![, -~~f:más o menos ortodoxas acerca del equilibrio presupuestario, la re-
d~ currencia al endeudamiento y la emisión monetaria como recursos ex-
/traordinarios, etc.
; .. En el,,enfoque moderno fun¡;_ioual se complementan aquellos ele-
. memos institúcionales con el án-ális!s dé los efectos económicos, socia-
les y políticos que tales sistemas e instrumentos producen en la vida
social de la economía nacional o regional del país considerado. Vale
decir, se atiende más bien a las__fun_cignes de la op_~ratoría fin¡m_s:iera del
.. ~blico y csi::'_~fect~~-obsen:_a~~-_Q_
_¡rr_ob_gbles_ (enfoque positivo).
Cuando ClíCfWS efectos o impactos micro o macroeconómicos son eva-
luados desde el ángulo de lo deseable, esto es, de los objetivos o fines
socioeconómicos preten,didos· alcanzar dentro de la política general del
Estado; y puesta la mira en los instrumentos o medios a seleccionar,
coit!patibilizar e implementar para el logro de aquéllos (política finan-
ciera. o fiscal como rama, de la políti~a socioeconómica), el enfoque
func10nal adqmere un caracter p_rec.eptipo_ o nonnativo, esto es, apunta
~ ,"~~]:i_e5. s~!.". de las Flilli:ntas puolicas, Cle-conformidad a la concep-
c10n-polmca e ideológica prevaleciente en cada lugar y momento dados.
.. Una característica destacable de la política fiscal moderna es el
abandono de reglas rígidas y dogmas propios de la hacienda tradicional;
y su avance- hacia principios más dinámicos, heterodoxos y finalistas
resp·ecto del comportamiento y aplicación de los institutos financieros,
según la índole de los- objetivos que se persigan. Así, puede ser conside-
rada la creación -o la extinción- de deuda pública como un recurso
financiero normal del gobierno para provocar ciertos efectos económi-
cos deseados (absorción o inyección de liquidez, modificaciones en Jos
tipos de interés, etc.). Hoy en día se habla de objetivos intermedios a
ca7go de ~a política fiscal, como el logro del equilibrio -o el desequili-
bno- deliberados del presupuesto como herramienta coyuntural de es-
tabilización económica; como de una elevada -o reducida- presión tri-
butaria; como del uso de los impuestos, desgravaciones y transferencias
como incentivos a la inversión y a la producción, así como factores re-
distributivos de la riqueza y el producto social; como de la acción de tri-
butos y gastos públicos como reasignadores de recursos y correctores de
las llamadas "fallas" del mercado.
En fin, en el importante tema de la política de la hacienda pública
se ha ido evolucionando en el presente siglo, de concepciones tradicio-
náles institucionales a modernos enfoques funcionales, tanto en su faz
positiva como en la normativa, sobre todo esta última. De ello dan
cuenta los tra~ajos y tratados sobre la materia de los principales auto-
):~5-..~ontemporaneos.
. .. ·;{íÍ~~esde las primeras. décadas de este siglo se concibió v utilizó
ffe~u'errtemente a la imposición como agente importante -sin; exclusi-
_vo¿- de redistribución de la riqueza y el ingreso nacional. Muchas pági-
8
nas de la literatura fiscal han sido dedicadas a destacar el papel decisivo
de los impuestos a la renta o al patrimonio. a las herencias. a la nerra o
al consumo de bienes suntuarios, como instrumentos altamente redistri-
butivos, en el sentído progre~ivo del término. Mientras que, por ono la-
do, impuestos y contrioffdo'íf~s-que graven los salarios, la producción,
las ventas o el consumo de bienes necesarios a la existencia humana son
considerado;> UZ.J:f.~ÍV..8.tsocialmente. -~
. (Pero desde hace unos años, tal vez dos décadas, y quizás por haber-
se enfatizado la función de eficiencia asignativa de la imposición, al par
que la de<.equij].ad distributiva, en este último aspecto u objetivo de la
política fiscal ha venido ganando terreno la importancia deL;:;asto públi-
- co, sobre todo el de finalidad social,esto es, el dirigido a atender necesí-
dades colectivas de los grupos socia1es o personas de menores recursos
económicos. Es así que se insiste en la prestación de servicios públicos e
inversiones en vivienda popular, educación y sanidad gratuitas, transfe-
rencias de seguridad social, programas de asistencia a desocupados y ca-
renciados, protección a la niñez y a la vejez, etc.
Esta tendencia es advertible no sólo en las comunidades de réai-
men político socialista o populista, sino también en países capitalis~s
occidentales (Europa, en especial) de los más variados matices del es-
pectro socio-político, fundándose en la doctrina de la capacidad de pa-
go o aptitud contributiva, a los fines del financiamiento de aquel cipo
de gastos públicos. Opérase de -tal modo una creciente simbiosis e inter-
dependencia en el proceso ingreso-gasto del Estado, en sustitución del
criterio disociativo antes existente entre ambos flujos.
·'í1!;(La noción d~µibrj.Q_-o desequilibrio-:- fiscaL anteriormen- t:
te concebida como una confrontación entre recursos "ordinarios" y aas-
tos "ordinarios", o bien entre recursos "totales" (incluyendo aquí°los
p:ovenientes del endeudamiento bruto) y gastos "totales" (compren-
diendo en ellos a la amortización de la deuda pública), ha experimenta-
do una apertura en diversos conceptos o fórmulas usados con distintos
propósitos. Así, se refiere a aborro público la diferencia entre recursos
corrientes y gastos con:íentes, cuando los pri'rneros exceden a los segun-
dos; y CÍ;_~qj;__Qrr.Q pz{qf¡¡:_Q_,_cuando sucede lo contrario. Si se agrega al
"ahorro público" el total de recursos patrimo11iales procedentes de ven-
tas de activos de propiedad del sector público, resulta el concepto de
capacidad de financiamiento de los gastos de inversión. Caso contrario
... toda vez que estos excedanaquella suma, se origina la llamada 1]_ec.e¿1~
rj_aef:__~!__fjna_pcii7]],!~e..'IJJ.Q, que motiva el endeudamiento de la hacienda
pública. Tenemos así armado el esquema ahorro-inversión-financiamien-
to tan difundido en años recientes.
El referido encJe_udL~miento vendría a constituir, pues, la versión
más actuali'zada y en bpga, equi~ale.nte al con~epto .R~ dé(jcít fiscal. o
_p~es~pue_sC!!_rzo. Pero la deuda publica respectiva puede asumrrse por
9](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-5-320.jpg)
![Y tr~s l~ ,revoluci;:m .keynesiana, cambios significativos operados en la or-
garnzac10n economica de muchos países así como en la constelación de
ideas y políticas económicas surgidas tanto en los centros desarrollados
e.orno en las ~oc.iedades dependientes y/o en vías de desarrollo, han mo-
r;vado el nacii:n~ent? de diversas interpretaciones contemporáneas dis-
untas de la ongma~ia "neu~ralidad" y con matices variados entre sí, pe-
ro que,_ ~1:1 lo esencial_ y uniforme, p~eden ser resumidas en la siguiente
proposic10n: Se considera que un tnbuto se comporta tanto más neu-
tra/mente ~uant.~ menos distorsi?nes, alteraci~nes, ineficiencias produz-
ca ei:i la asignac10n de recursos de la economia, en la formación de los
prec10s relativos, en los niveles de bienestar de los individuos en fin
en las decisiones y conductas de los aaentes económicos. sean 'ellas d~
trabajo? consumo, ahorro, inversión, p~oducción, etc.; n; se entenderá
que el .impuesto sea .no neutral por sí misp10 toda vez que la intención
del legislador h_aya sido pre~isa y deliberadamente el provocar 0 influir
en t~les al~erac1~nes en el s1st7ma de mercados, con objetivos de políti-
ca f1s~al d1screc1onal, para onentar, estimular, incentivar, desalentar 0
desacuvar tal q cual actividad considerada socialmente beneficiosa o
bien perniciosa, en su caso.
, .Dich.a neutralidad sólo ~elativa 7s plausible si convenimos en que la
P?huca focal moderna persigue ob3et1vos de promoción de un mayor
rnvel de empleo, propósitos de estabilización económica, crecimiento v
desarrollo, corrección de "fallas del mercado", finalidades redistributi-
vas de la riqueza, etc: En tales casos de limitación de la neutralidad im-
positiva "strictu sensu ", por razones de orden socio-económico-políti-
co, nos hallamos frente a los denominados impuestos -o tributos, con
mayor amplitud-:- finalistas, de ordenamiento o de regulación (finalidad
exr;.-afiscal de la imposición) sin perjuicio del objetivo fiscal o recauda-
tono que eventualmente puedan perseguir.
VIII.Desde SU·Ü:npla~tación en Francia en 1955, el impuesto al va-
lor agr.egad·o ,°-V:A) ~~ ha ido extendiendo, primero en Europa y luego
en Latmoamerrca~_a:s1 como su estructura ha ~enido experimentando di-
versas transformaciones. En este somero escnto se intenta destacar sólo
tres aspectos particulares de la importancia en este tributo, que lo hacen
s1~gularmente apto para promover el crecimiento y la integración eco-
nomica.
. ;En~p·ri-mer-.l,gga.~ecordemos que, entre las diversas formas de apli-
cac1on del IVA: p~oducto bruto o simplemente producto; producto ne-
to o simplemente ingreso (en el primer caso no descontando amortiza-
ciones en los bienes de capital o de uso adquiridos por el sujeto pasivo;
y en el segundo sí, para determinación del valor agregado neto); e IVA
tip? consumo. En esta última clase, la adquisición de un bien de uso se
computa como. descuento por sµ _va]or ínt~gró'eri el mi~~º período, en
lugar de amornzarlo en varios períodos, o sea se lo trata como si fuese
14
UP: _i~sum_q_,~E.~~u:l_c;i. En Arg~ntii::a, que sigue el ~-~~-~ma~~
·-~ñrr~TiñPJ.teJ,'{;(?, 9icho2_.1~ntos__c:rP.<:Iª-.IL~Q..~re el c_rédiJ.º-fis.cn.LJiOr.Ja~
"¡d~j_?téfu_'cfeLbien-en.cuestión,.q.u.e..a..su-vez-GEHrsB.tuye-eL.dé.b..it.o~fiE:.E.l .
del provee4QJ:._;.11_h1._J:tap.a.anreri9_r¡ d _cQmpi;-¡¡dor del bien de,capital.P.!:!~:.
_éi~apgilrí_~~_gi::ªmente_ .~L.crédito fiscal.a. sU::fa:v.or.,..como..s:kd11~.~iQ.D:.9f!; ,
~!:!_s_p_r9jli9.s_débitos..Jis.cales...p~nt-as,en-el.mismo.períod-0. Entonces,: .
este sistema tipo consumo representa, considerado como instrumento,
de política fiscal contemporánea para el crecimiento económico, un·
apreciable aliciente para la inversión en bienes de capital por parte/ de
las unidades empresarias. Esta modalidad ha sido establecida en nuestro·
país en la reciente reforma tributaria.
(Otra cuestión destacable es el uso del IVA como ins~rumento in-
-~_enuvad~ru:s.;; toda vez que se las eximiclelpagqel
impuesto, con el ánimo de reducir los precios efectivos de exportación
y hacer por tanto más competitivas las mismas (aspecto reJevante para .
países en desarrollo), así como abaratar los precios en los países impor-
tadores que integran un conjunto económico, siguiendo en tal caso el
principio de "país de destino", esto es, que el país destinatario sea
quien grave, si así lo requiere su. propia política fiscal, el insumo y/o
consum? internos de los bi~~es impo~tados. Este rég~men de exenció?¡
de gravamenes a la exportac10n es aplicado por los paises de la Comum- ¡
dad Económica Europea entre sí, formando parte de su política de in-',
tegración económica. c~a, sJ IVA a la_bX.pQJ;Jg¡:_i{ig,~i-~I]._e_ "tas~_
_s_e;rn:S.a gue, n<?,__s_~_l() ~-ª.~?.ITT.~fü})~.~.?.>;PQtt_ac_i9nes, sino 9ue además_
_se r_e}r,i_t~gra._ al export~<;i.Qr..Jod.Q.~eLJ.mp.uesto. ~argado.. antenorn:eme al
. prod.1:1cto en el mercado...interno~(aunque recientemente han sido sus'
pendidos por tiempo determinado los reintegros y reembolsos a las ex-
portaciones, con propósitos de equilibrar las cuentas fiscales).,
~,. El tercer aspecto a remarcar es que el impuesto al valor agregado, "7
especialmente cuando se lo aplica con alícuotas reducidas, constituye <
un agente moderador de presiones inflacionarias por el lado de la ofer- •
ta de bienes y servicios ya que, col)lo no debe producir ~'-etect.o de ca~
qda:' o "pi¡amide:_ción';. tribu_ta,r_ia (se comporta 'técnicamente tomo
'·rirí-idtpú~tó a''las ventasa nível minorista) no genera mayor inciden-
cia ep. el precio final que la equivalente al monto mismo del impuesto
recaudado, º.sea 1:1º crea la llamQ.~ "carg~~~-~.::_.~". Esto es ~~ara
mente advernble s1 se lo compara con otros tr1outos a la-producc10n o
transacciones, sean monofásicos o plurifásicos (imp_11_estos a las vent;J,s.,.
a los ingresos. brutos, contribuciones sobre salarios, etc. en Argentina)
~qy_~f;!.Qi9f-~p -el~~~f<:c;~g~~;"''~~~ii~~oj:-ix.orcilan1:~~lejliliw / ,
A~i. .consumidor-. o'··usilar.i6....diLQJ.e!Lfin¡¡.L:.H~J.n.. sirna,c!Mid_als_~!i!P_ll:CL
de produc:_g_Q,I}~:'.omercia.liz-ªi;:i~m. gray_fl:~a/s. Si dicha piramidación ha de
acentuar-el proceso inflacionario ya exTstéiite, el alza de costos internos
resultante conspira, en un régimen de tipos de cambio fijos, contra ias
posibilidades de exportar, así como estimula las importaciones, lo cual,
15](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-8-320.jpg)
![féltllralmente, afecta la composición y resultados de la Balanza externa
. del país. ~
.· J~abido es que los)!:;p.uestos aduanero) -también denomínados
· "d~~~~as"~~ean a la irnp~ exportación'. al rnarg~n de
· objetivos fiscahstas que puedan perseguir, pueden producrr elevaciones
del preciQ de los bienes gravadosj-y aun del nivel general de precios-
(por efectos de la traslación impositiva, dependiendo la mayor o menor
· íncidencia fínal del tributo aplicadÜ) entre otras condiciones, del grado
de elasticidad-precio de demanda y éie oferta de dichos bienes, tanto en
el país de origen corno en el de destino.
Pero estos impuestos. de ·Aduana (llamados "derechos" en nuestra
onstitución Nacional) pueden ser también utilizados -y de hecho así
cede según ciertas concepciones contemporáneas adoptadas- ·en un
ciente instrumento antiinflacionario en economías que padecen ines-
lgbilidad de precios. A.sí, una rebaja generalizada -o aun selectiva- de
aranceles de ímportación, sea de bienes finales o de intermedios, dentro
de una política comercial aperturista, puede dar. como resultado una
disminución de los costos y precios internos, o sea un efecto deflacio-
nario en términos nominales. Aquí hacernos abstracción de los posibles
efectos adversos que tenga tal política, al menos a corto o mediano pla-
zo y en términos de recesión económica interna, sobre la producción
agraria o índustrial. que puede quedar desprotegida frente a la compe-
tencia externa, según los casos (tipos de bienes, magnitud del arancel
ylo del tipo de cambio, nivel de inflación, grado de eficiencia produc-
tiva interna, costos de transporte, estructura productiva, existencia o
no de "dumping"; etc.), lo cual no es objeto de tratamiento particula-
rizado en estas anotaciones.
Por el lado de los impuestos a la exportación (en nuestro país se
los denomina~~ ci es a la ex oxtac;jón" desde hace varias décadas),
vemos que también pueden ejercer unrol'ímportante en una política de
estabilización de precios, en la medida en que, por efectos de la reten-
ción impositiva a la exportación de los bienes transables internacional-
mente, se origina cierto .desinc~ntivo a exportar y se reduce así su ofer-
~ exterior. Toda vez que la producción locarae-dii::lios-b!énes no.
disminuya, seexpandirá consiguientemente su oferta doméstica y por
tanto tenderá a bajar su precio interno, lo cual, si se trata de bienes-in-
' sumo o finales de uso o consumo difundidos en el país -vgr. el caso tí-
.pico de los productos alimenticios- producirá deflación de precios, o
• al menos, contrarrestará parcialmente las presiones 'inflacionarias. Esto
no es más que un enunciado general y circunscripto al tema abordado,
en el cual se omiten consideraciones sobre otros efectos posibles -po-
sitivos o negativos- resultantes de la implantación de tales "retencio-
nes".
Debemos apuntar que estas retenciones impositivas se comportan
16
¡
'.'
1
.
financier'!:.me_nte corno impuestos a la ).:.wta_del productor-exportador
~primo.rdialrríeme el productor de los bienes exportables- guíen ve re-
ducidos sus íngresos netos, ante la imposibilidad de transferir la carga
impositiva soportada hacia el país de destino, situación que se verifica
en los productos que sufren gran competencia en el orden internac1onal,
generalmente.
:J.C~n materia de. impos!ciór'. ..:i:.J.~_i_:~2~.fg_, es notoria la presencia de
cambios en el pensamiento frnanc1ero modernqy, por ende, su influen-
cia en las mutaciones legislativas de gran número de paises. ~n la déca-
da de 1980 se ha replanteado la tradicional polémica entre eficiencia
y equidad del impuesto} haciendo que lá primera pasara a ocupar un lu-
gar de mayor o, al menos, igual relevancia que la segunda, basada ésta
fundamentalmente en el príncípio ético-distributivo de la progresividad
del tributo.
Cuando se habla de gficiencia e_i:.Q_nómica, nos referimos tanto a la·
eficiencia productiva, o técñTéa~ter;.JaCle·Ía unidad económica cuva
renta está gravada, cuanto a la eficiencia asignativa o externa, vale dec,ir,
tender a la optimización en la asignación de recursos económicos en la
sociedad corno un todo, en pos de un mayor bienestar social, haciendo
que el impuesto que recae sobre los sujetos de la economía revista ma-:
yor neutralidad y por tanto cree mayores incentivos y posibilidades de i
trabajo, ahorro e inversión con el objetivo de maximizar el nivel de acti-
vidad económica, el nivel de empleo y el ritmo de crecimiento, sin per-
der de vista, empero, el objetivo de equidad distributiva, en todo lo po-
sible, amén de buscar logros de mayor recaudación.
Siguiendo dicha nueva concepción, los regímenes de imposición a
la renta o ingresos netos han experimentado recientemente una evolu-
ción que se puede sintetizar en las siguientes pautas:
a¿ re~l!c:_~j_ÓJ1 de lª5 .ah~1::Q~as_fl1~~j!!'.,3:S del impuesto,_tanto para las
~~ p_~J~Pl1.?-~__q!=__ex:i~t~pi:;.j<J,yis_ibl<".'. .cg_tjsi.:.raia~Ias de'existencía ideal. ·
La reforma Reagan en EE.UU. disminuyó la tasa máxima del
50% al 28% * en el impuesto a la renta ·personal; y del 46% al
34% para sociedades (año 1988). En diversos países del mun-
do desarrollado, la rebaja ha sido en promedio del 63% al 52% *.
Argentina, que hasta hace poco mantenía una alícuota pro-
gresiva personal máxima del 35% (antes 45%), acaba de reducir-
la al 30%; y en el impuesto a las sociedades de capital, del 33%
proporcional al 20% (las nacionales) y del 45% al 36% (las filia-
les de sociedades constituidas en el exterior).
bl..ilism.in.µ_cjc)J]__"'?.~LE~mero _de .~scalones _de renta imponible en_ el~
•Cifras citadas por REIG, Enrique Jorge, "Necesidad de cambio en ideas y política fiscal", en
Ambiro Financiero, 18/7/88,~pág. VIII.
17](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-9-320.jpg)
![¡:
En los países ]Denos desarrollados con economía inestable y some-
tidos a problemas inflacionarios crónicos, ha llegado a ser uno de los
principales incentivos para estimular la suscripción de empréstitos, tan-
to internos como externos, por parte de ahorristas e inversionistas fi-
nancieros, el emitir deuda pública expresada o bien ajustada, en sus va-
lores de capital e intereses, en términos de divisas fuertes. Es el caso en
Argentina de las sucesivas emisi()n_>s-ci~~ otros títulos públicos
referenciados al dólar estad'Ciuhidense, lo cual por otro lado viene crean-
do, al momento del rescate, problemas de difícil solución para una ha-
cienda pública con asfixia financiera y una Banca Central con escasez de
reservas, en la actualidad.
@<Desde hace unas tres décadas ha sido sostenido con creciente
insistencia y rigor el hecho de que, en las economías llamadas "en vías
de desarrollo", -d--efeG-t-El-ftll:l!J.iplicadQI.~~p3nsi~~A.<:! aumento del
gasto público)-tan reconocido y hasta vener~do por co:riente_s de rai-
gambre keynesiana- 40 se produce en la misma magmtud m con las
mismas consecuencias que en países ya maduros, .sino que, por el con-
trario, en aquéllas suelen generarse __efe.ctOS--exp.ansivos sólo nominall';s
del producto e ingreso, esto es, presiones inflacionarias,_ aú1con eleva-
do grado 'de desempleo o subempleo de factores productivos. / ,
Ello es debido a varios motivos que se exponen en nuestro antenor
trabajo titulado "El principio multiplicador del gasto público. Su vali-
dez relativa en países en vías de desarrollo", al cual nos remitimos; ver
págin~~de este libro. . .
QCIII ._:En los países de menor desarrollo relativo es notona la hege-
moníaGe la imposición indirecta U1110 (impuestos sobre Ventas
o transacciones, es o selectivos; impuestos a la producción; im-
puestos sobre salarios; impuestos aduaneros, etc.) s()xno ~~~~~
_río de financja,c:ión__ ~<:! 8:'.:1-~~~~lico; el fenc)meno !1º es nuevo, smo
que ya existía durante la vigencia ae1·as finanzas tradic10nales (~n nue:-
tro país durante el siglo pasado y aún antes, en la época colomal y vi-
rreinal, impuestos aduaneros y a las transacciones sobre bienes especí-
ficos, representaron la casi totalidad de la recaudación impositiva).
Las razones de tal primacía hay que buscarlas en la mayor simpli-
cidad de "accertamento" de dichos gravámenes, en la mayor certeza y
comodidad de su recaudación, así como en la disminuida capacidad
iontributiva del grueso de sus poblaciones, poseedoras de escasa rique-
.za patrimonial y reducidos ingresos, en virtud precisamente del estado
de subdesarrollo. Lo que se advierte en las finanzas contemporáneas es
que dicha supremacía tiende a acentuarse, a expensas de la imposi~ión
directa a la renta o patrimonio. Es así como en Argentina, por e.1em-
plo, más del 80% de la recaudación global consolidada de impuestos es-
tá compuesta por gravámenes indirectos; la tendencia se ha vis~o refor-
zada en tiempos recientes por la implantación primero y ultenores ge-
20
neralizaciones del Impuesto al Valor Agregado, luego por el fuerte au-
mento de impuestos a los combustibles y otros impuestos internos y
últimamente por la creación de impuestos sobre ciertos insumos o con-
sumos provistos por empresas públicas: gas, teléfono, etc. Cabe hacer
notar que juega un papel importante en las posibilidades de recauda-
ción de este tipo de tributos la baja elasticidad-precio de demanda de
los bienes gravados.
En cambio, en las economías altamente industríalizadas, las ca-
racterísticas destacables son la de una mayor perso11ali;:,ación de los
tributos y un más elevado peso relativo de la imposición directa a la renta
o el patrimonio, frente a la imposición sobre el consumo, en términos
comparativos. Naturalmente, los motivos se hallan en la mayor aptitud
de pago, debida al más alto ingreso personal y riqueza patrimonial, uni-
do a ello una más eficiente administración fiscal. En los 23 países de la
OCDE, en 1984, la recaudación de impuestos al consumo de bienes y
servicíos significó sólo el 30% del total de recursos fiscales; y, en el mis-
mo año, el 31% en la CEE, pese a haberse implantado el IVA en los paí-
ses del Mercado Común.
~::::---..,_
~~n materia presupuestaria, las técnicas de formulación más
tradiuonales, que datan del siglo pasado, contemplaban clasificaciones
administrativas del gasto público, sean por órganos o instituciones en-
cargadas de su ejecución, sean por concepto u objeto del gasto mismo.
Ya en décadas más cercanas a la actualidad y partiendo de la necesidad
de conocer "a priori" los probables efectos socio-económicos de cada
tipo de gastos y de recursos financieros, así como en la búsqueda de la
inserción de los mismos en los sistemas de cuentas sociales de cada país
(presupuestos consolidados del sector público formando parte integran-
te de los presupuestos económicos nacionales) con fines de formular
prognosis y servir a la planificación económica, se crearon las clasifica-
ciones de tipo económico, con base en la apertura en pr'esupuestos co-
rrientes o de operación y presupuestos de capital o de inversión -y sus
subdivisiones en gastos reales o efectivos y transferencias-; a las que se
agregaron luego las de orden funcíonal (por finalidades y funciones del
sector público).
La Comisión Hoover de 1955 en EE.UU., procurando superar al-
gunos inconvenientes de la puesta en ejecución del Presupuesto funcio-
nal, planteó el novel concepto de.J!:!3JP~ro¡;r¿_mqf_, desarro-
llado luego técnicamente con objetivos concretos y metas cuantitativas
a alcanzar, dotación y asignación de recursos materiales y humanos, cos-
tos de los proyectos y actividades a implementar en cada programa, fi-
nanciamiento y métodos de seguimiento y control de la gestión. Esta
nueva herramienta presupuestaria fue empleada en ~~_1_!2,<;pa.i:
tamento de Defensa norteamericano y en-1.2.Q.2_fye extendida a todo el
Gobierno federal, con resultados poco exitosos; luego fo.e aplicada en
21](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-11-320.jpg)
![·'
l.
/
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Año 1981 Prof. Dr. JULIO MARTIN
I. Concepto.
Algunos autores la identifican como la "actividad económica del
Estac!_~~·, exp_!:.t:.si.Q.11 comprensiva del conceptoa1frique <!emasiadó amplia
ya. que puede englobar actos de naturaleza económica pero no estricta-
·mente financiera, como cuando el poder público, en ejercicio de sus atri-
buciones, establece normas o disposiciones de intervención o de regula-
ción de la actividad privada Oegislación sobre precios, salarios, moneda,
comercio exterior, etc.); o el caso del Estado empresario que, al llenr a:
cabo ciertas actividades de explotación comercial o industrial, produce
bienes y servicios en régimen de monopolio o bien de concurrencia con
la economía privada.
~.t:.n.sJdo_ estricto, la actividad" financiera pública supone un
pro_ceso de transfonnación de bienes y servicios privados -que el Esta-
do "SB!:!i]ri_'. en el mercad·o privado a través del gasto público- en bie-í
nes y servicios públicos que ofrece- a la comunidad en c,umplimíento de¡
sus fines. ___,
Otorgándole una concepción más genérica, se puede decir gue fa¡ ,
actividad financiera del Estado consiste en unaseríe de actos y proce-;· 1
c_li~..lQLfl_<:l.!!1ip_igT'1-~iy_<2_~?_ legalmente orderi.ádos, por los cuales el sed l
tor público se procura los medios o recursos financieros -por vía coac~
riva o contractual- necesarios para atender, á través del gasto público,]
la satisfacción de las necesidades públicas o sociales. /
U.Necesidades públicas. '. · · _
Son aquellas que, nacen de_ l~ _T~cf.~_!=OJef.tLvq., que experimenta ia
comunidad, vale decir, los individuos, familias y entes que la componen
en calidad de integrantes del cuerpo social, por oposición a necesidades !
individuales o privadas, que son las que siente el individuo como tal, ais- /
ladamente. ~.9..!!.2?~~?..!Q.ÁQ~2.•P.libli~.as_J!-s..d.e JliS.ti<;:_i!-!o,.d.e. defensa,.de.s.egu-
ridad,,.9..ss,9.J.JJ:a.ció_n,._e.tc_. - -
-···- ,.,,,-...
25](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-13-320.jpg)
![Un_a clasificación tr~dicional de las necesidades públicas las c!is_tin-
~ue enne absolutas y 1_·e1atzvas. Las primeras, también llamada.$ prima- ·
iza~, son aquellas esenc1~l_es cuya cobertura siempre ha sido la razÜn de
set del E_stado, han _¡u_snf1cado su misma existencia: defensa, seguridad
1
~ terna, justicia, r_elac1ones extenores; las respectivas funciones y servi-
c10s han estado directamente a cargo del Estado, de manera exclusiva e
1~delegable, lo qu_e no ha sído objeto de discusión en la concepción clá-
s1~a ~ en las mode~nas de ]as FinaI1~-ªs y la t_eoría política. En cambio,
la_ se?_undas, tamb1en denommadas -secundarias; (como la educación la
atencwn de 1~ ~alud, el fomen~o e~onómico, etc.) fueron calificadas por
Ja hacie~da clas1ca com9_ne:ce~~ciac:l,e$ pgrtiq1Jgres, y:!J:µesen individuales
o cplecnv~, l~s _que ~o debían ser objeto de cobertura por ef E~!;d;, si~
no por los md1v1duos y ~nt~s privados, en forma personal 0
grupal, de
modo 9ue_ el Estado deb1a limitarse a Ja satisfacción de las necesidades
c?_mumt~.nas consideradas esenciales (las absolutas). Tal era la concep-
c10n del _Estado gendarme".
- S~n e:11b~rgo, con--eTcorrer del tiempo y Ja consiguiente evolución
de las msmuc10~es y el progreso técnico, los cambios sociales y profun-
das tra,n_sformac10nes de la vi?a económica y de las concepciones jurídi-
co-poh ncas (sobre todo .debido a los notables acontecimientos acaeci-
d~s en lo qi:_e va del presente siglo: guerras, conmociones, crisis econó-
~icas, etc.)~e fue extendi_endo.Ja.cali?cación Ae públicas-a -necesidades -
. IDculada_s al progreso y bienestar social y_ correlativas fun_ciQnes_ otrora
desconocidas o negadas por el pensamiento tradicional. Así vemos có-
mo hoy el Estado, por sí mismo o por intermedio de concesionarios ba-
JO control gubt;rn~mental, en la mayoría de los países, realiza funciones
educanva~•. samtar_ias, de transporte _Y_ comunicaciones, seguridad social,
const_ruc:c10n ?e mfraestructura, vivienda, promoción de actividades
econom1cas_ ~nva?as, regulación u orienta<Zión de la actividad económi-
ca g:neral del pa:s, etc.} o_sea, se ha pasado a un concepto amplio y ex-
ten"dido de necesid_ad publica, cuya cobertura se reconoce corresponder
al Estad~ en la realidad y pensamiento contemporáneos~·;
. Es importante destacar qu~ ~~ calific~ción de neé-~sidad pública 0
social es el resulta~? ~e. una decis10n polínca adoptada en determinado
lugar Y moi:;ento nistonco, no una entidad permanente y/o preexisten-
t~, a la ~~c10n de Estado. En otros términos, es la voluntad o concep-
CJon poh_nca preval_eciente o ?oi:ninante en cada país y en cada época la
que c?nfiere el caracter de publica a una cierta necesidad que se estima
·· e~pe_nmentada por la comunidad organizada. O sea que las necesidades
P.~bhcas no existen por sí mismas, independientemente de la aprecia-
c_10n del poder político que representa y expresa la voluntad comunita-
na, el consenso general.
.IIl._ Sujetos de la actividad financiera.
',: ExJSten en todo acto u operación financiera pública dos sujetos: el
26
activo y el p.asi'(o. Sujeto acti'Oo es aquél que ej7~ce su p_oder_ de ímpi~fcl>
y sus facultad.es fi~c.aies por medio d~ }ª c?.acc10n; o bien _s1mplem~~]e
establece las condic10nes de la operac10n;.f1p las reglas de .iuego. Su1e~q
pasivo es el obligado legalmente.~ cumplir las prestaciones estableciq,~~ . :
o quien acepta las condiciones fipdas: es la contraparte del acto finanr)
cieroEl sujeto activo del fenómeno financiero es siem~;e el· Es.t,ado, ~
sentido lato vale decir en todas las esferas de su actuac10n: nacion, proc}
vincias, rnu~icipios, incluyendo entes centrales o desce_nn:ali~~dos, e~c., ·
o sea los organismos que integran el llamado "sector r,ubhco : es q_men)
legisla, aplica y recauda tributos y precio~ ~en em;t~ Y
condiciona los empréstitos y otras op.erac1ones ei,ne~gentes del credit~:
público. Lo mismo ocurre _cuando re~hza P~stos pubhcos: el Esta~o, asi,
como los particulares, se ajustan a disposic10nes legales :n materia pr~- .
supuestaria, contractual y de control, emanadas del prop10 Poder pubh~---·
CO. r·
Sujetos pasivos de la actividad financiera :statal son las persor:as ·
físic~- indivisas, las empresas umpersonales, las socieda-
des de' personas o de capitales, entidades civiles no e:npresarias: etc., so-
metidas a la autoridad pública; esto es, los entes pnvados ?bhgados le-
galmente a efectuar aportes o con?"!buciones al ~~tado o bien que c??-
tratan con él, aceptando sus condiciones y reqmsnos. Pueden ~a~bi~n
ser sujetos pasivos los entes públicos~ corno el caso en que una JUn_sd1c-
ción crubernamental mavor deba realizar aportes o transferencias fman-
ciera; a otra menor, o ;,iceversa; o el caso de las_empres~s estatales so-
metidas al pago de tributos, como ocurre en nuestro pais; ? un Estado
extranjero, siempre que no sea él el que establezca las mod~hdades de la
operación en el caso de los empréstitos externos, por ejemplo.
IV. Momentos de la actividad financiera. . .
En el proceso que demanda el fe~ómen? ~~nanciero pueden ?,ist~n~
guirse cuatro etapas diferenciadas: la_ de .wev1s10n o presupuestac10n, la
de obtención de recursos, la de aphcac10n de fondos y ~a de control.
Debe aclararse de antemano que estas fases no son necesariamente suce-
sivas en el orden expuesto. ., ~
Normalmente, la pri~~r.a etapa_ es l,a de pres~p_u_estaci_on. El presul,D
puesto público es una previs10n sufic1en:emente anticipada de los g~stos
a efectuar en el período venidero y de los recursos desnnados a fman-¡
ciar dichos gastos. En cuanto a los gastos.ª efectuar, el presupue:ro sue-
le ser asimismo un documento legal sanc10nado por el Pode~ legislador,¡
por el cual se autoriza un monto máx_imo d~ e~o~ación a re~lizar por~~: i
da partida o concepto; se cumple asi_ el princip10.de legalidad o ¡zmc1 J
dad del presupuesto y del gasto público. ~n camb10, en cuanto a los re-!
cursos financieros, su cálculo presupuestario suele ser -salvo en ~gu.n?s
Países- una mera estímación de fondos a recaudar durante el e1erc1Clo,
_,....:.._}
27
: 1](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-14-320.jpg)
![¡,
i
t
La ciencia pura de las Finanzas, 9fi7?.qnzq~_pura~, describe y anali-
za, desde el punto de vista positivo, las ínstituciones financieras de re-
cursos y gastos estatales, sus tipos y clasificaciones, las teorías explicati-
vas de la actividad fiscal y los principios doctrinarios en que la misma se
fundamenta.
La !_t;_O.J!O.nz.ÚcfinCUlCÍera, estrechamente vinculada a la Economía
Política, investiga las incidencias y efectos económicos que la actividad
financiera del sector público produce sobre las unidades económicas,
sea en una visí6n o análisis parcial (aspecto micro) o bien sobre la eco-
nomía social en un plano o enfoque global (aspecto macro).
La Politica financiera (o Pohtica fiscal, según la terminología an-
glosajoña), que a su vez se inscribe como área especial en la Política so-
cio-económica general, es' disciplina normativa que colabora en la tarea
de ordenar, compatibilizar y prioritar los objetivos socio-económicos
factibles (estabilidad económica, pleno empleo, distribución equitativa,
desarrollo, protección del patrimonio social o de actividades locales,
etc.), así como se ocupa de evaluar, seleccionar e instrumentar de lama-
nera más idónea los medios disponibles (recursos y gastos públicos, deu-
da pública, etc.) en orden al logro de los objetivos establecídos. Convie-
ne aquí remarcar que la ciencia no fija los fines públicos a que aspira la
sociedad~-necesidades públicas, en sentido lato- sino que los mismos
vienen predeterminados por la voluntad comunitaria o concepción polí-
tica prevalecientes en cada país y momento histórico.
La administración financiera, estudia y racionaliza todos los ele-
mentos atinentes a la organización y funcionamiento del aparato admi-
nistrativo del Estado para el adecuado ejercicio y consiguiente eficiencia
de la gestión financiera: organización de dependencias, coordinación de
funciones, métodos de recaudación, diseño y uso de formularios, meca-
nización de procedimientos, etc. Es disciplina eminentemente técnica.
El Derecbo financiero, rama del Derecho público, guarda íntima
conexión v se complementa con la ciencia de las Finanzas, en cuanto
provee a ~sta el marco jurídico dentro del cual debe d¿senvolverse la
gestión financiera del Estado. Estudia y fija los principios de Derecho y
normas -legales que regulan la citada actividad, así como las relaciones
jurídicas que se originan entre los particulares y el Estado, los Estados
entre sí y aun los particulares entre sí, con motivo de dicha actividad.
El Derecho financiero comprende, por lo tanto, diversas ramas: Dere-
cho presupuestario, Derecho tributario, Derecho crediticio, Derecho
. monetario.
Por lo demás, la Ciencia financiera se relaciona con otras discipli-
·nas sociales, como la economía, la sociología, la política, la ética, la p'si-
cología; la estadística, la historia, las ciencias jurídicas, la ciencia de la
.administración, la contabilidad pública, etc.
32
BIBLIOGRAFIA
BUCHANAN, James: H.1c>m,ia pública.
DE JUAi'lO, Manuel: Curso de Finanzas y Derec/Jo tri/,,,tano.
DUVERGER, Mauríce: Hac1e11J.1 pública.
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![y la consiguiente obtención de ingresos para el Fisco- a la producción
y/o comercialización de ciertos productos de consumo (como sal, taba-
cos, azúcar, fósforos, sedas, etc.) para su colocación en el mercado. His-
tóricamente han tenido importancia, s0bre todo en varios países euro-
peos (recuérdese la época del ministro Colbert en el mercantilismo fran-
cés) y aún hoy algunos mantienen su vigencia. '
. En nuestra país existen dos instituciones públicas que, aunque no
revisten carácter empresario, por su funcionamiento y por la naturaleza
de los recur~os que recaudan para su destino a finalidades sociales, pue-
den ser consideradas como monopolios fiscf!.les: Lotería de Beneficencia
Nacional y Casinos v el PRODE. ~· - D.'.::;/. '
) - ¡ ' ~
... -; ,- ,:_' ~~: ..._
3.2.2. Recursos derivados.·•~ -~ - u'' .
Regidos en general por disposiciones de Derecho público (en parti-
cular, de Derecho_fin_a1'.ciero), s_on -como yaaadantáramos en el punto
l.d)- .los :ecursos que el Estad? detrae de la comunidad en el ejercicio
?e ~t:ibuc10n~s que_ le son pr?pias como Poder Público, como persona
JUndica •de existencia necesaria y, por lo tanto, revisten una naturaleza
compulsiva o coaqiva; si bien en ciertos casos dicho detraimiento de ri-
queza pueda efectuarse bajo forma contractual -vgr. los empréstitos vo-
lu~tarios- de todos mo~o~ es el Estado, en sentido lato, gui~n establece
unilateralmente las condic10nes de la operación, haciendo uso de su "so-
beranía financ-iera".
Veamos cómo se clasifican estos recursos.
3.2.2.1. Tributos
Dos son las características esenciales de todo recurso de naturaleza
tr~butaria: la legali?.ad y la o~I.igat?rie_d!l.d. La primera significa que todo
tributo debe ser mstaurado mediante normas legales -Ley en sentido
estric~o: Ley nacional, estadual, provincial u Ordenanza munícipal-, va-
le decir que en su sanción debe intervenir indispensablemente el Poder u
órgano parlamentario o legislativo, integrado por los representantes del
pueblo; es un principio que ha llegado a plasmarse en las Constituciones
contemporáneas de los países, luego de largas disputas con los poderes
monárquicos, que arrancan en el siglo XIII en Inglaterra. Por tanto, el
Poder Ejecutivo o administrador no está facultado esratutariamente. en
los sistemas republicanos de Gobierno, a establecer o modificar trib~tos
mediante Decretos o edictos; y ello precisamente porgue dicho órgano
no puede por sí ~olo dictar leyes, aunque pueda actuar como colegisla-
dor. Lo que puede y debe hacer es, a través de Decretos reglamentarios,
reglar su aplicación, sin alterar la esencia o espíritu de la norma legal.
Entonces, el Poder Legislativo sanciona la ley tributaria; el Ejecutivo la
reglamenta y aplica; y el Poder] udicial es quien la interpreta y juzga en
lo.s c_asos que le son planteados. Precepto constitucional a menudo in-
fnngido toda vez que el Poder administrador o sus organismos depen-
"-
42
di~ntes pretenden, mediante decretos, resoluciones, circu~are~: etc.,
crear disposiciones de fondo en esta materia. Nuestra Constitucion na-
cional es clara al respe~to.: ve~ artículos 4°, 9º, 17°, 19º, 44º, 67º (in-
cisos 1, 2 y 28) y 86 (mc1sos L, 4 y 13). . . . ....
La oblicratoriedad del tributo emana de la legalidad. Los tributos
son coactivo~ -cualidad que deriva de la coerción basada· en la sobera-
nía estatal- porque así lo dispone la Ley; Su percepción és, por tanto,
irrenunciable por parte d~l, pode¡;, adrriinist;ado:; el que _no puede tra~
sar al respecto con lo~ pahiculares o dei;nas su.ietos pasivos. No cabria
imaginaf>./cómo podrí~'el 1Esrado llevar. a ca~o las /1:~cºion,es q~e -le so~
propias, sin contar. con .os recursos fmancieros exig1~Jes¡a :la,.~comum-
dad a través de exaccionés tributarias. i ·· .r ·
El género "tributo" puede subclasificarse en las siguien]Jts espe-
cies: impuestos, tasas y comribucíones especiales.
3.2.2.1.1. Impuestos .
Podemos definirlos como aquellos tributos no vinculados que, ·
fundados en la capacidad de pago de los contribuyentes, .se de.s,tinan
al cumplimiento de los fines del Estado, esto, e~, a la_ sat.1sfacc10n de
las necesidades sociales a través del gasto publico (fm fiscal),, co.mo
también a cubrir requerimientos o motivaciones de orden econom1co,
social o político (fines extrafiscales). . .
Hemos subrayado los tres caracteres esenciales del :n_i.puesto: su
naturaleza específica (tributo no vinculado), su causa ef1c1ente (capa-
cídad de pago) y su causa final (cumplimiento de los fines estatales¿:_
Comentaremos brevemente cada uno de ellos:
a) El carácter de "no vinculado" lo da el ,hec?o;de que _Sl im-
puesto que abona el sujeto pasivo no esta ~UJeto a rel~c:on de
reciprocidad, a nivel individual, c?n ~nc10ne~ o acnv1dades
servidas por el Estado. En otros termmos, el impuesto no se
paga como contraprestación por reci?_írse en fo~ma _concre.ta
e individualizable un servicio, prestac10n o ventaja diferencial
alguna de parte del sector público; ~i así f~era, s~ _es;
1
aría fun-
damentando el impuesto en la teona del benefic10 . o de la
"equivalencia", posiciones doctrinarias que han cedido lugar
modernamente a la de la "capacidad contributiva". A nivel
global, sí se puede afirmar que el conjunto de ~os i.mpu~stos
que paga la comunidad total es compensarono fmanc1era-
mente del conjunto de actividades gener~les que ~le~a a cabo
el Estado para la satisfacción de las necesidades. publicas. Per?
a nivel singular, no hay vinculación impuesto pagado -benefi-
cio recibido· v menos aún, entre monto del impuesto y magm-
tud del servicio o beneficio-. Así, vemos cómo hay individuos,
entes o grupos sociales que pagan impuestos.-:-º mayor mo~to
de impuestos que otros- que el gobierno utiliza para financiar
43](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-22-320.jpg)
![cuenta del Tes~r?, está efectuando creación de dinero. En general, las
leyes de Contabilidad y/o de Presupuesto contienen disposiciones relati-
vas a las modalidades y iímites de esta forma de financiamiento transi-
torio .
. ?tra forma provisoria de crédito púbÚco está constituida por los
antzczpos o adelantos de fondos que el Banco Central esté autorizado
para efectuar, según lo establezcan las leyes respectivas, a la hacienda
del Estado. En nuestro país, la Carta Orgánica del Banco Central, en su
artículo 29~ actual, prescribe que dicho instituto emisor, en ejercicio
de sus func10nes de agente financiero del Gobierno, puede hacer adelan-
tos transitorios al Gobierno nacional hasta una cantidad que no exceda
del ~O~ de los recurs?s e.n efectivo que el Gobierno haya percibido en
los ulnmos doce meses; dichos adelantos deberán ser reembolsados den-
tro ~e los.doce meses de percibidos; si algún adelanto quedase impago
vencido dicho plazo, no podrá el Banco conceder otros nuevos hasta
que la deuda haya sido reintegrada.
Debe notarse que toda vez que el Banco Central concede estos
préstamos (a, los que algún autor llama "préstamos legales") al Tesoro
público est~.eación_p.Ji..!11ª-.Úª de dinero (ampliación de la
base monetaría), mientras. que cuando el Tesora-r·e-embolsa dichos prés-
tamos al Banco Central, éste está realizando absorción monetaria (re-
ducción de la base monetaria). Se trata, por lo tanto, de mecanismos
que influyen direct.a e indirectamente, a través del efecto multiplicador
de la base monetaria, en la expansión y contracción del volumen total
de medios de pago (oferta monetaria) y, por ende, en las oscilaciones
y tendencias de la coyuntura económica. De ahí la importancia de su
control legal y administrativo; asimismo, ello revela la necesarü conjun-
ción y compatibilización que debe existir entre la Política monetaria
(circuito monetario del Banco Central) con la Política fiscal (circuito
del Tesoro o de la Hacienda pública).
La deuda que contrae el Gobierno con el Banco Central, las insti-
ruc.iones fi~ancieras y los particuláres, con motivo de las formas provi-
sonas ~xphcadas, forma p_~~~~ ~-~-_l.~_9~u.c:l-ª.._p:ú_t?.,fü::a,J7pJg,n,t_e~-(de carácter
financiero, que es complementada con los· deuda flotante administrati-
·va del Estado):
3.2.2.2.1.2. Fonnas pennanentes.
Las operaciones de crédito público de carácter permanente, se
c?nC1:etan. en ios empréstito~ públicos propiamente dichos. Esta catego-
na fmanc1era presenta dos diferencias esenciales con las formas proviso-
rias antes reseñadas:
54
a) en cuanto al plazo de cancelación:Jos empréstitos son de media-
no y largo plazo; y la._ci,:;y._da...pública consiguiente forma parte,
por tanto, de la del.ldá consolidada; y
b) en cuanto a la finalidad-: as.í-como las formas provisorias tienen
por objeto cubrir G-efffii'efi~.::S---:tnsitorias y extrapresupuestarias
de Tesorerfa(lor~;préstitos~h recursos fi:ian~~eros _que, ~;ir
su monto y •Q.es_~~.n.,,.m"átena de determmac10n e mc~us10n
en el Presupuesto público, siendo generalmente sus finalidades
más usuales: i) financiar planes de inversión pública de cierta en-
vergadura; vgr., programas de ejecución d.: obras públicas, o d.e
equipamiento de empresas del Estado; 11). solven;a.r acont~ci
mientos graves en la vida de un país: conflictos behcos, epide-
mias, terremotos, etc.; y iii). enjugar déficit de Presu~uesto -no
"de caja"- que no puedan cubrirse con recursos cornentes.
3.2.2.2.1.2.1. Clasificación. . . " . .
Suscintamente presentamos algunas d~ las pn~c1pales clasificac10-
nes de 10~2',fu;,I?-.JtJf]&.<?..~ (un tratamiento ,mas acaba.do del te~a~
así comc:i--de"í'á 'deuda pública y sus efectos, habra de ser objeto de algun
trabajo ulterior).
A) Por la voluntariedad o compulsión habida en su su.scrip~ión o
contrata~I_'l..DQS_(de_Jibre suscripción por los ah~mstas i~;:e.re·
sados); patrióticos (el Estado apela a los sentimientos y fibra patr:onca
de la ciuCíaoan'Ta); yJorzos'2s (compulsivos, con;io el ."a~orro obligato-
rio" actual en nuestro país). La tasa de interés (rendimiento) suele ser
mayor en los empréstitos _voluntarios, cor:i-,º medio de estímu~o.
B) ~.ÍE.!!!!!!._)'...P_laz_q_de cancel~::!,_~'!!_: Tenemo.s, ~n pnmer lu&ar,
los emoréstitos rescatables y los perpetuos. En estos ulnmos, el Gobier-
no no ~stá obligado a cancelar la deuda pero sí a pagar los intereses pac-
tados, a perpetuidad; no obstante, :i se reservó la facultad de cancelar la
deuda (redimibles) puede denunciarla en el momento oportuno.. En
cuanto a los empréstitos rescatables, pueden s~rlo ya.sea por pago en
una sola vez o bien amortizables en cuotas; en estos, s1 las cuotas paga-
das por el Estado van amortizando simultáneamen:e todos los tíru_Ios
del empréstito lanzado, se les da el nom.bre ~e anualid~des tei:nporanas,
cuyas cuotas -que comprenden arnort1z~c10n de c,apnal e mtereses~
pueden ser constantes, crecientes.º decrecient:s, segun se haya conven:-
do. Los empréstitos también pueden ser amortizados p~r :enes det:ri:ni·
nadas para su rescate por sorteo; o bien por el J:roced1miento de licita-
ción. Finalmente, los empréstitos pueden tamb1~r: :;r rescatad?s_ en to-
do momento por el Gobierno mediante la adqms1c10n de los tirulos en
Bolsa. . . gJL ..
3.2.2"2.1.2.2. Los empréstitos y el mercado del dinero. ) ..····
Los Bancos Centrales -entre ellos el de Argentina- en su cahda_d"
de agentes y asesores financieros de los Gob}er!1os r~sp~ctivos, ~;tú~ ••·
por cuenta de éstos en la colocación de, empresütos pubhcos, ha.cie~~?~;, · ·
lo en forma directa por venta de l~s t.irulos en el merca~? ? bi,~n ~~~:
diante consorcios financieros constituidos al efecto y dmgidos ·POl'i;eL .. :](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-28-320.jpg)
![jeto incidido gue reacciona: a) reduciendo sus consumos genera-
les o específicos, sea del bien gue ha sido gravado o de otros bie-
nes (dependiendo ello de la intensidad de los efectos sustitución
y renta); b) reduciendo sus ahorros; e) removiendo el impuesto;
d) reduciendo la inversión; e) produciendo la "amortización" del
impuest~ por disminución del valor capital del bien gravado. Lo
cual, a mveles agregados, habrá de producir:
II. Difusión mediata o efectos me.diat_os:_son los efectos secundarios
sobre las variables macroeconómicas del sistema: consumo, aho-
rro, inversión, producción, etc. (globales) gue pueden afectar el
nivel de actividad económica: volumen y composición del ingreso
nacional y nivel .de ocupación.
f':l momento de la difusión también se le suele llamar Repercu-
sión aungue este término se usa asimismo para desicrnar las sucesi-
• b
vas percus10nes gue _pueden seguir a la primera (impacto sobre el
contribuyente "de jure") antes de verificarse la incidencia del tri-
buto.
e) Remoción: ocurre cuando el sujeto incidido se deshace de la
carga del impu-esto, sin transferirlo, aumentando la producnv]dad(si se
trata de una unidad empresaria percutida), o bien incrementando el es-
fuerzo personal, de modo gue la carga ·del rributo guede absorbida o
compensada por mayor producción obtenida, menores costos unitarios
o elevación del ingreso personal, a- través de métodos de racionalización
o mayor intensidad laboral.
Adviérrase gue la imposición puede actuar, en determinados casos,
como un incentivo al trabajo y la producción, cuando el sujeto incidido
procura "remover" al impuesto gue lo afecta. El éxito del estímulo de-
penderá del tipo de impuesto aplicado, el objeto del gravamen, el mane-
jo de las tasas impositivas, la coyuntura económica, así como de pautas
culturales, iniciativa empresarial, sustituibilidad ocio-trabajo, niveles de
salario real y otros ingresos y hasta la propia estructura socioeconómica
del país. Ejemplos típieos de remoción de la carga tributaria se dan en
los casos del impuesto personal a la renta y del impuesto a la renta nor-
mal potencial de la tierra (u otros factores productivos).
f) Amortización: se produce en casos en gue el impuesto i:i_o_ puede
trasladarse por vía del precio, tratándose de bienes inmuebles -o acti-
vos en general- gue producen renta monetaria y gue han sido alcanza-
dos por el impuesto. El impuesto viene a reducir dicha renta en térmi-
nos efectivos: capitalizando, (actualizando) la reducción de rentas futu-
ras, se opera una disminución en el valor del mercado del bien. Se dice en-
tonces gue el impuesto ha guedado "amortizado" aunque, en términos
correctos, la amortización se produjo en el valor capital del bien en cues-
tión. Ejemplo: un inmueble valor $ 1.000.000 rinde un alquiler mensual
de $ 50.000 (el 5%). Si se aplica un impuesto (a la propiedad, vgr.) de
10.000 pesos, gue reduzca la renta mensual a$ 40.000 el valor patrimo-
62
'¡:
i nial que al 5% produce$ 40.000 de renta es de$ 800.000; luego~~~ se-
rá probablemente el nuevo valor venal del inmueble. La reducc10n _de
valor por $ 200.000 la soporta el propietario vendedor, o sea qmen
compra continuará obtenien~o u~,ª renta del 5% _de $ .~00.00?: Se P?"
dría interpretar que la amornzac10n es una especie d_e traslac~on hacia
atrás" del impuesto (del comprad~r al v~.n_d~dor del bien ª::1-omz~do).·
La amortización supone la imposibilidad de trasla-c10n haci~ a~e
lante y se ve;rifica generalrr:ente ·~n bienes activos de oferta muy rnelas-
tica como suele ser la propiedad mmueble.
' g) Capitalización: Es el fenómeno contra_rto_ de la amo~i-z::;ic:j§n del
impuesto. Ocurre cuando un impuesto que gravaba, al activo ren_table,
es derogado o reducido. En tal caso aumenta _el valor de mercado del
bien en proporción al aumento de la renta efectiva.
2. Metodología de la traslación e incidencia
(Aspecto microeconómico)
I. Tipos de traslación de impuestos:
a) Según la dirección ~_!JC}__~ras_laci,ólJ~., .
Prospecti~r__o_gr_esiva o protr~sta.cion o hacia ~delante: .
Cuand-o la misma se produce siguiendo el sentid? de la comente
de bienes o servicios, a través del incremento del prec10 de venta (em-
presario a consumidor-locador a locat~rio-emp~eado .ªempleador, etc.);
retrospectiva o reg_resiva o retr?tra~lacion o bacza at:as: cua~~o la trasla~
ción se opera siguiendo el sei:tido mvers_o de la comente -de bie~es o ser
vicios, a través de la reduccion del precio de compra (empresa-no final_ a
empresario intermedio; consumidor a empresario pro~eedor; empresa-no
a factor de producción; locatario a locador, etc.); oblicua º, bacUJ el cos-
tado: cuando el contribuyente percutido :n una de su_s lineas de pro-
ducción o actividad, transfiere la carga vanando el prec10 en otro.rub~o
0 actividad (caso de empresas de producción múltiple, mon?pol10-tlis-
criminatorio, personas que desempeñan simultáneamente diversos ofi-
cios o profesiones, etc.).
b) Según las etapas camprendidas; _ .
Sim-p_le:_Cuando la traslaci~n s~ produce en una sola etapa.(eJerr:-
plo: un impuesto~ las ventas m~onstas es traslad~do al consumido~ fi-
nal) de va'Jj_os graclo.__s: cuando el impue~to. e~ si.:ce~ivamente tr~nsfendo
en varias etapas hasta llegar al sujeto m~id1do (Ejemplo: un impuesto
que percuta a nivel de fabricante o mayonsta~. . .
c) Según la intensidad o magnitu~ de_la_ 1~~24en.c1a:
_$i_nJple_: Cuanaéi--erimpuesto es t~asladado pamal o totalmente, pe-
ro la incidencia concretada en el prec10 final no supera el monto del im-
puesto percibidp por el fisco; A~y'f!l_ula~i~a o fi!e??ti~al: en el caso gue
el aumento de precio soportado por el su3e~o mcid1d~ se~ mar,or qu.e el
impuesto originariamente apl!cado al, c~r:mbuyente de j1:re , pudien-
do ser dicho aumento de prec10 un multiplo del monto del impuesto.
63,](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-32-320.jpg)
![tino. Veamos un ejemplo hipotético: supongamos aue en Araentina se
pagó, por aplicación de la ley argentina, A 1.000.000. Pero q~e en EE
uu l' d . .
