Informe inconstitucionalidad-afem-lr-prt

INFORME AFEM - LÓPEZ RODO & CRUZ FERRER 1

SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA

CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS SANITARIOS DE HOSPITALES

Y CENTROS DE SALUD POR LA COMUNIDAD DE MADRID

Madrid, 19 de marzo de 2013

1
El presente Informe ha sido elaborado mediante la coordinación de los Equipos Técnico de AFEM y de
Derecho Público, Regulación Económica y Competencia de LR&CF. La redacción final se ha efectuado
por Juan de la Cruz Ferrer, socio de LRCF, Profesor Jean Monnet de Derecho Europeo y de Derecho
Administrativo de la Universidad Complutense y Director del Centro Europeo de Regulación Económica
y Competencia.

SUMARIO

SÍNTESIS ...................................................................................................................................... 3
I. OBJETO Y PLANTEAMIENTO DEL INFORME .................................................................. 4
I. 1. Objeto................................................................................................................................. 4
I. 2. Planteamiento..................................................................................................................... 7
Primera Parte: Fundamentos lógico-racionales ....................................................................... 9
II. EL MODELO ESPAÑOL DE SANIDAD PÚBLICA: LA SEGURIDAD SOCIAL, EL
SISTEMA NACIONAL DE SALUD Y SUS CARACTERÍSTICAS ESENCIALES Y
EVALUACIÓN............................................................................................................................. 9
II. 1. Las bases constitucionales españolas y europeas: servicios públicos económicos para la
competitividad y servicios públicos sociales para la cohesión social. Iniciativa pública y
privada. ...................................................................................................................................... 9
II. 2. Los modelos de Sanidad Pública en Europa ................................................................... 11
II. 3. Evolución y configuración del modelo Seguridad Social-Sistema Nacional de Salud en
España ..................................................................................................................................... 14
II. 4. Características esenciales ............................................................................................... 17
II. 5. Evaluaciones de la calidad del Sistema Sanitario español .............................................. 20
II. 6. Compatibilidad entre el Sistema Nacional de Salud y la prestación generalizada de la
atención sanitaria a grupos enteros de población mediante concesiones de servicio público . 20
III. DESARROLLO DEL SERVICIO MADRILEÑO DE SALUD ........................................... 23
III. 1. Un espectacular despliegue de infraestructuras sanitarias y las fórmulas contractuales
para su dotación....................................................................................................................... 24
II. 2. Las premisas apodícticas del Plan de Sostenibilidad ...................................................... 26
II. 3. El alcance de los Contratos de Colaboración Público-Privada en los Servicios Públicos
de Salud: inexistencia de fundamentos científicos y de evidencias empíricas que avalen la
mayor eficiencia y eficacia del modelo de concesión ............................................................. 26
III. 4. Inexistencia de datos verificables sobre los costes de la asistencia sanitaria por tipos de
hospitales ................................................................................................................................. 28
Segunda Parte: Motivos de Inconstitucionalidad ................................................................... 38
IV. VULNERACIÓN DEL ART. 88 CE .................................................................................... 38
V. VULNERACIÓN DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL CONTENIDA EN EL ART. 41
CE, DE LOS DERECHOS QUE SE DERIVAN DE LA MISMA PARA LOS CIUDADANOS,
Y DEL ART. 149.1.17 CE .......................................................................................................... 41
VI. VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD (ART. 43 CE)
Y DE LA REGULACIÓN BÁSICA ESTATAL SOBRE SANIDAD PÚBLICA (ART. 149. 1.
16ª CE) ........................................................................................................................................ 49
VII. VULNERACIÓN DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA SOBRE CONTRATOS Y
CONCESIONES ADMINISTRATIVAS (ART. 149. 1. 18ª CE), Y ESPECÍFICAMENTE DE
LA RELATIVA A LA CONTRATACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
SANITARIAS (ART. 149. 1. 16ª CE) ........................................................................................ 50
VIII. VULNERACIÓN DE LA NORMA BÁSICA SOBRE EL CARÁCTER
IRRENUNCIABLE DE LAS COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS (ART. 149.18ª CE) . 53
BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTACIÓN ................................................................................ 54

2

SÍNTESIS
La Sanidad Pública es un elemento esencial de la Seguridad Social y una de las
principales manifestaciones del Estado social, garantizado por la Constitución. El mode-
lo español de Sanidad Pública se basa en su aseguramiento universal y en su financia-
ción pública por parte del Estado. La asistencia sanitaria se presta mediante el Sistema
Nacional de Salud, organizado bajo una concepción integral, en la que todos los servi-
cios se coordinan como un dispositivo único, al que todos los ciudadanos pueden acce-
der en condiciones de igualdad, con libertad de elección y en cualquier parte del territo-
rio. Es el servicio público más apreciado y mejor valorado por los ciudadanos y se con-
sidera como uno de los mejores del mundo por todas las organizaciones internacionales
que han valorado sus resultados sobre la salud en nuestro país.
La Ley 8/2012 de la Comunidad de Madrid habilita al Servicio Madrileño de
Salud para que privatice funcionalmente, como concesión de servicio público, la asis-
tencia sanitaria especializada en seis hospitales y la asistencia sanitaria de atención pri-
maria en veintisiete centros de salud; basándose en unas estimaciones apodícticas sobre
la mayor eficiencia del modelo de concesión y sobre sus menores costes respecto de los
centros públicos, que carecen de cualquier evidencia empírica. De hecho, estas conce-
siones constituirían un auténtico experimento a nivel mundial.
Entendemos que la Ley autonómica vulnera el art. 88 CE. También vulnera los
arts. 41 y 43, así como los arts. 149.1. 16ª y 17ª CE porque las concesiones generan un
modelo económico dual de aseguramiento de la asistencia sanitaria, en el que los hospi-
tales y centros de salud concesionados se financiarían contractualmente –teniendo ga-
rantizada su financiación actualizada-, mientras que los de gestión directa se financia-
rían presupuestariamente, sin tener garantizada financiación alguna. Al configurarse las
concesiones mediante una retribución capitativa, en función del número de habitantes
con tarjeta sanitaria de su territorio, y al disponer aquéllos de una libertad de elección
limitada, se generaría un sistema de apartheid sanitario; pues mientras los hospitales de
gestión directa funcionan conforme a un modelo cooperativo, en el que, en caso necesa-
rio, los pacientes son remitidos al hospital más cualificado para su atención, los hospita-
les concesionados funcionarían conforme a un modelo competitivo, en el que el dinero
sigue al paciente: si el paciente es atendido por un hospital distinto, el concesionario
tendrá que pagar el coste al hospital que le haya atendido y viceversa.
Por este motivo, la financiación dual y facturación intercentros se convierte en
una pieza esencial del funcionamiento de un modelo que contiene en su seno poderosos
incentivos a la captura de los mejores riesgos sanitarios por parte de los centros conce-
sionados y el reenvío de los peores a los centros de gestión directa. Todo ello sin que la
norma en cuestión establezca mecanismos específicos de tutela efectiva sobre las más
que probables situaciones de selección adversa que se podrán generar pues no parece
que el actual sistema de información del Servicio Madrileño de Salud permita garantizar
la integridad de los datos requeridos para ello. Por lo tanto, en tal caso, la ley vulneraría
las normas básicas sobre la contratación administrativa (art. 149.1.18ª CE), al habilitar
al SERMAS para celebrar unos contratos cuyo debido cumplimiento no puede contro-
lar.

3

I. OBJETO Y PLANTEAMIENTO DEL INFORME

I. 1. Objeto
La ASOCIACIÓN DE FACULTATIVOS ESPECIALISTAS DE MADRID
(AFEM) ha solicitado a LÓPEZ RODÓ & CRUZ FERRER ABOGADOS la realización
de un Informe sobre la constitucionalidad de la concesión por la Comunidad de Madrid
de los servicios sanitarios en Hospitales y Centros de Salud. Este proceso de concesión
de servicios públicos se ha previsto en un Plan y en una Ley, cuyas manifestaciones y
disposiciones determinantes exponemos seguidamente.

El Plan de Medidas de Garantía de la Sostenibilidad del Sistema Sanitario Pú-
blico de la Comunidad de Madrid. Presupuestos 2013, publicado en noviembre de
2012, presenta el siguiente planteamiento <problema – objetivo a conseguir – medio
para logarlo>:

“La brutal crisis económica que atraviesa España desde hace más de cuatro
años, sumada a un deficiente sistema de financiación autonómica, nos lleva a un
escenario en el que los ingresos han bajado de manera drástica y con ello los
fondos de los que disponemos para financiar los servicios públicos. La sanidad
pública, como no podría ser de otra manera, no es ajena a esta cruel realidad, y
ello nos enfrenta al desafío de intentar mantener nuestro sistema sanitario ba-
jando sustancialmente sus costes.
Esto nos pone ante una encrucijada: recortar sin más todo lo que se pueda para
bajar el gasto en la medida que bajan los ingresos o diseñar un plan de medidas
efectivas que logren reducir el coste pero sin alterar los principios que sostienen
el sistema.
Nos inclinamos claramente por la segunda opción. Los principios sobre los que
se asienta el sistema no cambian ni un ápice: universalidad, gratuidad, equidad,
calidad y respeto hacia el trabajo de los profesionales sanitarios (pág. 1).
… En suma el ajuste presupuestario al que se verá sometida la Comunidad de
Madrid para el año 2013 será de 2.700 millones de euros; y como consecuencia
de ello se verá afectado el gasto sanitario (pág. 2).
… La sanidad madrileña tendrá para el año 2013, destinados en los PPGG de la
Comunidad de Madrid un total de 7.108 millones de euros, un 7% menos que el
gasto presupuestado en 2012 2. Aun así, este gasto representará el 45,2 del gas-
to total presupuestado en la Comunidad (pág. 3).

2 Es decir, que resulta necesaria una reducción de 535 millones de euros.

4

El primer medio que se consideran idóneo para conseguir este objetivo son las
siguientes Reformas estructurales en la gestión sanitaria:

 Externalización de la actividad sanitaria en 6 hospitales, utilizando el
modelo de concesión.
Esta medida afecta a los Hospitales Infanta Leonor (Vallecas), Infanta
Sofía, Infanta Cristina, Hospital del Henares, Hospital del Sureste y
Hospital del Tajo, que seguirán siendo públicos.
Se ha comprobado que el modelo de concesión es más eficiente, da bue-
nos resultados clínicos y alta satisfacción a los pacientes.
De media, el coste total de la asistencia sanitaria especializada de la po-
blación de los hospitales de gestión mixta es de unos 600 euros por habi-
tante, mientras que en los hospitales con modelo capitativo más recien-
tes, este coste medio anual es de 441 euros.

 Concesión de la prestación de la asistencia sanitaria de Atención Prima-
ria de un 10% de los Centros de Salud, dando prioridad en su gestión a
la participación de los profesionales sanitarios que quieran constituir
sociedades.
Esta concesión prevé adjudicar la gestión, de manera prioritaria, a gru-
pos de profesionales que ya estén trabajando en el sistema madrileño de
salud para poder seguir avanzando en la mejora de resultados clínicos,
en el aprovechamiento de los recursos disponibles y en la motivación de
los propios profesionales.
Es un modelo más habitual en Europa, y en nuestro país ya se ha im-
plantado en Cataluña desde hace más de quince años, con resultados
clínicos y económicos positivos. Otro aspecto importante es que este mo-
delo genera mayores incentivos y motivación a los profesionales.
La medida afectará aproximadamente a 27 Centros de Salud, que segui-
rán siendo públicos, bajo financiación y garantía pública” (págs. 4 y 5).

Estos son los únicos datos y elementos de juicio que aporta el Plan para justifi-
cas las medidas.

Para su desarrollo, la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y
Administrativas, manifiesta en su Preámbulo: “La Ley 15/1997, de 25 de abril, habilita
nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud. Por ello, la Comunidad de
Madrid procede a la reordenación de la asistencia sanitaria prestada tanto en su red de
hospitales como en los centros de atención primaria fijando un nuevo marco jurídico
que permita el establecimiento de cualquier sistema de gestión que persiga la eficiencia
en la asignación de los recursos públicos y garantice la asistencia sanitaria”.

La Ley adopta las siguientes disposiciones jurídicas para abordar este proceso:

5

Artículo 62. Reordenación de la asistencia sanitaria en los Hospitales In-
fanta Cristina, Infanta Sofía, Infanta Leonor, Sureste, Henares y Tajo

1. De acuerdo con lo que establece el artículo único de la Ley 15/1997,
de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Na-
cional de Salud, se habilita al Servicio Madrileño de Salud para adjudicar con-
tratos para la gestión del servicio público de asistencia sanitaria especializada
en los Hospitales Infanta Cristina, Infanta Sofía, Infanta Leonor, Sureste, Hena-
res y Tajo, que garantizarán los adecuados niveles de calidad, atención y dere-
chos de los usuarios.
2. La Unidad Técnica de Control de los servicios de explotación de las
obras públicas de los Hospitales de la Comunidad de Madrid indicados, creada
por Orden 2073/2007, del Consejero de Sanidad, de 12 de septiembre3, realiza-
rá las funciones de vigilancia, seguimiento y control de la ejecución de los nue-
vos contratos.
3. Se habilita al Servicio Madrileño de Salud para dictar las instruccio-
nes de funcionamiento que sean necesarias para garantizar la correcta presta-
ción y niveles de calidad de los servicios, a cuyos efectos podrá establecer los
órganos y procedimientos de coordinación oportunos o asignar a cada sociedad
las funciones que a estos efectos resulten adecuadas.

Artículo 63. Modificación parcial de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre,
de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid

Se modifica el artículo 88 de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Or-
denación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, que queda redactado de la si-
guiente forma:
«Artículo 88. Organización y gestión
1. Los centros y establecimientos que integran el Servicio Madrileño de
Salud se podrán configurar como instituciones sanitarias del citado ente sin
personalidad jurídica propia, o bien como entidades sanitarias dependientes del
mismo, de titularidad pública y con personalidad jurídica propia. En este caso,
las mismas podrán adoptar cualquiera de las figuras organizativas previstas en
el ordenamiento jurídico y su creación se realizará mediante Decreto del Conse-
jo de Gobierno.
2. Cuando la gestión de los centros de atención primaria se realice por
cualquiera de las formas de gestión indirecta previstas en el Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, podrá ofrecerse la gestión de los centros preferen-
temente a las sociedades de profesionales con personalidad jurídica propia, que

3
Esta Orden no se encuentra publicada en Boletín Oficial alguno…

6

estén constituidas total o mayoritariamente por los profesionales sanitarios que
presten sus servicios en el Servicio Madrileño de Salud, con la finalidad de
promover un mayor grado de implicación de los profesionales en el proceso de
desarrollo, racionalización y optimización del sistema sanitario público madri-
leño.
Establecida la preferencia, en caso de que la gestión de los centros no se
asigne a cualquiera de las sociedades de profesionales creadas al efecto, po-
drán concurrir para su gestión el resto de personas físicas o jurídicas legalmen-
te constituidas.
3. El Consejo de Gobierno mediante decreto, determinará los requisitos
necesarios para acreditar las sociedades profesionales a que se refiere el apar-
tado anterior.
4. El Consejo de Gobierno mediante decreto podrá definir el estatuto ju-
rídico que dé cobertura a la autonomía económica, financiera y de gestión de
los centros dependientes del Servicio Madrileño de Salud.
5. Los centros y establecimientos que integran el Servicio Madrileño de
Salud deberán contar con un sistema integral de gestión que permita de acuerdo
con su planificación estratégica, implantar técnicas de dirección por objetivos,
sistemas de control de gestión orientados a los resultados y sistemas de estánda-
res de servicios, delimitar claramente las responsabilidades de dirección y ges-
tión, y establecer un adecuado control en la evaluación de los diferentes pará-
metros que influyen en los costes y la calidad de la asistencia.
6. De acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente, los centros y
establecimientos deberán confeccionar y remitir al Servicio Madrileño de Salud
periódicamente, cuanta información sanitaria y económica le sea requerida».

El objeto del presente Informe consiste en analizar la conformidad con la Consti-
tución de las anteriores disposiciones legales.

I. 2. Planteamiento
La adopción de este proceso de externalización, privatización o concesión de los
servicios médicos en Hospitales y Centros de Salud ha generado un indiscutible debate
y movilización social frente a lo que se entiende como un atentado contra el principal
pilar de nuestro modelo constitucional de Estado Social: la privatización injustificada de
la Sanidad pública. Para centrar este debate, de acuerdo con los valores y pautas de con-
ducta que deben regir en una sociedad pluralista y democrática, debemos tener en cuen-
ta que vivimos en un entorno de profunda crisis, cambios y transformaciones trepidan-
tes; que hacen muy difícil afrontar los problemas -superando los propios prejuicios- con
la imprescindible serenidad, elementos de juicio y prudencia.

7

Esta lógica sensibilidad social ante el planteamiento de medidas que afectan de
manera grave a sectores de tanta complejidad y tan hondo sentido humano como la Sa-
nidad y la Seguridad Social parece aconsejar que el análisis de su conformidad con la
Constitución no se limite a la estricta consideración de las normas jurídicas, tal y como
han sido interpretadas por el Tribunal Constitucional; sin abordar previamente la valo-
ración del fundamento lógico racional de estas instituciones y de las evidencias empíri-
cas disponibles hasta la fecha sobre los procesos de concesión de servicios públicos
como el que nos ocupa. La imperiosa necesidad de adoptar medidas frente a la gravísi-
ma crisis económica que atraviesa España resulta indiscutible. Pero también resulta in-
discutible que el arte de la política es resolver los problemas sin crear otros mayores; y
que nuestro Estado de Derecho impone que las decisiones políticas, aunque sean adop-
tadas mediante leyes, resulten conformes con nuestro sistema constitucional de derechos
fundamentales y libertades públicas y de distribución de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas.

