Informe evaluación Consejo de europa GRETA sobre españa

Informe de Evaluación
Del “Grupo de Expertos sobre Lucha contra la
Trata de Seres Humanos” (GRETA), en relación
al cumplimiento del Convenio del Consejo de
Europa sobre la lucha contra la trata de seres
humanos, por parte de España
Estrasburgo, 27 Septiembre 2013

2
PRESENTACIÓN DEL DOCUMENTO
El Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos
proporciona una serie de medidas para la prevención del delito, para proteger y promover los
derechos de víctimas y establece obligaciones en el área de derecho penal material y procesal.
La perspectiva de derechos humanos y el enfoque basado en la protección de la víctima es el
principal valor añadido de este convenio, frente a otros instrumentos internacionales.
Los tratados internacionales, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del
sistema legal nacional. El Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de
seres humanos (de ahora en adelante, “el Convenio”) fue ratificado por España el 23 de
febrero de 2009 y se publicó en el Boletín Oficial del Estado el 10 de septiembre de 20091
,
entró en vigor el día 1 de agosto 2009 y, por lo tanto, forma parte integral de la legislación
nacional.
El Convenio tiene un mecanismo de seguimiento (monitoring system) basado en dos pilares, el
primero es el Grupo de Expertos en la Acción contra la Trata de Seres humanos (GRETA por sus
siglas en inglés) y el segundo está compuesto por los representantes del Comité de Ministros
de los Estados Partes del Consejo y por representantes de los Estados Parte no miembros del
Consejo de Europa.
GRETA evalúa de forma periódica el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del
Convenio por los Estados Parte y sobre la base de los informes de GRETA, la Comisión de los
Estados Parte puede adoptar recomendaciones, dirigidas a un Estado Parte, relativas a las
medidas necesarias para la implementación de las conclusiones de GRETA.
En 2012, GRETA procede a evaluar las medidas tomadas por España y, para ello, entre otros
pasos, realiza una visita de evaluación del 15 al 19 de octubre de ese año. Durante la visita, la
delegación de GRETA se reúne con representantes de los diferentes Ministerios relevantes en
la materia y con representantes de otras instituciones como la Fiscalía, el Consejo General de
Poder Judicial, el Defensor del Pueblo y representantes de distintas Comunidades Autónomas.
La delegación de GRETA se reunió asimismo tanto con organizaciones no gubernamentales
(ONGs), incluyendo vistas a alguna casa acogida, como con otros miembros de la sociedad civil
y organizaciones internacionales relevantes.
Fruto de esta visita y de la información ofrecida por el Gobierno, a través de diferentes
cuestionarios, GRETA elabora el “Informe de Evaluación Del “Grupo de Expertos sobre Lucha
contra la Trata de Seres Humanos” (GRETA), en relación al cumplimiento del Convenio del
Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos (TSH) por parte de
España”.
El objetivo del informe es analizar la situación de España, el grado de cumplimiento del
Convenio, así como formular sugerencias sobre cómo mejorar la implementación del Convenio
y resolver los problemas identificados.
1
http://www.boe.es/boe/dias/2009/09/10/pdfs/BOE-A-2009-14405.pdf

3
Sobre la base de las recomendaciones de este informe de GRETA, el Comité de las Partes
formuló a su vez recomendaciones a España con relación al cumplimiento del Convenio.2
Desde el Proyecto ESPERANZA Adoratrices, consideramos muy relevante, tanto el análisis de la
situación que ofrece el informe, como las recomendaciones formuladas por GRETA, la mayoría
de las cuales sigue siendo actual, a pesar de haber sido formuladas en 2012.
Por este motivo, queremos contribuir a la difusión del informe3
, poniendo a disposición de la
Subcomisión de estudio de la trata seres humanos con fines explotación sexual, de la Comisión
de Igualdad del Congreso de los Diputados, los apartados más relevantes del mismo,
traducidos al castellano de forma literal.
La traducción del presente documento ha sido realizada por Lucía López Castro, traductora
jurada de inglés, en el marco de su colaboración con el Proyecto ESPERANZA Adoratrices.
Madrid, 27 de abril de 2015
2
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/Docs/CommitteeParties/Recommendations/CP_2013_1
0_ESP_en.pdf El Estado Español deberá informar al Comité de las Partes, hasta el 7 de octubre de 2015,
sobre las medidas adoptadas para incorporar dichas recomendaciones.
3
Enlace completo al informe de GRETA sobre España, en inglés:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/Docs/Reports/GRETA_2013_16_FGR_ESP_public_en.
pdf

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INDICE4
Preamble
Resumen Ejecutivo
I. Introduction
II. National framework in the field of action against trafficking in human beings in Spain
III. Cumplimiento de España con el Convenio del Consejo de Europa Sobre La Lucha Contra La
Trata de Seres Humanos
1. Trasposición de los conceptos y definiciones básicos del Convenio en el ordenamiento
interno español............................................................................................................................. 8
a. El enfoque de derechos humanos en la lucha contra la trata de seres humanos ............ 8
b. Definición de “trata de seres humanos” y “victima de seres humanos” en el
ordenamiento jurídico español............................................................................................... 10
i. Definición de “trata de seres humanos” ..................................................................... 10
ii. Definition of "victim of THB"
c. Enfoque integral de la acción contra la TSH, coordinación de todos los actores y
cooperación internacional ...................................................................................................... 11
i. Enfoque integral y coordinación.................................................................................. 11
ii. Formación de los profesionales relevantes ................................................................. 14
iii. Recopilación de datos e investigación......................................................................... 15
iv. Cooperación internacional .......................................................................................... 15
2. Aplicación por parte de España de las medidas destinadas a prevenir la TSH ................ 16
a. Medidas de sensibilización y disminución de la demanda.............................................. 16
b. Border Measures to prevent THB and measure to enable legal migration
c. Measures to ensure the quality, security and integrity of travel and identify documents
3. Aplicación por parte de España de las medidas de protección y promoción de los
derechos de las víctimas de TSH ................................................................................................ 18
a. Identificación de las víctimas de TSH .............................................................................. 18
i. Descripción del proceso de identificación ................................................................... 19
ii. Evaluación del sistema de identificación por parte de GRETA.................................... 21
b. Asistencia a las víctimas. ................................................................................................. 23
c. Periodo de restablecimiento y reflexión......................................................................... 25
4
Reproducimos el índice completo del informe y marcamos en negro aquellos apartados que han sido
traducidos y que ofrecemos en este documento, se mantienen en inglés aquellos apartados que no han
sido traducidos.

5
d. Permiso de residencia..................................................................................................... 26
e. Compensación e indemnización...................................................................................... 28
f. Repatriación y retorno de las víctimas............................................................................ 29
4. Aplicación de Medidas Relativas al Derecho Penal Sustantivo, la Investigación, la
Persecución y las Normas Procesales ........................................................................................ 30
a. Derecho penal sustantivo................................................................................................ 30
b. Posibilidad de no imponer sanciones a las víctimas de TSH ........................................... 31
c. Investigación, persecución y ley procesal....................................................................... 32
d. Protección de las víctimas y los testigos ......................................................................... 33

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Resumen Ejecutivo
Las autoridades españolas han adoptado una serie de medidas para prevenir y combatir la
trata de seres humanos en los últimos años. La trata de personas fue tipificada como delito en
2010. En octubre de 2011 se adoptó el Protocolo Marco de Protección a Víctimas de Trata con
el fin de mejorar la lucha contra la Trata de Seres Humanos, desde la identificación a la
asistencia y la protección. En 2008 se adoptó un plan de acción nacional para combatir la trata
de seres humanos con fines de explotación sexual.
Sin embargo, las acciones que España ha llevado a cabo para combatir la trata se han
caracterizado por un enfoque centrado en la lucha contra la trata de mujeres extranjeras con
fines de explotación sexual. Si bien se reconoce la necesidad de mantener la lucha contra este
tipo de trata, GRETA hace hincapié en que se deben realizar mayores esfuerzos para afrontar la
trata con cualquier fin de explotación, incluyendo la adopción de un plan de acción integral
que cubra también la trata con fines de explotación laboral.
Por otra parte, pese a que el mencionado protocolo marco supone un paso adelante, aún debe
hacerse efectiva su plena aplicación en la práctica, aumentando el nivel de coordinación entre
los organismos públicos a nivel estatal y regional (en particular, entre las fuerzas policiales
nacionales y regionales) así como la cooperación entre las autoridades competentes y la
sociedad civil, en particular mediante la participación efectiva de esta última en la evaluación
de la legislación y las políticas que se llevarán a cabo en el marco del protocolo marco de lucha
contra la trata de personas.
En cuanto a la prevención de la trata de personas, se han adoptado una serie de iniciativas con
el fin de aumentar la sensibilización de la trata con fines de explotación sexual. Sin embargo,
GRETA subraya la necesidad de actividades de sensibilización para abordar también otros tipos
de explotación, en particular la explotación laboral en sectores de alto riesgo de la economía
(trabajadores temporeros/as en la agricultura, la industria textil, el trabajo doméstico, la
construcción, la hostelería / restauración, etc), así como la trata de niños y TSH de nacionales
españoles. También se deben realizar esfuerzos para desalentar la demanda de los servicios de
las víctimas de la trata con fines de todo tipo de explotación.
En cuanto a la identificación de las víctimas de la trata, GRETA observa que el papel de las ONG
se limita a informar de posibles casos de trata a la policía, a ofrecer asesoramiento jurídico y a
aportar información para que ésta pueda ser tenida en cuenta para tomar una decisión sobre
la identificación. Por eso recomienda la participación formal de los actores de primera línea,
incluidas las ONG, en el proceso de identificación. Por otra parte, la detección e identificación
de las víctimas de la trata con fines de explotación laboral es todavía insuficiente. Según GRETA,
para mejorar la identificación de las víctimas de la explotación laboral es necesario adoptar un
enfoque proactivo, que implique aumentar la participación de otros profesionales, además de
la policía, como es el caso de los inspectores de trabajo. Por otra parte, se debe crear un
mecanismo de derivación específico para los niños/as víctimas de la trata, que tenga en cuenta
sus necesidades especiales, involucrando a especialistas en infancia y oficiales de policía y
fiscales especializados en menores.
En cuanto a la asistencia a las víctimas, GRETA acoge con satisfacción la oferta de servicios de
asistencia a disposición de las mujeres víctimas de la trata con fines de explotación sexual,
pero insiste en la necesidad de prestar asistencia adecuada a otras víctimas de la trata, como
hombres víctimas de la explotación sexual o mujeres y hombres víctimas de la trata con fines
de explotación laboral. GRETA también hace hincapié en la necesidad de proporcionar una