., ,ªP 1can º.la ley _est~dounid.ense, correspondiere pagar y, por tan-
to, solo se pu~1ere deducir el eqmvalente de A 800.000. Luego, el inver-
sor norteamencano no puede recuperar en EE.UU. la totaiidad del im-
puesto yag~do en Argen~in,a, ~i tal fuese el caso. Ello ocurre porque am-
bas leg1slac10nes no son 1dent1cas en cuanto a la determinación v liqui-
dación del impuesto "
De este modo,~! crédito fiscal se convierte más bien en una ficción
que perju,dica al inv~rsoi=) porque descuenta en EE.UU. menos que lo
q~e abono en Argentma -o tal vez podría no descontar nada. en el caso
h1potéti~o que_ ~sa acti~idad econ~mica o el hecpo •imponible. estuviesen
e~entos impos_Itlvamente en el pais del Norte-y también perjudica in-
dire~~amente ~] ~aís receptor de capital, que verá así disminuida la in-
vers10n extran1er~.
Por otra par:e, dicho crédito o descuento fiscal de que goza el in-
versor en su prop10 país, se ve reducido -e incluso anulado- cuando el
país de ~estino de la inversi?n establece exenciones totales o parciales
a l?s capitales (o sus ganancias) radicaélos en su territorio, con el fin de
estimular su. e~trada. En -tales situaciones, el inversor extranjero, no
pue~e ded~m irr;pues~o en ~u propio país, por lo que pierde en alguna
medida el mcenttvo a mvernr en el exterior; además, ~e beneficía el Fis-
co del p~ís exportador ?e la invers_ión, que recauda mas impuesto de-~~=
te modo, .º.sea que el.Fisco del ~ais receptor de capitales en realidad es-
taría subsidiando al Fisco del pais exportador de los mismos)
2.3.4. Crédito por impuesto exonerado CIªJí:. spacing).
. El problema que ha quedado s~ñalado en el último párrafo del an-
terior punto 2.3'.3: _"Tax .credit", puede hallar solución si el gobierno
de! pa1s de d?micil10, r~sidencia. o na~ionalidad del inversor -país de
ong~n del c~pital-,perm:te deducir del impuesto que corresponda pagar
e;n dicho pa1s, n~ sol~, el <mpue~t~ reali;neme ~bonado en el país del des-
tino. Oo cual ser:a el Ta~ cred1t ya visto), smo también el que hubiera
d.eb1do abonar si no hub1.esen existido en éste exenciones totales 0 par-
ciales que lo han _bene~c1a~o. En otras palabras, el inversor puede des:l
contar en. su ~~opi? pais el impuesto pagado más el impuesto exonerado
por la legislac10n vigente en el país donde se radicó la inversión. Este sis-
tema se denomina "Tax sparing".
Con la apli~ación de esta cláusula, puede ocurrir que el país impor-
tador de los capitales -que, como quedó dicho anteriormente, habrá de
sostener generalmente el principio de la "fuente" o "territorialidad"-
establ~zca alícuotas de im~uesto. muy altas (iguales o superiores a las
d~J pa1s ex:portador) y .ªl mismo tiempo otorgue generosas exenciones a
dichos capitales extran3eros o a sus rentas. En tales casos. el inversor no
pagaría impuesto en el país de destino ni en el de origen: debido al alto
74
monto del impuesto exon~rad·o; evidentemente, aquí el Fisco del país
exportador de la inversión sufre un notorio perjuicio financiero; al igual
que el del país importador, obviamente. , . . . . . . -· ·
No obstante, al capitalista le convendra mverttr enJunsdicc10nes
nacionales donde los impuestos al capital o -a la renta sean altos, ya que ··
de todos modos no ha de tributarlos por estar exento. Y como los paf"
ses en desarrollo necesitan de inversiones extranjeras, sobre todo .de lar-
go plazo para acelerar su crecimiento ec,onómico, puede ocurrir 9~e,
para atraer las mismas, entablen entre s1 una tenaz lucha competmva
en el otorgamiento de incentivos, con el elevado costo fiscal que ello
les sianificará en términos de tributos exonerados, así como el correla-
tivo ~asto social por los gastos públicos reproductivos no realizados
por carecer del consiguiente financiamiento.
Claro que estos inconvenientes consignados podrían evitarse o
moriaerarse si los países exportadores de I·as inversiones, en lugar de fi-
jar u~ilateralmente la cláusula "Tax sparing" en su ley tributaria, de
manera indiscriminada por tipos de inversión y/o por países de destino,
optara por concertar con éstos tratados bilaterales o multilateral~s en
los cuales se limiten tanto las alícuotas impositivas como las exenc10nes
o desgravaciones a acordarse por los gobiernos de los países receptores.
2.3.5. Impuesto diferido (Tax_g_e:fe_J!alprivilege).
~
Esta variante consiste en -;;Ímir ~~esia..:a.Ja..i:enta, por parte
d.el pa.ís d~ orig.en del.a ~nversión (e~~ortador), l?s benefi.cios o gana~
cias obtenidas en el extenor por sus filiales, agencias, etc. hasta tanto di- ,7
hos beneficios no hayan sido girados en forma de dividendos desde el
país.,.de-ci1:S'Llrn:Mk-Ia'inversión (importador). Aquí se trata,más bien de
(_úÍ(_'~EL~:z;_@J.i.~~2,,}!.~J..x_~~~_je.!_1:2_~_lltO en el pa_ís exportador de los ca-
pínr~Es-rrrísístema pracncaéfo por Gran Bretana y EE: UU. . ,
Como puede observarse, ~s.:ta_clá:u_sula..n.a..lQgra_f:V!.tEr.l.9-_..c:!cq·b.k:.LID.:-.
. po.sicióB,--sino-que_sirnplemente. la tf:ifjer~_,.a menos que ~l gobierno del
país importador de la inversió1:1 exima dich?s ber:e~i,cios g:rados a su tur-
- no.al exterior. La forma de evitar la doble irnposic10n sena que los capi-
talistas reinvirtieran sus ganancias habidas en el país de destino, en ese
mismo país, tributando totalmente allí por aplicación del principio de
la "fuente"; y así nada tributarían en el país de origen. .
Se argumenta que este criterio puede entrar en confhcto y -ser des-::¿
..
virtuado por la aplicación del "Tax sparinf. En efecto, como según es:,/
ta modalidad antes vista, todos los beneficios ganados -los gravadosa~~;:.:-:
como los exentos por el gobierno del país importador- tanto los quecs~:;{;,- '
transfieran al país del inversor ~om.o los 9i:e se reteng~n loca~mente, g2:~!11k
zan de la franquicia de deducción impo~itzva en el p~is ?e on~en, se.~¡:-,, 'Ji>
bilita entonces el estímulo para reinvertirlos e~ el pais ?e des~mo d~;J ;.;¡::
capitales. Esto es, al inversor le puede convemr repatnar s~s ~~nart
en lugar de postergar su remisión (diferimiento), lo que han~~W~H
te la cláusula "Tax deferral". N?
-;;;:·· :.:;._-·..
:!-
,)](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-38-320.jpg)
![Aquí el desplazamiento de IS a IS' no es contrarrestªQ-º-J2.9r des- . _
plazam1eí1tos'en'·séfitido cóntrar]o ya que no hay efectoc9!1~ctivo_rn___.
:_eh:n~<?~cJ:q:.~~e finaqó¡i_c;i.QJ1 del ªL!mento del G_~·-· Esto eu~i..p..o.rq.ue..s.e_.su::.._
&ón<; que los fondos absorbidos 2C2! el empréstit.9_g1Lb..~Ifl..ªJ!J91tal son
_:ro_rna{;!gfSfe~:aHorÍ:os ociosos en manos del público: Distinto será el caso
·si el empréstito captara fondos que, de otro modo, hubieran podido
destinarse al consumo o a la inversión real; en dicho caso el empréstito
(que podría ser el caso del ahorro forzoso) actuaría de manera similar a
un impuesto y la renta nacional retrocedería de Yl.
Dado que aquí se toma dinero del público a costa de sus saldos es-
peculativos exclusivamente, no aui:nmta la rasa .d.e_.in.t.e.rés, lo cual. hace
que no se reduzca lá tasa Ge-1~rsión privada. Pero el-go-fi{ern-;-:·¡;~
·· pci.éler lograr el éxito·· del empréstito voluntario, deberá ofrecer ciertos
incentivo~<!_Jps ahQrrístas (tales como una tasa de rendimiento superior
a la "i", desgra1aci6n-de impuestos, prima de reembolso, etc.) para que
los ahorrístas no se sientan inclinados a mantener su posición de extre-
ma liquidez (]o que harían normalmente, ya que como "i" es muy baja,
no ofrecen atractivo para ellos otras inversiones financieras). Por otra
parte, sí el cuadro fuese eventualmente inflacionario, los incentivos se
justifican más aún porque sino los especuladores preferirfan "invertir"
en monedas fuertes, por ejemplo, antes que prestarle al Gobierno.
Como se trata <:i~ _uI}_a p_Q.H.:t;ic;a fi~cal_~'2ura ", no se modifica la cur-
fva LM. . ·--..,.. - ·- ··-· - · ··· - ··
•) . Ca_$Q_~f!.Y-(Zes_ia'IJIJ.
_l._L.A_ll@_entoj:l_el_ga_?_!~U~.Í'.Q~i~o financiado con empréstitos toma-
dos de los bancos- ó del Banco Centraf'Co.1fanamente;--em1s1óninó-ñeta=- ·
ria). . . .. ... . . ····- .. ···-··- - ··· · ----
LM LM'
y,. Y, y
'80
En este caso, la financiación del aumento del GP es mediante la
creación de dinero, creación primaria (base monetaria) si la hace el Ban-
co Central, o bien creación secundaria (depósitos a la o/ del gobierno)
si la hacen los bancos comercíales.:.No _se trata de una política fiscal pu-
~.i.n_o de U)J:l_polúica_fisg.l:!TI....9netaria.
J:J aumento del ingreso nacionares igual al efecto multiplicad~
del aumento del GP. Dado que no se modifica la tasa de interés (porque.
la expansión de la cun1
a LM no altera la situación de "trampa keynesia-
na") no tienen que producirse modificaciones en la inversión privada. O
sea que el ª.1:!.!ll~DI9__<;s:J. Gt_p_i:_oduce un ef~<;J;o_expan.siv.o pleno sobre Y
Sería éstala forma de financíacion-mas efectiva en caso de profunda de-:¡'
presión tipo keynesiano; además, sería la más "barata" para el gobierno,;..,.
Si el aumento del gasto público es financiado por el B.C. mediante
emisión monetaria (o recursos de tesorería), o sea mediante aumento de
la base monetaria, la expansión de la oferta monetaria (y la consiguiente
expansión hacia la derecha de LM) será mayor que si se financia por los
bancos, por el efecto multiplicador (coeficiente de expansión) de la ba-
se monetaria.
,Si_ Jos banc9s financian utilizando reservas excedentes (fondos
prestables) que hubieran..podido destinarse a. préstamos al sector priva-
do, el efecto expansivo sobre Y del aumento del GP puede verse parcial-
mente amortiguado por cierta reducción en la inversión privada. Pero
esto puede darse más bien en épocas de auge o cercanas al pleno empleo
(el crédito al sector público competiría con el crédito a la economía pri-
vada) (efecto de expulsión - "crowding out") y no es la situación del ca-
so keynesiano (depresión).
En cambio, si los bancos financian al gobierno utilizando fondos
de reservas obligatorias legales (encajes), en caso en que la legislación
bancaria así lo autorice (no en Argentina), el efecto expansivo del GP
será pleno (eq1.ii"'.ale a emisión monetaria) )~a- que diché;s fondos, de
otro modo hubieran permanecido inactivos.
En este caso la política monetaria es totalmente ineficaz como po-
lítica anticíclica.
~.~~::3,9,m~~-~·~'i,, m:-ir_a.l!Z'.R-ºcc}Jt'L~g,~z{,,,,.
, • 2.1. Aumento del gasto público firlancra8o con lIIlpuestos de 1gtial
monto.
81](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-41-320.jpg)
![(
como de cualesquiera otra variable relevante, el mayor o menor grado
de apertura (o de cerrazón) del sistema económico nacional o regional.
En efecto, si se trata de una conorfíía cerrad ,,_el efecto multiplicador
se produce en lenitud, dado que o e ectuado por el gobierno, sea
e consumo o de inversión, así como las sucesivas ondas de gasto a que
aquél da lugar, "compran" bienes y servicios de origen local; en tanto
que si la economía fuese abierta ~guber~tal o lo~_gª~
" él derivados comprarían_,_&__men.os....pau;:jJ!.lmente+.b.ienes_y_s..~.r.yli:.ills__P-19-
ducídos en el extranl~.2· lº__qu_¡;;)f1EEe~entaría el P.B.~_foráne~. De tal
modo, _ci-4'fec1;ü-ñü1ltiplicador es transfendo al x OL en la medida
que el gasto efectuado por el gobierno o por los residentes locales sea
~-licad?, a la importació1: <le bienes o servicios, producié:i-dose así una
' fll.ri;:ac10n'..'. o_' 'fuga" de LQ.greso real. Este hecho fue tenido en cuenta
" por Keynes con motivo de ·ra~Gran
......Depresión de los años treinta, quien
recomendó a EE.UU. (sistema bastante cerrado) políticas de reactiva-
ción económica distintas de las que aconsejó al gobierno de su propio
país, Inglaterra, de economía mucho más abierta.
Juega un papel importante en esta cuestión; la elasticidad-precio
·'de la demanda interna de bienes y servicios importados, así como la
elasticidad-ingreso nacional de las importaciones. En un país que
adopte tipos de cambio fijos, el aumento de precio en moneda domésti-
ca. de los bienes importados (sea porque aumenta el precio internacio-
nal o porque el país efectúe una devaluación cambiaria), sí la demanda
interna de importaciones es suficientemente inelástica ante el aumento
de precio, se reducirá muy poco -o no se reducirá- la cantidad impor-
tada (con el consiguiente aumento en el gasto total), produciéndose una
mayor transferencia de efecto multiplicador al exterior que en el caso
que la demanda hubiese sido elástica. Por el contrario, ante una baja de
precios en moneda nacional de los bienes importados (sea porque dismi-
nuya el precio internacional o porque el país practique una revaluación
cambiaria), si la demanda interna de importaciones es muy inelástica,
ante la disminución de precio, aumentará muy poco -o no aumentará-
la cantidad importada (con la consiguiente reducción del gasto total),
' produciéndose una menor transferencia de efecto multiplicador al ex-
tranjero, debida al gasto público supuestamente generador de compras
en el exterior, que en el caso que la demanda hubiese sido elástica.
. En cuanto a la elasticidad-ingreso de la demanda de importaciones
· y bajo régimen de tipos de cambio fijos, aquéllas crecerán (decrecerán)
significativamente, cuando se incremente (se reduzca) el ingreso nacio-
nal del país importador, toda vez que se comporte elásticamente la de-
manda interna de importaciones; lo que provocará una mayor (menor)
transferencia de efecto multiplicador al extranjero, con origen en el gas-
to gubernamental, que en el caso de la demanda-ingreso interna cuyo
comportamiento fuese inelástico.
92
2. Validez relativa del principio multiplicador del gasto público en.
econondas en desarrollo.
Lo expresado anteriormente sobre el efecto multiplicador expan-
sivo del gasto público, puec:!_e tener validez absoluta -aun con algunas
limitaciones- en países de economía d<:'.~ª.rrnllad~, 1os países centrales
altamente industrializados que se caracterizan por: a) elevado nivel de
ingreso "per cápita"; b) distribución personal bastante uniforme del
ingreso nacional; c) mercados de productos y de factores con suficiente
grado de competitividad; d) demanda suficientemente diversificada de
bienes y servicios; e) abundancia relativa del factor capital; f) escasez
relativa del factor trabajo.
Entonces, bajo supuestos tales corno gran desocupación de mano
de obra, capacidad productiva ociosa, no competitividad entre gasto
público y gasto privado, oferta interna de bienes disponibles suficiente-
mente elástica, salarios monetarios rígidos ante aumento del empleo e
inexistencia de cambios ~n la productividad ·global, puede ciertamente
darse, en dichos países,~ efc:;_rr.o_ rnultiplif_a~or del gasto público -o el
privado-, que estamos comentando. El gobierno podría ~~-1.!~~~-~us
gastos; a dicho impulso dado a la demanda global respondería a coit'o-
--pliz'o una mayor oferta, por utilización de la capacidad instalada dispo-
nible; crecería la producción, el ingreso real y la ocupación,.JLn g:-r_e ten-
~~ucirse alzas de wecio~. Dicho proceso seguiría liasta queTi
· oferta glofoidejara de ser elástica, en niveles de plena utilización del ca-
pital o cuando surgieran estrangulamientos en la producción en situa-
c!ón c~rcana al ple_i:~ emp!~()~i_r:.~de_lo ~~at_sí ~~Jl.E.C?.~':1~i~~~n.:_pre:
~QQ.fülJJ.ª2..1_~~-Pº haber una! reducc10n del consumo gue com-
pensara un aumento del ahorro con el cual financiar la mayor inversión
pública. Pero habría en tal situación -y aun con anterioridad- plena
ocupación de la mano de obra, porque'en dichos países el trabajo es el
factor lirnitante, generalmente esc;aso, mientras que el, capital suele ser
el factor relativamente abundante. ~
Ante esta posibilidad real, no pudo menos que difundirse amplia-
mente la teoría del multiplicador, originada durante la Gran Depresión
bajo el influjo de las ideas keynesianas (aunque el multiplicador había
sido descubierto ante5-íJórtrti;)$1ñvesi:igadores) y desarrollada poste-
riormente en los modelos postkeynesianos. Dicha teoría respondió, en-
tonces, a una realidad de ciertos países industrializados en un determi-
nado momento histórico.
No tiene por qué suceder lo mismo en economías con bajo nivel J?
crecimiento económico, los países periféricos del mundo s:¡.¡QAesªrf~1
do o en vías de arr~ cuyas características estructu::a!es'Sün:?!eñ'
i mas. _J~º-~·-9liia!!._L~..J'E~cpi?_~~~tiplis~do,.rJkl!e}f!:!_::'..~.!5l"~!:1.
_§qlo relqtiva, fuerte~.!il_<:;_<¿Q.I]QiqQ~..RPr Cllversas circunstanc1~__.
~
Hay varias relaciones que caracterizan la estrucgi.ra--e.GGnómica_
de un país. Una muy importante es la relación capitáf/ trabajo (K/T) .
que muestra el capital instalado por trabajador disp6llibte:-Pa:rtreffél0
93](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-47-320.jpg)
![tivos de bienes y servicios y limita la producción global. La solu-
ción podría ser importar dichos insumos claves y bienes de capi-
tal, pero aquí aparece el problema de la capacidad de importa-
ción, menguada en los países poco desarrollados por su crónica
escasez de divisas y déficit en su balanza exterior, motivado a su
vez por factores tales como la escasa competitividad de ciertos
productos manufacturados o primarios propibs de estas econo-
mías, las políticas proteccionistas aplicadas por los países cen-
trales, el eventual deterioro secular o los vaivenes covunturales
de los términos del intercambio exterior y el elevad~ endeuda-
miento externo actual y las consiguientes cargas por intereses
financieros;
ii) la estructura de los mercados en los países subdesarrollados ge-
neralmente no favorece el abastecimiento fluido abundante y a
bajos precios de bienes, servicios y factores. No se trata de mer-
cados suficientemente competitivos, sino más bien predominan
las estructuras oligopólicas y de competencia monopolística, que
persiguen maximizar beneficios con restricciones en la produc-
ción;
iii) insuficiente dotación de mano de obra calificada y/o especiali-
zada, escasez de empresariado innovador (schumpeteriano), ine-
ficiencias operativas del sector público burocratizado y anacro-
nismos en la organización económica global y sectorial.
~
(Han hecho notar diversos autores de origen latinoamericano -en-
e ellos economistas de CEPAL- que en los países periféricos en vías
e desarrollo, el gasto público tiende a crecer en forma más que propor-
onal al aumento de la renta nacional; dicha elevada elasticidad-ingreso
¡ del gasto público, superior a la elasticidad-ingreso de los recursos finan-
¡ cieros públicos y causal determinante, por lo tanto, de déficit fiscales de
/ cará~ter crónico Y. efectos alt~mente inflacionario~, reconoce diversos
~ouv.os que enunciamos sumariamente: J
96
-a-) expansión de las actividades estatales para cubrir necesidades
- públicas vitales de índole social (gasto público social); educa-
, ción, salud, vivienda, seguridad social;
b] mayores gastos de inversión en infraestructura económica para
· acelerar el proceso de desarrollo económico; redes viales, trans-
portes y comunicaciones, energía, puertos, riegos,etc.;
,·ccrecimiento de la burocracia estatal, en algunos casos con obje-
~, '.Jtivos sociales de paliar el desempleo estructural;
·.d)'!=recientes pagos de intereses financieros al exterior, debido al
-·elevado endeudamiento público con el mundo desarrollado.
Con respecto a las altas tasas de interés que soportan los países pe-
riféricos por su deuda externa, cabe consignar que las mismas no sólo
comprometen su situación presupuestaría -incremento del déficit fis-
cal- y tienen efectos monetarios eventualmente negativos -expansión
de la base monetaria- sino que tamQ_ién afectan el resultado de la ba-
lan~x_tei:na en cuenta corriente reduciendo la capacidad de importa-
ción, así como comportan una transferencia de efecto multiplicador
del gasto público a economías extranjeras, con la correlativa disminu-
ción del ingreso nacional de la economía doméstica.
Debemos agregar que otra característica de algunos países pobres
de economía esencialmente agraria, es la existencia de numeros;s uni-
dades económicas familiares que en conjunto producen para el propio
consumo más que para el mercado (economía de subsistencia). Como
una elevada proporción de su renta real es usada en la demanda de la
propia producción del sector, el efecto multiplicador de todo gasto adi-
cional sobre la economía global es relativamente débil.
Finalmente, juega asimismo un papel importante en cuanto al
efecto multiplicador del gasto público, la estructura de la distribución
del ingreso y la riqueza. En los países subdesarrollados, en que dicha
distribución suele ser pronunciadamente desigualitaría) las capas socia-
les con ingresos bajos y acaso de mera subsistencia -que constituyen la
mayoría de la población- adquieren preponderamente bienes de consu-
mo de producción doméstica (alimentos, vestimenta, etc.); aunque su
propensión marginal al consumo sea alta, el consumo global -debido a
la estrechez de poder adquisitivo- y, por ende, la inversión privada, por
carencia de suficiente mercado interno, son relativamente bajos con res-
pecto a otra situación que hubiere de mayor equidistribución, por tan-
to, puede resultar reducido el efecto multiplicador interno del gasto pú-
-blico en sus sucesivas ondas expansivas. En cambio, los grupos sociales
de alto nivel de ingresos y riqueza -reducidos en número pero con alto
poder adquisitivo- suelen tener menor propensión marginal a consumir
bienes de producción nacional, pero mayor propensión marginal a con-
sumir bienes y servicios importados, sofisticados y de confort, -influ-
yendo en esto también el "efecto demostración"- lo que hace derivar
gran proporción de la compra de dichos bienes al exterior.l,'.parece nue-
vamente aquí la ya citada transferencia de efecto multiplicador desenca-
den~do por el aumento inicial del gasto público~ Claro que no es éste
precisamente el caso de .trgentina, cuyas importaciones de bienes de
consumo oscilan, en. las últimas cuatro o cinco décadas, alrededor del
5% del total de importaciones; por otro lado, el cuadro distributivo no
presenta en nuestro país caracteres tan preocupantes como en otras eco-
nomías periféricas.
Contamos ya con suficientes elementos de juicio para afirmar que
el principio multiplicador de raíz keynesiana no reviste en los países en ,
desarrollo, la eficacia yvalidez que, bajo ciertas condiciones, puede te-
97](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-49-320.jpg)
![ne~ en otras economía~ maduras~) La utilidad práctica de esta conclusión
reside e? po~er a~reciar lo :iesgoso que es, en términos de probables
efec~os mflac10nanos y recesivos, el recomendar y adoptar políticas ex-
pansivas del gasto público -particularmente e¡ de financiamiento defici-
tario- con objetivos coyunturales de pleno empleo o antidepresivos.
BIBLIOGRAFIA CONSULTABLE PARA AMPLIAR TEMA REFERENTE AL EFECTO
MULTIPLICADOR EN PAISES EN DESARROLLO:
ARGENTATO, Nicolás: Elementos del macroanáiisis económico tradicional, Capítuio II, Edit.
El Coloquio, Buenos Aires, 1979.
RAO, V.K.R.V.1 La inversión, la renta y el multiplicador en una economía subdesarrollada. en
AGARWALA, A. N. y SlNGH, S.P. "La economía del subdesarrollo", Edit. Tecnos, Ma-
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SUNKEL, Osvaldo: ¿cuál es la utilidad práctica de la teoría del muitÍplicador? en El Trimestre
Económico, México, julio-septiembre de 1957.
98
METODOLOGIA DEL DEFICIT FISCAL
(Formas de determinación)
Año 1987 Prof. Titular Dr. JULIO MARTl1'¡
~
/Respecto de la determinación del déficit (o superávit) financiero
/público, existen tres tipos de cuestiones que corresponde considerar:
a) las derivadas del ámbito del sector público;
b) las derivadas del momento o período de imputación de gastos
y recursos; y
~ c) las derivadas de cuáles rubros se incluyen y cuáles no.
{f;).mbito dei sector público. En líneas generales, el sector públi='J
ca de un sistema económico está integrado por: 1) La administración,
central (Gobiernos federal (o nacional), provincial (o estadual) y muni-
cipal (o comunal); y 2) las administraciones descentralizada:s, que com-(
prenden: organismos autárquicos, empresas públicas y entes paraestata-
les. El déficit fiscal a determinar dependerá de que se incluyan o no a')
las empresas públicas y/o a los entes paraestatales; en muchos países se
los considera dentro del concepto de sector público y, por lo tanto, sus
resultados financieros se contemplan en la medición del déficit global. )
En Argentina, las Empresas del Estado formulan sus presupuestos
y balances para su aprobación por el Poder Ejecutivo; dichos presupues-
tos analíticos no integran el Presupuesto general del ejercicio financiero,·
ni sus rendiciones de cuentas integran la llamada Cuenta de inversión.
No obstante, según lo prescribe la Ley Nacional de Contabilidad, pue]· .
den cubrir sus eventuales déficit -tanto de explotación como de inver ...
sión- con aportes del Tesoro Nacional. De modo que dichos aportes; : ·
que sí están incluidos en el Presupuesto general, reflejan, al menos par ,;:
cialmente, el déficit de las empresas como parte integrante del ~é~i.ci •¡;L1
fiscal del sector público. Decimos "par~alm_~nte" por cuanro¡~s¡SJBR · í!i
sas públicas nacionales también han'ffoanéiado gran parte de sus. d~fi.
por ví~ del cré?ito, en.los últii:ios diez años, reeurriend~ a l,ü?iiN~~,g;; ·
1
financieros nac10nal e mternac1onal. · ·.; ,; "
.}·ji~rt
-·, ~-~ -
1](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-50-320.jpg)
![)
bienes privados. Se trata aguí de un enfogue más bien global o "macro"
de la localización de la carga real de la deuda pública gue no considera
la mayor o menor productividad del gasto público.
Como puede apreciarse, esta segunda versión niega que se produz-
ca una traslación intergeneracional de la carga; en cambio, afirma que lo
gue realmente acontece en el futuro es un efecto de redistri/(ución i11~
trageneracional de la carga: unos resultarán afectados por- los-rr!hütos
destinados a financiar los servicios de la deuda (los contribuyentes "de
facto") gue verán así contraído su ingreso disponible, .mientras que
orros (los primitivos suscriptores que percibirán el importe de los servi-
cios) experimentarán un incremento de su ingreso disponible; pero la
generación futura en su conjunto no soporta peso alguno, por cuanto si
bien ~a _el gravamen d~)1!:...9.:.n.!.2r.tiz_~ci~~tereses que deberá. ~an
celar, tamb1en hereda los titulas de deuda. Nó obstante, debe admmrse
gue dicha redistribución del ingreso nacional puede provocar alteracio-
nes en la demanda global, por eventuales modificaciones en los niveles
de consumo, ahorro e inversión, lo que habrá de depender.del tipo de
impuesto aplicado, de sobre quiénes recaerá la imposición (consumido-
res o ahorristas), de las propensiones marginales a consumir, ahorrar e
invertir de los sujetos incididos, etc. No debemos olvidar gue, aun en el
caso de gue los futuros pagadores de los impuestos fuesen los mismos
destinatarios de los intereses y reembolso de la deuda -lo cual pare-
cería indicar una situación de efectos neutros- los impuestos también
producen efectos friccionales adversos sobre los incentivos a trabajar,
a producir y a invertir. Salvo la coincidencia de sujetos antedicha, dire-
mos gue la r.erlistribución que se opera sería regresiva si los pagadores
de los impuestos perteñéceri·a grupós o categorías sociales de más bajo
nivel de ingreso que los perceptores de la amortización e intereses de la
deuda; y progresiva en el caso menos frecuente que aguéllos tuviesen
más alto nivel de ingresos gue éstos.
.., Además de las dos comentadas, existen por cierto posiciones inter-
medias; entre las cuales destaca una que plantea el asunto del siguiente
modo: para conocer cuál generación soporta efectivamente la carga real
del endeudamiento público, corresponde considerar el destino o empleo
del gasto estatal respectivo y su grado de productividad social. Si los
fondos provenientes del empréstito han sido utilizados en el financia-
miento de gastos,<;JJrFiel}tes.que b_en!.ficfa.n socl<J.l!E_ente en forma dir:ecta
a ]~como gastos de prestación ciescrviOos públicos,
de mantenimiento, ,reparaciones, transferencias sociales o financieras,
etc.) y también lo hacen en forma indirecta, por el probable efecto ex-
pansivo del gasto público, a corto plazo, sobre el nivel de actividad eco-
nómica, parece evidente que la carga real de la deuda pública es transfe,,_
rj_~_~i:aci0nes.funu:as, en su mayq¡; pan~., si.no_totalmen.te. En
cambio, si se trata de gastos de-inversión.__¡,e-trf'-o incluso corrientes-
destinados a la formación de capital social físico o humano (infraestruc-
110
tura económica o social, buena parte de i~s gastos en e~uc~ió;i~~.
ra, sanidad, etc. ).,_J;..QJI1o serán. la.s...gen@r-a&1-enes-·:ftituTitS !Os prínc1pate~
destinatarios de los b~ne.fi.&~·Os-socáal<:ls-reportados -:-es~1mable ello'p~r 1:1 l
'YásiCde creciñ11en-to del Producto interno u otros md1c~,dores econom1- '
cos 0 extraeconómicos- sería en este caso ti gefe~ actual; er:• ~a. ,
medida en que no logre aprovechar de tales bene 1c1?s, la q~e ~sumina ,
mavormente el costo social resultante del endeudamiento ~ubhco, P?~" ;
qu~ sería 1-ª-._ge~qu~~,9~cz~u.n ejemplo clas1- · ·
camente Citaacl.es el deNinanc1am1ento crediticIO de gastos de gue::_a.• 'e
cataclismos, etc.). 1 .-- ·
Por orra parte, es menester reca'.car que, a los efectos de c1tad,o
análisis de la distribución intergeneracIOnal de la carga de_la deuda ~u
blica, es preciso distinguir entre la deuda que t~en~, por objeto financiar
gastos públicos R!!2.<i:z±.fJiJJ.9S.S'deuda reprod~ctlva ) o se~ los gas.tos de
inversión 0 corrientes que amplían la capacidad productiva del s1stem_a
económico, expanden el Ingreso nacion~ y po: lo tanto. la base de tr~- .
butación, permitiendo mayores recaudacwnes fiscales futu_ras SI~ neces1-
dad de aumentar los tipos impositivos,;, y la deuda q:1~ fmancia gastos Í
imfllili]JíJdiPDS ("deuda de peso muerto ), 9~e. produma efect?s contra-~
ríos y que implicará efectivamente un sacnficIO para los contnbuyent~
del futuro. ºf · 1 d d
- - "también resulta útil, a los mismos efectos, d1 e:7nc1ar ,a ·eu a
que viene a financiar inversiones irrentables del Gob1ern~ Como la
construcción de una escuela para educación prin:aria ~atu1ta) que ~o
habrán de reportarle al Tesoro público ingresos _fmar_ic1eros futuros, in-
dependientemente de la productividad o utilidad sooal ~e la ~bra; de la
deuda que se usa para sufragar inversiones rentable~ f7nanc1eramente
("deuda autoliquidable"), como el caso de las obra~ publicas cuy? cost~
de construcción 0 habilitación es recuperable ultenormente med1~nte el
cobro de tasas 0 de peajes (rutas, puentes, canales, puer~os, tun~les,
etc.), 0 como el caso de empresas públicas cuyo costo_ de mstalacwn o
ampliación puede ser recuperable financierar:iente mediante el .cobro de
precios públicos, a ser pagados por los usuarios. En tales s11:Dacwnes'. no
d hablarse de ''carga" estrictamente, para las generac10nes vemde-
pue e ' T ("
ras, que se limitan a pagar por lo que realmente un izan pay as you
use"). _ . . . , · ·
Debe ponerse de manifiesto la relaüvi?~d de este t'.P~ de. anahs1s
-marcadamente teórico- en virtud de las d1f1cultades y hm1tac1~nes d~
orden técnico y político inh~re~tes a la .distribución temporal de benefi-
cios y costos de los emprend1m1entos del Estado.
2. Efectos sobre el nivel de producto y empleo ..· . _
Es éste un tema cuyo tratamient? en det~lle exigiría una_ext~.~;~.~N<.: ,
considerable; trataremos de presentar lo esen;ia'. en_forma sucinta-,·"· i•fr,i .
Pz.ra analizar los efectos de la deuda publica interna -sea.su crea:;..,
. "· ·.· '.:1
.1H;~
'1
¡
1
1](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-56-320.jpg)
![c.3 .) Si la legislación bancaria en vigor permitiera que los Bancos
pudieran tener total o parcialmente invertidos sus encajes (reserva
legal o "efectivo mínimo") en valores públicos, no habría tampoco
aquí efecto contracti·o, por cuanto se ¡:rata de fondos que, de no
haber existido el empréstito, hubieran permanecido inmovilizados,
sin afectación al uso productivo privado. Por la misma razón, el
efecto total sería plenamente expansivo, en forma semejante a lo
visto en c.1.).
@si es el Banco Central quienfinancia la emisión de deuda públi-
ca a través de diversos mecanismos (adelantos transitorios a la hacienda
pública, descuento de ):.,etras del Tesoro, adquisición de títulos públicos
como inversión de cartera, etc.) , ontrac · , ecto
es plenamente expansivo. Y ello por dos razones: primero, porque el
13anco Central esttCreando medios de pago vía sector público (emisión
primaría de dinero fiduciario); segundo, porque la base monetaria así in-
crementada irá a colocarse -al menos parcialmente- a través del gasto
público pagaclo a proveedores del Estado, empleados públicos, subsidios
etc. en forma de dep.ósitos en los Bancos, quienes verán aumentadas sus
reservas excedentes y aumentada por tanto su capacidad de préstamo
hacia los particulares y al mismo Estado (emisión secundaria de dinero
esc1itural). (Recuérdese que esta expansión de la oferta monetaria se ve
reflejada, en el diagrama Hicks-Hansen, en un desplazamiento hacia la
derecha de la curva LM, con efecto descendente en la tasa de interés y
expansión del nivel de renta nacional).
En cuanto a la fase de reembolso y/o pago de intereses de la deuda
por parte del Tesoro público, ello habrá de provocar cierto efecto ex-
pansivo en la economía si los tenedores de títulos públicos deciden gas-
tarlo en consumo; lo más probable es que coloquen los fondos de resca-
te en nuevas emisiones de valores públicos -lo que significada momen-
táneamente absorción de dinero, positiva en un contexto inflacionario-
º bien en valores privados, con efectos beneficiosos sobre la inversión
de tal carácter. Si los fondos son atesorados, el efecto será neutro o de-
flacionario. Si los tenedores de títulos son los Bancos comerciales, el
rescate comportará un incremento de sus reservas excedentes, las que,
volcadas a préstamos o inversiones financieras, provocarán efecto ex-
pansivo. Juegan en esto un rol importante el estado de la coyuntura
económica, la velocidad de circuláción del dinero y el coeficiente de en-
caje bancario que haya establecido la Banca Central.
Si los fondos son devueltos por la Tesorería pública al Banco Cen-
tral, en caso que éste hubiese sido el prestamista original, ello significa-
rá llanamente destrucción de dinero, con efectos deflacionarios.
3, Efectos infiacionistas'
Se dan varias situaciones en las que la creación o bien la cancela-
114
ción de la deuda pública interna puede generar presiones inflacionarias~
entre ellas:
a) los intereses y/o reembolso de capital que deberá pagar el Go- -
bierno en tiempo inmediato o futuro hábrán de pe~~r sobr_e_el Presu-
puesto público, de lo cual puede resultar la producc10n -:-º ~1en e.l au-
mento- de déficit fiscal, con sus eventuales consecuencias mflac10na-
rias. La amplitud del efecto deficitario-inflaci.onario será aún n:ayor
cuando se trate de reembolso de empréstitos mdexados, sea la deuda
y/o sus intereses. ·Por otra parte, el operativo de rescate podría acentuar
tensiones inflacionistas si los receptores de los fondos los emplean en
aastos de consumo en covunturas expansivas, no así en situaciones rece-
º .
sivas;
b) la posesión de bon.os gubernamen~aies por parte de ele~ado nú-
mero de ahorristas-suscriptores, cuando dichos valores no expenmentar'l
depreciación, puede dar lugar al llamado efecto riqueza! esto es, que di-
chos rentistas tenedores de títulos, al sentirse patnmonialmente seguros
y garantizados contra riesgos futur?s, tiendaI1 a incrementa: a corto pla-
zo sus gastos de consumo lo que, s1 en un m~m~nto depresivo puede re-
sultar beneficioso en sus efectos macroeconom1cos, en un contexto de
precios al alza puede intensifi.car los efec~os< inflac!?nistas. La. eventual
apreciación de los bonos de npo de rend1m1ento fiJO con motivo de un
descenso de la tasa de interés en el mercado (efecto Keynes), puede re-
forzar el efecto mencionado;
c) la aeneración o intensificación de efectos inflacionarios depen-
derá, en t;do caso~odo_de...n.egocía.ción d.eJps.t_íU!!c:!Ei~d~1::9_ayi1-
blica. Si la deuda es colocada entre el 12~bliq~,_~E()1Ij;ta,..proüaDfemente
el efecto sea más bien g~fl.!.ciC].(1% en'éambfo, si·se negocia en el siste-
ma bancario con creadonadíc!oná.l de medios de pago (dinero 'banca-
rio) y, más ~ún, si se coloca en el,.Banco CeI1~' con aumento de la ba-
se monetaria y su consiauiente efecto mulnphcador en la oferta global
de moneda, p·uede habe~ efectos ii:iflacio~ según el estado de la co-
yuntura y la existencia~ ,no de in~atente o desat~da. · , .
• Dicha transformac10n de los ntulos de deuda en dmero a traves de
las instituciones financieras, con aumento consiguiente de la oferta m~
netaria, constituye lo que se denomina mpnetiza<ció_n de la deuda púbh-
c ' .
,__
ca:
d) la deuda pública, mediante su irr:pacto. sob~e el merc~d~ ~on~
tario, puede ejercer asimismo un ef~ct? mflac10n~10 en la s1gu1ente si-
tuación: los poseedores de títulos publicas, en algun mom~nto Y por al-
guna razón que enseguida veremos, p:-ieden querer c.onverur sus acr;er:~
ciasen dinero efectivo, esto es, monetizar sus tenenc:as devalo.res pubb
cos. En esas circunstancias, si la autoridad monetana mantuVJera cons~
115
1
; 1
1](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-58-320.jpg)
![pueden contribuir, en mayor o menor medida (dependiendo ello de la
magnitud relativa de dichos servicios) a deteriorar~tado financie-_.
ro dda Balanza d¡;_~-sea..dismin.1!YmQ9su su_p_e.:rnY.iL'ü2Cef.í:tua.¡:¡-:a:g:_
jü,]fc:i1faal.·:ae.ficlt. Dicho de otro modo, para.po-der afrontar dicho pa-
go de intereses y deuda sin afectar el Balance externo y el tipo de cam-
~
bio se requiere un mayor excedente de exportaciones sobre importacio-
nes, lo que significa que habrá que aumentar aquéllas o comprimir éstas.
Además, toda devaluación que se produzca de la moneda local, habrá
1$de incrementar la carga de la deuda en dicha moneda, sin perjuicio de la
,.)incidencia sobre el Presupuesto público.
· Por ona parte, habida cuenta de que los pagos de servicios de
amortización e intereses constituyen utilización de divisas que podrían
haberse usado para otros fines, dichas salidas de reservas monetarias re-
'- ducen la c~pacidad de imp01:tación ~e bienes y ,servicios-ré~l:e~ co~~
·.·consecuencia de un menor nivel de vida en el pa1s deudor; a menos que
( la reducción mencionada se vea contrarrestada por el ingreso de nuevos
, capitales al país u, obviamente, por un aumento del poder de compra de
( las··exportaciones, en lo cual influirán tanto el volumen de éstas como la
relación real de intercambio exterior.
Recuérdese al respecto la elevada proporción de la Balanza de Pa-
gos que significaron en nuestro país, a fines del siglo pasado y hasta la
Segunda Guerra Mundial, las transferencias financieras al exterior en
concepto de servicios del capital extranjero. Como también la notable
contracción que actualmente registra la capacidad de importación -con
motivo de los abultados intereses de la deuda externa, en su mayor par-
te pública- de Argentina y otros países endeudados de América Latina.
6,_E_[?,f./;f!_S sobre el ingreso nacional y el patrimonio nacional
Record·~iJ;~s que si se le deducen al r:,._B.I..(producto bruto inter-
no) los pagos de retribuciones a factores d~iedad extranjera y se le
adicionan los cobros efectuados al exterior por factores nativos, se ob-
tiene el P.B.N. (producto bruto nacional), restadas del cual las amortiza-
.dones p'ifr?ili.versión de reposición, queda finalmente el producto neto
nacional equivalente al ingreso nacional del país (con algunos ajustes).
Dado que los pagos de intereses de la deuda pública externa cons-
tituyen sustracciones en términos reales del producto interno, surge que
el.producto nacional y, por ende el .ingreso nacional se verán disminui-
dos con motivo de dichos intereses-transferidos al exterior. En otros tér-
mj,nos, los intereses de la deuda externa comportan reducciones del ingre-
só nacional y, por tanto, contracciones del nivel de actividad económica
del país deudor.
Por otra parte, la misma existencía de la deuda extefl]a imEort;a una .
· 1~~pus.L!?JL9.s;Lp...ª-1J..Lw.o.nio-n.a_~~g,::ial, por ser aquélla una partida'cfel~pa::--·
s1vo en el balance patrimonial del país; aquí la deuda la debemos a sus-
criptores extranjeros, no nos la debemos "a nosotros mismos" como
ocurre con la deuda interna.
124
Ahora bien, si dichos intereses a girar al exterior han de presionar
sobre un presupuesto público ajustado, provocando con ello déficit
fiscal, el gobierno podría adoptar algunas de estas alternativas para evi-
tar efectos no deseados, con las consecuencias ulteriores consJCTmcntes
sobre el nivel del ingreso nacional: r:c
a) ,,Comprimir el gasto público improductivo en la mayor medida
J posible. Con ello evitaría o reduciría el déficit presupuestario,
C- con mínima incidencia negativa en el Producto social.
(b1':Comprimir gastos públicos reproductivos (corrien res o de 111-er-
1Jsi6n) en la medida de los intereses a pagar. Esto podría ocasio-
nar, a corto plazo, efectos recesivos sobre la activídad económi-
ca interna, con reducción del ingreso nacional. A largo plazo,
,e, afectaría el ritmo de crecimiento de la economía.
,~c))'inanciar ~l aumq_to de presupuesto y/o el déficit fiscal genera-
-- do por los intereses, mediante:
i) incremento de la presión tributaria, con eventuales efectos re-
cesivos; la intensidad de· dichos efectos dependerá de la tipo-
logía impositiva aplicada y del estado de la coyuntura;
ii) mayor endeudamiento interno, lo que puede deteriorar el ni-
vel de inversión y/o de consumo, especialmente si se trata de
empréstitos forzosos ("ahorro obligatorio"), además de otros
efectos ya vistos de la deuda pública interna;
iii) mayor endeudamiento externo. Ello momentáneamente ali-
viaría las finanzas públicas y no afectaría al ingreso nacional,
pero a mediano y largo plazo podría causar efectos neaativos
. "' ,
ya menc10nados; .
iv) creación de medios de pago (emisión monetaria) por ei Ban-
co Central o el sistema financiero del país. El peligro podría
ser las eventuales consecuencias inflacionarias o receflaciona-
rias de esta alternativa de financiamiento.
Las someras consideraciones hechas para las alternativas a), b) y
c) pueden formularse en términos similares si se tratase de la atención
de servicios financieros generados por deuda pública interna, incidentes
en el volumen del gasto presupuestario.
. Sin .embargo, r;o habrían de producirse efectos negativos sobre el
mvel de mgreso nac10nal -sino más bien, positivos- si el producido del
endeudamiento externo es empleado reproductivamente ~n el país, de
manera que ~os capitales de préstamo ingresados incrementen su capaci-
dad producnva y, por un efecto multiplicador, ocasionen un aumento
futuro· del producto social, que permita atender el paao de los servicios
de la deuda y crear excedentes, sin cargas netas. Sería ~n caso semejante
~l de u:i-a empresa -privada o pública-que se endeuda para expandir su
industria y así aumenta sus beneficios netos, deducidos los costos del
préstamo obtenido. Lo que importa realmente, más que el monto de la
125](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-63-320.jpg)
![plurianual (por un año o por períodos superiores hasta un máximo de
u-es años), lo que luego fue derogado en 1957 al retornarse a la vicren-
cia de la Constitución de 1853, con algunas pocas reformas. TambÍén,
en un período de Gobierno "de facto", la enmienda Lanusse de 1972
estableció la posibilidad de la plurianualidad -limitada en su máximo
al período de mandato presidencial- la que después fue abrogada por
el gobierno constitucional surgido en 1973.
;,... .~n la provincia de Santa Fe, d Presupuesto público también es de
·-fiJac10n anual, por parte de la Legislatura provincial (artículo 55, inciso
-;:,:í3 de la Constitución provincial actual).
NOTAS
l. No haremos. consideración explíc.ita de los principios formales de claridad y publicidad,
por ser suficientemente comprensibles; aunque apuntamos que ambos no son ciertamente
de cumplimiento óptimo en nuestra realidad presupuestaria.
2. Hay trabaj~s ~e Naciones Unidas que asimismo r~comiendan que los Presupuestos de las
e;npresas pubhc":5. figu_ren e? el Presupuesto general por sus valores netos: déficit o supe-
ra:ri~ de e.xplotac1on e inversiones de capital (cit. por'MARTNER, Cap. 9).
3. Distinto es el caso de las "tasas" y "contribuciones especiales" (de mejoras, parafiscales)
que son tributos "vinculados" y, por tanto, .afectables al gasto por cierta actÍvídad públi-
ca.
4. En ámbitos doctrinarios se discute acerca de la conveniencia de que existan dichas "cuen-
tas especiales" correspondientes a gastos determinados financiados con impuestos especial-
mente afectados a aquéllos (Richard BlRD y Alan PREST, entre otros autores).
5. Exis~en otras varia~tes de solución a la falta de sanción parlamentaria oportuna, que en Ar-
gennna no son aplrnables actualmente, como la prórroga automática del Presupuesto ante-
rior, el sistema de duodécimos o el de créditos provisionales.
6. Para_ una información concisa y sencilla sobre algunos distintos enfoques, puede el lector
remmrse al texto de MARTNER (Cap. 1, 3), Tarribién es recomendable ver de DUVER-
GER, el Cap. !, sección II, de la 2da. Parre (citados en Bibliografía al final). Puede asimis-
mo .~onsu!tars~'. c~mo intr°.ducción al tema. nuestro trabajo "El Presupuesto público; una
noc10n de equilibrio financiero y su significado económico'', en Revista de la Facultad de
Ciencias Económicas, Comerc. y Polít. de la U.N.L., tomo IV, Nros. 7-8 (1961).
:. :'éase al respect~_nuesrra_publicación de cátedraMetodologia del déficit fiscal.
8. La presupuestac10n plunanual encuentra antecedentes significativos en el llamado Presu-
p1'.esto de capital <de invers!ón). como desdoblamiento y separación del Presupuesto co-
rnente, con ongen en los paises europeos nórdicos (particularmente Suecia) y en los deno-
minados "Presupu~sros cí.clicos", d.el i;1ísmo origen, destinados sus superavít y déficit a
compensar, respecnvamente, las oscilaciones de prosperidad y de recesión propias del ciclo
económico de mediano plazo (Juglar). ·
BIBLIOGRAFIA CONSULTABLE PARA AMPLIACION DE TEMAS
(Por orden alfabetice)
ATCHABAIAN, Adolfo y MASSIER, Guillermo: Curso de Contabilidad pública, Edit. Contab.
Moderna, Buenos Aires.
DUVERGER, Maurice: Hacienda pública, Edit. Bosch, Barcelona.
GIULIANI FONROUGE, Carlos: Derecho financiero, Edit. Depalma. Buenos Aires.
ITURRJOZ, Eulogio: Curso de Finanzas públicas, Edit. Macchl, Buenos Aires.
JARACH, Dino: Finanzas públicas, Edir. Cangallo, Buenos Aires.
MACON, Jorge: Finanzas públicas argentinas, Edit. Macchi, Buenos Aíres.
MARTNER, Gonzalo: Planificación y Presupuesto por Programas, Edit. Siglo XXI, México.
146
·-
AUMENTO Y LIMITES DEL GASTO PUBLICO
Año 1992
Prof. Titular Dr. JULIO MA.TIN
1. INTRODUCCION
Es apreciable en la realidad financiera pública -y lo han analizado'
y destacado numerosos especialistas- el incremento notorio de los gas-
tos estatales en el siglo actual y en casi todo el orbe, particularmente en
los países del mundo occidental y sobre todo a·partir de la Primera Gue-
rra Mundial.
Constituye nuesn-o propósito plantear, en las líneas que siguen, en
forma sucinta, diversas formas de consideración de dicho aumento, sus
principales causas y algunas hipótesis sobre la posi?ilidad de es;,abl~c~~ l~~
mites al fenómeno. No obstante, es menester depr aclarado ab mrno
que tales cuestiones se corresponden con realidades no homogéneas en-
tre Jos diversos países o jurisdicciones públicas, debido a sus distintas
estructuras económico-sociales, diversidad de grados de desarrollo, con-
cepciones políticas y económicas disímiles, idiosincracia étnica; y, ade-
más, por la existencia de diferentes enfoques acerca ?e los.modos de
solucionar problemas coyunturales de mayor o menor mtens1dad en las
sociedades modernas.
2. AUMENTOS ABSOLUTO Y RELATIVO ~
El aumento g)J.s.~};;.t;.QA,el ~asto público está dado,_ efectuando com-¡
paraciones temporales, por el mcremento de sus guansmos totales o el¡
de sus componentes, sea real o nominalmente. Dicho aumento puede
asimismo expresarse en valores P?:centu~les, lo cual otorga mayor ~e~.-
-·I
tido demostrativo a la comparac10n realizada, sobre todo cuando es~
es de carácter internacional o interjurisdiccional.
El aumento relativo resulta de vincular o "relacionar" -por co~
ciente- el aumeñ'to 'enva:l-ores abfolutos o porcentuales del gasto públi~
co o sus componentes, con el incremen.to -tam~ién.ab~olut? o porcel)-
tual- de alguna variable macroeconómica o social s1gmficativa, demo~s '...
do. de mostrar cómo varía aquél en función o en conexión con ffffi()Y~!t ;ji{
miento de estas últimas, pudiendo haber vinculación causa) º,:TI.~- e,:r;n=te,~~ í1f;;;
las vruiables ,,]acionadas iW '"1~t~í!<](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-69-320.jpg)
![~-
1
1
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i
¡-
,¡ Así, es relacionable el aumento del gasto público total -o cierto ti-
po de gasto (corriente, de inversión, de transferencia, social, etc.)- con
el aumento registrado en el Ingreso Nacional o bien el P B L;_en lapo-
blación del país o región; en la superficie,,tez:i~oi:ial, por e_::i._bilit'!ción o
anexión de nuevas áreas; o también con la variación en las exportacio-
nes, del patrimonio nacional o estatal, o de la deuda pública interna y/o
externa, etc: Cada uno de dichos cocientes reviste su significado particu-
lar.
Tiene asimismo gran utilidad para el análisis económico-financiero,
en estudios· de diagnóstico y prognosis, el investigar el comportamiento
del gasto público en alguno de sus componentes parciales, en relación
con otras magnitudes globales o parciales inherentes. Por ejemplo, el in-
cremento del gasto en servicios o intereses de la d,euda pública con ésta
misma o con su aumento, o con el P.B.I.; el incremento relacionado de
la inversión real pública con la privada; del consumo público con el pri-
vado; del ahorro (o desahorro) público con el privado, etc.
Todos estos cocientes incrementales factibles de determinar, con-
tando con los datos estadísticos respectivos, constituyen relevantes indi-
cadores de la evolución socio-económico-política del país o región, en
particular del sector público a niveles nacional, local y consolidado; y,
corno se'·ha expresado, prestan utilidad para todo análisis de situación,
histórico y actual, la formulación de proyecciones y, por tanto, el dise-
ño de políticas públicas y la programación presupuestaria.
3. AUMENTO REAL Y APARENTE
El aumento real o efectivo del gasto público, paulatino o brusco,
observable en muchos países desde hace décadas, suele obedecer a di-
versas causales, de las que haremos mención sumariamente, contemplan.-
do aquéllas que consideramos más importantes.
a) La e~pansión horfs,01]Jal (nuevas obras y servicios .públicos) y
'vertícal(-imfüstficación en la provisión de los ya existentes), fe-
"'-;:;ofu'en.o con características de notorio ascenso en el presente si-
glo y hasta la actualidad, motivado ello por el crecimiento de-
mográfico y las rnayore.s demandas sociales de los bienes públi-
cos, incluidos los. bienes preferentes o meritorios de provisión
impuesta por el Estado (educación primaria y vacunación obli-
gatorias, por ejemplo). Aunque el economista y sociólogo ale-
mán Adolfo Wagner observó y estudió este fenómeno a fines del
siglo pasado, formulando su conocida Ley de la actividad cre-
ciente del Estado (Ley de Wagner) -que puede formularse mo-
dernamente en términos de elasticidad-ingreso de demanda de
los bienes públicos-, posteriores análisis confirmaron la tenden-
cia apuntada, como el llamado efecto Peacock-Wiseman, plan-
teado por ambos economistas británicos a través de un estudio
148
¡·.
!}
er:ipfrico sobre el acelerado e irreversible aumento del gasto pú-
blico en Inglaterra, con motivo de las guerras y siauientes perío-
dos postbélicos. b
b) Un factor_ ii:ifluyente en el aumento real del gasto público ha si-
do la apanción de nuevas concepciones ideolóaicas y emergentes
políticas públicas económico-sociales. Aunqube esto data de los
albores de la Edad Moderna (recordar la época del auge del Mer-
c~ntilismo y sus poHticas nacionales expansivas en Europa) y se
v10 reforzado en el siglo XIX por el advenimiento de las doctri-
nas socialistas (fabiana, utópicas, marxista, de cátedra, etc.) e
historicistas, tuvo su mayor expresión, quizás, en el presente si-
glo con la decisiva influencia del pensamiento keynesiano y con-
cepciones postkeynesianas (hacienda compensatoria, déficit sis-
temático, presupuesto cíclico, hacienda funcional, etc.), su difu-
sión y variada aplicación corno políticas fiscales y presupuesta-
rias de estabilización (a partir de la Gr.an Depresión de los años
3O) y redistribución de la riqueza.
En tiempos más recientes, luego de la Segunda Guerra Mundial
análisis y teorías sobre el crecimiento económico y el subdesarrollo'.
umdas a crecientes y consecuentes demandas comunitarias, han contri-
buido a nuevos impulsos alcistas del gasto público, corno el caso de los
"~astas so~iales" (~ducación, sanidad, vivienda, transferencias por subsi-
d10s, segundad social, etc.), como también, en los países en vías de de-
sa~ollo, n:ayores requerimientos de financiamiento. para inversiones pú-
blicas en mfraestructura física y socíal, formación de capital humano,
soluciones al desempleo y subempleo estructurales, etc.
