mitigar los efectos adversos de la baja del ciclo en los grupos sociales más pobres. I.1 Método de ajuste del déficit por el ciclo económico Existen alternativas para remover el ciclo de las series fiscales. Para realizarlo se aplica algún método para determinar el nivel potencial de las series. Según estudios empíricos (Burnside, 2005) para establecer el potencial o tendencial principalmente se utilizan dos métodos. El primero, es a través de filtros estadísticos. Debido al menor requerimiento de información y simplicidad, el uso del filtro de Hodrick Prescott es más generalizado. El segundo, utilizado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), estima los valores de empleo y capital que tendría la economía en pleno empleo, para determinar la comparación. Este último método requiere de supuestos y más información. Con la diferencia entre el nivel observado y el nivel potencial se obtienen las desviaciones o las brechas, éstas describen el ciclo de las variables. Con las brechas se estiman elasticidades, que miden la cercanía de los movimientos al ciclo del PIB. Las
- 3. Análisis económico 3 elasticidades2 son derivadas econométricamente. Luego, para obtener los valores ajustados, se sustrae de los valores observados el componente cíclico3 . El DFE, resulta de la resta de los ingresos totales menos los gastos totales, ambos ajustados por el ciclo. II. Componentes de la ejecución del sector público y su relación con el ciclo económico A manera de visualizar la relación del ciclo económico y los componentes del gasto del SPNF, los gráficos siguientes ilustran la trayectoria de la brecha del PIB contra los componentes principales de la ejecución, lo que permite observar cómo los diferentes rubros poseen un comportamiento procíclico o contracíclico. Las series fueron trasformadas a términos reales previamente y se toman en consideración veintinueve datos de información, desde 1981 a 2010. Es necesario tomar en cuenta que los gráficos acentúan la dirección de los movimientos, no así su magnitud o influencia causal. Se tomaron en consideración las cuentas más importantes, la recaudación tributaria por un lado; y por el lado de los egresos, el gasto público total y sus componentes: transferencias corrientes, remuneraciones y gasto de capital. El gráfico 1 presenta la brecha del PIB y de los ingresos tributarios con respecto a su nivel tendencial. Una 2 Para realizar este ejercicio se calcularon varias elasticidades, ubicadas en el anexo 1. Se emplearon datos anuales, desde 1981 a 2010, de las variables principales de las cuentas fiscales convertidas a términos reales, tomando como año base 1990. Las elasticidades son los coeficientes que resultan de la regresión de los componentes de la ejecución del gasto del SPNF con respecto a la brecha del PIB. Las ecuaciones de regresión para cada rubro se resumen en el anexo 2. En promedio, la elasticidad de la desviación de los ingresos tributarios con respecto al PIB resultó estadísticamente significativa y ascendió a 1.5%, lo que indica que ante una desviación del PIB real con respecto a su potencial en 1%, en promedio, los ingresos tributarios se desvían 1.5%. Asimismo, la elasticidad del gasto total resultó estadísticamente significativa y positiva del orden de 1.1%, con lo cual, el gasto total aumenta 1.1% ante un aumento de 1% del PIB encima de su potencial. Los componentes del gasto que resultaron estadísticamente significativos son: la categoría de bienes y servicios con una elasticidad de 1.66%, las remuneraciones con 0.9%, e intereses con -2.6%. 3 Para realizarlo, se empleó la fórmula siguiente, donde e es la elasticidad : brecha positiva indica que el PIB y la recaudación tributaria sobrepasarían el valor de su tendencia. Contrariamente, si los valores son menores a cero indicaríaqueseencuentranpordebajodesutendencia. En general, se muestra una fuerte correlación del ciclo económico con la recaudación. Durante los años del conflicto armado, la brecha del PIB se amplió y el PIB se posicionó por un largo período debajo de su nivel potencial; al unísono, los ingresos tributarios se incrementaron fuertemente por encima de su tendencia, también a razón de ingresos extraordinarios que percibió el Estado, debido al aumento importante que el precio del café experimentó, tanto en 1984 como 1985. Durante las últimas dos décadas el comportamiento ha sido el siguiente. Para los años 1993 a 1995, mayor crecimiento condujo a que, tanto el PIB como la recaudación, se encontraran por encima de sus valores potenciales. En 1996, el crecimiento económico pasó por un punto de inflexión y entró en una fase de desaceleración y la recaudación bajó con respecto a su potencial. Entre 1997 y 2001, el comportamiento fue distinto; a pesar que la actividad económica se mantuvo por encima de su potencial, la recaudación tributaria experimentó un largo período donde se encontró debajo de su potencial. En 2001, el PIB pasó a situarse debajo de su potencial y la recaudación tributaria colocada en el lado negativo, aumentó levemente hasta 2003. Luego, desde 2005 Gráfico 1 Movimiento de brecha del PIB y brecha de los ingresos tributarios (Millones de US$ constantes) 50 100 150 200 250 300 100 200 300 400 BrechadelPIB Brecha PIB Brecha tributarios Brechaingresostributarios -200 -150 -100 -50 0 50 -300 -200 -100 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Brecha ingresostributarios Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Reserva (BCR).