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asistencia adecuada a todos los niños/as víctimas de la trata, independientemente del tipo de
explotación [que hayan sufrido].
La legislación española establece un periodo de restablecimiento y reflexión de al menos 30
días. GRETA señala que las posibles víctimas de la trata están en contacto con la policía desde
el principio del proceso de identificación y que es la policía quién presenta la solicitud del
período de restablecimiento y reflexión. GRETA subraya que el período de restablecimiento y
reflexión debe concederse no sólo a las víctimas de trata identificadas, sino también cuando
haya motivos razonables para creer que la persona en cuestión es víctima de la trata de
personas. GRETA considera que todas las posibles víctimas deben ser informadas
sistemáticamente de la posibilidad de beneficiarse de un período de restablecimiento y
reflexión, y que es necesario establecer criterios claros para decidir sobre la duración del
mismo.
En cuanto a los permisos de residencia, GRETA acoge con satisfacción la posibilidad de que se
conceda a las víctimas de la trata un permiso de residencia temporal no sólo en base a la
cooperación con las autoridades, sino también en base a su situación personal. Sin embargo,
señala que se han concedido muy pocos permisos de residencia en base a la situación personal
de la víctima y que los criterios para la concesión de los mismos carecen de claridad. En
términos más generales, GRETA subraya que se deben llevar a cabo mayores esfuerzos para
garantizar que las víctimas de la trata puedan beneficiarse al máximo de su derecho a obtener
un permiso de residencia temporal.
GRETA considera que se debe mejorar el acceso a la indemnización por parte de las víctimas de
la trata, en particular facilitando el acceso a la información en un idioma comprensible para las
víctimas y el acceso al fondo estatal para las víctimas de delitos graves. Además, se deben
hacer más esfuerzos para garantizar que los autores del delito paguen las indemnizaciones,
mejorando la identificación, embargo y decomiso de los activos que proceden del delictivo.
Por otra parte, GRETA destaca que deben evitarse las expulsiones de posibles víctimas de la
trata. Las deficiencias en la identificación de las víctimas en las fronteras y en los centros de
internamiento de extranjeros en situación irregular, así como la falta de acceso a los
procedimientos de asilo para las víctimas de la trata, pueden tener como consecuencia la
deportación o repatriación de posibles víctimas por estancia irregular, sin haber sido
debidamente identificadas como víctimas de trata.
GRETA toma nota de la inclusión en el código penal de una cláusula de exención de
responsabilidad penal [para víctimas de trata] y de las instrucciones dirigidas a los/las fiscales
al respecto. Sin embargo, es necesario aumentar los esfuerzos para garantizar y mantener su
efectiva aplicación formando para ello a los miembros de los organismos encargados de hacer
cumplir la ley, fiscales y jueces.
Con el fin de asegurar la cooperación de las víctimas de la trata durante el proceso penal,
GRETA subraya la necesidad de protegerlas de manera efectiva durante las diligencias de
investigación, los juicios y con posterioridad. Con este fin, GRETA pide a las autoridades la
revisión del sistema actual para mejorar la protección, tanto de los adultos como de los
niños/as víctimas de la trata.

8
TRADUCCIÓN LITERAL PARCIAL
III. Cumplimiento de España con el Convenio del Consejo de Europa
Sobre la Lucha Contra la Trata De Seres Humanos
1. Trasposición de los conceptos y definiciones básicos del Convenio en
el ordenamiento interno español
a. El enfoque de derechos humanos en la lucha contra la trata de seres humanos
45. El artículo 1(1) (b) del Convenio establece que uno de sus objetivos es la protección de
los derechos humanos de las víctimas de TSH. Asimismo, el artículo 5(3) incluye la obligación
de las partes de promover un enfoque basado en los derechos de la persona en el desarrollo,
la aplicación y la evaluación del conjunto de las políticas y programas para prevenir la TSH. El
informe explicativo del Convenio declara que el principal valor añadido de dicho instrumento
internacional es la perspectiva de derechos humanos y el hecho de centrarse en la protección
de la víctima.
46. La TSH constituye una ofensa a la dignidad y a las libertades fundamentales de la
persona y es, por lo tanto, una grave violación de los derechos humanos. GRETA destaca la
obligación de los Estados de respetar, proteger y cumplir con los derechos humanos, incluido
el cumplimiento por parte de los actores no estatales, de acuerdo con su deber de diligencia
debida. Un Estado que no cumple con estas obligaciones puede ser considerado responsable
por una violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Así lo confirmó el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en la sentencia del caso Rantsev v. Chipre y
Rusia, en la que el Tribunal concluyó que la TSH según el significado del artículo 3(a) del
protocolo de Palermo así como del 4(a) del Convenio contra la Trata de Personas, se incluye
dentro del ámbito de protección del artículo 4 del Convenio Europeo de Derechos Humanos
(que prohíbe la esclavitud, servidumbre o el trabajo forzado). Además, el Tribunal concluyó
que el artículo 4 implica la obligación positiva de proteger a las víctimas reales o potenciales
así como la obligación procedimental de investigar la TSH.
47. El Convenio exige a los Estados la adopción de un marco completo, tanto para prevenir
la trata, como para proteger a sus víctimas, a las que se considera víctimas de una violación
grave de derechos humanos, así como proceder a la investigación y persecución de los
tratantes. Dicha protección supone tomar medidas para garantizar que todas las víctimas de
TSH sean debidamente identificadas. Asimismo, implica tomar medidas para empoderar a las
personas víctimas de trata, reforzando su derecho a una protección adecuada, asistencia y
reparación, incluida la recuperación y el restablecimiento, en un contexto participativo y de no
discriminación, independientemente de su permiso de residencia. Además, dichas medidas
deben adoptarse en el ámbito de las políticas socioeconómicas, laborales y migratorias.

9
48. GRETA destaca la necesidad de que los Estados aborden la TSH como una forma de
violencia contra las mujeres y de que se tengan en cuenta los tipos de explotación específicos
de género, así como la situación particular de los niños/as víctimas de TSH, de acuerdo con los
instrumentos internacionales relevantes en la materia.
49. En España, según el artículo 41 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, todo
ciudadano puede presentar un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en caso de
violaciones de los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 al 29 de la Constitución
española, originadas por las disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho de
las autoridades públicas. Adicionalmente, el artículo 10(2) de la Constitución establece que las
normas relativas a los derechos y libertades fundamentales que la Constitución reconoce se
interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los
tratados y acuerdos internacionales sobre la materia ratificados por España. Los tratados
internacionales, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento
jurídico interno. El Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres
humanos fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el 10 de septiembre del 2009 y por lo
tanto forma parte integrante del ordenamiento interno español.
50. En España, el preámbulo de la ley orgánica 5/2010 que introduce en el Código Penal la
disposición sobre la TSH declara que su objetivo es proteger la dignidad y la libertad de las
personas que son objeto de TSH. Además, el Protocolo Marco de Protección a Víctimas de
Trata (Protocolo Marco) se centra en la promoción y protección de los derechos humanos,
priorizando el apoyo y protección a las víctimas, evitando la revictimización y animando a las
víctimas a que cooperen en los procedimientos penales contra los/as tratantes. Además, el
Plan de Acción para Combatir la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual
aborda la TSH como una violación de Derechos Humanos y desde una perspectiva de género.
51. Según las ONGs, la acción contra la TSH en España se ha centrado más en luchar contra
la migración irregular que en asistir y proteger a las víctimas de dicho delito. Existen indicios de
que este enfoque está cambiando lentamente hacia otro más centrado en la víctima. Sin
embargo, según las ONGs, este cambio se está produciendo de manera muy lenta.
52. GRETA señala que las medidas específicas contra la TSH enunciadas en el Primer Plan
de Derechos Humanos se centraban en el desarrollo de un marco legal y político para combatir
la TSH. GRETA anima a las autoridades españolas a reforzar su lucha contra la TSH bajo la
perspectiva de los derechos humanos para el próximo plan de Derechos Humanos,
considerando que la TSH vulnera gravemente los Derechos Humanos de quienes son objeto
de este delito. El grupo de expertos añade que desearían estar informados de la adopción
del próximo plan de derechos humanos.
53. El enfoque de derechos humanos en lo relativo a la acción contra la TSH implica
transparencia y responsabilidad por parte del Estado mediante: la adopción de una política
nacional y de planes de acción contra la TSH, la coordinación de esfuerzos entre todos los
actores relevantes, la formación continua de los profesionales pertinentes, la investigación y la
recopilación de información así como la asignación de fondos apropiados para la puesta en
práctica de estas medidas.

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Las siguientes secciones examinan en detalle la eficacia de las políticas y medidas llevadas a
cabo por las autoridades españolas en estos campos.
b. Definición de “trata de seres humanos” y “victima de seres humanos” en el
ordenamiento jurídico español.
i. Definición de “trata de seres humanos”
54. Según el artículo 4(a) del Convenio, la trata de seres humanos incluye tres
componentes: una acción (“la contratación, el transporte, el traslado, el alojamiento o la
acogida de personas”), la utilización de ciertos medios (“amenazas de recurrir a la fuerza,
recurso a la fuerza o cualquier otra forma de obligación, mediante rapto, fraude, engaño,
abuso de autoridad o de una situación de vulnerabilidad o mediante la oferta o aceptación de
pagos o ventajas para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre
otra”) y el propósito de la explotación (“como mínimo, la explotación de la prostitución ajena o
bien otras formas de explotación sexual, el trabajo o los servicios forzados, la esclavitud o
prácticas similares a la esclavitud la servidumbre o la extracción de órganos”). En el caso de los
niños/as, según el artículo 4(c) del Convenio, el uso de alguno de los medios enunciados en el
párrafo (a) del artículo es irrelevante.
55. El 5
párrafo 1 del artículo 177 bis del Código Penal define la trata de personas como “el
uso de violencia, intimidación o engaño, o el abuso de una situación de superioridad o de
necesidad o de vulnerabilidad de la víctima nacional o extranjera, para captarla, transportarla,
trasladarla, acogerla, recibirla o alojarla con cualquiera de las finalidades siguientes: la
imposición de trabajo o servicios forzados, la esclavitud o prácticas similares a la esclavitud o a
la servidumbre o a la mendicidad, la explotación sexual, incluida la pornografía y la extracción
de sus órganos corporales”.
56. GRETA considera que las autoridades españolas deberían incluir los medios de
“rapto” y “la oferta o aceptación de pagos o ventajas para obtener el consentimiento de una
persona que tenga autoridad sobre otra” en la definición legal de TSH.
5El párrafo 1 del artículo 177 bis fue reformado por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo y ha quedado redactado
como sigue (Nota de Proyecto ESPERANZA):
«1. Será castigado con la pena de cinco a ocho años de prisión como reo de trata de seres humanos el que, sea en
territorio español, sea desde España, en tránsito o con destino a ella, empleando violencia, intimidación o engaño, o
abusando de una situación de superioridad o de necesidad o de vulnerabilidad de la víctima nacional o extranjera, o
mediante la entrega o recepción de pagos o beneficios para lograr el consentimiento de la persona que poseyera el
control sobre la víctima, la captare, transportare, trasladare, acogiere, o recibiere, incluido el intercambio o
transferencia de control sobre esas personas, con cualquiera de las finalidades siguientes:
a) La imposición de trabajo o de servicios forzados, la esclavitud o prácticas similares a la esclavitud, a la
servidumbre o a la mendicidad.
b) La explotación sexual, incluyendo la pornografía.
c) La explotación para realizar actividades delictivas.
d) La extracción de sus órganos corporales.
e) La celebración de matrimonios forzados.
Existe una situación de necesidad o vulnerabilidad cuando la persona en cuestión no tiene otra alternativa, real o
aceptable, que someterse al abuso.»