L~s referidas tendencias al incremento del gasto público se han vis-
to mongeradas en las dos últimas décadas, particularmente a raíz de las
"crisis del petróleo" y de la intensificación del déficit fiscal en muchos
país.es, por diversas causas (EE.UU. es un claro ejempfo al respecto),
conjuntamente con el surgimiento de concepciones de retorno al princi-
pio c~ásico del equilibrio presupuestario, tales corno las propuestas mo-
netanstas, la llamada "economía de oferta" y la difundida "economía
social de mercado".
c) Un caso muy especial de incremento vertiginoso, "a saltos", del
gasto público, ha sido asimismo la consecuencia de los ínaentes
esfuerzos financieros de algunos países en materia d<=. arm~men
tismo, investigación y preparación en el rubro de efefensa nacio-
_J!!!]_,__con motivo de diseminados conflictos bélicos, "''guerra fría"
Este-Oeste, exploración aero-espacial, desarrollo tecnolóaíco en
misilística, cohetería, energía nuclear, etc. (Ver en p~nto a:
efecto Peacock-Wisernan).
d) El fenómeno de la creciente urbanización no es nuevo· en todos
-~---- .. -- ·-- '
149](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-75-320.jpg)
![de los principios capitales que deben presidir el gasto público, tanto en
~ su c~an.tía como en su composición- o, dicho en otros términos. el o-as-
• , to publico habrá halla~o su lí1nite ~ptímo toda 1'.ez__que....eis.ecto~p]d''bn~~--·
e,,)
. .l co_ haya_ alc.anzado un r;1vel de,taI_I1ano y respectivas funciones que maxi-
.....- m1c~n el bt~n~star soez~!_, J:ia~1~a cuerna de que la actuación del Estado
ocas10na as1m1smo .c~s~::..s. social~s que contrarrestan ;-total o parcial- -
mente- sus benefic10s sociales brindados a la comunidad.
.
'
"J
1:
. ~ormalizando lo inaniféstá.C!O, po-d~mos emplear la siguiente ex-
pres10n:
. ~i.a.L(o utilidad social, o productividad social, o venta-
jas sociales) ~Lg¡¡,~Q.._púbfü:.o....menos Costo so_cial (o desutilidad social o
desve~~ajas soc!ales~. provocado p~r.dicho g~sto = Jk.~:_,ocial n~to
(o unhdad social neta, o productividad social neta o ventaps sociales
netas) 'Jtlá:ximo..._,, '
~l costo social aludido es producido -'.1º sólo por las exacciones tri-
butarias y o:ras, que absor?en poder de compra comunitario, distorsio-
n~n los preci?s, afect~n la inversión y consumo privados y, en fin, dis-
minuyen el' mvel de bien~star cole~?vo (no neutralidad del impuesto y
otros recur~?s fiscales), sino tambien por las externalidades negativas
d.e producc10n y de consumo que puede ocasionar el Estado con su ac-
c10nar sobre la actividad privada (efectos externos), corno sería el caso
de super~~sición indebida de funciones públicas, excesiva intervención
~ regulac10n en .los mercados, burocracia ineficiente, trabas administra-
nvas, desplazamiento de mano de obra y recursos materiales de los sec-
t~res pri.vados r,roductivos ~acia un ;e~tor público menos productivo
( crowdmg-out real), detenoro ecologico y contaminación ambiental,
etc.
Aquella ,cor:dición d.e miximo beneficio social neto puede ser ex-
presada, _en terminos esmctamente marginales, por la siº'1iente iº'1aldad
que refleja el equilibrio de maximización: b b
. Beneficio rnargi~al soci~l de la acción del Estado (utilidad marginal
social) = Costo marginal social de la acción del Estado (desutilidad mar-
ginal social): O sea. que .tl_gasto estat_al enc_ontr~r::i:_~y.J!111ite:_de óptimo
cuan?o la _diferencia. entre_eLBJ!]1_efjc19_§gcial marginal y el costo social
.margina_! .nenda..a._cem._ O sea cuandq ¡:l_último peso gastado por elESta-
do aporte un beneficio social marginal neto nulo. · -
El economista y profesor-británfro Artbur Pigou, uno de los inspi-
rad?r~s de la "Ec~n~rní~,del bien.estar", estudió y explicitó el terna, es-
tab1eciendo la opnm1zac10n del bienestar social dada una cierta distri-
bución del Ingreso, si se cumple la condición: P;oducto social Marg. ne-
to = Producto pnvado Marg. neto.
La determinación cuantitativa de Beneficios y costos sociales (so-
b.re todo los marginales) es labor muy engorrosa y prácticamente impo-
sible ?e e~~ctuar ~on ex~ctitud y, ni siquiera, con elevado grado de
aproximac10n, debido obviamente a la gran dificultad de medir las ven-
154
tajas y desventajas cualitativas, las productividades, las externali~a?es;
las preferencias sociales, en fin,. las perturbaciones y efectos. positivos
"sentidos" por la sociedad en sus diferentes estructuras y "calidades de
vida". No obstante, las reflexiones apuntadas sirven al propósito :de
ofrecer un marco teórico y una guía útil para arribar a coriclusíones con
validez científica. .
En rigor, la evaluación posible acerca de los límites del sectorpú-c
b~ico y su; ga~t?s es un probl~i;r:a de naturale:;a .ecor:ómica,. per? e'senc .
cialmente polztrca en su defimc10n, ya que en ulnma instancia debe rea-
lizarla la comunidad conforme a sus necesidades sociales, sus preferen-
cias y modos de pensar ~cerca de los roles d~~ Esdta~odse
1
gún ~ircun
1
,s~an-~, ;: 1
cías de tiempo y lugar. Se trata de una cuest10n e m o e mas po ltlCO-.< '; ¡
cualitativa que económico-cua:i-tita~va. . .. , .
Las técnicas v estudios dispombles en matena de medic10n de acti-
vidad públiGa (co~o la metodología de costos-ben~fici?;>, entre otras)·se,
han desarrollado a nivel bastante avanzado con aphcac10n a proyectos y
emprendimientos singulares y concretos (evaluaci~n social de proyecto.s
de inversión), aunque no resultan aún una herramienta apta para adqm-
rir una visión global en torno a la eficiencia social del gasto público y
sus límites.
5. COMPOSICION DEL GASTO PUBLICO Y EFICIENCIA
ASIGNATIVA
Además de la condición de equilibrio marginal comentadj ante-
riormente, se requiere, para la asignación eficiente de recursos que pro-
cure el óptimo social (o quizás el subóptimo, habida cuen.ta.de lo~ seve-
ros requisitos que exige el óptimo paretiano; corno la ausencia de 1mpe:-
fecciones en los mercados, etc.), que el Estado presupueste una compos1-'~,
ción del gasto públi~o 9.ue :,ontribuya a la eficien.cia asig~ativa: o se~,!
que programe una d1smbuc10n del gasto por funciones o are~s.~peran-,f
vas -provisión de bienes públicos- tal que se cumpla la cond1c10n mar- (
ginal:
Utilidad marginal social del gasto A = Ut. Marg. soc. del gasto B = / 1
1
Ut. Marg. social del gasto C = 'i.......... = Ut. Marg. so:._del gast_o N. O •
bien, como lo habría expresado Pigou, que la Produc_nVIda? social ma.r-
o-inal de cada uno de los distintos tipos de gasto público se iguale con la
Prod. Marg. soc. de los restantes, a los fines de ur:a eficiente asig~ación
de recursos en la satisfacción por el sector público de las necesidades
públicas. · . J
Ello significa que, en términos de un mayor bienestar soc~al, la mi.~!!~,,
Iidad (o productividad) social del últir.r;o peso a gastar ~TI' una cierta •fu.!(__~.
ción o ·finalidad pública (vgr., educ~c10n) debe ser eqmvalente a la u?h/'I~¡¡
dad (o productividad) social del último peso a emplear en cualesqmer' ,¡¡
155](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-78-320.jpg)
![d) la contratació~ de obras, servicios o adquisiciones con pago total
o parcial areahzaren más de un ejercicio posterior al vigente (deu-
da directa, administrativa y consolidada)
e) otorgamiento de avales, fianzas y garantías, con vencimiento su-
perior al ejercicio (deuda indirecta) ·
f) la consolidación, conversión y renegociación de otras deudas (deu-
da directa y financiera).
No e.s deu_d~ pública la ?euda del Tesoro al emitir letras de Tesorería para
cubnr defi.c1encias estacionales de Caja, reembolsables en el mismo ejerci-
cio financiero en que se emiten (art. 57 y 82).
. . II.3. D~uda ~1~terna es la c~ntraída con p~r~onas físicas o jurídicas
1es1.dentes o do1111c1lwdas en el pazs, con pago ex1g1ble dentro del territorio
nacional. Externa es la contraída con otro Estado, organismo internacional o
persona física ojurídica residente o domiciliadafi1era del territorio arcrentino.
Deuda pública directa es la asumida por la Administración central en°calidad
de deudor ~rincipal. Indirecta es la asumida por terceros, pero con aval, fian-
za o garantiayor ley del Estado argentino (ver punto II.2.e) (art. 58).
, IIA. Requisitos para formalizar operaciones de crédito público: que
este auto;1zado e~ l_a ley de Presupue~to general o bien una ley específica.
Caractenst1cas mm1mas de las operac10nes·de crédito público autorizadas:
a), t!po de deuda.' int_e,rna o externa; b) monto máx~mo autorizado; c)
plazo mm1mo de amort1zac10n; d) destino del financiamiento.
.Exc~pción.: Opera~iones de crédito que formule el PEN con organis-
mos fmanc1eros mternac10nales de los que forma parte la Nación (art. 60).
II.5. Antes de emitirse deuda pública externa, deberá emitir opinión el
B.C.R.A. sobre el impacto en la Balanza de Pagos (art. 61).
II.6. Organo rector del sistema de Crédito público: la OFICINA NA-
CIONAL DE CREDITO PUBLICO que: a) participa en la formulación de
los aspectos crediticios de la política financiera; b) organiza la información
sobre el mercado crediticio de capitales; c) coordinalas ofertas de financimiento
hech_a_s al se~to_r público naci?nal; d) tramita las solicitudes de operaciones
cred1t1cias pubhcas; e) normaliza los procedimientos de emisión, colocación y
rescate de los empréstitos: f) fiscaliza el destino del financiamiento crediticio
obteni.do; g) mantiene registro actualizado del endeudamiento público; y hace
las est.1mac10nes y proy.ecciones de los servicios de la deuda compuestos por:
amort1zac10nes del cap1tai, pago de intereses, comisiones y otros cargos con-
verndos. (art. 69 y 70). Excepción: Las operaciones de crédito que realice el
B_.C::.R.A. con instituciones financieras internacionales para garantizar la esta-
bilidad monetana y camb1aria.
174
III. EN MATERIA DE GESTION DE TESORERIA
III.1. El sistema de Tesoreríainterviene en los flujos de fondos (ingre- ·
sos y pagos), así como en la custodia de las disponibilidades. El órga~o rector
es la Tesorería General de la Nación, que coordina todas las func10nes;de ··
todas las Tesorerías operantes en el sector público nacional (art. 72 y 73); <<
III.2 La Tesorería General: a) participa en la formulación de los aspec-
tos monetarios de la política financiera; b) elaborajunto con la Oficina Nacia-
na! de Presupuesto la programación de ejecución del Presupuesto N~cional. y
programa el flujo de fondos de la_ad:ii.inistración central;,c) ~e~tr~hz~ la re-
caudación de los recursos y Jos d1stnbuye en las Tesorenas 1unsd1cc10na1es
para los pagos que éstas tengan que cumplir; d)conforma y s~p~rvísa el pre-
supuesto de caja de los organismos descentralizados; e) admm1st~a .el fo~~o
unificado (caja única) (principio de unidad de caja) de l.a adm'.ms~r~c10n
central; f) emite letras de Tesorería, reembolsables en el mismo e1erc1c10 de
su emisión (de lo contrario se transforman en deuda pública (art. 82); g) ela-
bora anualmente el presupuesto de caja del sector público, con seguimiento
y evaluación de su ejecución; h) coordina con el B:C.R.:6-. la ~d::iinistración
de liquidez del sector público en cada coyuntura; 1) emite opm10n sobre las
colocaciones de fondos del sector pú];)lico en entes financieros locales~ ex-
tranjeros; j) custodia los títulos y valores de propiedad del Estado; (art. 74).
Siguen luego en la Ley unas varias disposiciones (~rt~. 7_5 ~ 84) sobre
temas como: funcionarios de la Tesorería general, tesorenas JUnsd1cc10nales,
depósitos de los fondos recaudados, caja única (ya vi_sto en III.2.), cajas chi-
cas, préstamos temporarios a las entidades descentrah~adas, etc. Son temas a
estudiar en Contabilidad y Administración Pública, as1g~atura consecuenr:.ª
Finanzas Públicas (en 5º año). Otro tanto ocurre con el Sistema de Contabili-
dad Gubernamental, que integra el Título V de la Ley que estamos refiriendo.
IV. EN MATERIA DE CONTROL FINANCIERO
IV.l. Control interno. Se crea la Sindicatura General de la Nación, con
personeríajurídica propia y autarquía administrativa y financ!era; depende del
Presidente de la Nación, por ello es control interno el que e1erce sobre to~as
las jurisdicciones del PEN, organisn:os descentraliz~9os y empres~s Y~?c1e
dades del Estado. Es áFgano normativo, de supervISion y de coordmac10n d_e
las unidades de auditoría interna que operen en cada jurisdicción. Esta.audi-
toría consiste en un examen posterior (control "a posteriori") de las activida-
des administrativas y financieras de los distintos organismos. (art. 96 a 102);
IV.2. Será un control integral, abarcando: aspectos presupuestarios, ·
económicos financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, evaluaciófii·
de program~s y proyectos; fundado en criteri?s de economía: eficien~ia:~y;; .··
eficacia. La Sindicatura puede contratar estud10s de consultoria Y' ~ud1tona•• ·
175;;
·I
1
1](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-88-320.jpg)
![178
~~~:!i~~~n~xtrafiscal:,C?uando se persiguen objetivos so-
f 1, micos, pohticos, etc. sm perjuicio de los fines
d1s~~es. Se procura lograr directamente el objetivo busca-
(I~p:::::~~~~~~~;~p~estos de Adu_an.a); Redistrikutivos:
(Impuesto al ga t a/ renta. progresivos); lncent1vador:
, . s o ~ue omenta el ahorro) Político: gravar
m~s a Sujetos o capitales foráneos; Monetarios· Emitir em
prest1tos para absorber liquidez. . -
,,, ·1
,:;'
BIENES PRIVADOS Y BIENES PUBLICOS.
SU FINANCIAMIENTO
AÑO 1995 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN
Partiendo del conocido concepto de necesidades privadas y necesida-
des públicas, efectuaremos un suficientemente abarcativo comentario de las '
principales características de los bienes materiales e inmateriales (servicios),
destinados a satisfacer ambos tipos de necesidades de consumo, las clasifica-
ciones de los bienes públicos y sus formas viables de financiamiento.
I. Bienes privados
a) En los bienes privados existe la propiedad privada de los mismos y
rivalidad en su consumo (cerveza, indumentaria, alimentos, etc.), son deapli-
cación rival: sí a un trozo de alimento lo consume el sujeto A, .al mismo trozo
no lo puede consumir B, este último queda excluido del consumo citado. Por
ello se dice que rige en ellos el ¡Jriti.cipio eje e:r_~Íf!:sión; y tal exclusión .se
]leva cabo__pgr"eL sistema de precios: quienes pagan o-están dispuestos a
pagarfo que cuesta prodüéir el bien, adquieren y consumen el mismo; quienes
no pagan o no están dispuestos a pagar el prec,io determinado por el mercado,
quedan excluidos, no pueden satisfacer la respectiva necesidad privada. El
mayor o menor precio que los sujetos estén dispuestos a pagar, determina a
su vez la mayor o menor producción del bien en cuestión (demanda y oferta
del mercado). La planificación de la producción y el consumo la efectua el
mismo mercado, a través del sistema de precios privados -basado en la libre
elección individual- que constituye el mecanismo de asignación a los dife-
rentes usos (bienes) de los recursos humanos y materiales disponibles en la
economía social. El sistema de precios tiene, pues, dos finalidades esenciales:
1) racionar el consumo o utilización del bien entre los potenciales demandan-
tes del mismo; 2) orientar y servir de guía a los productores del bien.
b) El costo marginai de producción de los bienes privados es distinto .
~ d_~_cero, asume valores positivos. Si el mercado fuese petfectárifefüe:-céíinpe- ___
titivo, el precio resultante de la oferta y la demanda será uniforme para todos
los consumidores del bien en cuestión; y la cantidad comprada por cada uno
dependerá no sólo del precio de dicho bien, sino también de los precios de los
179
..·¡··
'
'-I
'](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-90-320.jpg)
![condiciones, si la demanda interna recristrase , . . ·. ',
rec~udación aumentaría (mayor área d~l ' , mayor m.elast1c1dad-preció~·1
fanbus", fuese la oferta más inelástica Iectangu~o).. ?1, e? c~m~io, "cete:d'
~rea rectangular). Lo que nos hace dedu~f:cau ac.10n dJsm.mmria (men,c?,"
mcrementar la recaudac1'o'n adu . 9ue, s1 el Gobierno pretend'
anera como ob1et' f 1 d , ..,
cuota arancelaria ante demandas . 1' t' J, ivo isca ebena elevarJ
elásticas, de los bienes respectivo~~e as icas as1 como reducirla ante ofert~
La cuantía del impuesto a la im t ., d . . ,/;
como objetivo puramente recaudat!r~~ ac10.n .eb~ dimens10n~rse procuranq.
aduanera es demasiado elevada puede t' opttmzzm e~ l~~reso fiscal. Si la tarifit'
y, desde luego, caerá abruptam~nte la re~:n~sepr~hibitiva para la importació!l(
la recaudación tendería asi'm1·sm l u ac10n, s1 es exageradamente ba1·a. ·.·
l o a anu arse aun po 1- . ~
a demanda-precio. de importac., E ' . r muy e ast1ca que fuesé~
oportunamente analizado al est·ud·. 101n. s aplicable en este dilema lo:,
' rnr a curva de LAFFER. · .,,
I.4. Efecto distribución
".'olvamos a estudiar el gráfico Nº 1 Ant . ,, .
extranjeros; trabajando con la ofertad . . es ~e la importac10n de productos
precio de equilibrio Op y cantidad de e eu?i~~~n bnterno y la demanda int~rna,'
del demandante (usuario-o consu 'd q) r~o q, el excedente marshallrnno
pah; y el excedente marshalliano ~l ~; esta ª.representado por el triángulo
en ~l caso), por el triángulo pai. La libr~7me (1m~~rtador o comercializador
forane.o (oferta total con dema d . t mpo)rta_c10n del producto de origen
d d. · n a m erna hizo que el · ·
escen iera a Op' y la cantidad . d . prec10 mterno
b f" . negocia a aumentara a O '
ene 1c1osa para el consumidor local . q, consecuencia
que~a r~flejado en el aumento del exc~~~::;o;el ~a visto anteriormente. Esto
la d1smrnución del excedente de] f e e ema~~ante, ahora p'bh y en
importación produjo una transfer~ e~en~, ~hora p bJ; o ?eª. que la libre
productor al consumidor. ncrn e mg.resos -redistnbución- del
Sin embargo, luego de establecerse el im u T . .
el precio interno vuelve a subir ahora a O " ~ ?sto 'se revierte la situación:
(ahora es p"eh) mientras que lo a l pf' e demandante pierde excedente
impuesto aduanero pagado, repr:S~~~a~oº ~~e~te (a~or: es p"e_bj, menos el
se ha operado una transferencia de in . p !r~cta?"'ul.~ edfJ); Entonces,
arancel de importación de los cons 'dg1esos (1edzstrzbuczon) por causa del
· ' um1 ores a los producto ·
y, parcialmente, también al Estado el ue res~ impo~tadores;
devolverá a la comunidad en su '. q ' suponemos, por vrn de hipótesis
d con1unto por vía del gasto 'bl' l ,
e excedente social apropiada mediant ' l t .b . pu ico, a porción
e e n uto de Aduana.
I.5. Efecto Ingreso nacional y empleo
. Partiendo de la conocida ecuació , ,
situación de equilibrio estable (ex ante):n macroeconom1ca fundamental en
P.B.I. =C + I +Gp efect. + (X-M) *
*O bien In expresión nlternntiva de equilibrio mncroeconómico: A+ T + M - 1 G
· - + P +X (ex nntc)
214
os que toda carga -como los impuestos aduaneros- que tienda a reducir
¡;taciones, producirá "ceteris paribus" un ascenso del PBI y, practicadffeS
· stes necesarios, del Ingreso nacional Y Sobre todo sí 'dicha reducción de
everifica en bienesfinales de consumo, aunque también pueda ser enbienes ·
_!:medios y de capital susceptibles de ser sustituidos por producc'ión locaL
·· Sucede que, al aumentar Y por efecto de lo antedicho, y dado que M =f(Y),
,levarán las importaciones, pero será la "cantidad importada", no es que ·
irá la curva de importaciones (propensión a importar) en el gráfico·
· ectivo; en otros ·términos, dada la misma propensión a importar, .un
énto del Ingreso nacional conducirá a un aumento del volumen de lo
,p'ortado, no de la "función importación" la que, en conjunción con la
.unción exportación" son determinantes externos del nivel del PBI y el Y, en
éonomía abierta.
.. · La-referida disminución de M por efecto del arancel aduanero dependerá,
.;entre otros factores adicionales, tambíén de las elasticidades precio e ingreso,
::~D' el país importador, de la demanda de los bienes importados. Como
';asimismo, dicho arancel, cuando está sujeto a devolución al sujeto
01contribuyente con motivo de franquicias,,exencíones o reintegros impositivos
: ~como el caso del "draw-back" o la admisión temporaria- se constituye por
esa razón en un incentivo a las exportaciones, lo que complementa el efecto
expansivo sobre el ingreso nacional y el nivel de ocupación interna.
I.6. Efecto Balanza de Pagos
De lo expresado en el punto I.5. surge que, si el gravamen a la importación
logra comprimir el volumen del/ele los bienes y servicios importados, sin
afectar otars variables de la economía ni el nivel de la actividad é'conómica
en general, ello habría ele aportar una mejoría en el saldo financiero de la·
balanza exterior, en sus componentes Balanza comercial y Balanza en cuenta
corriente.
Dicha mejoría, concretada en el equilibrio financiero de la Balanza
básica de Pagos o en la disminución de su deficit financiero, si lo hubiere,
habrá de traducirse en una menor o tal vez nula dependencia de préstamos
exteriores de carácter compensatorio o contingente (vgr., acuerdos stand-bay
del F.M.I.) y/o en un mantenimiento estable de las reservas monetarias del
país, controladas por el Banco Central.
Pero debe advertirse que, no obstante el equilibrio financiero externo
alcanzable o mantenible mediante el uso ele aranceles u otros resortes
contractivos de las importaciones (cupos, controles ele divisas u otros, etc.),
que habrá de significar una deseable sólida posición en divisas, ello no logra
necesariamente el equilibrio económico, el que puede verse comprometido..
por una política aduanero-arancelaria defectuosa en su concepción o aplicación:•,· ·.
instrumental. De allí la necesidad de una planificación que corrija Tos!···
desequilibrios intra e intersectoriales y procure el equilibrio interno"exte'frto' ''
del sistema. !;.'
2is'
¡1](https://image.slidesharecdn.com/juliomartin-temasdefinanzaspblicas-250730231706-bed336a7/85/Julio-Martin-Temas-de-Finanzas-Publicas-pdf-108-320.jpg)
Julio Martin - Temas de Finanzas Públicas.pdf
- 1. ··-.:. ~ 1 ·¡ 1 ¡e ~ / 'J' í r 1/ ; 2/7 (-?_!._) ,- o ' ¡_,/} I .) J e / f(!'-1 JULIO MARTIN TERCERA EDICION AMPLIADA
- 2. ., -f• PREFACIO El volumen que aqu{ se presenta contiene una serie de escritos sobre temas diversos concemi~ntes a l~ Finanzas Públicas, que he re- dactado como aporte a la cátedra y los alumnos, destinados a servir co- mo material de estudio. Si bien dichos trabajos persiguen una finalidad primordicilmen te docente, algunos de ellos pueden ser de utilidad a propósitos de divulga- ción, análisis y/o investigación, para lectores interesados en la temática financiero-económica pública, con niveles de formación y conocimien- tos no avanzados en la materia. Dr. JULJO·MARTIN Rosario, 1992 1
- 3. !~·.RED DE EDITORIALES , 'DE UNIVERSIDADES NACIONALES TEMAS DE FINANZAS PUBLICAS UNR EDITORA EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO URQUIZA 2050 - 2000 ROSARIO - REPUBLICA ARGENTINA Impreso en la Argentina - Pnnted in Argentina TEMAS DE FINANZAS PUBLICAS INDICE Finanzas tradicionales y modernas. Algunas tendencias recientes en concepciones de política fiscal ............... , ... , , .. La actividad financiera del Estado . /.. , ... , , .............. . - 11 Los recursos financieros públicos , ./ ........ , .... . Análisis económicos de Jos impuestos. Momentos de la imposición .-:"'. . Soluciones al problema de la doble imposición internacional Política fiscaí. Efectos expansivos del gasto público según modos alternativos de financiación ............................. . El principio multiplicador del gasto público. Su validez relativa en países en vías de desarrollo . ,(. .............. , ...... . Metodología del déficit fiscal ....................... . El teorema del presupuesto equilibrado .... , ................. . Efectos económicos de la deuda pública /. .................... . La estimación de la dimensión del sector público ............... . Acerca de la observación de los~cípíos presupuestarios en el orden nacional argentino .l{f ...... /· .............. . Aumento y límites del gasto público ./. ............ , .... . Acerca de los efectos macroeconómicos de los impuestos ~ ..... . Esencia y fines de la política fiscal ..................... . Reforma de la administración financiera del gobierno naéional ....... . La actividad financiera del Estado moderno ........................ . Bienes privados y Bienes públicos. Su financiamiento ................. . Enfoques de la ciencia de Ja Hacienda Pública ....................... . Los gastos públicos y su financiamiento en el Presupuesto Nacional ... . De las diversas interpretaciones del concepto de "Carga Excedente" en materia tributana ....................... . Efectos económicos de los impuestos sobre el comercio exterior... . Síntesis de efectos macroeconómicos de la imposición en economía abierta ........................................ , .. 7 35 61 71 77 89 99 103 107 133 138 147 159 161 170 1717- 1 179 185 187 200 211 223
- 4. 1. Año 1990 FINANZAS TRADICIONALES Y MODERNAS, ALGUNAS TENDENCIAS RECIENTES EN CONCEPCIONES DE POLITICAFISCAL Prof. Titular Dr. JULIO MARTJN El propósito de este trabajo es poner de relieve algunos de los cam- bios operados -probablemente los más notorios- en las ideas y aplica- ciones de la Política fiscal, a partir de las concepciones que hoy en día se consideran tradicionales, o sea las de raigambre neoclásica e incluso algunas versiones de origen keynesiano, tales como el déficit sistemáti- co o el equilibrio cíclico de la hacíenda pública, o el efecto multiplica- dor expansivo de los gastos públicos. La hacienda moderna ha puesto en duda algurias de dichas doctri- nas y teorías tradicionales y se han experimentado modificaciones no sólo en las líneas de pensamiento y las respectivas políticas, sino que con relación a ciertos temas se ha producído en épocas recientes una suerte de retorno, sobre todo en los sistemas de economía de mercado, a principios clásicos que el postkeynesianismo de los años 40, 50 y 60 estimaba ya superados, como por ejemplo la necesidad del equilibrio fiscal como condición de estabilidad y crecimiento económico. En esta transformación moderna ha jugado un rol protagónico la aparición de nuevas corrientes de pensamiento económico-financiero, tales como el monetarismo cuantitativista, el neokeynesianismo, la lla- mada "Economía de oferta", el cepalismo, la economía social de mer- cado, entre otras. No cabe desdeñar la influencia que en dicha evolu- ción ha ejercido un fenómeno económico relativamente novedoso y de dramatismo antes insospechado: la estanflación instalada en mu- chas sociedades contemporáneas en las dos últimas décadas. ,.,.~ ·;'--~;;/El enfoque tradicional institucional de la ciencia de las finan- ' zas publicas estudia las distintas instituciones financieras (tributos; pre- ', cios, empréstitos, gastos públicos, presupuesto, etc.), en su naturaleza, · esrructura, taxonomía, marco jurídico, interrelaciones, sistemas, aspec- tos locales e internacionales, etc., partiendo de supuestos y concepcio-
- 5. , -~~f:más o menos ortodoxas acerca del equilibrio presupuestario, la re- d~ currencia al endeudamiento y la emisión monetaria como recursos ex- /traordinarios, etc. ; .. En el,,enfoque moderno fun¡;_ioual se complementan aquellos ele- . memos institúcionales con el án-ális!s dé los efectos económicos, socia- les y políticos que tales sistemas e instrumentos producen en la vida social de la economía nacional o regional del país considerado. Vale decir, se atiende más bien a las__fun_cignes de la op_~ratoría fin¡m_s:iera del .. ~blico y csi::'_~fect~~-obsen:_a~~-_Q_ _¡rr_ob_gbles_ (enfoque positivo). Cuando ClíCfWS efectos o impactos micro o macroeconómicos son eva- luados desde el ángulo de lo deseable, esto es, de los objetivos o fines socioeconómicos preten,didos· alcanzar dentro de la política general del Estado; y puesta la mira en los instrumentos o medios a seleccionar, coit!patibilizar e implementar para el logro de aquéllos (política finan- ciera. o fiscal como rama, de la políti~a socioeconómica), el enfoque func10nal adqmere un caracter p_rec.eptipo_ o nonnativo, esto es, apunta ~ ,"~~]:i_e5. s~!.". de las Flilli:ntas puolicas, Cle-conformidad a la concep- c10n-polmca e ideológica prevaleciente en cada lugar y momento dados. .. Una característica destacable de la política fiscal moderna es el abandono de reglas rígidas y dogmas propios de la hacienda tradicional; y su avance- hacia principios más dinámicos, heterodoxos y finalistas resp·ecto del comportamiento y aplicación de los institutos financieros, según la índole de los- objetivos que se persigan. Así, puede ser conside- rada la creación -o la extinción- de deuda pública como un recurso financiero normal del gobierno para provocar ciertos efectos económi- cos deseados (absorción o inyección de liquidez, modificaciones en Jos tipos de interés, etc.). Hoy en día se habla de objetivos intermedios a ca7go de ~a política fiscal, como el logro del equilibrio -o el desequili- bno- deliberados del presupuesto como herramienta coyuntural de es- tabilización económica; como de una elevada -o reducida- presión tri- butaria; como del uso de los impuestos, desgravaciones y transferencias como incentivos a la inversión y a la producción, así como factores re- distributivos de la riqueza y el producto social; como de la acción de tri- butos y gastos públicos como reasignadores de recursos y correctores de las llamadas "fallas" del mercado. En fin, en el importante tema de la política de la hacienda pública se ha ido evolucionando en el presente siglo, de concepciones tradicio- náles institucionales a modernos enfoques funcionales, tanto en su faz positiva como en la normativa, sobre todo esta última. De ello dan cuenta los tra~ajos y tratados sobre la materia de los principales auto- ):~5-..~ontemporaneos. . .. ·;{íÍ~~esde las primeras. décadas de este siglo se concibió v utilizó ffe~u'errtemente a la imposición como agente importante -sin; exclusi- _vo¿- de redistribución de la riqueza y el ingreso nacional. Muchas pági- 8 nas de la literatura fiscal han sido dedicadas a destacar el papel decisivo de los impuestos a la renta o al patrimonio. a las herencias. a la nerra o al consumo de bienes suntuarios, como instrumentos altamente redistri- butivos, en el sentído progre~ivo del término. Mientras que, por ono la- do, impuestos y contrioffdo'íf~s-que graven los salarios, la producción, las ventas o el consumo de bienes necesarios a la existencia humana son considerado;> UZ.J:f.~ÍV..8.tsocialmente. -~ . (Pero desde hace unos años, tal vez dos décadas, y quizás por haber- se enfatizado la función de eficiencia asignativa de la imposición, al par que la de<.equij].ad distributiva, en este último aspecto u objetivo de la política fiscal ha venido ganando terreno la importancia deL;:;asto públi- - co, sobre todo el de finalidad social,esto es, el dirigido a atender necesí- dades colectivas de los grupos socia1es o personas de menores recursos económicos. Es así que se insiste en la prestación de servicios públicos e inversiones en vivienda popular, educación y sanidad gratuitas, transfe- rencias de seguridad social, programas de asistencia a desocupados y ca- renciados, protección a la niñez y a la vejez, etc. Esta tendencia es advertible no sólo en las comunidades de réai- men político socialista o populista, sino también en países capitalis~s occidentales (Europa, en especial) de los más variados matices del es- pectro socio-político, fundándose en la doctrina de la capacidad de pa- go o aptitud contributiva, a los fines del financiamiento de aquel cipo de gastos públicos. Opérase de -tal modo una creciente simbiosis e inter- dependencia en el proceso ingreso-gasto del Estado, en sustitución del criterio disociativo antes existente entre ambos flujos. ·'í1!;(La noción d~µibrj.Q_-o desequilibrio-:- fiscaL anteriormen- t: te concebida como una confrontación entre recursos "ordinarios" y aas- tos "ordinarios", o bien entre recursos "totales" (incluyendo aquí°los p:ovenientes del endeudamiento bruto) y gastos "totales" (compren- diendo en ellos a la amortización de la deuda pública), ha experimenta- do una apertura en diversos conceptos o fórmulas usados con distintos propósitos. Así, se refiere a aborro público la diferencia entre recursos corrientes y gastos con:íentes, cuando los pri'rneros exceden a los segun- dos; y CÍ;_~qj;__Qrr.Q pz{qf¡¡:_Q_,_cuando sucede lo contrario. Si se agrega al "ahorro público" el total de recursos patrimo11iales procedentes de ven- tas de activos de propiedad del sector público, resulta el concepto de capacidad de financiamiento de los gastos de inversión. Caso contrario ... toda vez que estos excedanaquella suma, se origina la llamada 1]_ec.e¿1~ rj_aef:__~!__fjna_pcii7]],!~e..'IJJ.Q, que motiva el endeudamiento de la hacienda pública. Tenemos así armado el esquema ahorro-inversión-financiamien- to tan difundido en años recientes. El referido encJe_udL~miento vendría a constituir, pues, la versión más actuali'zada y en bpga, equi~ale.nte al con~epto .R~ dé(jcít fiscal. o _p~es~pue_sC!!_rzo. Pero la deuda publica respectiva puede asumrrse por 9
- 6. tr~s ~onductos º.vías:(~De:npréstitos a corto plazo, tomados del sector publico o del pn_va~o, na~10r:ales ? exr:anj~ros) Cabe aquí aclarar que cuando se hab.l~ ~e necesidad de fmanciamiento", como criterio de co- berrur~ del deficit por vía crediticia, nos reforimos al endeudamiento neto (mgreso~ ~or empréstitos menos egresos por cancelación de deu- da)( b) em.P{esnto~ ~ largo pla;;o, de igual forma de colocación que el ca:'º a); :r::c~/emp.resmos colocados en la Banca Central, o sea financia- n:iento via-autondad monetaria, con creación de medios de pacro adi- c10nales.) . . ::. . En vrrtud. de lo antedicho, habría contemporáneamente tres ver- s10nes º. posic!ones r_especto de la medición ..del déficit fiscal propia- mente dic~o: ~! considerar, como antes se d1JO, el endeudamiento to- t~I contraido; i~) ~xcluir ~l endeudamiento a largo plazo; iii) computar solo el endeudamiento via Banco Central; de ahí la estrecha conexión enn:e dé~icit fiscal e inflación por incremento de la M1 (impuest; in- flacionar10). (Ah~ra.bien, para tener una visión abarcativa del déficit toral del sector publico, 'se debe a~~eg~r al c~i_t fi~_qj....pr.opiamente dicho (en el cual debe hallarse tamb1en mclmdo el deficit financiero consolidado neto de, l.a~ e~pres_as públicas y las haciendas paraestatales), el denomi- na.do deficit :;z¡qs}_-fjscal" o "(':}{tra~fiscal'~, o ..9.Jficit_cieL8.an.c.o Central. ongmado básicamente en la diferenéia entre bonificaciones e intereses que paga el ente e1:1isGr y·los cargos e intereses que cobra a las entidades componentes del sistema fiúanciero) IV.(Sabemos que. el .con~epto_~~P.1'_?WJLtributaría..JJ..fiscal expresa la ~~rga o ~eso econorr:ico-fmanc1ero. que experimenta, "ceteris pari- bus , una cierta comu.mda?, c?n motJvo del conjunto de tributos que sobre ella recaen, con imphcac10nes o efectos en la asicrnación de recur- sos económicos, en los precios relativos y, en general, ~n el nivel de bie- nestar_ colectiv<? ~u medición, p~ede intentarse relacionando por cocien- te vanables-fluJO macroeconomicas tales como el total de tributos re- caudables s~gún las leyes vigentes (presión teórica o potencial o noillí--- nal) o efectivamente !ecaydad9_s...(presión virtual o real) con el PBI 0 el PBN o el ingreso r:acio:i~I délpaís o región considerados) Es_t~ forma simplificada .d~ m_edir dicha presión, que fuera presen- t~da ongmalmente por B. Gnzi?tn -aunque introduciendo algunas va- nantes en los elementos determinantes- v que más tarde desarrollaron otros especial!stas en hacienda pública, pÍantea, además de dificultades de tipo estad1stJco y conceptual en la determinación de las variables in- tervini_entes -sobre todo cuando se efectÍian _comp;lraciones a nivel in- t~rnac1onal- el_ problema central de ser urµ--retacíón''cl,emasíado global, dJríamos excesiv~;nente "macro" (Ejemplp: T/PBI) que poco expresa ~ce:c_a de la pres10n soportada por la socieClkd.,..y:a.qu'e: a) no todos los mdividuos, factores o entes (empresarios o no) están gravados tributa- 10 riamente o lo están en igual medida, dadas las numerosas exencion~s, desgravaciones, deducciones generales o especiales, subsidios explícitos o implícitos y franquicias por motivos d.e política social, económica, - etc. -o por meros privilegios- existentes en los sistemas tributarios m:ci" demos, además de las disímiles situaciones de capacidad contributiÍá (equidad horizontal y vertical) que debe contemplar la legíslación res• pectiva; b) en algunos países o jurisdicciones, o con relación a determi- nados tributos (sobre todo los impuestos directos y las contribuciones sobre salarios), la:~/evasl6ñ y elusi~~:....t:iÜ~ll_tariadon tan elevadas que des- ' figuran el cálcul~ ,siquier~ aproximado~e la presión y ensanchar: la b:e- cha entre la p_i:_es10n nommal y la real..Por otra parte, en tales s1tuac10- nes, Jª'··-Pf~~ión.lt~füffeil):gl~"<:.~.-tribu,t;;i,11_;_quienes no, gozan de "despresión" fiscal, hecho quer1o sólo los beneficia particularmente en su patrimonio, sino que provoca la acentuación de la presión virtual sobre los contribuyentes que efectivamente tributan: c) el fenómeno de la Ji,:aslasión tribllt::¡.r(~ desde el contribuyente "de jure" o s~je~o pasivo al cúrttriouyente ''._c!e facto" (tema ampliamente tratado en la literatura actual de finanzas· públicas) hace que la verdadera incidencia fiscal la soporte este último, al menos parcialmente. En virtud de estas consideraciones -y otras que podrían agregar- se- es que Iírbrmufa--fradicionalae 'é:ieterminación de la presión fiscal, __antes planteada, tenga sólo una eficacia relativa, dada su aplicabilidad limitada. Más correcta, eficiente, demostrativa y de mayor utilidad pr°icnca--e-s una medición -hacia la cual ccmvergen las tendencias mo- ,.~~nas en la materia- que contemple, entre otras., las siguientes pautas: fi) rlnayor desagregación del cálculo, haciéndolo menos "macro" y más ~.icro'', esto es, realizándolo por sectores productivos y/Q por rubros <le'explotación y/o por t~J*l~. ogía de firmas o de familias y/o por ámbi- tos territoriales acotados(!i) tener en cuenta el grado de evasión y/o elusión tributarias .existente , así como los diversos regimenes de incen- tivos fiscales que disminuyen la recaudación efectiva ;1 ~ii) ~istinguir en- tre la presión "de jure" y la presión "de facto", habid:rtuenta de los procesos de traslación económica de la carga fiscal, tanto en los merca- dos de bienes y servicios finales como en los de factores, insumos incor- porados y bienes de capital, conforme a la tipología de los mercados, las elasticidades de demanda y oferta, la.presencia o no de costos de- crecientes y ~~ás elementos metodológicos del análisis de traslación e ínci~?nci~; y~_~_)omar er: consideraciór:, .com~ variable ~ed.uctora de la pres10n fiscal as1 concebida, los benefic10s dJrectos e mdJrectos (por obras, servicios públicos, subsidios, etc.) derivados de la acción del Es- tado que impactan positivamente sobre el sujeto incidido por la tribu- tación; aunque las magnitudes respectivas resulten difíciles de calcular en muchos casos, no debería subestimarse su importancia como com- ponente conceptual aproximadamente mensurable. · ¡} 11 :f f . . ¡
- 7. ¡. 'l. ·.L;;· y(Las numerosas exenciones tributarias, desgravaciones, deduc- ciones ~ otros incentivos, establecidos en distintos regímenes, sea con fines d~ promoción económica o de política redistributiva, const~tuyen, en rigorJ:Ybsidio~nf!Ji'citos·~yo monto suelen~ co'.Ilputarse m co.mo disminución de los··recuis.osJ1scales -ya que ordmanamente se estima el totaL de í:ecursos,netos· a percibir- ni como gastos propiamente di- chqs, Cuando ,a~L;~e;procede, se está quebrantando la regla o principio .. ;~pr~r·}lpµeS:tarip;q,~ la~ o d~la.no compens.ación, que prescr~ .;.:i[b1~W8.~.~;J;.a;11;to,gastos, como recursos publrcos deben fig~rar en su totah- ¡ T1F ·· 'p:~[:.sgs;,;irp.pqrtes íntegros y sin hacerse compensac10nes entre ellos . :.;~_a_(~~i~kpres~p.ues~o fi~a:11ci~~o) . . . . 9_ljos.~~~subs1d10s implic1tos se explicitaran, sea como d1smmu- ';''áfüente cuántificada de los ·recursos tributarios brutos, sea ~,tí9/pilqlico de transferencia expresamente consignado, la opi- )ica,estaría en condiciones de conocer con mayor verosimilitud .r/fiScal de los regímenes de excepción, en términos de impuestos ~s~ dejan de cobrar y, por tanto, de gastos públicos quizás altamente ~pí.iP.~8'.lctivos y prioritarios que se dejan de efectuar en diversas áreas gu- . bánarnentales. En algunos países se ha buscado solucionar el problema mediante el llamado EE!§J!.'j}__'l{fsto.._de.gastos tributr;¡Jios, rubro que se incorpora al presupuesto general como gasto o bien comooeducción de recursos, en ambos casos explícitarr.:iente. En Argentina se adoptó hace algunos años el denominado cupo fiscal teórico, asignado y operado extrapresupues- tariamente y destinado a poder calcular y limitar el costo fiscal teórico de las ventajas promocionales que los entes privados tramiten ante el Es- tado nacional. .VdEl denominadojnipuesto aLgastd, enfoque directo de la impo- sición al 'consumo, concebido en su idea original por pensadores como Hobbes, Stuart Mill, Einaudi y otros, ~uvo su más desarrollada expre- sión doctrinaria en la obra del mismo nombre presentada por Nicholas Kaldor en la década de los 50~Quizás el fracaso de su aplicación en paí- ses' del sudeste asiático pudo haber influido en que se debilitara o aban- donara por bastante tiempo la continuidad de estudios acerca de su via- bilidad y concreción efectiva en el orbe. No obstante, en los últimos años, ha reflotado con renovado vigor en círculos académicos y hasta gubernativos del mundo occidental la idea de su revalorización y even- tual instauración. ·~or tratarse de un tributo cuyo objeto es la !_e__nta {2erso1J:El_ga.s.tada_. _.e'f}._c;f!_nsu71~0, en lugar_de_l_a_renta.abtenida (en el período fiscal conside- , rado o en anteriores), o sea que grava progresivamente a los sujetos pasi- vos en relaci.ón a su nivel de· vida, a su patrón de consumo, es un im- puesto particularmente indicado en una política fiscal redistributiva del ingreso, sea implementado como complementario o bien como~~ 12 vo del impuesto tradicional a la renta,. Por otro lado, al constí.tuir un sig- nificativo estímulo para er ahorro personal, puede ser un importante aporte al proceso de inversión real y crecimiento económico en países en desarrollo ello sin perjuicio de su posible utilización como ins~ru mento de política antiinflacionaria si los fondos detraídos por el .im- puesto hubiesen sido destinados al consumo, aparte de su efecto ps1co- lócico directo sobre los altos consumos personales. b <5fii'.· Entre los principios modernos, de orden económico, que de- ben contemplarse en un eficiente sistema impositivo, se encuentran los de productividad y de neutralidad. Aquí tornamos al térmmo_'.~~ficien ~. s:-i concepción glob~l, de asil?Ila~ión de recursos en la e.c:Jnomía con mínimo costo productivo y social, ¡unto a una mayor utilidad so- cial de su empleo. . (El principio productivista_ se inscribe dentro de las nuevas finalida- des extrafiscales deli"liaCienda públic). Según ~l mismo, no se. tratad.e una mayor productividad o eficiencia en el sennd,? recau~es:~c~P.9z de tri- butos para las arcas fiscales (aspecto puramente t!Scal), s:~ode que el impuest9 -o los tributos, en general- f.umpl<l.!! una func10n mdu~tora üest:íñiulante del sís~ema productivo, consistente en alenta.r .(rned1ant.e exenciones, desgravaciones, tasas diferenciales, etc.) las actividades pri- vadas estimadas como productoras de riqueza; y desalentar (a través de nuevos ITavámenes, aumento de los existentes, tipos impositivos discri- minatorios, etc.) aquellas actividades consideradas improductivas o de baja productividad económi.co-social,fundamentalm~nt~ cuando ésta deriva del grado de voluntansmo de 16s agentes econom1cos. Constitu- yen ejemplos ilustrativos de la aplicación de este principi? los _impu~s tos a las rentas potenciales (de la tierra, vgr.) o a los patnmomos oc10- sos o improductivos por voluntad del titular, entre otros. A la 1!!.J!_tralid_ad del impuesto se,la enten~ía. en la c?ncepción clá- sica de la tributación, como que aquel no deb1a mterfenr en absoluto en la actividad privai::la o debía hacerlo en grado mínimo, conforme ello a las ideas dominantes en materia de extensión de los roles y funciones del Estado, limitadas sólo a cubrir las necesidades colectivas esenciales o de orden prirnari~ (defensa, séguridad jurídica y personal, justicia, etc.). Dicha visión restringida de la actividad gubernamental -el llama- do Estado "gendarme"- contemplaba, aunque co.n algu.nas e.xcepcio- nes, el aspectó fiscal del impuesto, o sea como med10 de fmanc1am1ento del gasto público, que asimismo debía ser el mínimo posible, precisa- mente para no entorpecer o afec~ar el .desen~~lvimient? de la ec~nornía privada. Y en lo que a la neutralidad impositiva se refiere, podna resu- mirse en la célebre y dogmática "regla de Edimburgo" ("leave them as vou find them"), atribuida a Adam Smith y mantenida ulteriormente ;igente en las corrientes de pensamiento neoclá7icas: ., En el presente siglo·y sobre todo con motivo de la Gran Depres10n 13
- 8. Y tr~s l~ ,revoluci;:m .keynesiana, cambios significativos operados en la or- garnzac10n economica de muchos países así como en la constelación de ideas y políticas económicas surgidas tanto en los centros desarrollados e.orno en las ~oc.iedades dependientes y/o en vías de desarrollo, han mo- r;vado el nacii:n~ent? de diversas interpretaciones contemporáneas dis- untas de la ongma~ia "neu~ralidad" y con matices variados entre sí, pe- ro que,_ ~1:1 lo esencial_ y uniforme, p~eden ser resumidas en la siguiente proposic10n: Se considera que un tnbuto se comporta tanto más neu- tra/mente ~uant.~ menos distorsi?nes, alteraci~nes, ineficiencias produz- ca ei:i la asignac10n de recursos de la economia, en la formación de los prec10s relativos, en los niveles de bienestar de los individuos en fin en las decisiones y conductas de los aaentes económicos. sean 'ellas d~ trabajo? consumo, ahorro, inversión, p~oducción, etc.; n; se entenderá que el .impuesto sea .no neutral por sí misp10 toda vez que la intención del legislador h_aya sido pre~isa y deliberadamente el provocar 0 influir en t~les al~erac1~nes en el s1st7ma de mercados, con objetivos de políti- ca f1s~al d1screc1onal, para onentar, estimular, incentivar, desalentar 0 desacuvar tal q cual actividad considerada socialmente beneficiosa o bien perniciosa, en su caso. , .Dich.a neutralidad sólo ~elativa 7s plausible si convenimos en que la P?huca focal moderna persigue ob3et1vos de promoción de un mayor rnvel de empleo, propósitos de estabilización económica, crecimiento v desarrollo, corrección de "fallas del mercado", finalidades redistributi- vas de la riqueza, etc: En tales casos de limitación de la neutralidad im- positiva "strictu sensu ", por razones de orden socio-económico-políti- co, nos hallamos frente a los denominados impuestos -o tributos, con mayor amplitud-:- finalistas, de ordenamiento o de regulación (finalidad exr;.-afiscal de la imposición) sin perjuicio del objetivo fiscal o recauda- tono que eventualmente puedan perseguir. VIII.Desde SU·Ü:npla~tación en Francia en 1955, el impuesto al va- lor agr.egad·o ,°-V:A) ~~ ha ido extendiendo, primero en Europa y luego en Latmoamerrca~_a:s1 como su estructura ha ~enido experimentando di- versas transformaciones. En este somero escnto se intenta destacar sólo tres aspectos particulares de la importancia en este tributo, que lo hacen s1~gularmente apto para promover el crecimiento y la integración eco- nomica. . ;En~p·ri-mer-.l,gga.~ecordemos que, entre las diversas formas de apli- cac1on del IVA: p~oducto bruto o simplemente producto; producto ne- to o simplemente ingreso (en el primer caso no descontando amortiza- ciones en los bienes de capital o de uso adquiridos por el sujeto pasivo; y en el segundo sí, para determinación del valor agregado neto); e IVA tip? consumo. En esta última clase, la adquisición de un bien de uso se computa como. descuento por sµ _va]or ínt~gró'eri el mi~~º período, en lugar de amornzarlo en varios períodos, o sea se lo trata como si fuese 14 UP: _i~sum_q_,~E.~~u:l_c;i. En Arg~ntii::a, que sigue el ~-~~-~ma~~ ·-~ñrr~TiñPJ.teJ,'{;(?, 9icho2_.1~ntos__c:rP.<:Iª-.IL~Q..~re el c_rédiJ.º-fis.cn.LJiOr.Ja~ "¡d~j_?téfu_'cfeLbien-en.cuestión,.q.u.e..a..su-vez-GEHrsB.tuye-eL.dé.b..it.o~fiE:.E.l . del provee4QJ:._;.11_h1._J:tap.a.anreri9_r¡ d _cQmpi;-¡¡dor del bien de,capital.P.!:!~:. _éi~apgilrí_~~_gi::ªmente_ .~L.crédito fiscal.a. sU::fa:v.or.,..como..s:kd11~.~iQ.D:.9f!; , ~!:!_s_p_r9jli9.s_débitos..Jis.cales...p~nt-as,en-el.mismo.períod-0. Entonces,: . este sistema tipo consumo representa, considerado como instrumento, de política fiscal contemporánea para el crecimiento económico, un· apreciable aliciente para la inversión en bienes de capital por parte/ de las unidades empresarias. Esta modalidad ha sido establecida en nuestro· país en la reciente reforma tributaria. (Otra cuestión destacable es el uso del IVA como ins~rumento in- -~_enuvad~ru:s.;; toda vez que se las eximiclelpagqel impuesto, con el ánimo de reducir los precios efectivos de exportación y hacer por tanto más competitivas las mismas (aspecto reJevante para . países en desarrollo), así como abaratar los precios en los países impor- tadores que integran un conjunto económico, siguiendo en tal caso el principio de "país de destino", esto es, que el país destinatario sea quien grave, si así lo requiere su. propia política fiscal, el insumo y/o consum? internos de los bi~~es impo~tados. Este rég~men de exenció?¡ de gravamenes a la exportac10n es aplicado por los paises de la Comum- ¡ dad Económica Europea entre sí, formando parte de su política de in-', tegración económica. c~a, sJ IVA a la_bX.pQJ;Jg¡:_i{ig,~i-~I]._e_ "tas~_ _s_e;rn:S.a gue, n<?,__s_~_l() ~-ª.~?.ITT.~fü})~.~.?.>;PQtt_ac_i9nes, sino 9ue además_ _se r_e}r,i_t~gra._ al export~<;i.Qr..Jod.Q.~eLJ.mp.uesto. ~argado.. antenorn:eme al . prod.1:1cto en el mercado...interno~(aunque recientemente han sido sus' pendidos por tiempo determinado los reintegros y reembolsos a las ex- portaciones, con propósitos de equilibrar las cuentas fiscales)., ~,. El tercer aspecto a remarcar es que el impuesto al valor agregado, "7 especialmente cuando se lo aplica con alícuotas reducidas, constituye < un agente moderador de presiones inflacionarias por el lado de la ofer- • ta de bienes y servicios ya que, col)lo no debe producir ~'-etect.o de ca~ qda:' o "pi¡amide:_ción';. tribu_ta,r_ia (se comporta 'técnicamente tomo '·rirí-idtpú~tó a''las ventasa nível minorista) no genera mayor inciden- cia ep. el precio final que la equivalente al monto mismo del impuesto recaudado, º.sea 1:1º crea la llamQ.~ "carg~~~-~.::_.~". Esto es ~~ara mente advernble s1 se lo compara con otros tr1outos a la-producc10n o transacciones, sean monofásicos o plurifásicos (imp_11_estos a las vent;J,s.,. a los ingresos. brutos, contribuciones sobre salarios, etc. en Argentina) ~qy_~f;!.Qi9f-~p -el~~~f<:c;~g~~;"''~~~ii~~oj:-ix.orcilan1:~~lejliliw / , A~i. .consumidor-. o'··usilar.i6....diLQJ.e!Lfin¡¡.L:.H~J.n.. sirna,c!Mid_als_~!i!P_ll:CL de produc:_g_Q,I}~:'.omercia.liz-ªi;:i~m. gray_fl:~a/s. Si dicha piramidación ha de acentuar-el proceso inflacionario ya exTstéiite, el alza de costos internos resultante conspira, en un régimen de tipos de cambio fijos, contra ias posibilidades de exportar, así como estimula las importaciones, lo cual, 15
- 9. féltllralmente, afecta la composición y resultados de la Balanza externa . del país. ~ .· J~abido es que los)!:;p.uestos aduanero) -también denomínados · "d~~~~as"~~ean a la irnp~ exportación'. al rnarg~n de · objetivos fiscahstas que puedan perseguir, pueden producrr elevaciones del preciQ de los bienes gravadosj-y aun del nivel general de precios- (por efectos de la traslación impositiva, dependiendo la mayor o menor · íncidencia fínal del tributo aplicadÜ) entre otras condiciones, del grado de elasticidad-precio de demanda y éie oferta de dichos bienes, tanto en el país de origen corno en el de destino. Pero estos impuestos. de ·Aduana (llamados "derechos" en nuestra onstitución Nacional) pueden ser también utilizados -y de hecho así cede según ciertas concepciones contemporáneas adoptadas- ·en un ciente instrumento antiinflacionario en economías que padecen ines- lgbilidad de precios. A.sí, una rebaja generalizada -o aun selectiva- de aranceles de ímportación, sea de bienes finales o de intermedios, dentro de una política comercial aperturista, puede dar. como resultado una disminución de los costos y precios internos, o sea un efecto deflacio- nario en términos nominales. Aquí hacernos abstracción de los posibles efectos adversos que tenga tal política, al menos a corto o mediano pla- zo y en términos de recesión económica interna, sobre la producción agraria o índustrial. que puede quedar desprotegida frente a la compe- tencia externa, según los casos (tipos de bienes, magnitud del arancel ylo del tipo de cambio, nivel de inflación, grado de eficiencia produc- tiva interna, costos de transporte, estructura productiva, existencia o no de "dumping"; etc.), lo cual no es objeto de tratamiento particula- rizado en estas anotaciones. Por el lado de los impuestos a la exportación (en nuestro país se los denomina~~ ci es a la ex oxtac;jón" desde hace varias décadas), vemos que también pueden ejercer unrol'ímportante en una política de estabilización de precios, en la medida en que, por efectos de la reten- ción impositiva a la exportación de los bienes transables internacional- mente, se origina cierto .desinc~ntivo a exportar y se reduce así su ofer- ~ exterior. Toda vez que la producción locarae-dii::lios-b!énes no. disminuya, seexpandirá consiguientemente su oferta doméstica y por tanto tenderá a bajar su precio interno, lo cual, si se trata de bienes-in- ' sumo o finales de uso o consumo difundidos en el país -vgr. el caso tí- .pico de los productos alimenticios- producirá deflación de precios, o • al menos, contrarrestará parcialmente las presiones 'inflacionarias. Esto no es más que un enunciado general y circunscripto al tema abordado, en el cual se omiten consideraciones sobre otros efectos posibles -po- sitivos o negativos- resultantes de la implantación de tales "retencio- nes". Debemos apuntar que estas retenciones impositivas se comportan 16 ¡ '.' 1 . financier'!:.me_nte corno impuestos a la ).:.wta_del productor-exportador ~primo.rdialrríeme el productor de los bienes exportables- guíen ve re- ducidos sus íngresos netos, ante la imposibilidad de transferir la carga impositiva soportada hacia el país de destino, situación que se verifica en los productos que sufren gran competencia en el orden internac1onal, generalmente. :J.C~n materia de. impos!ciór'. ..:i:.J.~_i_:~2~.fg_, es notoria la presencia de cambios en el pensamiento frnanc1ero modernqy, por ende, su influen- cia en las mutaciones legislativas de gran número de paises. ~n la déca- da de 1980 se ha replanteado la tradicional polémica entre eficiencia y equidad del impuesto} haciendo que lá primera pasara a ocupar un lu- gar de mayor o, al menos, igual relevancia que la segunda, basada ésta fundamentalmente en el príncípio ético-distributivo de la progresividad del tributo. Cuando se habla de gficiencia e_i:.Q_nómica, nos referimos tanto a la· eficiencia productiva, o técñTéa~ter;.JaCle·Ía unidad económica cuva renta está gravada, cuanto a la eficiencia asignativa o externa, vale dec,ir, tender a la optimización en la asignación de recursos económicos en la sociedad corno un todo, en pos de un mayor bienestar social, haciendo que el impuesto que recae sobre los sujetos de la economía revista ma-: yor neutralidad y por tanto cree mayores incentivos y posibilidades de i trabajo, ahorro e inversión con el objetivo de maximizar el nivel de acti- vidad económica, el nivel de empleo y el ritmo de crecimiento, sin per- der de vista, empero, el objetivo de equidad distributiva, en todo lo po- sible, amén de buscar logros de mayor recaudación. Siguiendo dicha nueva concepción, los regímenes de imposición a la renta o ingresos netos han experimentado recientemente una evolu- ción que se puede sintetizar en las siguientes pautas: a¿ re~l!c:_~j_ÓJ1 de lª5 .ah~1::Q~as_fl1~~j!!'.,3:S del impuesto,_tanto para las ~~ p_~J~Pl1.?-~__q!=__ex:i~t~pi:;.j<J,yis_ibl<".'. .cg_tjsi.:.raia~Ias de'existencía ideal. · La reforma Reagan en EE.UU. disminuyó la tasa máxima del 50% al 28% * en el impuesto a la renta ·personal; y del 46% al 34% para sociedades (año 1988). En diversos países del mun- do desarrollado, la rebaja ha sido en promedio del 63% al 52% *. Argentina, que hasta hace poco mantenía una alícuota pro- gresiva personal máxima del 35% (antes 45%), acaba de reducir- la al 30%; y en el impuesto a las sociedades de capital, del 33% proporcional al 20% (las nacionales) y del 45% al 36% (las filia- les de sociedades constituidas en el exterior). bl..ilism.in.µ_cjc)J]__"'?.~LE~mero _de .~scalones _de renta imponible en_ el~ •Cifras citadas por REIG, Enrique Jorge, "Necesidad de cambio en ideas y política fiscal", en Ambiro Financiero, 18/7/88,~pág. VIII. 17