Por lo anterior, antes de entrar en la exposición de los motivos de inconstitucio-
nalidad en que a nuestro juicio incurren las medidas de la Ley 8/2012, vamos a presen-
tar algunas cuestiones que nos parece que pueden resultar de utilidad para abordar esa
tarea de interpretación jurídica: las características esenciales de nuestro modelo de Se-
guridad Social y Sistema Nacional de Salud, así como la valoración de su eficacia y
eficiencia; la evolución del Servicio Madrileño de Salud y de los factores que han con-
ducido a plantear la concesión de los servicios médicos de los hospitales y centros de
salud; las evidencias empíricas disponibles sobre las experiencias de gestión público-
privada en el sector de la Sanidad; y el análisis sobre la adecuación a la realidad de los
costes por tipos de Hospitales presentados por el Plan de Sostenibilidad. En definitiva,
vamos a intentar aportar elementos de juicio para responder dos preguntas fundamenta-
les: la concesión de servicios médicos de hospitales y centros de salud ¿encaja con los
principios esenciales de nuestro Sistema Nacional de Salud? y ¿resulta viable definirla
contractualmente para lograr una mayor eficacia y eficiencia?

8

Primera Parte: Fundamentos lógico-racionales

II. EL MODELO ESPAÑOL DE SANIDAD PÚBLICA: LA SEGURIDAD SO-
CIAL, EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD Y SUS CARACTERÍSTICAS
ESENCIALES Y EVALUACIÓN

II. 1. Las bases constitucionales españolas y europeas: servicios públicos económi-
cos para la competitividad y servicios públicos sociales para la cohesión social. Ini-
ciativa pública y privada.
“España se constituye en un Estado social y democrático de derecho” (art. 1.1
de la Constitución, CE). La definición del Estado como social no es una proclamación
vacía de contenido: impregna de sentido todo el proyecto constitucional y la actuación
de los poderes públicos. Las líneas esenciales de este proyecto se definen por su funda-
mento: “La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el
libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás
son fundamento del orden político y de la paz social” (art. 10.1 CE); y por su finalidad:
“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y
la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; re-
mover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (art. 9.2 CE).

Las exigencias de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de su persona-
lidad coinciden con las condiciones que corresponde promover a los poderes públicos
para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean
reales y efectivas: el acceso universal a la enseñanza (art. 27.4 CE), el mantenimiento
de un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos que garantice la
asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad (art. 41 CE),
y el derecho a la protección de la salud (art. 43 CE).

Los valores del Estado social forman parte de la tradición constitucional común
de los Estados miembros de la Unión Europea y se han incorporado a sus Tratados
constitutivos, desde el Tratado De Roma de 1957 que reconoce expresamente la impor-
tancia de los sistemas de Seguridad Social. Estos valores se llevan a la práctica, entre
otras, a través de la Política Social (arts. 151ss. del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, TFUE). La Unión Europea combatirá la exclusión social y la discrimi-
nación y fomentará la justicia y la protección social, la igualdad y la solidaridad (art. 2
del Tratado de la Unión Europea, TUE). En la definición y ejecución de sus políticas y
acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un
nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha
contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección
de la salud humana (art. 9 TFUE).

9

En los orígenes de la tradición constitucional común del Estado social quedó
claro que una importante dedicación de recursos públicos a la protección social, a la
educación y a la protección de la salud solamente es sostenible mediante la creación de
riqueza por una economía competitiva, de acuerdo con un modelo de economía social
de mercado: la Unión establecerá un mercado interior y actuará a favor del desarrollo
sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabili-
dad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente
al pleno empleo y al progreso social (art. 3.3 TUE).

La competitividad económica, acorde con los principios de una economía de
mercado abierta y de libre competencia (art. 119 TFUE), sirve a la cohesión social y a
la solidaridad mediante el diferente régimen de los servicios públicos o de interés gene-
ral, en función de su carácter económico (energía, transportes, comunicaciones…) o
social (educación, seguridad social, sanidad…). Mientras los servicios públicos econó-
micos quedan sometidos a las normas comunes sobre la competencia dentro del merca-
do interior europeo (art. 106 TFUE); los servicios públicos sociales quedan bajo la ple-
na competencia de los Estados miembros para su organización y prestación (art. 14
TFUE y Protocolo sobre los servicios de interés general anejo al Tratado de Lisboa).

Es importante destacar que, mientras los servicios públicos económicos funcio-
naron como monopolios durante la mayor parte del siglo XX, en los servicios públicos
sociales no se han dado esos monopolios y siempre ha coexistido la iniciativa pública
con la iniciativa privada: en los sectores de la educación, los seguros sociales y la sani-
dad siempre ha habido un sector público y un sector privado. El sector público social o
asistencial se ha desarrollado como un instrumento imprescindible del Estado social y
ha dotado a las sociedades europeas de su fisonomía propia de igualdad, equidad y
cohesión social. La iniciativa privada, sin ánimo de lucro o con él, permite a los ciuda-
danos el ejercicio de libertades públicas y derechos fundamentales constitucionalmente
reconocidos (libertad de enseñanza, libre ejercicio profesional, libertad de empresa…) y
también ha contribuido y contribuye a lograr los fines del Estado social; a la par que
proporciona elementos útiles de complementariedad-comparación-emulación-
competencia en cuanto a los modos, costes y resultados que obtiene en los diferentes
sectores.

En el año 2009 el gasto sanitario alcanzó el 9,6% sobre el PIB en España. El sec-
tor público es la principal fuente de financiación de la sanidad en todos los países de la
OCDE, a excepción de Chile, Estados Unidos y México. En España, la proporción de la
financiación pública del sector salud alcanzó el 73.6%; por lo que el resto correspondió
a un sector privado altamente competitivo4; que complementa las prestaciones del sector

4
Cfr. OCDE, Base de Datos sobre la Salud 2012. España en Comparación. Las principales compañías
del sector privado han constituido el Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad, IDIS, como
plataforma para la realización y presentación de estudios y propuestas sobre el sector.

10

público y cuyas empresas o instituciones son libremente elegidas y financiadas por sus
usuarios.

El presente Informe no analiza el sector privado de la sanidad en España. El pre-
sente Informe analiza la decisión de la Comunidad de Madrid, contenida en los Artícu-
los 62 y 63 de su Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrati-
vas, de adjudicar para su gestión indirecta, mediante contratos de concesión a largo pla-
zo con compañías privadas, la gestión del servicio público de asistencia sanitaria en
hospitales y centros de salud a grupos enteros de la población, bien delimitados por las
zonas sanitarias que les corresponden.

II. 2. Los modelos de Sanidad Pública en Europa
Para valorar la idoneidad y coherencia de estas concesiones de servicios médicos
con nuestro sistema sanitario, es imprescindible tener en cuenta que en Europa existen
dos grandes modelos de Sanidad Pública5.

El modelo social de la UE es el referente de lo que se podría considerar el “Es-
tándar Internacional de Servicios de Salud”, que incluye: (1) Cobertura universal de
toda la población con un sistema de seguro/s público/s y obligatorio/s, (2) Financiación
pública de este seguro/s, de acuerdo con el nivel de renta, (3) Cobertura amplia de pres-
taciones -medicamentos, tecnologías, servicios-, y (4) Mecanismos de control de costes
que aseguren la sostenibilidad financiera del sistema.

Dentro del estándar común coexisten una gran diversidad de esquemas organiza-
tivos de la sanidad, resultado de combinar de diferente forma los tres elementos básicos
con los que están construidos todos los sistemas sanitarios: (1) fuentes de financiación –
recursos económicos-, (2) proveedores -médicos, hospitales, farmacias, etc.-, y (3) y
mecanismos de asignación de los recursos a los proveedores.

Por lo que respecta a las fuentes de financiación sanitaria, en Europa existen bá-
sicamente dos grandes sistemas, que sirven para clasificar los sistemas sanitarios en dos
grandes bloques-prototipo: (1) países con sistema de Seguros Sociales (modelos Bis-
marck), financiados por cotizaciones sociales obligatorias, y (2) países financiados por
impuestos, tipo Servicio Nacional de Salud (también conocidos como modelos Beverid-
ge). En todo caso, lo más importante es señalar que la financiación sanitaria en la UE es
fundamentalmente pública (con una media 80% del gasto sanitario total) y que éste es el
rasgo común más importante de los países de la UE.

5
Seguimos a FREIRE (2006). Para facilitar el acceso de los ciudadanos europeos a los diferentes servi-
cios de salud de cada Estado miembro, la Unión Europea publica unas guías sobre la organización y pres-
taciones de la Seguridad Social en cada país: COMISIÓN EUROPEA (2011), La Europa Social. La Se-
guridad Social en…

11

Para valorar la idoneidad y coherencia de estas concesiones de servicios médicos
con nuestro sistema sanitario, es imprescindible tener en cuenta que en Europa existen
dos grandes modelos de Sanidad Pública6.

De los países con modelo de Seguros Sociales, Alemania es el referente histórico
desde que el Canciller Bismarck anunció la creación del sistema en 1881. Estos Segu-
ros Sociales han sido –y continúan siendo- la piedra angular de los sistemas de protec-
ción social. Todos los países han desarrollado sus sistemas sanitarios públicos a partir
de Seguros Sociales, posibilitando en algunos casos –como Italia y España- su posterior
transformación en un sistema unitario financiado por impuestos. También tienen siste-
mas financiados fundamentalmente por esquemas de Seguros Sociales: Francia, Bélgica
y Austria; aunque en todos estos países existe una importante aportación de impuestos,
una tendencia que es más clara en las recientes reformas de Alemania y Francia. Con el
ingreso en la UE de los nuevos países del Este, que han adoptado sistemas de Seguros
Sociales, este es el modelo el predominante en la UE.

El referente internacional de los países con un sistema unitario y financiación
sanitaria por impuestos es el National Health Service-NHS (Servicio Nacional de Sa-
lud), del Reino Unido, creado en 1948 por el gobierno laborista de Clement Attlee, tras
el Informe Beveridge, Report to the Parliament on Social Insurance and Allied Servi-
ces, de 19427. A este grupo se adscriben todos los países escandinavos y, en las últimas
décadas, Italia, Portugal y España. En casi todos los países existe algún grado de com-
binación entre financiación por impuestos y por cuotas sociales. La financiación pública
por impuestos va unida a la cobertura universal, igual para toda la población; que hace
necesaria una planificación racional de una organización sanitaria integrada y de sus
prestaciones respecto del territorio y de la población: Zonas de ámbito menor atendidas
por Centros de Salud, Áreas sanitarias dotadas de un Hospital General y demarcación de
Regiones sanitarias dotadas de Hospitales referencia de alta especialización. Estos sis-
temas han generalizado la organización funcional de los servicios médicos según su
complejidad; y su característica más importante y valiosa es basarse en la medicina de
Atención Primaria (médico general, de familia o de cabecera – servicios de prevención
y paliativos), sistema que no tienen los países europeos de Seguros Sociales (aunque sus
reformas más recientes tienden a ello).

6
Seguimos a FREIRE (2006). Para facilitar el acceso de los ciudadanos europeos a los diferentes servi-
cios de salud de cada Estado miembro, la Unión Europea publica unas guías sobre la organización y pres-
taciones de la Seguridad Social en cada país: COMISIÓN EUROPEA (2011), La Europa Social. La Se-
guridad Social en…
7
En la ceremonia de inauguración de los Juegos Olímpicos de Londres 2012, se escenificó el National
Health Service -mediante una coreografía con grandes camas, niños, enfermeras, médicos y las siglas
NHS- como uno de los grandes logros de la sociedad británica.

12

COMPARACIÓN ENTRE LOS MODELOS
SANITARIOS EUROPEOS

Sistemas de Seguros Sociales Servicios Nacionales de Salud
(Alemania, Francia, Austria) (R. Unido, P. Nórdicos, Italia, España)
Contratos entre las entidades que gestionan Sistemas integrados: con carácter general los
los seguros y los proveedores sanitarios pú- servicios son de patrimonio y gestión del fi-
blicos (hospitales públicos de Francia) o pri- nanciador (gobiernos).
vados. El personal sanitario es empleado público
El personal sanitario del país pertenece a una (excepciones en Atención Primaria).
gran variedad de entidades diferente.

El sistema no favorece la planificación organi- Organización basada en la planificación po-
zativa ni la coordinación entre niveles asisten- blacional y territorial de los servicios sanita-
ciales. rios.
Coordinación entre niveles asistenciales y
servicios sociales (continuum de cuidados)

No existe formalmente Atención Primaria La atención está basada en la medicina de
(aunque las reformas de Alemania y Francia Atención Primaria (médico general-de familia,
favorecen el modelo de médico general-de responsable de una lista de población y puerta
familia). de entrada a los especialistas)

Las características de los seguros y de los Los pacientes deben acudir a su médico ge-
proveedores determinan una gran libertad de neral (posibilidad de elección) en primer lugar
elección para los pacientes (tipo de médicos, y, si es necesario, éste les remite al especia-
veces, etc.) lista correspondiente.

Listas de espera prácticamente inexistentes Existencia de listas de espera, cuya importan-
(mercado de servicios médicos muy abierto) cia varía según países.

Gasto sanitario más alto (mayor influencia de Gasto sanitario menor (alto grado de control
la demanda). por los gobiernos).
Fuente: adaptado de FREIRE (2006).

El elemento que más caracteriza a los servicios sanitarios de un país -tanto desde
la perspectiva de la población/paciente, como para la política y gestión sanitarias- es la
forma en la que los recursos financieros terminan llegando a los proveedores (médicos,
hospitales, etc.), y la relación que ello establece entre financiadores-proveedores. Exis-
ten para ello dos alternativas básicas: (1) Contratación, e (2) Integración. En los siste-
mas de contratos (no-integrados), existen diferentes Entidades que gestionan los Segu-
ros públicos, mediante su financiación y la compra, mediante contratos, a los proveedo-
res privados y públicos de los servicios sanitarios que precisan para los colectivos de la
población que aseguran; siendo el asegurado quien elige entre los profesionales y servi-
cios disponibles. Éste es el modelo típico de los sistemas clásicos de Seguros Sociales
(Alemania, Francia), que no poseen centros sanitarios, hospitales, ni emplean personal
sanitario.

Por el contrario, en el modelo integrado existe un único aseguramiento y el Sis-
tema Nacional de Salud gestiona sus propios servicios sanitarios, integrando a los pro-

13

veedores en su propia organización administrativa, y configurando de este modo una red
propia de instalaciones y servicios sanitarios. En este esquema, el Estado –a través de
las entidades administrativas competentes- diseña y gestiona un aseguramiento único,
financia con cuotas e impuestos las prestaciones, gestiona sus centros y emplea al per-
sonal sanitario.

II. 3. Evolución y configuración del modelo Seguridad Social-Sistema Nacional de
Salud en España
La Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social (ASSS)8 arranca en España, no
sin precedentes significativos, con la Ley de 14 de diciembre de 1942, de creación del
Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE), bajo la gestión del Instituto Nacional de Pre-
visión (INP), que había sido creado en 1908.

Al carecer el INP tanto de profesionales como de centros propios, inicialmente
abordó la prestación de la asistencia con medios ajenos, conforme al modelo de seguros
sociales, mediante contratos de servicios suscritos con los médicos, y con los centros
sanitarios y hospitales privados y de las entidades locales.

Sin embargo, como bien explica VILLAR ROJAS (2007), se dieron varias razo-
nes para que la Seguridad Social española evolucionara como un modelo integrado de
prestación de servicios por la propia organización administrativa. En primer lugar, las
deficiencias de los establecimientos y medios inicialmente contratados, llevaron al Insti-
tuto Nacional de Previsión a elaborar un Plan de Instalaciones ya en 1945; y a la consi-
guiente construcción de una red propia de ambulatorios y centros hospitalarios de titu-
laridad pública, atendidos por personal propio9. Su progresiva expansión en las décadas
siguientes convirtió a la red sanitaria pública en la más importante del país. El concierto,
como modalidad de colaboración privada para servicios específicos, subsiste, pero con
carácter auxiliar y complementario.

En segundo lugar, ha habido una razón ideológica: el rechazo a hacer dinero con
la Seguridad Social y, en particular, con la salud. Así se recoge en la Exposición de Mo-
tivos de la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social: “Una de
las causas que explica más satisfactoriamente, no sólo la gestión pública de la Seguri-
dad Social, sino también la pervivencia y esplendor a través de los siglos del fenómeno
del aseguramiento mutualista, incluso dentro de esquemas de Seguros Sociales obliga-
torios, es la inexistencia de ánimo de lucro como móvil de su actuación”. Este plantea-
miento se lleva a la base 1ª: “La ordenación de la Seguridad Social quedará articulada

8
Estas siglas, ASSS, siguen figurando actualmente en los precintos de las cajas de los medicamentos
financiados por el SNS, lo que constituye un indicador visible de la vinculación del SNS con la Seguridad
Social.
9
En los estudios e informes de JORDANA DE POZAS (por ej. 1950, 1954, que pueden consultarse en la
biblioteca virtual del INGESA) puede verse la influencia de los planteamientos de BEVERIDGE y la
inspiración en su modelo de los proyectos del Instituto Nacional de Previsión.