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58. El párrafo 3 del artículo 177 bis del Código Penal establece que el consentimiento de
una víctima de TSH es irrelevante cuando se da alguno de los medios que aparecen en el
párrafo 1, lo que es conforme al Convenio.
c. Enfoque integral de la acción contra la TSH, coordinación de todos los actores y
cooperación internacional
i. Enfoque integral y coordinación
63. Uno de los objetivos del Convenio es diseñar un marco integral para la protección y
asistencia de las víctimas y testigos. El artículo 29(2) del Convenio exige a los Estados que
“adopten medidas necesarias para garantizar la coordinación de la política y de la acción de los
servicios de su administración y de otros organismos públicos que luchen contra la trata de
seres humanos, creando si es necesario estructuras de coordinación”. Además, el Convenio
hace referencia a la necesidad de “cooperar con las organizaciones no gubernamentales, otras
organizaciones pertinentes y los miembros de la sociedad civil, con el fin de poner en marcha
proyectos de cooperación estratégica susceptibles de ayudar a los Estados miembros a cumplir
con las obligaciones que se derivan del presente Convenio”, (artículo 35).
64. El enfoque de la TSH en España ha estado dominado por el control migratorio y otras
preocupaciones relativas a la seguridad, lo que ha llevado a considerar la TSH como un delito
principalmente que concierne a nacionales de terceros países. Esto puede explicarse dado que,
hasta diciembre del 2010, el Código Penal mezclaba el tráfico ilícito de migrantes con la
explotación sexual y no criminalizaba el delito de trata de seres humanos como tal.
Actualmente, las disposiciones del código penal criminalizan la TSH de acuerdo con la
definición del Protocolo de Palermo y del Convenio del Consejo de Europa, de forma separada
de la migración irregular. Sin embargo, la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado
sigue vinculando el tráfico ilícito de migrantes con la TSH. Además, las únicas disposiciones
legalmente vinculantes sobre la identificación de víctimas de TSH y su asistencia, contenidas en
la Ley y el Reglamento de Extranjería6
, sólo se aplican a los nacionales de terceros países. De
este modo quedaban fuera las víctimas de TSH españolas o de países europeos hasta que en
octubre de 2011 se firmara el Protocolo Marco sobre la Protección de las Víctimas de TSH. No
obstante, dicho instrumento no es legalmente vinculante. GRETA señala que la identificación y
asistencia a la víctima dependen de su estatus migratorio y está preocupada por las posibles
implicaciones negativas de este enfoque para las víctimas de TSH.
65. Más allá de que España sea un país de destino, debido a su situación geográfica,
España es también un país de tránsito para víctimas de TSH procedentes de África y América
Latina con destino a Europa. Además, como se ha mencionado en la párrafo 10, nacionales
españoles también han sido identificados/as como víctimas de TSH. GRETA expresa la
necesidad de adoptar un enfoque global con el fin de abordar el problema de la trata en
España tanto como país de destino, como de tránsito y origen.
6
Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su
Integración Social. (Nota de Proyecto ESPERANZA)

12
66. El plan para combatir la TSH con fines de explotación laboral aún no se ha adoptado.
GRETA señala que existe una falta de instrumentos estratégicos y de políticas públicas para
combatir la TSH con cualquier tipo de finalidad de explotación en España.
67. Informes recientes sugieren que la TSH con fines de explotación laboral en España se
da, en la mayoría de los casos, en el sector de la agricultura (sobre todo en los trabajos
estacionales), la industria textil, el servicio doméstico, la construcción y la hostelería. Mientras
que el Código Penal criminaliza la TSH con fines de trabajos o servicios forzados, aún no se han
tomado medidas específicas en lo que respecta a la prevención de TSH con fines de
explotación laboral en España, aparte de la información sobre la normativa laboral que
proporcionan las autoridades competentes y los sindicatos a los trabajadores migrantes.
69. Una de las consecuencias de haber centrado la atención en combatir la TSH
exclusivamente con fines de explotación sexual de mujeres y niñas es la ausencia de liderazgo
institucional para abordar la protección y asistencia de todas las víctimas de TSH,
independientemente del tipo de explotación. Por lo tanto, existe una falta de atención hacia
los hombres y niños víctimas de TSH con fines de explotación sexual y laboral. GRETA señala
que no existe una sola estructura a nivel institucional en España encargada de desarrollar y
coordinar una acción contra la TSH para todos los tipos de explotación y todas las víctimas de
TSH. Además, no hay un mecanismo independiente para monitorear la puesta en práctica de
las políticas públicas contra la TSH.
71. Por otro lado, existen importantes diferencias entre las comunidades autónomas en lo
relativo al ejercicio de los derechos de las víctimas de TSH. Por ejemplo, no todos los gobiernos
regionales ofrecen apoyo a las víctimas de TSH con fines de explotación laboral.
72. La falta de un enfoque integral en la lucha contra la TSH está relacionada con la
insuficiente coordinación entre los diferentes organismos públicos en lo que se refiere a la
identificación y asistencia a las víctimas de todo tipo de explotación. El Protocolo Marco tiene
como objetivo abordar dicha laguna mediante reuniones de coordinación en cada provincia al
menos dos veces al año para asegurarse de que existe una coordinación interinstitucional
apropiada, así como para monitorear las acciones de detección de TSH y analizar la efectividad
de las medidas de apoyo y protección de las víctimas de TSH. El Protocolo Marco también insta
a la fiscalía a mantener contacto institucional con los tribunales, la policía, los servicios de
salud, abogados, ONGs , entre otros, con el fin de asegurar una cooperación efectiva para
responder a la TSH.
74. El Foro Social para Combatir la TSH con fines de Explotación Sexual ofrece la única
plataforma de cooperación e intercambio de información entre las autoridades competentes y
la sociedad civil. Según las ONGs, dicho Foro no ha cumplido su objetivo de asegurar la
coordinación por lo que es necesario clarificar el papel que tiene la sociedad civil en el
desarrollo de las políticas contra la TSH en España. Además, la elaboración del protocolo de
Cataluña para la protección de las víctimas de TSH se realizó sin la participación de ONGs.
75. La ley y el Reglamento de extranjería (Artículos 59 y 140 respectivamente) mencionan
la cooperación entre los organismos públicos y las ONGs y otras organizaciones especializadas.
Sin embargo, los términos de dicha colaboración aún no están definidos en el Protocolo

13
Marco. GRETA destaca la importancia de los acuerdos formales con las ONGs y otros miembros
de la sociedad civil para coordinar el desarrollo y la aplicación de las políticas para combatir la
trata de personas.
76. El Protocolo Marco incluye disposiciones específicas para la asistencia y apoyo a los/as
niños/as víctimas de TSH, incluidos los/as menores no acompañados/as y se está desarrollando
un nuevo protocolo para los/as menores extranjeros/as no acompañados. No obstante, existe
aún una falta de medidas específicas para combatir la trata de niños/as que involucre a todas
las instituciones relevantes y a los organismos públicos responsables del bienestar de los
niños/as a nivel estatal, regional y local.
77. GRETA celebra el amplio alcance del Protocolo Marco, aplicable a todos los tipos de
TSH. El Protocolo Marco establece que la acción contra la TSH “tendrá un enfoque de género”.
78. GRETA celebra los diversos esfuerzos realizados para prevenir y combatir la trata de
mujeres con fines de explotación sexual en España, pero destaca la necesidad de desarrollar y
aplicar medidas de prevención, protección y persecución relativas a la TSH que incluya a todas
las víctimas de cualquier tipo de trata. GRETA está preocupada por la relación que se hace en
España entre la TSH y el control de la migración irregular y destaca la necesidad de ofrecer
asistencia y protección a todas las víctimas de trata, independientemente de su nacionalidad.
79. GRETA insta a las autoridades españolas a adoptar medidas para garantizar que la
acción para combatir la TSH tanto a nivel nacional como regional sea integral, en particular
mediante:
- La inclusión de todas las víctimas de TSH en el marco legal y de políticas públicas,
teniendo en cuenta la dimensión de género, incluido un plan de acción contra la TSH.
- El aumento de los esfuerzos para prevenir y detectar la TSH en España, así como para
tratar la situación en España como país de tránsito.
- El refuerzo de las medidas de prevención y protección que tratan la vulnerabilidad
específica de los niños/as ante la TSH.
80. Además, GRETA insta a las autoridades españolas a que refuercen la coordinación y
cooperación:
- Entre las autoridades estatales y regionales, incluidas la policía, la guardia civil y las
fuerzas policiales regionales.
- Entre todas las autoridades competentes y la sociedad civil, particularmente
mediante la organización de modalidades de participación de la sociedad civil en el
desarrollo, aplicación y evaluación de las medidas y políticas de lucha contra la trata
en España, y mediante la inclusión de la sociedad civil en el monitoreo establecido
por el Protocolo Marco para la protección de las víctimas de TSH.
81. GRETA también considera que las autoridades españolas deberían analizar las
consecuencias de tener diversas bases legales para la identificación, derivación y asistencia a
las víctimas de TSH dependiendo de si son nacionales de la UE o de un tercer país, ya que
esto podría afectar negativamente a sus derechos previstos en el Convenio.

14
82. GRETA invita a las autoridades españolas a que realicen una evaluación
independiente del Plan de Acción para combatir la TSH con fines de Explotación Sexual como
herramienta para valorar el impacto de las actividades y para planificar futuras políticas
públicas y medidas de lucha contra la TSH.
83. Adicionalmente, GRETA invita a las autoridades españolas a que consideren designar
a un relator nacional 7
u otro tipo de mecanismo para monitorear las actividades contra la
TSH de las autoridades públicas y la aplicación de los requisitos legales a nivel nacional.
ii. Formación de los profesionales relevantes
84. Uno de los objetivos del Plan de Acción para combatir la TSH con fines de Explotación
Sexual era incrementar la capacidad de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado para
investigar y combatir la TSH. Se han tomado numerosas medidas para este fin, incluida la
formación sobre el modus operandi de este crimen y el uso de la investigación especializada a
nivel nacional e internacional.
87. Sin embargo, las ONGs, entrevistadas durante la visita oficial a España, están
preocupadas por la falta de personal especializado en la trata de niños/as, tanto en las
unidades especializadas en la lucha contra la trata, como en las unidades policiales
especializadas en menores. GRETA señala que el Comité de las Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño ha recomendado a las autoridades españolas que ofrezcan formación sobre
asuntos de asilo y sobre las necesidades específicas de los niños/as, incluidos los asuntos
relacionados con la TSH, al personal que trate con los niños/as no acompañados, incluidos los
funcionarios de la oficina de asilo, miembros de la policía en la frontera, así como a los
funcionarios que puedan estar en contacto con niños/as con necesidades de protección.
90. GRETA celebra los esfuerzos realizados por las autoridades españolas para formar a los
profesionales relevantes en la identificación de las víctimas de trata, la investigación de casos
de TSH y la persecución de los tratantes. Sin embargo, está preocupada por la falta de
formación y de sensibilización sobre los derechos de las víctimas de la TSH entre los
funcionarios de policía de las fronteras, los funcionarios de la oficina de asilo y el personal de
los Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes [(CETIs) especialmente en las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla], el personal en los Centros de Acogida para los Solicitantes de
Asilo, los centros de acogida para los migrantes irregulares en los que esperan su expulsión los
nacionales de terceros países y los organismos judiciales responsables de emitir las órdenes de
expulsión. También es necesario mejorar el conocimiento por parte de los operadores jurídicos
en temas relacionados con la TSH.
91. GRETA señala que la formación en TSH debería promover los derechos de las víctimas
de acuerdo al Convenio y aclarar las diferencias entre TSH, el tráfico de personas y la
inmigración irregular. Además, la formación debería impulsar una actitud proactiva por parte
de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y de otros funcionarios que se encuentren en
primera línea para identificar a posibles víctimas de TSH.
7
Por Resolución Secretario de Estado de Seguridad, de fecha 3 de abril de 2014, se designó
formalmente al Director de Gabinete de la Secretaría de Estado de Seguridad, como Ponente Nacional
sobre la Trata de Seres Humanos. (Nota de Proyecto ESPERANZA)