- 10. ime_i..:._e.s!~--E~ºg'.e.~í_vo de_!él~.E~'.~~!2.-~ físi_c_a.?: En EE.UU. se bajó Tei5 escalones a sólo 2 (15% y 28%)*, trañsformándolo casi en un impuesto proporcional en dos etapas. En diversos países, en promedio, de 11 a 4 * escalone~. En nuestro país, cuyo im- puesto a las ganancias tenía anteriormente 19 escalones, confi- gurando una progresividad continua de la alícuota marginal, se redujo luego a 8 escalones y en la reforma de este año se volvió a bajar a 6 escalones (6%, 10%, 15%, 20%, 25%y 30%), con ten- dencia así a prnporcionalizar relativamente el gravamen, simpli- ficando además su determinación. c) amp~-Ili!_~-E:_pase.JmEo.nible del impuesto, a través de arbi- __ trios tales como eliffiina'..,º _s_i¿~p~D"QeLexe11ciones, franquicias y _desgi:.a.l'~Ci()Ee~L ~~-~.!:l~iugs_m..ontos 110 il!}p...Qnil::iTe·s r-or cargas de familia y otras_ ded.JJ~QQD_es.. p~r:sQnak.~.....i1:gensificar__el régime:_f}_ de retenciones "en..la...füente.'..'.,.Jncorpornr mayor número de contribuyentes mediante. más estrictos controles sobre la eva- . sión, etc.: se procura así lncr~m~ntar la recaudación fiscal y la efi,ciencia del sistema preservando en lo posible el principio de equidad horizontai y vertical. Se ha hecho notar que dicho en- sanchamiento de la base tributaria compensa con creces la dis- minución de las alícuotas progresivas elevadas en los escalones altos de renta -según vimos en a)- en los que el rendimiento fiscal ger.ieralmente suele ser muy bajo. d) En los países en desarróllo, se transita hacia un tratamiento im- positivo similar (o, al menos, más benigno que anteriormente) a las empresas de capital extranjero, en comparación con las de origen doméstico, con la finalidad de atraer inversiones externas provenientes de los centros desarrollados o de aquéllos que cuentan con excedentes de capital en divisas. Hacia ello apunta la reducción de alícuotas operada en nuestro país, indicada en ítem a). e) Después de la Segunda ·Guerra Mundial, una tendencia observa- ble es la de aplicar el criterio de imposición fraccionada a Ja ren- ta, en lugar del criterio de renta unificada, siendo éste un im- puesto general que englobe todos los tipos de renta, ingresos, beneficios, etc., ya sean de carácter habitual o eventual. En este sentido, se ha hecho más precisa la distinción entre renta- ingreso -renta-producto- y beneficio de capital, así como la concep- tualización de la renta total considerando el incremento patrimonial ex- perimentado por el sujeto pasivo más sus gastos de consumo, con discri- minación de sendos impuestos a la renta según las distintas variedades de ésta (cuando al crearse en Argentina el impuesto "a los réditos", en la década del 30, al implantarse en su primer año de vigencia por el sis- tema cedular, esta era ya una forma de imposición fraccionada), En 18 nuestro país desde 1944 se· crearon, además del impuesto a los réditos ya existente (ahora impuesto a las ganancias), el impuesto a los be~~fi- 1 cios eventuales (recientemente derogado), el impuesto a los beneficios , 1 extraordinarios (eliminado en 1964), luego el impuesto a la transferen- cia de títulos-valores, a los premios de juegos por sorteo y pronósticos deportivos, a los intereses y actualizaciones de plazos fijos bancarios, etc.; incluso el impuesto sucesorio o a las h.erencias (gravamen a la trans- misión gratuita de bienes, derogado en 1977) se lo podía considerar, si- guiendo el criterio de incremento patrimonial antes citado, como una ~odalidad de impuesto a la renta en cabeza del heredero. La existencia ~ad d~!I:1):>uto~__n_o_~J?_~rmiI~...l!J~E~E.r_la_ar.,Ecaci6r:.~.~-~i~:="' tema_9.e_imposicTfn/ra.C..~~~-~-~da_a l•~-1~e-~-~~~.?.:u.e~_tro P-~!.s. - @fa emisión ~ejipt,.rj.a públJCíf.,Y?r el Estado_, como es tradi.ci~ nalmente 'conocido, siempreMCcrnst1ruido un med10 adecuado y eqm-. tativo de financiamiento de gastos públicos de inversión no solventables 1 con el producido de t~ibutos, tales como planes de o~ras pública;' .amor- tizables en vari.os periodos, o para afr~ntar aco~tec1mientos crm.cos y sus consecuencias, como guerras, catacl1smos, et<;): En el presente siglo y . sobre todo después de la Gran Depresión, la recurrencia al empré~tito de largo o de corto plazo para financiar desequ~librios,pres.upuestanos o bien de Tesorería -tema objeto de controversias segun diferentes pun- tos de vista doctrinarios- se ha convertido en los hechos en un procedi- miento casi normal en la mayoría de los Estados. Por o'tra parte, las ideas de origen keynesiano y las políticas postkeynesíanas han ejercido gran influencia en el uso de los instrumentos de deuda pública como he- rramienta fiscal anticíclica, de crecimiento económico y J:tasta con obje- tivos redistributivos. , Una de las aplicaciones utilizadas en las últimas décadas para ab-'· sorber excesiva liquidez del mercado es, además de ciertas políticas mo- netarias como la de "mercado abierto" ("open market") la d~itir deuda pública i~~nz.tina (según la calificación de Bur:_fJ.f!:i,arf), o~ ~ada no ení'Cl75anca Central, sean emprés.titos voluntarios o bien forzosos, justamente con la finalidad de "secar la plaza'', gene- ralmente formando parte·de políticas antiinflacionarias de corte ortodo- xo. En cuanto al~~~~.' el con~iguien~e in- greso de divisas puede provocar exceso de hqmdez mter~a sr las rr;isn:as son convertidas en moneda local, volcadas al mercado via gasto publico u o~os canales y siempre que no se adopten n:~didas. compensatori~ de ? orden fiscal o monetario (impuestos, contracc10n de la base monetaria o del crédito, etc.); ello no habrá de ocurrir si las divisas entradas al país como resultado de préstamos exteriores son atesoradas y esterilizadas en el Banco Central, como aumento o reconstitución de reservas monee tarias. 19'
- 11. ¡: En los países ]Denos desarrollados con economía inestable y some- tidos a problemas inflacionarios crónicos, ha llegado a ser uno de los principales incentivos para estimular la suscripción de empréstitos, tan- to internos como externos, por parte de ahorristas e inversionistas fi- nancieros, el emitir deuda pública expresada o bien ajustada, en sus va- lores de capital e intereses, en términos de divisas fuertes. Es el caso en Argentina de las sucesivas emisi()n_>s-ci~~ otros títulos públicos referenciados al dólar estad'Ciuhidense, lo cual por otro lado viene crean- do, al momento del rescate, problemas de difícil solución para una ha- cienda pública con asfixia financiera y una Banca Central con escasez de reservas, en la actualidad. @<Desde hace unas tres décadas ha sido sostenido con creciente insistencia y rigor el hecho de que, en las economías llamadas "en vías de desarrollo", -d--efeG-t-El-ftll:l!J.iplicadQI.~~p3nsi~~A.<:! aumento del gasto público)-tan reconocido y hasta vener~do por co:riente_s de rai- gambre keynesiana- 40 se produce en la misma magmtud m con las mismas consecuencias que en países ya maduros, .sino que, por el con- trario, en aquéllas suelen generarse __efe.ctOS--exp.ansivos sólo nominall';s del producto e ingreso, esto es, presiones inflacionarias,_ aú1con eleva- do grado 'de desempleo o subempleo de factores productivos. / , Ello es debido a varios motivos que se exponen en nuestro antenor trabajo titulado "El principio multiplicador del gasto público. Su vali- dez relativa en países en vías de desarrollo", al cual nos remitimos; ver págin~~de este libro. . . QCIII ._:En los países de menor desarrollo relativo es notona la hege- moníaGe la imposición indirecta U1110 (impuestos sobre Ventas o transacciones, es o selectivos; impuestos a la producción; im- puestos sobre salarios; impuestos aduaneros, etc.) s()xno ~~~~~ _río de financja,c:ión__ ~<:! 8:'.:1-~~~~lico; el fenc)meno !1º es nuevo, smo que ya existía durante la vigencia ae1·as finanzas tradic10nales (~n nue:- tro país durante el siglo pasado y aún antes, en la época colomal y vi- rreinal, impuestos aduaneros y a las transacciones sobre bienes especí- ficos, representaron la casi totalidad de la recaudación impositiva). Las razones de tal primacía hay que buscarlas en la mayor simpli- cidad de "accertamento" de dichos gravámenes, en la mayor certeza y comodidad de su recaudación, así como en la disminuida capacidad iontributiva del grueso de sus poblaciones, poseedoras de escasa rique- .za patrimonial y reducidos ingresos, en virtud precisamente del estado de subdesarrollo. Lo que se advierte en las finanzas contemporáneas es que dicha supremacía tiende a acentuarse, a expensas de la imposi~ión directa a la renta o patrimonio. Es así como en Argentina, por e.1em- plo, más del 80% de la recaudación global consolidada de impuestos es- tá compuesta por gravámenes indirectos; la tendencia se ha vis~o refor- zada en tiempos recientes por la implantación primero y ultenores ge- 20 neralizaciones del Impuesto al Valor Agregado, luego por el fuerte au- mento de impuestos a los combustibles y otros impuestos internos y últimamente por la creación de impuestos sobre ciertos insumos o con- sumos provistos por empresas públicas: gas, teléfono, etc. Cabe hacer notar que juega un papel importante en las posibilidades de recauda- ción de este tipo de tributos la baja elasticidad-precio de demanda de los bienes gravados. En cambio, en las economías altamente industríalizadas, las ca- racterísticas destacables son la de una mayor perso11ali;:,ación de los tributos y un más elevado peso relativo de la imposición directa a la renta o el patrimonio, frente a la imposición sobre el consumo, en términos comparativos. Naturalmente, los motivos se hallan en la mayor aptitud de pago, debida al más alto ingreso personal y riqueza patrimonial, uni- do a ello una más eficiente administración fiscal. En los 23 países de la OCDE, en 1984, la recaudación de impuestos al consumo de bienes y servicíos significó sólo el 30% del total de recursos fiscales; y, en el mis- mo año, el 31% en la CEE, pese a haberse implantado el IVA en los paí- ses del Mercado Común. ~::::---..,_ ~~n materia presupuestaria, las técnicas de formulación más tradiuonales, que datan del siglo pasado, contemplaban clasificaciones administrativas del gasto público, sean por órganos o instituciones en- cargadas de su ejecución, sean por concepto u objeto del gasto mismo. Ya en décadas más cercanas a la actualidad y partiendo de la necesidad de conocer "a priori" los probables efectos socio-económicos de cada tipo de gastos y de recursos financieros, así como en la búsqueda de la inserción de los mismos en los sistemas de cuentas sociales de cada país (presupuestos consolidados del sector público formando parte integran- te de los presupuestos económicos nacionales) con fines de formular prognosis y servir a la planificación económica, se crearon las clasifica- ciones de tipo económico, con base en la apertura en pr'esupuestos co- rrientes o de operación y presupuestos de capital o de inversión -y sus subdivisiones en gastos reales o efectivos y transferencias-; a las que se agregaron luego las de orden funcíonal (por finalidades y funciones del sector público). La Comisión Hoover de 1955 en EE.UU., procurando superar al- gunos inconvenientes de la puesta en ejecución del Presupuesto funcio- nal, planteó el novel concepto de.J!:!3JP~ro¡;r¿_mqf_, desarro- llado luego técnicamente con objetivos concretos y metas cuantitativas a alcanzar, dotación y asignación de recursos materiales y humanos, cos- tos de los proyectos y actividades a implementar en cada programa, fi- nanciamiento y métodos de seguimiento y control de la gestión. Esta nueva herramienta presupuestaria fue empleada en ~~_1_!2,<;pa.i: tamento de Defensa norteamericano y en-1.2.Q.2_fye extendida a todo el Gobierno federal, con resultados poco exitosos; luego fo.e aplicada en 21
- 12. algunos municipios y en varios países de Latinoamérica, siendo su estu- dio de factibilidad y perfeccionamiento técnico, objeto de análisis y propuesta de diversos especialistas, entre los que cabe citar como quizás ~el más relevante al experto chileno Gorrzalo ífartB-e?. '· -- (En Argentina es creada en 19ó3 la cJfi~in~acional de Presupues- j to, dentro de la Secretaría de ~~disp-eTiepor decreto la es- ltructuración del presupuesto nacional aplicando los criterios económi- 1 co-funcional y por programas. Desde entonces su implementación ha experimentado diversas vicisitudes e intentos de profundización; po- · dríamos afirmar que actualmente la implantación del presupuesto por tR!ogramas en nuestro país se halla aún en estado embrionario.¡ '-- A manera de síntesis, digamos que la clasificación tradicional ad- ministrativa de gastos públic6s responde a estos interrogantes: ¿qué or- ganismos o jurisdicciones del sector público gastan?, ¿y en qué concep- tos? La clasificación económica: ¿qué incidencias y efectos producen los gastos públicos en la economía? La clasificación funcional: ¿a qué finalidades se destinan los fondos públicos?, y el moderno Presupuesto por Programas .procura dar respuesta racional a las preguntas: ¿qué ha- ce (no qué insume) efectivamente el sector público en términos de obras y servicios?, y ¿a qué costo lo realiza?; está íntimamente vincula- d~o~al objetivo de eficiencia en la gestión pública. .'- (Una innovación. bastante reciente en el tem~ p~esupuestario. la : constltuye el· denommad~~puesto base cero, tecmca que consiste ¡ esencialmente en ignorar, paraefCarciilod-eiaSp'revisiones de gasto, las J cifras y datos históricos o del período anterior, sino en partir precisa- ¡mente de "cero" o "de la nada", o sea en efectuar una evaluación direc- ~ de los requerimientos presupuestarios a cubrir} Primeramente se debe establecer y justificar la necesidad de realizar o continuar tal o cual acti- vidad, servicio o proyecto (ello conforme al plan político que se hubiera formulado); luego fijarle prioridades a cada uno de los rubros y necesi- dades que componen el programa presupuestario; finalmente, mediante el cálculo de los costos de cada ítem y partida, asignarle la cifra moneta- ria correspondiente y así, determinar el volumen o magnitud del gasto · ·'a efectuar. Lo importante es que para dicha fijación de necesidades y cálculo de consiguientes gastos, no se torna en cuenta en absoluto los re- querimientos del Presupuesto anterior, sino que todo se determina par- tiendo de "cero", corno si fuese el primer presupuesto a proyectar. El sistema no' es incompatible con la presupuestación por programas, sino que, por el ·contrario, este mecanismo complementa y refuerza a aquélla dotándola de mayor precisión y acuciosidad. · - La idea del Presupuesto base cer().SJJrgió_m_EEJJ.Y. en la década del óü y en la del 70 se difundió y aplico eri el Gobierno Federal, en al- gún Estado y en diversas empresas privadas. En Argentina hubo algunos intentos en el ámbito municipal y en la década del 80 encontró eco pro- picio de análisis y propuestas entre los estudiosos del tema. Debe seña- 22 larse que, aunque el concepto del PBC ~s sencillo, la implernentaciói:1,Y extensión de esta técnica presupuestaria es de suyo -corn_o t.ambien ocurre con el Presupuesto por programas- dif,í~il y costosa, debido .a su grado de complejidad operativa, trabas J:mrocrancas y otros factores. 23 : 1 1 1
- 13. ·' l. / LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO Año 1981 Prof. Dr. JULIO MARTIN I. Concepto. Algunos autores la identifican como la "actividad económica del Estac!_~~·, exp_!:.t:.si.Q.11 comprensiva del conceptoa1frique <!emasiadó amplia ya. que puede englobar actos de naturaleza económica pero no estricta- ·mente financiera, como cuando el poder público, en ejercicio de sus atri- buciones, establece normas o disposiciones de intervención o de regula- ción de la actividad privada Oegislación sobre precios, salarios, moneda, comercio exterior, etc.); o el caso del Estado empresario que, al llenr a: cabo ciertas actividades de explotación comercial o industrial, produce bienes y servicios en régimen de monopolio o bien de concurrencia con la economía privada. ~.t:.n.sJdo_ estricto, la actividad" financiera pública supone un pro_ceso de transfonnación de bienes y servicios privados -que el Esta- do "SB!:!i]ri_'. en el mercad·o privado a través del gasto público- en bie-í nes y servicios públicos que ofrece- a la comunidad en c,umplimíento de¡ sus fines. ___, Otorgándole una concepción más genérica, se puede decir gue fa¡ , actividad financiera del Estado consiste en unaseríe de actos y proce-;· 1 c_li~..lQLfl_<:l.!!1ip_igT'1-~iy_<2_~?_ legalmente orderi.ádos, por los cuales el sed l tor público se procura los medios o recursos financieros -por vía coac~ riva o contractual- necesarios para atender, á través del gasto público,] la satisfacción de las necesidades públicas o sociales. / U.Necesidades públicas. '. · · _ Son aquellas que, nacen de_ l~ _T~cf.~_!=OJef.tLvq., que experimenta ia comunidad, vale decir, los individuos, familias y entes que la componen en calidad de integrantes del cuerpo social, por oposición a necesidades ! individuales o privadas, que son las que siente el individuo como tal, ais- / ladamente. ~.9..!!.2?~~?..!Q.ÁQ~2.•P.libli~.as_J!-s..d.e JliS.ti<;:_i!-!o,.d.e. defensa,.de.s.egu- ridad,,.9..ss,9.J.JJ:a.ció_n,._e.tc_. - - -···- ,.,,,-... 25
- 14. Un_a clasificación tr~dicional de las necesidades públicas las c!is_tin- ~ue enne absolutas y 1_·e1atzvas. Las primeras, también llamada.$ prima- · iza~, son aquellas esenc1~l_es cuya cobertura siempre ha sido la razÜn de set del E_stado, han _¡u_snf1cado su misma existencia: defensa, seguridad 1 ~ terna, justicia, r_elac1ones extenores; las respectivas funciones y servi- c10s han estado directamente a cargo del Estado, de manera exclusiva e 1~delegable, lo qu_e no ha sído objeto de discusión en la concepción clá- s1~a ~ en las mode~nas de ]as FinaI1~-ªs y la t_eoría política. En cambio, la_ se?_undas, tamb1en denommadas -secundarias; (como la educación la atencwn de 1~ ~alud, el fomen~o e~onómico, etc.) fueron calificadas por Ja hacie~da clas1ca com9_ne:ce~~ciac:l,e$ pgrtiq1Jgres, y:!J:µesen individuales o cplecnv~, l~s _que ~o debían ser objeto de cobertura por ef E~!;d;, si~ no por los md1v1duos y ~nt~s privados, en forma personal 0 grupal, de modo 9ue_ el Estado deb1a limitarse a Ja satisfacción de las necesidades c?_mumt~.nas consideradas esenciales (las absolutas). Tal era la concep- c10n del _Estado gendarme". - S~n e:11b~rgo, con--eTcorrer del tiempo y Ja consiguiente evolución de las msmuc10~es y el progreso técnico, los cambios sociales y profun- das tra,n_sformac10nes de la vi?a económica y de las concepciones jurídi- co-poh ncas (sobre todo .debido a los notables acontecimientos acaeci- d~s en lo qi:_e va del presente siglo: guerras, conmociones, crisis econó- ~icas, etc.)~e fue extendi_endo.Ja.cali?cación Ae públicas-a -necesidades - . IDculada_s al progreso y bienestar social y_ correlativas fun_ciQnes_ otrora desconocidas o negadas por el pensamiento tradicional. Así vemos có- mo hoy el Estado, por sí mismo o por intermedio de concesionarios ba- JO control gubt;rn~mental, en la mayoría de los países, realiza funciones educanva~•. samtar_ias, de transporte _Y_ comunicaciones, seguridad social, const_ruc:c10n ?e mfraestructura, vivienda, promoción de actividades econom1cas_ ~nva?as, regulación u orienta<Zión de la actividad económi- ca g:neral del pa:s, etc.} o_sea, se ha pasado a un concepto amplio y ex- ten"dido de necesid_ad publica, cuya cobertura se reconoce corresponder al Estad~ en la realidad y pensamiento contemporáneos~·; . Es importante destacar qu~ ~~ calific~ción de neé-~sidad pública 0 social es el resulta~? ~e. una decis10n polínca adoptada en determinado lugar Y moi:;ento nistonco, no una entidad permanente y/o preexisten- t~, a la ~~c10n de Estado. En otros términos, es la voluntad o concep- CJon poh_nca preval_eciente o ?oi:ninante en cada país y en cada época la que c?nfiere el caracter de publica a una cierta necesidad que se estima ·· e~pe_nmentada por la comunidad organizada. O sea que las necesidades P.~bhcas no existen por sí mismas, independientemente de la aprecia- c_10n del poder político que representa y expresa la voluntad comunita- na, el consenso general. .IIl._ Sujetos de la actividad financiera. ',: ExJSten en todo acto u operación financiera pública dos sujetos: el 26 activo y el p.asi'(o. Sujeto acti'Oo es aquél que ej7~ce su p_oder_ de ímpi~fcl> y sus facultad.es fi~c.aies por medio d~ }ª c?.acc10n; o bien _s1mplem~~]e establece las condic10nes de la operac10n;.f1p las reglas de .iuego. Su1e~q pasivo es el obligado legalmente.~ cumplir las prestaciones estableciq,~~ . : o quien acepta las condiciones fipdas: es la contraparte del acto finanr) cieroEl sujeto activo del fenómeno financiero es siem~;e el· Es.t,ado, ~ sentido lato vale decir en todas las esferas de su actuac10n: nacion, proc} vincias, rnu~icipios, incluyendo entes centrales o desce_nn:ali~~dos, e~c., · o sea los organismos que integran el llamado "sector r,ubhco : es q_men) legisla, aplica y recauda tributos y precio~ ~en em;t~ Y condiciona los empréstitos y otras op.erac1ones ei,ne~gentes del credit~: público. Lo mismo ocurre _cuando re~hza P~stos pubhcos: el Esta~o, asi, como los particulares, se ajustan a disposic10nes legales :n materia pr~- . supuestaria, contractual y de control, emanadas del prop10 Poder pubh~---· CO. r· Sujetos pasivos de la actividad financiera :statal son las persor:as · físic~- indivisas, las empresas umpersonales, las socieda- des de' personas o de capitales, entidades civiles no e:npresarias: etc., so- metidas a la autoridad pública; esto es, los entes pnvados ?bhgados le- galmente a efectuar aportes o con?"!buciones al ~~tado o bien que c??- tratan con él, aceptando sus condiciones y reqmsnos. Pueden ~a~bi~n ser sujetos pasivos los entes públicos~ corno el caso en que una JUn_sd1c- ción crubernamental mavor deba realizar aportes o transferencias fman- ciera; a otra menor, o ;,iceversa; o el caso de las_empres~s estatales so- metidas al pago de tributos, como ocurre en nuestro pais; ? un Estado extranjero, siempre que no sea él el que establezca las mod~hdades de la operación en el caso de los empréstitos externos, por ejemplo. IV. Momentos de la actividad financiera. . . En el proceso que demanda el fe~ómen? ~~nanciero pueden ?,ist~n~ guirse cuatro etapas diferenciadas: la_ de .wev1s10n o presupuestac10n, la de obtención de recursos, la de aphcac10n de fondos y ~a de control. Debe aclararse de antemano que estas fases no son necesariamente suce- sivas en el orden expuesto. ., ~ Normalmente, la pri~~r.a etapa_ es l,a de pres~p_u_estaci_on. El presul,D puesto público es una previs10n sufic1en:emente anticipada de los g~stos a efectuar en el período venidero y de los recursos desnnados a fman-¡ ciar dichos gastos. En cuanto a los gastos.ª efectuar, el presupue:ro sue- le ser asimismo un documento legal sanc10nado por el Pode~ legislador,¡ por el cual se autoriza un monto máx_imo d~ e~o~ación a re~lizar por~~: i da partida o concepto; se cumple asi_ el princip10.de legalidad o ¡zmc1 J dad del presupuesto y del gasto público. ~n camb10, en cuanto a los re-! cursos financieros, su cálculo presupuestario suele ser -salvo en ~gu.n?s Países- una mera estímación de fondos a recaudar durante el e1erc1Clo, _,....:.._} 27 : 1
- 15. ~~iÍ':,, jj.~:.,.'..: ·.· .. ,,,.,. ··!•.i·.'.: ~yt:Ji.U¡ :,:<,·.··• :1i};);",;¡:¡~:m;.f,):fin~nciero, dado que ya existen leyes o disposiciones de fondo que au- 'I:: · "í' ·: '. tonzan u ordenan su percepción, como acontece en nuestro país. Desde ¡: ; tel pun:? d~ vista. económico-político-programático, .eLpresupuest.o_e~ " i L I· I ·.'.1 1 l. '~·me~~IOn_~-C~~~~-Q.elf'.ro_grq~_{( acción dej~ctoyiúJ;¡Ji_;'.O., a cum- ?p rse ~un período f:i:uro·;· dicho ~ro.?Tama e.s~atal puede estar inserto 11e~. un sistema de plamf1cac10n .econom1co-polmca global del país o re- ¡gion -acoplado al Plan operativo anual o plurianual- tanto si se trata de planificación imperativa (propia de las economías centralizadas) co- mo indicativa (frecuente en las descentralizadas). ' E~ ,momen~o ·de okten.c~Ón ~e recursos financieros forma parte de la gestwn propia del .e1erc1c10 fiscal a cumplirse en el período . Com- prel_"._de tres fases suc~s1vas o, a veces, concomitantes: deveng_amiento del o. --§_rs_~; cüaiid.Ünace-a-!avor del Fisco el derecho deex!gl'rcl·~-i~;;;o, ,.,J sea porque el sujeto p_~1vo ha presentado una declaración jurada esta- ~lec1endo su monto o .bien porq.u~ el Fisco lo ha liquidado en base a pa~ drones, catastros o bien de of1c10, entre otros casos; la recaudación, cuand~ los agent~s públicos encargados de la percepcióllproceden a efecnv1zarla; y el ingreso al Tesoro de lQs fon.dos.previamente recauda- dos. ~· ····· ....~---------- - ----!::ª-~-de aplicación de fondos e.sJ.ii_de realización del gasto o e:ogac.ion publiC:a.-desti·n-athra-la""S'ails~iQ!l .Q;.D~~tfü:cfüg~irbl.-icas.ra ejf#UC1Ón del ~asto abarca, asirvez~sucesivas subetapas Ofases-qtre, bre- vemente explicadas, son: la de afectación preventiva, por la cual se to- '.flª raz.~n contab,lcmente ¿;ya erbgaciónarealizar, en' oportunidad de la m1c1ac1on del tramite, a fin de que la suma de compromisos a contraer no exceda del monto autorizado presupuestariamente para cada rubro o partida; ·~.af~~a.fi.ó.n.,?~~11itíl.~.. I?.91:-fE.?~ro~......fQ.,~ªt'do, de la cual nace la obhgac10n para el Estado de hacer efectivo el pacro futuro (Deu- da pública), en ocasión de darse entrada al Decreto, doc~mento o com- probante que instrumenta el gasto, por prestación de servicios o provi- sión de materiales u obras al Estado por parte de terceros contratantes, entre otros casos~ a través de la cual se determi- ~an por la administración pública las sumas líquidas a pagar como resul- tado delos cálculos y ajustes practicados en cada caso: el libramiento de Pf&.!2.. (anteriormente en nuestro régimen se la denominaba "orden de pago") ordenado por funcionario competente tras haberse observado todos los requisitos legales de fondo y forma; cuando dicho libramien- ~o ,es imputado cont~blemente, surge'la llamada Deuda exigible; y, por ultimo,$1 pago propiamente dicho, operación que está a carero de la Te- l soreri'.a central o de cajas habilitadas al efecto. 0 /:' · Obviamente, para poderse efectuar el pago de un gasto público de- !¡ b~ conta~se .en ~ªJª con- los fondos necesarios. Pero su compromiso o ;!,,bien su hqu1dac1ón no·requieren necesariamente la existencia de stock 1 ide caja, vale· decir que la recaudación de recursos no siempre tiene que i _ser previa a la formalización del gasto. Igualmente, en determinadas cir- 28 .. " cunstancias contempladas en las pertinentes leyes de Contabilidad o de Presupuesto, pueden realizarse ciertos gastos no previstos presupuesta- riamente con antelación, con el objeto de atender situaciones de emer- gencia o de necesidad ineludible (un ejemplo de ello lo ofrecen los casos contemplados en el artículo 17º de nuestra actual Ley Nacional de Con- tabilidad, D.L. 23.3 54/56). · El momento de. contro{/(o "contralor'') implica la realización de actos administrativos, jurídicos o políticos mediante los cuales se verifi- ca que tan~o la ejecución de los gastos públicos com? de lo~ recursos se/ a~usta en n;mpo y form~ a lo preceptuado en las d1spos1c1ones legales' vigentes, as1 como a los fmes declarados que perisgue la actividad finanY c!era estatal. El control .no se efectúa sólo con posteridad al acto finan-__ c1ero, ya que puede ant1c1parse, coexistir o superponerse con las otras eta- pas o momentos ya comentados; así, de acuerdo al tiempo en que se lo cumple, puede hablarse de ~ontrol "a priori" o "ex ante", realizado an- tes de la ejecución; control concomitante o simultáneo a la misma. y control "a posteriori" o "ex post". El control, visto desde el ángulo del ente u organismo que lo efec- túa, puede clasificarse en: admini~trativo znterno, cuando es llevado a cabo por órganos dependiéni:es del mismo sector Hacienda, como las contadurí~ ~enerales_;:qdmi,nistrativo externo, a cargo de entes ajenos al poder admm1strador, como los tribunales de cuentas, o contralorias. o sindicaturas; ¡urisdiccional, que. realiza en nuestro país el Tribunal .de Cuentas cuando entabla juicios de cuentas a los responsables de rendir- las (por falta de rendición o por reparos formulados a las mismas), co- mo tam~ién juicios de ~esponsab~lidad. a los agentes del Estado que ha- yan ocasionado per1mc10s al patnmomo estatal; y polt'tico, que ejercen el Parlamento y la opinión pública.' Sobre esto último, hav que destacar que es de la esencia del sistema representativo republicano, caracteriza- d? por la división de poderes y porque el pueblo. gobierna por interme- dio de sus representantes, que la comunidad tome conocimiento cabal del estado de las cuentas públicas y pueda vigilar la marcha de la gestión financiera estatal, tanto en el aspecto de leg:alidad como en los de efi- ciencia, mérito y oportunidad. ~ Algunos autores prefieren clasificar los momentos de la actividad financiera en esta otra forma: obtención de re~ursos (recaudación), su ,1 empleo (gasto) y su administración, comprendiendo en este último las funciones de presupuestación, contabilidad y control, así como las de custodia de fondos o gestión de Tesorería. V.Naturaleza, caracteres y fines de la actividad financieriL · Dicha actividad estatal es de naturaleza política y económica. Es de natural_eza polt'tica porque tanto la asignación de fondos monetarios a los distinto$' tipos de gastos que demandan las necesidades públicas, como la distribución entre los miembros de la sociedad de las cargas que supone la absorción de recursos privados por el Estado, se fundan 29
- 16. en c~ite'.ios valora~iv?s que son de índole esencialmente política. Por lo demas,, los proced1m1entos que usa el Estado al ejercer dicha actividad ~e caracter g.eneralmente coactivo basado en la coerción, así como lo~ fines .persegui~os ~or el g?bierno, implican la adopción de decisiones y elecc10i:e.s de md~Je polínca. Y. es d:,,:i,aturaleza económica porque di- cha acnv1dad s~ traduce en la d1spos1c10n de recursos relativamente es- c~o~ y suscepnbles de aplicación alternativa para hacer frente al cum- phm1en.to o cobertura de fines múltiples, diversificados y cada vez más complejos, como son las necesidades públicas. Son carac~er~s del fenómeno financiero los de ser una actividad prod.ucnva y as1m1s1:1?• distribu~va..El cará~ter de actividad productiva no s:~mpre, fue a_dm,1;1~0 por la ciencia economico-financiera: en la con- cepc10? clas_1ca del Ia.issez-faíre", se le otorgaba -como idea central- un caracter improductivo, de mero consumo de bienes. sin creación de nqrn~za (e~ "Esta~o-~ozo"), dado lo cual el gobierno debía limitarse a func.10n:s impresc.md1bles (ver punto Ii. Necesidades públicas); éste fue ~l ~nteno predominante duran:e. casi todo el siglo pasado y, con algunas ana~tes y en tono n;enos enfatice:, fue sostenido por la_escuela neoclá- sica Y aun hoy en d1~ se lo mantiene en algunos círcu!Os de opinión. Fue!ª. escuela wagnen.ana de finales del siglo XIX la que destacó la pro- d~ctmda.d de las func10nes del Estado y de la actividad financiera pú- blica; tesitura .que luego fue retomada y ampliada por diversas corrien- tes de pensamiento, como las del keynesianismo y la escuela escandina- va, ,entre otra~. De modo que, en. nuestros días, se admite y sostiene el ca:acter creanvo de producto y nqueza, en cuanto consiste en una acti- vidad, de produ:ción de bienes y servicios públicos, en sentido lato, tan- to m;35 productiva cuanto más se inspire en principios de eficiencia en la gesnon. Como dato ilu~t'.ativo del notable avance que ha registrado en el m,undo actual la acnvidad delse~tor público dentro deJa-ae-fividad-eco- nomica general de todo país, se puede notar que}~par~i,Spación A~L producto generado po; aquel sector dentro del Próaucto Bruto Interno as~1end~, en la m~yc:na de .lo~ países del sistema capitalista -y mucho mas en los de la orbna s,oc1ahsta, p~r r~zones obvias- a_Il}~S del 25 % y en al~nos. casos llega a1 50% o mas aun. Antes de la Primera Gueira Mundial, d1~~~ proporción no ex.cedía del 15%. Sin embargo, los méto- ~os de m,ed1c1on del producto e mgreso son heterogéneos entre los dis- nn tos paises, por lo cual resulta un tanto incierto efectuar comparacio- nes mternacionales. La actividad financiera estatal reviste también un carácter distribu- tivo, en el s~ntido de que la carga fiscal generada por absor¿i6n de re- cursos constituye un costo soci~ que de al~na forma debe ser reparti- do, para s~r soportado por los diferentes miembros de la comunidad 0 grupos sooa'.es. E1. principio rector de tal distribución o repartod~!Je ser el de la equidad, interpretada como la igualdad de sacrificios, en el caso 30 de la imposición (la justícia distributiva de que hablaba Santo Tomás de Aquino). Siempre ha preocupado a hacendistas y científicos la determi- nación del criterio que consagre dicha igualdad o equidad y contempo- ráneamente se acepta como criterio general más justo el de que cada uno aporte al Estado según sus facultades económicas -p.rincipio de la capa~ .. cidad contributiva-, aunque la aplicación de dicho criterio no es rígid·a.;· 'sino qUe sufre frecuentes y fundadas excepciones, sustituciones y moda- lidades según ia naturaleza del recurso públi'co (sea que se trate de ;un impuesto, tasa, contribución de mejoras, tarifa o empréstíto), o bien se- gún la inrencionalidad o finalidad extrafiscal que se proponga el Estado al manejar un determinado instrumento financiero,. como veremos s.e- guidamente. -=-::::: _J?'.n cuanto a lo, fines e la actividad financiera, ellos pueden ser fiscale.s:.:o extrafiscale! Los nr;}Jiscales,~on los tradicionalmente admi- tidos y explicitados: el stado 'obtiene recursos para "financiar" los gas- tos con los cuales atiende las necesidades ·publicas, independientemente · de otras motivaciones o de otros efectos deseados a través de la realiza- ción de los actos financieros; éstos cumplen aquí un rol meramente ins- trumental e indirecto. No obstante, en otras épocas y sobre todo en el presente siglo -especialmente luego de la Primera Guerra Mundial y de la Gran Depresión- ha sido creciente el uso de los instrumentos finan- cieros con finalidad es e;;;trafiscqlff_S. ,_vale decir, distintas del objetivo de "formar caja", tenie_ndo como mira cumplimentar en forma directa ob- __ jetivos políticos, sociales, económicos, demográficos, culturales, etc. · Así ocurre con los impuestos aduaneros protectores de la industria local, con los regímenes impositivos y respectivas desgravaciones que se aplican para favorecer ciertas localizaciones industriales o la promoción de algunas actividades económicas en determinadas zonas;' el diferente tratamiento fiscal a las personas o a las inversic:mes nativas o extranjeras, el eximir de tributación a la creación literaria o de obras de arte, la-ma- yor carg~ fiscal a los consumos nocivos o superfluos, los tributos redis- tributivos del ingreso nacional, así como los fülStos públicos efectuados parainyectar poder adquisitivo en épocas de economía recesiva o depri-~ mida (hacienda compensatoria), etc. Claro que l~_i!:!_:>!_ru111~-~!~S il:El~E:_7 cieros pu~_cien .:tener.. -y de hecho los tienen, generalmente- fines 111~x- ; ~üJ's·~-·físcaiés y extrafiscales simultáneamente. ,. ---=::.~ · .. ' L¡ )· VI. Disciplinas que estudian la actividad financiera. . · '.- ¡) La disciplina científica que aborda integralmente el estudio y tra- tamiento-aé·-1a-ci::)Inplep-problemática de la actividad financiera del Es- tado ~ l_a ~i~n~ia Financiera o 9_eJa_s_fi11ªJ)Z"~-Yq~liS.?:~~tjs:_la Hacien- da Pública, ciJ::ncfa:"'i6ci'ii.rque-comprende e. integra diversas cijsciplinas particulares, cada una de las cuales se ocupa de un determinado__as.p~1Q.:~ o faceta del fenómeno financiero: económico, político, administrativo, jurídico. - --- .---- ------~..- 31.f 1
- 17. ¡, i t La ciencia pura de las Finanzas, 9fi7?.qnzq~_pura~, describe y anali- za, desde el punto de vista positivo, las ínstituciones financieras de re- cursos y gastos estatales, sus tipos y clasificaciones, las teorías explicati- vas de la actividad fiscal y los principios doctrinarios en que la misma se fundamenta. La !_t;_O.J!O.nz.ÚcfinCUlCÍera, estrechamente vinculada a la Economía Política, investiga las incidencias y efectos económicos que la actividad financiera del sector público produce sobre las unidades económicas, sea en una visí6n o análisis parcial (aspecto micro) o bien sobre la eco- nomía social en un plano o enfoque global (aspecto macro). La Politica financiera (o Pohtica fiscal, según la terminología an- glosajoña), que a su vez se inscribe como área especial en la Política so- cio-económica general, es' disciplina normativa que colabora en la tarea de ordenar, compatibilizar y prioritar los objetivos socio-económicos factibles (estabilidad económica, pleno empleo, distribución equitativa, desarrollo, protección del patrimonio social o de actividades locales, etc.), así como se ocupa de evaluar, seleccionar e instrumentar de lama- nera más idónea los medios disponibles (recursos y gastos públicos, deu- da pública, etc.) en orden al logro de los objetivos establecídos. Convie- ne aquí remarcar que la ciencia no fija los fines públicos a que aspira la sociedad~-necesidades públicas, en sentido lato- sino que los mismos vienen predeterminados por la voluntad comunitaria o concepción polí- tica prevalecientes en cada país y momento histórico. La administración financiera, estudia y racionaliza todos los ele- mentos atinentes a la organización y funcionamiento del aparato admi- nistrativo del Estado para el adecuado ejercicio y consiguiente eficiencia de la gestión financiera: organización de dependencias, coordinación de funciones, métodos de recaudación, diseño y uso de formularios, meca- nización de procedimientos, etc. Es disciplina eminentemente técnica. El Derecbo financiero, rama del Derecho público, guarda íntima conexión v se complementa con la ciencia de las Finanzas, en cuanto provee a ~sta el marco jurídico dentro del cual debe d¿senvolverse la gestión financiera del Estado. Estudia y fija los principios de Derecho y normas -legales que regulan la citada actividad, así como las relaciones jurídicas que se originan entre los particulares y el Estado, los Estados entre sí y aun los particulares entre sí, con motivo de dicha actividad. El Derecho financiero comprende, por lo tanto, diversas ramas: Dere- cho presupuestario, Derecho tributario, Derecho crediticio, Derecho . monetario. Por lo demás, la Ciencia financiera se relaciona con otras discipli- ·nas sociales, como la economía, la sociología, la política, la ética, la p'si- cología; la estadística, la historia, las ciencias jurídicas, la ciencia de la .administración, la contabilidad pública, etc. 32 BIBLIOGRAFIA BUCHANAN, James: H.1c>m,ia pública. DE JUAi'lO, Manuel: Curso de Finanzas y Derec/Jo tri/,,,tano. DUVERGER, Mauríce: Hac1e11J.1 pública. GANGE~I, Lello: Tr.:zt.:zdo de b.i~renda pública. GROVES. Harold />L Fi11.111:,1s públicas: JARACH, Dino: Firi.111:.:zs p1íbli~.:zs. MARTJN, ]ose María: Cíenci.1 de ias fi11anzas públicas. VILLEGAS, Hécror R.c Curso de fin.mz,15, Derecí10 fir1anc1ero y tribuw1~0. 33
- 18. ..:-,::: LOS RECURSOS FINANCIEROS PUBLICOS Año 1987 Prof. Tit. Dr. JULIO MARTIN I. Aspectos'conceptuales. Definimos a los recursos públicos como aquellos medios maneta' ¡· 1 1 1 : rios (~urnas de dinero o valores financieros equivalentesTque ingresan a _ Tasarcas públicas en propiedad del Estado, .en virtud de actos contiac- -iuales o bien coercitivos, ·pafa ser destinados a la satisfacción de las ne- cesidades sociales o públicas. Conviene analizar el concepto en sus distintos elementos: a) generalmente los recursos públicos consisten actualmente en medios m_Qnn;i.rios, pero podrían eventualmente traducirse en ~l}~s_de2_~ry=i~~()~-~-b_i_er.i_~n-~11P-ega _de_ ~ienes materiales, o sea, r.~~.r~?? ~I1 <;:spe~ie: _tal .es el caso de la .slq_~aci~-1:-~§t~~.~t? éfe una propiedad, o bien las ayudas de los cmcfadanos para·lim- piar de nieve las calles, o el servicio militar obligatorio. Recuérden- se las numerosas prestaciones en especie del mundo antiguo y de la época feudal; b') cuando hablamos de _!!reas púplicas, nos referirnos a los entes.re- caudadores del Estado tomado éste en el sentido lato de "sector público", comprendiendo por lb tanto no sólo la administración central v los entes descentralizados, sino también otras hacien- das púbÚcas como las de las empresas est-atales en sus diversas formas jurídicas; - - c) los recursos públicos para ser tales deben ingresar al Estado en propiedad de éste, de modo que pueda efectivamente disponer de tales medios a través del gasto público para el cumplimento de sus fines. No serían, entonces, recursos públicos las entradas de dinero o bienes en garantía por los particulares, corno es el caso de los depósitos en caución en bancos oficiales. d) la percepción del recurso puede tener origen en un acto contrac- tual del Estado con terceros (se trata de los recursos "origina~ rios" que ya veremos), en cuyo caso el Estado actúa corno per~_. sona de derecho privado; como pueden, por otra parte, tener éf . rácter compulsivo, de naturaleza coactiva basada en la coerció~' .:. _
- 19. estatal, o sea que aquí el Estado actúa como Poder público, ejer- ce su "poder de imperio" frente a la comunidad (es el caso de los recursos "derivados" de los que luego nos ocuparemos); ·e) el concepto de "necesidad social" o "pública'.' ha venido experi- mentando. una notable evolución desde la concepción propia del Estado-gendarme, limitado a la cobertura de las necesidades pri- marias de la colectividad (defensa, seguridad, justicia y pocas más) al moderno Estado intervencionista en la vida social y eco- nómica de las comunidades políticas; habiéndose extendido el concepto de necesidad pública, en el presente siglo y sobre todo después de la Primera Guerra Mundial, por imperio de las cir- cunstancias y de las mutaciones ideológicas -en el mundo capi- talista y obviamente en los países socialistas- a la prestación de servicios y .funciones públicas otrora negadas o escasamente atendidas por el E.,stado: seguridad social, vivienda, educación a diversos niveles, salud, promoció11 de actividades económicas, políticas fiscales contra el desempleo y la inflación, programas de desarrollo económico, etc. Incluso se observa en las últimas décadas, tanto en países avanzados como en el mundo ~ubdesa rrollado, una apreciable expansión de la empresa pública pro- ductora de bienes y servicios, con importante gravitacion en las economías nacionales, reflejada en su participación en el Pro- ducto bruto interno, en el nivel de ocupación y de ventas, etc. (sobre clasificación y extensión de las necesidades públicas, véase nuestro trabajo La actividad financiera del Estado). 2. Etapas de los recursos públicos. Acerca de las fases de previsión y ejecución de los recursos, nos re- :mitimos a lo explicado en nuestro trabajo arriba citado. 3. Clasificaciones de los recursos púb.licos. Superada está ya la antigua distinción entre recursos ordinarios y extraordinarios. Lo~Prí.rnero~ serían los de recaudación habitual_, p~rio ~ica o permanente -como los tributos- y destinables a financiar gastos también ordinarios, como los normales de administración pública. Mien- tras que los segundos serían los de percepción eventual, forzada.:_~¡;>lica:.. bles a solventar gastos públicos exigidos por- circunstancias anormales, imprevistas o bien de una envergadura tal que excede las posibilidades . presupuestarias corrientes, como financiación de ~oJJflict9~_b_élicos, re- cuperación de cataclismos o programas de construcciones públicas (es el caso de los empréstitos o la emisión monetaria). Esta división clásica de los recursos, basada en la habitualidad o periodicidad de su percep- ción y en su afectación a un financiamiento determinado, ha perdido vigencia enJa hacienda q10derna, en la que todotipo de recursos finan- cieros se utiliza para financiar distintas clases de gastos, independiente- 36 mente de su habitualidad; y en la que tanto unos corno otros -siguien- do criterios más bien de oportunidad y de calidad que de cantidad- se e'alúan e instrumentan en función no sólo del aspecto puramente fiscal (financiamiento) sino también de su finalidad extrafiscal, esto es, de los efectos socio-económico-políticos que puedan (o deban) producir los instrumentos fiscales en su aplicación -o que sería deseable que produ- jeran, conforme a opciones de la sociedad-. Es así corno hoy en día tanto impuestos como deuda pública (e incluso la emisión monetaria) se aplican a financiar gastos públicos tanto de consumo como de inversión, así como situaciones de déficit presupuestario, según se juzgue oportu- no, indispensable o conveniente en cada caso. Por lo tanto. nos abocaremos al análisis de dos clasificaciones de los recursos públi~os, que revisten importancia actual: económica y por su ongen. 3.1. Clasificación económica. Aquí los recursos se pueden dividir en: corrient~s y de capna}. Sentaremos un criterio para la distinción entre 'ambos, el cual descansa en una base de naturaleza patrimonial-contable. Entendemos por recursos,corrienu:s, aquéllos que, al efectuarse la rel!i.stración de su ingreso a la hiciendá pública, no se producen modifi- ca~iones en el ~ni.e~l-Estgdo, con excepélón de la cuenta Cle«:::a:·~ ~Ja. Diclio en otros términos, el ingreso.monetario no produce -salvo en débito en la cuenta del Tesoro, que implica aumento del stock de caja- disminuciones en el Activo patrimonial del Estado ni incrementos del Pasivo; el movimiento financiero ~on respecto a la situación patrimonial, por cuanto la contracuenta que se acredita en tal caso es, podríamos decir, "de resultados". De acuerdo con este criterio, son reC1JJSos corrientes las recauda- ciones de impuestos, tasas y demás t~ibl!tos, las multas, intereses, rega- lías, tarifas por servicios públicos, donaciones recibidas, etc. En cambio, los recursos ,de~,cqpi_t.al son aquéllos que, al registrarse su ingreso -con lo cual aumei:úa-el salao deudor de la Tesorería- que- da disminuido el resto del patrimonio neto estatal, sea porque disminu- yó el Activo o bien porque aumentó el Pasivo. Disminución de Activo: por venta de bienes de uso o de producción de propiedad del Estado. Aumento del Pasivo: por haber contraído el Gobierno una deuda. Co-: mo puede verse, la contracuenta actuante que se acredita es, en esto:; casos, una cuenta "patrimonial". Son por corisigilienté, recursos de capital, los obtenidos por ena- jenación de bienes patrimoniales del Estado y los provenientes de ope- . raciones de crédito público: empréstitos en sus diversos tipos, que lue- go analizaremos. __, Debe advertirse que _suando se habla de "venta de bienes patrimo- niales", nos estamos refiriendo exclusivamente a los bienes de dominio 37
- 20. privado del Estado, gue,son los únicos gue éste puede enajenar, por per- renecerle en .plena prop1ed~d, no a~í los bi~ne~ de dominio público gue son mena1e.nables, m~mbargables, 1mprescnpnbles, etc. (Código Civil), al menos mientras esten afectados al uso público. , Por otra parte, merece remarcarse gue los recursos aenerados a [~vor del E.stado. por la locación o concesión de uso o de explotación de bienes patnmomales. (alquiler, regalía, canon, etc.) a favor de un terce- ro, ~on recurs?s coment~s, porgue aguí el sector público no se despren- de d.e la propiedad del bien y, por lo tanto, no existe alteración patri- momal. 3. 2. Clasificac!ó17 d.e los reczmos públicos por su origen. . El elemento distmnvo en este caso es el de la vía o procedimiento ~iediante el cual el ~st.ad?" obtiene los recursos financiero_s. Según puede erse en ~l. cua.dro smopnco gue figura al final de este trabajo, se clasifi- can en ongmanos y derivados.. · .--:::; g.i~~ l~;-:J':·',~,_.:,>. •-t..C1-:i---') 3.2.1. Recursos originarios.<:...:. _;;,,,...._¡_·(:c:.~r1}',•/J..12 , El Estado -o algunos de sus organismos- los obtiene siº1liendo la v1a ~.DE;~.Sl;ll_i!l:; c~ntrata· con los particulares (o con otros Estados 0 corporac10nes publicas) en la misma forma gue lo haría un individuo 0 e~n~ad pnvada. Por ello, a este tipo de recursos se les da en Finanzas publicas .el nombre. genérico de precios_,} También se les llama "recursos de derecho pnva?o", denominación gúe no obsta ague los actos con- tra~tuales respecnv.os estén regidos por disposiciones de Derecho públi- co tDerecho adm1mstratívo). ~odemos subclasificarlos en: recursos patrimoniales y recursos em- presanales. 3.2.1.1. Recursos patrimoniales. También denominados donziníales (de "dominio"), son los percibi- d?s por el Estado c~mo res_ultado de efecr:iar actos de disposición jurí- dica de su pat.nmomo propi~, esto es, de bienes de dominio privado del Estado, po~ v1a de venta de mmuebles o de muebles, locación, usufruc- to, co~ces10n u otras formas contractuales por las cuales obtenga ínITT'e- sos denvados de sus bienes patrimoniales. b _ Que~an coi:iprend!dos en esta categoría los precios obtenidos por ena.1enac1on de tl~rras fiscales, bosques y plantaciones, yacimientos mi- :~ neros, venta de biene~ muebles de uso (vehículos, mobiliario, instalacio- nes); alquileres, regali.as y cánones; intereses por préstamos otorgados a entes pm'.ad?s o públicos; venta de acciones de empresas privadas 0 de t1 tu los pu bhcos de. ?tr~s E~t~dos, gue los organismos públicos tengan en cartera; percepc10n de dividendos y rendimientos de dichos valores pnvados o públi~os, etc. Según la naturaleza patrimonial de dichos acti- vos, podemos hablar de "dominio territorial", "dominio forestal", "do- 38 mm10 minero", "dominio mobiliario", "dominio financiero", etc., del cual se extraen los recursos respectivos. Quedan naturalmente excluidos de est~ especie}os r~c:irso~ fi:ia~: cieros que el Estado pueda recaudar de sus bienes de dom1mo pub.hco los cuales, al no ejercer el Estado sobre ellos un der:cho de p~op.1edad en sentido pleno, sino sólo una función de custod1~, mantemm.ien~o, conservación tutela y administración -porgue son bienes comumtanos de uso y goc 1 e de los ciudadanos, suje~o di~ho efercicio a las restriccio- nes que se impongan en procur~ .del !?teres gener~,1- los re.cursos qu.e puede generar para .el Fisc~ la unh,za~10n u ~cupac10n P?r miembros de la comunidad de dichos bienes pubhcos, debense considerar como re- cursos "derivados", del género "tributos" y de la especie "tasas", a las gue luego nos referiremos. Para la adecuada distinción entre "dominio privado" y "dominio público" del Estado y el tipo ?e bienes que, c?mpr:~den un~ y otro, re-· mitirse a las disposiciones pertmentes del Cod1go Civil argentino. 3.2.1.2. Recursos empresariales. Son calificables como tales los recursos financieros de las empresas públicas, entes dedicados a la exp~o~ación de actividades ind~striales, agropecuarias, cor:ierciales,, d~ serv1c10s, etc..-:--ª}as que tam.b1en suele denominarse "haciendas publicas de producc10n - cualesquiera sea su forma jurídica de constitución. En nuestro país, las empresas ?~l Est~~o son entes descentralizados, o sea gue no pertenecen a la Admmist:ac10:i central; y dependen administrativa ~ ~nc!onalmente d~l Poder Ejecuti- vo, a través de su inserción en el Mmisteno o Secretana de Estado a la cual está vinculada su actividad económica. ., A los recursos financieros normales de estas empresas públicas se les suele denominar indistintamente "precios" o ''grifas". Sin embargo conviene precisar una diferenc!ación: .mientras :q:-ié el precio es el gasto total desembolsadopor el usuano del bien o serv:cw que con:pra a la em- presa (por ejemplo: el importe del pasaje Resano-Buenos Aires compra- do a Ferrocarriles del Estado; o el monto de la factura de Gas del Esta- do), la tarifa es el gasto por unidad de bi~n o de servicio, o se~ el c?sto unitario o "precio" unitario para el usuano (en nuestr? antenor e1.em- plo, sería el costo por pasajero/kiló1:1etro, en el caso del ~~rrocarnl; o bien del metro cúbico de gas consµm1do). f:ntonces, l~s tan!as se· expre- san: por kilómetro, por metro cúbico, I?º~ htro;lº'. k~ovat10; por to~e lada, etc. Genéricamente, se le llama asimismo tanfa al catálogo o lis- tado de dichos "precios" unitarios. . , . . Por otra parte, resulta útil aclarar que la expres10n tar!fª, t:ene en Finanzas públicas otras dos acepcion~s o empleos: com? smommo de alícuota, guantum, tipo o tasa de un impuesto, cuando este es ad-valo- rem (ejemplo: la tarifa del LV.A. es el 18%); el, otro caso, es el ?e las tarifas aduanera.s sean éstas ad-valorem o especificas, gue es. el hstado :... ,- ~· '.