14

sobre una conjunta consideración de las contingencias y situaciones objeto de cobertu-
ra y en ningún caso podrá servir de fundamento a operaciones de lucro mercantil”; y
se mantiene por el art. 3.4 del Texto Articulado de la Ley General de la Seguridad So-
cial de 1966. Estas disposiciones no son las únicas en sostener este planteamiento por-
que también aparece en la Ley de Bases de Sanidad Nacional de 1944 y en la Ley de
Hospitales de 1962. Por otra parte, el art. 63 de la Ley de Contratos del Estado de 1965
excluía de la contratación pública los servicios sin contenido económico (la gestión in-
directa requiere que el servicio público a prestar sea susceptible de explotación econó-
mica; a riesgo y ventura del concesionario lo cual justifica su beneficio), como la asis-
tencia sanitaria, la enseñanza pública y los servicios sociales. Este planteamiento se
mantiene en la actualidad, pues el artículo 4 de la Ley General de la Seguridad Social
dispone que en ningún caso la ordenación de la Seguridad Social podrá servir de fun-
damento a operaciones de lucro mercantil. Por su parte, el art. 90.2 de la Ley General de
Sanidad dispone que las Administraciones Públicas, al establecer conciertos, darán prio-
ridad a los centros y servicios sanitarios de los que sean titulares entidades que tengan
carácter no lucrativo.

El desarrollo de la democracia, de la Constitución y del Estado de las Autono-
mías aporta a nuestro modelo de Sanidad Pública una indiscutible coherencia institucio-
nal, organizativa y prestacional, y sus perfiles propios actuales. La creación del Ministe-
rio de Sanidad y Seguridad Social, por Real Decreto de 4 de julio de 1977, facilitó la
unificación de competencias dispersas, la coordinación y la planificación conjunta. Fru-
to de esta nueva visión, el Real Decreto-ley 36/1978, sobre Gestión Institucional de la
Seguridad Social, la Salud y el Empleo, racionaliza las funciones que se encomiendan a
las Entidades Gestoras de la Seguridad Social: a) el Instituto Nacional de la Seguridad
Social (INSS) para la gestión y administración de las prestaciones económicas del Sis-
tema de la Seguridad Social; b) el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) para la
administración y gestión de los servicios sanitarios; y c) el Instituto Nacional de Servi-
cios Sociales (INSERSO) para la gestión de servicios complementarios de las prestacio-
nes del Sistema de la Seguridad Social.

La Ley 14/1986 General de Sanidad articuló con un innegable acierto el Diseño
Institucional, conforme al cual se va a desarrollar nuestro modelo actual. Partiendo del
reconocimiento constitucional del derecho de todos los ciudadanos a la protección de la
salud (art.43 CE), se abre la vía hacia la implantación de un servicio público universal y
gratuito, en función de las disponibilidades económicas. Para ello, la directriz que inspi-
ra la reforma es la creación de un Sistema Nacional de Salud; para cuyo establecimiento
se tuvieron bien presentes las experiencias organizativas comparadas que han adoptado
el mismo modelo, pero perfilando las características propias derivadas de nuestra tradi-
ción administrativa y de nuestra organización política.

El eje del modelo que se adopta son las Comunidades Autónomas, de manera
que el Sistema Nacional de Salud se concibe como el conjunto de sus Servicios de Sa-

15

lud, convenientemente coordinados, regulados en lo básico y financiados por el Estado.
La ley reconoce el derecho al acceso y a las prestaciones de todos los ciudadanos en
condiciones de igualdad efectiva frente al Sistema, bajo una concepción integral del
mismo (coordinación e integración de todos los recursos públicos en un dispositivo úni-
co), puesto que las normas de utilización de los servicios sanitarios serán iguales para
todos; eso sí, de acuerdo con las reglas de acceso a los Centros de Salud y a los Hospita-
les en el marco de las Áreas de Salud delimitadas10.

La asistencia universal de facto llega con el Real Decreto 1088/1989, por el que
se establece la cobertura de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social (ASSS) a las
personas sin recursos económicos suficientes; reconociendo tal derecho a la asistencia y
otorgándole idéntica extensión, contenido y régimen que la prevista en el Régimen Ge-
neral; a cuyo efecto, las Entidades gestoras de la ASSS, INSALUD y Servicios Auto-
nómicos de Salud con INSALUD transferido, expedirán, una vez reconocido el derecho,
un documento acreditativo para el acceso a los servicios sanitarios, con idéntica validez
en todo el territorio nacional.

La Ley 49/1998 de Presupuestos Generales del Estado para 1999 dispone que el
Estado, a través de las transferencias presupuestarias a las Comunidades Autónomas,
asumiría totalmente la financiación pública de la asistencia sanitaria, desvinculándola de
las aportaciones a la Seguridad Social y evolucionando hacia su financiación mediante
impuestos.

Desde 1981 a 2002 tiene lugar el proceso de transferencia “de las funciones y
servicios del INSALUD” a todas las Comunidades Autónomas (CCAA); en una primera
etapa a las CCAA del art. 151 de la CE y posteriormente, tras la reforma de sus Estatu-
tos de Autonomía, al resto de las Comunidades con efectos 1 de enero del año 2002. De
acuerdo con lo previsto en la Ley General de Sanidad, las CCAA constituyen Servicios
Autonómicos de Salud para gestionar estas competencias. La Ley 16/2003, de Cohesión
y Calidad del Sistema Nacional de Salud, actualiza y adapta las previsiones de la Ley
General de Sanidad a la nueva organización ya prevista, reforzando los mecanismos de
coordinación en el marco de una perspectiva integral del sistema sanitario. De acuerdo
con las previsiones de la Ley en una cuestión tan importante como la definición de las
prestaciones asistenciales, el Real Decreto 1030/2006 establece la Cartera de Servicios
Comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización.

Por lo que respecta al sistema de la Seguridad Social, éste siempre ha mantenido
la titularidad de las competencias tradicionales esenciales sobre el aseguramiento sanita-
rio del SNS. Según la Ley General de la Seguridad Social vigente, cuyo Texto Refundi-
10
El Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, sobre las Estructuras básicas de salud, aunque consciente de
los ejes de la próxima reforma, que tardaría en llegar dos años; había considerado inaplazable la instaura-
ción de las Zonas de Salud y de los Centros de Salud; lo cual permitió ganar un tiempo significativo para
el desarrollo de la atención primaria.

16

do es aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, la acción protectora del sistema
de la Seguridad Social comprenderá la Asistencia Sanitaria en los casos de maternidad,
de enfermedad común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo (art. 38). Al
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) le sigue correspondiendo la gestión y
administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, con
determinadas excepciones (art. 57); y en tal condición le compete el reconocimiento de
las diferentes situaciones de aseguramiento (trabajador en activo, pensionista, grados de
invalidez, etc.), subsidios, etc., de las que se derivan importantes consecuencia econó-
micas.

Con la depresión económica, el Real Decreto-ley 16/2012, de Medidas urgentes
para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y
seguridad de sus prestaciones (desarrollado por el Real Decreto 119/2012), modifica
determinadas disposiciones de la Ley de Cohesión de 2003 y procede a la necesaria de-
limitación de funciones para el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria, te-
niendo en cuenta la normativa europea sobre la coordinación de los sistemas de Seguri-
dad Social, y articulándolas en torno al reconocimiento de la condición de asegurado o
de beneficiario por el Instituto Nacional de la Seguridad Social11.

II. 4. Características esenciales
Con base en los arts. 41 y 43 CE, sobre el régimen de la Seguridad Social y el
derecho a la protección de la salud; y de los epígrafes 16ª y 17ª del art. 149.1 CE, que
indica las competencias exclusivas del Estado en estas materias; la Ley General de Sa-
nidad (LGS) y la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (LCSNS),
definen las características esenciales de nuestro sistema público de salud. Evidentemen-
te, y con carácter previo, también deben tenerse en cuenta los derechos reconocidos por
la Ley 41/2002, que regula la autonomía del paciente y los derechos y obligaciones en
materia de información y documentación clínica.

II. 4. A. Del derecho a la protección de la salud

1. Universalidad: el aseguramiento de la asistencia sanitaria es universal y público
por parte del Estado (art. 2.b LCSNS). La asistencia sanitaria pública se extende-
rá a toda la población española ( art.3.2 LGS).

11
El Defensor del Pueblo señala en su Informe Anual 2012, 7. Sanidad, que “el Real Decreto-ley 16/2012
introduce el concepto de “asegurado”, vinculando, en gran medida, el derecho a la asistencia pública y
gratuita al sistema contributivo de la Seguridad Social, de modo que no solo permanece, sino que se
refuerza el vínculo entre ambos sistemas”: Seguridad Social- Sistema Nacional de Salud (pág. 204).

17

2. Igualdad efectiva: la prestación de los servicios a los usuarios del Sistema Na-
cional de Salud se efectuará en condiciones de igualdad efectiva y calidad (art.
2.a LCSNS). El acceso y las prestaciones sanitarias se realizarán en condiciones
de igualdad efectiva (art. 3.2 LGS). La política de salud está orientada a la su-
peración de los desequilibrios territoriales y sociales (art. 3.3 LGS).

3. Financiación pública: la financiación del Sistema Nacional de Salud es pública
(art. 2.e LCSNS).

4. Accesibilidad y libertad de elección: el acceso a las prestaciones sanitarias reco-
nocidas en la ley se garantizará en condiciones de igualdad efectiva, con inde-
pendencia del lugar del territorio nacional en que se encuentren en cada momen-
to los usuarios (art. 23 y 24 LCSNS). El acceso inicial y básico a los servicios
se efectúa a través de la atención primaria del Centro de Salud asignado al usua-
rio por su lugar de residencia (art. 12 LCSNS). La libertad de elección de médi-
co de atención primaria y de especialista se realiza por el usuario en el marco de
su Área de Salud, de acuerdo con las condiciones establecidas al efecto (arts. 14
y 15 LGS).

II. 4. B. Del Sistema

1ª Carácter Integral del Sistema basado en:

a) Aseguramiento único, universal y público de la asistencia sanitaria por parte
del Estado: el aseguramiento de la asistencia sanitaria es universal y público por
parte del Estado (art. 2.b LCSNS); el reconocimiento del derecho a la asistencia
sanitaria de la Seguridad Social corresponde al Instituto Nacional de la Seguri-
dad Social (arts. 2.b y 3 LCSNS);
b) Financiación pública común, de acuerdo con el modelo de financiación autonó-
mica (art. 2.e LCSNS);
c) Reglas básicas comunes de aplicación en todo el territorio (art. 149.1.16ª y 17ª
CE: arts. 2 LGS y Disp. Final. Primera LCSNS);
d) Organización de los servicios bajo una concepción integral del sistema sanita-
rio (art. 4 LGS): todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la salud
integran el Sistema Nacional de Salud y se coordinan en un dispositivo único
(arts. 44 y 46.c LGS);
e) Descentralización política de la gestión: corresponde a las Comunidades Autó-
nomas el desarrollo normativo y la gestión de sus Servicios Autonómicos de Sa-
lud (art. 44 LGS).

18

2ª Planificación y estructuración territorial:
a) El Estado y las Comunidades Autónomas aprobarán Planes de Salud, en el ámbi-
to de sus respectivas competencias, en los que se preverán las inversiones y ac-
ciones sanitarias a desarrollar (art. 70.1 LGS);
b) Los Servicios Autonómicos de Salud planificarán los recursos con criterios de
racionalización, de acuerdo con las necesidades sanitarias de cada territorio. La
base de la planificación será la división de todo el territorio en demarcaciones
geográficas (art 51 LGS):
a. Se delimitarán Áreas de Salud teniendo en cuenta factores geográficos,
socioeconómicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales y
de dotación de vías y medios de comunicación, así como las instalacio-
nes sanitarias (art. 56.4 LGS). Cada Área de Salud estará vinculada o
dispondrá, al menos de un Hospital General, con los servicios que acon-
seje la población a asistir, la estructura de ésta y los problemas de salud.
El Hospital es el establecimiento encargado tanto del internamiento clí-
nico como de la asistencia especializada y complementaria que requiera
su zona de influencia. En todo caso, se establecerán medidas adecuadas
para garantizar la interrelación entre los diferentes niveles asistenciales
(art. 65 LGS). Los Hospitales desarrollarán, además de las tareas estric-
tamente asistenciales, funciones de promoción de la salud, prevención de
las enfermedades e investigación y docencia, de acuerdo con los progra-
mas de cada Área de Salud (art. 68 LGS).
b. Las Áreas de Salud se dividirán en Zonas Básicas de Salud para conse-
guir la máxima operatividad y eficacia (art. 62 LGS). La Zona Básica de
Salud es el marco territorial de la atención primaria de salud donde los
Centros de Salud desarrollan sus actividades sanitarias como centros in-
tegrales de atención primaria (art. 63 LGS). La atención primaria es el
nivel básico e inicial de atención, que garantiza la globalidad y continui-
dad de la atención a lo largo de toda la vida del paciente, actuando como
gestor y coordinador de casos y regulador de flujos (art. 12. 1 LCSNS).

3ª Evaluación y control de la calidad de la asistencia:
a) Proceso continuado: la evaluación de la calidad de la asistencia sanitaria presta-
da debe ser un proceso continuado que informe todas las actividades del perso-
nal de salud y de los servicios sanitarios del SNS (art. 69.2 LGS).
b) La coordinación general sanitaria incluye el establecimiento con carácter general
de criterios mínimos y básicos comunes de evaluación de la eficacia y rendi-
miento de los programas, centros y servicios sanitarios (art. 70.1.c LGS).

19

II. 5. Evaluaciones de la calidad del Sistema Sanitario español

La sanidad es el servicio público sistemáticamente más apreciado y mejor valorado por
los ciudadanos españoles12.
Esta valoración positiva es compartida por Organizaciones Internacionales de
distinto tipo. Los Informes que establecen rankings sobre la competitividad de los paí-
ses, en función de la calidad de sus instituciones y procesos económicos, políticos y
sociales, sitúan a España en el puesto 36 (World Economic Forum 2013), o en el puesto
44 (Banco Mundial 2013): sin embargo, la valoración de nuestro sistema sanitario le
sitúa entre los mejores del mundo.
Esta es también la valoración de la OCDE (2012), en función de la esperanza de
vida, teniendo en cuenta la calidad de vida, las intervenciones en salud pública y el
desarrollo de la atención sanitaria.
Con carácter más específico y objetivo, determinados análisis empíricos, como
NOLTE y McKEE (2008) o GAY et al. (2011), se fijan en las causas de muerte innece-
sariamente prematura y sanitariamente evitables (MIPSE), que son las más sensibles a
la actuación sanitaria, llegando a conclusiones similares y reiteran que la calidad de
nuestro sistema sanitario se encuentra entre los mejores del mundo.
Los datos son los que son y los análisis comparados entre sistemas (no olvidando
los niveles de riqueza, ni las características de la idiosincrasia propia de cada país en
cuanto a las pautas de comportamiento cívico o de transparencia y control político) re-
sultan relevantes si se quieren establecer expectativas razonables.

II. 6. Compatibilidad entre el Sistema Nacional de Salud y la prestación generali-
zada de la atención sanitaria a grupos enteros de población mediante concesiones
de servicio público

Por lo expuesto en los epígrafes anteriores, parece indiscutible el acierto del di-
seño institucional del Sistema Nacional de Salud en España. Sus características esencia-
les de titularidad y financiación pública, su unidad de régimen en el aseguramiento y en
las prestaciones, y su carácter integral, en el que todos los recursos operan como un dis-
positivo único al servicio de una cobertura universal de la asistencia sanitaria, permiten
unos altos niveles de calidad e igualdad efectiva de los usuarios ante el Sistema, con
independencia del lugar en que residen; y una importante cohesión social, mediante la
corrección de desequilibrios territoriales y sociales históricamente endémicos en nuestro
país.

12
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS (CIS) (2011), Calidad de los servicios públi-
cos. Estudio nº 2.908, Junio-Julio 2011; CIS (2013), Estudio nº2.978, Barómetro de Febrero 2013.

20

Sería verdaderamente desgraciado que, por nuestro proverbial espíritu crítico
unido a nuestra predisposición a la improvisación, malbaratáramos uno de nuestros ma-
yores e indiscutibles logros colectivos, que inciden directísimamente sobre la calidad de
vida de las personas, precisamente en los momentos en que más necesitan ser asistidas.

La concepción integral del Sistema como un dispositivo único ha hecho que se
prevea y sea habitual la colaboración privada con el sistema público, bajo el régimen de
conciertos (art. 90 LGS). Ello permite obtener la prestación de servicios bien identifica-
dos, por instituciones homologadas y de reconocida solvencia técnica e institucional,
conforme a un esquema de requisitos jurídicos que persiguen optimizar los recursos, el
control de las prestaciones, la coherencia y la eficacia del Sistema.

Frente al carácter coherente y sistemático de la legislación básica estatal, conte-
nida en la Ley General de Sanidad de 1986 y en la Ley de Cohesión y Calidad del Sis-
tema Nacional de Salud de 2003; no podemos ignorar la existencia de la Ley 15/1997,
que “habilita nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud”. Esta Ley cons-
tituye un auténtico “verso suelto” dentro del modelo de regulación de la sanidad pública
en España. Y, además, lo único que queda claro de la Ley es su título… y no la más que
confusa redacción de su artículo único y de las disposiciones jurídicas que pueda conte-
ner. Sin embargo, esta Ley fue invocada por la Comunidad Valenciana para dar cobertu-
ra a la concesión de servicios de asistencia médica realizada bajo el denominado “mode-
lo Alzira” y los Tribunales así lo han validado. Primero, el Tribunal Superior de Justicia
de Valencia en su Sentencia 1925/2000 y, después, el Tribunal Supremo en su Sentencia
de 20 de diciembre de 2005.