15
92. GRETA considera que las autoridades españolas deberían tomar medidas adicionales
para ofrecer formación especializada y constante sobre la TSH a todos los profesionales
implicados en la materia, especialmente a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado a
nivel regional y nacional, los inspectores de trabajo, los trabajadores sociales, los oficiales de
protección de la infancia, los funcionarios encargados de emitir visados, los funcionarios de
la oficina de asilo, los jueces y los fiscales. Tal formación debería abordar la TSH como una
violación grave de Derechos Humanos y cubrir los derechos de las víctimas de TSH, incluidas
las necesidades de los/as niños/as víctimas de TSH. Los programas de formación futuros
deberían estar diseñados con el objetivo de mejorar el conocimiento y las habilidades de
tales profesionales para permitirles identificar a las víctimas de TSH, asistirlas y protegerlas,
teniendo en cuenta su edad y género para facilitar la indemnización de las víctimas y
asegurar las condenas de los tratantes.
iii. Recopilación de datos e investigación
98. GRETA celebra las acciones llevadas a cabo para mejorar la recopilación de datos sobre
la TSH con fines de explotación laboral. Sin embargo, señala que existe una falta de datos
fiables sobre la TSH en España dadas las discrepancias entre los datos públicos emitidos por
diferentes fuentes.
99. GRETA insta a las autoridades españolas a desarrollar y mantener un sistema
estadístico coherente e integral sobre la TSH mediante información estadística confiable por
parte de todos los actores principales y que permita la desagregación. Esto debería ir
acompañado de todas las medidas necesarias para el respeto del derecho a la protección de
los datos personales, incluido cuando se solicita a las ONGs que trabajan con las víctimas de
TSH información para la base de datos nacional. El sistema de recopilación de datos debería
contribuir a la preparación, monitoreo y evaluación de políticas contra la trata de personas.
101. En el 2012, la Defensora del Pueblo publicó un informe analizando la situación de TSH
con fines de explotación sexual y laboral, la identificación de las víctimas y su asistencia. Dicho
informe fue entregado al gobierno y al Parlamento y se llevará a cabo un seguimiento. GRETA
celebra dicha iniciativa y declara que desearía seguir informada del seguimiento de dicho
informe, incluyendo la respuesta de las autoridades competentes a las recomendaciones del
mismo.
104. GRETA considera que las autoridades españolas deberían continuar realizando y
apoyando investigaciones sobre temas relacionados con la TSH como una fuente importante
de información para futuras políticas públicas. Las áreas que requieren una mayor
investigación son la TSH con fines de explotación laboral, la trata interna, la trata de
niños/as y la incidencia de la trata entre los migrantes irregulares y los solicitantes de asilo.
iv. Cooperación internacional
114. A pesar de las acciones que España ha llevado a cabo en materia de cooperación
internacional con diferentes países, la delegación de GRETA fue informada de que se ha
reducido en un 75% el presupuesto destinado al 4º Plan Director de la Cooperación Española
para el 2013-2016, en relación con el anterior.

16
116. Además, GRETA señala que la cooperación internacional se ha centrado en la TSH con
fines de explotación sexual.
117. GRETA considera que las autoridades españolas deberían continuar sus esfuerzos de
fortalecer la cooperación con los actores gubernamentales y no gubernamentales con el
objetivo de prevenir y combatir todas las formas de TSH, asistir y proteger a las víctimas de
TSH, así como investigar y perseguir los casos de TSH.
118. Además, GRETA invita a las autoridades españolas a evaluar las actividades de
cooperación internacional llevadas a cabo hasta ahora para que sus acciones futuras se
centren en las prioridades clave con el objetivo de maximizar el impacto de los reducidos
recursos económicos.
2. Aplicación por parte de España de las medidas destinadas a prevenir
la TSH
a. Medidas de sensibilización y disminución de la demanda
121. La mayoría de las actividades de sensibilización son llevadas a cabo por ONGs
especializadas en la asistencia a víctimas de TSH con fines de explotación sexual, financiadas
por los gobiernos central, regional o local. En abril de 2013, la Policía Nacional lanzó una
campaña de sensibilización con un número de teléfono gratuito disponible 24 horas así como
una dirección de correo electrónico para informar confidencialmente de casos de TSH con
fines de explotación sexual. La Policía Nacional también ha lanzado una página web específica
sobre TSH.
122. España ha realizado diversas campañas con el objetivo reducir el demanda de servicios
sexuales de víctimas de TSH.
125. Como se ha indicado anteriormente, la acción contra la TSH en España se ha centrado
en la trata con fines de explotación sexual y ha sido vinculada a la prostitución forzada como
forma de violencia de género. Desde el 2004, algunas ciudades españolas (incluidas Barcelona,
Sevilla, Bilbao, Málaga, Granada y Alicante) han emitido ordenanzas estableciendo la
posibilidad de multar a las prostitutas y/o a sus clientes. Otros municipios están en proceso de
desarrollar tales normativas. Además, la Federación Española de Municipios y Provincias
(FEMP) ha desarrollado un modelo de ordenanza local cuyo objetivo es reducir la prostitución
en áreas públicas. Por otro lado, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha aprobado una ley
regional para multar a las prostitutas que trabajan en carreteras así como a sus clientes. Existe
una falta de investigación sobre la explotación de la prostitución desde una perspectiva de TSH
y por lo tanto no hay una evaluación del impacto de tales medidas en España.
126. Según las ONGs, la consecuencia de tales ordenanzas es que las personas que se
dedican a la prostitución se trasladen a áreas más lejanas y aisladas, fuera de las ciudades, lo

17
que las coloca en una situación de mayor vulnerabilidad. En tales circunstancias, la detección
de los casos de TSH así como los servicios de asistencia a posibles víctimas de trata de
personas es aún más complicada.
127. GRETA destaca la necesidad de diferenciar la TSH con fines de explotación sexual de la
prostitución. Añade que imponer sanciones a las prostitutas y/o a sus clientes no corresponde
específicamente a la obligación del Estado bajo el artículo 12 del Convenio, que criminaliza el
uso de los servicios ofrecidos por una persona reconocida como una víctima de TSH, ya que la
situación de las prostitutas no es siempre un caso de trata. Destaca la importancia de
mantener bajo revisión el impacto de cualquier medida respecto a la prostitución en lo relativo
a la identificación de víctimas de trata, su protección y asistencia así como la persecución de
los tratantes.
128. GRETA insta a las autoridades españolas a desarrollar medidas de sensibilización
acerca de la TSH con fines de explotación laboral. Debido a que ya se han detectado casos de
trata de niños/as y de nacionales españoles, deberían realizarse actividades de información y
educación para sensibilizar acerca de la TSH a los/as españoles, incluidos los/as niños/as. Las
autoridades españolas también deberían planear campañas de sensibilización, educación e
información involucrando a la sociedad civil mediante la investigación y evaluación del
impacto de las medidas anteriores, centrándose en las necesidades identificadas.
129. GRETA insta a las autoridades a que:
- Continúen sus esfuerzos para reducir la demanda de los servicios de las víctimas de
TSH con fines de explotación sexual, sin que esto criminalice a las víctimas de trata.
- Fortalezcan sus esfuerzos para disminuir la demanda de los servicios de las víctimas
de TSH con fines de explotación laboral, incluyendo el refuerzo de las inspecciones
de trabajo, especialmente en los sectores que tienen mayor riesgo tales como la
agricultura, la industria textil, el servicio doméstico, la construcción y la hostelería.
130. GRETA invita a las autoridades españolas a que consideren la adopción de medidas
legislativas y de otra índole para criminalizar el uso de servicios ofrecidos por una persona
cuando se tenga conocimiento de que ésta es víctima de trata de personas.
131. Además, GRETA invita a las autoridades españolas a que continúen contribuyendo
con las actividades de prevención y sensibilización sobre la TSH en los principales países de
origen de los que proceden las víctimas de trata que se encuentran en España.
b. Medidas en la frontera para prevenir la TSH y medidas para permitir la migración
legal.
132. La Guardia Civil y la Policía Nacional son responsables de la vigilancia y control de
inmigración en España.
135. Los informes de las ONGs sugieren que un número considerable de víctimas de trata
de los países del Norte de África y de África subsahariana entran en España a través de los
aeropuertos o llegan en barco de manera irregular. La defensora del Pueblo ha alertado a las
autoridades españolas y ha pedido que desarrollen instrucciones específicas para los agentes

18
responsables del control de las fronteras, sobre todo en lo que respecta a las mujeres jóvenes
procedentes de África. Las autoridades se entrevistan con los africanos que llegan a España a
través de la costa y en ocasiones se abren investigaciones para determinar casos de tráfico y
trata de personas. Sin embargo, las ONGs destacan la falta de capacidad y formación en la
aplicación de la ley por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en el proceso de
identificación de posibles víctimas de TSH ya que su prioridad es controlar la migración
irregular.
136. Tanto las ONGs como la Defensora del Pueblo destacan la necesidad de establecer una
base de datos sobre los/as menores indocumentados/as que llegan a España y de verificar los
vínculos parentales que alegan los adultos que los/as acompañan. La Fiscalía de Sala
coordinadora de menores ha publicado la opinión 2/2012 en la que se señala cómo proceder
en los casos de menores extranjeros acompañados de adultos cuyos vínculos parentales no
han sido comprobados. Ello que incluye mecanismos específicos de identificación para
proteger a tales menores a la vista de su situación vulnerable.
137. GRETA insta a las autoridades españolas a que incrementen sus esfuerzos en la
detección de casos de TSH en las fronteras y a la hora de tratar la inmigración irregular,
especialmente ofreciendo formación especializada y constante sobre la TSH, desde un
enfoque de derechos humanos y centrado en la víctima.
138. GRETA también considera que las autoridades españolas deberían:
- Vigilar la aplicación de nuevas circulares para registrar a niños/as
indocumentados/as que lleguen a España, y comprobar el vínculo que tienen con la
persona que lo/la acompaña.
- Vigilar la concesión de visados así como las autorizaciones para los/as
trabajadores/as domésticos/as en las casas de los/as diplomáticos/as.
- Adoptar medidas suplementarias para ofrecer información por escrito a los/as
nacionales extranjeros/as que busquen trabajo en España, en un idioma que puedan
entender, para alertarlos de los riesgos de la TSH con fines de explotación laboral, así
como para informales de sus derechos y sobre dónde acudir en caso de necesitar
ayuda o asesoramiento.
3. Aplicación por parte de España de las medidas de protección y
promoción de los derechos de las víctimas de TSH
a. Identificación de las víctimas de TSH
141. El artículo 10 del Convenio insta a los Estados Partes a que adopten medidas para
identificar a las víctimas. A ese fin, los Estados Partes deben poner a disposición de las
autoridades competentes a personas formadas y cualificadas en la prevención y el combate de
la TSH así como en la identificación y asistencia a las víctimas, incluidos los/as niños/as. La

19
identificación de una víctima requiere su tiempo y, en este sentido, el convenio establece que
cuando las autoridades competentes tengan motivos razonables para creer que una persona
ha sido víctima de TSH, él/ella no debe ser retornado/a a su país hasta que se termine el
proceso de identificación y que debe beneficiarse de la asistencia que establece el Convenio.
i. Descripción del proceso de identificación
142. En España, la identificación de las víctimas de TSH se encuentra regulada en el artículo
59 bis de la Ley de Extranjería que establece que “las autoridades competentes adoptarán las
medidas necesarias para la identificación de las víctimas de la trata de personas conforme a lo
previsto en el artículo 10 del Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de
seres humanos, de 16 de mayo de 2005.” El artículo 141 del Reglamento de la Ley de
Extranjería incluye las normas para la identificación de las potenciales víctimas no
comunitarias de TSH. Además, el Protocolo Marco de Protección de las víctimas de Trata de
Seres Humanos establece el procedimiento para la identificación de víctimas de trata y la
coordinación entre las autoridades e instituciones competentes. El Protocolo Marco amplía las
disposiciones de la Ley y el Reglamento de Extranjería y se refiere a todas las víctimas de trata,
sean nacionales de la Unión Europea o de terceros países.
143. El Protocolo Marco establece la obligación general de denunciar cualquier caso
sospechoso de TSH a la Fiscalía, los tribunales o la policía.
144. El Protocolo Marco explica detalladamente las diferentes vías para la detección de
posibles víctimas de TSH e incluye investigaciones por las autoridades policiales , inspecciones
de trabajo, contacto de las posibles víctimas con servicios de salud, sociales o educativos,
llamadas al teléfono de información, contacto ONGs e incluso denuncias por parte de las
propias víctimas.
145. La identificación formal de las víctimas de TSH se lleva a cabo exclusivamente por
policías con formación especializada en dicho ámbito, lo que incluye a la nueva Brigada Central
contra la TSH, las UCRIFs, las unidades de policía judicial, y algunas fuerzas policiales
autonómicas, como la Unidad Central de TSH de la policía catalana.
146. La identificación de las víctimas se basa en tres elementos: evaluación de los
indicadores, entrevista e información de terceros. Las entrevistas deberían ser llevadas a cabo
con privacidad y confidencialidad, en un idioma comprensible para la víctima o con un/a
intérprete y en la medida posible, en un contexto apropiado al sexo, edad u otras
circunstancias personales del/a entrevistado/a. Las pautas de la policía para llevar a cabo estas
entrevistas no han sido publicadas.
147. Los/as agentes policiales competentes determinan la existencia de “motivos
razonables” para creer que una persona es una posible víctima de la trata. El Protocolo Marco
no define cuáles son los “motivos razonables” y para realizar dicha evaluación, se tienen en
cuenta los indicadores explicados en el Anexo 2 del Protocolo Marco, que no han sido hechos
públicos. El Protocolo indica que durante el proceso de identificación se recopilará toda la
información disponible sobre las circunstancias personales de la posible víctima, incluida la