- 4. 4 Análisis económico hasta 2008, la economía repuntó y la recaudación osciló positivamente de la misma manera. En 2009, por la crisis y recesión, ambos valores cayeron abruptamente. A la fecha, los ingresos tributarios han regresado a su nivel potencial, mostrando los valores que presentaron en 2007; no obstante, el PIB se mantiene por debajo de su nivel potencial y su brecha se mantiene negativa. El gráfico 2, muestra lo acontecido por el lado del gasto. En general, el gasto público en El Salvador ha presentado un comportamiento procíclico4 , expandiendo las erogaciones en la parte alta del ciclo económico y de contenerse en la parte baja, solamente en períodos más cortos es contracíclico. Durante el conflicto armado, el gasto público experimentó un ascenso importante, mostrando el mayor incremento del período analizado. Asimismo, presenta ciertas respuestas contracíclicas, más que todo en años específicos, como se observa en el gráfico, con fuertes variaciones en los años 1989, 1992 y 1996. Desde2000 hasta2003,elmovimientofueendirección opuesta al ciclo, influenciado principalmente por la reconstrucción como consecuencia de los terremotos. Contrariamente, entre 2005 y 2006, la economía creció 4 Una medida de lo anterior es la elasticidad del ciclo de los gastos con respecto al ciclo del PIB. El resultado es un coeficiente de elasticidad positivo estadísticamente significativo de 1.1%, introduciendo variables con el valor de uno (variables dummy) para los años del conflicto armado y el mayor gasto realizado en 1985. Esta elasticidad permite corregir los gastos por el efecto del ciclo. por encima de su potencial y el gasto total acompañó el movimiento. Finalmente, durante 2008 y 2009, luego de entrada la crisis, la economía cayó debajo de su potencial y el gasto presentó una respuesta opuesta, contracíclica y se movió en ascenso por encima de su nivel potencial en 2009. Como se nota más adelante, durante esta etapa, la respuesta opuesta al ciclo proviene del gasto corriente. En 2010 volvió a su potencial. En países desarrollados, durante la parte baja del ciclo, las transferencias del Estado aumentan en forma de ayuda económica en efectivo, o en concepto de seguro de desempleo u otras prestaciones. Los estudios de este tipo se refieren a ellos como aumentos de gastos automáticos al ciclo; sin embargo, esta tendencia no se observa en El Salvador. El gráfico 3 muestra los movimientos de la brecha de los gastos en transferencias, los cuales incluyen subsidios. En general, las desviaciones alrededor de su tendencia de largo plazo, han sido de menor variación que la de los demás rubros, con lo cual no es posible catalogarlos como contracíclicos o procíclicos5 . Por un lado, las transferencias presentan leves incrementos en 1984, 1996 y 2000 mientras el ciclo económico descendía. Sin embargo, desde 2005 cuando la economía aumentaba, también las transferencias mostraban incremento, el cual coincide con el ascenso importante de los subsidios por parte del Estado. Aun en 2010, las transferencias se mantuvieron arriba de su potencial. 5 La elasticidad calculada no resulta significativa. Gráfico 3 Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto en transferencias corrientes, incluyen subsidios (Millones de US$ constantes) 100 200 300 400 100 200 300 400 delPIB Brecha PIB Gasto Transferencias transferencias -300 -200 -100 0 -300 -200 -100 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 BrechadelPIB transferencias Fuente: Elaboración propia con datos del BCR. Gráfico 2 Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto total (Millones de US$ constantes) 100 200 300 400 100 200 300 400 BrechadelPIB Brecha PIB Gasto Total Brecha -300 -200 -100 0 -300 -200 -100 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Brecha Brechadelgasto Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.