Ahora bien, la doctrina jurídica no ha dejado de subrayar el marcado carácter
excepcional del recurso a la técnica concesional. MENÉNDEZ REXACH (2008) señala
que “parece razonable sostener que la efectividad de los mandatos constitucionales
relativos a la protección de la salud y al mantenimiento obligatorio de un sistema pú-
blico de seguridad social implica la existencia de una red de establecimientos de titula-
ridad pública que deben ser gestionados directamente (con o sin atribución de persona-
lidad jurídica propia), sin perjuicio de la colaboración de los centros privados, funda-
mentalmente mediante fórmulas de concertación. También es admisible la concesión y
alguna otra fórmula análoga, como el nuevo contrato de colaboración entre el sector
público y el privado, previsto en la nueva Ley de Contratos del Sector Público. Pero
estas deben ser excepciones a la regla de la gestión directa, y por ello necesitadas de
justificación concreta, sin que sea suficiente la genérica previsión legal de su admisibi-
lidad”… que es exactamente lo que ha hecho el Plan de Medidas y la Ley 8/2012 de la
Comunidad de Madrid, objeto del presente Informe.

Así pues, la Ley 15/1997 en modo alguno puede interpretarse como una habilita-
ción que otorgue una patente de corso para ignorar por completo todo el esquema de

21

garantías de nuestro modelo de regulación de la sanidad pública y de contratación del
sector público.

Volviendo a lo que ahora nos interesa, que es la compatibilidad institucional en-
tre nuestro Sistema integral de sanidad pública y la adopción general de un esquema de
gestión mediante contratos de concesión, debemos ir al núcleo esencial de la cuestión: la
propia naturaleza de la prestación sanitaria, consistente en una obligación de medios
pero no de resultados, es un deber de emplear cuantos conocimientos y técnicas sean
precisos para recuperar la salud, pero sin garantía de lograrlo. La primera obligación de
los profesionales y, por tanto, de la Administración sanitaria como prestadora de servi-
cios es utilizar cuantos remedios conozca la ciencia médica y estén a su disposición en
el Sistema de Salud, diseñado para operar como un dispositivo único. Desde esta pers-
pectiva de la propia naturaleza de la prestación sanitaria, y en la medida en que la red
sanitaria pública se ha articulado como un auténtico Sistema, resulta extraordinariamen-
te difícil y costoso (por los problemas, entre otros, de asimetría de la información, de
selección de riesgos, de selección adversa, por los costes inherentes de información y
transacción… que ya fueron magistralmente puestos de manifiesto por ARROW en
1963) definir las características de esta prestación en el objeto de un contrato, mediante
el cual se saca del Sistema y se transfiere a un tercero una parte entera de la cobertura de
la asistencia en un núcleo definido de población.

Por estas razones, toda nuestra legislación general de Sanidad diseña un Sistema
Nacional de Salud público e integrado, ajeno a su estructuración contractual salvo ex-
cepciones bien delimitadas. Los estudios sobre economía y derecho de la salud, medici-
na social, políticas públicas sobre salud…, así como los análisis empíricos sobre los
costes de información y transacción en la elaboración de contratos que abordaremos
más tarde, acreditan que resulta mucho más fácil obtener resultados más eficaces y efi-
cientes mediante estructuras organizativas integradas: por esto constituyen el fundamen-
to organizativo tanto de las grandes empresas como de los organismos encargados de
gestionar las principales funciones y servicios públicos.

La evidencia empírica también acredita los anteriores fundamentos instituciona-
les. Partiendo también de la metodología institucionalista (ACEMOGLU y ROBINSON
2008, NORTH 1990…), el impactante estudio de HOLMBERG y ROTHSTEIN (2011),
Dying of Corruption (Muriendo de Corrupción), analiza datos intersectoriales de 120
países, para llegar a la conclusión de que la clave para obtener mejoras de eficiencia y
eficacia en los sistemas de salud se encuentra en mejorar la calidad de su gobernanza
pública (erradicar los sobornos en los países pobres o las “comisiones” en los ricos, exi-
gir el cumplimiento de las obligaciones deontológicas y de dedicación profesional, des-
politizar y profesionalizar la gestión, adoptar las decisiones conforme a criterios racio-
nales y no arbitrarios, existencia y transparencia de información, controles efectivos
sobre el cumplimiento de las reglas…). En contraste con la fuerte correlación encontra-
da entre la calidad de la gobernanza pública y los indicadores de salud (expectativas de

22

vida, mortalidad infantil y maternal, expectativas de vida saludable, sentimientos subje-
tivos sobre la salud, etc.), el nivel del gasto sanitario de los países desarrollados y la
salud de su población no muestra una relación directa a partir de un cierto umbral.
Además, por lo que respecta al gasto privado en salud o a la proporción del gasto priva-
do respecto del gasto total en salud, la relación es próxima a cero o ligeramente negati-
va. Por ello, la recomendación derivada del estudio respecto de las políticas públicas
para mejorar los niveles de salud en todo el mundo, tanto en los países ricos como en
los pobres, es mejorar la calidad de la gobernanza (el buen gobierno) y financiar la asis-
tencia sanitaria con fondos públicos y no privados.

En la misma línea de esta última conclusión, y como significativo contrapunto,
se sitúa el estudio elaborado por THE NATIONAL ACADEMIES (2013), que intenta
dar explicaciones y presentar propuestas frente a los abrumadores diferenciales negati-
vos sobre la salud en Estados Unidos.

III. DESARROLLO DEL SERVICIO MADRILEÑO DE SALUD
Tas la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobada
por la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio, la Comunidad asumió el traspaso de las “fun-
ciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud” en materia de Asistencia Sanitaria
de la Seguridad Social. La Constitución, en el artículo 149.1.17ª, reserva al Estado la
competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Se-
guridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Au-
tónomas; y en el artículo 149.1.16ª se reconoce también al Estado la competencia en
materia de Sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación
sobre productos farmacéuticos.

Por ello, el nuevo Estatuto establece en su artículo 27.4 y 5 que, en el marco de
la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca,
corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamenta-
ria, y la ejecución en materia de sanidad e higiene, así como la coordinación hospitalaria
en general, incluida la de la Seguridad Social.

Y, por otra parte, el artículo 28.1.1 y 1.10 del Estatuto establece que correspon-
de a la Comunidad de Madrid la gestión de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad So-
cial.

El traspaso efectivo de las funciones y servicios se efectuó mediante el Real De-
creto 1479/2001, de 27 de diciembre, y tuvo efectividad a partir del 1 de enero de 2002.

Dentro de su ámbito competencial, la Comunidad ha aprobado la Ley 12/2001,
de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de Madrid, que establece la regulación

23

general de todas las acciones que permitan, a través del Sistema Sanitario de la Comu-
nidad, hacer efectivo el derecho a la protección de la salud.

III. 1. Un espectacular despliegue de infraestructuras sanitarias y las fórmulas con-
tractuales para su dotación
Como es bien conocido, la principal estrategia seguida desde entonces por la
Comunidad de Madrid ha sido una dotación verdaderamente espectacular de nuevas
infraestructuras sanitarias. Desconocemos si esta dotación respondió al preceptivo Plan
de Salud que, conforme al art. 70 LGS, hubiera debido realizarse con carácter previo.
Tampoco conocemos, porque no son públicos, los dos Planes de Infraestructuras 2004-
2007 y 2007-2011, a los cuales se remiten con frecuencia las autoridades de la Comuni-
dad. En cualquier caso, no parece que la elaboración de estos Planes de Infraestructuras
tuviera una gran participación de las entidades y colectivos interesados (especialmente
de los médicos); ni que fueran objeto de una presentación y debate específico ante la
Asamblea de Madrid.

En ejecución de estos Planes, en los últimos ocho años se han construido 11
nuevos hospitales, de los cuales uno sustituye a otro existente, y 111 nuevos Centros de
Salud para la atención primaria.

Entre 2004 y 2007 se licita y aborda la construcción de 8 nuevos Hospitales: In-
fanta Sofía (San Sebastián de los Reyes), del Henares (Coslada), Infanta Leonor (Valle-
cas), del Sureste (Arganda), del Tajo (Aranjuez), Infanta Cristina (Parla), Puerta de Hie-
rro (Majadahonda) e Infanta Elena (Valdemoro).

Entre 2007 y 20011 se plantea la construcción de los Hospitales de Torrejón
(Torrejón de Ardoz), Juan Carlos I (Móstoles), Collado Villalba y Carabanchel. Todos
estos nuevos hospitales se han construido y han entrado en funcionamiento, excepto el
de Carabanchel al concluirse un acuerdo con el Hospital militar Gómez Ulla, y el de
Collado Villalba, cuyas obras están terminadas, habiéndose postergado su entrada en
funcionamiento.

Los primeros seis contratos de hospitales fueron de concesión de obra pública:
su objeto fue la construcción de las obras, dotación de equipamientos, mantenimiento,
conservación y prestación subordinada de los servicios ancilares o que no consisten di-
rectamente en la prestación de la asistencia médica, durante treinta años. Esta fórmula
evita a la Administración financiar de golpe las obras y equipamientos, así como su
conservación; a cambio de los pagos que se compromete a efectuar durante treinta años.
Para que lo pueda entender todo el mundo: el esquema de financiación para la dotación
de los hospitales es similar al que emplearon los madrileños para comprar su vivienda,
mediante un préstamo hipotecario, que deben devolver durante veinte o treinta años. La
parte asistencial-clínica de estos hospitales ha sido configurada como ‘empresa públi-

24

ca’13 (empresas creadas por Ley 4/2006, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales y
Administrativas de la Comunidad de Madrid, en su artículo 12p). Estos hospitales por
tener en su interior la empresa concesionaria y la empresa pública se conocen como
hospitales de gestión mixta. Son estos hospitales-empresa pública los que el Gobierno
de la Comunidad de Madrid pretende privatizar con la Ley 8/2012.

Para los hospitales construidos posteriormente (Infanta Elena (Valdemoro), Rey
Juan Carlos (Móstoles), Torrejón y Collado Villalba) se da un paso más en los servicios
concesionados y se formalizan contratos de gestión del servicio público que incluyen la
también los servicios clínicos, es decir, la Atención Especializada de la Asistencia Sani-
taria de la Seguridad Social prestada por el SNS en la modalidad de concesión adminis-
trativa: es decir, en primer lugar, se contrata la construcción y conservación de las
obras, los equipamientos y servicios no médicos (como en los anteriores); y, en segun-
do lugar, se contrata además la prestación de la Atención Sanitaria Especializada para la
población protegida: 171.478 habitantes en el caso de Móstoles (con tarjeta sanitaria) y
su zona; 133.144 habitantes en el caso de Torrejón (con tarjeta sanitaria) y su zona. El
plazo de duración de los contratos es también de treinta años. Estos hospitales son co-
nocidos como hospitales con colaboración público-privada (CPP) en régimen de conce-
sión administrativa.

En este modelo de concesión administrativa completa, los pagos a efectuar por la
Administración al concesionario tienen un doble concepto que se corresponde con el
doble objeto del contrato: la asistencia sanitaria, de una parte; y la realización de las
obras con los demás servicios auxiliares, de otra parte. En el caso del Hospital Rey Juan
Carlos de Móstoles, el importe total anual a abonar por la Administración al concesio-
nario (Capio y otras empresas) y para la población protegida indicada asciende a la can-
tidad de 101.069.998,20 euros, obtenida de totalizar la prima per cápita persona/año por
la Asistencia Sanitaria de 446,25 (cantidad exenta de IVA) por el número de habitantes;
más la cantidad máxima anual de 148,75 euros persona/año por número de habitantes
(8% de IVA incluido). En el caso del Hospital de Torrejón, solamente hubo una Agru-
pación de Licitadores, formada por Ribera Salud con otras empresas, presentada a la
licitación. La prima per cápita persona/año a satisfacer por la Administración en con-
cepto de prestación de la Asistencia Sanitaria es de 428,35 euros, cantidad exenta de
IVA, y la cantidad máxima anual a satisfacer por la Administración por persona/año es
de 143,15 euros, cantidad exenta de IVA.

13
Un ejemplo de los estatutos de estos hospitales es el DECRETO 112/2007, de 2 de agosto, del Consejo
de Gobierno, por el que se aprueban los Estatutos de la Empresa Pública Hospital del Norte, en virtud de
la Ley 4/2006, de 22 de diciembre. (BOCM núm. 189, 10/08/2007)

25

II. 2. Las premisas apodícticas del Plan de Sostenibilidad

De acuerdo con lo que manifiesta el Plan de Medidas de garantía de la sostenibi-
lidad y los arts. 62 y 63 de la Ley 8/2012, el anterior esquema contractual es el que se
pretende seguir para la gestión del servicio público (la asistencia sanitaria de la Seguri-
dad Social prestada por el Sistema Nacional de Salud), bajo la modalidad de concesión,
en los Hospitales: Infanta Cristina (Parla), Infanta Sofía (San Sebastián de los Reyes),
Infanta Leonor (Vallecas), del Sureste (Arganda), del Henares (Coslada) y del Tajo
(Aranjuez); así como en unos 27 Centros de Salud.

La privatización de los seis hospitales-empresa pública de la primera generación
de nuevos hospitales de la Comunidad de Madrid, tendría como referente los hospitales
de la segunda generación, es decir, estos hospitales en los que todos sus servicios, in-
cluidos los clínicos, son de concesión administrativa.

Según expusimos al comienzo, los argumentos que da el Plan de Medidas son
los siguientes:

Primero: “Se ha comprobado que el modelo de concesión es más eficiente, da
buenos resultados clínicos y alta satisfacción a los pacientes”.

Segundo: “De media, el coste total de la asistencia sanitaria especializada de la
población de los hospitales de gestión mixta es de unos 600 euros por habitante, mien-
tras que en los hospitales con modelo capitativo más recientes, este coste medio anual
es de 441 euros”.

El Plan de Medidas no indica dónde, ni cómo se ha comprobado que el modelo
de concesión sea más eficiente, de buenos resultados clínicos y alta satisfacción a los
clientes. Tampoco acredita, en forma alguna, que los costes totales de la asistencia sani-
taria sean los que indica. Seguidamente, intentamos presentar algunos elementos de
juicio sobre estas cuestiones.

II. 3. El alcance de los Contratos de Colaboración Público-Privada en los Servicios
Públicos de Salud: inexistencia de fundamentos científicos y de evidencias empíri-
cas que avalen la mayor eficiencia y eficacia del modelo de concesión

Los contratos de colaboración público-privada tienen una larga tradición en los
países anglosajones para acometer nuevos desarrollos urbanos o para la dotación de
nuevas infraestructuras (GÓMEZ-IBÁÑEZ 2003, FUERTES FERNÁNDEZ 2011).
Entre sus característica esenciales pueden destacarse: la asignación de un amplio mar-
gen de libertad e iniciativa o creatividad al contratista privado para afrontar un nuevo
proyecto, respecto del que no se conoce cuál puede ser la solución más idónea; una im-

26

portante aportación financiera por parte del contratista; la aportación de valor a los re-
cursos públicos destinados por el gobierno; la transferencia efectiva de riesgos al contra-
tista; y unos altos costes de información y transacción, al encontrarnos ante contratos
típicamente incompletos, de los que se derivan problemas graves para lograr una defini-
ción mínimamente precisa de sus requisitos esenciales (objeto, consentimiento y causa),
lo cual conlleva unos costes elevados de asesoramiento jurídico, técnico, económico,
financiero, etc. Por eso, este tipo de contratos son en gran medida extraños y desconoci-
dos para la tradición jurídica continental europea.

Ante las restricciones presupuestarias derivadas de las elementales exigencias
europeas de estabilidad económica, este tipo de contratos atrajo un gran interés como
forma de conseguir financiación privada para las infraestructuras públicas; y la Iniciati-
va de Financiación Privada del Reino Unido (Private Finance Initiative, PFI), desarro-
llada desde el comienzo de los años noventa por los Gobiernos tanto conservadores co-
mo laboristas, se convirtió en un banco de pruebas y en un referente para el resto de los
países europeos (NIETO GARRIDO 2004).

Interesa destacar que los esquemas contractuales de la PFI se aplicaron por el
National Health Service (NHS) desde 1995; que siempre han estado sometidos a discu-
sión; y que, casi veinte años después, se desarrolla un interesante debate sobre sus ven-
tajas e inconvenientes. Pero, sobre todo, interesa destacar que los contratos PFI sola-
mente han tenido por objeto la financiación, construcción, dotación de equipamientos,
conservación y, en su caso, prestación de servicios auxiliares. En ningún caso han teni-
do por objeto la prestación de la asistencia sanitaria, de acuerdo con los esquemas más
novedosos de los Public-Private Partnerships (PPPs). Por algo será. Y por ello ninguna
experiencia puede sacarse de los mismos para el objeto del presente Informe.

Si se tienen en cuenta las características esenciales de los Sistemas Seguridad
Social y de Sanidad Pública -y por eso nos ha parecido imprescindible exponerlas ante-
riormente- puede afirmarse que los contratos de concesión de servicios de asistencia
sanitaria, celebrados por los Servicios de Salud de Valencia y de Madrid, constituyen un
auténtico experimento a nivel mundial. Por eso, a BARLOW et al. (2013) solamente se
les ocurre comparar el modelo Alzira con algunos contratos norteamericanos… que,
evidentemente, se encuentran en otra galaxia de modelo sanitario.

Si se tienen en cuenta las características específicas de los servicios de asistencia
médica a los pacientes y de protección de la salud de una población, el estudio de
ARROW (1963) puso de manifiesto la complejidad de los problemas que plantean estos
servicios para ser formalizados como objeto de un contrato “económicamente eficien-
te”. Los estudios científicos (medicina social, economía de la salud, teoría de la regula-
ción, análisis económico del derecho…) más recientes –entre otros, FERRIS y GRADY
(1991), HART, SHLEIFER y VISHNY (1997), EISENBERG (2000), BROWN y PO-
TOSKY (2004), McKEE, EDWARDS y ATUN (2006), KISH y LIPTON (2013),

27

BARLOW et al. (2013)- siguen destacando que resulta extraordinariamente arriesgado
llevar la colaboración público-privada, más allá de la dotación de infraestructuras, para
gestionar servicios públicos asistenciales.