20
información recibida de profesionales cualificados sobre sus circunstancias de salud y sociales,
así como la información que provenga de las ONGs.
148. Según el Protocolo Marco, tras la entrevista de identificación, el/la funcionario/a de
policía competente ofrece información a la víctima de TSH sobre su derecho a recibir asistencia
legal gratuita si la víctima carece de recursos, así como de la posibilidad de contactar a una
organización con experiencia en asistencia a víctimas de TSH para que reciba el apoyo
necesario. Además, las posibles víctimas de TSH recibirán información sobre sus derechos en
caso de ser identificadas como tales.
149. El Protocolo Marco establece que dicha información debe ser proporcionada a las
víctimas de forma clara y en un idioma que puedan comprender. Las autoridades españolas
han indicado que dicha información es proporcionada de manera escrita y oral, utilizando a
intérpretes en caso de ser necesario. Existen dos vías a la hora de informar: una para los
nacionales de terceros países con un estatus de residencia irregular y otro para aquellos de
terceros países con estatus legal así como para los ciudadanos europeos. En el primer caso, se
incluye información sobre su derecho a un periodo de restablecimiento y reflexión así como la
posibilidad de obtener un permiso de trabajo y residencia. La víctima, el/la policía y el/la
intérprete, en caso de que se necesite, deben firmar un formulario para concluir el proceso de
identificación.
150. El Protocolo Marco establece que “finalizado el proceso de identificación, la unidad
policial competente para identificación elaborará el correspondiente informe, que irá
acompañado del resto de información recabada durante el proceso de identificación.
152. No existe un límite de tiempo en el proceso de identificación ni un procedimiento
establecido para comunicar la decisión del proceso a la persona afectada. Las autoridades
españolas han indicado que no hay información sobre la media de tiempo que toma el proceso
de identificación, ya que depende de las evidencias que demuestran que la persona fue
sometida al delito de TSH, por lo que la colaboración de la posible víctima es a menudo crucial.
El estatus de víctima se le concede cuando la policía considera que hay indicadores suficientes
y el resultado del proceso se comunica oralmente a la persona afectada. Las autoridades
españolas han declarado que la identificación de las víctimas de TSH no puede ser considerada
una decisión administrativa y por lo tanto no puede ser recurrida.
153. No hay reglas específicas para el proceso de identificación de niños/as víctimas de TSH.
GRETA señala que la Defensora del Pueblo ha recomendado la preparación de un Protocolo
Nacional para la detección y asistencia de los/as niños/as víctimas de TSH.
154. GRETA señala las altas estimaciones publicadas por CICO sobre el número de personas
detectadas en situaciones de riesgo de explotación sexual o TSH con fines de explotación
sexual (6.157 en 2009, 15.075 en 2010 y 14.730 en 2011) y la disparidad que existe con el
número de víctimas de TSH identificadas según el informe de la Defensora del Pueblo, citando
CICO como fuente, y las cifras proporcionadas a GRETA.

21
155. Según la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se han detectado 21 casos de TSH
con fines de explotación laboral entre 2009 y 2011, antes de que se modificara el Código Penal
para criminalizar dicho delito.
156. Los posibles casos de TSH detectados en la frontera, en los CIEs o en los CETIs deben
ser notificados a la Brigada Provincial para llevar a cabo el proceso de identificación.
157. Los migrantes en situación irregular y aquellos indocumentados son ubicados por
orden judicial en los CIEs a su llegada en España. En lo que respecta a este tema, GRETA
destaca la necesidad de reforzar la detección de posibles víctimas de trata entre la migración
irregular, ya que existe el riesgo de que las víctimas de TSH sean reclutadas o controladas por
sus tratantes durante la detención y el tener a las personas en los centros de recepción no crea
un ambiente propicio para que las víctimas de trata confíen en las autoridades y se presenten
ante la policía para buscar ayuda. Las autoridades españolas han indicado que la Policía
Nacional, responsable de los CIEs, aplica el Protocolo Marco para detectar posibles casos de
víctimas de TSH.
158. De acuerdo con el Protocolo, si las autoridades que tramitan las solicitudes de asilo
detectan a una posible víctima de TSH, deben informar a las fuerzas de policía especializadas
en TSH para comenzar un proceso de identificación. Sin embargo, las ONGs han alertado a
GRETA sobre el hecho de que, en la práctica, los funcionarios de la oficina de asilo sólo refieren
tales casos a la policía de manera excepcional, lo que puede resultar en que posibles víctimas
de TSH que solicitan asilo en la frontera o en los centros de recepción sean expulsadas o
devueltas sin ser identificadas como víctimas de TSH.
ii. Evaluación del sistema de identificación por parte de GRETA
159. Como se ha señalado en el párrafo 145, en España, el proceso de identificación es
llevado a cabo exclusivamente por las fuerzas de la policía especializadas en TSH. GRETA está
preocupada por la vinculación que se establece entre la identificación de las víctimas e TSH y la
persecución penal. El sistema de identificación español pone a las potenciales víctimas de TSH
rápidamente en contacto con la policía y esto puede ser disuasorio para las víctimas con un
estatus migratorio irregular o que no tengan mucha confianza en la policía, a veces como
consecuencia de las amenazas o de la desinformación por parte de los tratantes. Según consta,
las entrevistas de identificación adoptan frecuentemente la forma de cuasi interrogatorios,
obviando el impacto que la experiencia traumática ha podido tener en la posible víctima de
TSH y cómo ésta puede haber afectado a su memoria o a su capacidad de contar una serie de
hechos.
160. GRETA señala que el rol de las ONGs en la identificación de las víctimas de TSH se
limita a informar de posibles casos de TSH a las autoridades competentes. GRETA considera
que ONGs especializadas pueden contribuir sustancialmente al proceso de identificación de las
víctimas y deberían estar involucradas en un esfuerzo de todas las agencias de asegurar que
ninguna víctima de TSH quede sin ser identificada.
161. GRETA también está preocupada por la falta de entendimiento del concepto “posible
víctima” y por la confusión entre “motivos razonables” y “prueba objetiva”. Las ONGs han

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destacado el alto umbral de la prueba que requieren los funcionarios de la policía para
considerar a una persona víctima de TSH y ofrecerle la asistencia y las medidas de protección
necesarias. En la práctica, la identificación y la asistencia formales están condicionadas por la
colaboración de la víctima con la investigación policial.
162. GRETA está preocupada por la ausencia de un enfoque sistemático en la identificación
y detección de los niños/as víctimas de TSH. Las ONGs han señalado que los/as menores no
acompañados/as son devueltos a sus países de origen sin realizar primero una evaluación de
los riesgos y tampoco se realizan esfuerzos para averiguar si son víctimas de TSH.
163. Además, GRETA señala que la detección de las víctimas de TSH en las fronteras y en los
centros de recepción de migrantes irregulares es limitada. La Defensora del Pueblo ha
subrayado las lagunas constatadas en la identificación de las víctimas de TSH en las fronteras y
ha desarrollado unas directrices para entrevistar a víctimas potenciales. También ha alertado a
las autoridades de la necesidad de prestar especial atención a los grupos de potenciales
víctimas de TSH, nacionales nigerianas que llegan indocumentadas a España y son detectadas o
al intentar entrar al territorio español o durante los controles de inmigración en espacios
públicos. Según las autoridades españolas, los/as nacionales africanos/as interceptados/as
intentando entrar en las costas granadinas, murcianas o almerienses eran generalmente
víctimas de tráfico ilícito de inmigrantes, pero las autoridades han reconocido que estas
mujeres africanas y niños/as podrían ser consideradas en riesgo de convertirse en víctimas de
TSH.
164. GRETA insta a las autoridades españolas a que revisen el procedimiento de
identificación de las víctimas de TSH con el objetivo de asegurar que las posibles víctimas
sean tratadas, en primer lugar, como personas que han sido expuestas a violaciones de
derechos humanos y no como una fuente de pruebas para las investigaciones criminales.
Para ello, las autoridades españolas deberían:
- Reforzar la participación de las diferentes agencias en el proceso de toma de decisión
que lleva a la identificación de las víctimas de TSH, otorgando un papel formal en el
proceso de identificación a otros actores que estén en primera línea, tales como los
inspectores de trabajo, trabajadores sociales, personal médico y ONGs.
- Asegurar una coordinación adecuada e intercambio de información entre todos los
actores implicados en el proceso de identificación.
- Garantizar que los indicadores y otras herramientas utilizadas para la identificación
cubran todos los tipos de TSH y que su puesta en práctica sea debidamente
supervisada y evaluada.
- Permitir el tiempo suficiente y necesario para la identificación de las víctimas de TSH,
teniendo en cuenta su traumática experiencia, así como para reunir toda la
información y tomar una decisión en el proceso de identificación.
- Garantizar la calidad y disponibilidad de los intérpretes durante el proceso de
identificación y ofrecer los documentos de información con los derechos de las
víctimas en un idioma que puedan entender.
- Informar por escrito a las personas interesadas sobre los resultados del proceso de
identificación.