- 5. Análisis económico 5 los gastos de capital se elevaron para 2001 por los terremotos; fue en este período de reconstrucción que se acentuó un aumento del gasto de capital, cuando la actividad económica bajó. Contrariamente, entre 2004 y 2008, el PIB se elevó y el gasto de capital se mantuvo; luego, durante 2009 y 2010 no aparece un incremento considerable o aumento apreciable del gasto, más bien se mantiene en promedio aproximadamente en su potencial. Lo anterior refuerza la necesidad de buscar modificaciones importantes en la estructura de la ejecución y planificación de la inversión pública. III. Déficit ajustado cíclicamente En el cuadro 1 se presentan los montos de la ejecución anual del SPNF. Se detallan las magnitudes observadas en dólares constantes, sin corrección cíclica y a renglón seguido los valores después de la aplicación del ajuste descrito, de los rubros se obtuvieron elasticidades con significancia estadística. En la parte inferior, con los ingresos y gastos totales ajustados, se calcula el DFE y DFC. También con la elasticidad del gasto corriente y de los intereses, se colocaron los niveles tanto el ahorro corriente como Las remuneraciones equivalen al 36.2% del gasto total y al 42.3% del gasto corriente en 2010, con lo cual su influencia en los egresos del gobierno es notoria. El gráfico 4 presenta los movimientos del ciclo del gasto en remuneraciones. Las series indican que los gastos en remuneraciones pueden ser catalogados de manera pro cíclica. Durante la década de los ochenta, mostraron un patrón similar, cayendo ambos en 1986. En los noventa, entre 1998 y 2004 ambos rubros descendieron, presentando su carácter procíclico. Posteriormente, hasta 2008 las remuneraciones estuvieron debajo de sus niveles potenciales, y el PIB se ubicó por encima de su tendencia. Finalmente, en 2009 y 2010, el comportamiento fue levemente diferente, el monto en remuneraciones aumentó arriba de su tendencia y el PIB cayó abajo del nivel potencial. Gráfico 4 Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto en remuneraciones (Millones de US$ constantes) 100 200 300 100 300 500 delPIB Brecha PIB Gasto Remuneraciones Brecharemuneraciones -300 -200 -100 0 -500 -300 -100 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 BrechadelPIB remuneraciones Fuente: Elaboración propia con datos del BCR. Gráfico 5 Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto de capital 100 200 300 400 100 200 300 400 delPIB Brecha PIB Brecha de gasto de capital Brechagastosdecapital -300 -200 -100 0 -300 -200 -100 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 BrechadelPIB gastosdecapital Fuente: Elaboración propia con datos del BCR. En general, tal como muestra el gráfico 5, no es posible catalogar al gasto de capital como contracíclico. Por un lado, aunque la dirección de las oscilaciones no han acompañado al ciclo económico, por otro lado sus movimientos por encima de su nivel potencial tampoco, se han posicionado con fuerza por un período considerable, encima de su tendencia, en los momentos de contracción de la economía. El gráfico ilustra ciertos incrementos en años específicos, en el contexto del conflicto armado, para 1983 y 1989 y también en 1992, después de la firma de los Acuerdos de Paz. Asimismo, con mayor preponderancia,
- 8. 8 Análisis económico primario, estructurales. Al final se expresan los totales como porcentaje del PIB. En los momentos cuando la economía pasa a ubicarse encima de su potencial, a los ingresos se les ha sustraído el aumento que perciben por el aumento del ciclo económico. De igual manera, cuando la economíaestápordebajodesupotencial,alosingresos se les ha añadido aquella porción que pierden en el descenso. Por otro lado, cuando la economía pasa un momento debajo de su potencial, a los gastos se les ha restado la reacción procíclica promedio, que se estima realizan, mientras que cuando la economía pasa a la parte positiva, encima de su potencial, se les ha agregado, el incremento se supone toman. De esta manera, las variaciones cíclicas son estabilizadas tanto para los ingresos como para los gastos. El gráfico 6 muestra el DFE y el efectivamente alcanzado; la comparación de ambos permite establecer el déficit debido al ciclo; cuando el DFE es más bajo que el observado es indicativo de un déficit coyuntural. Al analizar el DFE es posible diferenciar tres períodos; el primero corresponde al conflicto armado. Durante esa época, las finanzas públicas pasaron por un período de ajuste importante, el DFE bajó de manera continua, desde 9% del PIB en 1980 hasta 2.1% en 1989. Además, entre 1986 y 1987, el déficit observado estuvo abajo del DFE, con superávits coyunturales importantes de 5.2% y 4.1%, respectivamente. Elsegundoperíodocomprendede1990a1996,cuando el DFE se estabilizó y se mantuvo, en promedio, en 2.1% del PIB. Durante este período los déficits de 1991 y 1992 estuvieron por arriba del estructural, implicando que en esos años se percibieron déficits coyunturales de -0.7% y -3.3% del PIB. En cierta manera, los Acuerdos de Paz implicaron erogaciones temporales que el Estado asumió, para el proceso de reconstrucción. El tercer período abarca de 1997 hasta 2010, donde el DFE experimentó un paulatino pero constante aumento; desde 2.4% hasta 4.2% del PIB en 2010; lo cual alerta sobre el deterioro en las finanzas públicas. Gráfico 6 Déficit fiscal estructural ajustado según ciclo económico (escala invertida) -9.0 -13.8 -9.2 -16 -14 -12 -10 -8 Observado Estructural -6.4 -4.4 -0.7-0.4 -1.8 -5.5 -0.4 -2.8 -4.6 -0.6 -0.1 -2.5 -1.8 -2.6-2.8 -4.4 -3.7 -2.4 -2.0 -3.2 -5.7 -4.3 -8 -6 -4 -2 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Elaboración propia.