- 21. o:·registro de las mercancías importables o exportables sujeta~ a impo- sición, sus ,características·y avalúas aduaneros y correspondiente gra- vamen. Las tarifas que cobran las empresas públicas pueden ser clasífica- das, según el ~riterio empl~ado en su fij~ción, .en: ~p~da:.:__pit;,, ~s. Una tanfa es ..f!:!!!Y,.:f!}J.!!_:.1.!f:..f:_ si se la determiñ'á: ~on forme a critenos de empresa pnva:la, sigmendo pautas establecidas por el mercado -sea éste monopólico o competitivo- persiguiendo la obtención de un beneficio o excedente económico que la empresa estatal generalmeme reinvierte teniendo como objetivo la expansión de la- empresa y/o el incremento o mejoramiento de sus servicios (la ley que rige el funcionamiento de las empresas públ_icas podría esta- blecer que dichos excedentes de gestión sean transfendos, total o par- cialmente, a otras empresas deficitarias o bien a la Tesorería central del Gobierno). Cuando la tarifa aplicada tiene por objeto solamente cubrir los cos- tos de explotación de la empresa, estamos ante la tari~~~~úp}jg..En est~ caso, para financiar sus costos de inversión, la empresa públic~ deb~ra recurrir a otras fuentes de financiamiento, como el endeudamiento m- terno o externo o bien a aportes de capital por parte del Tesoro públi- co, o provenientes del sector privado si así lo autoriza la ley o el estatu- to de la empresa. La tarifa ,.fl..QÍJ_'tica se caracteriza por fijársela a un nivel inferior al del costo medio-de.producción del bien o servicio provisto, incurriéndo- se así en lo que podríamos llamar un quebranto o déficit "deliberado", toda vez que consideraciones políticas de orden extrafinanciero justifi- quen la adopción de dicha tarifa deficítari~Las motivaciones de orden superior o de interés comunitario que pueden inducir al sector público a aplicar tarifas políticas pueden ser de carácter económico (ej.: abara- tar el costo del transporte o de la energía para el sector privado empre- sario); social (beneficiar a grupos de población de bajos ingresos); de- mográfico (propiciar radicaciones humanas en áreas fronterizas o poco habitadas); cultural (difusión de publicaciones literarias o científicas; ' tarifas postales reducidas),etc. Es de advertir que los objetivos buscados de política económico- social, pueden ser alcanzados sin que, necesariamente, la empresa pú- blica deba arrojar quebrantos económicos o déficit financieros. Al res- pecto, el uso d~ tarifas dis~riminatcirí.as (difere~ciación d·~ la tarifa _en el espacio, en el tiempo, segun el usuar10 del serv1c10, o segu~ el destmo? el grado de utilización del mismo), puede lograr los propósitos perse~m dos sin alterar el equilibrio económico-financiero de la empresa pública. Ejemplos de ello pueden hallarse en tarifas ferroviarias, aéreas, telefóni- cas, eléctricas, etc. No nos detendremos a comentar aquí la situación financiera de las empresas públicas en nuestro país; un análisis siquiera sumario de las f 40 causas principales (política tarifaría, deficiencias en la gestión, obsoles- cencia del capital fijo, etc.) de los considerables déficit de algunas de ellas, excedería los propósitos y límites de este trabajo. Agregaremos que, desde el punto de vista jurídico de su forma de constitución y gobierno, en nuestro país -a niveles nacional, provincial o municipal- las empresas públicas reconocen diversos regímenes, asa- ber: a) Sociedades de economía mixta regidas por el Decreto-Ley 14.349/46, ratificado por ley 12.962 (Ej.: SOMISA); b) Empresas del Estado, propiamente dichas, regidas por la ley 13.653 y su modificatoria 14.380 (Ejs.: YCF, ENTEL, ENCO- TEL, Ferrocarriles Argentinos); c) Sociedades del Estado regidas por la ley 20.705 (Ejs.: Y.P.F., Agua y Energía Eléctrica, Aerolíneas Argentinas, Gas del Estado); d) Bancos y entidades financieras oficiales, regidas parla ley 21.526 y/o las leyes de su creación (Ejs.: Banco Nación, Banco Nacio- nal de Desarrollo, Banco Hipotecario Nacional, Caja Nacional de Ahorro y Seguro); e) Sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria o con simple participación estatal, regidas por la ley 19.550 (Ejs.: HIDRONOR S.A., SEGBA S.A., ELMA S.A.). Para apreciar las características legales de estos distintos tipos, en cuanto a organización, funcionamiento, disolución y liquidación, etc., remitirse a los textos de las respectivas leyes citadas: Recordamos que en nuestro país y en el orden nacional, el even- tual déficit -tanto de explotación como de inversión para instalación y ampliación- que tengan las Empresas del Estado, puede ser cubierto 1 con aportes del Tesoro (artículo 4º de la Ley Nacional de Contabilidad Decreto - Ley 23.3 54/56). Y que las empresas públicas en Argentina, en sus diversos tipos antes mencionados, así como las empresas formadas por capitales de partículares e inversiones del Fisco y "todo otro orga- nismo nacional, provincial y municipal que venda bienes o preste servi- cios a terceros a título oneroso", a partir del año 1979 han dejado de estar exentas del pago de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) nacionales, provinciales y municipales (Ley 22.b16, artículo 1°), por lo que en la actualidad son sujetos tributarías pasivos. Cabe acotar gue ya antes de dicha ley existían disposi~iones legales derogatorias de exencio- nes impositivas para las empresas estatales, aunque con numerosas ex- cepciones y exclusiones. Una institución pública especial, cuyos recursos financieros se en- marcan dentro del género que estamos tratando, la constituyen los lla- mados monopolios fiscales que, aunque no necesariamente deban asu- ' mir forma empresaria, generalmente la han tenido o la tienen actual- mente. Se trata de entes públicos dedicados -con carácter monopólico 41
- 22. y la consiguiente obtención de ingresos para el Fisco- a la producción y/o comercialización de ciertos productos de consumo (como sal, taba- cos, azúcar, fósforos, sedas, etc.) para su colocación en el mercado. His- tóricamente han tenido importancia, s0bre todo en varios países euro- peos (recuérdese la época del ministro Colbert en el mercantilismo fran- cés) y aún hoy algunos mantienen su vigencia. ' . En nuestra país existen dos instituciones públicas que, aunque no revisten carácter empresario, por su funcionamiento y por la naturaleza de los recur~os que recaudan para su destino a finalidades sociales, pue- den ser consideradas como monopolios fiscf!.les: Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos v el PRODE. ~· - D.'.::;/. ' ) - ¡ ' ~ ... -; ,- ,:_' ~~: ..._ 3.2.2. Recursos derivados.·•~ -~ - u'' . Regidos en general por disposiciones de Derecho público (en parti- cular, de Derecho_fin_a1'.ciero), s_on -como yaaadantáramos en el punto l.d)- .los :ecursos que el Estad? detrae de la comunidad en el ejercicio ?e ~t:ibuc10n~s que_ le son pr?pias como Poder Público, como persona JUndica •de existencia necesaria y, por lo tanto, revisten una naturaleza compulsiva o coaqiva; si bien en ciertos casos dicho detraimiento de ri- queza pueda efectuarse bajo forma contractual -vgr. los empréstitos vo- lu~tarios- de todos mo~o~ es el Estado, en sentido lato, gui~n establece unilateralmente las condic10nes de la operación, haciendo uso de su "so- beranía financ-iera". Veamos cómo se clasifican estos recursos. 3.2.2.1. Tributos Dos son las características esenciales de todo recurso de naturaleza tr~butaria: la legali?.ad y la o~I.igat?rie_d!l.d. La primera significa que todo tributo debe ser mstaurado mediante normas legales -Ley en sentido estric~o: Ley nacional, estadual, provincial u Ordenanza munícipal-, va- le decir que en su sanción debe intervenir indispensablemente el Poder u órgano parlamentario o legislativo, integrado por los representantes del pueblo; es un principio que ha llegado a plasmarse en las Constituciones contemporáneas de los países, luego de largas disputas con los poderes monárquicos, que arrancan en el siglo XIII en Inglaterra. Por tanto, el Poder Ejecutivo o administrador no está facultado esratutariamente. en los sistemas republicanos de Gobierno, a establecer o modificar trib~tos mediante Decretos o edictos; y ello precisamente porgue dicho órgano no puede por sí ~olo dictar leyes, aunque pueda actuar como colegisla- dor. Lo que puede y debe hacer es, a través de Decretos reglamentarios, reglar su aplicación, sin alterar la esencia o espíritu de la norma legal. Entonces, el Poder Legislativo sanciona la ley tributaria; el Ejecutivo la reglamenta y aplica; y el Poder] udicial es quien la interpreta y juzga en lo.s c_asos que le son planteados. Precepto constitucional a menudo in- fnngido toda vez que el Poder administrador o sus organismos depen- "- 42 di~ntes pretenden, mediante decretos, resoluciones, circu~are~: etc., crear disposiciones de fondo en esta materia. Nuestra Constitucion na- cional es clara al respe~to.: ve~ artículos 4°, 9º, 17°, 19º, 44º, 67º (in- cisos 1, 2 y 28) y 86 (mc1sos L, 4 y 13). . . . .... La oblicratoriedad del tributo emana de la legalidad. Los tributos son coactivo~ -cualidad que deriva de la coerción basada· en la sobera- nía estatal- porque así lo dispone la Ley; Su percepción és, por tanto, irrenunciable por parte d~l, pode¡;, adrriinist;ado:; el que _no puede tra~ sar al respecto con lo~ pahiculares o dei;nas su.ietos pasivos. No cabria imaginaf>./cómo podrí~'el 1Esrado llevar. a ca~o las /1:~cºion,es q~e -le so~ propias, sin contar. con .os recursos fmancieros exig1~Jes¡a :la,.~comum- dad a través de exaccionés tributarias. i ·· .r · El género "tributo" puede subclasificarse en las siguien]Jts espe- cies: impuestos, tasas y comribucíones especiales. 3.2.2.1.1. Impuestos . Podemos definirlos como aquellos tributos no vinculados que, · fundados en la capacidad de pago de los contribuyentes, .se de.s,tinan al cumplimiento de los fines del Estado, esto, e~, a la_ sat.1sfacc10n de las necesidades sociales a través del gasto publico (fm fiscal),, co.mo también a cubrir requerimientos o motivaciones de orden econom1co, social o político (fines extrafiscales). . . Hemos subrayado los tres caracteres esenciales del :n_i.puesto: su naturaleza específica (tributo no vinculado), su causa ef1c1ente (capa- cídad de pago) y su causa final (cumplimiento de los fines estatales¿:_ Comentaremos brevemente cada uno de ellos: a) El carácter de "no vinculado" lo da el ,hec?o;de que _Sl im- puesto que abona el sujeto pasivo no esta ~UJeto a rel~c:on de reciprocidad, a nivel individual, c?n ~nc10ne~ o acnv1dades servidas por el Estado. En otros termmos, el impuesto no se paga como contraprestación por reci?_írse en fo~ma _concre.ta e individualizable un servicio, prestac10n o ventaja diferencial alguna de parte del sector público; ~i así f~era, s~ _es; 1 aría fun- damentando el impuesto en la teona del benefic10 . o de la "equivalencia", posiciones doctrinarias que han cedido lugar modernamente a la de la "capacidad contributiva". A nivel global, sí se puede afirmar que el conjunto de ~os i.mpu~stos que paga la comunidad total es compensarono fmanc1era- mente del conjunto de actividades gener~les que ~le~a a cabo el Estado para la satisfacción de las necesidades. publicas. Per? a nivel singular, no hay vinculación impuesto pagado -benefi- cio recibido· v menos aún, entre monto del impuesto y magm- tud del servicio o beneficio-. Así, vemos cómo hay individuos, entes o grupos sociales que pagan impuestos.-:-º mayor mo~to de impuestos que otros- que el gobierno utiliza para financiar 43
- 23. prestaciones u obras -o más servicios- que benefician mayor- mente a quienes, por su inferior situación económica no les corresponde pagarlos o bien hacerlo en menor cuantía. La teoría de la contraprestación o del beneficio es más bien apli- . cable a las tasas. y a las contribuciones de mejoras, tributos "vincula- dos", como luego podremos ver. 44 b) La teoría de la "capacidad contributiva" o de "capacidad de pago" es la dominante en la. ac.m.alidad co:no .fundam~nto de,la imposición y se funda en pnnc1pios de sohdandad social. Segun ella deben· sufracrar los impuestos -o hacerlo en mayor propor- ció~- quienes e~hiben una mayor apti~_ud ec?nómica.' indepe~ dientemente de que -como antes se dijo- dichos sujetos pasi- vos reciban o no, en más o en menos, servicios, prestaciones o beneficios directos derivados de la actividad pública que lleva a cabo el Estado. Pagan quienes pueden hacerlo, para que la co- munidad toda resulte servida. Se adopta como premisa funda- mental la de la "icrualdad de sacrificios" de los contribuyentes ante el Fisco, conc°epto que implica, no la mera igualdad aritmé- tica (que todos paguen igual monto), sino la proporcionali~ad con base en· la.equidad distributiva. Naturalmente que, debido al fenómeno eco~ómico de la traslación e incidencia del impues- to, frecuen~emente -aunque no siempre- r~si..:ltan impact~dos o afectados por el mismo, personas o entes d1stmtos de aqudlos que quiso el legislador gravar, convirtiéndose así en los verdade- ros contribuventes "de hecho". (Véase al respecto nuestro tra- bajo Análisis. Económico de los Impuestos. Momentos de la Im- posición). . . La referida capacidad contributiva se mamfiesta en hechos o si- tuaciones que denotan: posesión de riqueza (que da lugar a la imposición al patrimonio), obtención de riqueza (impuestos a la renta o a los inQ'resos), producción de riqueza (impuestos a la pro- ducción), tran~ferencia de riqueza (impuestos a la circulación), o bien consumo de riqueza (imposición al consumo), tema sobre el cual volveremos. c) El impuesto -como todos lo_s tributos y demás ~ecursos _finan- cieros públicos- tiene, en pnmer lugar, una finalidad de md?le fiscal o financiera: que el Estado pueda contar con los medios monetarios para atender la cobertura de los gastos públicos que demanda la satisfacción de las necesidades sociales; tal es su fun- ción implícita en la concepción clásica o tr~dicional de las f~~an zas publicas, imperante -con algunas variantes de .excepc1~n durante el siglo XIX y parte del XX, en qu_e se con~1be a la cien- cia financiera como la disciplina encargada de estudiar, evaluar y proponer los procedimientos y medios alternativos para la finan- ,,, ciación del gasto público, así como de la distribución o reparto más equitativo posible de las cargas fiscales resultantes entre la ciudadanía. Pero ya en el presente siglo -sobre todo después de la Primera Guerra Mundial- y con motivo de las grandes conmociones y transfor- maciones políticas, económicas y sociales que ha experimentado el mundo contemporáneo, así como de las nuevas exigencias de la vida co- munitaria, han surgido nue'as concepciones, teorías y doctrinas -recor- demos el kevnesianismo, las distintas vertientes socialistas, el monetaris- mo, la doctrina social de la Iglesia, etc.- que han determinado y justifi- cado un cambio sustancial acerca de los roles del Estado y su mayor in- tervencionismo activo en la economía social de los países. Paralelamen- te, ha evolucionado la ciencia de la Hacienda pública hacia: a) un mayor grado de integración interdisciplinaria de los diversos aspectos o áreas de estudio que comprende actualmente: jurídi- cos, políticos, administrativos, sociales y económicos, con énfa- sis creciente en estos últimos; b) una complementación cada vez más aguda entre el análisis tra- dicional objetivo de las instituciones financieras (enfoque posi- tivo), con modernas metodologías de evaluación de efectos, ob- jetivos y políticas aplicables (enfoque nonnativo), lo que ha da- do lugar a un vertigin0so desarrollo de la rama de la Política económico-social denominada Política fiscal o financiera. Dentro de las corrientes contemporáneas de pensamiento y de ac- ción fiscal, se conceptúa al impuesto no sólo como un medio de finan- ciamiento, sino también -y ello junto al gasto público y a la deuda pú- blica- como un importante instrumento d·e regulación macroeconómi- ca de coyuntura (políticas antiinflacionaria, antidepresiva, de pleno em- pleo), de justicia social (política redistributiva de la riqueza), de planifi- cación a mediano y largo plazo (políticas de asignación de recursos y desarrollo socio-económico). Se ha pasado entonces, de una concepción puramente fiscal, al reconocimiento de finalidades extrafiscales: el im- puesto con orientación "finalista", el impuesto llam;¡.do "de ordena- miento". 3.2.2.1.1.1. Clasificaciones de los impuestos Presentaremos aquí, sumariamente, algunas de ellas. a) Impuestos directos e il;_qirect_os,: )'.::x.;ist~p_tr.~s c.ri~.c;:riospara su. -distmcion: técméü-idministrativo, económico y jurídico-finan- ciero. Según el P.UI}tQ_ Q~_yi_sta técnico-administrativo, se considera a un impue.~to comci°directo cuando grava actividades, hech6s'6'sítuaciones 45
- 24. de_ carácter habitual o permanente, por cuya causa el sujeto pasivo del mismo debe estar--'.E2.C:..~i.PJQ_P_.m,p3.Qtonado ante el orcranismo re.cauda- d2r. Pbr _el contr~rio, 5_1.ímpuc;_g9, fo1}-~.car:e:s·aqueCc~y((~¿" impo- nible reviste caracter evenrual·o esporaaico, no requiriéndose por lo tanto el ~egistro como responsable. Son entonces, impuestos directos de los ..ex1st7ntes en nuestro pais: impuesto a las ganancias, impuest~ . al patumonio n_eto, impuesto sobre los capitales, impuesto al valor .~gregado, a los ingresos brutos, impuestos internos, etc. E indirectos: impuesto d.e sellos, impuesto sucesorio, a los beneficios eventuales, a la transferenc1~ _de títulos-'.alores, etc. No obstante, hay casos en que un impuesto npicamente directo puede ser considerado como indirecto por cuanto el sujeto pasi~o (no inscripto) sufre la retención impositiva en la ~~ente,_que le pract1c~,el resp?nsable por deuda ajena (agente de retenc10n); ejemplo: retenc10n del impuesto a las cranancias cuando se .,-·--'.. pagan sueldos, alquileres,__inter~...e.tc. a t~rceros. b ~ _ Confo,~m7 ¿ii.gí_!~f!6 ·eéonómi~~-°(;l i~_!:lest.Q_ dir?cto__s~_cara<;:.tSdi::._ _) za por su_c:IJ~ícil 6!mpos1·ble-rra~laci6n ªorros s~jet~Q__qJ.Je coin;;j~~ - den en la mm1:1~ person~ contr1b~yG_~.I~__de_c:lt:!:.e~bC2...Y__cont.r:ibuyent_~_ªe _hecho:. En cambio, en ~l impuest~, cai:sas ins~itucíonales 0 mer- · · cado!ogicas hacen factible l~~raslª,<;;10n tnbutana. Senan entonces direc- ~os: impuesto a l~s gan_ancias delas personas físic--a5' y sucesiones indivisas, impuesto al pa:r1rnomo neto: a los beneficios eventuales, impuesto al gasr_o, a las suces10~es, etc. [rz:!:;_~: impuesto al valor agregado, impues- tos mternos, a lo.s ingresos brutos, aduaneros, a los combustibles y lubri- can~e~'. etc. En ngor, la línea divisoria entre unos y otros, en cuanto a la pos1bili_dad de trasl~ción, no es precisa ní tajante; así, un impuesto a las ganancias de las sociedades de capital puede ser normalmente trasladable a terceros cuando dichas empresas lo calculan anticipada y extraconta- blemen te com_o.eien;ento de cost~; _el mismo impuesto a las .ganancias de las perso~as fisicas .10 a los be~~ficios eventuales) podría ser desplazado a otro SUJeto,.ba30 Ciertas condic10nes; en cambio, algunos impuestos con- siderados indirectos, corno el LV.A., aduaneros, etc., podrían ser total 0 parcialment_e a~sorbidos por el sujeto responsable, cuando raz.ones de n:ercado le impiden transferirlo. La posibilidad de traslación depende de divers~s facto.res corno: "el poder de mercado" que tenga el contribuyen- te, el tipo de nnpuesto, las ~las_ticidades de oferta y de demanda del pro- ducto, la. coyuntura econornica y otros. (Nos remitimos para mayor abundamiento a lo expresado en el citado trabajo Análisis Económico de los Impuestos ...). . Recorde:r:os _la importancia que tiene la distincíón, a los efectos de .la Con.t~bilida~ naci_onal al calcularse el Producto e Ingreso de un pais o.r_eg10n. Alli, los 1m_ruest_os indirectos (que son los abonados por l~s unidades de producc1on e mcorporados por éstas -netos de subsi- dios- a los prec10s de venta de bienes y servicios) son deducidos del Producto a precios de mercado para determinar el Producto a costo de 46 factores; mientras que los impuestos directos, cuyo monto detraen los agentes económicos de su renta o patrirnoni~, se ?escuentan del Ingre-® 7 so personal para calcular el Ingreso o Renta dispomble. · f/'l Según el criterioÁ-rt-r/t:jj.c..r¿f'i!!a!J.f.Jerg,_,s.l elemento diferenciador es-r ?- . tá dado por la naturáieza-exhlDicía de-Tacapacidad contributiva o capa~ .. cidad de .pago del contribuyente, dado que, corno hemos visto, dicha capacidad tiene diversas manifestaciones. En líneas generales, se consi" deran impuestos~ a aquéllos cuyo objeto fiscal es una manifes- · tación inmediata, ostensible, un "indicador" indubitable y directo. <le riqueza gravable: son típicamente los impuestos que gravan la renta· o el patrimonio en sus distintas expresiones (ganancias, beneficios e;en- tuales, beneficios extraordinarios, patrimonio neto, capital de las em- presas, propiedad inmueble, vaJores firrnncieros, acervo sucesorio, etc.); en tanto que los impuestos indireql._o~ s¡': aplican sobre manifestaciones de capacidad tributaria meríó's--'vlsfhles, de carácter mediato, meros "in- dicios" de aptitud económica, corno son la producción, circulación y consumo de riqueza (son los impuestos que gravan las ventas o ingresos brutos, la producción obtenida, el valor agregado, la importación o ex- portación, las transmisiones hereditarias, el tráfico jurídico (sellado), etc. El caso de las sucesiones y anticipos de herencia merece corno ob- jeto de imposición un comentario aparte: si s_e_ las considera. e.orno un acto de circulación o trasferencia de riquezá,Son indirectos los irnpues- tos-f¡}de1as ffáv.a;ti;i.ri_cam~Xü~sü~)as.~si~ten:ip1a cqmo un patrirno_nio acumula.do.en .manos.d.G_l caµ.sam~i-.2.:-rJeto a transrnisíó·n, o bien corno un Íngreso de riqueza que__.P_!°OtjU(2{!_UTI auinento_sÚbito de patrimonio -éñ ca5eza de ro-s-·heredéros (teoría del incremento patrimonial en el im- puesto a fa renta) corresponde estimar el impuest~ sucesorío como un grava.m.en....direc.to.,.sea_al p·atrimonicí.o~aJa.renta, en uno y otro caso. B)Impuestos reales y personales: Decirnos que un impuesto es real cuando su objeto es la riqueza en ..... sí misma, independientemente d~aracterísticas o situación d-el suje- to pasivo del mismo; es un tributo de naturaleza objetiva, exclusivamen- te. Por el contrario, en el impuesto person!!,l se tienen en cuenta para su determinación -además de la riqueza en si- los atributos y particulari- dades subjetivas del contribuyente, como pueden ser: su estado civil, el tener o no familia a su cargo, la edad, estado de salud, su carácter de re- sidente en el país o en el extranjero, el grado de parentesco con el cau- sante (en el impuesto a la herencia), el origen de sus ingresos (del traba- jo o de otras fuentes, en el caso del impuesto a la renta), etc. Aunque universalmente la tendencia, al menos doctrinariarnente, es la de "personalizar'.' cada vez más los impuestos, invocándose razones de mayor justicia y equidad tributarias, la realidad es que la mayor par" te de los impuestos existentes, por motivos de simplicidad de determi'0 1 ¡ .
- 25. ' ,... ~. ' .' .. nación y de seguridad de recaudación, son de índole "real". En Argenti- ,,~ pa, act;.ialmente, el únic~al vigen.te. es el)lpp~oA las (-:/ 'x1;anQ.,Dci;a.s~e las personas flSlcas y sucesiones md1v1sas, qu'e"adm!re tre- df'·:)&:íYc:i6"nes ·no imponibles por algunos de los conceptos subjetivos antes ", ,,.,f mencionados. ';---····· . C)lmpuestos generales y especiales. El impuesto e~/ cuando grava en forma amplia y comprensi- r-va las distintas especies de una misma manifestación de capacidad con- u-ibutiva: la renta, el patrimonio, las ventas, el valor agregado, las com- .' pras,, los actos jurídicos, etc. Cuando el impuesto tiene como objeto una !; variedad específica de dicha capacidad o existe un hecho imponible ais- )ado, estamos ante un impuesto especial; ejemplos: impuesto a los com- . :' bustibles, impuestos a los pasajes al exterior, impuesto a los intereses de · depósitos a plazo fijo, impuesto sobre los sueldos que excedan cierto ni- vel, impuesto a las casas de recreo o veraneo, etc. D) Impuestos-sin afectación y con afectación específica: Un impuesto es si11.í!f!ctacji!_n toda vez que el producido de su re- caudación no tiene un destino financiero especial; sino que ingresa a ~re!){_as1gs~rales" de la hacienda pública, para el financiamiento de los gils'tospúblicbsen general, como ocurre con la mayoría de los impues- tos en nuestro paú. En cambio, el impuesto con afectación es aquél cu- ya recaudación por el Fisco, está "afectada", esto es, destinada por dis- posición de la ley respectiva, al cumplimientCY-d.e_un fin específico me- diante el gasto correspondiente: tenemos corno ejemplos: nuestro im- puesto nacional del 2% sobre intereses y actualizaciones de depósitos a plazo fijo en entidades financieras, que se destina actualmente al soco- rro financiero de provincias afectadas por las inundaciones; impuestos "al turismo" en algunas zonas del país, afectados a fomento turístico; impuesto a los combustibles, parte del cual está destinada al Fondo de autopistas; el ex impuesto para educación técnica, que es~aba afectado al sostenimiento de cursos de aprendizaje y orientación profesional pa- #ª obreros. Los impuestos con afectación específica guardan una cierta seme- janza con los recursos "parafiscales" que trataremos más adelante. . E)Impuestos fijos, graduales, proporcionales, progresivos, regresivos y degresivos. El impuesto es fijo cuando su magnitud total ·es independiente del í ' .:JJvolumen monetario del obj~to.impos!tivo; se comporta en f?rma "cons- ·: )>tante" respecto de la materia imponible. Reconoce dos variantes: a) el ;·...:,..·?:irnpw::sto: "de suma ~ija" en el que.no e:ciste base ~;npositi~a e.~P~~sada !· ·· ·· cuantnanvarnente; ejemplo: el antiguo impuesto de .cap1tac1on (un · determinado monto fijo de impuesto "per cápita", por habitante); o el 48 mínimo de gravai:nen que debe tributarse por el impuesto a los ingresos brutos de la Provincia de Santa Fe; y b) el impuesto "de base específi- ca" o "por unidad de producto", en el que la base del impuesto está constituida por unidades fz'sicas poseídas, obtenidas, producidas, vendi- das, consumidas, etc. (por kilo, por metro, por litro, por unidad, etc.); ejemplos: el primitivo impuesto a las puertas y ventanas de las casas, im- puestos aduaneros de importación sobre ciertos productos, algunos im- puestos "internos" en nuestro país; el impuesto de sellos cuando se 3.pli- ca por página o por folio del documento o contrato. En la oportunidad en que el impuesto de suma fija se aplica en for- ma diferencial según categorías o escalas de objeto gravado, estarnos an- te el impuesto llamado~. como los antiguos impuestos de ''.p.aten=::--- te" so:bre los negocios; o en ~l actual. "régimen ::mpli~icado" d~(!.V.A. .. argentrno, en el que la magmtud del impuesto f1JO esta en funcion-tle-l.-a·· dimensión económica del sujeto pasivo, expresada en escalas según nú- mero de titulares y empleados y monto del capital neto de la empresa. . Los. impuestos de tipo proporc10nal. progresíVo, degresivo y regre- sivo :on 1mpues~os d; carácter g¡;j-valorelp_, ¡;ior cuanto su monto se de- termma por aphcac10n de un!'al~(oquantum, o tipo, o tasa del impuesto) sobre la base del, impuesto (o materia imponible), expresada ésta en valor monetario. En el impuesto proporcional, la alícuota es constante, cualesquiera sea el monto imponible (ejemplos: Impuesto al valor agregado, a los ingresos brutos, inmobiliario, a las aanancias de las sociedades de capital; y la gran mayoría de los impue;tos vigentes en nuestro país). En el impuesto progresivo, la alícuota crece a medida que aumenta la base de imposición (ejemplos: el impuesto a las ganancias de las personas.físicas y sucesiones indivisas; el ex impuesto provincial a las herencias). En el impuesto degresivo, la progresividad de la alícuota tie- ne un límite, a partir del cual la misma se hace constante (o sea que es un impuesto progresivo en un primer tramo y luego se vuelve proporcio- nal); tal es el caso, en rigor, del impuesto recién citado ·a las ganancias de las personas físicas en Argentina, cuya alícuota avanza desde el 7% hasta casi el 45% no sobrepasando este último nivel, cualesquiera sea el monto de ganancia imponible; de no ser así, el impuesto progresivo a la renta se tornaría confiscatorio. Ocurre lo mismo con el impuesto al pa- trimonio neto, cuya alícuota crece del 0,5% hasta el 2% como máximo. Un impuesto concebible con progresividad -te-óricamente- sin límite e incluso de alícuota superior al 100%, sin ser por ello confiscatorio, es el discutido y poco experimentado (.sin éxito) impuesto al gasto, enfoque directo de la imposición al consumo, propiciado en su momento por Ni- cholas Kaldor y que tuvo principio de aplicación en India y Ceilán. Con- trariamente al progresivo, el impuesto regresivo es aquél cuya alícuota decrece a medida que aumenta la base imponible; no existen impuestos de este tipo en nuestro país. Corresponde finalmente aclarar que la progresividad y regresívidad 49
- 26. explicadas .s,e defin~n así d~sd~ el punto de vista de la técnica fiscal; hay otra acepc10n de dichos terrnmos, desde el enfoque so cío-económico: u:i impuesto -o mejor, un sistema impositivo- es p~epen d1entemente del comportan;iento de la alícu,ota) cuando grava a percep- tores,. poseedor~s o consun;1dores de elevadas rentas o patrimonios (alta capacidad con_mbunva!, m1enn:as q~e es regresivo el que afecta más gra- vosamente a titulares de reducidos ingresos o riqueza (clases sociales de escaso poder adquisitivo), lo cual suele ser característico de países poco desarrollados y de bajo nivel de vida. 3.2.2.1.2. Tasas. La tasa es"un tributo que, por sus características jurídico-financie- ras, presenta ciertas similitudes con el impuesto a punto tal que, moder- namente, se aprecia una tendencia creciente a la identificación entre ambas figuras. Empero, existen varias diferencias esenciales: 50 a) en primer lugir, así como el impuesto tiene carácter de "no vin- culado" (ver explicación en páginá 43), la tasa es un tributo tí- picarne_~,~e vinculado, por cuanto __5.1:1:Pªgo significa una contra- prestac10n monetaria a un servicio, prestación, o ventaja dife- r~ncial que brinda: el Estado a todo sujeto o grupo de sujetos pa- sivos (contribuyentes "de jure") que ejercen demanda social de tales servicios o prestaciones públicas concretas, efectiva o po- tencialmente servidas por el sector gubernamental. b)en virtud de ello, dada esa reciprocidad entre la actividad pública y el tributo pagado, puede fundamentarse la tasa en la teoria del beneficio o, más aún, en la de la equivalencia, esto último cuan- do hubiere una correspondencia cuantitativa entre costo del ser- vicio y tasa oblada; lo que no es aplicable al impuesto, como he- mos visto oportunamente. No obstante, paulatínamente va in- corporándose también como elemento justificativo de la tasa -as[ como de la medida de ésta- la capacidad de pago del bene- ficiario. Un ejemplo claro de esta determinación dual lo encon- tramos en la Tasa general de inmuebles, municipal, que por los servicios de alumbrado, limpieza de calles, recolección de resi- duos, etc., toma en cuenta el costo de dichos servicios, pero también, para la distribución del mismo entre los usuarios, con- sidera la valuación fiscal atribuida a los inmuebles linderos (Mu- nicipio de Rosario); c) tratándose de tasas retributivas de servicios públicos, éstos son de carácter divisible, en los que es factible, en mayor o menor medida, establecer la parte o proporción de servicio concreto -y, por ende, el costo respectivo de prestación- adjudicable o que atañe a cada sujeto o grupo social servido por la actividad estatal; no ocurre así con el impuesto, cuya finalidad fiscal es la de financiar, entre otras prestaciones previstas presupuestaria- mente, servicios públicos generales e indivisibles, no individuali- zables, que son objeto de demanda social por ia comunidad'· en su conjunto, como la defensa, la seguridad, la justicia, la cultu~a, la educación primaria, etc. Hay situaciones en que_, por no exis- tir una distinción clara entre divisibilidad e indivisibilidad del· sen1icio público en cuestión, o por participar éste de ambos atri- butos, concurren tasa e impuesto en su financiación; puede ser el caso de al!!Unos servicios asistenciales o bien de enseñanza su- º penor. 3.2.2.1.2.1. 'Clasificación de las tasas. Adoptaremos la siguiente clasificación: A) ~LCl.$.{l,S_cfr.._~ervicios (o por servicios): son las que retribuyen ser- vicios públicos concretc)s y-divisible~: Tasa general de i:imuebl~,s, tasas. hospitalarias, universitarias, portuanas, por control e mspecc10n, por sen1icios en cementerios, etc. E) Tasas de regist!_O...Y...czc:tuaciones_administrativas y judiciales: Ta- sas de reg1stiClél;:rf, tasas por análisis e inscripción de productos, de ~o licía federal, de actuaciones ante la administración pública, de actuac10- nes ante la Justicia, de instalación y transferencia de negocios, por ex- tensión de certificados, sellados y derechos de oficina, etc. . C) Tasas por ocupación de dominio público: son aquéllas ql'.~ de- ben pagar los particulares (o entes públicos) al Fisco por ocupac1~n o uso de bienes del dominio público del Estado (no así los-recurs?s fisca- les provenientes de la disposición I?ºr parte del Estado de sus b.ie.nes ?e dominio privado, que son, como vimos en 3.2.1.1.,_rec:i-;sos ongi~Jrz~s patrimoniales). Son algunas de dichas tasas: por ocupac10n de la v1_a pu- blica con mesas, kioscos, etc., por concesión de uso de terrenos y n.ich~s en cementerios públicos, por ocupación y uso de subsuelo y espac10 ae- reo por empresas telefónicas o telegráficas; y las tasas de "peaje" por transitar con vehículos por carreteras, túneles, puentes, etc. · D) Tasas por permisos, habilitaciones o exenciones: Tasas por per- misos de edificación, carteles y avisos luminosos, publicidad en cines y teatros, rifas, vendedores ambulantes, habilitación de negocios y espec- táculos, patente de automotores, carnet de co~d.u,cto.r. de vehículos, etc.; así como la antigua tasa por exención de serv1c10 militar. 3.2.2.1.3. Contribuciones especiales. Ubicamos dentro de este género de tributos vinculad~s y ~on afe.P~•.. tación espedfica, a la contribución de mejoras y las conmbuc10nes p_ª.;:_,. rafiscales. 3.2.2.1.3.1. Contribución de mejoras. Es un tributo cuyo sujeto pasivo es quien result~ beneficiado. -por' el mayor valor adquirido por su propiedad inmueble- con motivo .de 51''· . ' ·
- 27. pública de.utilidad común construida por el Estado. Son sus ·.caracteres esenciales: ~) el hecho de existir una ventaja. o beneficio particularizado en el propietario o poseedor del inmueble valorizado. Dicho beneficio es susceptible de ser mensurado por el plus-valor. acusado por la . prop~~ .·.·· . . b) la,.~a públi~i}-gue co!lgitti,y~_ l~ '..'f!l~jora_"- se consu_uye en procura-iléf..interés general, no de personas o grupos aislados. Ejemplos: pavimentos urbanos, construcción o mejoramiento de rutas, tendido de redes de gas, desagües y cloacas, electrificación rural, etc.; c) lo recaudado en concepto de contribución se afecta a la finan- ciación .total o parcial de la obra pública, no debiendo exceder . aquélla al costo de construcción de ésta; d) el monto total a recaudar se distribuve entre los inmuebles be- neficiados según distintos sistemas o·criterios, no debiendo ex- ceder el importe de la contribución individual al mayor valor ex- perimentado por cada propiedad. 3.2.2.1.3.2. Contribuciones parafiscales. Figura finañciera muy desarrollada en Francia, país de origen, y extendida actualmente con gran diversidad de formas en el mundo occi- dental, se caracteriza por los siguientes atributos: 52 a) son .recursos recaudados y administrados generalmente por entes descentralizados de la Adminis~ración pública (haciendas para- estatales), habilitados legalmente para ello; o sea que dichos or- ganismos no integran el circuito del Tesoro público (Cajas de Ju- bilaciones y otros órganos de previsión social, Consejos y/o Co- legios profesionales, Obras sociales, Sindicatos), etc.; b) los recursos percibidos están afectados específicament.e al cum- plimiento de los fines de dichos entes, los cuales son ordinaria- mente de caráct~r social, gremial o profesional. El tipo más di- fundido e importante actualmente, por el volumen de fondos administrados, lo constituyen los sistemas de Seguridad social: jubilaciones, pensiones, seguros de accidente y enfermedad, prestaciones por maternidad, seguros de desempleo, etc.; c) los recursos recaudados -:y los consiguientes gastos y prestacio- nes- no figuran en el Presupuesto gubernamental, sino que son objeto de presupuestos "anexos" o propios de cada ente que los administra; ello deriva de su carácter de haciendas paraestatales. Algunos tratadistas insisten en que la existencia de dichos presu- puestos "anexos" viola el conocido principio de unidad del pre- supuesto. d) no es imprescindible que quienes pagan las contribuciones sean los mismos sujetos beneficiados por las prestaciones. Ejemplo de ello lo tenemos en el régimen jubilatorio, concebido moderna- ¡ .H; men~e según_ el criterio del "reparto" (por oposición al tradicio- nal sistema de la "capitalización", inherente a la técnica de los se~ros d_e vid~): las prestaciones que cobran los jubilados (pasi- vos, se financian -aunque no totalmente- con contribuciones y aportes que efectúan quienes estin aún en actividad (activos). Con respecto a las jubilaciones y otras transferencias sociales vigen- tes en nuestro país, como el salario familiar, la pensión a la vejez y otras, agregaremos que: sí la contribución (o la parte de ella que corresponda por ley) la pagan los empleadores (entes o empresas privadas o públi- ~as~, ella puede asimilarse, por su incidencia económica, a un impuesto m~irecto, transladable total o parcialmente a los precios de mercado; r:iientras q_ue s1 el aporte (o parte de él) lo efectúan los trabajadores afi- liados al sistema (seaFl en relación de dependencia o independientes), puede considerársele como un impuesto directo -alao así como un im- puesto a los salarios o a los ingresos- de escasa o ~uia posibilidad de traslación económica. Esta distinción reviste importancia a los efectos de la implementación por el Gobierno de políticas fiscales antiinflacio- naria, de empleo, de redistribución de la renta y de asignación de recur- sos para el crecimiento económico. .-~'"( /J t)C -L-(· ~ ~> ./ 1 3.2.2.2. Recursos creditícios. --'._ · ! ·, Son los que obtiene el Estado o las corporaciones públicas en aene- ral (empresas, entidades descentralizadas, etc.) haciendo uso del cr%dito pú?lico (crédito: del latín "credere", tener fe, creer, confiar, al qué-de- fimmos como~ la aptitud político-jurídica y económico-financiera del sector público para contraer deudas. Se establece así la siruiente secuen- cia: el gozar el Estado de crédito público le permite obt;ner préstamos; y como resultante o consecuencia de ello, se genera la deuda pública. 3.2.2.2.1. Clasificación. Las formas de materialización de las operaciones 'de crédito públi- co, se pueden clasificar en: provisori-ª_~j' permanentes. -------- 3.2.2.2.1.1. Fonnas provisorias. Existen situaciones en las que el Tesoro de la hacienda pública ex- perimenta défici~ transitorios o circunstanciales de "caja", esto es, una insuficiencia mo_meñfáriéá-o eventual de fondos para atendér erogacio- n~s presupi:estadas o, en su caso, imprevistas; o tal vez debido a caídas crrcunstanciales o estacionales en la recaudación previsible. Ante tal si- tuación y para enjugar dicho faltante de Tesorería, ésta suele recurrir al B.::1c:_~~~tr_aJ e:. _al .'.11e.rcado mQQet~rio a través de operaciones de crédi- to a~o~ p~~~-?'"'-..Estas pue~en consistir en la colocación de_fEras oJ!.o- n""a-rde -resOTerta, de muy diversas vanedades, en los Bancos del sistema o entre el público, o bjen mediante el descuento de dichos valores en el mismo Banco Central, el que, al acreditar los importes respectivos en la 53
- 28. cuenta del Tes~r?, está efectuando creación de dinero. En general, las leyes de Contabilidad y/o de Presupuesto contienen disposiciones relati- vas a las modalidades y iímites de esta forma de financiamiento transi- torio . . ?tra forma provisoria de crédito púbÚco está constituida por los antzczpos o adelantos de fondos que el Banco Central esté autorizado para efectuar, según lo establezcan las leyes respectivas, a la hacienda del Estado. En nuestro país, la Carta Orgánica del Banco Central, en su artículo 29~ actual, prescribe que dicho instituto emisor, en ejercicio de sus func10nes de agente financiero del Gobierno, puede hacer adelan- tos transitorios al Gobierno nacional hasta una cantidad que no exceda del ~O~ de los recurs?s e.n efectivo que el Gobierno haya percibido en los ulnmos doce meses; dichos adelantos deberán ser reembolsados den- tro ~e los.doce meses de percibidos; si algún adelanto quedase impago vencido dicho plazo, no podrá el Banco conceder otros nuevos hasta que la deuda haya sido reintegrada. Debe notarse que toda vez que el Banco Central concede estos préstamos (a, los que algún autor llama "préstamos legales") al Tesoro público est~.eación_p.Ji..!11ª-.Úª de dinero (ampliación de la base monetaría), mientras. que cuando el Tesora-r·e-embolsa dichos prés- tamos al Banco Central, éste está realizando absorción monetaria (re- ducción de la base monetaria). Se trata, por lo tanto, de mecanismos que influyen direct.a e indirectamente, a través del efecto multiplicador de la base monetaria, en la expansión y contracción del volumen total de medios de pago (oferta monetaria) y, por ende, en las oscilaciones y tendencias de la coyuntura económica. De ahí la importancia de su control legal y administrativo; asimismo, ello revela la necesarü conjun- ción y compatibilización que debe existir entre la Política monetaria (circuito monetario del Banco Central) con la Política fiscal (circuito del Tesoro o de la Hacienda pública). La deuda que contrae el Gobierno con el Banco Central, las insti- ruc.iones fi~ancieras y los particuláres, con motivo de las formas provi- sonas ~xphcadas, forma p_~~~~ ~-~-_l.~_9~u.c:l-ª.._p:ú_t?.,fü::a,J7pJg,n,t_e~-(de carácter financiero, que es complementada con los· deuda flotante administrati- ·va del Estado): 3.2.2.2.1.2. Fonnas pennanentes. Las operaciones de crédito público de carácter permanente, se c?nC1:etan. en ios empréstito~ públicos propiamente dichos. Esta catego- na fmanc1era presenta dos diferencias esenciales con las formas proviso- rias antes reseñadas: 54 a) en cuanto al plazo de cancelación:Jos empréstitos son de media- no y largo plazo; y la._ci,:;y._da...pública consiguiente forma parte, por tanto, de la del.ldá consolidada; y b) en cuanto a la finalidad-: as.í-como las formas provisorias tienen por objeto cubrir G-efffii'efi~.::S---:tnsitorias y extrapresupuestarias de Tesorerfa(lor~;préstitos~h recursos fi:ian~~eros _que, ~;ir su monto y •Q.es_~~.n.,,.m"átena de determmac10n e mc~us10n en el Presupuesto público, siendo generalmente sus finalidades más usuales: i) financiar planes de inversión pública de cierta en- vergadura; vgr., programas de ejecución d.: obras públicas, o d.e equipamiento de empresas del Estado; 11). solven;a.r acont~ci mientos graves en la vida de un país: conflictos behcos, epide- mias, terremotos, etc.; y iii). enjugar déficit de Presu~uesto -no "de caja"- que no puedan cubrirse con recursos cornentes. 3.2.2.2.1.2.1. Clasificación. . . " . . Suscintamente presentamos algunas d~ las pn~c1pales clasificac10- nes de 10~2',fu;,I?-.JtJf]&.<?..~ (un tratamiento ,mas acaba.do del te~a~ así comc:i--de"í'á 'deuda pública y sus efectos, habra de ser objeto de algun trabajo ulterior). A) Por la voluntariedad o compulsión habida en su su.scrip~ión o contrata~I_'l..DQS_(de_Jibre suscripción por los ah~mstas i~;:e.re· sados); patrióticos (el Estado apela a los sentimientos y fibra patr:onca de la ciuCíaoan'Ta); yJorzos'2s (compulsivos, con;io el ."a~orro obligato- rio" actual en nuestro país). La tasa de interés (rendimiento) suele ser mayor en los empréstitos _voluntarios, cor:i-,º medio de estímu~o. B) ~.ÍE.!!!!!!._)'...P_laz_q_de cancel~::!,_~'!!_: Tenemo.s, ~n pnmer lu&ar, los emoréstitos rescatables y los perpetuos. En estos ulnmos, el Gobier- no no ~stá obligado a cancelar la deuda pero sí a pagar los intereses pac- tados, a perpetuidad; no obstante, :i se reservó la facultad de cancelar la deuda (redimibles) puede denunciarla en el momento oportuno.. En cuanto a los empréstitos rescatables, pueden s~rlo ya.sea por pago en una sola vez o bien amortizables en cuotas; en estos, s1 las cuotas paga- das por el Estado van amortizando simultáneamen:e todos los tíru_Ios del empréstito lanzado, se les da el nom.bre ~e anualid~des tei:nporanas, cuyas cuotas -que comprenden arnort1z~c10n de c,apnal e mtereses~ pueden ser constantes, crecientes.º decrecient:s, segun se haya conven:- do. Los empréstitos también pueden ser amortizados p~r :enes det:ri:ni· nadas para su rescate por sorteo; o bien por el J:roced1miento de licita- ción. Finalmente, los empréstitos pueden tamb1~r: :;r rescatad?s_ en to- do momento por el Gobierno mediante la adqms1c10n de los tirulos en Bolsa. . . gJL .. 3.2.2"2.1.2.2. Los empréstitos y el mercado del dinero. ) ..···· Los Bancos Centrales -entre ellos el de Argentina- en su cahda_d" de agentes y asesores financieros de los Gob}er!1os r~sp~ctivos, ~;tú~ ••· por cuenta de éstos en la colocación de, empresütos pubhcos, ha.cie~~?~;, · · lo en forma directa por venta de l~s t.irulos en el merca~? ? bi,~n ~~~: diante consorcios financieros constituidos al efecto y dmgidos ·POl'i;eL .. :
- 29. Banco Central; tanto por dichas funciones como por-las de atención de los servicios de la deuda pública interna y externa, cobran comisiones a la Hacienda del Estado. Ahora bien, en nuestro país, el Banco Central "no podrá tomar suscripciones al firme" (artículo 31° de la Carta orgá- nica del B.C.R.A.), vale decir, no puede contratar directamente con el Gobierno la suscripción de los empréstitos que éste emita, sino sólo ac- tuar como intermediario, como acabamos de ver (lo cual significa una limitación importante a su facultad de crear dinero vía sector público). Sin embargo, según la autorización conferida por el artículo S1º de la misma Carta Orgánica, "el Banco podrá tener en su cartera valo- res públicos cuyo monto no exceda del 35% del total de los depósitos recibidos por los bancos". Dicha tenencia de valores por el B.C.R.A. se origina corrientemente porque el Gobierno coloca sus títulos de deuda en el Banco, tomando los fondos respectivos de los efectivos mínimos o encajes que los Bancos del sistema tienen constituidos como depósi- to en el Central -que integran la "base monetaria" del sistema- hasta el límite que se ha indicado, como máximo. Por este mecanismo de li- beración de fondos inmovilizados, la autoridad monetaria está creando dinero primario que, inyectado luego por la hacienda pública en el mer- cado monetario a través del gasto público, vuelve en parte o totalmente corno depósitos a los Bancos comerciales, quienes ven reforzadas sus re- servas o encajes fraccionarios y aumentan así su capacidad de préstamo e inversión financiera, por la que, al traducirse en el otorgamiento de más préstamos al sector privado o al sector público, realizan creacíón secundaria de dinero y amplían así aún más la oferta monetaria, aumen- tan consiguientemente los depósitos a la vista en el sistema bancario y, por ende, se incrementa naturalmente el monto que sirve de base al cálculo del 35% apuntado. Ocurre entonces que, pese a la limitación le- ~!, por el mismo dispositivo se genera un efecto "autoexpansivo" del volumen de medios de pago. Por otra parte, cuando el Estado o alguna de sus corporaciones -vgr. las empresas públicas- recurren al mercado crediticio en procura de financiamiento para cubrir sus déficit corrientes o de inversión, ya sea demandando préstamos o colocando valores públicos, absorben fon- dos prestables que, de otro modo, podrían haber sido destinados a la iniciativa privada. Si tal es el caso -por ejemplo, en épocas de gran de- manda de crédito por el sector privado, concurrente con escasa liquidez en plaza- dicha irrupción del sector públis:;o:en.::los:mercaa~ monetario y financiero, puede provocar el llam;¡.do "crowding out" o"")efecto de expulsión", esto es, un efecto de despla-balllien.to-del--sectot privado por el sector público en el acceso a las fuentes de financiamiento, con más el posible efecto indeseable del alza de las tasas de interés, con sus con7 secuencias restrictivas sobre la demanda privada de crédito y/o la eleva- ción de los costos de producción. Esto no tiene que suceder así cuando hay plétora de fondos prestables y la demanda privada de los mismos 56 se halla contraída, como suele ocurrir en tiempos de depresión típica; en tal situación, la demanda pública de préstamos no compite con la privada, sino que más bien la complementa, con efectos favorables para la reanimación económica, sí el gasto público así financiado genera efec- to multiplicador sobre la economía en recesión. 3.2.2.3. Pe11alidades pecuniarias. Corrientemente denominadas multas, son los recursos coactivos que detrae el Estado de los particulares -por-haber cometido éstos infrac- ciones o transgresiones a las disposiciones legales 'Ígentes. Pueden con- sistir en infracciones a las leyes tributarias (fraude o evasión fiscal, in- cumplimiento de obligaciones formales, etc.) o bien en transgresiones de cualesquiera otra índole (infracciones de tránsito, falta de higiene en locales comerciales, incumplimiento de deberes cívicos, violaciones a re- glas de moralidad pública, etc.). Pueden ser considerados dentro de esta categoría los recargos que aplica la autoridad fiscal por mora en el pago de los tributos. 3.2.2.4. Herencias vacantes. Si al tramitarse un juicio sucesorio, transcurridos los plazos legales •no se han presentado herederos a reclamar sus derechos .al acervo he- reditario, éste pasa a propiedad del Estado. El recurso respectivo puede ser monetario o en especie. ' ~ i 3.2.2.5. Bienes vacos.· Se incluyen en esta especie todos aquellos bienes perdidos o aban- donados o que, en general, carecen de dueño. Se denominan vacantes si se trata de bienes inmuebles, y mostrencos si son bienes muebles. .. 3.2.3. Otros recursos públicos.<' Se agrupan en esta categoría a los recursos financieros del Estado no susceptibles de ser clasificados, por su naturaleza, como originarios ni derivados. 3.2.3. l ...Liberalidades. Son los rec~rsos~'que obtiene el Estado de los particulares a título gratuito y por un acto voluntario de éstos, o sea sin haber ejercido com- pulsión pública alguna. Pueden consistír en dinero o en bienes físicos; y se denominan donaijones cuando el acto de disposición lo efectúan per- sonas jurídicas o personas físicas "en vida", mientras que reciben el nombre de legados cuando la transferencia al Estado se produce "mortis causa", en!assuc.esiones testamentarías. 3.2.3 .2. Transferencias inter e intra-gubemamentales. Corresponden al rubro de transferencias inter-gubétnamentales los 57