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- Adoptar un enfoque proactivo en la identificación de las víctimas de TSH con fines de
explotación laboral, en particular en los sectores que están más en riesgo tales como
la agricultura, la construcción, la industria textil, los restaurantes, hoteles y el
servicio doméstico.
- Mejorar la detección e identificación de las víctimas de TSH entre los migrantes
irregulares mediante un enfoque proactivo. Para ello es necesaria una formación
regular sobre TSH y los derechos de las víctimas para el personal de inmigración, la
policía fronteriza, los funcionarios que otorgan permisos de asilo así como los que
trabajan en los CIEs y CETIs.
- Tener en cuenta las necesidades especiales y las circunstancias para la identificación
de los niños/as víctimas de trata, mediante el establecimiento de un mecanismo de
referencia específico para los niños/as que incluya a especialistas de la infancia,
servicios de protección de la niñez y fiscales y policía especializados.
b. Asistencia a las víctimas.
165. El Convenio insta a los Estados Partes a que adopten las medidas legislativas o de otra
índole necesarias para prestar asistencia a las víctimas en su recuperación físico, psicológico y
social, teniendo en cuenta las necesidades en materia de seguridad y de protección de las
víctimas, en cooperación con las ONGs y otras organizaciones, comprometidas con la
asistencia a las víctimas. Esta debe ser ofrecida sobre la base del consentimiento informado,
teniendo en cuenta las necesidades especiales de aquellas personas que se encuentren en una
situación vulnerable, así como los niños/as, y la asistencia no debe estar subordinada a su
voluntad de actuar como testigo (Art. 12). Las disposiciones del artículo 14 del Convenio hacen
referencia a la obligación de tener en cuenta las necesidades específicas de las víctimas en
relación con los permisos de residencia y por su parte, el artículo 12 (7) reconoce los derechos
de los niños/as víctimas de TSH. Asimismo, el Convenio establece que la asistencia a las
víctimas de TSH debe incluir alojamiento apropiado y seguro.
176. GRETA señala que la asistencia prestada a las víctimas de TSH depende de los recursos
disponibles en las diferentes comunidades autónomas, responsables de los servicios de apoyo
a las víctimas. La mayoría de las regiones ofrecen asistencia únicamente a mujeres víctimas de
TSH con fines de explotación sexual, como es el caso de las regiones de Madrid, Cataluña y
Galicia.
177. La legislación relativa al acceso a los servicios de salud en España ha sido
recientemente modificada para limitar el acceso al sistema de salud gratuito por parte de
inmigrantes en situación irregular y sin documentación. GRETA muestra una preocupación por
esta situación que podría dar lugar a situaciones discriminatorias a la hora de acceder a los
servicios de salud, en particular debido a que puede que las víctimas hayan regularizado su
estancia en España pero carezcan de los documentos de identidad necesarios, lo que les
impediría acceder al sistema de salud público en muchas comunidades autónomas.
178. GRETA celebra la iniciativa del Colegio de Abogados de Sevilla de formar a
abogados/as en el tema de TSH con fines de explotación sexual, y considera que la
especialización de abogados/as que ofrecen asistencia legal gratuita a víctimas y posibles

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víctimas de TSH, no sólo con fines de explotación sexual sino para todos los fines debería
reproducirse en otras partes de España.
182. GRETA muestra su preocupación por la falta de recursos específicos dedicados a los/as
niños/as víctimas de TSH. Sólo dos organizaciones ofrecen asistencia a niñas víctimas de TSH
con fines de explotación sexual. Otro elemento de preocupación es la falta de centros de
acogida especializados para niños/as víctimas de TSH que garanticen su recuperación y su
seguridad teniendo en cuenta su interés superior.
183. Las ONGs han señalado que los centros regionales de protección de niños/as, carecen
del conocimiento especializado necesario y los niños/as víctimas de TSH ubicados en dichos
centros a menudo no son identificados/as.
184. GRETA señala con preocupación los ejemplos de los casos presentados en el informe
de la Defensora del Pueblo de víctimas de TSH que rechazaron la asistencia y protección.
185. Las ONGs con las que GRETA se reunió durante la visita de evaluación informaron de
que las víctimas indocumentadas de TSH no pueden acceder a los mecanismos de protección
establecidos en la Ley de Extranjería, el sistema público de salud, los servicios sociales, los
programas de educación así como los programas de retorno. Muchas mujeres víctimas de TSH
han presentado denuncias contra los tratantes y han colaborado con la policía sin poder
solicitar un permiso de residencia sobre la base de dicha colaboración debido a que carecían
de documentos de identidad. Las ONGs están trabajando con las autoridades españolas para
garantizar que las víctimas puedan obtener una Cédula de Inscripción de manera rápida tras
haber sido identificadas.
186. GRETA celebra la variedad de servicios disponibles para las mujeres víctimas de TSH
con fines de explotación sexual. Sin embargo, hace hincapié en la necesidad de ofrecer
asistencia adecuada a otras categorías de TSH, como los hombres víctimas de explotación
sexual, mujeres y hombres víctimas de TSH con fines de explotación laboral, y niños/as
víctimas de TSH en cualquiera de sus modalidades.
187. GRETA insta a las autoridades españolas autonómicas y centrales a garantizar que
todas las víctimas de TSH reciban la asistencia y el apoyo adecuados, desde su identificación
hasta su recuperación, en particular para que:
- Adopten unos estándares mínimos en lo que se refiere a la asistencia de todas las
víctimas de TSH, independientemente de su sexo, edad, nacionalidad y tipo de
explotación y asignen fondos para mantener dichos estándares.
- Garanticen un alojamiento temporal seguro y apropiado para todas las víctimas de
TSH, adaptado a sus necesidades concretas.
- Garanticen el acceso a los servicios de salud para todas las víctimas de TSH en
España.
- Permitan a las víctimas de TSH que residen legalmente en España el acceso al
mercado laboral, la formación ocupacional y la educación como forma de
recuperación y readaptación.

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- Garanticen a las víctimas extranjeras indocumentadas un acceso efectivo a las
medidas de asistencia proporcionándoles documentos de identidad temporal.
- Garanticen que los niños/as víctimas de TSH se beneficien de las medidas de
asistencia recogidas en el Convenio, de manera apropiada a sus necesidades.
- Ofrezcan formación especializada a todos los profesionales responsables de la
prestación de asistencia y de las medidas de protección a las víctimas de TSH,
incluidos los/as abogados/as que ofrecen asistencia legal gratuita a las víctimas.
- Supervisen el sistema de asistencia a las víctimas de TSH y lo adapten
adecuadamente para garantizar que responde a las necesidades de las víctimas.
c. Periodo de restablecimiento y reflexión
188. El artículo 13 del Convenio establece que los Estados Partes deberán prever en su
legislación interna un periodo de restablecimiento y reflexión de al menos 30 días. Dicho
periodo, en sí mismo, no estará condicionado por la colaboración con las autoridades que
investiguen o se encarguen de perseguir el delito y no debería confundirse con el hecho de
otorgar un permiso de residencia según el artículo 14(1) del Convenio. De conformidad con el
Convenio, el periodo de restablecimiento y reflexión debería ser concedido cuando existen
motivos razonables para creer que la persona afectada es una víctima de TSH, i.e. antes de que
haya finalizado el proceso de identificación. Durante este periodo, los Estados Partes deben
autorizar a la persona a que permanezca en su territorio y las órdenes de expulsión no pueden
ser llevadas a cabo.
190. El párrafo 2 del artículo 59 bis de la Ley de Extranjería establece que cuando las
autoridades de inmigración competentes consideren que existen motivos razonables para
creer que un/a nacional de un tercer país con un estatus migratorio irregular es víctima de
TSH, la persona será informada de la disponibilidad de un periodo de restablecimiento y
reflexión. De acuerdo con el Protocolo Marco, dicho periodo no podrá, bajo ninguna
circunstancia, estar condicionado por la declaración o colaboración con las autoridades a cargo
de la investigación y persecución del delito de TSH.
193. Las solicitudes para el periodo de restablecimiento y reflexión deberán ir acompañadas
del informe completo policial de la víctima así como cualquier otra información disponible. Las
ONGs y otras instituciones podrán proporcionar información relevante a la policía. Sin
embargo, las autoridades competentes no están obligadas a tener esta información en cuenta
a la hora de decidir si se concede o no el periodo de restablecimiento y reflexión a la víctima.
195. GRETA señala los diferentes estatus legales de la decisión en la identificación así como
de las resoluciones en lo relativo al periodo de restablecimiento y reflexión, ya que el segundo
puede ser recurrido, pero no el primero.
199. Las autoridades españolas han informado a GRETA de que no se ofrece el periodo de
restablecimiento y reflexión a las víctimas de trata nacionales de países de la UE ya que su
propósito es regularizar la situación administrativa de las víctimas de TSH procedentes de
terceros países y que se encuentran en situación irregular.

26
200. De acuerdo con la información proporcionada por las autoridades españolas a GRETA,
se han concedido 21 períodos de restablecimiento y reflexión en 2010 y 63 en 2011. Por otro
lado, el informe del Defensor del Pueblo español sobre TSH se refiere a información de la
Secretaría de Seguridad del Estado, según la cual 219 períodos de restablecimiento y reflexión
fueron ofrecidos por las autoridades de inmigración en 2010 (de los cuales 171 fueron
rechazados por las víctimas, se concedieron 21 y seis fueron rechazados por las autoridades
competentes). En 2011 se les ofreció 763 períodos de restablecimiento y reflexión (de los
cuales 680 fueron rechazados, ya sea por la víctima o por la Delegación del Gobierno, y se
concedieron 98). En 2012, se concedieron 61 períodos de restablecimiento y reflexión y de
enero a abril de 2013 se concedieron 32.
201. Diversas ONGs indicaron que el periodo de restablecimiento y reflexión suele
concederse para 30 días y no se realizan evaluaciones profundas de las necesidades o de la
situación personal de las víctimas. Además, afirman que en su experiencia, los casos en los que
se conceden periodos de más de 30 días son excepcionales. En su opinión, es un periodo
demasiado corto para tratar los traumas de las víctimas.
202. GRETA recuerda que el Convenio establece que debe concederse un periodo de
restablecimiento y reflexión “cuando existan motivos razonables para creer que una persona
determinada es una víctima de TSH”. GRETA señala que en España, la posible víctima de TSH
está en contacto con la policía desde el principio del proceso de identificación y es la policía de
extranjería quién realiza la solicitud del periodo de restablecimiento y reflexión, por lo que es
complicado definir cómo y cuándo se considera que una víctima está colaborando con las
autoridades. GRETA muestra preocupación por el hecho de que se deba realizar una solicitud
para obtener el periodo de restablecimiento y reflexión así como por el hecho de que una
autoridad que no forma parte del sistema de identificación y referencia se involucre en la toma
de decisión
203. GRETA insta a las autoridades españolas a que revisen las normas y la aplicación del
periodo de restablecimiento y reflexión con el objetivo de garantizar, de acuerdo con las
obligaciones al amparo del artículo 13 del Convenio, que todas las posibles víctimas de TSH,
incluidas las nacionales de los países miembros, sean sistemáticamente informadas de la
posibilidad de beneficiarse de un periodo de restablecimiento y reflexión, y que se les
conceda sin necesidad de solicitarlo. Como parte de esta revisión, las autoridades deberían
establecer un criterio claro a la hora de determinar la duración del periodo, teniendo en
cuenta la situación personal y la necesidad de recuperación de la posible víctima y ofrecer a
las autoridades competentes formación para garantizar que estos criterios son aplicados de
forma homogénea en toda España. Las autoridades españolas también deberían abordar los
motivos acerca de por qué son tan pocas las víctimas que solicitan y a las que se les concede
el periodo de restablecimiento y reflexión.
204. Además, GRETA considera que las autoridades españolas deberían adoptar medidas
adicionales para garantizar que las víctimas y las posibles víctimas de TSH tengan acceso a
todas las medidas de asistencia establecidas al amparo del artículo 12 (1 y 2) del Convenio
durante el periodo de restablecimiento y reflexión.
d. Permiso de residencia