En primer lugar, porque la complejidad de gestionar una multiplicidad de rela-
ciones público-privadas, durante largos períodos de tiempo, requiere una regulación
extraordinariamente específica, unos órganos administrativos específicos y un personal
administrativo altamente cualificado para realizar un control efectivo de que las presta-
ciones de los servicios responden efectivamente al fin público que persiguen; para lo
cual es imprescindible acopiar y procesar una cantidad y calidad de información impre-
sionante (regulación, organización e información de los que evidentemente no dispone
en la actualidad la Comunidad de Madrid). Y, en segundo lugar, porque coste no equi-
vale a calidad: cuando los parámetros de la calidad de los servicios son prácticamente
imposibles de identificar “ex ante” y de controlar “ex post”, también resulta práctica-
mente imposible medir cuál es la calidad efectiva y objetiva (no solo percibida) del ser-
vicio que presta el contratista y, por tanto, evaluar y auditar el nivel efectivo de la cali-
dad de sus servicios.

Así pues, la manifestación del Plan de Sostenibilidad de que “se ha comprobado
que el modelo de concesión es más eficiente, da buenos resultados clínicos y alta satis-
facción a los pacientes” carece de soporte científico y, mucho menos, empírico.

III. 4. Inexistencia de datos verificables sobre los costes de la asistencia sanitaria
por tipos de hospitales14

III. 4. A. Comparación entre los datos supuestos y los datos actuales según Presu-
puestos

El Plan de Medidas de Garantía de la Sostenibilidad indica que: “De media, el
coste total de la asistencia sanitaria especializada de la población de los hospitales de
gestión mixta (en los que hay sólo concesión de obra por lo que la asistencia sanitaria la
sigue prestando la Administración) es de unos 600 euros por habitante, mientras que en
los hospitales con modelo capitativo más recientes (en los que hay concesión de obra y
concesión del servicio de asistencia sanitaria), este coste medio anual es de 441 euros.”

Ninguna de estas cifras presentadas por la Consejería de Sanidad se fundamenta
en datos que puedan ser verificados. No existe ningún documento que muestre que el
“coste total de la asistencia sanitaria especializada de la población de los hospitales de
gestión mixta es de unos 600 euros por habitante”.

14
Seguimos en este epígrafe los estudios sobre costes efectuados por el Comité Técnico de AFEM.

28

En los Hospitales de modelo capitativo más recientes (Hospitales de Torrejón y
Rey Juan Carlos de Móstoles), la Administración paga una prima o cápita total anual
dividida en dos conceptos:
• El concepto A es una cantidad anual en euros por habitante que la Administra-
ción paga a la Sociedad Concesionaria para cubrir la prestación de los servicios
sanitarios que deberá prestar la Sociedad Concesionaria a la población protegida.
• El concepto B, o Cantidad máxima anual, es una cantidad anual en euros por
habitante que la Administración paga a la Sociedad Concesionaria por la ejecu-
ción, mantenimiento, reforma y conservación de las citadas infraestructuras.

El coste medio anual de la asistencia sanitaria al que se refiere la Consejería
equivale al concepto A. De hecho, parece que la Consejería ha obtenido los 441 euros
de coste medio anual atribuido a los Hospitales con modelo capitativo más recientes del
promedio del Concepto A que aparece en los Contrato de adjudicación de los Hospitales
de Torrejón (428,35 Eur) y Rey Juan Carlos o Nuevo de Móstoles (446,25 Eur). Ahora
bien, los precios de estos contratos no son costes objetivos, sino que corresponden a la
oferta del adjudicatario, como así se especifica en el mismo contrato. Al parecer, no
hubo una excesiva competencia entre las empresas adjudicatarias puesto que en el caso
del Hospital de Torrejón solamente licitó una empresa; luego estás pudieron imponer
un precio convenientemente elevado para maximizar su beneficio. Es, por tanto, razo-
nable suponer que el coste real de la asistencia sanitaria de los Hospitales de gestión
mixta debería ser más bajo que el ofertado por esas empresas con ánimo de lucro, por-
que han debido incluir en el precio ofertado sus expectativas de beneficio económico.

A la vista de los datos anteriores, también parece razonable pensar que si el coste
total de la asistencia sanitaria de los hospitales de gestión mixta fuera realmente de 600
Eur/habitante, como pretende la Consejería en el Plan de Sostenibilidad, las empresas
concesionarias habrían ofrecido por el concepto A más de 600 Eur/habitante para poder
obtener beneficios.

Los seis hospitales actuales de gestión mixta son un modelo empírico que permi-
te calcular los costes reales de la asistencia sanitaria (Concepto A), ya que el concepto B
o Cantidad máxima anual está claramente separado de los costes totales y figura con el
nombre de canon de arrendamiento en la sección de los Presupuestos de la Comunidad
de Madrid sobre las Empresas Públicas con forma de Entes públicos y demás Entes pú-
blicos.

Por lo que respecta al Gasto Base, de acuerdo con Presupuestos de las Empresas
Públicas con forma de Ente Público y demás Entes Públicos, el gasto base (correspon-
diente al gasto de personal y al de materias primas y fungibles y sin contar el canon de
arrendamiento) para los 6 Hospitales de gestión mixta al final del ejercicio 2012 y con-
siderando que su población protegida abarca a un conjunto de personas titulares de

29

1.148.706 tarjetas sanitarias en 2012, es de 313 Eur/habitante. Este valor ha sido con-
firmado y aceptado por la Consejería de Sanidad.

Por lo que respecta a Otros Conceptos, de acuerdo con las declaraciones de Don
Jesus Vidart (Director de Gestión Económica del SERMAS) al diario El Mundo, del 5
de Diciembre de 2012 (pág. 56), a esos 313 Eur/hab del coste base hay que sumarle
aproximadamente un 15% por otros conceptos como los créditos centralizados que tiene
la Consejería para ciertos servicios como los contratos de informática, el laboratorio
central, y servicios médicos como el de oxigenoterapia (siempre obviamente que no se
excluyan de la cápita como se hizo en el Hospital de Alzira en la que excluyeron oxige-
noterapia, transporte sanitario, farmacia y prótesis). Con ello, el coste de la asistencia
sanitaria provisto directamente por los 6 Hospitales de gestión mixta a su población
protegida en 2012 fue de 360 Eur/habitante (con tarjeta sanitaria).

Ya que la población protegida alcanzó 1.148.706 tarjetas sanitarias en 2012, y de
acuerdo con los datos anteriores, el coste de la asistencia sanitaria prestada directamente
dentro por los 6 Hospitales fue de 413.534.160 Euros: 93.045.186 Euros menos que si
se externalizase su gestión por 441 Eur/hab. y 275.689.440 Euros menos que la canti-
dad resultante del coste atribuido por la Consejería en el Plan de Medidas de Sostenibi-
lidad (600 Eur/hab)…

III. 4. B. La facturación intercentros: la clave del problema

No obstante, con objeto de calcular el coste total de la asistencia sanitaria de los
seis hospitales de gestión mixta, habría que sumar o restar el resultado teórico de la fac-
turación intercentros a los 360 Eur/hab calculados previamente. Según el modelo capita-
tivo, los centros tienen que asumir como gasto y pagar el 100% del coste de la asistencia
sanitaria que su población protegida reciba en otros Centros y viceversa (el dinero sigue
al paciente)15. Si un Hospital presenta una facturación intercentros negativa significaría

15
Los derechos y obligaciones derivados de la facturación intercentros constituyen una parte importante
del contenido de los contratos de concesión. Por ejemplo,
Hospital de Valdemoro
Facturación intercentros. Los servicios y actividades sanitarias realizados por centros de asistencia espe-
cializada de titularidad y gestión pública de la Comunidad de Madrid a la población protegida, por las
prestaciones objeto del presente contrato, se facturarán al adjudicatario, y de forma recíproca, el adjudica-
tario facturará a la Administración los servicios de asistencia especializada prestados a pacientes no in-
cluidos en la población protegida que sean titulares de Tarjetas Sanitarias de Salud emitidas por la Comu-
nidad de Madrid. El importe a facturar por cada parte en función de los servicios prestados en un año
natural se liquidará de acuerdo con lo previsto en el apartado siguiente. La forma de justificación y vali-
dación de la facturación será determinada por la Autoridad Sanitaria.
En la facturación intercentros el precio de los servicios sanitarios será el que corresponda en la fecha de la
asistencia a los precios públicos vigentes en el momento de la asistencia, si bien el importe de los precios
a aplicar en la facturación por los servicios prestados por la Sociedad Concesionaria se minorará en un
veinte por ciento (20%).

30

que una parte del gasto asistencial generado por su población protegida se realizó en
otros Centros distintos a ese Hospital. Al ser un gasto generado por la población prote-
gida se tiene que sumar al gasto del Hospital de referencia.

Los pacientes de la población protegida de un Hospital de referencia pueden
acudir a Otros Centros: 1) por libre elección, 2) porque son trasladados desde su Hospi-
tal (generalmente porque éste carece de algunas prestaciones), o 3) a través de los Ser-
vicios de Urgencias de los Hospitales. En el caso de que los pacientes acudan proceden-
tes de otras zonas distintas a la zona de población protegida del Hospital, entonces ese
gasto se considera un ingreso para el Hospital y se resta de la cápita, porque los Centros
responsables de la población de esas Otras Áreas deberán pagar por los gastos asisten-
ciales de su población al Hospital (el dinero sigue al paciente).

De esa manera, el coste total de la asistencia sanitaria de un hospital “A” que se
rigiera por el modelo capitativo sería igual al gasto asistencial generado por la población
“A” dentro el hospital “A” (360 Eur/hab para los de gestión mixta en 2012), más el gas-
to que generaría su población “A” en otros Hospitales “no-A” (por traslados o libre

El importe de los precios a aplicar en la facturación del concesionario se minorará adicionalmente en (i)
un 10% cuando dicha facturación exceda del 20% de los pagos anuales a cuenta, previstos en la presente
Cláusula y en (ii) un 20% cuando exceda del 40% de dicho importe.
La penalización se realizará sobre el precio del acto o proceso que resulte de aplicar los porcentajes seña-
lados a los precios públicos vigentes, y sólo afectará a aquellos procesos o actos que excedan de los por-
centajes anteriores. Quedarán excluidos de esta penalización los procesos y actos que se produzcan como
consecuencia de ingresos urgentes no programados.

Facturación Intercentros H Torrejón y Nuevo de Móstoles
ii.- Otra parte correspondiente al saldo positivo o negativo de la Facturación Intercentros definida en los
siguientes subapartados:
a) Los servicios y actividades sanitarias realizados por centros de asistencia especializada de titularidad y
gestión pública y/o concertada de la Comunidad de Madrid a la población protegida, por las prestaciones
objeto del presente contrato, se facturarán a la Sociedad Concesionaria, y de forma recíproca, la Sociedad
Concesionaria facturará a la Administración los servicios de asistencia especializada prestados a los titu-
lares de Tarjetas Sanitarias Individuales emitidas por la Comunidad de Madrid no incluidos en la pobla-
ción protegida.
b) En la facturación intercentros el precio de los servicios sanitarios será el que corresponda a los precios
públicos vigentes en el momento de la asistencia. Sin perjuicio de lo anterior, el importe de los precios a
aplicar en la facturación por los servicios prestados por la Sociedad Concesionaria se minorará en un diez
por ciento (10%), a excepción de los actos que se produzcan como consecuencia de ingresos urgentes no
programados.
c) Durante los seis (6) meses siguientes a la puesta en funcionamiento del nuevo hospital, se excluirá del
cálculo de la facturación intercentros a aquellos pacientes incluidos dentro de la población protegida que,
a la fecha de inicio de la fase de prestación de asistencia sanitaria, estuviesen siendo atendidos de un
determinado proceso patológico en otros centros o servicios titularidad de la Administración Sanitaria. En
Consecuencia, durante dicho periodo, los gastos derivados de esta continuidad asistencial serán asumidos
por la Administración Sanitaria.
d) La forma de justificación y validación de la facturación intercentros será determinada por la Autoridad
Sanitaria.
e) En todo caso, en la facturación de la asistencia sanitaria prestada a pacientes de otras Comunidades
Autónomas o de otros países, se observarán las normas vigentes al respecto en cada momento.

31

elección), menos el gasto generado por pacientes procedentes de otras áreas “no-A” en
el Hospital “A".

El cálculo de la facturación intercentros es complejo y requiere de un sofistica-
do sistema de información, así como de una adecuada identificación del paciente, una
constante actualización de su área de procedencia y de los flujos de población (cambios
de zona), una estricta codificación de las historias clínicas y un registro completo de la
actividad asistencial de cada paciente en cada centro; de forma que resulte posible asig-
nar y atribuir los costes de cada episodio de Hospitalización, cirugía mayor ambulatoria,
procedimiento menor, urgencias y consultas. El sistema de información debe además
poder garantizar la integridad (corrección, completitud, validez y precisión) de los datos
administrativos de identificación y clínicos incorporados en los Hospitales y Centros de
Salud.

El actual Sistema de Información del SERMAS no garantiza la integridad de los
datos administrativos de identificación vertidos en la base de datos de los Centros de
Salud y Hospitales por lo que no permite obtener los datos válidos imprescindibles re-
queridos para realizar la facturación intercentros de los Hospitales de la Comunidad de
Madrid.

De hecho, a pesar de haber sido reclamada en sede parlamentaria no se dispone
de información oficial pública sobre la facturación intercentros entre los Hospitales de
gestión directa y los de gestión indirecta privada de la Comunidad de Madrid : la Conse-
jería de Sanidad no ha presentado información alguna sobre las cifras de facturación
intercentros de los 6 Hospitales de gestión mixta, ni de los tres Hospitales de Gestión
privada capitativa (Infanta Elena de Valdemoro, Torrejón y Rey Juan Carlos)16.

Ante la falta de transparencia sobre esta cuestión esencial, pueden manejarse hi-
pótesis que situarían la facturación intercentros entre un 15% y un 70%...

Tal y como publicó el diario El Mundo, el 5 de Diciembre de 2012, Jesus Vidart,
Director de Gestión Económica del SERMAS, informó a Ángeles López que la factura-
ción intercentros de los Hospitales de gestión mixta era del 15%.

Pues bien: de acuerdo con la información procedente del SERMAS el coste total
de la asistencia sanitaria en 2012, es decir, lo gastado por la población protegida dentro
de esos 6 hospitales (360 Eur/hab) más el 15% gastado en otros centros (54 Eur/hab)

16
Ante esta falta de información, el 26 de Diciembre de 2012 el Grupo Parlamentario de UPyD registró
un escrito solicitando que la Asamblea de Madrid instase a la Cámara de Cuentas para que fiscalizase la
facturación intercentros realizada entre el Servicio Madrileño de Salud y las empresas concesionarias de
servicios sanitarios que gestionan el Hospital Infanta Elena (Valdemoro), el Hospital de Torrejón de Ar-
doz y el Hospital Rey Juan Carlos (Nuevo de Móstoles) desde el inicio de su actividad hasta el último
ejercicio sobre el que exista información disponible.

32

fue de 414 Eur /hab. En consecuencia, 27 Eur/hab (31.015.062 Eur) inferior al coste de
la gestión privada (441 Eur/hab) y 186 Eur/hab (213.725.367 Eur) inferior al coste asig-
nado por la Consejería (600 Eur/hab) en el Plan de Medidas de Sostenibilidad...

Así pues, insistimos, si aceptamos que la facturación intercentros asciende al
15%, esto implicaría que el coste real total de la asistencia sanitaria de los Hospitales
de gestión mixta (414 Eur/hab) es inferior al coste de la de la asistencia sanitaria de los
Hospitales de gestión privada (441 Eur/hab) y muy inferior al coste atribuido por la
Consejería en el plan de Sostenibilidad (600 Eur/hab). Luego la Consejería habría pre-
sentado unos costes manifiestamente incorrectos en el Plan de Sostenibilidad

Elena Sevillano refiere, el 26 de Diciembre de 2012, en el diario El País17 que la
Consejería de Sanidad fue aumentando progresivamente la cifra de facturación intercen-
tros del 15% al 30% y, finalmente, al 70%; porcentaje con el que el coste total de la
asistencia sanitaria de los 6 Hospitales de Gestión mixta en 2012 se correspondería con
el coste atribuido por la Consejería en el Plan de Medidas de Sostenibilidad (600
Eur/hab).

Es importante recordar que en los seis hospitales de gestión mixta, al ser la asis-
tencia sanitaria de gestión pública, no existe un movimiento real de dinero debido a la
facturación intercentros (los hospitales no tienen realmente que facturar). Pero resulta
necesario conocer esa cifra de facturación intercentros para poder calcular el coste total
real de la asistencia sanitaria especializada generada por su población protegida en el
caso de que los 6 Hospitales se externalizasen y poder compararlo con el coste atribui-
do por la Consejería a la gestión sanitaria pública en el Plan de Sostenibilidad (600
Eur/hab).

En todo caso, conocer la facturación intercentros de los Hospitales de gestión
privada es imprescindible; y, más aún, saber si realmente la Administración está factu-
rando adecuadamente a esos Centros; pues de no hacerlo sería una aportación injustifi-
cada de capital público a las empresas privadas concesionarias.

Otro de los criterios que pueden seguirse para determinar el importe de la factu-
ración intercentros son los Contratos de Gestión de 2012; en función del razonamiento
sobre la Cápita que aparece en esos Contratos, y que la Viceconsejera firma anualmente
con cada Gerente de Hospital.

En todos los Contratos Programa y de Gestión de los Hospitales de la Comuni-
dad de Madrid para 2012, el valor de la cápita es el mismo (681,12 Eur/hab) e incluye
todos los costes y no solo el de la asistencia sanitaria: coste de los servicios sanitarios,

17
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/12/22/madrid/1356202562_396369.html.