- 30. aportes de fondos (reintegrables o no) que, dentro de un mismo Estado realizan entre sí distintas esferas de Gobierno (Nación Provincias Mu~ nicipalidades), c?n. fines de ayuda financiera (subsidi~s, asignaci~nes, e~c.) o en cumplimiento de regímenes de coparticipación tributaria. Si d1c~as transferencias se operan entre reparticiones o unidades adminis- tranvas de una misma esfe~a o jurisdicci?n, de manera que lo que son recursos para un e?te constituyen erogac10nes para otro, a estas últimas se les s1;1ele denommar erog~cíones figuratívas en la terminología presu- puesrana; y las transferencias de fondos son, en este caso; de carácter mtra-gubernamental. , , · ·· - ·' ¡~~-·~,~- 0 -·, l..¡.. ' 4. 'f,a ~reación nwnetaria:oomo recurso financiero del Estado. Esencialmente se trata aquí de examinar si la creación de dinero fi_duciario emisión de papel moneda por el Banco Central) o bien de dmero escmural (apertura de créditos por el sistema bancario), destina- dos en ambos casos al financiamiento del Gobierno o sus entes descen- tralizados, es o no es un recurso financiero más del Estado, distinto de los que -~emos trata?o ~::S~ª ahora. Pu_es bien, la respuesta es negativa: la creac10n monetana dmg1da a financiar a la hacienda pública no es (al menos en nuestro país) un _recurso financiero diferente, sino que está in- clu1~0 en ,ur:a de las especies de recursos·que ya hemos considerado: el crédito publico, cuando_es ~tilizado para obtener préstamos provenien- tes del Banco Central o del sistema bancario. Veamos: Sabido es que las tres vertientes o canales a través de los cuales se crea mo~eda en un país so~: el sector externo, el sector público y el sector pnvado de la econom1a. En los tres sectores la creación moneta- ria se concre~a mediante la constitución de 'depósi~os, por el ente emi- sor, a favor de entidades o personas a los cuales se les ha abierto u otor- gado el crédito respectivo. En nuestro tema -la emisión de dinero diri- gida al sector público- dicha emisión o creación es consecuencia, ya sea de que el Banco Central haya concedido un préstamo a la Tesorería ru- ber.:1amental (mediante alguna ?e las formas provisorias vistas en el p~n to j.2._2.2.1.1.), o por el mecamsmo descripto en el punto 3.2.2.2.1.2.2. segundo párrafo,, y~ sea qi;e los Bancos del país hayan acordado présta- mos al sector pubhc~ º.bien hayan invertido fondos en la suscripción de bonos o títulos publicas. Y todas estas operaciones no son más que formas concretas -entre otras- de materialización del crédíto público de que goza el Gobierno. ~- -·- ·----- Así, en la contabilidad del Banco Central (cuando éste debe. emitir moneda po~ préstamo~ al ~ob~erno, constituyendo un depósito en una cuenta oficial) se deb1tara el importe en cuenta del Gobierno como deudor; y se acreditará la cuenta de Circulación monetaria (Pasi~o mo- netario del Banco Central). A su vez, en la contabilidad de la hacienda pública (Gobie~n~), habrá de debitars_e l~ cuenta de Tesorería (por el caudal monetano mgresado) y se acreditara la cuenta de la Deuda públi- 58 ca (u otra equivalente) por el endeudamiento contraído con el Banco emisor (corresponde aclarar que los títulos de cuentas aquí especifica- dos tienen un carácter puramente enunciativo y simplificado). Una contabilización parecida a la anterior tendrán las operaciones de crédito de las instituciones financieras al Estado, cuando aquéllas "crean" dinero bancario como resultado de dichas operaciones. Otro aspecto importante a considerar es el siguiente: enlos casos de creación monetaria generadora de inflación, suele comúnmente ha- blarse de la existencia de un "impuesto inflacionario" o "impuesto·cíe- go", porque constituye una suerte de exacción que afecta indiscrimina- damente a los distíntos componentes de la s~ciedad, obviamente más a los grupos sociales de menor poder adquisitivo. En nuestra opinión, lo que puede denominarse como "impuesto ciego" no es la emisión de di- nero en sí misma, sino la inflación que dicha emision puede provocar bajo ciertas condiciones. Precisamente, acerca de la debatida cuestión de si la creación mo- netaria (en nuestro caso, el financiamiento de los déficit fiscales a través de la emisión primaria a cargo del Banco Central; o bien de la creación secundaría -dinero bancario- por parte de las entidades financieras al otorgar préstamos al sector público) genera o propaga presiones infla- cionarias, sólo diremos aquí que ello depende de diversos factores y cir- cunstancias, tales como: la magnitud del déficit fiscal, el estado de la coyuntura económica, la tasa de crecimiento de la oferta monetaria, la tasa de crecimiento del Producto nacional, el grado de liquidez real, la velocidad de circulación del dinero, la existencia. o no de estrangula- miento o "cuellos de botella" en la estructura productiva, el nive.l de desarrollo del país, la índole de las expectativas acerca del futuro, el grado de apertura de la economía, etc. Sobre este espinoso~tema no se pueden hacer afirmaciones absolutas, universalmente válidas. Sólo pone- mos el acento sobre la necesidad de advertir acerca de los peligros del "emisionismo" fiduciario, sobre todo éuando se torna crónico. Para mayor abundamiento sobre el particular, corresponde re~itír se a los conocimientos adquiridos sobre causas y procesos de la infla- ción en los cursos de macroeconomía; y tener en cuenta que sobre el mismo punto existen versiones y opiniones dispares, sostenidas por las diversas corrientes de pensamiento económico. Lo efectivamente válido y defendible estará dado por las conclusiones qu~ surj~n de! anál.isis eco- nómico científico de una cierta y concreta realidad mflac10nana, estu- diada empírica y desprejuiciadamente en un tiempo y lugar determina- dos. 59
- 31. r 1 :' .; ;. CLASIFICACION DE LOS RECURSOS PUBLICOS POR SU ORIGEN RECURSOS PUBLICOS /'¡ ·>. í'-rr, ., .. ~r·"· 60 (Cuadro sinóptico) ' 1 , ' • Patrimoniales (dominiall~) ORIGINARIOS ' ··/ ·• ,, I .'· ·1 ' , Empresariales.. ·...•,;;e~-'.;·> :- ,'{(r> ! ,(¡e 1'·· " DERIVADOS ../~ OTROS ) il ·-.X.~~: (de las empresas públicas) L - 1..<. -v-1_ ·.-·:..e 1-ú..:1_t- mejoras parafis- cales ~J~'~ crediticios l7;[n~{s!.~~~~Z1~~-~~· ..-,. ' ·1 ,.~.. -~. -~ :1 'j (") J> f-w... ""' )f... >: Formas péfiri.íaFientes ~"" -._,· ( ...r,.,;.;._.J>i- J._• Penalidades pecuniarias_.,,,'.lj'Y .:'.l.l/1 ce, Herencias vacantes ' ·" acantes )'._k 1 , : Bienes vacos l V • Í¡: ·: 1 (t'~¿:'.: ·.•~; ivlostrencos J:,- - r l ,;,Liberalidades ( , Transferencias ínter e intra- gubernamentales ._:~- de-1 .-~~__.(.:. ,~~t':. ! !_....: í¡ ./ ...~, ._ (['_::~ .._.'.v.~-:-· t~ -' .¡., . ''<) ANALISIS ECONOMICO DE LOS IMPUESTOS. MOMENTOS DE LA IMPOSICION Año 1977 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN l. Definición de conceptos y categorlas de efectos a) Percusión: es el primer golpe o impacto del impuesto sobre el contribuyente "de jure" o sea el señalado por la ley para efectuar el pa- go del tributo. No habrá incidencia del impuesto en la medida que el su- jeto percutido puede deshacerse de aquél transfiriéndole la carga respec- tiva (traslación) a otro u otros sujetos. b),Jg_cJ9.~.i~: es el peso efectivo del gravamen que recae sobre quien en definitiva (contribuyente de facto) debe soportarlo por efecto de la traslación. Se distingue entre: I. Incidencia Formal: parte de la renta o del patrimonio que desti- na el sujeto incidido al pago del tributo recaído sobre él (aspec- to financiero); y II.Incidencía liff.Itiva: diferencia de niveles de satisfacción o de rentabilidad entre las situaciones "antes" del impuesto y "des- pués" de él (aspecto económico). , Debe tomarse con ciertas reservas el carácter apuntado de "defi- nitiva" de la incidencia impositiva, por cuanto por el fenómeno de la difusión, según veremos, el contribuyente presuntamente "incidido" generalmente adopta conductas microeconómicas so- bre sus consumos, ahorros, etc., que diluyen o diseminan la car- ga del tributo, lo cual, considerado como comportamiento de conjunto, produce efectos a nivel macroeconómico. c) Traslación:. se trata del proceso o mecanismo por el cual el im- puesto estraspasado, transferido, o hecho recaer sobre un sujeto distin- to del percutido, a través de variaciones en los precios, (en el punto 2 de este trabajo se trata específicamente el tema de la traslación). d) Difüsión: se la denomina también "presión de la incidencia" o "efectosde la incidencia" o "consecuencias de la incidencia". Debe distinguirse entre: l. Difusión inmediata o efectos inmediatos: comportamiento del su- 61
- 32. jeto incidido gue reacciona: a) reduciendo sus consumos genera- les o específicos, sea del bien gue ha sido gravado o de otros bie- nes (dependiendo ello de la intensidad de los efectos sustitución y renta); b) reduciendo sus ahorros; e) removiendo el impuesto; d) reduciendo la inversión; e) produciendo la "amortización" del impuest~ por disminución del valor capital del bien gravado. Lo cual, a mveles agregados, habrá de producir: II. Difusión mediata o efectos me.diat_os:_son los efectos secundarios sobre las variables macroeconómicas del sistema: consumo, aho- rro, inversión, producción, etc. (globales) gue pueden afectar el nivel de actividad económica: volumen y composición del ingreso nacional y nivel .de ocupación. f':l momento de la difusión también se le suele llamar Repercu- sión aungue este término se usa asimismo para desicrnar las sucesi- • b vas percus10nes gue _pueden seguir a la primera (impacto sobre el contribuyente "de jure") antes de verificarse la incidencia del tri- buto. e) Remoción: ocurre cuando el sujeto incidido se deshace de la carga del impu-esto, sin transferirlo, aumentando la producnv]dad(si se trata de una unidad empresaria percutida), o bien incrementando el es- fuerzo personal, de modo gue la carga ·del rributo guede absorbida o compensada por mayor producción obtenida, menores costos unitarios o elevación del ingreso personal, a- través de métodos de racionalización o mayor intensidad laboral. Adviérrase gue la imposición puede actuar, en determinados casos, como un incentivo al trabajo y la producción, cuando el sujeto incidido procura "remover" al impuesto gue lo afecta. El éxito del estímulo de- penderá del tipo de impuesto aplicado, el objeto del gravamen, el mane- jo de las tasas impositivas, la coyuntura económica, así como de pautas culturales, iniciativa empresarial, sustituibilidad ocio-trabajo, niveles de salario real y otros ingresos y hasta la propia estructura socioeconómica del país. Ejemplos típieos de remoción de la carga tributaria se dan en los casos del impuesto personal a la renta y del impuesto a la renta nor- mal potencial de la tierra (u otros factores productivos). f) Amortización: se produce en casos en gue el impuesto i:i_o_ puede trasladarse por vía del precio, tratándose de bienes inmuebles -o acti- vos en general- gue producen renta monetaria y gue han sido alcanza- dos por el impuesto. El impuesto viene a reducir dicha renta en térmi- nos efectivos: capitalizando, (actualizando) la reducción de rentas futu- ras, se opera una disminución en el valor del mercado del bien. Se dice en- tonces gue el impuesto ha guedado "amortizado" aunque, en términos correctos, la amortización se produjo en el valor capital del bien en cues- tión. Ejemplo: un inmueble valor $ 1.000.000 rinde un alquiler mensual de $ 50.000 (el 5%). Si se aplica un impuesto (a la propiedad, vgr.) de 10.000 pesos, gue reduzca la renta mensual a$ 40.000 el valor patrimo- 62 '¡: i nial que al 5% produce$ 40.000 de renta es de$ 800.000; luego~~~ se- rá probablemente el nuevo valor venal del inmueble. La reducc10n _de valor por $ 200.000 la soporta el propietario vendedor, o sea qmen compra continuará obtenien~o u~,ª renta del 5% _de $ .~00.00?: Se P?" dría interpretar que la amornzac10n es una especie d_e traslac~on hacia atrás" del impuesto (del comprad~r al v~.n_d~dor del bien ª::1-omz~do).· La amortización supone la imposibilidad de trasla-c10n haci~ a~e lante y se ve;rifica generalrr:ente ·~n bienes activos de oferta muy rnelas- tica como suele ser la propiedad mmueble. ' g) Capitalización: Es el fenómeno contra_rto_ de la amo~i-z::;ic:j§n del impuesto. Ocurre cuando un impuesto que gravaba, al activo ren_table, es derogado o reducido. En tal caso aumenta _el valor de mercado del bien en proporción al aumento de la renta efectiva. 2. Metodología de la traslación e incidencia (Aspecto microeconómico) I. Tipos de traslación de impuestos: a) Según la dirección ~_!JC}__~ras_laci,ólJ~., . Prospecti~r__o_gr_esiva o protr~sta.cion o hacia ~delante: . Cuand-o la misma se produce siguiendo el sentid? de la comente de bienes o servicios, a través del incremento del prec10 de venta (em- presario a consumidor-locador a locat~rio-emp~eado .ªempleador, etc.); retrospectiva o reg_resiva o retr?tra~lacion o bacza at:as: cua~~o la trasla~ ción se opera siguiendo el sei:tido mvers_o de la comente -de bie~es o ser vicios, a través de la reduccion del precio de compra (empresa-no final_ a empresario intermedio; consumidor a empresario pro~eedor; empresa-no a factor de producción; locatario a locador, etc.); oblicua º, bacUJ el cos- tado: cuando el contribuyente percutido :n una de su_s lineas de pro- ducción o actividad, transfiere la carga vanando el prec10 en otro.rub~o 0 actividad (caso de empresas de producción múltiple, mon?pol10-tlis- criminatorio, personas que desempeñan simultáneamente diversos ofi- cios o profesiones, etc.). b) Según las etapas camprendidas; _ . Sim-p_le:_Cuando la traslaci~n s~ produce en una sola etapa.(eJerr:- plo: un impuesto~ las ventas m~onstas es traslad~do al consumido~ fi- nal) de va'Jj_os graclo.__s: cuando el impue~to. e~ si.:ce~ivamente tr~nsfendo en varias etapas hasta llegar al sujeto m~id1do (Ejemplo: un impuesto que percuta a nivel de fabricante o mayonsta~. . . c) Según la intensidad o magnitu~ de_la_ 1~~24en.c1a: _$i_nJple_: Cuanaéi--erimpuesto es t~asladado pamal o totalmente, pe- ro la incidencia concretada en el prec10 final no supera el monto del im- puesto percibidp por el fisco; A~y'f!l_ula~i~a o fi!e??ti~al: en el caso gue el aumento de precio soportado por el su3e~o mcid1d~ se~ mar,or qu.e el impuesto originariamente apl!cado al, c~r:mbuyente de j1:re , pudien- do ser dicho aumento de prec10 un multiplo del monto del impuesto. 63,
- 33. L~r_'.lslación ac.i:i_rr1ylativa se produce generalmente en la imposi- ~_'._'._~ca_s~ada'' (imposiCiün-poTifacética,-qüe gra'i varias etapas de producción o comercialización de un bien, como en el Impuesto Provin- cial a los Ingresos brutos, a las actividades económicas, ex-"lucrativas" cuya base imponible es el monto de ingresos brutos, en cada etapa) ;__Q__ también cuando__e,-,:íste__~'efe_c:to__ck__<;:_?-SCada" (imposición monofacética en alguna etapa alejada del destinatario final del bien) a través de la su- cesiva.remarcación de precios en las siguientes etapas, debido a los már- genes previstos de utilidad sobre costos (corno sucedía con el ex Im- puesto Nacional a las Ventas). _Corresponde aclarar que el actual impuesto al 'alor agregado está diseñado como para que, por el juego de débitos y créditos fiscales, gra- ~ sólo el "valor que agrega" cada etapa, de modo que la incidencia so- bre "el consumidor final" sea equivalente a la sumatoria de los distintos montos de impuesto pagados por las diversas etapas, no superior, o sea que el objetivo del IVA es evitar o reducir al mínimo la traslación acu- mulativa, actuando en tal propósito aunque dicho gravamen sea, teóri- camente, de aplicación polifacética como si se tratase, por su inciden- cia económica, de un impuesto rnonofacético de traslación simple en etapa final, a nivel minorista, de manera que el destinatario final del bien o st:rvicio no pague un aumento de precio mayor que el monto to- tal recaudado por el fisco. En la realidad, no obstante, el mencionado objetivo no es factible de alcanzar plenamente, en parte por ligeras defi- ciencias técnico-operativas que presenta aún la aplicación del impuesto tal como está legislado, pero mucho más por las imperfecciones de los mercados así como por ciertas conductas anómalas de sujetos intervi- nientes en el proceso. al no cumplir estrictamente las reglas de juego. d)Según la intención de la ley: Intencional: o "deseada", cuando el legislador ha previsto inten- cionalmente la traslación, haciendo "anticipar" el impuesto por el suje- to pagador percutido (ejemplo: los impuestos específicos al consumo -Impuestos internos-); No intencíonal: o "no deseada", cuando la ley no la ha previsto o incluso se produce coñtra su voluntad, debido a las fuerzas del mercado y al mecanismo de los precios (traslación económica propiamente dicha), ejemplo: la mayor parte de los impuestos indirectos y aun algunos di- rectos. II. Condiciones que hacen factible la mayor traslación: a) El tipode impuesto: En líneas- general.es, sin entrar a la consideración de situaeíones es- pecíficas que podrían alterar las conclusiones, se puede establecer qué: 64 I) Un impuesto ~; (que grave las unidades producidas o vendidas, o el monto de ventas o ingresos) es más trasladable que uno directo; por cuanto el primero es apropiable a los cos- : l' ' tos de producción de las unidades económicas, con mayor exac- titud y oportunidad que el seg:undo. II) U1'. impuesto de e~o mo~IJ.o_ es más trasladable que uno de ba¡o monto, por la mayor incidencia de aquél en los costos v la necesidad de recuperarlo en el precio. · III) Un in1puf!_S!_C}_esp2cial:, que grave determinado establecimiento, producto o ~c~vidad; es más trasladable que uno general, por cuan~o este ul~1rno, al tener una base de imposición mucho más amplia, no alienta al cono·ibuyente a cambiar de actividad. mientras que el primero, si resultase dificultosa su traslación, ello daría oportunidad al contribuyente a desplazarse hacia :ict!~ vidades no gravadas. IV) Un impuest_°'_d~tjp_gfijo o pr_Q_porcional: es más trasladable que une: progresivo, por las mayores complejidades de cálculo para el a3uste de precios que éste último implica. b) L_a_!lastic:Jd_a_d_ de la demanda y de la oferta: La posibilidad de traslación imposltiva--ser-amavor cuanto más me- lástica sea la demanda del bien gravado; si la demanda es sumamente elástica, las posibilidades de traslación son mínimas. Lo antedicho es vá- lido si la curva de oferta es creciente. En cambio, si se tiene oferta de- creciente, tanto mayor será el aumento de precio por la trasiac1ón cuanto _más elástica sea la demanda salvo el caso que fuese perfectamen~ te elástica, en cuyo caso el precio no varía. En cuanto a la oferta, cuanto más elástica sea -si es creciente- mayor traslación habrá sobre el precio de venta. Si por el contrario, la curva de _oferta e_s decr~c,iente, -como es más probable que ocurra en el monopolio- su melasnc1dad favorecerá una mayor ·traslación del im- puesto, c) 1=C1_m21fologza del mercado:, Distinto será el grado d~ traslación de un impuesto según se trate d,e un mercado de competencia perfecta, _o de monopolio o de competen- cia imperfecta. Como regla general, debemos apuntar que, dado que la empresa trata de obtener el máximo beneficio -cuando el costo marai- nal iguala al ingreso marginal- la traslación impositiva se traduce, reg~ l~rn:ente, en ~na disminución en el volumen d.e producción y, por con- siguiente, en la elevación del precio de venta del producto. Si el impues- to _grava el supe~avit o beneficio de la empresa -en lugar de gravar las urndades producidas o el de ventas- es menos probable que se verifique la traslación. I) Me~cado de G_Q!J!Pf!!.f5_!!_G__Ú!__P-?.rfe_cta: a corto plazo: El impuesto hara el~var, en cada empresa, su curva de costo marginal, la nueva situación de equilibrio (costo marginal = ingreso margi- nal) (medio) oca_;;ion~rá una reducción del volumen producido, Corno la oferta de la mdustria resulta de la agregación de las cur- 65
- 34. vas individuales de las empresas (curvas de costo marginal), la contraccíón de la oferta colectíva hará elevar el precio. Que el precio se eleve en mayor o menor grado o dicho en otros térmi- nos, que la traslación del impuesto sea ~otal o parcial, dependerá de las elasticidades de oferta y demanda anteriormente vistas. A !E.!g_o plazo: La oferta-es mucho más elástica, en razón de las adaptaciones posibles de factores y de costos, por lo cual resulta más factible la traslación que a corto plazo; aunque el grado de la misma está vinculado a la estructura de costos de la industria. Si la industria trabaja a costos crecientes, probablemente, la elevación de pre- cio será menor q"t1e el monto del impuesto; si opera con costos constantes, el precio subirá por el importe íntegro del impuesto (trasiación total); y si presenta costos decrecientes Oa industria tal o cual en su conjunto, no una empresa considerada aislada- mente), es factible una traslacíón al precio mayor aún que el monto del impuesto. II) Monopolio: Un impuesto que grave la producción o las ventas Gñcflréctü) hará elevar necesariamente el precio; al quedar des- plazado hacia la izquierda y hacia arriba el punto de Cournot. Las condiciones de costos de la empresa influirán notoriamente en dicha incidencia en el precio; mayor alza ocurrirá si el mono- polio tiene costos decrecientes; menos, con costos constantes; y aún menos con costos crecientes. Esto puede observarse visua- lizando la intersección de las respectivas curvas de costo margi- nal con la de ingreso marginal, en un gráfico de equilibrio del monopolio. Un impuesto que grave los ingresos netos (como el impuesto a la renta), probablemente no haga variar el precio; o sea no resulte trasladable. En general, se puede sostener que ba- JO condiciones de monopolio la traslación impositiva tiende a ser menor que en régimen de competencia, debido a que en el monopolio se producen (a corto y a largo plazo) beneficios ex- traordinarios que permiten la absorción total o al menos parcial de los impuestos. III) .Mercado~ _ _imperfectos: si se trata de competencia monopolísti- ca, el -análisis de la traslación impositiva puede formularse en términos semejantes a los de la competencia perfecta. Alcanza- do el equilibrio del mercado -por el ingreso o retirada de em- presas, a largo plazo- la mayor o menor posibilidad de trasla- ción dependerá de la estructura de costos de la industria, esto es, si opera con costos constantes, decrecientes o crecientes, al igual que en la competencia perfecta. Debe tenerse en cuenta que el uso de la publicidad competitiva puede inelastizar la de- manda y ello motivar mayor traslación a los precios. En el caso del aligopolio, dada la discontinuidad que se produce 66 en la curva de ingreso marginal, es muy posible que los despla- zamientos que operen en la curva d~ costo r:iargin~l P.º~ causa del impuesto, no alcancen a producir elevaciones. sigmficanvas de precios. Sin embargo, puede acontecer que, si las empresas conocen de antemano el impacto preciso que el impuesto ten- drá sobre sus costos, cada una de ellas piense que las demás reaccionarán trasladando el impuesto a los compradores, de .lo cual puede sobrevenir un alza de precios rn~yor aún que en r:io- nopolio, aunque tal ".ez no tanto c?mo el. 1mpoi;;:e total de'. .1~~ puesto. Influye asimismo que el ohgopol10 sea con colus1on o sin ella. ' d) El plazo en el pro ceso de producción y ventas: A largo plaZO,puede-resuTtar- mas factióTeTí:-traslación impositiva, que enel corto plazo; ello es así debido a la mayor elasticídad de la cur7 v:a de oferta ae-las empresas y ia posibilidad de adaptación total en el empleo y combinación de f~crores; así_ corno en .el ajuste de los co~~os por economías de escala. Dichos camb1?s en el ntmo de la producc10,n, posibles en los mercados de competencia perfecta a largo plazo -segun vimos anteriormente-, son asimismo viables en mercados imperfectos y concentrados, sobre todo en el caso del monopolio, que puede incluso operar con costos decrecientes. e) La coyuntura económicq_;. La elevªcio-n:-ae.Jgs_precios que suele acompañar a los p~ríodos de auge (y' con mayor ra2:ón, durante los períodos. fuerterné~te mflaciona- rios), constituye un factor propicio a la_traslacr?n d~ los impuestos,, d~ do que la misma aparece gen,eralrnente madvert1da dentro de un. rnuln- ple conjunto de determinantes del al~a general d_e _costos y-pre~1,os, so- bre todo si existe una demanda de bienes y serv1c10s en expans10n. Lo contrario ocurre en épocas de depresión económica típica, en que la contracción de la demanda global y la· caída de los precios y la produc- ción no favorecen el traslado de la carga tributaria, especialmente si existe lucha competitiva entre las unidades percutidas. f) El g~a_do__q~_q_rga_rz.iza_ción o de _agre_núaci_ón de_ la~_it_nidades con- , frápuestas en el mercado: · Si -¿o~ respecto a determinado bíen o servicio existe rne~cado "de vendedores" (organizados o coaligados de modo que puedan ejercer pre- sión al alza en los precios) la traslación impositiva habrá de ser más rea- lizable que si se tratase de un mercado "~e compradores". Lo_s s~ndica tos de trabajadores y las ligas de consumidores pueden ~onstrtuir, con su accionar, un impedimento a las posibilidades de traslaci~n.. g)_LJl_claridad y simpleza del impuesto: . ' . . Un tributo fácilmente determinable y susceptible de ser diferencia- do del precio del producto, puede ser más fácilmente traslad~ble. Tal es el caso del Impuesto al Valor Agregado que er¡. factura ~e anade al pre- cio separadamente (salvo en la etapa de ventar.U consumidor final, <j)1 el ' ) IVAargentlno . 67 -1 "' '
- 35. III. Limitaciones y relatividad de los análisis de trasiación e incidencia: Deben tenerse en cuenta las siguientes observaciones que condicio- nan la validez del análisis precedentemente expuesto: 68 # a) Al estudiar las condiciones que facilitan un mayor grado de tras- lación impositiva, hemos tratado a las mismas en forma separa-_ _da__Indudablemente, ello simplifica la metodología de análisis, pero limita en alguna medida la validez de las conclusiones. En rigor, el enfoque causal debería encararse en conjunto. Por ejemplo, frente a un caso concreto, si se trata de una traslación en un mer~ado particular, como el de competencia perfecta, de- be considerarse el fenómeno de traslación según la estructura de costos, del tipo de empresa analizado, también según el grado de elasticidad de la demanda del producto como asimismo la situa- ción coyuntural del mercado, el tipo de impuesto de que se tra- te, etc. Ello conduciría a conclusiones más precisas y aplicables a casos particulares. O sea que lo expuesto en páginas anteriores constituye sólo una ba.Se metodológica. b) La teoría tradicional (no avanzada) de la traslación e incidencia, que hemos pretendido resumir, está _l:>a.sa.~~-e1.1__un anális~_c:i_é:__ equilibrio parcial -no menos tradicional- el cual no se conside- - ra pre_cisamente adecuado para cier.tQs casoi, comci-eCae-Eiapli--- cación de un impuesto general que grave distintos tipos de acti- vidades, productos o contribuyentes. c) Se ha estudiado la traslación o incidencia en lo referente al efec- to directo sobre el precio, no considerando que los impuestos pueden producir importantes modificaciones en la demanda, a través de los efectos sobre otros determinantes de la misma, como los niveles de ingreso, la distribución de la renta, los pre- cios de bienes sustitutivos no gravados, o de bienes complemen- tarios; o incluso el efecto psicológico sobre las preferencias de los consumidores, o sea, se ha supuesto que, salvo el precio del bien considerado, los demás determinantes de la demanda per- manecen constantes. Otro tanto se ha supuesto con los determi- nantes de la oferta. En rigor los cambios posibles en la magnitud y composición de la demanda y de la oferta -por causa de los impuestos- producirán variaciones, indirectamente, en el pre- cio, de igual sentido o de sentido adverso que el efecto directo. d) No en todos los casos trata el empresario de obtener inmediata- mente el mayor beneficio posible, (Óptimo económico de corto plazo) sino que puede eventualmente actuar movido por razones de prestigio, absorción de mercado, posible reacción hostil de compradores y hasta consideraciones de orden poiítico. Este ti- po de motivaciones no es contemplado generalmente en los aná- lisis de traslación impositiva. e) Se ha prescindido, obviamente, de la alusión a toda intervención posible del Estado en la fijación de precios (precios políticos, control o administración de precios, etc.), lo cual limita necesa- riamente el análisis. f) Los estudios de traslación impositiva contenidos en la biblio!!ra- fía financiera se basan exclusivamente, en el razonamiento te6ri- co, partiendo de ciertas hipótesis lógicas acerca del comporta- miento de los sujetos intervinientes en el proceso. Es decir, se trata de una teoría deductiva, generalmente no apoyada en la observación ni verificación empírica. De ahí su validez relativa. BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA PARA CONSULTA Y AMPLIACION DE TEMAS COSCIANI, Césare: Principios de Ciencia de la Hacienda, Madrid, 1960. DUE, John: Análisis económico de los impuestos, Buenos Aires, 1970. GROVES, Harold: Finanzas Públicas, México, 1965. HICKS, Ursula: Hacienda Pública, Madrid, 1960. SOMERS, Haroíd: Finanzas Públicas e Ingreso Nacional, México, 1970. 69
- 36. • 1· SOLUCIONES AL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICION INTERNACIONAL -~· . :f . -)¡¡,•• ' .. , ~ ' Año 1990 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN l. INTRODUCCION Se entiende por doble (múltiple) imposición internacional aquella"·l situación por la cual dos- (o más) autoridades fiscales pertenecientes a ¡ distintos países, gravan'-Sí111ultáneamente con sendos impuestos a la ren- : ta, al ·patrimonio, etc. un mismo hecho imponible ocurrido, en una de-' terminada jurisdicción nacional. Por lo general, los países exportadores de capitales suelen gravar los beneficios obtenidos o los capitales poseídos en él extranjero por los sujetos pasivos domiciliados o residentes en aquéllos (caso EE.UU.) o bien por los sujetos de propia nacionalidad (caso México), con pres- cindencia del lugar o territorio externo donde el hecho imponible se ha- ya producido; dichos países aplican, por lo tanto, los criterios _del domi- cilio, residencia- o nacionalidad .d.el-sujeto pasivo del tributo. Ello no oosta;-que también imporig:iñ gravámenes a hechos originados en su propio territorio, independientemente de que los sujetos sean residentes o no, sean nacionales o extranjeros: Es, pues, el objetivo fiscal o recau- datorio el que aparece·como dominante. En cambio, los paíse5-im.jW.t!.cr.Eores de~s (caso de los países , jóvenes y menos desmc;-llados, entré-ellosArgentina) siguen como prin- : cipio general -con algunas pocas excepciones- la adopción del criterio · de la fuente, o territorialidad, porque lo que a estos países les interesa y les conviene desde el ángulo fiscal es gravar los hechos imponibles acae- cidos o que tengan efectos en su propio territorio. Los países desarrollados se muestran renuentes a aceptar el criterio de la ~rden recursos financieros y porque su acepta- , cíón podría ocasionarles éxodos de capitales, en desmedro de sus pro-, pias inversiones internas. Por ello prefieren, toda vez que consienten di-( cho criterio, ~corporar en sus legislaciones impositivas claúsul~~Pf.~:'> ciales (medidas unilaterales) que luego trataremos. 71 il
- 37. :.:·/,-{· :::::-, i'<t.:J . 1;:,:., 'fr-': Toda vez que entren en concurrencia simultánea -.sobr.e e~ ~ismo · :!· objeto fiscal- criterios distintos aplicados por las respecnvas 1unsd1cc10- '... nes nacionales, se produce la doble o múltiple imposición antes concep- .,,__ ~ tuada (por ejemplo, que ambos Fiscos graven con impuestos a la renta, ~ J Jj lt15 ganancias obtenidas en Argentina por una filial de una empresa cuya [lE!sa matriz esté domiciliada en Detroit, EE.UU.). . . . . - - Dicho conflicto provoca, además del problema de la mequidad tn- ¡ 1, ~utaria, in~onvenientes en los flujos intema~i?nales de capitales e ínver- Js10nes de nesgo. Para evitar o, al menos, mmgar el problema se suelen J adoptar diver;as,vías de solución que comentaremos seguidamente. 2.. SOLUCIONES TECNICAS /8' 2.1. Adopción de una legislación uniforme en la materia. r-- Consiste en que el Gobierno de cada país dicte una ley bomogenea , con la de los demás Gobiernos_y por la cual se establezca un criterio o principio único de imposición entre los países: sea el de la fuente, el del 1domicilio. de la residencia u otros. L. Esto. no ha pasado de ser en la realidad una propuesta doctrinaria debido a que, como se ha visto antes, los paí?_e.s e¡.;:.portadores de c~í.g_: les y los imporraci()res__tie1:1.~f.l. inté'.reses. co.~g_arios_~ antag<lnú;;o.?_.é'.n tor- no a la cuestión: a los primeros les conviene fiscalmente gravar hechos imponibles producidos en el exterior -sin perjuicio de gravar también los internos- con motivo de sus abundantes inversiones en los países re- ceptores de capital; a los segundos, países generalmente en vías de desa7 rrollo -y aun desarrollados- les interesa gravar objetivamente la rique- za habida o la renta obtenida en el lugar donde las mismas tienen su fuente económica, esto es, en el propio ámbito geográfico nacional don- de aquellos capitales generan el hecho imponible. . . Quizás, si la legislación homogénea no fuere políticamente facn- '?ble, podría serlo una suerte de armonización legislativa entre los países ~nvolucrados. {~ ·~ Los mismos, que pueden ser de carácter multilateral o bilateral, procuran compatibilizar los inter~ses recíproco~ d~ las. partes intervi- pientes, aplicando en cada caso alguno de los entenas planteados, con- forme a la naturaleza particular del objeto tributario, tipología de renta, capital o transacción imponible, sujetos pasivos afectados, etc. Existen variadas experiencias de este procedimiento convencional, tales como 2.2. Concertación de tratados, acuerdos, convenios, etc. los ~~.hgg_os por Arg~ntina con Suecia y con la República Fe- deral .!lemana. 72 .' ;-; 2.3. Medidas o disposiciones unilaterales. . .,) / Se trata de cláusulas especiales contenidas en la l~gi:;tfción imposi- tiva de países desarrollados exportadores de capital, dirigidas a atenuar el problema de la doble imposición, tratando asimismo de no lesi.onar los intereses fiscales de los países en desarrollo y favorecer la cornente de capitales de inversión hacia los mismos. Entre ellos podemos citar: 2. 3. l. Exenciones impositivas. El Fisco del país otorgante del capital reconoce e;g:_~iones tr~Q.u;_ tarias totales o p<!fciales por los patrimollÍill...lllilia.do.s-G-los.heu.eíi..ci.9..L ~íVh:ifü9óS01::ítemdoseñ el extranjero por sucursales, filiales o agen- cias de empresas o personas nacionales o bien domiciliadas o residentes en el país de origen (EE.UU., .!lemania, Francia, Suiza, Holanda, etc.). Evidentemente, con esta medida pierde ingresos tributarios el gobierno del país exportador de los capitales. 2.3.2. Descuento por inversiones. En esta modalidad el gobierno del país expoJ1:ador de capital con- cede el beneficio -en su propio régimen-impositivo- de un descuento -o deducción del impuesto a pagar (o bien una desgravación sobre la base imponible del mismo), por un monto equivalente al importe total o par- cial de las~ione_?...que nacionales o residentes del país, según el caso, hayan efectuado en países foráneos. También aquí el Fisco local concedente ve disminuido su ingreso tributario en proporción a los descuentos otorgados, pero se evita así la doble imposición internacional sobre dichas inversiones en el exterior. 2.3 .3. Crédito por impuesto pagado (Tax credit). Consiste este sistema en descontar, por parteC1el gobierno del país de ori(J'en de los capitales, del impuesto a abonar a su respectivo Fisco, el mo~to del impuesto tributado en el país de destino dela inversión. Es como pagar en el 2a.ís de destino el impuestQ. "a cuenta" del que co- 'ffespo-nda abonar en el país de origen, ello para.el:::~~!ltribuyente inver- sor. Este régimen ha sido muy Ütilizado por países como Alemania, Gran Bretaña, Turquía, EE.UU., Canadá y Japón, entre otros, como medio de estímulo de sus inversiones en el extranjero. El descuento o crédito a otorgar está sujeto a las disposiciones le-:. gales del país que lo otorga; no se efectúa en base a la ley del país de laS fuente (donde se produce el hecho imponible), sino conforme a la ley; del país inversor. Puede entonces ocurrir que el monto del impuesto a descontar, una vez determinadas su base imponible, deducciones permitidas, alí- cuotas, etc. en base a l,a ley local, sea menor que el monto del impuesto realmente pagado en el exterior por aplicación de la ley del país de des- 73
- 38. tino. Veamos un ejemplo hipotético: supongamos aue en Araentina se pagó, por aplicación de la ley argentina, A 1.000.000. Pero q~e en EE uu l' d . . ., ,ªP 1can º.la ley _est~dounid.ense, correspondiere pagar y, por tan- to, solo se pu~1ere deducir el eqmvalente de A 800.000. Luego, el inver- sor norteamencano no puede recuperar en EE.UU. la totaiidad del im- puesto yag~do en Argen~in,a, ~i tal fuese el caso. Ello ocurre porque am- bas leg1slac10nes no son 1dent1cas en cuanto a la determinación v liqui- dación del impuesto " De este modo,~! crédito fiscal se convierte más bien en una ficción que perju,dica al inv~rsoi=) porque descuenta en EE.UU. menos que lo q~e abono en Argentma -o tal vez podría no descontar nada. en el caso h1potéti~o que_ ~sa acti~idad econ~mica o el hecpo •imponible. estuviesen e~entos impos_Itlvamente en el pais del Norte-y también perjudica in- dire~~amente ~] ~aís receptor de capital, que verá así disminuida la in- vers10n extran1er~. Por otra par:e, dicho crédito o descuento fiscal de que goza el in- versor en su prop10 país, se ve reducido -e incluso anulado- cuando el país de ~estino de la inversi?n establece exenciones totales o parciales a l?s capitales (o sus ganancias) radicaélos en su territorio, con el fin de estimular su. e~trada. En -tales situaciones, el inversor extranjero, no pue~e ded~m irr;pues~o en ~u propio país, por lo que pierde en alguna medida el mcenttvo a mvernr en el exterior; además, ~e beneficía el Fis- co del p~ís exportador ?e la invers_ión, que recauda mas impuesto de-~~= te modo, .º.sea que el.Fisco del ~ais receptor de capitales en realidad es- taría subsidiando al Fisco del pais exportador de los mismos) 2.3.4. Crédito por impuesto exonerado CIªJí:. spacing). . El problema que ha quedado s~ñalado en el último párrafo del an- terior punto 2.3'.3: _"Tax .credit", puede hallar solución si el gobierno de! pa1s de d?micil10, r~sidencia. o na~ionalidad del inversor -país de ong~n del c~pital-,perm:te deducir del impuesto que corresponda pagar e;n dicho pa1s, n~ sol~, el <mpue~t~ reali;neme ~bonado en el país del des- tino. Oo cual ser:a el Ta~ cred1t ya visto), smo también el que hubiera d.eb1do abonar si no hub1.esen existido en éste exenciones totales 0 par- ciales que lo han _bene~c1a~o. En otras palabras, el inversor puede des:l contar en. su ~~opi? pais el impuesto pagado más el impuesto exonerado por la legislac10n vigente en el país donde se radicó la inversión. Este sis- tema se denomina "Tax sparing". Con la apli~ación de esta cláusula, puede ocurrir que el país impor- tador de los capitales -que, como quedó dicho anteriormente, habrá de sostener generalmente el principio de la "fuente" o "territorialidad"- establ~zca alícuotas de im~uesto. muy altas (iguales o superiores a las d~J pa1s ex:portador) y .ªl mismo tiempo otorgue generosas exenciones a dichos capitales extran3eros o a sus rentas. En tales casos. el inversor no pagaría impuesto en el país de destino ni en el de origen: debido al alto 74 monto del impuesto exon~rad·o; evidentemente, aquí el Fisco del país exportador de la inversión sufre un notorio perjuicio financiero; al igual que el del país importador, obviamente. , . . . . . . -· · No obstante, al capitalista le convendra mverttr enJunsdicc10nes nacionales donde los impuestos al capital o -a la renta sean altos, ya que ·· de todos modos no ha de tributarlos por estar exento. Y como los paf" ses en desarrollo necesitan de inversiones extranjeras, sobre todo .de lar- go plazo para acelerar su crecimiento ec,onómico, puede ocurrir 9~e, para atraer las mismas, entablen entre s1 una tenaz lucha competmva en el otorgamiento de incentivos, con el elevado costo fiscal que ello les sianificará en términos de tributos exonerados, así como el correla- tivo ~asto social por los gastos públicos reproductivos no realizados por carecer del consiguiente financiamiento. Claro que estos inconvenientes consignados podrían evitarse o moriaerarse si los países exportadores de I·as inversiones, en lugar de fi- jar u~ilateralmente la cláusula "Tax sparing" en su ley tributaria, de manera indiscriminada por tipos de inversión y/o por países de destino, optara por concertar con éstos tratados bilaterales o multilateral~s en los cuales se limiten tanto las alícuotas impositivas como las exenc10nes o desgravaciones a acordarse por los gobiernos de los países receptores. 2.3.5. Impuesto diferido (Tax_g_e:fe_J!alprivilege). ~ Esta variante consiste en -;;Ímir ~~esia..:a.Ja..i:enta, por parte d.el pa.ís d~ orig.en del.a ~nversión (e~~ortador), l?s benefi.cios o gana~ cias obtenidas en el extenor por sus filiales, agencias, etc. hasta tanto di- ,7 hos beneficios no hayan sido girados en forma de dividendos desde el país.,.de-ci1:S'Llrn:Mk-Ia'inversión (importador). Aquí se trata,más bien de (_úÍ(_'~EL~:z;[email protected].~~2,,}!.~J..x_~~~_je.!_1:2_~_lltO en el pa_ís exportador de los ca- pínr~Es-rrrísístema pracncaéfo por Gran Bretana y EE: UU. . , Como puede observarse, ~s.:ta_clá:u_sula..n.a..lQgra_f:V!.tEr.l.9-_..c:!cq·b.k:.LID.:-. . po.sicióB,--sino-que_sirnplemente. la tf:ifjer~_,.a menos que ~l gobierno del país importador de la inversió1:1 exima dich?s ber:e~i,cios g:rados a su tur- - no.al exterior. La forma de evitar la doble irnposic10n sena que los capi- talistas reinvirtieran sus ganancias habidas en el país de destino, en ese mismo país, tributando totalmente allí por aplicación del principio de la "fuente"; y así nada tributarían en el país de origen. . Se argumenta que este criterio puede entrar en confhcto y -ser des-::¿ .. virtuado por la aplicación del "Tax sparinf. En efecto, como según es:,/ ta modalidad antes vista, todos los beneficios ganados -los gravadosa~~;:.:-: como los exentos por el gobierno del país importador- tanto los quecs~:;{;,- ' transfieran al país del inversor ~om.o los 9i:e se reteng~n loca~mente, g2:~!11k zan de la franquicia de deducción impo~itzva en el p~is ?e on~en, se.~¡:-,, 'Ji> bilita entonces el estímulo para reinvertirlos e~ el pais ?e des~mo d~;J ;.;¡:: capitales. Esto es, al inversor le puede convemr repatnar s~s ~~nart en lugar de postergar su remisión (diferimiento), lo que han~~W~H te la cláusula "Tax deferral". N? -;;;:·· :.:;._-·.. :!- ,)
- 39. '···'' En discrepanci51 con dicha opinión, se sostiene que lo que realmen- te; determina la decisión de reinvertir los beneficios obtenidos no es el régimen impositivo favorable en el país exportador, sino el del país im- portador; y otras razones, como la necesidad de ampliar por reinversión el.capital empresario en .países con insuficiente desarrollo del mercado de capitales, y/o el clima de estabilidad política, social y económica im- perante, adecuado para la expansión empresaria en el país receptor, ade- más de la eventual facilidad de poder repatriar los beneficios futuros sin restricciones. BIBLIOGRAFIA CONSULTABLE PARA AMPLIACION DEL TEMA GARCIA BELSUNCE, Horacio A.: Estudios financieros, Edit. Abeledo-Pcrrot, Buenos Aires. ITURRIOZ, Euíogio: Curso de Finanzas Ptiblicas, EdiL Macchí, Buenos Aíres. !!LLEGAS, Héctor B.: Curso de Finanzas, Derecho financíero y-tributario, Edit. Depalma, Buenos Aires. 76 POLITICA FISCAL. EFECTOS EXPANSIVOS DEL GASTO PUBLICO SEGUN MODOS ALTERNATIVOS DE FINANCIACION Año 1986 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN El presente trabajo tiene un propósito exclusivamente didáctico: servir de material complementario de estudio a los alumnos de la asig- natura Finanzas Públicas del plan 1985, cuyo respectivo Programa pre- vé expresamente el conocimiento del tema. Bajo los supuestos de A) ~D~pí_a_c_eri:ad~ y B) ~J:_abilidad de precios; mediante el uso del instrumental analíiico que ofrece el mode- lo IS - LM (Modelo HICKS - HANSEN, de validez y aplicabilidad limi- tadas en países en desarrollo), se contemplan nueve situaciones que re- sultan de la combinación de tres formas posibles de financiación de un aumento del gasto público -con los tres "casos" tratados en macroeco- nomía acerca del modelo de equilibrio general real - monetario: casos "keynesiano", "clásico" e "intermedio". Las tres formas de financia- ción consideradas para cada caso son: a) con impuestos; b) ~on emprés- titos_.tomados del público; y c) con empréstitos tomados del sistema bancario o bien del Banco de emisión. Este material de apoyo introductorio al tema puede ser convenien- temente ampliado y profundizado mediante la consulta de textos utili- zados en el estudio de la "teoría de los agregados económicos", tales como Dernburg y Me Dougall, Ackley, Dornbusch y Fischer, Branson, Makin, Due y Friedlaender, etc. l. C3so 1 ~eynesiano (de,P,resió_n económica, "i" muy baJib gran li- quidez)·' '-· ~ · '-- · ·-· .. -· ·· '0 - - - · · " · - - - - - , , - · · '<;.,. · '"•·--·1 >"'f:í. Aumento del gasto público financiado con impuesto de igual monto. 77
- 40. LM ( '.' '!·- IS' y . ~ La curva !S se desplaza a IS' por efecto del aumento del o-asto ú- ~l~co; la m.agmtud d~l despl.azamiento es un múltiplo del aurr:'ento ~el , o sea dicha magnitud es iº11al al aumento del GP 1 · i· d multiplicador K (~ GP K) .As· . mu tlp Jea o por el . . . . imismo, por efecto de la aplicación de los rmpues:os la curva !S, se desplaza a IS" (se contrae) ·a ue los im ue - tos ~ctua)n contract1vament~ sobre_ el ni.veLde ingres1 n~ional (so~ d::-- trac10nes . P_e~~que los impuestos son de ͺ11al mont 1 to del GP la ___,__d. -- 1 s· · - -·- -J::> o que e aumen- ' ' c~n-~accwn e e~ me_nor que Ja expansiün debida a EGP-- )- ~ qude el multiplicador contractivo del impuesto es menor que-eLmulti- - p ica or expansivo del gasto en una unici¡¡.cl_,__ --- - - Multiplicador del impuesto = - PMG al consumo . K = - PMGC 1-PMGC b ¡'Coro se trata·'de_ una política fiscal "pura"' no produce efectos so- re a o erta n:onetana y la curva LM permanece constante. En este ca- so la rent~ nac10~~ aumentad~ YO a Yll =YO Yl - YlYll. d Aqui lª-P_Qlg!_C::J: i:i;~n~t~r1a no tiene eficacia, ya que todo aumento e LM haría que el equihbno con la IS permaneciera en el tramo en LM es perfectamente elástica, o sea que el aumento de la oferta man;~~ 78 ria sería absorbido por la demanda de dinero para especular, íntegra- mente, sin que se produjera incremento de transacciones reales. El caso 3 .ke.y ..ne~iano.(_econom.ía. ~e.~res~v.a, ..con. al.ta liquidez, bajas tasas .d.~-fo.t.er.é~-- _ y precios ba1os) es el II1ªS md1cado, por lo tanto, para una polztzca fiscal .· acthm, de expansiEn dffgast:cq:Júblico. -··· - . - - . ··~·: . ... Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que no todos los impuestos:_ producen igual efecto contractivo. Así, los impuestos al consumo general o al consumo de bienes esenciales, así como un impuesto .a los sueldos (sin mínimos no imponi- bles o con m.n.i. muy bajos) produciría efectos contractivos, al gravar el consumo de las clases de bajo ingreso, mayores que los impuestos al consumo conspicuo, impuestos al gasto excesivo o impuestos a las altas rentas de las personas (aunque estos últimos podrían afectar el ahorro y parcialmente la inversión, por lo tanto). Tampoco todos los gastos pú- blicos producen igual efecto multiplicador (o sea, no producen igual ex-. pansión de la curva IS hacia la derecha)..Sab-emo~_que el multiplicador .. _de.,los_gastos_efectivos (gastos que compran bienes y serrícios) es mayor - "' qu.e~.d de_ l().s gastos de tran,sferencia, en _upa unidad. O sea que· el inulri- - plicador. c!_~l:!Ltf.?11Sferencias es iguaLa_PMGC. K sierido_K.el multiplicar dar cornún key-nesiano deJos gastos efectivos. · - - · · - y esto es así porque la ejecución de un g~sto efectivo significa la cre_a_s:ión de nuevos bienes () servicios por el solo hecho del gasto (por lo -tanto dichos gastos son los que se incluyen en la demanda global del país) mientras que las_tr__a_nsferencias públicas inician su efecto multj.pli- cador cuando el beneficiario de las mismas gasta en la compra de biífnes - y servicios, o sea que Jas transferencias no crean renta nacional directa- ~~pte (por ello las transferencias no se incluyen en la demanda global). -· ..l .:..f'a~ ~nysian,¡;¿,.-. í.2:-'Aumento del gasto público financiado con empréstitos toma- dos del público. , 'LM IS' IS 19.f·~ - ¡ ·.¡