27
205. El artículo 14(1) del Convenio ofrece dos posibilidades a la hora de conceder los
permisos de residencia a las víctimas de TSH: por motivos de su situación personal y/o por su
colaboración con las autoridades competentes para los fines de la investigación o de las
acciones penales.
206. La legislación española ofrece ambas vías.
207. La legislación española condiciona la concesión de los permisos a la exención de
responsabilidades por su estancia irregular. GRETA está preocupada por el hecho de que dicho
requisito añade una condición más en la toma de decisiones por otra autoridad para poder
conceder el permiso.
211. Las ONGs han mostrado su preocupación sobre los diferentes requisitos y criterios
aplicados en la práctica a la hora de evaluar si la colaboración de la víctima con las autoridades
justifica el permiso de residencia. GRETA señala la inexistencia de plazos para los
procedimientos de concesión de permisos de residencia, que puede durar meses y deja a la
víctima de TSH en una situación de incertidumbre.
212. Según las estadísticas proporcionadas por las autoridades españolas, 28 víctimas de
trata recibieron un permiso de residencia temporal por su colaboración con las autoridades en
2010 y 51 en 2011. La Dirección General de Migración ha informado de que solo se ha
concedido un permiso de residencia y trabajo por motivos de situación personal en 2011 y dos
en 2012.
213. La persecución fundada en el género está reconocida por el derecho de asilo como uno
de los motivos para solicitar la protección internacional. GRETA señala que no existe ninguna
información acerca de si alguna víctima de TSH ha obtenido dicha protección, y el informe de
TSH realizado por la Defensora del Pueblo expone que las víctimas de TSH son “excluidas
rutinariamente” por la oficina de asilo sobre la base de que estos casos deben ser procesados
al amparo del artículo 59 bis de la ley de Extranjería.
214. Según las ONGs, las solicitudes de asilo por parte de las víctimas de TSH son
rechazadas tanto en el contexto del procedimiento rápido (aplicado únicamente en las
fronteras y en los CIEs) como en el contexto del procedimiento de determinación del estatuto
de refugiado. Las ONGs manifiestan también que las autoridades competentes en materia de
asilo consideran que, puesto que la persecución de las víctimas de la trata ha tenido lugar en
España, dichas víctimas no pueden ya beneficiarse de la protección otorgada a los refugiados.
Las ONGs entrevistas durante la visita expresan su preocupación por el hecho de que el
sistema de identificación en España no tiene en cuenta las posibles necesidades de protección
internacional de la víctima de TSH y no considera qué tipo de protección sería más adecuado
para ella (asilo o protección como víctima de TSH), teniendo en cuenta los riesgos a los que se
puede enfrentar en caso de retorno, según el principio de non-refoulment. Las autoridades
españolas han indicado que el procedimiento de asilo y de refugiado no es aplicable a las
víctimas de TSH, excepto cuando existen otras circunstancias relevantes que las hagan aptas
para solicitar el permiso de asilo. GRETA recuerda que, de acuerdo con las directrices sobre
Protección Internacional del ACNUR, las víctimas o posibles víctimas de TSH pueden entrar en
la definición de refugiado contenida en el artículo 1A (2) del Convenio sobre el Estatuto de los

28
Refugiados de 1951 y podría por lo tanto recibir protección internacional de refugiada, ya que
existe un “miedo fundado de persecución” unido a uno o más motivos previstos en el
Convenio de 1951, tal como formar parte de un determinado grupo social o la raza.
217. GRETA celebra la posibilidad de que se conceda a las víctimas de TSH un permiso de
residencia temporal por motivos de su situación personal, así como por la colaboración con las
autoridades. Dicho esto, GRETA está preocupada por la falta de claridad respecto a los criterios
para conceder dicho permiso así como por el hecho de que sólo se han concedido unos pocos
permisos por motivos de situación personal, enviando a las víctimas el mensaje de que sólo
pueden obtener el permiso si colaboran con las autoridades. GRETA también está preocupada
por la falta de consideración de las solicitudes de protección internacional presentadas por las
víctimas de TSH.
218. GRETA considera que las autoridades españolas deberían redoblar sus esfuerzos para
garantizar que las víctimas de TSH puedan ejercer por completo su derecho a obtener un
permiso de residencia temporal por su situación personal y/o por colaborar con las
autoridades, en particular por medio de medidas para:
- Establecer criterios claros para la concesión del permiso de residencia a las víctimas
de TSH por motivos de su situación personal y por colaboración con las autoridades;
- Garantizar que las autoridades competentes reciban información actualizada así
como formación para asegurar una aplicación armonizada de los criterios en toda
España.
- Establecer un plazo de tiempo para procesar las solicitudes de los permisos de
residencia para las víctimas de TSH.
- Tomar debidamente en cuenta la información recibida por las ONGs especializadas a
la hora de considerar las solicitudes para los permisos de residencia.
219. Además, GRETA considera que las autoridades españolas deberían aumentar sus
esfuerzos para garantizar que las medidas adoptadas para la aplicación del Convenio no
afecten a los derechos de las víctimas de trata, sean adultos o niños, en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, en particular en lo que se refiere al acceso a la
protección internacional y al respeto del principio de non-refoulement, de acuerdo con los
artículos 14(5) y 40(4) del Convenio.
e. Compensación e indemnización
220. El artículo 15 del Convenio establece la obligación de las Partes de reconocer en su
legislación nacional el derecho de las víctimas a asistencia legal y asistencia letrada gratuita.
Las partes deben asimismo garantizar el derecho de las víctimas a percibir una indemnización
por parte de los autores del delito, así como adoptar medidas legales o de otra índole para
garantizar la compensación de las víctimas por parte del Estado. El enfoque derechos
humanos, aplicado a la acción contra la trata de personas, incluye la persecución efectiva de
los tratantes, poniendo énfasis en el derecho de la víctima a obtener una reparación efectiva.
Además, el artículo 15(1) del Convenio establece que las víctimas de TSH deben tener acceso a
la información relevante de los procedimientos judiciales y administrativos, en un idioma que
sea comprensible para ellas.

29
221. En España, todas las víctimas de un delito (ya sean adultas o menores, nacionales o
extranjeras), tienen derecho a participar en los juicios y a solicitar indemnización. Dicho esto,
para garantizar que los agresores pagan una indemnización a las víctimas de TSH, el dinero que
poseen así como sus bienes deben ser investigados previamente. Las autoridades españolas
reconocen que deben aumentar sus esfuerzos en este aspecto para garantizar el derecho de
las víctimas a recibir compensación.
223. El Plan Integral de Acción de lucha contra la TSH con fines de explotación sexual
planteaba la creación de un fondo con los activos de los/as tratantes que habían sido
confiscados para ofrecer asistencia a las víctimas de TSH y fortalecer la acción policial. Sin
embargo, no se ha creado dicho fondo.
224. GRETA señala que la información proporcionada a las víctimas de TSH durante el
procedimiento de identificación se refiere al derecho a obtener asistencia legal, pero no al
derecho a obtener indemnización de los/as tratantes o del Estado. Según las ONGs, raramente
se incluye compensación en las sentencias condenatorias. De acuerdo con su experiencia,
afirman que las víctimas no obtienen indemnización porque el tratante se declara en
bancarrota y no tiene activos a su nombre. Las ONGs alegan que la policía no lleva a cabo
investigaciones sobre las ganancias de los/as tratantes, y que los jueces no ordenan medidas
de congelación o confiscación de activos. GRETA celebra el hecho de que las primeras
sentencias basadas en el artículo 177 bis del Código Penal hayan incluido las medidas de
indemnización para las víctimas de trata.
226. GRETA insta a las autoridades españolas a que proporcionen sistemáticamente
información a las víctimas de TSH, en un idioma que sea comprensible para ellas, sobre su
derecho a recibir indemnización del tratante y/o del Estado y de los procedimientos a seguir,
así como a garantizar que las víctimas tengan acceso efectivo a asistencia legal en este
respecto.
227. GRETA considera que las autoridades españolas deberían modificar la ley 35/1995
sobre la ayuda y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual de
manera que todas las víctimas de TSH tengan acceso a las indemnizaciones del Estado,
independientemente de su nacionalidad, tipo de explotación y sin necesidad de haber
sufrido daños corporales graves o daños físicos o mentales serios como resultado de la TSH.
228. Además, GRETA considera que las autoridades españolas deberían redoblar sus
esfuerzos para garantizar que los/as tratantes condenados/as paguen compensaciones a las
víctimas de TSH, incluida una formación adecuada y coordinación entre la policía, los jueces
y los fiscales para que investiguen, identifiquen y congelen los bienes y verifiquen los
beneficios obtenidos por los/as tratantes.
f. Repatriación y retorno de las víctimas
229. El artículo 16 del Convenio insta a los Estados Partes a que establezcan programas de
repatriación cuyo objetivo sea evitar la re victimización así como a involucrar instituciones
nacionales e internacionales relevantes y ONGs y a que hagan esfuerzos para favorecer la
reintegración de las víctimas en la sociedad del Estado de retorno. Los Estados Partes deben

30
también poner a disposición de las víctimas de TSH información de contacto o estructuras que
puedan asistirles en el país de retorno, tales como comisarías de policía, ONGs, profesionales
legales y agencias de bienestar social. El retorno de las víctimas de trata debe ser
preferiblemente voluntario y debe realizarse respetando los derechos, la seguridad y la
dignidad de la persona así como el estatuto de cualquier procedimiento legal relativo al hecho
de que la persona es una víctima de TSH.
235. GRETA celebra la inclusión de las víctimas de TSH como parte del grupo de nacionales
de terceros países vulnerables que tienen acceso a un retorno voluntario asistido.
236. GRETA hace énfasis en el hecho de que deben evitarse las repatriaciones de posibles
víctimas de TSH. Las limitaciones en el proceso de identificación de las víctimas de TSH en las
fronteras y en los CIEs, así como la falta de acceso de las víctimas al procedimiento de solicitud
de asilo, pueden resultar en víctimas de TSH no identificadas como tales y por tanto
repatriadas por motivos de entrada irregular o estancia irregular en España. Otra consecuencia
es que las víctimas de TSH identificadas tengan que volver a sus países de origen al finalizar su
permiso de residencia, sin tener la posibilidad de recibir asilo o protección internacional.
GRETA señala también que la falta de documentos de identidad puede impedir a las víctimas
de TSH el acceso a su derecho de retorno voluntario a su país de origen
237. GRETA insta a las autoridades españolas a que garanticen que las víctimas y las
posibles víctimas de TSH no sean repatriadas a la fuerza y que el programa de retorno
voluntario asistido sea puesto a su disposición y se adapte a sus necesidades, teniendo en
cuenta sus derechos, su seguridad y su dignidad. Esto implica informar a las víctimas acerca
de los programas existentes, protegerlas de una revictimización y una vuelta a la red de trata
y, en el caso de los niños/as, respetar por completo el principio del interés superior del
niño/a.
238. Además, GRETA considera que las autoridades españolas deberían tomar medidas
para desarrollar una cooperación con los países de origen de las víctimas de trata para
asegurar una evaluación adecuada y un retorno seguro, así como una reintegración efectiva.
4. Aplicación de Medidas Relativas al Derecho Penal Sustantivo, la
Investigación, la Persecución y las Normas Procesales
a. Derecho penal sustantivo
239. De acuerdo con el artículo 18 del Convenio, los Estados Partes tienen la obligación de
establecer la TSH como infracción penal cuando haya sido cometida intencionadamente.
Además, insta a los Estados Partes a prever la adopción de las medidas necesarias para
conferir el carácter de infracción penal, al hecho de utilizar los servicios que son objeto de la
explotación con conocimiento de que la persona en cuestión es víctima de la trata de seres
humanos (Artículo 19). También, fabricar un documento de viaje o de identidad fraudulento;
procurar o aportar dicho documento; retener, sustraer, alterar, dañar o destruir un documento