33

canon de arrendamiento (en los Hospitales de gestión mixta), costes de servicios no sa-
nitarios, costes de renovación de infraestructuras, facturación intercentros, etc.

Parece poco verosímil que si el coste total promedio de todos los Hospitales de
la Comunidad de Madrid, incluidos los Grandes Hospitales y Ciudades Sanitarias que
tratan a pacientes de alta complejidad, es de 681,12 Eur/hab, el coste de la asistencia
sanitaria (excluido el concepto B, canon de arrendamiento) de los Hospitales de gestión
mixta (hospitales de nivel 1 que tratan a pacientes de baja complejidad) sea de 600
Eur/hab, como sostiene la Consejería en su Plan de Sostenibilidad.

En estos Contratos Programa y de Gestión aparece la cifra de facturación inter-
centros como objetivo para 2012. Desconocemos si esa cifra ha sido estimada o medida
 esto último es poco verosímil debido a la falta de integridad y coherencia de los datos
del sistema de información del SERMAS. De acuerdo con el valor de facturación inter-
centros que figura en estos contratos de gestión para 2012 y los gastos a final de ejerci-
cio de 2012 que figuran en los Presupuestos de Empresas Públicas con forma de Ente
Público (los 6 Hospitales de gestión mixta) y sumando un 15% por otros conceptos
(laboratorio central, informática, oxigenoterapia, etc..) resulta que el valor objetivo
promedio de facturación intercentros para estos 6 Hospitales pactado para 2012 en los
contratos de gestión es del 72%: Hospital de Vallecas (Inf.Leonor) 143%, Hospital del
Sureste 82%, Hospital del Tajo 37%, Hospital del Sur (Inf.Cristina) 52%, Hospital del
Henares 61% y el Hospital del Norte (Inf.Sofia) 61% .

Una facturación intercentros del 70% para estos seis hospitales de gestión mixta
significaría que de los -738.456.695 Eur que gastó la población protegida de esos 6
Hospitales de gestión mixta en asistencia sanitaria: -413.986.729 Eur se gastaron en
asistencia directa dentro de esos seis hospitales, mientras que -324.469.966 Eur se gas-
taron en asistencia en otros Centros. Una facturación tan elevada implica que alrededor
de la mitad de la asistencia Hospitalaria a la población protegida se habría provisto en
2012 fuera de esos 6 Hospitales, en otros Centros. En consecuencia, esos seis Hospita-
les no tendrían infraestructura suficiente para prestar asistencia sanitaria completa a su
población y no es verosímil que la obtuvieran por el simple hecho de ser externalizados.

Podemos analizar, en concreto, dos ejemplos:

i. En el Hospital Infanta Leonor de Vallecas, la facturación intercentros supone
un 143%, adicional sobre su gasto propio, generado por su población en otros Centros:
la asistencia sanitaria especializada a la población protegida del H. de Vallecas consu-
mió -92.824.049 Eur dentro del Hospital y -132.727.718 Eur en otros Centros. Posi-
blemente el número de camas y de especialidades sea insuficiente para dar cobertura
sanitaria a esa población. No es verosímil que tras la privatización su infraestructura
cambiara por arte de magia hasta el punto de poder gestionar la asistencia sanitaria es-

34

pecializada completa de su población protegida y reducir 132,7 millones de euros de
facturación intercentros hasta empezar a obtener beneficios.

ii. En el Hospital Infanta Sofía, la facturación intercentros supone que un 61%
adicional del gasto de la asistencia sanitaria especializada (62 millones de Eur) de su
población protegida se habría generado en otros Centros. Este Hospital deriva sus pa-
cientes preferentemente al Hospital La Paz ya que es su Hospital de referencia. Respec-
to del Hospital La Paz, el Hospital Infanta Sofía carece de más de 20 especialidades
médicas y quirúrgicas en su cartera de servicios, por lo que todos los pacientes de su
población protegida que requieran atención médica relacionada con las prestaciones
sanitarias provistas por esas especialidades deberán ser derivados obligatoriamente al
Hospital La Paz o a otro Hospital que disponga de tales especialidades. No es verosímil
que el Hospital del Infanta Sofía pudiera incluir por arte de magia tras la externalización
esas más de 20 especialidades y sus respectivas prestaciones sanitarias en su cartera de
servicios para igualarla a la del Hospital Universitario La Paz y poder reducir esos 62
millones de euros de facturación intercentros hasta empezar a obtener beneficios.

A la vista de los datos anteriores, podríamos plantear diferentes conclusiones
según que las cifras de facturación intercentros sean: desconocidas, del 15%, o bien del
70% del presupuesto de esos hospitales.

a) Facturación intercentros desconocida. El Sistema de Información del SER-
MAS no garantiza la integridad (corrección, completitud, validez y precisión) de los
datos de identificación vertidos en la base de datos de los Centros de Salud y Hospitales
lo que imposibilita la identificación de la zona por concesionario de todos los pacientes
y por tanto la determinación pormenorizada de la facturación intercentros de los Hospi-
tales de la Comunidad de Madrid.

En consecuencia, ¿Cómo ha podido hasta el SERMAS haber inspeccionado y
facturado la deuda contraída por los 3 Hospitales de gestión privada capitativa con los
Hospitales públicos (facturación intercentros) si carecía de la información necesaria
para facturar?

¿Cómo ha podido la Consejería de Sanidad asignar a los Hospitales de gestión
mixta un coste de 600 Eur/hab en el Plan de Sostenibilidad si carece de la información
necesaria para calcular la facturación intercentros de esos 6 Hospitales?

¿Cómo pretende el SERMAS controlar el gasto de y facturar a los 6 Hospitales
de Gestión mixta tras la externalización si no dispone de un Sistema de Información con
capacidad suficiente para obtener los datos válidos necesarios?

La imposibilidad de conocer la cuantía a facturar a los Centros que se pretende
externalizar por atención a pacientes fuera de las áreas concesionadas arroja dudas sobre

35

el rigor de los cálculos económicos y del proceso planteado para externalización de las
mismas.

b) Si la facturación intercentros supusiera un 15%, como declaró el Director de
Gestión del SERMAS al diario El Mundo, entonces en 2012 el coste total de la asis-
tencia sanitaria de los 6 hospitales fue de 414 Eur/hab, 27 Eur/hab inferior al coste de la
gestión privada capitativa (441 Eur/hab) y 186 Eur/hab inferior a los 600 Eur/hab que la
Consejería les atribuido en el Plan de Sostenibilidad. Por tanto: 1) Los datos presenta-
dos en el Plan de Sostenibilidad para justificar la externalización son manifiestamente
incorrectos; 2) La concesión del servicio de asistencia sanitaria de estos Hospitales no
está justificada.

c) En el caso de que la facturación intercentros se eleve al 72%, la externaliza-
ción tendría importantes y graves consecuencias:

No es verosímil que, tras la externalización, los 6 Hospitales privatizados pudie-
ran por arte de magia dar una cobertura asistencial completa a la población por el simple
hecho de cambiar de gestión. ¿Cómo podría la empresa privada concesionaria gestionar
la salud de su población protegida cuando alrededor del 50% del gasto de la asistencia
sanitaria especializada generado por esa población se realizaría fuera de su Centro de
referencia?

Por tanto, si los seis Hospitales de gestión mixta se externalizasen a 441 Eur/hab,
y la facturación intercentros es del 70%, ¿cómo podrían las empresas privadas conce-
sionarias reducir en unos 240 millones de euros el gasto para empezar a obtener bene-
ficios (desde unos 640 Eur/hab hasta 441 Eur/hab)? Las empresas privadas concesiona-
rias solamente tendrían las siguientes opciones para obtener beneficios:

1.- No trasladar a los pacientes procedentes de su población protegida que lo requirie-
ran a otros Centros para evitar el reembolso del gasto generado y por tanto: a) pri-
vándoles de la mejor asistencia disponible (o de su libertad de elección) en la Comuni-
dad de Madrid; b) amenazando su vida y su salud; c) vulnerando así su derecho a la
información, ocultándoles la información de que existe una alternativa terapéutica en
otro Centro.

2.- No reembolsando a la Administración por los gastos generados por la asistencia
sanitaria especializada prestada a los pacientes de su área de protección e los Hospitales
Públicos. Esto se tendría que hacer con la connivencia de la Administración ya sea: a)
Previo acuerdo con la Administración; b) Aprovechando que el Sistema de Información
es insuficiente y/o contiene datos inconsistentes y no permite conocer la verdadera
cuantía de la facturación; c) Aprovechando que el Centro Técnico de Control no actúa
y/o no dispone de información para actuar.

36

3.- Puede ser que todos los supuestos previos ya se den en la actualidad. La Administra-
ción no ha presentado la facturación intercentros de los tres Hospitales de gestión pri-
vada que ya están funcionando. Toda esta información es opaca o desconocida para la
propia Administración.

4.- Excluyendo en el contrato ciertas prestaciones de la cápita y de la obligatoriedad de
reembolso (por ejemplo, en el Hospital Infanta Sofía del Norte a las más de 20 especia-
lidades médicas y quirúrgicas de las que éste no dispone) como ya se hizo en Alzira que
excluyó la farmacia, la oxigenoterapia, el transporte y prótesis. Ese gasto sería entonces
cubierto por la Administración que pagaría a la empresa concesionaria 441 Eur/hab al
año por gestionar solo parte de la salud de su población protegida. El resto de los gastos
de asistencia sanitaria especializada de esa población seguiría pagándolos la Adminis-
tración pública.

5.- La empresa concesionaria aceptaría un contrato con un precio a la baja temerario que
cubriría un coste asistencial muy inferior al coste real para obtener la concesión; y des-
pués solicitar una modificación a la Administración más acorde al coste real, bajo la
amenaza de quiebra y rescate. O simplemente quebraría y tendría que ser rescatada con
dinero público para luego entregarlo de nuevo a las mismas empresas concesionarias,
como de hecho pasó con la primera fase del Hospital de Alzira.

37

Segunda Parte: Motivos de Inconstitucionalidad

IV. VULNERACIÓN DEL ART. 88 CE

El art. 88 CE dispone que “Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de
Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y
de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”. Con una redacción casi
idéntica, el art. 140.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid dispone: “Los proyec-
tos de ley remitidos por el Consejo de Gobierno se presentarán de forma articulada e
irán acompañados de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos y pre-
cedidos de una exposición de motivos”.

El Dictamen 128/2012, de 7 de marzo de 2012, emitido por el Pleno del Consejo
Consultivo de la Comunidad de Madrid determina que “el procedimiento para la elabo-
ración de disposiciones de carácter general se encuentra regulado en el art. 24 de la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del
Gobierno. Dado que en la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administra-
ción de la Comunidad de Madrid, no se establece ninguna previsión al respecto, el de-
recho estatal tendrá carácter supletorio, como resulta del art. 33 del Estatuto de Auto-
nomía en cuya virtud; <<(…) en todo caso, el derecho estatal tiene carácter supletorio
del derecho propio de Madrid>., así como de la disposición final segunda de la citada
Ley 1/1983, según la cual << Para lo no previsto en esta Ley serán de aplicación las
disposiciones legales del Estado en la materia, equiparándose los órganos por analogía
de sus funciones>>”.

El art. 22.2 de la Ley del Gobierno dispone: “El procedimiento de elaboración
de proyectos de ley a que se refiere el apartado anterior, se iniciará en el ministerio o
ministerios competentes mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, que
irá acompañado por la memoria, los estudios o informes sobre la necesidad y oportuni-
dad del mismo, un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se
establecen en el mismo, así como por una memoria económica que contenga la estima-
ción del coste a que dará lugar. En todo caso, los anteproyectos de ley habrán de ser
informados por la Secretaría General Técnica”.

Para desarrollar la previsión contenida en el art. anterior se ha dictado el Real
Decreto 1083/2009, por el que se regula la Memoria del análisis de impacto normativo.
Interesa destacar de su Preámbulo las siguientes manifestaciones: “La mejora de la ca-

38

lidad de las normas se ha constituido en una prioridad para el conjunto de los países de
nuestro entorno a lo largo de los últimos años, debido entre otros factores, al papel que
los ordenamientos jurídicos juegan como motor del desarrollo sostenible, la competiti-
vidad y la creación de empleo, e independientemente del fin último que debe cumplir
toda norma, que no es otro que el de garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos
como destinatarios finales de la misma.

(…) La finalidad última de la Memoria del análisis de impacto normativo será
garantizar que a la hora de elaborar y aprobar un proyecto se cuente con la informa-
ción necesaria para estimar el impacto que la norma supondrá para sus destinatarios y
agentes. Para ello, resulta imprescindible motivar la necesidad y oportunidad de la
norma proyectada, valorar las diferentes alternativas existentes para la consecución de
los fines que se buscan y analizar detalladamente las consecuencias jurídicas y econó-
micas, especialmente sobre la competencia, que se derivarán para los agentes afecta-
dos, así como su incidencia desde el punto de vista presupuestario, de impacto de géne-
ro, y en el orden constitucional de distribución de competencias”.

Entendemos que el art. 88 CE impone obligaciones de hacer tanto al Consejo de
Gobierno como a la Asamblea de Madrid y que, en virtud del art. 9.1 (sujeción de los
poderes públicos a la Constitución) y .3 (principios de publicidad de las normas y de
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) deben cumplirlas, so pena de
que la Ley aprobada sin cumplir tales obligaciones de hacer incurra en inconstituciona-
lidad. Este precepto debe ser cumplido y exigirse su cumplimiento por la excepcional
importancia democrática que tiene: tanto los parlamentarios, que deberán participar en
la tramitación y, en su caso, aprobación del proyecto; como, sobre todo los ciudadanos,
que deberán cumplir la ley, tienen pleno derecho a conocer las razones y motivos por
los que sus representantes han entendido necesario imponer esa ley.

En el caso que nos ocupa, los arts. 62 y 63 de la Ley 8/2012 adoptan una deci-
sión de extraordinaria gravedad para los ámbitos de la Seguridad Social, de la Sanidad y
de las Finanzas de la Comunidad de Madrid, con todo lo que implica respecto de los
derechos de los ciudadanos: habilitar al SERMAS para adjudicar contratos para la ges-
tión del servicio público de asistencia sanitaria especializada en seis Hospitales y veinti-
siete Centros de Salud. Tanto las brevísimas y apodícticas manifestaciones del Plan de
Sostenibilidad como el contenido los Informes remitidos a la Asamblea junto con el
proyecto de ley no cumplen bajo ningún concepto la función de aportar los antecedentes
necesarios para comprender el contenido de estas normas.

Según hemos explicado en los epígrafes III.3. y 4. tales contratos suponen un
auténtico experimento en el entorno de la gestión de los Servicios Nacionales de Salud,
y las cifras de los costes en que se valoran las prestaciones de los contratos carecen de
cualquier fundamento contrastable. Además, estos Contratos se desarrollarían en el seno
del Servicio Madrileño de Salud, respecto del cual no consta: a) que disponga de un

39

Plan de Salud; b) cuál es el fundamento y alcance de los supuestos Planes de Infraes-
tructuras Sanitarias 2004-2007 y 2007-2011, que no son públicos; c) las funciones de
vigilancia, seguimiento y control de la ejecución de estos contratos se realizarían por
una Unidad Técnica de Control de los servicios de explotación, creada por una Orden
2073/2007, del Consejero de Sanidad que ni siquiera ha sido publicada en Boletín Ofi-
cial alguno…

Estas disposiciones normativas han sido remitidas a la Asamblea de Madrid y
han sido aprobadas, por tanto, sin ir acompañadas de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre las mismas y para que puedan aplicarse con una mínima seguridad
jurídica. Cuando se permite al Gobierno y al legislador actuar de tal forma, se está ofre-
ciendo el mejor caldo de cultivo para que el procedimiento de elaboración de las leyes
sea un oscuro proceso, donde el interés de muy pocos puede imponerse al de la mayoría,
o donde medidas improvisadas para salir del paso de cara a la galería quedan escondidas
como auténticas bombas de relojería, que más tarde estallarán produciendo efectos de-
vastadores.

Debe tenerse en cuenta que si los antecedentes necesarios para comprender el
contenido de un proyecto de ley no se aportan -y con la debida publicidad: como suele
decirse, con “luz y taquígrafos”- o su contenido no resulta suficiente y solvente, el Go-
bierno no está presentando las pruebas o elementos de juicio para valorar lo que en el
proyecto se dice; y, entonces, la Asamblea discute las reformas –y los ciudadanos asis-
ten a la discusión- con un conocimiento muy pobre de la realidad sobre la que actúa. Por
ello, la Constitución introdujo, entre otros preceptos dirigidos a hacer más transparente
el ejercicio del poder, la obligación de acompañar los proyectos no sólo con la “exposi-
ción de motivos”, sino también con los “antecedentes” o pruebas de lo que en ellos se
dice.

De esta forma la Constitución ha reconocido que el debate parlamentario sobre
el proyecto y su seguimiento por la opinión pública debe ser, en primer lugar, un debate
sobre los presupuestos de la ley: la justificación de su necesidad; la valoración de las
alternativas existentes y de la fórmula elegida, a lo que ayudan los estudios, informes o
dictámenes emitidos durante la elaboración del proyecto; el análisis sobre la viabilidad
de la norma, es decir, sobre la posibilidad real de aplicarla en la práctica por la organi-
zación administrativa, por los destinatarios que deben cumplirla y por los tribunales; el
estudio del equilibrio entre los costes que impondrá la norma y su adecuación respecto
de la utilidad o beneficios que de ella se espera; la valoración sobre la aceptación de la
norma por la Administración que ha de aplicarla y los ciudadanos que han de cumplirla;
aceptación que evidentemente no es necesaria, pero que en un Estado democrático
aconseja extremar la justificación y explicación de las obligaciones que se imponen.