- 41. Aquí el desplazamiento de IS a IS' no es contrarrestªQ-º-J2.9r des- . _ plazam1eí1tos'en'·séfitido cóntrar]o ya que no hay efectoc9!1~ctivo_rn___. :_eh:n~<?~cJ:q:.~~e finaqó¡i_c;i.QJ1 del ªL!mento del G_~·-· Esto eu~i..p..o.rq.ue..s.e_.su::.._ &ón<; que los fondos absorbidos 2C2! el empréstit.9_g1Lb..~Ifl..ªJ!J91tal son _:ro_rna{;!gfSfe~:aHorÍ:os ociosos en manos del público: Distinto será el caso ·si el empréstito captara fondos que, de otro modo, hubieran podido destinarse al consumo o a la inversión real; en dicho caso el empréstito (que podría ser el caso del ahorro forzoso) actuaría de manera similar a un impuesto y la renta nacional retrocedería de Yl. Dado que aquí se toma dinero del público a costa de sus saldos es- peculativos exclusivamente, no aui:nmta la rasa .d.e_.in.t.e.rés, lo cual. hace que no se reduzca lá tasa Ge-1~rsión privada. Pero el-go-fi{ern-;-:·¡;~ ·· pci.éler lograr el éxito·· del empréstito voluntario, deberá ofrecer ciertos incentivo~<!_Jps ahQrrístas (tales como una tasa de rendimiento superior a la "i", desgra1aci6n-de impuestos, prima de reembolso, etc.) para que los ahorrístas no se sientan inclinados a mantener su posición de extre- ma liquidez (]o que harían normalmente, ya que como "i" es muy baja, no ofrecen atractivo para ellos otras inversiones financieras). Por otra parte, sí el cuadro fuese eventualmente inflacionario, los incentivos se justifican más aún porque sino los especuladores preferirfan "invertir" en monedas fuertes, por ejemplo, antes que prestarle al Gobierno. Como se trata <:i~ _uI}_a p_Q.H.:t;ic;a fi~cal_~'2ura ", no se modifica la cur- fva LM. . ·--..,.. - ·- ··-· - · ··· - ·· •) . Ca_$Q_~f!.Y-(Zes_ia'IJIJ. _l._L.A_ll@_entoj:l_el_ga_?_!~U~.Í'.Q~i~o financiado con empréstitos toma- dos de los bancos- ó del Banco Centraf'Co.1fanamente;--em1s1óninó-ñeta=- · ria). . . .. ... . . ····- .. ···-··- - ··· · ---- LM LM' y,. Y, y '80 En este caso, la financiación del aumento del GP es mediante la creación de dinero, creación primaria (base monetaria) si la hace el Ban- co Central, o bien creación secundaria (depósitos a la o/ del gobierno) si la hacen los bancos comercíales.:.No _se trata de una política fiscal pu- ~.i.n_o de U)J:l_polúica_fisg.l:!TI....9netaria. J:J aumento del ingreso nacionares igual al efecto multiplicad~ del aumento del GP. Dado que no se modifica la tasa de interés (porque. la expansión de la cun1 a LM no altera la situación de "trampa keynesia- na") no tienen que producirse modificaciones en la inversión privada. O sea que el ª.1:!.!ll~DI9__<;s:J. Gt_p_i:_oduce un ef~<;J;o_expan.siv.o pleno sobre Y Sería éstala forma de financíacion-mas efectiva en caso de profunda de-:¡' presión tipo keynesiano; además, sería la más "barata" para el gobierno,;..,. Si el aumento del gasto público es financiado por el B.C. mediante emisión monetaria (o recursos de tesorería), o sea mediante aumento de la base monetaria, la expansión de la oferta monetaria (y la consiguiente expansión hacia la derecha de LM) será mayor que si se financia por los bancos, por el efecto multiplicador (coeficiente de expansión) de la ba- se monetaria. ,Si_ Jos banc9s financian utilizando reservas excedentes (fondos prestables) que hubieran..podido destinarse a. préstamos al sector priva- do, el efecto expansivo sobre Y del aumento del GP puede verse parcial- mente amortiguado por cierta reducción en la inversión privada. Pero esto puede darse más bien en épocas de auge o cercanas al pleno empleo (el crédito al sector público competiría con el crédito a la economía pri- vada) (efecto de expulsión - "crowding out") y no es la situación del ca- so keynesiano (depresión). En cambio, si los bancos financian al gobierno utilizando fondos de reservas obligatorias legales (encajes), en caso en que la legislación bancaria así lo autorice (no en Argentina), el efecto expansivo del GP será pleno (eq1.ii"'.ale a emisión monetaria) )~a- que diché;s fondos, de otro modo hubieran permanecido inactivos. En este caso la política monetaria es totalmente ineficaz como po- lítica anticíclica. ~.~~::3,9,m~~-~·~'i,, m:-ir_a.l!Z'.R-ºcc}Jt'L~g,~z{,,,,. , • 2.1. Aumento del gasto público firlancra8o con lIIlpuestos de 1gtial monto. 81
- 42. Yo y (---- Aquí, el aumento del gasto público (aunque financiado totalmente · con impuestos) no expande el ingreso real en ninguna magnitud, porque • la curva IS' o IS" cortan a la curva LM cuando ésta .es perfectamente inelástica o sea el caso clásico. En cambio el efecto obtenido es que su- ba la tasa de interés, por lo cual el relativo efecto expansivo del GP se vería contrarrestado por el descenso de la inversión privada (la inversión _p_ública sustituye a la inversión privada). ·· · -~ Si dicho aumento del GP se produce en pleno empleo (supuesto del modelo clásico) o cercano al pleno empleo, la expansión de Y sería en términos nominales (Y monetario) o sea que se generaría inflación por exceso de demanda. Convendría aquí, en caso que el aumento del gasto público fuese inevitable, financiarlo con impuestos altarnente con- tractivos, o bien aplicar una política monetaria restrictiva que compen- sara el efecto inflacionario del aumento del GP. (o ambas cosas a la vez) Se deduce de esto que, en el caso clásico, la política fiscal es inefi- caz como expansiva. . 2. Caso clásico 2.2. Aumentó del gasto público financiado con empréstitos toma- dos del público. 82 Y, Yru y Al igual que en caso de financiamiento con impuestos, aquí el au- mento del gasto público no in~rementa _e,l mgreso_ real, pero produce au- _m~n.to..~', lo_cual p~~c:;.ª-na,..r_e.du.ccwn deja mvers10n pnvada. O sea que ambas variables se compensanan en sus efe~ws, reales, y el ingreso nacional perrnanecerí~ inva~iable. _ . . . Dado que todo el dinero d1spomble es abs_orb1do por, el motivo transacción, el tipo de interés pagado por el gobierno debera aumentar lo suficiente como para inducir a los inversores marginales a prestarle al_ gobie~n_g_,....J$D_~ncia119o ..a realizar.. otras "inversiones" privadas menqs rentables. Entonces, en el gráfico del mercado del producto (ahorro e ~,.-inversiÓñ en relación a "i") la oferta de ahorros disp_Q_f!~b.)e'.~ S_éE,C.QIJD:(l~_¡,· lo rn:tl.provoca..un aumento_de-12..'rasi:'{fe I~!er{s "i", lo qu_e 7 a su v~z, -produce ~a re_ducción de la inversión privada de la cual se hablo antes. ··- - 1 , o' o d o I' I A,I 1
- 43. 2~-Sfl.SO Cl4s._~f,.O-·---·,•. 2. 3. Aumento del gasto público financiado con empréstitos toma- dos de los bancos o del Banco Central (o, llanamente, emisiónmonera- . ria). LM LM' LM" IS' IS Am/k v. v1 v1 • · Tampoco en este caso el aumento del gasto público con la consi- guiente expansión de IS a IS' consiguen aumentar el ingreso real, el que q_uedará invariable en Yo. Pero como _d,~ch.o ªl1I1l~n~Q_~e!g~~t_Q_é'.sJjnan .f!ado ~otalmente con._creación de dinero fiduciario _o bancario,._aquí se - ·.:,..e;c.Rª.9-9..._e ~-::l.- curva LM a_!Jv1' lo.sual hará bajar el interés del punto "a" al punto "Ei "; J:o·cüa:I'-e'S"fimirl'ara li'"í'ñversión privada y hará que el ingreso real aumente en la magnitud YoYl. El nivel del inQTeso real aumenta en la magnitud t.m/K siendo t.m, el aumento exper~entado en la oferta ·de dinero real y K la razón entre los saldos de dinero para transacciones y el volume:.n de las transacciones (Y) (razón de Marshall). (K es la recí- proca de "v", veloc. de circulac.) Esto último lo podemos ver a través del planteo de la ecuación de Cambridge: 84 M = K.p.Y (real) o sino M = K.Y (monetario) pero como m (dinero real)= M/p entonces M = m.p podemos reemplazar y queda m.p = K.p. Y (real) simplificando queda m = K.Y (real) luego m/K = Y (real) Por lo tanto: t.m/K =t. Y o sinó Am.v =t. Y o sea, lo que hemos expresado antes: que el ingreso nacional se expande en el monto resultante de multiplicar el aumento en el dinero real (ofer- ta monetaria real) por la velocidad de circulación de dinero. Concluimos de esto que, en el caso clásico: a) la política fiscal sola es inocua; b) la política monetaria es eficaz para expandir Y; c) cuanto má.s se expanda "m" o mayor sea la velocidad de circulación del dinero "v" o ambas cosas a la vez, mayor será la expansión de LM (LM a LM") y de Y (Yo a Yl'). Este planteo supone precios estables, o sea que "m" aumenta en la misma proporción que "M". Pero si, aún antes de llegar Y al pleno empleo, los precios aumenta- ron y M no aumentara en la misma proporción, o no aumentara llana- mente, "m" se reduciría, frenando así la expansión de Y y tornándose negativa, por lo cual la curva LM se desplazaría hacia la izquierda y se reduciría el ingreso real. Por ello, para que la política .monetaria sea eficaz, M debe aumen- tar más que P de modo que así aumente "m" y produzca su efecto ex- pansivo en Y. Llegado al pleno empleo, M debería aumentar menos que p fo no aumentar en absoluto), para evitar efectos inflacionarios adicio- nales. ".}.;:---~, . . . . . 5.1. Aumento del gasto publico fmanciado con impuestos de igual monto. IS' IS Yo Yu y 85
- 44. Se trata del caso intermedio entre el caso keynesiano y el caso clá- sico. Al expandirse IS a IS' en la magnitud .0.G . K, por efecto del au- mento del gasto público, la renta nacional ,pasa de Yo a Yl. Pero como el gasto público (su aumento) es financiado totalmente por impuestos, y éstos tienen un efecto contractivo equivalente a 6 T. K. (-Pmg C), la curva IS' se contrae hasta IS" haciendo que el ingreso nacional retroce- da hasta Yl 1. Por lo tanto, el efecto expansivo neto del aumento del gasto público financiado con impuestos es Yo Yl l de aumento del in- greso nacional. Recordemos aquí lo dicho en 1.1. sobre el distinto efecto contrac- tivo de diferentes imr.uestos. La curva LM permanece en el mismo nivel por no haberse produci- do incremento de la oferta monetaria ni en la velocidad de circulación del dinero. La tasa de interés sube levemente (lo cual desestimula par- cialmente la inversión privada), pero más que en el caso keynesiano (en que no subía en absoluto) y menos que en el caso clásico. Si se produje- ra un aumento de la oferta monetaria (curva LM se desplazaría hacía la derecha) ello podría compensar hacia abajo la suba de "i" y estimularía a una mayor inversión, con lo cual el ingreso real se expandiría más que Yo Yll. El mayor o menor efecto expansivo neto sobre y, así como el mayor. o menor efecto de elevación de "i", derivados de la expansión de IS, dependerán de la inclinación o pendiente de dicha curva IS, la que a su vez estará determinada, como sabemos, por el grado de elasticidad de la demanda de inversión y de la propensión al ahorro. 3. Caso intennedio 3.2. Aumento del gasto público financiado con empréstitos toma- dos del público. IS' 86 Y, y ~ 1 d · · to de la .Te: a re:' provoca un aumento del.ingr.eso. ~ esp1azam1en i~ ~ • · · d real el que sin embarcro es menor que en.el caso ~e>:nes1~no. ~llolse -~~ ' ' · 0 1 r que la aente ''mv1erta en t1tu os pu . b~ a qu~, .el g~b1erno, ~:~: dºt:endimien~o (y otros alicientes) 101 cual bhcos, heb~ e ev~as~a tasa de interés· como consecuencia, el efecto ex- .. arrastra acia arn ' · 1 el ascenso pansivo del gasto público es amorúguado parcia mente por . de "i,,. 3. Caso intermedio . . . , . . _ :¡,~gasto publico fmanc1ado con emp~e.s~1tos toma dos d~.Í~s bancos o d_el Banco. c;:entral (o, llanamente, em1s10n moneta- ria). .,,,,--·-· . LM LM' LM" lim/k t.m/k El aumento del gasto público hace trasladar. (con.efecto mu~~~c;~ ) 1 IS IC:' Como dicho aumento se fmancia con aum dor a curva . ~ ~ . . . bíén se desplaza la curva LM ha- moneda fiduciana o bien bancaria, tam . , d " " "'b" y por . h . d d ender la tasa de mteres e a a . cia la derecha, ~cien o ealscd v1 Yl' debido al aumento de la inver- lo tanto crece el mgreso re e • a síón privada. , (LM") tal vez por efecto s· 1 pansión de LM fuese aun mayor ~~nu~:e~~~fn~~~o~:~~c~~o~i~~u~~~~~sX~~~;t~~~~s~º~;~~~~~b~~~~: (a Yl ") por un nuevo descenso del npo de 1 . . 87
- 45. -· Esto siempre que la economía no llegase al pleno empleo, en cuyo caso la expansión de LM generaría inflación. Se_ ~rata aquí de ~1:ª b~ena compro,b_ación de la necesaría comple- mentac10n entre la pohnca fiscal y la polmca monetaria. El nivel del ingreso nacional se eleva sólo en una fracción de L:.m!K (que es la magnitud de la expansión de LM); ello es así debido a que parte del.aumento de la oferta monetaria es absorbida por la demanda especulativa. En cambio, en el caso clásico, la totalidad del aumento de "m" era ~bsorbida por la demanda de dinero para transacciones. 88 EL PRINCIPIO MULTIPLICADOR DEL GASTO PUBLICO. SU VALIDEZ RELATIVA EN PAISES EN VIAS DE DESARROLLO Año 1988 Prof. Tituiar Dr. JULIO MARTIN l. Consíderaciones generales sobre el efecto multiplicador del gasto público. Paniendo de la proposición teórica, con origen keynesiano, de que bajo ciertas condiciones, el aumento del gasto público habrá de produ- cir un efecto expansivo multiplicador del nivel de actividad económica interna de un país o región, nos proponemos explicitar algunas de las circunstancias o supuestos que enmarcan y limitan los alcances de dicho principio, a saber: el tipo de gasto público, su modo de financiamiento, la coyuntura económica, el grado de apertura de la economía y el nivel de desarrollo económico. iLTip~o: Una conocida clasificación económica de. los gastos públicos divide a éstos en gastos ef,E!..CTt'QO..S..,.SUeales, o exhaus- tivos (aquellos mediante los cuales el Estado compra en el mercado in- terno o externo bienes y servicios -gastos con contrapartida real-) y gastos de ~a o de reparto Oos que tienen finalidad o efecto redistributivo,--siri-comportar adquisición de bien o servicio alguno -gas- tos sin contrapartida real-), sean dichas transfereneias de carácter social (vgr. pago de prestaciones jubilatorias), económico (vgr. subsidios a em- presas para promoción de exportaciones) o puramente financiero (vgr. · pago de intereses de la deuda pública). Los gastos efectivos producen, en términos generales, un mayor efecto multiplicador que los de transferencia, sobre el nivel de produc- to, ingreso y empleo. En efecto, el valor del multiplicador "m" de los primeros es igual a la recíproca de la propensión marginal a ahorrar de la comunidad, como es sabido; mientras que en los segundos, su multi- plicador está afe,.Gt~o (multiplicado) por la propensión marginal a con- sumir (m =i PMgC } o sea que el valor del mismo es equivalente al mul- PMgA tiplicador dehmpuesto; pero de signo contrario positivo, ya que los gas- tos de transferencia significan inyecciones de poder adquisitivo, en tan- 89
- 46. to gue los impuestos constituyen absorciones ("filtraciones") del mis· mo. Est? es lo mismo gue dec!r gue el multiplicador del gasto efectivo es supenor al de las transferencias en una unidad: mef. - mtr. = 1 porgue_l_ PMgA PMgC PMgA 1 Para_ citar sendos eJ~rr:plos, la. const~ucción de una obra pública, gue reguier_e de la adgu1s1c10n de bienes de capital, insumos, mano de obra, servic10:, etc. o biei:i los pagos a empresas privadas contratistas de la ~bra, habra d~ producir mayo~ ef~cto multiplicador en el producto social gue, por ej., el pag-0 de 1ubilac1ones, o de subsidios a los desocu· pad?s; el motivo es _gue, e~ el primer caso (gasto efectivo), la erogación r~~izada po~ el gob1~rno nene corno contrapartida un acto de produc· c10n de un bien inexistente, formando parte dicha inversión pública real de la demanda agregada contrapuesta al Producto bruto interno compo- nente de la ofer~a agregada, por lo gue ~2:.i:_()~~SQ_!TlUltiplicador comien· za de~de el momento en que el Gobierno realiza el gasto respectivo·: En · can:?10, c?n. ~l gasto de transferencia ocurre gue el efecto rnultiplic-ador recien se mic1a toda ve_z gu~ e~ jubilado o el_ desocupado (u otros per- ceptores de transferencias publicas) gasten dichos inITesos en consumo -:de _bienes y servicios que es necesario producir- ~o antes; en otros terrnmos, el gasto de transferencia en sí mismo no es componente direc· _to de la demanda agregada ni integra, por tanto el P.B.I. _N~ obstante, debe advertirse que la apuntada diferencia de efectos multiph~adores entre gastos efectivos y gastos de transferencia no es ab· ysoluta ni tajante. Tanto en uno corno en el otro crénero atendiendo a s~s diversas especies, deben tenerse en cuenta co~porta~ientos -estu- d1ables empíricamente- de distintas variables económicas que puede afectar el proceso y ~us re~ultados, tales como: la propensión marginal a consum:r, ahorrar e mvernr de los propios receptores de la erogación, su tendenoa a retener sa"!dos· en efectivo, la velocidad de circulación de los í~gr,eso~, la existencia de "ilusión monetaria", etc. y todo esto bajo la h1pote~1s de que el gasto gubernamental y sus sucesivas repercusiones expansivas ocurran dentro del país o reQ"ÍÓn, sin producirse filtraciones hacia el exterior. " ii) Mo~os de financiación del f?astr;_J.f!.l?.~Í!_O: Par~ el análisis perti- nente s_ugenmos ver nues.tr~s- traba1ort1tulados: Política Fiscal. Efectos e::t-pansivos del Gasto Publico segun modos alternativos de Financia- miento; el Teorema del Presupuesto equilibrado; y Efectos económicos de ~a deuda pública. Aquí sólo nos interesa remarcar que un determina· do incremento del gasto público será tanto más expansivo'so"tsre dn!vel de act~vidad econórni~a cuanto menos.contractivo ·sea el recurso -que lo financie. En_ este senti?o, podemos ubicar en orden decreciente de po- der contractivo (o creciente de poder expansivo, en su caso) a las siguien- 90 tes categorías genéricas de recursos financieros: a) impm;stos y tributos· en general; b) empréstitos voluntarios colocados entre el público 'O en entidades financieras no bancarias; c) empréstitos colocados en las en~ tidades bancarias, con creación secundaria de dinero; y d) empréstitos colocados en la Banca Central (creación primaria de dinero o base mó~· netaria). !? iii)__fil estaq.Q_d_e__ la. coyuntu_J:_a_g_cJl'/lQJJJi_EE;, La teoría macroeconÓ'- mica conveñ-C:íónal ·enseña queel incremento d'e alguna de las variables componentes d~ l~ deman~a agregada ('~ti[?_i.:1.,d~Ja-.:.?e:n~nda,.,'.'), entr~ ellas el gasto publico, habra de provocar efecto ~rnuluphcador en el m· ~ de prodncto y empleo, en la medida que la economía se halfe"eñ un estado suficientemente alejado del pleno empleo; especialmente en · el llamado ~~caso kewesiano~ caracterizado por una acentuada depre- sión y desempleo, con precios a la baja, elevada liquidez y reducidas' tasas de interés. No así en la situación opuesta, el denominado "~ clásico", a nivel de pleno empleo, en cuyas circunstancias el aumento oel gasto público, ceteris paribus, no ejerce efecto multiplicador en términos reales, sino incremento del Ingreso nominal o monetario, ex· presado en alzas del nivel general de precios, conocido ello como causal de la inflación "por exceso de demanda". Sin embargo, aun en países altamente desarrollados y debido a ciertas rigideces en la producción y oferta agregada coexistentes con di- versos grados de desempleo laboral, así como por políticas económicas demasiado expansivas (subas generalizadas de salarios reales y de gastos públicos de carácter social, entre otras) y alzas de costos de producción por mayores precios de insumos importados -vgr. el caso del,petróleo- han determinado en las dos últimas décadas la aparición de cuadros re- cesivo·inflacionarios ("stagflation"; la curva de Philips tiende a verticali- zarse), fenómeno acerca del cual las teorías explicativas están en plena elaboración. Dicha situación, inédita hasta tiempos recientes en países desarrollados, puede calificarse allí de coyuntural y relativamente supe· rabie mediante políticas fiscales y monetarias moderadoras del gasto y otras de corto y mediano plazo; en cambio en los países subdesarrolla- dos, con diversos matices y grados, el fenómeno receflacionario adquie- re naturaleza distinta, de raíces estructurales, con caracteres de perma- nencia y mayor intensidad, io que requiere de acciones de política más profundas y programadas a largo plazo, sobre todo las referidas a la con- tención sustancial del gasto público excesivo y su mayor discriminación cualitativa -la teoría del multiplicador pierde allí validez general, como veremos-, las reformas de la estructura tributaria y de la operatoriay/o dimensión del sector público. ,' iv) El_ grado de apertura de la economía: Reviste importancia cru· cial, en cuanto a la magnitud del efecto multiplicador del gasto público, 91
- 47. ( como de cualesquiera otra variable relevante, el mayor o menor grado de apertura (o de cerrazón) del sistema económico nacional o regional. En efecto, si se trata de una conorfíía cerrad ,,_el efecto multiplicador se produce en lenitud, dado que o e ectuado por el gobierno, sea e consumo o de inversión, así como las sucesivas ondas de gasto a que aquél da lugar, "compran" bienes y servicios de origen local; en tanto que si la economía fuese abierta ~guber~tal o lo~_gª~ " él derivados comprarían_,_&__men.os....pau;:jJ!.lmente+.b.ienes_y_s..~.r.yli:.ills__P-19- ducídos en el extranl~.2· lº__qu_¡;;)f1EEe~entaría el P.B.~_foráne~. De tal modo, _ci-4'fec1;ü-ñü1ltiplicador es transfendo al x OL en la medida que el gasto efectuado por el gobierno o por los residentes locales sea ~-licad?, a la importació1: <le bienes o servicios, producié:i-dose así una ' fll.ri;:ac10n'..'. o_' 'fuga" de LQ.greso real. Este hecho fue tenido en cuenta " por Keynes con motivo de ·ra~Gran ......Depresión de los años treinta, quien recomendó a EE.UU. (sistema bastante cerrado) políticas de reactiva- ción económica distintas de las que aconsejó al gobierno de su propio país, Inglaterra, de economía mucho más abierta. Juega un papel importante en esta cuestión; la elasticidad-precio ·'de la demanda interna de bienes y servicios importados, así como la elasticidad-ingreso nacional de las importaciones. En un país que adopte tipos de cambio fijos, el aumento de precio en moneda domésti- ca. de los bienes importados (sea porque aumenta el precio internacio- nal o porque el país efectúe una devaluación cambiaria), sí la demanda interna de importaciones es suficientemente inelástica ante el aumento de precio, se reducirá muy poco -o no se reducirá- la cantidad impor- tada (con el consiguiente aumento en el gasto total), produciéndose una mayor transferencia de efecto multiplicador al exterior que en el caso que la demanda hubiese sido elástica. Por el contrario, ante una baja de precios en moneda nacional de los bienes importados (sea porque dismi- nuya el precio internacional o porque el país practique una revaluación cambiaria), si la demanda interna de importaciones es muy inelástica, ante la disminución de precio, aumentará muy poco -o no aumentará- la cantidad importada (con la consiguiente reducción del gasto total), ' produciéndose una menor transferencia de efecto multiplicador al ex- tranjero, debida al gasto público supuestamente generador de compras en el exterior, que en el caso que la demanda hubiese sido elástica. . En cuanto a la elasticidad-ingreso de la demanda de importaciones · y bajo régimen de tipos de cambio fijos, aquéllas crecerán (decrecerán) significativamente, cuando se incremente (se reduzca) el ingreso nacio- nal del país importador, toda vez que se comporte elásticamente la de- manda interna de importaciones; lo que provocará una mayor (menor) transferencia de efecto multiplicador al extranjero, con origen en el gas- to gubernamental, que en el caso de la demanda-ingreso interna cuyo comportamiento fuese inelástico. 92 2. Validez relativa del principio multiplicador del gasto público en. econondas en desarrollo. Lo expresado anteriormente sobre el efecto multiplicador expan- sivo del gasto público, puec:!_e tener validez absoluta -aun con algunas limitaciones- en países de economía d<:'.~ª.rrnllad~, 1os países centrales altamente industrializados que se caracterizan por: a) elevado nivel de ingreso "per cápita"; b) distribución personal bastante uniforme del ingreso nacional; c) mercados de productos y de factores con suficiente grado de competitividad; d) demanda suficientemente diversificada de bienes y servicios; e) abundancia relativa del factor capital; f) escasez relativa del factor trabajo. Entonces, bajo supuestos tales corno gran desocupación de mano de obra, capacidad productiva ociosa, no competitividad entre gasto público y gasto privado, oferta interna de bienes disponibles suficiente- mente elástica, salarios monetarios rígidos ante aumento del empleo e inexistencia de cambios ~n la productividad ·global, puede ciertamente darse, en dichos países,~ efc:;_rr.o_ rnultiplif_a~or del gasto público -o el privado-, que estamos comentando. El gobierno podría ~~-1.!~~~-~us gastos; a dicho impulso dado a la demanda global respondería a coit'o- --pliz'o una mayor oferta, por utilización de la capacidad instalada dispo- nible; crecería la producción, el ingreso real y la ocupación,.JLn g:-r_e ten- ~~ucirse alzas de wecio~. Dicho proceso seguiría liasta queTi · oferta glofoidejara de ser elástica, en niveles de plena utilización del ca- pital o cuando surgieran estrangulamientos en la producción en situa- c!ón c~rcana al ple_i:~ emp!~()~i_r:.~de_lo ~~at_sí ~~Jl.E.C?.~':1~i~~~n.:_pre: ~QQ.fülJJ.ª2..1_~~-Pº haber una! reducc10n del consumo gue com- pensara un aumento del ahorro con el cual financiar la mayor inversión pública. Pero habría en tal situación -y aun con anterioridad- plena ocupación de la mano de obra, porque'en dichos países el trabajo es el factor lirnitante, generalmente esc;aso, mientras que el, capital suele ser el factor relativamente abundante. ~ Ante esta posibilidad real, no pudo menos que difundirse amplia- mente la teoría del multiplicador, originada durante la Gran Depresión bajo el influjo de las ideas keynesianas (aunque el multiplicador había sido descubierto ante5-íJórtrti;)$1ñvesi:igadores) y desarrollada poste- riormente en los modelos postkeynesianos. Dicha teoría respondió, en- tonces, a una realidad de ciertos países industrializados en un determi- nado momento histórico. No tiene por qué suceder lo mismo en economías con bajo nivel J? crecimiento económico, los países periféricos del mundo s:¡.¡QAesªrf~1 do o en vías de arr~ cuyas características estructu::a!es'Sün:?!eñ' i mas. _J~º-~·-9liia!!._L~..J'E~cpi?_~~~tiplis~do,.rJkl!e}f!:!_::'..~.!5l"~!:1. _§qlo relqtiva, fuerte~.!il_<:;_<¿Q.I]QiqQ~..RPr Cllversas circunstanc1~__. ~ Hay varias relaciones que caracterizan la estrucgi.ra--e.GGnómica_ de un país. Una muy importante es la relación capitáf/ trabajo (K/T) . que muestra el capital instalado por trabajador disp6llibte:-Pa:rtreffél0 93
- 48. de que el nivel de empleo determina el nivel de producción total sabe-" 1 mosque, en tramos cercanos al pleno empleo, todo aumento del nivel/ d.e, ocupac_ión provoca un aur;it;nto del Producto e Ingreso en propor- c10n mf~;-1or a la que ~:oducma en tramos alej-ados del pleno empleo Oa func10n de producc10n global se comporta en forma creciente con crecimien_to, desacelerado. al aumentar el empleo), o sea que se produ- cen, rend1m1entos decrecientes (costos marginales crecientes), lo cual . esta vmculado a la dotación de capital instalado en la economía. j En .las econor:ní~s desarrolladas, con abundante dotación de capi- tal K, dichos rendimientos decrecientes de la mano de obra ocupada se producen en niveles más cercanos al pleno empleo que en el caso de ~as econom_ía~ su?desarrolladas, debido a que en éstas el insuficien- te K imp.one hm1~aciones estructurales al incremento de la producción, aun en rnveles alejados del pleno empleo, dado lo cual provocar un au- n;enro de la ocupación no significa incrementar proporcionalmente el mvel del Producto e Ingreso nacional (aquí se parte de la hipótesis de que tanto J<:. como T son constantes a corto plazo, siendo T la mano de obra d1spomble, no la ocupada, que podría variar). ( Expresada en otros términos: Si la relación KIT es alta -caso de paí~es indus~rializados- la productividad marginal del trabajo descen- dena ante mveles de empleo suficientemente elevados; en cambio si la r~l~ció1: K/1: es débil (sea porque escasea capital o porque sobra ~o ~la_c10n disp?mble) -tas~ de m~chos países en desarrollo- !a produc.7 ~v1dad margmal del trabajo comienza ya a descender en niveles alejados del pleno empl~~' o ~ea _con abundante mano de obra desocupada, por lo que una polmca dmg1da a lograr mayor empleo de trabajo -a través del mayor gasto público, por ejemplo- permaneciendo constante K (factor limítante), ~aría a~m~ntar poco o nada la producción global -d~dos los muy bajos rend1m1entos- creándose desempleo encubierto o d;sfrazado (productividad marginal del trabajo cero o cercana a cero), fenomeno observable en economías subdesarrolladas tanto en el sector público como en el privado (cuenta-propistas, chang~rínes, etc.)) como una ~nomalía o_cupa.cional aún más frecuente y compleja que el desem- pleo mvo_luntano a~1erto.(~ste ~!timo implica una oferta elástica de'fac- tor trabaJo .ªl mvel de salarios vigente; en cambio, en el paro encubierto, los trabajadores suelen, no s,er ~onsci~ntes de halla.rse desocupados y no buscan empleo; lo hanan solo mducidos por un mvel de salarios mayor que el que ganan. O sea que, pese a estar desocupados en el sentido eco- nómico de su muy baja o nula productividad (su retiro del mercado la- boral no afectaría el nivel de producto social), no lo están en el sentido estrictamente keynesiano. Es por ello que algunos autores asimilan d.i- cho desempleo disfrazado de países infradesarrollados a una forma de t:c?nomía de pleno empleo, donde el multiplicador no funciona en tér- mmos reales; y el proceso de desarrollo económico consistiría enTa transición de un nivel de pleno empleo adecuado a una fase inferior a 94 otro nivel de pleno empleo aprop.iado a una fase superior de desarrollo) Sería ésta una categoría de análisis más acorde a la concepción clásica de largo plazo que a la tesis keynesiana de movimiento a corto plazo de una situación de desempleo a otra de pleno empleo_ dado un determina- do estadio de crecimiento económico; lo que vendría a abonar la no aplicabilidad absoluta de las fórmulas de extracción keynesiana -entre ellas el principio multiplicador- a los problemas de los países en vías de desarrollo. (La solución de estos países sería fa~tible actuando por el lado de la oferta, ampliando la capacidad de producción mediante el aumento del capital instalado (K), pero estó es11alq.niable sólo a largo pla,,zo; a corto plazo, una política de pleno empleo actuante por ~l lado de la demanda, incentivándola a través de un mayor gasto sin reducir el salario real, hará que el producto e ingreso reales no crezcan sígnificatívamente. Por lo tanto, en una economía en vías de desarrollo caracterizada por una.. ....,---:;-;----~---~--..---·----·-·-· ' ' --...... ,.. ' ........ - . baja relacion K!Ty, por e.r:i9_~1_por una alta inelasticidad de la oferta glo- '-... 'bal, el· impulso dado a la demanda agregada para aumentar el nivel de ./ bcUp-á.ci6ri, más bi~fL.i?ro.Q_ü'i;ifá piisfo_nes_mflacíonarias-que Íncremento '-·" real de la pr_QQ)l.ffiQJ1:, Ello implica que en tal situación, el efec_t9 n:i_aj~L. plicad_<:J.U!!'.Lgas_t() gú~_Fco_s~--~erifica sobre_ el}I1gr~~()_ nominal, con alzas ~recios, no sobre el ingreso y producto reales. 12...f_i¿§L.e..;;..rnntQ rná.§___ evidente cuando se financia el gasté:íº"¡:iúblfro con i:écursos no genuinos, - ~~E...s!.e:~cl!_,~()fl...~!~1:~1§.n.9.~~.~~~_o.s.~~_Eg,C?..(e~p_~.~sión .de la oferta mone- taria). sea que en las economías infradesarrolladas es la cantidad de)/ factor limitante K lo que condiciona las posibilidades de ocupación de la mano de obra, por lo que puede haber plena utilización de la capaci- dad de producción instalada coexistente con un alto grado de desem- pleo o subempleo, de carácter estructural. Al formarse "cuellos de bote- lla" en la producción, con la consiguiente rigidez de la oferta global, to- do incremento del gasto, público o privado, no habrá de solucionar efectivamente el problema del desempleo y del subempleo, aunque crea· condiciones inflacionarias. Por otra parte, no se trata solamente de que haya escasez de capi- tal; en estos países, frecuentemente la capacidad productiva instalada parece ser suficiente,.,E~!?.._~~ i11i;.Qr!:ect_3:.9: deficientemente aprovechada', lo que hace que la inflación aparezca aún habiendo capacidad ociosa. Existen varias razones para ello: i) En primer lugar, suele haber rigideces y altos ¡costos en la provi- sión interna de algunos insumos básicos para h actividad indus- trial: acero, energía, celulosa, ciertas materias primas agrícolas, combustibles, insumos químicos o petroquímicos, etc., así co~ mo bienes de capital con adecuado nivel de especialización, agravado ello con deficiencias en la estructura de transportes y. : comunicaciones, lo cual provoca distorsiones en los precios rela- r.',
- 49. tivos de bienes y servicios y limita la producción global. La solu- ción podría ser importar dichos insumos claves y bienes de capi- tal, pero aquí aparece el problema de la capacidad de importa- ción, menguada en los países poco desarrollados por su crónica escasez de divisas y déficit en su balanza exterior, motivado a su vez por factores tales como la escasa competitividad de ciertos productos manufacturados o primarios propibs de estas econo- mías, las políticas proteccionistas aplicadas por los países cen- trales, el eventual deterioro secular o los vaivenes covunturales de los términos del intercambio exterior y el elevad~ endeuda- miento externo actual y las consiguientes cargas por intereses financieros; ii) la estructura de los mercados en los países subdesarrollados ge- neralmente no favorece el abastecimiento fluido abundante y a bajos precios de bienes, servicios y factores. No se trata de mer- cados suficientemente competitivos, sino más bien predominan las estructuras oligopólicas y de competencia monopolística, que persiguen maximizar beneficios con restricciones en la produc- ción; iii) insuficiente dotación de mano de obra calificada y/o especiali- zada, escasez de empresariado innovador (schumpeteriano), ine- ficiencias operativas del sector público burocratizado y anacro- nismos en la organización económica global y sectorial. ~ (Han hecho notar diversos autores de origen latinoamericano -en- e ellos economistas de CEPAL- que en los países periféricos en vías e desarrollo, el gasto público tiende a crecer en forma más que propor- onal al aumento de la renta nacional; dicha elevada elasticidad-ingreso ¡ del gasto público, superior a la elasticidad-ingreso de los recursos finan- ¡ cieros públicos y causal determinante, por lo tanto, de déficit fiscales de / cará~ter crónico Y. efectos alt~mente inflacionario~, reconoce diversos ~ouv.os que enunciamos sumariamente: J 96 -a-) expansión de las actividades estatales para cubrir necesidades - públicas vitales de índole social (gasto público social); educa- , ción, salud, vivienda, seguridad social; b] mayores gastos de inversión en infraestructura económica para · acelerar el proceso de desarrollo económico; redes viales, trans- portes y comunicaciones, energía, puertos, riegos,etc.; ,·ccrecimiento de la burocracia estatal, en algunos casos con obje- ~, '.Jtivos sociales de paliar el desempleo estructural; ·.d)'!=recientes pagos de intereses financieros al exterior, debido al -·elevado endeudamiento público con el mundo desarrollado. Con respecto a las altas tasas de interés que soportan los países pe- riféricos por su deuda externa, cabe consignar que las mismas no sólo comprometen su situación presupuestaría -incremento del déficit fis- cal- y tienen efectos monetarios eventualmente negativos -expansión de la base monetaria- sino que tamQ_ién afectan el resultado de la ba- lan~x_tei:na en cuenta corriente reduciendo la capacidad de importa- ción, así como comportan una transferencia de efecto multiplicador del gasto público a economías extranjeras, con la correlativa disminu- ción del ingreso nacional de la economía doméstica. Debemos agregar que otra característica de algunos países pobres de economía esencialmente agraria, es la existencia de numeros;s uni- dades económicas familiares que en conjunto producen para el propio consumo más que para el mercado (economía de subsistencia). Como una elevada proporción de su renta real es usada en la demanda de la propia producción del sector, el efecto multiplicador de todo gasto adi- cional sobre la economía global es relativamente débil. Finalmente, juega asimismo un papel importante en cuanto al efecto multiplicador del gasto público, la estructura de la distribución del ingreso y la riqueza. En los países subdesarrollados, en que dicha distribución suele ser pronunciadamente desigualitaría) las capas socia- les con ingresos bajos y acaso de mera subsistencia -que constituyen la mayoría de la población- adquieren preponderamente bienes de consu- mo de producción doméstica (alimentos, vestimenta, etc.); aunque su propensión marginal al consumo sea alta, el consumo global -debido a la estrechez de poder adquisitivo- y, por ende, la inversión privada, por carencia de suficiente mercado interno, son relativamente bajos con res- pecto a otra situación que hubiere de mayor equidistribución, por tan- to, puede resultar reducido el efecto multiplicador interno del gasto pú- -blico en sus sucesivas ondas expansivas. En cambio, los grupos sociales de alto nivel de ingresos y riqueza -reducidos en número pero con alto poder adquisitivo- suelen tener menor propensión marginal a consumir bienes de producción nacional, pero mayor propensión marginal a con- sumir bienes y servicios importados, sofisticados y de confort, -influ- yendo en esto también el "efecto demostración"- lo que hace derivar gran proporción de la compra de dichos bienes al exterior.l,'.parece nue- vamente aquí la ya citada transferencia de efecto multiplicador desenca- den~do por el aumento inicial del gasto público~ Claro que no es éste precisamente el caso de .trgentina, cuyas importaciones de bienes de consumo oscilan, en. las últimas cuatro o cinco décadas, alrededor del 5% del total de importaciones; por otro lado, el cuadro distributivo no presenta en nuestro país caracteres tan preocupantes como en otras eco- nomías periféricas. Contamos ya con suficientes elementos de juicio para afirmar que el principio multiplicador de raíz keynesiana no reviste en los países en , desarrollo, la eficacia yvalidez que, bajo ciertas condiciones, puede te- 97
- 50. ne~ en otras economía~ maduras~) La utilidad práctica de esta conclusión reside e? po~er a~reciar lo :iesgoso que es, en términos de probables efec~os mflac10nanos y recesivos, el recomendar y adoptar políticas ex- pansivas del gasto público -particularmente e¡ de financiamiento defici- tario- con objetivos coyunturales de pleno empleo o antidepresivos. BIBLIOGRAFIA CONSULTABLE PARA AMPLIAR TEMA REFERENTE AL EFECTO MULTIPLICADOR EN PAISES EN DESARROLLO: ARGENTATO, Nicolás: Elementos del macroanáiisis económico tradicional, Capítuio II, Edit. El Coloquio, Buenos Aires, 1979. RAO, V.K.R.V.1 La inversión, la renta y el multiplicador en una economía subdesarrollada. en AGARWALA, A. N. y SlNGH, S.P. "La economía del subdesarrollo", Edit. Tecnos, Ma- drid, 1963. SUNKEL, Osvaldo: ¿cuál es la utilidad práctica de la teoría del muitÍplicador? en El Trimestre Económico, México, julio-septiembre de 1957. 98 METODOLOGIA DEL DEFICIT FISCAL (Formas de determinación) Año 1987 Prof. Titular Dr. JULIO MARTl1'¡ ~ /Respecto de la determinación del déficit (o superávit) financiero /público, existen tres tipos de cuestiones que corresponde considerar: a) las derivadas del ámbito del sector público; b) las derivadas del momento o período de imputación de gastos y recursos; y ~ c) las derivadas de cuáles rubros se incluyen y cuáles no. {f;).mbito dei sector público. En líneas generales, el sector públi='J ca de un sistema económico está integrado por: 1) La administración, central (Gobiernos federal (o nacional), provincial (o estadual) y muni- cipal (o comunal); y 2) las administraciones descentralizada:s, que com-( prenden: organismos autárquicos, empresas públicas y entes paraestata- les. El déficit fiscal a determinar dependerá de que se incluyan o no a') las empresas públicas y/o a los entes paraestatales; en muchos países se los considera dentro del concepto de sector público y, por lo tanto, sus resultados financieros se contemplan en la medición del déficit global. ) En Argentina, las Empresas del Estado formulan sus presupuestos y balances para su aprobación por el Poder Ejecutivo; dichos presupues- tos analíticos no integran el Presupuesto general del ejercicio financiero,· ni sus rendiciones de cuentas integran la llamada Cuenta de inversión. No obstante, según lo prescribe la Ley Nacional de Contabilidad, pue]· . den cubrir sus eventuales déficit -tanto de explotación como de inver ... sión- con aportes del Tesoro Nacional. De modo que dichos aportes; : · que sí están incluidos en el Presupuesto general, reflejan, al menos par ,;: cialmente, el déficit de las empresas como parte integrante del ~é~i.ci •¡;L1 fiscal del sector público. Decimos "par~alm_~nte" por cuanro¡~s¡SJBR · í!i sas públicas nacionales también han'ffoanéiado gran parte de sus. d~fi. por ví~ del cré?ito, en.los últii:ios diez años, reeurriend~ a l,ü?iiN~~,g;; · 1 financieros nac10nal e mternac1onal. · ·.; ,; " .}·ji~rt -·, ~-~ - 1
- 51. ·· (w)womento de imputrición de gastos y recursos. Es sabido que hay dofstsi:emas principales de imputación: el de competencia jurídica Oos recursos se imputan conforme al momento en que se devengan a favor del Fisco y los gastos según el momento de su compromiso) y el de caja .o de gestión, según el cual gastos y recursos se imputan al ejercicio fi- nanciero según el efectivo egreso e ingreso de fondos, respectivamente. Naturalmente, el resultado fiscal del ejercicio (déficit, equilibrio o superávit) diferirá según se adopte uno u otro sistema. En nuestro país, en el orden nacional, por expresa disposición de la Ley de Contabilidad (D. L. 23.3 54/56 y modificatorias) los gastos se apropian por el sistema de competencia jurídica y los recursos por el de caja. O sea que se trata de un sistema mixto, lo cual introduce una nueva variante a la forma de determinación del resultado fiscal. . (':SRubros incluidos y excluidos. Conforme se incluyan o no deter- mm'a.Ms conceptos o rubros del Presupuesto de gastos y recursos en la medición del déficit (o superávit) fiscal, habrá de variar la magnitud del mismo. La metodología utilizáda presenta diversas formas de medición que presentamos a continuación del siguiente modelo esquemático de balance fiscal: Gastos públicos corríentes - Recursos corrientes Ahorro público (-) si (b) es mayor que (a); o desahorro público(+) si (a) es mayor que (b) + Inversión real + Inversión financiera - Ingresos de capital (ventas de activos) Necesidad de financiamiento (endeudamiento) Financiación a través de ahorro externo y/o ahorro privado interno Crédito neto a corto plazo Crédito neto a largo plazo Financiación a través del Banco Central Necesidad de financiamiento (a) (b) ± (c) (d) (e) (f) (g)* (h) (i) (j) (k) (g) * Si el valor de "necesidad de financiamiento" (g) fuese negativo, debi- do a que los recursos (corrientes + de capital) superaran a'los gastos (corrientes + de inversión), ello se denominaría "capacidad de finan- ciamiento", o sea un endeudamiento con signo contrario. Veamos ahora diversos métodos de determinación del déficit fiscal 100 ' ) METODO 1 Déficit fiscal = desahorro público; c = a - b METODO 2 (adoptado internacionalmente) Déficit fiscal= necesidad de financiamiento; g=±c+d+e-f=h+k METODO 3 (usado en nuestro país) Déficit fiscal= necesidad de financiamiento menos crédito neto a largo plazo; g - j = i + k METODO 4 Déficit fiscal = Financiación por Banco Central (emisión primaria de dinero vía sector público)= k METODO 5 (a!ternatívo del metodo 3) Déficit fiscal = Desequilibrio negativo de Tesorería (egresos efecti- vos de fondos menos ingresos efectivos de fondos - excluidos los provenientes del crédito a corto pla- zo -:) más monto de libramientos impagos en Teso- rena. Ello prácticamente equivale a i + k 101
- 52. EL TEOREMA DEL PRESUPUESTO EQUILIBRADO (HAAVELMO) Año 1979 Prof. Tii:uiar Dr. JULIO MARTIN r· 1 Se propone mostrar que, bajo ciertas condiciones, un Presupuesto ·, nivelado produce efectos expansivos sobre el nivel de la renta nacional; y la magnitud de la expansión guarda relación directa con el tamaño del 1 Presupuesto. / Parte de la base de que la imposición ni el gasto público respectivo l alterau la distribución de la renta. Supone una cierta propensión al consumo de la comunidad en su 1 conjunto. 1 Enuncia que cuando el Fisco produce un gasto público* de una da- . da magnitud, financiado con impuestos totalmente, se verifica una ex- pansión de la renta nacional -en términos reales si la economía no se encuentra en pleno empleo- por un monto equivalente al del gasto pú- ~ico producido. O sea que el multiplicador neto del gasto vale uno (1) Algebraicamente, ello se demuestra por cuanto: Siendo a: propensión marginal al consumo, Multiplicador del gasto: K G 1 (1) 1 a Multiplicador del impuesto: kT a (2) 1 a Sumando algebraicamente si_ se considera (-a) - Restando (1)-, para hallar el impacto neto: •En esta versión simplificada, no se tiene en cuenta ei diferente efecto multiplicador tintos tipos de gasrÓs públicos (corrientes, de capital, de transferencia, etc.); advertir con respecto a los distintos tipos de impuestos y su efecto contractor. · · 1 1 ·'í··.1
- 53. k (G - T) 1 a 1 1 a 1 a Esta demostración destruye el postufado de la "neutralidad" del Presupuesto, que algunos aún hoy sostienen. De modo entonces que, a los efectos del nivel de la renta nacional y sus movimientos, es de especial significación el "tamaño" que asume el Presupuesto, por cuanto aún con equilibrio presupuestario "crónico" se producen modificaciones en el quantum de la renta conforme a las respectivas dimensiones presupuestarias. C,l,G,T 2.400 2.000 ·':,·.,. 104 INTERPRETACION GEOMETRICA DEL TEOREMA (con propensión al consumo lineal) PMgC-0,6 45º 5.000 EXPANSION (GASTO) , 1 ' Expansión : Contracción (T) 1 1 neta 6.000 7.500 y · El aumento del gasto público (L'.IG = 1.000) implica un desplaza- miento vertical ascendente de la curva de demanda total. · El aumento de la tributación (L'.I T = 1.000) implica un desplaza- miento horizontal bacw la derecba, debido a la incidencia de la P!v1gC. El ingreso disponible permanece igual que antes (5.000). La renta nacional y el nivel de empleo crecieron en 1.000 o sea en una magnitud equivalente al aumento del presupuesto, que sigue estan- do equilibrado. Es como si la demanda global hubiera crecido en 400, valor que, con un multiplicador de 2,5 produce la expansión neta de 1.000 en la renta. FUNCIONES Q = 0,6 y + 2000 Q + L'.IG = 0,6 Y+ 3000 Q + L'.IG - L'.I T = 0,6 Y+ 2400 SUPUESTOS Las PMgC de todos los contribuyentes son iguales Nivel de precios inalterado. La inversión es fija. Crecimiento económico no tomado en cuenta. Valor del multiplicador del gasto: K 1 1 1 1 - a 1 - 0,6 0,4 Valor del multiplicador del impuesto: 2,5 - 1 1,5 10 4 2,5 105
- 54. ''_.,·. ,. EFECTOS ECONOMICOS.DE LA DEUDA PUBLICA Año 1989 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN l. INTRODUCCION Expresándolo en términos generales, se reconocen contemporánea- mente como tres los principales destinos del empréstito como modo de financiación de la gestión presupuestaria de la hacienda pública: G)/ia financiación d~pro-gr:_a~e.des~o-llo~~económico emprendi- -~o_s_~i.:.~~LE.staf:g_cl1q.nd~;pór~d votuffieñ.Cle recursos financieros reque- ribks, no.es_sJJfidrnte el_pr9_di¿_cidQ.QG_tributos y otros ingresos ordina- rios. T~les pueden ser: los planes de construcción des>bras públicas (ca- rrete.ras, escuelas, hospitales, puertos, represas, etc:···y:'eñgenera:I-;- crea- ción o mejoramiento de infraestructura económica o social); o progra- mas de equipamiento con bienes de capital de las empresas públicas, cu- yo costo será amortizado por los usuarios a través de precios o tarifis y, supletoriamente, por los contribuyentes mediante impuestos. En estos casos, el recurso al crédito permite: i) cubrír la insuficien- cia de recursos corrientes; ii) distribuir financieramente a lo largo del tiempo el costo de construcción o instalación. @~ fii;anciació_n ~~l~i¿;;_~-~.:'~~·ro sus cons~~uencias-: ~-e c~r~cter extraordmano, que s1gmf1querr·úna grave alterac10n de la vida sooal del país o región: guerras, convulsiones internas, cataclismos, epidemias; · etc. En el caso de conflictos armados,.el uso del empréstito interno pue- de servir, además de su función de financiamiento, como método de ab- sorción de medios de pago redundantes (punción monetaria) con objeti- vos antiinflacionarios, especialmente el caso de los empréstitos patrióti- cos o forzosos o el "ahorro obligatorio" en épocas bélicas o de postgue- rra. r- @Ja cobertura, a través del crédito de corto o bien de largo plazo, de desequilibrios en las finanzas públicas, sean éstos transitorios y sol- 107 1:-- ', .