- 9. Análisis económico 9 Durante 2001 a 2003, el Estado enfrentó un gasto importante con los esfuerzos en reconstrucción. El déficit fiscal alcanzó hasta 4.4% del PIB en esos dos años, mientras el DFE se mantuvo en 2.7%, con lo cual el déficit aumentó de manera coyuntural en 1.7% y 1.6%. Contrariamente, entre 2004 y 2008, retornó el crecimiento y se registraron superávits coyunturales desde 1.2% hasta 1.8% del PIB. En 2008, lo anterior empezó a cambiar, el déficit fiscal alcanzó el 3.2% del PIB, mientras que el DFE se mantenía en 3.7%. Contrariamente, durante 2009, el ciclo económico se revirtió y los ingresos observados cayeron debajo de su potencial; como consecuencia, el déficit observado se incrementó fuertemente hasta 5.7% del PIB. Sin embargo, incorporando la caída tributaria como temporal, junto con el comportamiento procíclico del gasto, el DFE se mantuvo en 3.8% del PIB. Para 2010, la caída temporal de aproximadamente 1% del PIB en la recaudación se revirtió, el déficit observado bajó hasta 4.3% del PIB; sin embargo, a través del movimiento gasto, el DFE se elevó hasta 4.2% del PIB. Este recorrido sobre la trayectoria del DFE, muestra un continuo retroceso con respecto a la primera década de los noventa, y una magnitud importante, semejante a la que el sector público presentó en 1987. IV. Conclusiones y reflexiones Es útil para el país realizar seguimientos al déficit fiscal ajustado cíclicamente, para tomar en consideración el ciclo económico en las finanzas públicas. Al observar el comportamiento de las cifras fiscales al ciclo de la economía se concluye que, por el lado de los ingresos, existe una fuerte correlación del ciclo económico con la recaudación tributaria. Para efectos presupuestarios, la referencia debería ser el valor tendencial de los ingresos tributarios y no el esperado. Mientras que por el lado del gasto público, la evolución se comporta de manera procíclica, con lo cual el manejo del gasto muestra una expansión en la parte alta del ciclo económico y contención en la parte baja. Este comportamiento a través del tiempo, redunda en disminuir las posibilidades de reacción contracíclica del mismo, por lo cual es importante programar el gasto en función del déficit estructural. La evaluación reciente de la trayectoria y magnitud del DFE, indica que debe hacerse un esfuerzo más intenso para recobrar la estabilidad de las finanzas públicas. Después de ajustar cíclicamente las cifras fiscales, se encontró que el DFE de El Salvador asciende a 4.2% del PIB. Durante 2010, el déficit fiscal descendió, desde 5.7% a 4.3% del PIB, el regreso de la actividad económica a su nivel potencial y la recuperación de la recaudación tributaria otorgaron 1% del PIB a las cuentas fiscales, pero el DFE ajustado por el ciclo económico, no experimentó ajuste y su nivel es semejante al que el sector público presentó en 1987. Entre los componentes del gasto destaca un movimiento acotado por el ciclo económico, acentuado en mayor medida por aumentos en gastos corrientes que de capital. Lo que evidencia la necesidad de realizar reacomodos en el gasto, mejorando su composición, elevando su eficiencia y eficacia, cambiando la tendencia a priorizar gastos corrientes en momentos en el que el ciclo económico está en expansión a fin de reducir el déficit estructural. Las remuneraciones, que equivalen al 42.3% del gasto corriente, no describen un movimiento contrario al ciclo económico, más bien presentan un movimiento procíclico, lo cual no es conveniente para la política fiscal y por ser un gasto rígido deberían alinearse