Así ha venido a reconocerlo el Real Decreto 1083/2009; incidiendo además so-
bre otro aspecto trascendental: la aportación de los antecedentes no tiene sólo por finali-

40

dad ilustrar a los diputados para que puedan decidir “con conocimiento de causa” y no
arbitrariamente según las imposiciones de sus grupos parlamentarios; el fin último que
debe cumplir toda norma, y por lo tanto el conjunto de antecedentes y elementos de jui-
cio necesarios para comprenderla, no es otro que garantizar la seguridad jurídica de los
ciudadanos que son los destinatarios finales de la misma, y los que ven afectados sus
derechos y libertades en función de cuál sea el contenido y alcance de la norma.

Hasta la fecha, el Tribunal Constitucional no ha tenido que pronunciarse directa
y primordialmente sobre la constitucionalidad de una ley por vulneración del art. 88 de
la Constitución. En su Sentencia 108/1986, hace casi treinta años, abordó la cuestión;
pero de un modo tangencial. En la actualidad, sin embargo, cualquiera de los Manuales
más elementales de Economía Política expone con claridad el problema de “los fallos
del gobierno” y no hace falta ir muy lejos para comprobar los efectos devastadores que
pueden producir. Hora es, por tanto, de que surja una ocasión tan clara como la que nos
ocupa para poner en valor esta exigencia esencial de nuestro sistema democrático.

V. VULNERACIÓN DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL CONTENIDA EN
EL ART. 41 CE, DE LOS DERECHOS QUE SE DERIVAN DE LA MISMA PA-
RA LOS CIUDADANOS, Y DEL ART. 149.1.17 CE

El art. 41 CE dispone que “Los poderes públicos mantendrán un régimen públi-
co de seguridad social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y presta-
ciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad”.

El art. 149.1.17ª dispone que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la ma-
teria: “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad social, sin perjuicio de
la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.

En determinados ocasiones, parece que en algunas interpretaciones jurídicas le
han diagnosticado al Estado un proceso de esquizofrenia, manifestado por la disociación
específica de sus funciones en materia de Seguridad Social y Sanidad Pública. Pero tal
disociación nunca se ha producido en nuestro Derecho positivo. La función esencial del
Estado en materia de seguridad social, como acabamos de exponer, es mantener un
régimen público para todos los ciudadanos que les asegure la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad. La función esencial, como su propio
nombre indica, es la seguridad que da el aseguramiento frente a situaciones de necesi-
dad. Éste es el fundamento del Estado Social y ésta es la gran diferencia entre Europa y
Estados Unidos en sus relaciones gobierno-sociedad. Como vimos, la Ley General de la
Seguridad Social define los elementos subjetivos y objetivos imprescindibles del asegu-
ramiento: quién ostenta la titularidad del derecho a las prestaciones y cuál es el alcance
de las mismas. En el caso, de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social, es su pres-

41

tación lo que se articula mediante el Sistema Nacional de Salud, tal y como queda regu-
lado por sus Leyes básicas estatales y por las Leyes autonómicas de desarrollo18.

Queremos insistir en este punto porque nos parece esencial: si se pretendiera
desvincular la sanidad pública del art. 41 CE para vincularla exclusivamente al art. 43
CE, se incurriría en una insalvable contradicción constitucional porque, entonces, la
Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social ya no tendría las garantías constitucionales
que le presta el art. 41 CE: su régimen público y su carácter universal; cayendo en el
limbo de garantías jurídicas del art. 43 CE (se reconoce el derecho a la protección de la
salud: pero ¿quién es el obligado a proteger este derecho y con qué alcance?). Al mismo
tiempo, precisamente la Asistencia Sanitaria ante las correspondientes situaciones de
necesidad ya no tendría que ser una prestación de los poderes públicos. Semejante pre-
tensión de desvincular la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social del art. 41 CE vul-
neraría de manera evidente el contenido esencial de la garantía institucional contenida
en este precepto constitucional. Y, lógicamente, este esquema se proyecta sobre la dis-
tribución de competencias del art. 149 CE: la materia Seguridad Social, y con ella la
sanidad pública que es uno de sus elementos esenciales, se atribuye al Estado por la
cláusula 17ª; mientras que la sanidad en general se atribuye al Estado por la cláusula
16ª.

Interesa destacar que la jurisprudencia constitucional ha atribuido dos caracterís-
ticas esenciales al régimen de la Seguridad Social.

En primer lugar, su garantía institucional: “La garantía institucional del sistema
de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen
recognoscible en el estado actual de la conciencia social lleva aparejado el carácter
público del mencionado sistema” (STC 37/1994).

En segundo lugar, la naturaleza de su régimen se define legal y no contractual-
mente y sus prestaciones no tienen carácter “contributivo”: “Es necesario tener en cuen-
ta la configuración del sistema de Seguridad Social, y la naturaleza de sus prestacio-
nes. A este respecto hay que recordar que, como ya se ha señalado este Tribunal -STC
103/1983, de 22 de noviembre-, la Seguridad Social se ha convertido en una función del
Estado (fundamento jurídico 3.º). Efectivamente, el mandato contenido en el art. 41 de
la Constitución dirigido a los poderes públicos de mantener un régimen público de Se-

18
Resulta especialmente significativo el título de la Ley 6/2008, de Aseguramiento Sanitario del Sistema
Sanitario público de la Comunitat Valenciana, que manifiesta en su Preámbulo: “…la asistencia sanita-
ria no contributiva y universal, a tenor de lo establecido en el artículo 86.2 del Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, e integrada en el citado Sistema Nacional de Salud, sigue estando desa-
rrollada por la normativa de la Seguridad Social”. Si nos remontamos veinte años atrás, encontramos la
misma vinculación en el Real Decreto 1088/1989, por el que se establece la cobertura de la asistencia
sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin recursos económicos suficientes (cfr. la cita de su texto
supra II.3.)

42

guridad Social que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes en
situaciones de necesidad supone apartase de concepciones anteriores de la Seguridad
Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingen-
cias (fundamento jurídico 4.º). Si bien, en el sistema español actual, se mantienen ca-
racterísticas del modelo contributivo, no es menos cierto que, a tenor del mandato
constitucional citado, el carácter de régimen público de la Seguridad Social, su confi-
guración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de ne-
cesidad -que habrán de ser precisadas en cada caso- implica que las prestaciones de la
Seguridad Social, y entre ellas las pensiones de jubilación, no se presenten ya -y aun
teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas- como prestaciones corres-
pondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los
afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad
constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que este se
constituye como un régimen legal, en que tanto las aportaciones de los afiliados, como
las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un
acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y
que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca” (STC 65/1987).

Así pues, como decíamos, la función esencial del Estado respecto de la
Seguridad Social es mantener un régimen público de aseguramiento: en el caso que nos
ocupa, de su asistencia sanitaria (art. 41 CE). Y el régimen económico de este asegura-
miento es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.17ª CE).

Seguidamente argumentamos la vulneración de los preceptos constitucionales ci-
tados, con fundamento en que los Contratos de Concesión del Servicio de la Asistencia
Sanitaria de la Seguridad Social introducen en la Comunidad de Madrid un doble régi-
men económico en el aseguramiento19 de la prestación: 1) en las zonas con concesión el
régimen económico ya es, y lo será para los centros previstos, un régimen económico
contractual: con pagos capitativos al concesionario prestador de los servicios, acordado
contractualmente, que la Administración debe respetar; 2) en las zonas de gestión direc-
ta, el régimen económico es presupuestario: no hay recursos económicos prefijados
para prestar los servicios porque el Gobierno es libre de fijar las correspondientes parti-
das presupuestarias.

La dualidad de regímenes económicos en el aseguramiento genera las siguientes
dinámicas.

La habilitación legal para la concesión del servicio de asistencia sanitaria espe-
cializada a los hospitales concesionados (en la actualidad Valdemoro, Torrejón y Mós-
toles Rey J. Carlos) se articula contractualmente para toda la población delimitada terri-
19
De acuerdo con el art. 12 de la de la Ley 12/2001 de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid
Ley de Ordenación, la primera función que corresponde a la Consejería de Sanidad es el desarrollo de la
función de aseguramiento.

43

torialmente por los términos municipales incluidos en el Pliego de Cláusulas Adminis-
trativas Particulares de la concesión; la atención especializada de toda esta población es
concesionada en régimen de monopolio territorial a la compañía concesionaria. El pre-
cio se define por una “prima” per cápita persona/año a satisfacer por la Administración
en concepto de “prestación de la Asistencia Sanitaria” (en el caso del Hospital de To-
rrejón, por ejemplo, 428,35 euros, más 143,15 euros, por los conceptos ya explicados) y
para una “población protegida”20 también definida (en el caso de Torrejón 133.144
habitantes).

Por la Ley 6/2009, de 16 de noviembre, “de Libertad de Elección en la Sanidad
de la Comunidad de Madrid” el Sistema Sanitario Público de Madrid ha quedado orga-
nizado en un Área de Salud Única integrada por el conjunto del territorio de la región.
El Decreto 52/2010, de 29 de julio, “por el que se establecen las estructuras básicas
sanitarias y directivas de Atención Primaria del Área Única de Salud de la Comunidad
de Madrid”, incorpora un ANEXO con la Relación de Zonas Básicas de Salud, según
municipios y zonas censales.

Así pues, la organización del sistema sanitario se basa en un sistema sectorizado
por Zonas Básicas de Salud, a cada una de las cuales les corresponde un Centro de Sa-
lud y un hospital de referencia. Todos los hospitales de la red pública, tanto los gestio-
nados directamente como los concesionados a entidades privadas, tienen asignada una
población de referencia que, en el caso de los territorios con atención especializada con-
cesionada de financiación capitativa, determina la cuantía de la financiación de la con-
cesión.

No obstante, el Decreto 51/2010, de 29 de julio, “por el que se regula el ejerci-
cio de la libertad de elección de médico de familia, pediatra y enfermero en Atención
Primaria, y de hospital y médico en Atención Especializada en el Sistema Sanitario
Público de la Comunidad de Madrid” permite a los ciudadanos elegir profesionales de
atención primaria fuera de su Zona Básica de Salud y recibir atención especializada en
un hospital distinto al de referencia que les corresponde. Sin embargo, es importante
señalar que esta libertad de elección de hospital está limitada a procesos médicos con-
cretos, no siendo posible cambiar el hospital de referencia que les corresponde por su
domicilio; lo que implica que a los ciudadanos de los territorios cuya atención especiali-
zada ha sido concesionada se les fuerza, sin posibilidad alguna de elección, a que una
parte muy importante de su aseguramiento sanitario público (atención especializada) sea
gestionada por la compañía concesionaria, sin opción a llevarse “su cápita” al hospital
de referencia de su elección.

En los territorios de gestión sanitaria directa por el SERMAS con régimen eco-
nómico presupuestario, si un hospital carece de los medios o de las especialidades mé-

20
Resulta evidente la terminología propia del contrato de seguro.

44

dicas necesarias para tratar un paciente, existe una jerarquía de hospitales de segundo
nivel, con más especialidades o recursos, a los que el paciente es remitido. La financia-
ción de los hospitales con gestión directa se realiza por el sistema de ‘presupuesto glo-
bal’ y se determina en los Presupuestos como un Programa, vinculado con un Contrato
de Gestión entre la dirección del hospital y la del SERMAS, en el cual detallan los obje-
tivos de actividad y calidad para el año. El sistema de referencia de pacientes en este
ámbito es básicamente cooperativo, ya que exige la colaboración entre hospitales de
menor complejidad y otros de mayor nivel; y entre hospitales de agudos y crónicos. No
existen en principio impedimentos, ni tampoco incentivos, para tratar pacientes de otras
áreas de referencia hospitalaria, ni de otras autonomías, lo que fomenta el intercambio
de pacientes entre áreas como si existiera efectivamente un Área Sanitaria Única en este
ámbito.

Por el contrario, en los hospitales de los territorios de gestión indirecta de la
atención especializada, por concesión administrativa y financiación contractual capitati-
va, se genera un sistema competitivo: si un paciente de su zona es atendido en otro hos-
pital deberá abonar a la Administración sanitaria el pago establecido (salvo que derive
al paciente a un hospital de su mismo grupo empresarial); y si el hospital concesionado
atiende a un paciente ubicado fuera de su zona, percibirá el correspondiente pago. Lue-
go en este sistema competitivo sí se generan incentivos para tratar o no a los pacientes
en función del coste del tratamiento y en función de que sean ajenos o propios (se gana
más o se gana lo mismo).

Se crea así un sistema de apartheid sanitario21 derivado del régimen económico
del aseguramiento, en el que se ven atrapados los ciudadanos de los territorios con aten-
ción especializada concesionada, negando en la práctica el concepto de Área Sanitaria
Única proclamado por la Ley autonómica 6/2009 .

Continuando con la dinámica que genera la concesión del servicio por zonas de-
terminadas, los contratos de gestión privada de los hospitales de Valdemoro y Torrejón,
por ejemplo, actualizan el importe total de su retribución según el IPC y un factor de
corrección. En el caso de Valdemoro, el IPC+2 y en el caso de Torrejón el 85% del IPC.
Esto implica que, indefectible e independientemente de cuál sea la situación económica
de las arcas públicas, el contrato obliga a la Comunidad a aumentar la asignación de
recursos de forma anual. Por el contrario, en los hospitales de gestión directa pública, su
presupuesto anual dependerá de lo que decida el Presupuesto anual de la Comunidad de
Madrid: así, en el año en curso se producen reducciones en torno a un 10-15% del pre-
supuesto en los hospitales de gestión pública, mientras en los hospitales de gestión pri-

21
Adoptamos el término de los estudios sobre regulación económica: en determinados modelos de regu-
lación de la prestación de servicios de telecomunicaciones o de energía se reconocía o negaba libertad de
elección de suministrador a los usuarios en función de sus zonas de residencia o en función de sus volú-
menes o tipos de consumo. Las experiencias de este tipo de regulación no han resultado positivas.

45

vada con contrato de concesión se producen aumentos de presupuestos de un 3 a un 5%
o más. Esto implica diferencias de financiación entre un 13 y un 18% de los de gestión
privada a costa fundamentalmente de los de gestión pública.

De privatizarse la gestión de los seis hospitales y los veintisiete centros de salud,
una población de 1.150.000 habitantes pasaría a encontrarse con su aseguramiento de
atención especializada (hospitales) gestionado por empresas privadas comerciales, es
decir, un 20% de la población de Madrid. Si en todos estos centros, un 25% de los hos-
pitales de Madrid, se produce por contrato un aumento de los presupuestos y de la cápi-
ta anual, esto implicaría, especialmente en estos años de crisis, una reducción mucho
mayor de los presupuestos de los hospitales de gestión directa pública. En definitiva, en
pocos años conllevaría una auténtica descapitalización de los hospitales de gestión pú-
blica y una disminución muy notable de los recursos económicos asignados a los mis-
mos…

Volviendo al modelo de financiación contractual capitativa, también debemos
analizar el impacto sobre los costes operativos que provoca. Al financiar de esta forma,
como venimos exponiendo, es imprescindible establecer las implicaciones financieras
de que un paciente de un hospital de referencia sea atendido en otro y viceversa: en es-
tos casos “el dinero sigue al paciente” y se factura a unos precios que publica el Go-
bierno como precios oficiales medios de los distintos actos y procedimientos. Cuando el
hospital que recibe al paciente es de una concesión administrativa privada se aplica una
bonificación del 20% de descuento (es decir, que sólo se le paga el 80% de estos precios
oficiales); por el contrario, si un paciente del territorio concesionado es atendido en un
centro hospitalario distinto al suyo, la empresa concesionaria debe abonar el 100% del
precio (como incentivo a no enviar pacientes fuera).

Esta aparente asimetría a favor del sector público encubre, sin embargo, un sis-
tema de pago profundamente ineficiente y contrario al interés financiero del servicio
público, como explicamos a continuación. Si el cálculo de la cápita se realiza a costes
medios, el presupuesto del hospital privado se establece para cubrir tanto los costes fijos
(los que no dependen del número de pacientes), como los costes variables (que aumen-
tan de forma proporcional con cada paciente atendido). En los hospitales la proporción
de los gastos variables es muy pequeña (20-30%), ya que la especificidad de los activos
(personal, tecnología, instalaciones…) y la interdependencia de los servicios (cirugía,
anestesia, diagnóstico, intensivos, etc.) obliga a tener el grueso de gastos comprometi-
dos antes de que entre en el hospital el primer paciente para ser atendido.

Si el hospital privado tiene cubierto por su contrato principal capitativo sus cos-
tes fijos (como no puede ser de otra forma, pues si no sería insensato abrir sus puertas),
puede recibir una serie de pacientes adicionales sin tener que modificar dichos costes
fijos. Estos pacientes complementarios (adicionales) que puede atender (¿20%?, depen-
diendo de la capacidad instalada del centro) sólo van a costarle al hospital privado los

46

gastos variables (coste marginal/adicional), ya que los factores fijos de producción ya
van financiados por el contrato principal.

Supongamos que el hospital privado recibe una paciente embarazada y atiende
un parto normal. El precio regional puede ser de 2.000 €; y según las reglas, facturaría
(o compensaría al final de año) el 80% (1.600€). Estos serían los ingresos del Hospital
privado. Supongamos que sus gastos sean los costes variables (30%): 600 € sería el cos-
te marginal (mayor gasto por un parto adicional atendido en el Hospital privado). El
balance es claro; la diferencia entre lo que factura (1.600 €) y lo que gasta (600 €), da un
saldo de sobre-beneficio de 1.000 €.