31
de viaje o de identidad de otra persona deberán ser estipuladas como infracciones penales
cuando se cometan de manera intencionada con el objetivo de permitir la TSH (artículo 20).
240. De acuerdo con el párrafo 1 del artículo 177 bis del código penal, la TSH está penada
con penas de prisión de cinco a ocho años.
241. El artículo 177 bis establece las circunstancias agravantes del delito de TSH, que
implican penas de prisión de 8 a 12 años.
245. No existe ninguna disposición bajo la legislación española que criminalice el uso de
servicios de una persona a sabiendas de que es víctima de TSH.
249. La reforma del Código Penal de 2010 incluía disposiciones sobre el embargo y
confiscación de los activos y ganancias del delito (artículo 127 del CP), de acuerdo con la
Decisión Marco del Consejo de la UE 2005/212 sobre la confiscación de las ganancias,
instrumentos o propiedades procedentes del delito. Greta señala la importancia de realizar
una correcta identificación, proceder al embargo y confiscación de bienes lo más pronto
posible.
b. Posibilidad de no imponer sanciones a las víctimas de TSH
250. De acuerdo con el artículo 26 del Convenio, los Estados Partes deben ofrecer la
posibilidad de no imponer sanciones a las víctimas por haber tomado parte en actividades
ilícitas cuando hayan sido obligadas a ello.
251. Bajo las condiciones específicas establecidas en el artículo 177 bis del Código Penal, las
víctimas estarán exentas de las penas correspondientes a las infracciones penales que haya
cometido en la situación de explotación sufrida.
252. La Circular 5/2001 sobre el Ministerio Fiscal especifica que será posible considerar la
no punición en los casos en los que las víctimas fueran explotadas para cometer ciertas
infracciones (p. ej. Robar carteras, robar en tiendas, tráfico de drogas…), además del uso de
documentos fraudulentos y en los casos en los que la víctima contribuya a la victimización de
otra persona a solicitud de los/as tratantes (p. ej. vigilancia de víctimas recién llegadas,
captación de otras víctimas).
253. El Protocolo Marco también establece la posibilidad de exonerar a las víctimas en
situación irregular de la responsabilidad administrativa. GRETA está preocupada por la
conexión realizada entre exonerar a las víctimas de TSH de la responsabilidad por su presencia
irregular en el país resultado de su condición de víctimas de TSH y la colaboración con las
autoridades. GRETA subraya que una vez que se identifica a la víctima de TSH, exonerarla de su
responsabilidad no debería estar condicionada por su colaboración con las autoridades. GRETA
insta a las autoridades españolas a que eliminen la referencia a la colaboración de las
víctimas de TSH con las autoridades para estar exentas de la responsabilidad derivada de su
estancia irregular en España.
254. A pesar de las disposiciones legales y de la orientación a los abogados, los informes de
las ONGs sugieren que la cláusula de no imponer sanciones no se aplica de manera efectiva en

32
la práctica. GRETA destaca que es obligatorio para los Estados garantizar la aplicación
completa y efectiva del principio de no imponer sanciones. GRETA considera que las
autoridades españolas deberían revisar la aplicación de dicha disposición en el artículo 177
bis, párrafo 11 del Código Penal y las orientaciones ofrecidas a través de la Circular 5/2001
del Ministerio Fiscal, así como llamar la atención sobre el principio de no imponer sanciones
en la formación realizada a profesionales relevantes (en particular a las fuerzas y cuerpos de
seguridad del Estado, los fiscales y los jueces).
c. Investigación, persecución y ley procesal
255. Uno de los propósitos del Convenio es garantizar una investigación y persecución
efectiva de la TSH (Artículo 1(1)(b)). Además, el Convenio establece que la investigación o
persecución de los delitos de TSH no deben depender de la declaración de las víctimas, y que
las asociaciones y las ONGs cuyo objetivo sea la lucha contra la TSH o la protección de los
derechos humanos deben ser capaces de asistir y apoyar a las víctimas durante los
procedimientos penales, según lo establecido en la legislación nacional y con el
consentimiento de la víctima (artículo 27).
256. De acuerdo con el artículo 105 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, los funcionarios
del Ministerio Fiscal tienen la obligación de ejercitar ex officio todas las acciones penales que
consideren procedentes en los casos de TSH, haya o no acusador particular en las causas.
259. El Protocolo Marco también establece la participación de médicos forenses, a solicitud
de las autoridades judiciales, en las investigaciones de TSH. Sin embargo, GRETA ha sido
informada de que las víctimas pueden ser derivadas a médicos forenses con cierto retraso.
GRETA señala que un examen médico forense en una fase temprana puede ser de interés para
la víctima así como útil en una fase posterior cuando se solicite una indemnización.
264. Las autoridades españolas han indicado que la cifra de sentencias condenatorias por
TSH fue de 11 en 2009, 5 en 2010 y 9 en 2011, todas ellas con privación de libertad. Las
primeras sentencias condenatorias al amparo del artículo 177 bis del Código Penal fueron
publicadas entre finales de 2012 y abril de 2013 por los tribunales provinciales de Barcelona y
Madrid. Seis hombres y tres mujeres fueron condenadas en casos de delitos en los que había
involucradas 5 víctimas de TSH con fines de explotación sexual (incluidas dos víctimas que eran
menores cuando se cometió el delito). Las sentencias, que van desde los 6 a los 22 años de
prisión, aún no son firmes.
265. La mayoría de los procedimientos penales iniciados por delitos de TSH se basan en
denuncias realizadas por las propias víctimas, directamente o por medio de ONGs, tras ser
detectadas por las fuerzas policiales durante redadas o inspecciones de lugares en los que eran
explotadas. Esto significa que el testimonio de la víctima es a menudo la única prueba efectiva,
lo que tiene serias implicaciones en el resultado final del caso. El Ministerio Fiscal ha indicado
que es común que la información aportada en los testimonios de las víctimas varíe, debido al
miedo que tienen a sus tratantes y a la presión psicológica que sufren durante el proceso. En
ocasiones también ocurre que la víctima desaparezca la víctima debido a su desconfianza hacia
la policía y el sistema judicial. Generalmente, los fiscales piden el testimonio de la posible
víctima como prueba pre-constituida.

33
266. GRETA considera que las autoridades españolas deberían redoblar sus esfuerzos para
garantizar que los crímenes relacionados con la TSH para cualquier tipo de explotación sean
investigados y perseguidos rápida y eficazmente.
267. Además, GRETA considera que es necesario continuar mejorando la especialización y
la formación de jueces, fiscales, policías especializados en investigación y abogados en lo
relativo a la TSH y a los derechos de las víctimas de TSH.
d. Protección de las víctimas y los testigos
268. En virtud del artículo 28 del Convenio, los Estados Partes deben tomar medidas para
ofrecer una protección efectiva y adecuada frente a las posibles represalias o intimidaciones,
especialmente durante las investigaciones y acciones judiciales contra los autores. Esta
protección puede ser de varios tipos (física, de reubicación, cambio de identidad, etc.) y debe
ofrecérsele a las víctimas de TSH, a aquellos que denuncian o colaboran con las autoridades
encargadas de la investigación o persecución, a los/as testigos que testifican y, cuando sea
necesario, a los miembros de la familia de las personas anteriormente mencionadas. Además,
el artículo 30 del Convenio incluye una disposición instando a los Estados Partes a que tomen
medidas para garantizar la protección de la vida privada de la víctima y, cuando proceda, de su
identidad y la seguridad de las víctimas y su protección contra la intimidación, incluyendo
medidas de protección especiales para los niños/as víctimas de TSH.
269. El Protocolo Marco (párrafo XI. 1) se refiere a la obligación legal del Ministerio Fiscal de
salvaguardar a las víctimas y a la necesidad de asegurar que las víctimas de TSH sean
informadas de cualquier procedimiento legal que pueda afectar su seguridad.
270. Los fiscales deben solicitar las medidas de protección incluidas en la Ley Orgánica
19/94 sobre la protección de testigos y peritos en causas criminales y el uso de cualquier
medio para proteger a la víctima de TSH durante el juicio, tales como la video conferencia para
testificar.
273. El Ministerio Fiscal ha indicado que la Ley Orgánica de 1994 sobre la protección de
testigos y peritos en causas criminales no aborda adecuadamente las necesidades de
protección de las víctimas y testigos en casos de TSH.
274. GRETA está preocupada por las informaciones recibidas por ONGs sobre el hecho de
que, en la práctica, la protección de las víctimas antes y durante los juicios es bastante
insuficiente. Alegan que los contactos entre las víctimas y los defensores fuera de la sala son
frecuentes, que el anonimato de las víctimas a menudo no se garantiza adecuadamente
durante los juicios y se muestran preocupadas por la protección de datos (los nombres de las
víctimas aparecen en la prensa). GRETA subraya que una protección inadecuada de las víctimas
daría lugar a su reticencia para testificar o colaborar de otras maneras con las autoridades.
276. GRETA insta a las autoridades españolas a garantizar que las víctimas y los testigos
de TSH sean eficazmente protegidos durante los procedimientos penales y más adelante, en
caso de ser necesario, de acuerdo con el artículo 28 del Convenio del Consejo de Europa.
Para ello, las autoridades españolas deberían revisar la idoneidad del sistema actual para la
protección de las víctimas y los/as testigos de TSH, tanto adultos/as como niños/as.

34
Conclusiones
277. GRETA celebra las medidas adoptadas por las autoridades españolas para combatir la
TSH con fines de explotación sexual, incluida la adopción del Plan de Acción Nacional de Lucha
contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual, la creación de un grupo de
seguimiento interministerial para evaluar su aplicación, y la concesión de fondos a
organizaciones especializadas que presten asistencia a las víctimas de trata con fines de
explotación sexual. GRETA considera que la tipificación del delito de trata en el Código Penal
en 2010, que abarca todos los tipos de explotación de acuerdo con el Convenio, es también un
avance positivo.
278. Dicho esto, quedan por abordarse una serie de importantes dificultades mediante
medidas legislativas, políticas o prácticas con el fin de cumplir con los requisitos del enfoque
basado en los derechos humanos indicado en los párrafos 45 a 53. La acción para combatir la
TSH debe abarcar todas las víctimas de trata independientemente del tipo de explotación,
incluida a través de un plan nacional de acción integral contra la trata. GRETA destaca la
necesidad de una mayor sensibilización sobre la trata con fines de explotación laboral y la trata
de niños/as así como de fortalecer la coordinación entre el Estado y las autoridades regionales,
incluidos los distintos cuerpos policiales.
279. Se plantean dudas sobre ciertos aspectos de la acción actual contra la trata en España
en cuanto a sus posibilidades de cumplir con los principios básicos de derechos humanos y los
valores requeridos por el Convenio. Así, las autoridades españolas deben revisar el
procedimiento de identificación de las víctimas de trata con el fin de garantizar que las
posibles víctimas sean tratadas, en primer lugar, como personas que han estado expuestas a
violaciones de derechos humanos más que como una fuente de evidencias para las
investigaciones penales. GRETA también destaca la necesidad de adoptar unos estándares
mínimos y claros de asistencia para todas las víctimas de trata, con independencia de su sexo,
edad, nacionalidad y tipo de explotación.
280. Además, las normas y la aplicación del periodo de restablecimiento y reflexión deben
ser revisadas como garantía de que todas las posibles víctimas de trata reciban regularmente
información sobre la posibilidad de beneficiarse de dicho período. Se deben redoblar los
esfuerzos para garantizar que las víctimas de trata puedan aprovecharse al máximo de su
derecho a obtener un permiso de residencia temporal, ya sea por su situación personal o por
colaboración con las autoridades.
281. Las autoridades españolas deben garantizar que las víctimas o posibles víctimas de
trata no sean sometidas a un retorno forzado y que el esquema de retorno voluntario asistido
se adapte a sus necesidades y tome debidamente en cuenta sus derechos, su seguridad y su
dignidad.
282. Mejorar la eficacia y agilidad de las investigaciones y los enjuiciamientos de delitos
relacionados TSH es otra área en la se necesitan más acciones para poder aplicar el enfoque
centrado en las víctimas que establece el Convenio.
283. Todos los profesionales relevantes que puedan entrar en contacto con posibles
víctimas de trata, en particular los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, fiscales, jueces,
inspectores de trabajo y trabajadores sociales deben recibir formación continua sobre la
necesidad de aplicar un enfoque basado en los derechos humanos en la acción contra la TSH
sobre la base del Convenio y la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos.

35
284. GRETA invita a las autoridades españolas a que le mantengan informado regularmente
de los avances en la aplicación del Convenio y espera continuar la buena cooperación en la
realización de próximos esfuerzos para alcanzar los objetivos del Convenio.

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