más con la evolución tendencial o estructural de los ingresos. Por otro lado, la dirección de las oscilaciones de los gastosdecapitalnohaacompañadoalcicloeconómico, y sus movimientos por encima de su nivel potencial, tampoco se han posicionado con fuerza y tiempo por encima de su tendencia, con lo cual no es posible catalogarlo como contracíclico. Este comportamiento acentúa la idea de buscar modificaciones apreciables en la estructura de la ejecución y planificación de la inversión pública anticipada al ciclo e impulsar las asociaciones público-privadas para estimular la inversión. A pesar que El Salvador se caracteriza por cierta rigidez en el gasto, su trayectoria se ha mostrado en mayor medida procíclica, con lo cual los recursos pierden margen estratégico en un horizonte de
- 10. 10 Análisis económico mediano-largo plazo. Por ejemplo, durante 2004 a 2008, El Salvador, obtuvo un superávit cíclico positivo; sin embargo, no se utilizaron estos recursos para fortalecer el país en la parte baja del ciclo; además, se privilegiaron los gastos en subisidios y remuneraciones y no los de capital. Es recomendable realizar mayores esfuerzos de diálogo con respecto a los gastos del estado, utilizando la diferenciación entre gastos permanentes y ajustables. Se requiere de una estrategia de endeudamiento de largo plazo, para lo cual existen instrumentos como políticas de superávit estructural6 , que implican mantener prudencia, en la parte alta del ciclo, profundizando el ahorro y conformando cupo fiscal para tomar deuda, a través de amortización u otros mecanismos. Asimismo, mejorar la flexibilidad del gasto público, a fin de fortalecer el financiamiento de proyectos sociales temporales y mitigar efectos adversos en la baja del ciclo o impactos negativos en los grupos más pobres. 6 Informe Trimestral de Coyuntura, Octubre-Diciembre 2004, FUSADES, Departamento de Estudios Económicos, enero 2005. Anexo 1 Elasticidades de las oscilaciones cíclicas de los diferentes rubros de la ejecución fiscal con respecto al ciclo del PIB Coeficiente Estadístico t Carácter 1) Ingresos totales 1.13 2.69*** Procíclico 1.1) Ingresos corrientes 1.17 2.28** Procíclico 1.1) Ingresos tributarios 1.57 2.10** Procíclico 2) Gastos totales 1.10 1.90** Procíclico 2.1) Gastos corrientes 0.75 1.73* Procíclico 2.1.1) Bienes y servicios 1.66 2.08** Procíclico 2.1.2) Remuneraciones 0.90 1.79* Procíclico 2.1.3) Intereses -2.63 `-2.69*** Contracíclico 2.1.4) Transferencias corrientes 1.79 0.96 2.2) Capital 1.4 0.62 2.2.1) Inversion Bruta 0.9 0.44 * Nivel de significancia 10% ** Nivel de significancia 5% *** Nivel de significancia 1% Fuente: elaboración propia con datos del BCR, a partir de regresiones con los valores en logaritmos, para expresar elasticidades. Elasticidad constante con respecto a brecha del PIB (1981 a 2010)
- 11. Análisis económico 11 Bibliografía Burnside Graig, “Fiscal Sustainability in Theory and Practice”, A hand book, The World Bank, Washington, D.C, 2005. Congressional Budget Office, “Measuring the effects of business cycle on federal budget: an update”, September, 2009. Congressional Budget Office, “The cyclically adjusted and standardized budget measures”, October, 2008. Escolano, Julio, “A practical guide to public debt dynamics, Fiscal Sustainability and Cyclical Adjustement of Budgetary Aggregates”, Fiscal Affaris Departament International Monetary Fund, January 2010. European Central Bank, “Cyclically adjusted budget balances: an alternative approach”, working paper No. 77, September, 2001. European Commission, “Cyclical