Este beneficio incentiva una práctica de dudosa racionalidad, pues el hospital de
gestión privada pasa a tener un altísimo interés en atraer activamente a procedimientos
sencillos y de costes variables bajos, susceptibles de hacer marketing por variables hote-
leras o para-clínicas. Y también incita a crear sobre-capacidad instalada en los hospita-
les, para luego expandirse con estos procedimientos, procesos y pacientes tan rentables
(¿será por eso que los proyectos arquitectónicos han desarrollado amplias zonas de ex-
pansión construidas pero no ocupadas?).

Ahora bien, el problema es bastante más grave por dos razones. La primera:
porque el hospital público al que correspondería prestar la atención, pierde un paciente
para el que tenía dotación en sus costes fijos; y como no puede evitar dichos costes,
pues para ellos ha sido diseñado y dimensionado, el resultado es que quedan inactivos
una serie de recursos materiales, tecnológicos y humanos (salvo que se reasignen a otras
acciones); sólo se ahorra el coste variable de estos pacientes. Por lo tanto, para el erario
público, el equilibrio que se alcanza implica que ha de subsidiar al hospital privado in-
curriendo en un déficit de sus previsiones presupuestarias que equivale a lo que no se
puede dejar de financiar en el hospital público (por ser costes fijos). En el caso del parto
atendido en el hospital privado, implica que al menos 1.600 € se anoten en como ingre-
so del mismo y como gasto del Servicio Regional de Salud.

La segunda razón ya nos resulta familiar: con mucha frecuencia, la facturación
de los hospitales públicos al hospital privado -por tratamientos muchísimo más costosos
que el parto- no se hace; o, si se hace, no es con la diligencia ni con el coste real que
correspondería. Lo primero es indemostrable, ya que la propia inexistencia de bases de
datos operativas lo impide o el ocultamiento de información de las propias Consejerías
de Salud no permite saberlo. Además, al igual que ocurre con la facturación a seguros o
a turistas extranjeros, lo habitual es que el hospital público no se beneficie directamente
de estos cobros, sino la tesorería autonómica. Al correr con el coste de formalizar la
facturación, pero no con los beneficios de la misma, es muy frecuente que los procedi-
mientos administrativos sean lentos e incompletos. Por otra parte, si los pacientes deri-
vados por los hospitales privados tienen una complejidad mayor que la media (comorbi-
lidad, complicaciones, deterioro social y cognitivo, y otros predictores clínicos de peor

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evolución), los costes van a ser muy superiores a los precios medios por proceso. De
esta forma, puede darse fácilmente un desplazamiento injusto de costes de los hospitales
privados a los públicos, sin que existan mecanismos claros y eficaces de control de esta
desviación.

La suma de ambos fenómenos daría la siguiente dinámica de especialización: los
hospitales privados se especializan en retener y atraer procesos y pacientes sencillos, y a
derivar otros complejos, costosos y con alta ocupación de camas. En este equilibrio sus
cuentas ofrecerán beneficios extraordinarios e injustos, pues substituyen pacientes caros
que bloquearían las camas y recursos, por otros más ligeros a los cuales se les puede
facturar a precios medios, a la vez que se amplía la capacidad asistencial para pacientes
que sólo gastan los costes variables asociados a su atención.

En conclusión, el establecimiento de este tipo de concesiones administrativas de
la atención especializada de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social/SNS genera
un modelo económico dual de aseguramiento de la prestación: contractual y presupues-
tario; que, además, desencadena dinámicas económicas, financieras y de asistencia sani-
taria ineficientes; y que comportan desigualdades injustas entre los ciudadanos de una
misma Comunidad vulnerando el principio de igualdad (art. 14 CE).

La vulneración del artículo 41 CE, en cuanto a la garantía institucional, resulta
evidente porque el aseguramiento de una parte de la población deja de ser público, al
concederse capitativamente a un particular; que ya ajustará los riesgos en función de su
propia estrategia empresarial. La vulneración del artículo 41 CE, en cuanto a los dere-
chos que reconoce a todos los ciudadanos, también resulta evidente: frente a la confian-
za legítima que los ciudadanos han depositado en el aseguramiento público de la Segu-
ridad Social/SNS pueden encontrarse, en función de su zona de residencia, con que la
gestión económica de una parte muy importante de su aseguramiento sanitario lo está
realizando una empresa concesionaria, con una financiación cuyos incentivos plantean
un evidente conflicto de interés de imposible control público.

Finalmente, la vulneración del art. 149.1.17ª CE tampoco parece discutible por-
que la Comunidad de Madrid carece de competencias para alterar el régimen público de
aseguramiento sanitario del SNS estableciendo uno propio. La prueba de que estamos
hablando del “régimen económico” del aseguramiento, como hemos visto, es que la
empresa concesionaria es retribuida no en base a la actividad sanitaria del hospital y
centros sanitarios que gestiona, si no por una ‘cuota’ por habitante del territorio conce-
sionado –la cápita- cuya suma puede visualizarse como una autentica ‘caja’ de seguro
cuya gestión económica se atribuye a la empresa concesionada. La diferente manera en
que las “primas per cápita” impactan sobre el presupuesto sanitario público de gestión
directa e indirecta es también prueba de que está implicado en estos contratos el ‘régi-
men económico’ del aseguramiento.

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Es importante insistir en que esta fórmula de concesión administrativa genera
una situación en la que la Administración pública sanitaria contrata externamente una de
sus funciones irrenunciables por formar parte del régimen público de Seguridad Social:
el aseguramiento, más en concreto, su gestión económica para poblaciones sanitaria-
mente cautivas en los territorios concesionados.

Tampoco estamos hablando ahora del régimen económico de la asistencia sani-
taria: una vez que se transmite al concesionario el aseguramiento de la asistencia sanita-
ria de una población, el régimen económico de la asistencia sanitaria que preste o deje
de prestar se convierte en una cuestión que ya le resulta interna y propia de su gestión
empresarial.

Todo lo anterior se ve reforzado por el hecho de que ni la norma recurrida, ni los
contratos actualmente en vigor, dotan de mecanismos a la Comunidad de Madrid para
detectar y en su caso corregir cualquier efecto negativo que del modelo concesional
anteriormente descrito pudiera derivarse, perdiéndose con ello una de las características
más importantes de la tutela pública:

 Ausencia de mecanismos eficaces para contrarrestar los incentivos económicos
empresariales en conflicto de interés potencial con las obligaciones sanitarias que
asume el concesionario;

 Ausencia, tanto normativa como práctica, de mecanismos de tutela publica para
los derechos sanitarios de ciudadanos y pacientes del territorio concesionado.

o Los hospitales concesionados no disponen de un Contrato Programa o
Contrato de Gestión, como tienen los de gestión directa, en los que se
especifique los servicios a prestar y estándares de calidad.

o La Administración sanitaria no cuente en estos hospitales con represen-
tante alguno ante el cual los ciudadanos y pacientes puedan presentar re-
clamaciones.

VI. VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD
(ART. 43 CE) Y DE LA REGULACIÓN BÁSICA ESTATAL SOBRE SANIDAD
PÚBLICA (ART. 149. 1. 16ª CE)

El art. 43 CE “reconoce el derecho a la protección de la salud” y el art.
149.1.16ª atribuye como competencia exclusiva al Estado las “bases y coordinación
general de la sanidad”.

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Si, como acabamos de ver, la concreta modalidad de las concesiones para la ges-
tión de la atención especializada de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social inclu-
ye la transmisión al concesionario de esta parte del aseguramiento de la asistencia a los
núcleos de población definidos, configurando un modelo de apartheid sanitario; esto
lógicamente conlleva la prolongación del apartheid a la provisión y prestación de la
asistencia sanitaria, vulnerando las características esenciales del Sistema Nacional de
Salud, que anteriormente expusimos en el epígrafe II. 4: tanto las características del
derecho a la salud (universalidad, igualdad efectiva o equidad, accesibilidad y libertad
de elección); como el carácter integral del Sistema (financiación pública común, reglas
básicas comunes, organización de los servicios bajo una concepción integral del Sistema
sanitario). Según vimos, estas características están definidas por disposiciones de las
Leyes General de Sanidad y de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud que
constituyen normas básicas estatales en materia de sanidad; y que, por lo tanto, la Co-
munidad de Madrid no puede vulnerar.

La STC 98/2004 incide en que la regulación básica es garantía de una uniformi-
dad mínima en las condiciones de acceso a las prestaciones sanitarias con independen-
cia del lugar en el que dentro del territorio nacional se resida y evita la introducción
de factores de desigualdad en la protección básica de la salud (FJ 7). Por su parte, la
STC 136/2012 insiste en que las normas básicas constituyen un común denominador
normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, el
acceso a la sanidad por parte de todos los ciudadanos incluidos en el ámbito subjetivo
de la norma, con independencia de su lugar de residencia (FJ 5).

Las consideraciones expuestas en el epígrafe anterior, sobre las restricciones de
acceso en condiciones de igualdad a los servicios de salud a los ciudadanos que residen
en las zonas concesionadas, resultan igualmente válidas para fundamentar las vulnera-
ciones de las normas constitucionales del presente epígrafe. Del mismo modo, la dife-
rencia operativa entre los hospitales que funcionan en el modelo competitivo y los que
funcionan en el modelo cooperativo también rompe la concepción básica integral del
sistema público de salud.

VII. VULNERACIÓN DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA SOBRE CONTRATOS Y
CONCESIONES ADMINISTRATIVAS (ART. 149. 1. 18ª CE), Y ESPECÍFICA-
MENTE DE LA RELATIVA A LA CONTRATACIÓN DE LAS ADMINISTRA-
CIONES PÚBLICAS SANITARIAS (ART. 149. 1. 16ª CE)

El art. 149.1.18ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de
“legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas”. Esta legislación se
contiene en el Real Decreto Legislativo 3/2011, que aprueba el Texto Refundido de la

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Ley de Contratos del Sector Público (LCSP). Específicamente, tanto por el título ante-
rior, como por la reserva de las “bases y coordinación general de la sanidad”
(149.1.16ª CE), el art. 90 LGS constituye normativa básica respecto de la contratación
de las Administraciones Públicas sanitarias.

Aunque la Ley 15/1997, que “habilita nuevas formas de gestión del Sistema Na-
cional de Salud”, no parece reunir las exigencias de orden formal y material que deben
cumplir las normas básicas del Estado según la jurisprudencia constitucional (cfr. STC
136/2012, FJ 5), y toda vez que el Tribunal Supremo ha aceptado expresamente los con-
tratos de concesión para la gestión del servicio público de asistencia sanitaria del “mo-
delo Alzira” (Sentencia de 20 de diciembre de 2005), no nos parece oportuno entrar a
discutir la constitucionalidad de este tipo de concesión. Pero esto no impide, evidente-
mente, que tales contratos de concesión deban cumplir la normativa básica estatal.

Del análisis de la LCSP y del art. 90 LGS pueden deducirse los siguientes requi-
sitos esenciales a cumplir por los contratos de concesión:

1. Las Administraciones Públicas, dentro del ámbito de sus competencias, deben
fijar (regular) los requisitos y las condiciones mínimas, básicas y comunes, apli-
cables a las concesiones para la gestión del servicio público de asistencia sanita-
ria. Las condiciones económicas deben establecerse en base a módulos de costes
efectivos, previamente establecidos y revisables por la Administración (art. 90. 4
LGS).
2. La anterior regulación debe garantizar: a) que, con carácter previo a la contrata-
ción, la Administración tenga en cuenta la utilización óptima de sus recursos sa-
nitarios propios (art. 90.1 LGS); b) que el recurso a la concesión del servicio re-
sulte necesario (art. 22.1 LCSP); c) que las concesiones aseguren, en conexión
con el objeto de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente uti-
lización de los fondos destinados a la contratación de los servicios mediante la
exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer (art. 1 LCSP).
3. La Administración no podrá conceder a un tercero la prestación de la asistencia
sanitaria cuando ello pueda contradecir los objetivos sanitarios, sociales y eco-
nómicos establecidos en los correspondientes planes de salud (art. 90.3 LGS).
4. La retribución del concesionario consistirá en un precio cierto (art. 87 LCSP).

Por los motivos que venimos exponiendo en el presente Informe, no parece que los
arts. 62 y 63 de la Ley autonómica 8/2012 cumplan ninguno de los requisitos anteriores.

Primero, el art. 62 de la Ley entiende que basta la simple invocación de la Ley
15/1997, sobre habilitación de nuevas formas de gestión, para que sea válida la habilita-
ción al SERMAS para adjudicar la concesión de la gestión del servicio público de asis-
tencia sanitaria especializada en los seis Hospitales que cita. Sin embargo, es claro que
el apartado 1 del Artículo Único de dicha Ley se entiende aplicable a los ‘medios pro-

51

pios’ del ‘ámbito del Sistema de Salud’ y no a su gestión por medios indirectos-ajenos.
Ello es así: (1) por traer causa esta Ley 15/1997 del anterior Real Decreto-Ley 10/1996
referido únicamente al ámbito del INSALUD –entonces gestionado por el Gobierno
central, y de la consiguiente intención del Gobierno y del Legislador de ampliar las po-
sibilidades de las ‘nuevas formas de gestión’ a todo el Sistema Nacional de Salud; (2)
por haber desarrollado el Gobierno dicho apartado 1 de este Artículo Único en el Real
Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional
de la Salud, referido “entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en dere-
cho”, condición que obviamente no tienen las empresas concesionarias; (3) Por estar
dedicado el apartado 2 de dicho Artículo único a “personas o entidades públicas o pri-
vadas” precisando que “en los términos previstos en la Ley General de Sanidad.”

Segundo, el art. 62 indica que los contratos de concesión “garantizarán los adecua-
dos niveles de calidad, atención y derechos de los usuarios”. Ahora bien: ¿Cuáles son
esos niveles adecuados si no se han establecido mediante una regulación previa, según
exige el art. 90.4 LGS?

Tercero, ni el Plan de Sostenibilidad, ni la Memoria de análisis de impacto normati-
vo de la Ley 8/2012 han tenido en cuenta la utilización óptima de los recursos sanitarios
propios de la Comunidad de Madrid; ni han justificado que las concesiones sean necesa-
rias, puesto que las supuestas reducciones de costes que permitirían las concesiones se
basan en una exposición apodíctica de cifras carente de justificación alguna, según ex-
pusimos en el anterior epígrafe III.4.

Cuarto, por los motivos expuestos en el anterior epígrafe V. entendemos que el mo-
delo de concesiones que pretende establecerse generaría un apartheid sanitario, cuyos
efectos serían contrarios a los objetivos sanitarios, sociales y económicos de cualquier
planificación racional de los servicios sanitarios públicos de la Comunidad de Madrid.

Quinto, no parece que los actuales sistemas de información del Servicio Madrileño
de Salud dispongan de la capacidad y prestaciones suficientes para que garanticen la
integridad (corrección, completitud, validez y precisión) de los datos requeridos para
identificar la zona por concesionario de todos los ciudadanos que reciban prestaciones
sanitarias y permitir efectuar la facturación intercentros, que debería estipularse en los
contratos de concesión. De ser así, ésto significaría que aunque el precio de los servicios
que deberían facturarse sí estuviera determinado, no se podría cumplir la preceptiva
liquidación de los derechos y obligaciones contraídos recíprocamente entre los hospita-
les concesionados y los hospitales de gestión directa, por los servicios efectivamente
prestados a los pacientes en función de a qué concesionaria correspondiera la tarjeta
sanitaria del paciente. En el caso de que los actuales sistemas de información del Servi-
cio Madrileño de Salud no dispongan de la capacidad y prestaciones suficientes para
permitir efectuar la facturación intercentros, la Ley estaría habilitando para celebrar
unos contratos en los que las partes podrían incurrir en una simulación relativa por co-

52

nocer de antemano la imposibilidad del cumplimiento de obligaciones esenciales. Y, en
tal caso, no podría desconocerse que de esta eventual simulación podría derivarse un
fraude para la Hacienda de la Comunidad de Madrid porque, es de suponer, que el saldo
resultante de la liquidación de las facturaciones intercentros arrojaría un saldo acreedor
para los hospitales de gestión directa y deudor para los hospitales concesionados.

VIII. VULNERACIÓN DE LA NORMA BÁSICA SOBRE EL CARÁCTER
IRRENUNCIABLE DE LAS COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS (ART.
149.18ª CE)

De acuerdo con el art. 149.1.18ª CE corresponde al Estado establecer las bases
del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Por bases se entienden las no-
ciones materiales básicas de una determinada regulación. Tal es el caso del art. 12, so-
bre la Competencia, de la Ley 30/1992, que regula las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC): “La
competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrati-
vos que la tengan atribuida como propia”.

De lo que acabamos de exponer en el epígrafe anterior se deduce que la Comu-
nidad de Madrid no ha dictado la regulación previa de los contratos para la concesión
del servicio de gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, exigida por el
art. 90 LGS. Esta regulación parece de todo punto imprescindible si tenemos en cuenta:
1º que la modalidad de concesión no se ha utilizado tradicionalmente en España para la
gestión de servicios sociales como la asistencia sanitaria; 2º que tampoco se ha utilizado
por ningún país con un sistema de sanidad pública semejante al nuestro, precisamente
por la enorme complejidad y costes de información y transacción que conllevaría la
definición de las prestaciones y la gestión de sus riesgos (asimetría de la información
concesionario-paciente y concesionario-Administración, incentivos perversos para la
selección de riesgos, etc.). Por ello señalamos en el epígrafe II.6 que la concesión pro-
yectada por la Comunidad de Madrid constituye un auténtico experimento a nivel mun-
dial.

En definitiva, lo que interesa destacar es que a falta de toda esta previa regula-
ción y salvaguardias imprescindibles para la gestión indirecta de un servicio público, la
Administración carecería de los mecanismos imprescindibles para ejercer los poderes de
policía necesarios -vigilancia, inspección y control- para asegurar la buena marcha de
los servicios (art. 279.2 LCSP); y renunciando así al ejercicio de una competencia irre-
nunciable.

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