adjustment of budget balances”, autumn 2010. Fedelino Annalisa, Anna Ivanova, and Mark Horton “Computing cyclically adjusted balances and automatic stabilizers”, Fiscal Affaris Departament International Monetary Fund, November, 2009. Anexo 2 Cuadro de ecuaciones resultantes para cálculo de elasticidades Ecuaciones Ciclo_ Ingresos Totales = 1.13*Ciclo_PIB + 0.24*D85 + 0.081*D95 - 0.093*D90 - 0.0185 + 0.034*D05 - 0.02*D09 Ciclo_Ingresos corrientes= 1.17*Ciclo_PIB + 0.18*D85 + 0.10*D95 - 0.12*D90 - 0.01+ 0.033*D05 - 0.039*D09 Ciclo_Tributaria = 1.57*Ciclo_PIB+ 0.16*D85 + 0.044*D95 - 0.103*D90 - 0.007 Ciclo_Gasto total = 1.1*Ciclo_PiB - 0.007 - 0.153*DGUERRA + 0.31*D85 Ciclo_Gasto corriente = 0.75*Ciclo_PIB + 0.28*D85 - 0.009 - 0.078*DGUERRA Ciclo_Bienes y Servicios = 1.66*Ciclo_PIB+ 0.20*D85 - 0.054*DGUERRA -0.009 Ciclo_Remuneracion= 0.9*Ciclo_PIB+ 0.29*D85 - 0.009 -0.07*D90 Ciclo_Intereses = -2.63*Ciclo_PIB - 0.006 + 0.458*D85 - 0.195*D90 - 0.195*DGUERRA Ciclo_Transferencias = 1.78*Ciclo_PIB+ 0.44*D85 - 0.015*D90 - 0.195*DGUERRA - 0.164*D05 + 0.0008 Ciclo_Intereses = -2.63*Ciclo_PIB - 0.006 + 0.458*D85 - 0.195*D90 - 0.19*DGUERRA Ciclo_gasto capital= 1.41*Ciclo_PIB + 0.26*D85 - 0.219*D90 - 0.14*DGUERRA - 0.10*D05 + 0.018 Ciclo_Inversion = 0.94*Ciclo_PIB + 0.08*D85 - 0.20*D90 - 0.10*D05 - 0.0016 Variables Ciclo= Variable (t,valor real)-Variable(t,Hodrick-Prescott) DGuerra = Variable Dummy, ( =1 desde 1980 a 1990, por guerra) D85 = Variable Dummy, ( =1 en 1985 por aumento del precio del cafe) D90 = Variable Dummy, ( =1 en 1990 por firma de acuerdos de paz) D95 = Variable Dummy, ( =1 en 1995 desaceleracion del crecimiento) D05 = Variable Dummy, ( =1 en 2005 por reforma tributaria) D09 = Variable Dummy, ( =1 en 2009 por reforma tributaria) Fuente: Elaboración propia
- 12. 12 Análisis económico Fuentes, Julieta y Marlene Tobar Silva, “La Política Fiscal como herramienta de ajuste cíclico en El Salvador”, Departamento de Investigación Económica y Financiera, Banco Central de Reserva de El Salvador, junio de 2006. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, “Informe Trimestral de Coyuntura”, Octubre-Diciembre 2004, enero 2005. Girourad Nathalie and Christophe Andre, “Measuring cyclically-adjusted budget balances por OECD countries”, Economic Departament, Working Papers, No. 434. July, 2005. Martínez, Mario Antonio, “Política fiscal y ciclo económico en El Salvador”, agosto 1999, Banco Central de Reserva. Morra, Pablo, “Assesing structural fiscal balances and the fiscal policy stance in Central America, Panama and Dominican Republic (CAPDR)”, IMF, july 28-29, 2011. Sachs-Larrain, “Macroeconomía, en la Economía Global”, Prentice Hall, 1994 Publicaciones anteriores Análisis económico 5 Sistema financiero: una mirada a las instituciones de regulación y supervisión Análisis económico 6 Agua, crecimiento económico y bienestar Análisis económico 7 Tendencias y lecciones en el mercado de frijol Análisis económico 8 Provisión del servicio de agua potable en El Salvador Análisis económico 9 Evolución del índice de tipo de cambio efectivo real en El Salvador Análisis económico 10 Aportaciones obligatorias para fondos de fomento productivo (check-off): ¿una alternativa viable para financiar el desarrollo sectorial? Análisis económico 11 Consideraciones sobre el reciente temporal Misión de FUSADES: Ser un centro de pensamiento e investigación de alta credibilidad, que promueva el progreso económico y social de los salvadoreños, mediante el desarrollo sostenible, bajo un sistema democrático y de libertades individuales.