- 55. ventables mediante recursos de Tesorería (deuda pública flotante: bo- nos o letras del Tesoro, adelantos del Banco Central, etc.) o bien· consis- tan en déficit de Presupuesto, a cubrir por su magnitud mediante la co- locación de empréstitos propiamente dichos, internos o externos (deuda pública consolidada)_. El hecho es que la deuda pública originada en la materialización d~ ~mpréstitos y demás operaciones de crédito público, ha de producir distmtos efectos económicos (cargas y beneficios, micro y macro) con- juntos o alternativos que procuraremos reseñar seguidamente, no sin an- tes efectuar dos aclaraciones previas: --------- ! En primer lugar, si se pretende analizar exhaustivamente los efec- tos econ?n:icos de ~a deuda. públic~, d~bens~ tener en cuenta los impac- 1 tos de distmtas vanables o mstancias fmancieras que juegan dentro del 1 proces~: 1) la cr~~c~ón i:;isma de la deuda (emisión de empréstitos y 1 º1?-"ª~ figuras credmcias~; .t.) el empleo de los recursos obtenidos (gasto publico); 3) la cancelac10n o reembolso de la deuda (amortización o res- cate) y 4) la financiación de dicho rescate e intereses (tributos aplica- bles). Un examen pormen,orizado de dichos efectos excedería los alcan- ces de este trabajo; sólo haremos consideración de los mismos en la me- dida necesaria para el fin de presentación introductoria y esquemática propuesto. -.· En segundo lugar, corresponde advertir sobre las fundamentales ,..,"1 difer~ncias exist~i:ites rn~~~~Yll_Q..as, por - lo mismo que difieren notablemente Iasrunciones y objetivos de la eco- nomía pública y la economía del mercado. Ignorar esta distinción con-- duce a menudo a ~firmaciones equívocas sobre la deuda pública y sus ~fectos.. No obstante, hay hacendistas que sostienen que ambos tipos de . deuda, mtrínsecamente, presentan más bien analogías que desemejan- zas, fundadas aquéllas en la naturaleza misma de la relación deudor- acreedor. _ . Por razones de ordenamiento expositivo, habrán de considerarse pnmero los efectos de la deuda pública interna; luego, los de la externa. IL EFECTOS ECONOMICOS DE LA DEUDA PUBLICA INTERNA r--, l. Efectos de traslación y redtstribución Una polémica que mantiene aún plena vigen~ia gira en torno de si _la catg1n:éa1-de- la: deuda (o sea el pesO o gravarñen-econórnié-o que la a~_uda pública in;pone a la so~iedad), ha d~ ser soportada por la genera- - ~~on a,ctua1 (aquella cuyo Gobierno contrajo la deuda con la comunidad mte_rna)_o bie,n ha ~e ser_ soport~da por la/s generación/es venidera/s (qu_ienes habran de fmanciar mediante el pago de impuestos el reembot- SO"'de la deuda y sus intereses). 108 . ~ - / La versión clásica ds),,..problema, tal como fue presentada por David R~ardo y luego Pigou;·sugiere que _COill<J.tl~II!P-I.~stito no absorbe fon- ~in.ables-~al. consu_~~_u_c;li_c;t_~1 bienestar de la-generaci6n presente; en cambio, corno capta fondos de ahorro, afecta a la inversi6n pnvaaay, por ende, a la formación de capital real; son, pues, las crenera· ciones venideras quienes sufrirán la carga real de la deuda, al d~poner de menos capital productivo heredado, lo que se traducirá en un menor producto ?ocia! e ingreso de la comunidad. _Ij(_l.y, por lo tanto,.un efectc de ~~f!S.!.acz~~ de ~ª..carga. de.)a deuda hacia el futuro. Corno puede versé. laeoncepc10n clas1ca no toma en cuenta fa actuación del Estado que, a través del gasto público de inversión financiado· con emisión de deuda. pueda contribuir asimismo a la formación de capital real. En la actualidad existen dos posiciones claramente definidas al res· pecto: una, Ja. I!f~ tradicional, de corte ortodoxo, ~u.e la carcra () peso de la deuda~interña"Ia~1.:1fr~nJo,-¡_co.rítribu.yentes..futuros, é¡ui~n;s "p-arel hecho de tener que pagar los impuestos respectivos (carcra nomi· nal o financiera), verán disminuida su capacidad· de gasto en co~surno e inversión privada (carga real o económica). O sea que, según esta versiór se produciría un efecto de traslacj_ó.~.2__rr3i:isferen~ia inti:'.~generaciona. _de la carga de la_g~,1;1d~._Dicha posición doctrinaria -que virtualmente Fíace coincidir en el tiempo la carga nominal y la real- parte de un plan· teo individual o "micro" del problema: los integrantes de la generaciór actual (ahorristas) no hacen más que canjear dinero efectivo por bono~ o títulos del Estado -y lo ha:cen voluntariamente- de modo que patri· rnonialmente no experimentan perjuicio alguno; mientras que en la ge neración futura, si bien los tenedores de títulos públicos tampoco su fren carga como tales por cuanto, al recibir el reembolso, cambian títu los por dinero, el peso efectivo lo soporta la masa de contribuyente~ que deben oblar los tributos correspondientes. ~-ª otra po.sición_, de elaboración más reciente y quizás más difun- dida en'l'a-·áctlÍalidá.Ci; sostiene que .P.OJ1a.~e.cr.o de..:traslaóón, sine que la verdadera carga real (independientemente de que la carga nonÍz· nal por impuestos a pagar sobrevenga en tiempo foturo)__r.~s:,~~ en la ge· nera.ció11 actual -la que suscribe los empréstitos lanzados por el Gobier· no- por cuanto al aportar los fondos respectivos (ello tanto más noto· rio si el empréstito fuese forzoso) ~il;ldebil~tando su capacidad de aho· _gg, ~~rtión y/o consumo, lo cual afecta "hoy", no "mañana" la de· manda global del sistema y por ende la generación de producto e ingre- so nacional. Otra forma de plantear esto: el Estado, al contraer su deu- da y gastar los recursos financieros respectivos, en la compra de bienes y servicios privados locales para un objetivo determinado (construcción de obras públicas, financiamiento de una guerra, etc.), está absorbiendo recursos reales de la economía (recursos materiales y recursos humanos) que, de otro modo, o, sea de no haber existido la creación de deuda pú- blica, la economía naCional podría haber destinado a la producción de 105
- 56. ) bienes privados. Se trata aguí de un enfogue más bien global o "macro" de la localización de la carga real de la deuda pública gue no considera la mayor o menor productividad del gasto público. Como puede apreciarse, esta segunda versión niega que se produz- ca una traslación intergeneracional de la carga; en cambio, afirma que lo gue realmente acontece en el futuro es un efecto de redistri/(ución i11~ trageneracional de la carga: unos resultarán afectados por- los-rr!hütos destinados a financiar los servicios de la deuda (los contribuyentes "de facto") gue verán así contraído su ingreso disponible, .mientras que orros (los primitivos suscriptores que percibirán el importe de los servi- cios) experimentarán un incremento de su ingreso disponible; pero la generación futura en su conjunto no soporta peso alguno, por cuanto si bien ~a _el gravamen d~)1!:...9.:.n.!.2r.tiz_~ci~~tereses que deberá. ~an celar, tamb1en hereda los titulas de deuda. Nó obstante, debe admmrse gue dicha redistribución del ingreso nacional puede provocar alteracio- nes en la demanda global, por eventuales modificaciones en los niveles de consumo, ahorro e inversión, lo que habrá de depender.del tipo de impuesto aplicado, de sobre quiénes recaerá la imposición (consumido- res o ahorristas), de las propensiones marginales a consumir, ahorrar e invertir de los sujetos incididos, etc. No debemos olvidar gue, aun en el caso de gue los futuros pagadores de los impuestos fuesen los mismos destinatarios de los intereses y reembolso de la deuda -lo cual pare- cería indicar una situación de efectos neutros- los impuestos también producen efectos friccionales adversos sobre los incentivos a trabajar, a producir y a invertir. Salvo la coincidencia de sujetos antedicha, dire- mos gue la r.erlistribución que se opera sería regresiva si los pagadores de los impuestos perteñéceri·a grupós o categorías sociales de más bajo nivel de ingreso que los perceptores de la amortización e intereses de la deuda; y progresiva en el caso menos frecuente que aguéllos tuviesen más alto nivel de ingresos gue éstos. .., Además de las dos comentadas, existen por cierto posiciones inter- medias; entre las cuales destaca una que plantea el asunto del siguiente modo: para conocer cuál generación soporta efectivamente la carga real del endeudamiento público, corresponde considerar el destino o empleo del gasto estatal respectivo y su grado de productividad social. Si los fondos provenientes del empréstito han sido utilizados en el financia- miento de gastos,<;JJrFiel}tes.que b_en!.ficfa.n socl<J.l!E_ente en forma dir:ecta a ]~como gastos de prestación ciescrviOos públicos, de mantenimiento, ,reparaciones, transferencias sociales o financieras, etc.) y también lo hacen en forma indirecta, por el probable efecto ex- pansivo del gasto público, a corto plazo, sobre el nivel de actividad eco- nómica, parece evidente que la carga real de la deuda pública es transfe,,_ rj_~_~i:aci0nes.funu:as, en su mayq¡; pan~., si.no_totalmen.te. En cambio, si se trata de gastos de-inversión.__¡,e-trf'-o incluso corrientes- destinados a la formación de capital social físico o humano (infraestruc- 110 tura económica o social, buena parte de i~s gastos en e~uc~ió;i~~. ra, sanidad, etc. ).,_J;..QJI1o serán. la.s...gen@r-a&1-enes-·:ftituTitS !Os prínc1pate~ destinatarios de los b~ne.fi.&~·Os-socáal<:ls-reportados -:-es~1mable ello'p~r 1:1 l 'YásiCde creciñ11en-to del Producto interno u otros md1c~,dores econom1- ' cos 0 extraeconómicos- sería en este caso ti gefe~ actual; er:• ~a. , medida en que no logre aprovechar de tales bene 1c1?s, la q~e ~sumina , mavormente el costo social resultante del endeudamiento ~ubhco, P?~" ; qu~ sería 1-ª-._ge~qu~~,9~cz~u.n ejemplo clas1- · · camente Citaacl.es el deNinanc1am1ento crediticIO de gastos de gue::_a.• 'e cataclismos, etc.). 1 .-- · Por orra parte, es menester reca'.car que, a los efectos de c1tad,o análisis de la distribución intergeneracIOnal de la carga de_la deuda ~u blica, es preciso distinguir entre la deuda que t~en~, por objeto financiar gastos públicos R!!2.<i:z±.fJiJJ.9S.S'deuda reprod~ctlva ) o se~ los gas.tos de inversión 0 corrientes que amplían la capacidad productiva del s1stem_a económico, expanden el Ingreso nacion~ y po: lo tanto. la base de tr~- . butación, permitiendo mayores recaudacwnes fiscales futu_ras SI~ neces1- dad de aumentar los tipos impositivos,;, y la deuda q:1~ fmancia gastos Í imfllili]JíJdiPDS ("deuda de peso muerto ), 9~e. produma efect?s contra-~ ríos y que implicará efectivamente un sacnficIO para los contnbuyent~ del futuro. ºf · 1 d d - - "también resulta útil, a los mismos efectos, d1 e:7nc1ar ,a ·eu a que viene a financiar inversiones irrentables del Gob1ern~ Como la construcción de una escuela para educación prin:aria ~atu1ta) que ~o habrán de reportarle al Tesoro público ingresos _fmar_ic1eros futuros, in- dependientemente de la productividad o utilidad sooal ~e la ~bra; de la deuda que se usa para sufragar inversiones rentable~ f7nanc1eramente ("deuda autoliquidable"), como el caso de las obra~ publicas cuy? cost~ de construcción 0 habilitación es recuperable ultenormente med1~nte el cobro de tasas 0 de peajes (rutas, puentes, canales, puer~os, tun~les, etc.), 0 como el caso de empresas públicas cuyo costo_ de mstalacwn o ampliación puede ser recuperable financierar:iente mediante el .cobro de precios públicos, a ser pagados por los usuarios. En tales s11:Dacwnes'. no d hablarse de ''carga" estrictamente, para las generac10nes vemde- pue e ' T (" ras, que se limitan a pagar por lo que realmente un izan pay as you use"). _ . . . , · · Debe ponerse de manifiesto la relaüvi?~d de este t'.P~ de. anahs1s -marcadamente teórico- en virtud de las d1f1cultades y hm1tac1~nes d~ orden técnico y político inh~re~tes a la .distribución temporal de benefi- cios y costos de los emprend1m1entos del Estado. 2. Efectos sobre el nivel de producto y empleo ..· . _ Es éste un tema cuyo tratamient? en det~lle exigiría una_ext~.~;~.~N<.: , considerable; trataremos de presentar lo esen;ia'. en_forma sucinta-,·"· i•fr,i . Pz.ra analizar los efectos de la deuda publica interna -sea.su crea:;.., . "· ·.· '.:1 .1H;~ '1 ¡ 1 1
- 57. l ~. ción o bien su rescate- sobre la demanda global del sistema económico y, por ende, sobre el nivel de actividad económica, producto y empleo, es recomendable adoptar un método comparativo con otras formas de financiamiento de la gestión del sector público (Se recomienda ver, complementariamente, nuestro anterior trabajo PoUtica fiscal. Efectos expansivos de los gastos públicos segun modos alternativos de financia- miento).. ~ Comparado cgn el i~~~1:..~-~Lempréstito..públi00 como_..u:_a.u:m_ fiscal ha de res_ul.tai:.-dicho en términos generales- ~os conlI_<I:.C:..tLvo l~ªQ~~l. El _empréstito absorbe, por lo gene.ral tratándose de, suscrip- ¡c10n ~~ fondos de ahorro (los suscnptores son comunmente ."ahorr-i-stas ', con un nivel de ingreso suficientemente elevado) que, o • / 1 hubieran permanecido ociosos, sin empleo alguno (caso frecuente en la . depresión económica), o hubieran sido invertidos productivamente (in- / versión real por parte de entes empresarios, de sus beneficios no distri- , buidos a socios o accionistas) o hubieran sido colocados en activos fi- l nancieros rentables (acciones, debentures, depósitos a plazo fijo, etc.) i que probablemente financiarían inversiones reales. '___.-7 Como se ve, dichas colocaciones no hubieran constituido gastos de consumo de los individuos o empresas, de no haber existido el em- pr#stito; éste mismo no representa una succión de fondos de consumo -salvo el caso de empréstito forzoso, bajo ciertas condiciones de ex- cepción- y, por lo tanto, no ~ecto contractivo sobre la variable consumo, aunque puede ejercerlo sobre la variable inversión de la de- manda global, sobre todo en períodos de pleno empleo o cercanos a él debido al alza de las tasas de interés en el mercado del dinero con moti- vo de la irrupción de la deuda pública. Entonces, si el empréstito toma } ahorros que están ociosos -sea por propia voluntacrGerafiorrista o por 'falta de oportunidades de inversión o coloéación- _el ~f<:.~!()_~º-!1_tra.cti~ v.o-no...existe.....en absoluto. Puede haber cierto efecto contractivo sobre ~-Í~ inversión, enl;~-otras~situaciones que acabamos de ver; de todos mo- dos, globalmente considerado dicho efecto, éste ha de ser menor que con la aplicación o elevación de impuestos, ya que éstos, como sabemos efectivamente afectan a las variables componentes de la demanda global (consumo e inversión) en mayor o menor medida según el tipo de im- puesto, el estado de la coyuntura, la propensión marginal a consumir o ahorrar de los sujetos pasivos afectados, motivaciones psicológicas, etc.; y lo hacen con efecto multiplicador de signo negativo (recuérdese cómo la curva IS del modelo Hicks-Hansen se desplaza hacia la izquierda en la medida del monto del impuesto por su multiplicador, con la disminu- . ción consiguiente del Ingreso nacional). ,;"> Por lo tanto, concluimos en que un aumento del gasto público fi- c=:-·-.)Ilanciado con deuda pública tiene mayor efecto expansivo sobre el nivel c..~~~:::_ de producto y empleo que uno financiado con impuestos, habida cuen- ~~-;~<:::.ta, no obstante, que ciertas categorías específicas de empréstitos o de 112 impuestos pueden modificar esta proposición genérica. Ahora bien, corresponde también tomar en cuenta las diversas fuentes de fondos de que se alimenta el empréstito, para investigar su probable efecto contractivo (o expansivo, en su caso) sobre la actividad eco~ó ica. Veamos brevemente varios tipos de fuentes; a) so en que los suscriptores son individuos o empresas: es la si- tua ·' que acabamos de tratar. Efecto contractivo del empréstito: pro- bablemente leve o quizás nulo. En todo caso, si lo hay, su grado de se'e- ridad estará en función directa de la intensidad con que la deuda públi- ca, a través de la captación de ahorros, afecte a la inversión privada. @os suscriptores son instituciones financieras no bancarias (com- pañías éie seguros, mutualidades de crédito, cajas de ahorro y préstamo, fondos de inversión, etc.): Dado que estas entidades no poseen la facul- tad de crear dinero en virtud de que no captan depósitos a la vista, el efecto es similar al caso de individuos o empresas, con la diferencia que pudiere haber en cuanto al volumen de colocaciones en títulos o bonos del Estado. ~i los suscriptores del empréstito son Bancos comerciales, recep- toreNe~depósitos a la vista y por ende creadores de dinero gira! -con efecto multiplicador sobre la oferta monetaria a nivel de sistema de Bancos- pueden presentarse aquí varias alternativas: c. l.) cuando los fondos líquidos invertidos por los Bancos en la compra de títulos públicos son tomados de sus reservas en exceso y suponiendo que dichos fondos disponibles no hubieran tenido otro destino de inversión o consumo privados (pensemos en el ca- so keynesiano de la depresión típica, con abundancia de saldos monetarios ociosos), el empréstito no habrá de producir efecto contractivo alguno, sino más bien reforzará el efecto expansivo del gasto público en el Producto e Ingreso nacionales. c.2.) si las reservas excedentes aplicadas a la suscripción de la deu- da pública hubieran podido ser destinadas por los Bancos a mver- siones financieras menos lucrativas para ellos pero beneficiosas pa- ra la economía en su conjunto (el caso de_ la existencia de gran de- manda de préstamos bancarios para inversión o evolución empresa- ria durante la recuperación económica o en el auge cercano al ple- no empleo) el sector público -sea el Gobierno o las empresas pú- blicas- puede estar compitiendo con el sector privado en el acceso al crédito, con la eventual alza de la tasa de interés y descenso con- siguiente de la inversión privada (efecto "crowding-out" que más abajo trataremos). En tal eventualidad, el empréstito público pro- voca efecto contraccionano, "ceteris paribus", lo que se reflep en un menor efecto expansivo del gasto público financiado por aquél. 113
- 58. c.3 .) Si la legislación bancaria en vigor permitiera que los Bancos pudieran tener total o parcialmente invertidos sus encajes (reserva legal o "efectivo mínimo") en valores públicos, no habría tampoco aquí efecto contracti·o, por cuanto se ¡:rata de fondos que, de no haber existido el empréstito, hubieran permanecido inmovilizados, sin afectación al uso productivo privado. Por la misma razón, el efecto total sería plenamente expansivo, en forma semejante a lo visto en c.1.). @si es el Banco Central quienfinancia la emisión de deuda públi- ca a través de diversos mecanismos (adelantos transitorios a la hacienda pública, descuento de ):.,etras del Tesoro, adquisición de títulos públicos como inversión de cartera, etc.) , ontrac · , ecto es plenamente expansivo. Y ello por dos razones: primero, porque el 13anco Central esttCreando medios de pago vía sector público (emisión primaría de dinero fiduciario); segundo, porque la base monetaria así in- crementada irá a colocarse -al menos parcialmente- a través del gasto público pagaclo a proveedores del Estado, empleados públicos, subsidios etc. en forma de dep.ósitos en los Bancos, quienes verán aumentadas sus reservas excedentes y aumentada por tanto su capacidad de préstamo hacia los particulares y al mismo Estado (emisión secundaria de dinero esc1itural). (Recuérdese que esta expansión de la oferta monetaria se ve reflejada, en el diagrama Hicks-Hansen, en un desplazamiento hacia la derecha de la curva LM, con efecto descendente en la tasa de interés y expansión del nivel de renta nacional). En cuanto a la fase de reembolso y/o pago de intereses de la deuda por parte del Tesoro público, ello habrá de provocar cierto efecto ex- pansivo en la economía si los tenedores de títulos públicos deciden gas- tarlo en consumo; lo más probable es que coloquen los fondos de resca- te en nuevas emisiones de valores públicos -lo que significada momen- táneamente absorción de dinero, positiva en un contexto inflacionario- º bien en valores privados, con efectos beneficiosos sobre la inversión de tal carácter. Si los fondos son atesorados, el efecto será neutro o de- flacionario. Si los tenedores de títulos son los Bancos comerciales, el rescate comportará un incremento de sus reservas excedentes, las que, volcadas a préstamos o inversiones financieras, provocarán efecto ex- pansivo. Juegan en esto un rol importante el estado de la coyuntura económica, la velocidad de circuláción del dinero y el coeficiente de en- caje bancario que haya establecido la Banca Central. Si los fondos son devueltos por la Tesorería pública al Banco Cen- tral, en caso que éste hubiese sido el prestamista original, ello significa- rá llanamente destrucción de dinero, con efectos deflacionarios. 3, Efectos infiacionistas' Se dan varias situaciones en las que la creación o bien la cancela- 114 ción de la deuda pública interna puede generar presiones inflacionarias~ entre ellas: a) los intereses y/o reembolso de capital que deberá pagar el Go- - bierno en tiempo inmediato o futuro hábrán de pe~~r sobr_e_el Presu- puesto público, de lo cual puede resultar la producc10n -:-º ~1en e.l au- mento- de déficit fiscal, con sus eventuales consecuencias mflac10na- rias. La amplitud del efecto deficitario-inflaci.onario será aún n:ayor cuando se trate de reembolso de empréstitos mdexados, sea la deuda y/o sus intereses. ·Por otra parte, el operativo de rescate podría acentuar tensiones inflacionistas si los receptores de los fondos los emplean en aastos de consumo en covunturas expansivas, no así en situaciones rece- º . sivas; b) la posesión de bon.os gubernamen~aies por parte de ele~ado nú- mero de ahorristas-suscriptores, cuando dichos valores no expenmentar'l depreciación, puede dar lugar al llamado efecto riqueza! esto es, que di- chos rentistas tenedores de títulos, al sentirse patnmonialmente seguros y garantizados contra riesgos futur?s, tiendaI1 a incrementa: a corto pla- zo sus gastos de consumo lo que, s1 en un m~m~nto depresivo puede re- sultar beneficioso en sus efectos macroeconom1cos, en un contexto de precios al alza puede intensifi.car los efec~os< inflac!?nistas. La. eventual apreciación de los bonos de npo de rend1m1ento fiJO con motivo de un descenso de la tasa de interés en el mercado (efecto Keynes), puede re- forzar el efecto mencionado; c) la aeneración o intensificación de efectos inflacionarios depen- derá, en t;do caso~odo_de...n.egocía.ción d.eJps.t_íU!!c:!Ei~d~1::9_ayi1- blica. Si la deuda es colocada entre el 12~bliq~,_~E()1Ij;ta,..proüaDfemente el efecto sea más bien g~fl.!.ciC].(1% en'éambfo, si·se negocia en el siste- ma bancario con creadonadíc!oná.l de medios de pago (dinero 'banca- rio) y, más ~ún, si se coloca en el,.Banco CeI1~' con aumento de la ba- se monetaria y su consiauiente efecto mulnphcador en la oferta global de moneda, p·uede habe~ efectos ii:iflacio~ según el estado de la co- yuntura y la existencia~ ,no de in~atente o desat~da. · , . • Dicha transformac10n de los ntulos de deuda en dmero a traves de las instituciones financieras, con aumento consiguiente de la oferta m~ netaria, constituye lo que se denomina mpnetiza<ció_n de la deuda púbh- c ' . ,__ ca: d) la deuda pública, mediante su irr:pacto. sob~e el merc~d~ ~on~ tario, puede ejercer asimismo un ef~ct? mflac10n~10 en la s1gu1ente si- tuación: los poseedores de títulos publicas, en algun mom~nto Y por al- guna razón que enseguida veremos, p:-ieden querer c.onverur sus acr;er:~ ciasen dinero efectivo, esto es, monetizar sus tenenc:as devalo.res pubb cos. En esas circunstancias, si la autoridad monetana mantuVJera cons~ 115 1 ; 1 1
- 59. ~ ¡ ' ' ,, tante el volurnén de medios de pago, una gran oferta de bonos al merca- do haría descender fuertemente el precio de éstos, cosa que al Gobierno le afectaría negativamente por dos motivos: primero, porque el Estado perdería prestigio interno y externo corno deudor; segundo, porque le saldrían mas onerosas las futuras emisiones de deuda, al tener que elevar las tasas de rendimiento a pagar. Entonces, al Gobierno le conviene ex- pandir la oferta monetaria, saliendo el Banco Central a comprar tí rulos en mercado abierto. , , Si ello· ocurre en una época de elevado nivel de empleo, dicha abundante inyección monetaria (corno respuesta a una creciente deman- da de.dinero debida a motivos transaccionales o a los deseos del público de crastar en consumo por encima de sus ingresos corrientes -hecho co- mú~ en un clima de expectativas inflacion~rias o en períodos postbéli- cos-) habrá de provocar impacto inflaci<m~ri..Q. Esto no tiene que ocu- rrir así en momentos de cfepi."es16riTípica;-en~que, si la autoridad mone- taria sale a comprar bonos en mercado abierto, el efecto de la corisi- guiente expansión monetaria puede producir expansión re~l, antes que alzas de precios; en este caso, tal actitud compradora del Banco Central, estará también respondiendo a la actitud vendedora de los tenedores de valores públicos, derivada a su vez de su mayor preferencia por la liqui- dez, motivado ello por razones especulativas o bien por la propensión de la crente a retener rnavores saldos en efectivo; b ' e) otro caso es la probable influencia en las expectativas inflaciona- rias de la crente sí ésta cree que la emisión de deuda por el Gobierno ha- brá de serbdestinada a financiar gastos públicos deficitarios o improduc- tivos, o al simple derroche (deuda "lastre"). Aquí es importante el gra- do de consenso de la población acerca de la política de gasto del sector público. 4. Efecto de expulsión~ ·----- En momentos en que escasea la oferta de fondos prestables por el :, sistema financiero -por insuficiencia de los mismos o por regulaciones ' restrictivas de la autoridad monetaria- o bien que haya gran demanda , de fondos prestables por parte del sector privado en una coyuntura ex- pansiva, un incremento de la demanda de los mismos por parte del s.~c- 1 tor público (gobierno o empresas e;tatales) concretada en la colocac1~n 1 de ~mp.réstitn:s-en los Bancos, dara lugar al llamado efe{tO/(,xpulsµn~ r.'((:',._1fvOWviding - o~J)esto es, qu~ el sector público e~t~rÍa desplazando al /'5"ecror-pri-v~d-o-;-én alguna medida, del acceso al cred1to, sea de corto o L_3.e largo plazo. · Dicha presión de demanda sobre el crédito disponible podrá, ade- más, provocar un alza de la tasa de interés del mercado (sea naturalmen- te o sea porque el gobierno ofrece rendimientos más elevados a los Ban- cos suscriptores, para tener éxito en su colocación), con el correlativo 116 '; efecto contractivo sobre la inversión real del sector privado. Por otro la- do, la suba de los intereses bancarios puede constituirse, en un contexto inflacionario, en un factor adicional de alzas de precios por empuje de costos empresarios, si resulta factible la traslación de los mismos al mer- cado. "i 5. Efectos compensatorios en el ciclo económico La deuda pública interna funciona corno variable compensatoria anticíclica y permite, por tanto, flexibilizar las políricas fiscal y mone- taria de estabilización. Veamos: En una etapa depresiva o recesiva del ciclo económico, en la que el ahorro global suele exceder a la inversión, si el Estado coloca títulos de deuda en el mercado q.ptando de ese modo fondos inactivos u ocio- sos (o sea fondos que de otro modo no hµbieran sido aplicados por la comunidad en gastos de consumo o de inversión), ocurre lo siguiente: en primer lugar, el sector público está retirando del mercado exceso de ahorro disponible, con lo cual cubre su déficit fiscal corriente o "de- sahorro público"; en segundo lugar, al gastar el Gobierno dichos recur- sos financieros en consumo o inversión pública, está compensando la subinversión privada, lo que tiende a restablecer la igualdad ahorro- inversión y facilita la recuperación económica. En este razonamiento se está prescindiendo de considerar el mayor o menor grado de produc- tividad del gasto público en comparación al gasto privado, como tam- bién de los respectivos efectos multiplicadores diferenciales. Por el contrario, en el período de prosperidad o auge de la econo- mía, en que la inversión privada tiende a superar al ahorro global, si el Gobierno reduce el gasto público y sus recursos corrientes en ascenso producen superávit fiscal, éste es aplicado a la cancelación de la deuda previamente contraída. Supuesto que los fondos así obtenidos por los ahorristas se destinen a financiar la inversión privada en exceso, aparece aquí nuevamente el ~fecto cpmpensatorio _que procura equilihr:ar el aho- rro con la inversión t6tafo, dicho en otros términos, la oferta con la de- manda g:lobales. Lo~ anterior podría haber sido expresado alternativamente así: en época de depresión, el incremento de la deuda pública interna permite compensar la disminución de Jas aeuda'Sptiv'iifüis;-en cambio, como és- ··t:astíeriden'a auineritar''en el auge debido a la mayor demanda de crédi- to requerido por la expansión del nivel de actividad, la reducción en ese momento de la magnitud de la deuda pública vuelve a ejercer su efecto compensador o nivelador. En situación de pleno empleo o cercana a él, la eventual presión in- flacionista debida a que los tenedores de bonos decidan consumir en lu- gar de ahorrar los recursos que les han sido transferidos por vía de resca- te de la deuda pública, puede ser neutralizada por el Gobierno a través de mecanismos fiscales (imposición a la renta o al consumo) o bien por 117
- 60. dispositivos monetarios (operaciones de mercado abierto), elevación de encajes bancarios, etc.). Hay una corriente de hacendistas -entre ellos Buchanan- fieles a una concepción más bíen ortodoxa de la cuestión, que la plantean del siguiente modo: es preciso distinguir entre deuda pública genuina o real (la que es co_locada por. el ~obierr:o ent_re los particulares -individuos y empresas, as1 como mst1tuc10nes fmanc1eras no bancarias-) la que tiene P?r ~fect? la absorción de poder adquisitivo de la comunidad; y deuda publica disfrazada o falsa Oa colocada en los Bancos comerciales ven el Banco Central) la que implica creación de medios de pago o emisi.ón lisa y llana de din~ro c~n efecto expansivo del poder de compra. . ('-hora .b1.en_, s1 lo- que prete_nde la autoridad pública es ejercer una palmea ann~1cl1ca compe~satona con fines de estabilización, lo que de- be h~cer e:1 epocas depr~s1vas. con elevado desempleo y capacidad pro- ductiva oc10sa, es recurnr al sistema bancario o al mismo Banco Central en ~;manda de:crédito, esto es, a la creación dineraria, sin peligro de in- flac10n, dado el fuerte efecto expansivo real de tal modo de financia- ción del gasto público. Si acaso, aun en estado de recesión económica hubiera amenaza o riesgo de inflación (stagflation), debería tratar d~ e'itarse esta fuente finanéiera. Por el contrario, en períodos de prosperi- dad con pleno empleo o cercano a él, dado que lo que se necesita es re- tirar poder adquisitivo del mercado -supuesto que la eventual inflación sobr.eviniente sea por exceso de demanda global- resulta aconsejable re- cumr al endeudamiento real colocado entre los particulares, con efecto deflacionario, o bien a los impuestos, alternativamente. La elección en- tre impuesto o empréstito es cuestión de oportunidad: si se aplican im- puestos, ellos serán soportados por los contribuyentes de ese momento; s_1 hay empréstitos, los impuestos respectivos -y la carga real de la deu- da- serán afrontados por los contribuyentes del futuro. _Con respecto al r~scate o ree'.!1bolso de la deuda pública -según la vers1on baJO comentano- debe etectuarse el mismo cuando hay rece- sión (amortizándofa d·irectamente o bien comprando el Gobierno los títulos de deuda en el mercado) siempre que los titulas estén en manos de particula_r~s_, de. m?do que dicha operación signifique inyección de poder adqmsmvo md1spensable para la reactivación económica. Toda vez, en cambio, que los títulos estén en cartera de Bancos o del Institu- to emisor, corresponde cancelar la deuda en momentos de auae con ries- go de inflación, de manera que ello comporte absorción o destrucción de medios de pago, con efecto deflacionario sobre la demanda global. En el primer caso (recesión) la operación de rescate puede ejercerla el mismo Banco Central por cuenta del Tesoro, comprando los bonos di- r~ctamente en el mercado, transformando de tal modo valores públicos circulantes en dinero (monetización de la deuda pública); en el segundo caso (pleno empleo) el Banco Central procedería a vender a los particu- lares títulos públicos, en forma directa o negociándolos en Bolsa, trans- 118 ' ¡ ,,! . 1 ' ¡; formando de esa manera dinero en valores públicos en circula:ción,,¡..'10~ · que implica una "desmonetización" de)a deuda cuyo efecto·pérsegúidó· sería deflacionario. .:,:, ~·:: · En los países en desarrollo, los aspectos compensatórios de la deu:' da pública son de relevante importancia dentro de sus políticas anticí-· clicas y de estabilización. Pero debe tenerse presente que, com~s .sa~: bido, subyacen en dichas economías presiones inflacionarias o bien exis- ten inflaciones ya desatadas -aun con considerable nivel de desempleo abierto o encubierto- debidas a factores estructurales y psicol6gi:'.OS prevalecientes, que hacen que la oferta no se adecue elásticamente a las variaciones y composición de la demanda agregada. Al no darse en tal caso las condiciones típicas del ciclo económico de los países maduros; la autoridad fiscal y la monetaria deben actuar con suma prudencia y cautela en la política compensatoria del gasto público financiado con endeudamiento, a fin de P.revenir desbordes inflacionarios que desesta-. bilicen la coyuntura y frenen el proceso d.e crecimiento económico. In- teresa aquí sobremanera el grado de productividad social del gas_to pú- blico en términos de crecimiento .del ingreso real; y asume gran impor- tancia estratégica el aspecto cuálitativo debidamente sincronizado del endeudamiento público no inflacionario. 6. Efectos en la cotización de activos financieros La emisión de valores de la deuda pública produce efectos directos sobre la cotización de otros activos financieros. Mucho dependerá ello de las condiciones de colocación de los empréstitos gubernamentales: si el Estado emite títulos otorgando suficientes incentivos o alicientes a los potenciales suscriptores (altos tipos de rendimiento, e?,C~nciones tri- butarias, primas de emisión o de reem?olso_, cláusulas ~e ajuste por m- flación, garantías especiales, etc.) o bien s1 en determmado moment,° los títulos públicos se están cotizando sobre la par en el mercado b:-irsa- til ello habrá de motivar -sobre todo cuando haya estrechez de dispo- nibilidad de recursos financieros en plaza- una mayor propensión a cor- to plazo de los operadores a demandar valores públicos, l_o q1:1,e elevará su precio de mercado en detrimento de la de:nan_da y c?nzac10n de va- lores financieros de otro tipo (acciones u obhgac10nes de empresas pn- vadas, divisas extranjeras, certificados de dep~sít.o a plazo fij?, e:~·), su- puesto que estos activos no expe~imenten vanac10nes de co_nzac10.n por otras causas. Los Bancos Comerciales suelen efectuar este n.po de mver- siones de cartera en bonos del Estado -como también otras institucio- nes financieras no bancarias- con preferencia a otros activos, en virtud de los atractivos mencionados, amén de la elevada liquidez que exhiben y las seguridades patrimoniales que inspiran los_ valores públi~os. · "A contrario sensu" el rescate de la deuéla por el Gobierno puede venir a financiar una mayor demanda de valores privados con la consi~ guiente elevación de su cotización, lo que dependerá naturalmente de.la 119 '1 · 1 i'.
- 61. " :¡ il ll,, 11 li n :.¡ siruac10n coyunrural tanto del mercado monetario como del mercado de capitales, así como de las expectativas de negocio de los operadores. En estos movimientos de cotización al alza o a la baja juega un papel esencial el comportamiento de la demanda especulativa de dinero y la correlativa oferta especulativa de activos financieros, tanto públicos co- mo privados. ' 7. Otros efectos También se puede consignar como un efecto mediato de la deuda pública el relativo a la evenrual reasignación de recursos reales en la eco- nomía. Dicha reasignación puede verificarse con motivo de la emisión .de los empréstitos o bien de su rescate. Veamos sendos ejemplos: cuan- do el gobierno, con el producído financiero de la deuda contraída, deci- de solventar la construcción de un sistema de carreteras, es probable que.parte de los recursos de la economía (mano de obra, materiales, bie- nes de capital, etc.) se orienten a la fabricación de automotores, así co- mo a la provisión de insumos para las nuevas construcciones viales, en lugar de otras posibles asignaciones a usos alternativos, que hubieran te- nido lugar de no haber existido el empréstito. Por otro lado, cuando la sociedad del fururo pague los impuestos para el reembolso de la deuda y sus intereses, además del costo social re- sultante, puede resultar de ello -según el tipo de impuestos aplicados y según su incídencia:- cierta alteración sustancial de los precios relativos de bienes y factores que conlleve una reasignación de recursos reales que podrá ser más o menos eficíente con relación al óptimo social. Finalmente, la frecuente y popularizada afirmación de que una abultada deuda pública puede conducir a una bancarrota estatal se dilu- ye ante la evidencia ·de que la deuda interna "nos la debemos a nosotros mismos". En efecto, las variaciones que pueda experimentar la deuda interna no alteran el patrimonio nacional, en virtud de que se opera la compensación entre los montos adeudados y las acreencias de los tene- dores locales de los 'alores públicos, como asimismo ocurre otro tanto con ias deudas internas de carácter privado; como veremos, no sucede lo mismo con la deuda externa. No obstante, debe tenerse presente que, además de ciertos efectos negativos que hemos expuesto en esta sección la deuda pública abultada o en continuo crecimiento compromete -a través de la carga financiera futura que habrá de pesar en el Presupuesto público- la liquidez y gestión financiera de la hacienda pública, sobre ·todo cuando se la destina a financiar gastos socialmente no rentables. Por lo demás, puede debilitar la confianza de la opinión pública en la actividad gubernamental, por interpretar aquélla -influida en ello por factores psicológicos e ideológicos- que el sector público está adqui- riendo una dimensión desmesurada -en detrimento de la actividad pri- vada- y una propensión al gasto público dispendioso e inflacionario. 120 Es por estas razones que las Cartas Constitucionales y leyes finan- cieras suelen fijar fren-os o límites al endeudamiento público, tanto a ni- vel nacional como provincial o municipal. En nuestro país, en el orden federal, la Carta Orgánica del Banco Central establece limitaciones cuan- titativas a la facultad del Tesoro nacional de recurrir al Instituto emisor para procurarse recursos financieros: requisitos de los adelantos transi- torios del Banco al Gobierno nacional (art. 29º), prohibición de tomar suscrípci~nes al firme por parte del Banco (art. 31°) y monto porcen- tual máximo de tenencia de ·alores públicos en cartera del Banco (art. 51o). También existen restricciones para el endeudamiento de los fiscos provinciales y municipales, los cuales, por otra parte. no pueden contar con entes emisores de moneda circulante. Así, la Constitución de la provincia ¿e Santa Fe, en su art. 55, inciso 12, prescribe que "el servicio de la totalidad de las deudas provenientes de empréstitos no puede com- prometer más de la cuarta parte de la renta .provincial". Disposición si- milar establece para los Municipios de la Provincia la Ley Oraánica de Municipalidades Nº 2756 y modificatorias, airregando en susbartículos 9º y 40º, inciso 19, que para contraer empré~tit'ós dentro o fuera de la provincia o en el extranjero, se deberá contar con la aprobación del res- pectivo Concejo Municipal por dos tercios de votos, como asimismo con la autorización de ambas Cámaras de la Leaislatura provincial con • b igual proporción de votos. El requisito del referendum popular y la au- torización especial de la Legislatura provincial, para contraer emprésti- tos dentro o fuera de la República, está consagrado para las Comis10nes de Fomento (Comunas) por la Ley Orgánica respectiva Nº 2439, la que, en su art. 65° dispone aderuás que "en nin[Ún caso el servicio de las deudas autorizadas y que hubieren de autorí;arse, podrá comprometer más de la tercera parte del promedio de los cálculos de recursos ordina- rios del último quinquenio". Ill. EFECTOS ECONOMICOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA l. Efectos de traslación y redistribución En el caso de la deuda pública externa, como principalmente se trata de empréstitos en divisas procedentes del exterior -lo mismo si la deuda externa está originada en operaciones de importación efectuadas por el sector público (deuda comercial)- el Gobierno no absorbe recur- sos financieros locales que hubieran podido ser destinables al consumo o inversión privada, por lo que no_se produce carga reql_sobre la genera- ,cikn ~c:.~al_;__empero, si la utilíº~aci'on del empréstito exterior coincide temporalmente con una situac10n de pleno empleo, .i:.l Gobierno puede estar_cg~pitiendo conJª a~tividad privada interna en la disposición de recursos reales (mano de obra, insU:ID6s, etc.) de origen interno. Esto 121
- 62. último no ocurre en el caso que el producido del empréstito exterior se emplee en la adquisición (importación) de recursos reales de origen ex- terno; º·también en el caso que hubiese recursos internos desocupados, con motivo de un estado recesivo de ia economía. / La carga de la deuda pública será soportada por las generaciones 'l;uturas mediante el pago de impuestos, toda vez que el producido de los (préstamos exteriores sirva para atender gastos públicos corrientes que ';ólo beneficien a la generación actual, en cuyo caso cabe hablar de un hfecto__de traslación_d_e_J_a_c_arga_ _re_al;ello no será necesariamente así si t19s gastos actuales tienen carácter reproductivo (infraestructura econó- p~íca o social, gastos en salud, educación, etc.) que contribuyan a crear· capital social aprovechable para un mayor bienestar futuro. En tal caso, las generaciones venideras experimentarían beneficio real, 'en lugar de carga real. -~~and.?. s~ trata de la deuda p'(iblica externa, no existen efectos.rg:_ -!!i!..~~ibuti?_1?_! ir:i_t~IE19_S_ aLt~empn__de SJJ.r~_s_c;.e,J;~. por cuanto los beneficia- n os <lena amortización e mtereses son residentes en el exterior; sí cabe hablar en tal situación de un efecto 4!;!!:..c!..t!.É!..r01.fiª d~)n.cii~o real o de riqueza nacional al extranjero. 2. Efectos inflacionistas a) al igual que con la deuda pública interna, el monto de intereses y reembolso de la deuda externa habrán de ejercer presión sobre los Pre- supuestos futuros del gobierno, generando o aumentando el déficit fis- cal, si no se financian dichas cargas con impuestos. El posible efecto in- flacionario en el país deudor dependerá en su amplitud del modo de fi- nanciación crediticia del déficit, sea éste a cargo del público, del sistema financiero o de la Banca Central; b) en el mome¡:g_Q_de cancelar la d~l}d<!_externa y/o sus intereses, si el gobierno sale a adquinrmternamente las divisas necesarias para el pa- go, estaría inyectando liquidez adicional en el mercado monetario, con probables consecuencias inflacionarias; no es lo mismo si la hacienda pública compra las divisas al Banco Central -de las reservas de éste- en cuyo caso el Instituto emisor estaría absorbiendo medios de pago; c) cuando se produce el _i_ngreso de di-":·:isas poi::__p_réstamos exteriores al gobierno (siempre que éste no erripledas mismas eñ·ta comprá0e-1m- portaciones de bienes y servicios), el monto de aquéllas es convertido por el Banco Central en moneda local que provee al Tesoro público, lo que implica un incremento de la base monetaria y por ende de la oferta de dinero. La forma de evitar esto sería que las divisas queden esteriiiza- das en el Banco Central -como aumento de sus reservas- en cuyo caso el préstamo externo no lo está recibiendo la Tesorería estatal y no hay creación de medios de pago internos, ni de deuda pública en sentido es- tricto; 122 d) al igual que en el casó de.la d~uda pública interrra (~emiti;seiá. punto 3 e)) es importante como mfluJO en l_as expecta~ivas:mflac1ona-· rías lo que el público piense que hará el Gobierno_, en materia de,ga,stop públicos excesivos o improductivos, con el producido de la deuda pul?k· ca externa. - · · ·- - :..'' "- .: ·_~:-:;/·:.:.:.¡:~. -' -· ;·,:.· 3. Efecto "crowdi!J$:!!_ut" - · . ''·:};·'':'.t '; Como la oferta de fg_ndos_p_r_~stª-Q_l~roviene del exter~or, 'fa·,ti~e~ : manda que de los n;ism?s. ha~e el sector públi_co no d_esplaza al ~e~~or:J privado del acceso al credno mterno, ya que se tra~a de recursos finaJ1: ~ cier~s adicional~s. No se produce ~fe::_Er:.:-cJ!!.. ex1Z._7:!.!p2?1.:,Por otra parte; l~ 1_ ocasional abundancia de fondos chspombles pueae provocar un deseen so de la tasa de interés, con efectos estimulantes sobre la inversión pri- vada. 4. Efecto compensatorio Eñépocas reces'ívas-delciclo económico, el empleo_por el ,gobierno de la deuda pública externa en gastos comentes_ o de mve_rs10n puede actuar como factor compensador del subgasto pnvado, activando la re- cuperación; y ello tanto más aún que si la deuda pú~}ica hubiese sid? colocada ·en el propio país, por no requerirse la absorc10n de recursos fi- nancieros internos por parte de la hacienda públic~, Si la de1:1da externa ha sido contraída a corto o mediano plazo y el gobierno hubiera de can- celarla en una etapa cíclica de auge, p~~nL<lplic_ar el su_per~vit fü;ca~ que hubiere en la adquisición de las divisas necesarias; pero, sobre todo en pleno empleo, la operación conlleva riesgo..i.uflacion'ª°Üº sí ~ompa ~as divisas en el mercado interno (a los exportadores) porque alh habna m- yección de liquidez adicional, no así si las divisa~ las proveyera el Banc? Central a cambio de moneda local que procedena a absorber y neutrali- zar. El efecto compensatorio aparece más complicado y dudoso si la si- tuación coyuntural es de receflación (stagflation), en la que la financia- ción del gásto público con endeudamiento exterior puede resultar ex- pansivo en términos nominales (inflacionario! _aun con s:ver~, contr~~ ción económica. Debe jugar allí un papel dec1s1vo la con3unc10n equili- brada de las políticas monetaria y fiscal. La cuestión_es aún más proble- mática en países en vías de desarrollo, por el monvo expuesto en el punto 5 "in fine" de los efectos de la deuda pública interna. 5. Efecto sobre la Balanza de Pago~,,- Los -intereses y reembofSo de.Ti-- deuda que se pagan al exterior -que se contabilizan, respectivamente, en el r:ubro Servicios Financieros de la Cuenta corriente y en la Cuenta de Capital de la Balanza exterr;a;- 123'
- 63. pueden contribuir, en mayor o menor medida (dependiendo ello de la magnitud relativa de dichos servicios) a deteriorar~tado financie-_. ro dda Balanza d¡;_~-sea..dismin.1!YmQ9su su_p_e.:rnY.iL'ü2Cef.í:tua.¡:¡-:a:g:_ jü,]fc:i1faal.·:ae.ficlt. Dicho de otro modo, para.po-der afrontar dicho pa- go de intereses y deuda sin afectar el Balance externo y el tipo de cam- ~ bio se requiere un mayor excedente de exportaciones sobre importacio- nes, lo que significa que habrá que aumentar aquéllas o comprimir éstas. Además, toda devaluación que se produzca de la moneda local, habrá 1$de incrementar la carga de la deuda en dicha moneda, sin perjuicio de la ,.)incidencia sobre el Presupuesto público. · Por ona parte, habida cuenta de que los pagos de servicios de amortización e intereses constituyen utilización de divisas que podrían haberse usado para otros fines, dichas salidas de reservas monetarias re- '- ducen la c~pacidad de imp01:tación ~e bienes y ,servicios-ré~l:e~ co~~ ·.·consecuencia de un menor nivel de vida en el pa1s deudor; a menos que ( la reducción mencionada se vea contrarrestada por el ingreso de nuevos , capitales al país u, obviamente, por un aumento del poder de compra de ( las··exportaciones, en lo cual influirán tanto el volumen de éstas como la relación real de intercambio exterior. Recuérdese al respecto la elevada proporción de la Balanza de Pa- gos que significaron en nuestro país, a fines del siglo pasado y hasta la Segunda Guerra Mundial, las transferencias financieras al exterior en concepto de servicios del capital extranjero. Como también la notable contracción que actualmente registra la capacidad de importación -con motivo de los abultados intereses de la deuda externa, en su mayor par- te pública- de Argentina y otros países endeudados de América Latina. 6,_E_[?,f./;f!_S sobre el ingreso nacional y el patrimonio nacional Record·~iJ;~s que si se le deducen al r:,._B.I..(producto bruto inter- no) los pagos de retribuciones a factores d~iedad extranjera y se le adicionan los cobros efectuados al exterior por factores nativos, se ob- tiene el P.B.N. (producto bruto nacional), restadas del cual las amortiza- .dones p'ifr?ili.versión de reposición, queda finalmente el producto neto nacional equivalente al ingreso nacional del país (con algunos ajustes). Dado que los pagos de intereses de la deuda pública externa cons- tituyen sustracciones en términos reales del producto interno, surge que el.producto nacional y, por ende el .ingreso nacional se verán disminui- dos con motivo de dichos intereses-transferidos al exterior. En otros tér- mj,nos, los intereses de la deuda externa comportan reducciones del ingre- só nacional y, por tanto, contracciones del nivel de actividad económica del país deudor. Por otra parte, la misma existencía de la deuda extefl]a imEort;a una . · 1~~pus.L!?JL9.s;Lp...ª-1J..Lw.o.nio-n.a_~~g,::ial, por ser aquélla una partida'cfel~pa::--· s1vo en el balance patrimonial del país; aquí la deuda la debemos a sus- criptores extranjeros, no nos la debemos "a nosotros mismos" como ocurre con la deuda interna. 124 Ahora bien, si dichos intereses a girar al exterior han de presionar sobre un presupuesto público ajustado, provocando con ello déficit fiscal, el gobierno podría adoptar algunas de estas alternativas para evi- tar efectos no deseados, con las consecuencias ulteriores consJCTmcntes sobre el nivel del ingreso nacional: r:c a) ,,Comprimir el gasto público improductivo en la mayor medida J posible. Con ello evitaría o reduciría el déficit presupuestario, C- con mínima incidencia negativa en el Producto social. (b1':Comprimir gastos públicos reproductivos (corrien res o de 111-er- 1Jsi6n) en la medida de los intereses a pagar. Esto podría ocasio- nar, a corto plazo, efectos recesivos sobre la activídad económi- ca interna, con reducción del ingreso nacional. A largo plazo, ,e, afectaría el ritmo de crecimiento de la economía. ,~c))'inanciar ~l aumq_to de presupuesto y/o el déficit fiscal genera- -- do por los intereses, mediante: i) incremento de la presión tributaria, con eventuales efectos re- cesivos; la intensidad de· dichos efectos dependerá de la tipo- logía impositiva aplicada y del estado de la coyuntura; ii) mayor endeudamiento interno, lo que puede deteriorar el ni- vel de inversión y/o de consumo, especialmente si se trata de empréstitos forzosos ("ahorro obligatorio"), además de otros efectos ya vistos de la deuda pública interna; iii) mayor endeudamiento externo. Ello momentáneamente ali- viaría las finanzas públicas y no afectaría al ingreso nacional, pero a mediano y largo plazo podría causar efectos neaativos . "' , ya menc10nados; . iv) creación de medios de pago (emisión monetaria) por ei Ban- co Central o el sistema financiero del país. El peligro podría ser las eventuales consecuencias inflacionarias o receflaciona- rias de esta alternativa de financiamiento. Las someras consideraciones hechas para las alternativas a), b) y c) pueden formularse en términos similares si se tratase de la atención de servicios financieros generados por deuda pública interna, incidentes en el volumen del gasto presupuestario. . Sin .embargo, r;o habrían de producirse efectos negativos sobre el mvel de mgreso nac10nal -sino más bien, positivos- si el producido del endeudamiento externo es empleado reproductivamente ~n el país, de manera que ~os capitales de préstamo ingresados incrementen su capaci- dad producnva y, por un efecto multiplicador, ocasionen un aumento futuro· del producto social, que permita atender el paao de los servicios de la deuda y crear excedentes, sin cargas netas. Sería ~n caso semejante ~l de u:i-a empresa -privada o pública-que se endeuda para expandir su industria y así aumenta sus beneficios netos, deducidos los costos del préstamo obtenido. Lo que importa realmente, más que el monto de la 125
- 64. deuda pública externa o el origen y composición de los capitales, es la aptitud técnica y capacidad política del gobierno para generar riqueza interna con el empréstito externo (que el producto bruto crezca a una tasa suficientemente superior a la de antes del endeudamiento; o que eí índice de productividad interna del gasto público financiado con deu- da externa sea superior al tipo de interés pagado). Naturalmente, el razonamiento que precede es válido vista la cues- tión desde un ángulo exclusivamente económico. IV. LA PRESION RELATIVA DE LA DEUDA PUBLICA Se debe entender por presíón -'o carga real- de la deuda pública el grado de peso o de sacrificio que la misma comporta para la sociedad presente o futura. La consideración acerca de si dicha presión es excesiva o no y de si se le deben fijar límites al crecimiento del endeudamiento público, de- pende en lo esencial de la evaluación de los efectos económicos que la creación, utilización, amortización y financiamiento de la deuda provo- quen sobre el ingreso nacional, el nivel de empleo, el nivel de precios, la formación de capital, la asignación de recursos y la distribución de la ri- queza e ingreso que hemos procurado reseñar en páginas anteriores. Un enjuiciamiento más acabado y concluyente de los límites de la deuda pública, interna o externa, debería contemplar también aspectos psicológicos, políticos e institucionales, cuyo tratamiento no es el obje- to de este trabajo. Lo que sí debemos enfatizar sintéticamente es que, desde el punto de vista económico, el punto central de importancia del problema es el de la eficiencia en términos sociales en la gestión de la deuda pública por parte del gobierno o, mejor aún, por parte del sector público de un país determinado. El monto absoluto de la deuda pública, por reducido o elevado que fuere, no nos expresa bastante acerca de su gravitación en la econo- mía social; para poder apreciar con mayor propiedad el grado de su pe- so o carga, se debe vincular o relacionar su volumen absoluto con cier- tas variables globales significativas, como el producto interno, las expor- taciones, el monto del presupuesto público anual, etc. De dichos tipos de relación surgirán sendos indicadores que servirán para expresar, en forma más o menos fehaciente, aproximada y tendencia!, el grado de presión relativa del endeudamiento del Estado, apto para establecer comparaciones en el tiempo y en el espacio. Por razones de ordenamiento expositivo, presentaremos algunos de dichos indicadores siguiendo la siguiente secuencia: a) Variables com- puestas stock-stock; b) Variables compuestas stock-flujo; y c) Variables compuestas flujo-flujo. a)_fariables compuestas stock-stock: 126 i) Deuda pública interna y/o externa .• Población total del pais o región . : 1 Su resultado no indica otra cosa que.el gra1 cfó. ta" de la deuda total, comparable evolutivamerite':¿;..1.. cional. En lugar de la población total, podría insertii:{¿ nador sólo la población económicamente activa u' otidl. gráfico que se prefiera. ·:<«HW. b ' ' '·..~.;{~~f ii) Deuda pública interna y/o externa . ··: .: ,:,, Patrimonio nacional bruto ' ''':fffr'.1 Este indicador proporciona ~na idea parciál -trati~db'~;· ~ da externa- de la proporción del activo patrimonial del paísY blico + sectores privados) que es de propiedad extranjera:(pa~i~<;f,: mos "parcial" porque comprende sólo la deuda pública, no l~S~fi~ 1 ,, En lug~r del patri;noni? nacional, como de.nominador se pó'd~í~t~¡;¡.n~nh ~erar solo el patnm?mo del Estad?. (el pnvado), lo que, arroJªF~i~Rf'.J''d m1agen de la garantla o responsabilidad que ofrece aquel, de c~ra,qt,c;.r::;:. patrimonial, de modo especial frente a los acreedores del exterior: · ,.,¡,,,,'"''· .·· iii) Deuda pública interna y!o externa Stock de inversión pública en el pais Tomando la deuda y la inversión públicas en dos momentos distin- tos, el indicador puede mostrar, bajo ciertas restricciones, la proporción del financiamiento de la formación de capital público a través del en- deudamiento; como también la participación del áhorro interno y eLex- terno en dicho financiamiento. Quizá podría ser más demostrativo'ex- presado así: Incremento del endeudamiento (perlado t1 menos per. t0 ) Incremento del stock.: de inversión pública (t1 menos t0 ) <eariables compuestas stock-flujo: :1¡ .J 1 ,¡ i 'I 1 i) Deuda pública interna y/o externa Producto bruto interno (o Renta nacional) l 1 '! 1 1 Si no se dispusiera de datos sobre la renta nacional o ingreso natio~ · na! (retribuciones netas a los factores productivos de propiedad nacio< nal) podría ser satisfactorio el empleo del producto bruto interno (ó'.el ,¡. ¡ nacional), que refleja el esfuerzo del país en la obtención de la prodliq. ,. . ,t '' ción final. P r;· :¡'. ·; :¡ Este indicador es apto para ilustrar sobre la evolución del ende~~,¡.ij(:,' ' j damiento -sobre todo el externo- con relación al resultado anual/ ¡~:j · .. :.¡,¡ la actividad económica doméstica, construyendo una serie cronoló' al efecto. A dichos fines, presentaría ventajas el siguiente: <);~:i~'.:t: Tasa de incremento anual del endeudamiento pzíblic6C;>¡~ Tasa de incremento anual del Producto bn1to :,_;~i:,
- 65. . : . . . . l~ a lo largo de varias décadas, la deuda externa ere- .• " S1, por eJemp '1d1 5% y el producto bruto lo hiciera al 3%, ello ciera a una tasa anua e º leo robablemente no eficiente nos revelaría, entre otras cf?sas, :in e~~ ori~en exterior. ello a nivel de en el país de los recursos mancieros º . , hipótesis. ii) Deuda ública interna i/o ex_terna Monto de presupuesto publtco anua l d . dor se podría tomar el presupuesto total (inclu~o En e enomma . . - · · ) b' 1 - solidado nación-provmcia-mu111c1p1os , o ien e_ mis el presupuesto con d . . d·e la deuda pública u otras vanantes d urado del pacro e servic10s ' , mo . ep , . b . . . o uesta Alternativamente, podna usarse elegidas¿ segur; ladfm)~d:e~!u~:Cíón de recursos fiscales no crediticios como enomma or , · lar o no el bien inclu endo a los crediticios), segun se qmera co:1_temp ~:~~~¡~¡;:fp¡~!vdli~tp~nonl~1nu~~ead',~~'~d:~}~~~~~;:~~~~~{D~~~~~ apreoar o iJar a · · ¿ · a~ufsur:~~~í~~~sª~~~!t~~r!~~~~;s1:b~~~~;::I1ee~i~~dsae~~~~~a:;:s~ ~rdmentos absolutos del presupuesto;do meJ~r,.en~edl:i :.~nto presu- miento de la deuda pública y la tasa e crecim1en o puestario, añ.o tras año. iii) Deuda pública externa Vo umen e exportaciones e ienes y servicios Este indicador prov.ee una idea parcial,de la capacid,ad de ~~~~u~~~ miento público externo, expresada en ell nulmdero dde pAedneomd~ de l~tex- . ' para canee ar a eu a. tacion~s que se roecf.~~~rt~~or orar al denominador otros rubros a~tivos ~or~ac~~~a~;:ed~ Pacros, com!transferencias financi~ras acnv~s,º :;:gre- s~s ~etos de capital, según el objetivo que se persiga con e m ice a hallar. @yariables compuestas fiujo-fiujo: Las variables mixtas que hemos comentado an~eric:~mente son de utilidad para reflejar aspectos p_aniculare~ de la grav1ta,c~on de la deud; pública en la activi~~d econóalm1co-fin~~1erad~e1:·;r~;i1J~~:~~tI'v~ ~~nla tituyen una expres10n puntu y espec1 ic~ . fl . ue se re- deuda pública en sentido estricto. Las vanables fluJO~ _uJq d ~ sentan seguidamente sirven más-ajustadamente al propos1to usca o. 128 i) Recursos crediticios internos recauda~os (o a recaudar) Producto bruto interno (o Renta Nacional) Este indicador, llamado presión crediticia, ilustra de modo aproxi- mado sobre la presión que ejerce el Estado sobre la actividad económi- ca del país, al percibir recursos financieros por vía del crédito interno (en el mismo sentido que se denommaría "presión tributaria o presión fiscal" la relación entre los recursos tributarios y el P.B.I.). A aquella relación quizás debería considerársela como formando parte de la pre- sión tributaria -en lugar de la crediticia- si los empréstitos respectivos fuesen impuestos a la comunidad en forma forzosa; como asimismo -extremando la interpretación- si dichos empréstitos se colocan en eí Banco Central o en Bancos comerciales, toda vez que la respectiva crea- ción dineraria diese lugar a inflación (impuesto inflacionario), que im- plicaría una exacción sobre las rentas reales de los agentes económicos. ii) Recursos crediticios internos y!o externos. anuales Presupuesto público anual Aunque este indicador no constituye en sí mismo una medid::i de la presión de la deuda pública, es de utilidad para mostrar la proporción del gasto público (federal o provincial o municipal o consolidado) finan- ciado con endeudamiento. iii) Servicios (intereses ylo amorti-:acíón) de la deuda pública interna y/o externa Producto bmto interno (o renta nacional) Se trata aquí del índice más representativo y utilizado para medir la presión relativa de la deuda pública, por cuanto muestra la propor- ción que del esfuerzo productivo del país, destina el gobierno a atender las "cargas" financieras anuales que comporta el endeudamiento públi- co. El indicador cobra aún mayor relevancia si se trata de los sen-ícios de la deuda externa, por cuanto traduce el grado de sacrificio colectivo de la comunidad doméstica, en términos de menor disponibilidad de bienes y servicios, independientemente del destino que se le hayan da- do a los recursos financieros obtenidos por el Fisco. No obstante, si el valor del índice tiende a decrecer a lo largo del tiempo (por el hecho que el P.B.I. crezca más aceleradamente que el mon- to de los servicios) ello podría reflejar una vinculación causal -en caso que la hubiera- favorable para el país, resultan-te de que el producido fi- nanciero de la deuda pública haya sido empleado reproductivamente por el Gobierno. iv) Servicios de la deuda pública externa Volumen monetario de las exportaciones Nos muestra esta razón la incidencia de Jos servicios en el esfuerzo exportador del país. En la actualidad, dicho indicador presenta valores muy elevados (llega normalmente al 50 ó 60 por ciento) para los países subdesarrollados dependientes (Argentina no es una excepción a este 129
- 66. , ,. problema), que ven así contraída su capacidad de importación de bienes y servicios esenciales y frenadas sus posibilidades de crecimiento econó- mico, lo que constituye un verdadero "círculo vicioso" del estanca- miento. v) Servicios de la deuda pública interna y/o externa Monto del presupuesto público anual El indicador ilustra sobre la incidencia financiera anual de los servi- cios sobre el gasto público. Como se ha dicho antes, ambas variables pueden ser determinadas con respecto a todas las jurisdicciones políti- cas (nación, provincias, municipios, etc.) en forma consolidada, o bien con respecto a alguna.cualesquiera de ellas. Dado que los recursos finan- cieros necesarios para atender los servicios de la deuda pública consisten normalmente en impuestos, un crecimiento de dicho índice conlleva ge- neralmente un incremento de la presión tributaria interna. No dejamos agotado el repertorio de posibles indicadores de pre- sión relativa de la deuda pública; simplemente hemos querido visualizar algunos de eilos, tal vez los que estimamos más representativos. Formulamos finalmente dos aclaraciones: a) Tal vez sea preferible, con miras a la eficacia instrumental del in- dicador para comparaciones intertemporales, utilizar -tanto en numerador como en denominador- incrementos o bien tasas de crecimienfo. de las variables relacionadas (tasas marginales), en lugar de valores absolutos; y b) se ha omitido deliberadamente toda alusión a los plazos de can- celación de la deuda pública. Un empleo más refinado y técnica- mente conducente de los indicadores citados debe tomar en consideración el plazo o período de exigibilidad de los servicios por amortización e intereses (muy corto plazo, corto, mediano y largo plazo), según los -usos y legislación vigentes en cada país al respecto. Dicha desagregación temporal es necesaria no sólo por el efecto demostrativo que cada indicador persigue, sino también por sus ventajas instrumentales en cuanto a la determi- nación de grados de liquidez de la hacienda pública, para la co- bertura de sus compromisos resultantes del endeudamiento. BIBLIOGRAFIA QUE SE RECOMIENDA PARA CONSULTA: BARRERE, Alain: Politica financiera, Edit. Miracle, Barcelona. BROCHIER, H. y TABATON!, P.: Economía financiera, Edit. Ariel, Barcelona. BUCHANAN, James: Hacienda pública, Edit. Revista de Derecho privado, Madrid. 130 DUE, John: Análisis económico de los ·impuestos en el cuadro general de las finanzas pú/J.li2ízsi · · Edit. El Ateneo, Buenos Aires. GROVES, Harold M.: Finanzas públicas, Edit. Trillas, México. _ HAVEMAJ'i, Robert: El sector ptíblii:o, EdiT. Amorrortu, Buenos Aires. . _;·, . - SOMERS, Harold: Finanzas públicas e Ingreso nacíonal, Edit. Fondo de Cultura Econom1ca, M~~~ . - TA YLOR, Phiiip: Economi.1 de la bacienda pública, Edit. Aguilar, Madrid. 131
- 67. ' '' :.---- < Año 1987 LA ESTIMACION DE LA DIMENSION DEL SECTOR PUBLICO Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN Una forma idónea de estimar el tamaño o dimensión del sector público en un país o región consiste en la determinación de Indices cuantitativos de participación relativa de dicho sector, integrado por las administraciones públicas centralizadas y descentralizadas y las empre- sas públicas, en el conjunto de la economía social total. A los fines puramente expositivos de metodología de medición, presentaremos diversas formas. de determinación de los referidos índices a las que habremos de efectuar nuestras apreciaciones personales de ca- rácter crítico. Partiremos para ello de un sencillo modelo ·de relaciones intersec- toriales, conteniendo datos hipotéticos y a simple título de ejemplo, que muestra por sectores la composición de la producción, la demanda intermedia y final y la generación del Valor agregado bruto o producto bruto de tal economía imaginaria. Constituye información aclaratoria del cuadro, la siguiente: ( ~ Por razones de simplicidad, dividimos el sector público en dos subsectores: empresas públicas (unidades productivas de propiedad es- tatal total o parcial que producen bienes y servicios públicos o cuasi- privados para el mercado, en régimen concurrencial o monopólico) y gobierno, comprensivo de los órganos de decísión política y administra- ción pública en general, en todos los 'niveles: federal, provincial y comu- nal~ Asimismo, a todos los sectores privados (primario, secundario y ter- ciario) los agrupamos en una sola categoría. . El gobierno sólo provee servicios y bienes finales, que no son objeto de "venta")no percibe "precios"Í sino que los suministra gra- tuitamente, financiando el gasto respectiyo mediante tributos y otros recurso~ (deuda pública, dominiales, etc.)t Dichos bienes finales figuran por su costo de producción por el gobierno.) 133
- 68. 134 N '-" o N ... o '-" o N ... o .,, "' C::•" cr n ::::: 8 n ~ o Cl "' o 3 .j>. o '-" '-" '-" '-" ,_. o N o ,_. O· ,_. ,_. o "" o ,_. o ,_. .j>. o N '-" o n n + 'T1 z > r • f:l v~lor agregado bruto 'comprende, naturalmente,las remuriet&~ ciones a los' factores, los beneficios empresarios, las amortizaciones de bienes de ¡;:·apital y los impuestos netos de subsidios. El valor agregadb por el go)iierno está constituido esencialmente por salarios y demás co~ tos laboyales~ ·Yo>' ! R~sumimos, s~guidamente los resultados de cuadro anterior: ¡ . ¡,. jh•,11, i_, 1C 1)' ..·t~·iJ" VAB = VBP - Insumos: 370 - 130 = 240 _ VAB = Consumo privado + C. Público + Inversión privada + l. pública: 135 + 15 + 50 + 40= 240 VAB = VA por sector público+ VA por sectores privados: 185 + 55 = 240 Indices de participación relativa del sector público Dichos índices, para ser consistentes y representativos, deben rela- cionar magnitudes económicas de naturaleza homogénea, de modo que sean comparables entre sí. Uno de uso bastant;e difundido es el siguiente: l)Monto del presupuesto público(*) Presupuesto to tal de la ~conomia (*) Total gastos públicos Gastos públicos + en bienes y servicios Gastos privados Remuneraciones, etc. + Gastos públicos + Gastos en insumos + Gast'f)S de inversión; Gastos privados , Aplicando los guarismos de n~estro ejemplo: (35 + 20) + (30 + 35) + z5 + 15) _ 160 160 + 250 - 410 0,39: 39% Se trata de un indicador irrele~ante para el objetivo de medición propuesto, por cuanto relaciona v_ariábles puramente financieras, no de naturaleza estrictamente económica. Menos correcto aún que el ant~rior, consideramos el siguiente, también muy utilizado por los sectoresie opinión inter:esados en mos- trar elevados grados de participación estatl en la economía: 135 '¡ ;¡ .· I ' ;i 1 1
- 69. plurianual (por un año o por períodos superiores hasta un máximo de u-es años), lo que luego fue derogado en 1957 al retornarse a la vicren- cia de la Constitución de 1853, con algunas pocas reformas. TambÍén, en un período de Gobierno "de facto", la enmienda Lanusse de 1972 estableció la posibilidad de la plurianualidad -limitada en su máximo al período de mandato presidencial- la que después fue abrogada por el gobierno constitucional surgido en 1973. ;,... .~n la provincia de Santa Fe, d Presupuesto público también es de ·-fiJac10n anual, por parte de la Legislatura provincial (artículo 55, inciso -;:,:í3 de la Constitución provincial actual). NOTAS l. No haremos. consideración explíc.ita de los principios formales de claridad y publicidad, por ser suficientemente comprensibles; aunque apuntamos que ambos no son ciertamente de cumplimiento óptimo en nuestra realidad presupuestaria. 2. Hay trabaj~s ~e Naciones Unidas que asimismo r~comiendan que los Presupuestos de las e;npresas pubhc":5. figu_ren e? el Presupuesto general por sus valores netos: déficit o supe- ra:ri~ de e.xplotac1on e inversiones de capital (cit. por'MARTNER, Cap. 9). 3. Distinto es el caso de las "tasas" y "contribuciones especiales" (de mejoras, parafiscales) que son tributos "vinculados" y, por tanto, .afectables al gasto por cierta actÍvídad públi- ca. 4. En ámbitos doctrinarios se discute acerca de la conveniencia de que existan dichas "cuen- tas especiales" correspondientes a gastos determinados financiados con impuestos especial- mente afectados a aquéllos (Richard BlRD y Alan PREST, entre otros autores). 5. Exis~en otras varia~tes de solución a la falta de sanción parlamentaria oportuna, que en Ar- gennna no son aplrnables actualmente, como la prórroga automática del Presupuesto ante- rior, el sistema de duodécimos o el de créditos provisionales. 6. Para_ una información concisa y sencilla sobre algunos distintos enfoques, puede el lector remmrse al texto de MARTNER (Cap. 1, 3), Tarribién es recomendable ver de DUVER- GER, el Cap. !, sección II, de la 2da. Parre (citados en Bibliografía al final). Puede asimis- mo .~onsu!tars~'. c~mo intr°.ducción al tema. nuestro trabajo "El Presupuesto público; una noc10n de equilibrio financiero y su significado económico'', en Revista de la Facultad de Ciencias Económicas, Comerc. y Polít. de la U.N.L., tomo IV, Nros. 7-8 (1961). :. :'éase al respect~_nuesrra_publicación de cátedraMetodologia del déficit fiscal. 8. La presupuestac10n plunanual encuentra antecedentes significativos en el llamado Presu- p1'.esto de capital <de invers!ón). como desdoblamiento y separación del Presupuesto co- rnente, con ongen en los paises europeos nórdicos (particularmente Suecia) y en los deno- minados "Presupu~sros cí.clicos", d.el i;1ísmo origen, destinados sus superavít y déficit a compensar, respecnvamente, las oscilaciones de prosperidad y de recesión propias del ciclo económico de mediano plazo (Juglar). · BIBLIOGRAFIA CONSULTABLE PARA AMPLIACION DE TEMAS (Por orden alfabetice) ATCHABAIAN, Adolfo y MASSIER, Guillermo: Curso de Contabilidad pública, Edit. Contab. Moderna, Buenos Aires. DUVERGER, Maurice: Hacienda pública, Edit. Bosch, Barcelona. GIULIANI FONROUGE, Carlos: Derecho financiero, Edit. Depalma. Buenos Aires. ITURRJOZ, Eulogio: Curso de Finanzas públicas, Edit. Macchl, Buenos Aires. JARACH, Dino: Finanzas públicas, Edir. Cangallo, Buenos Aires. MACON, Jorge: Finanzas públicas argentinas, Edit. Macchi, Buenos Aíres. MARTNER, Gonzalo: Planificación y Presupuesto por Programas, Edit. Siglo XXI, México. 146 ·- AUMENTO Y LIMITES DEL GASTO PUBLICO Año 1992 Prof. Titular Dr. JULIO MA.TIN 1. INTRODUCCION Es apreciable en la realidad financiera pública -y lo han analizado' y destacado numerosos especialistas- el incremento notorio de los gas- tos estatales en el siglo actual y en casi todo el orbe, particularmente en los países del mundo occidental y sobre todo a·partir de la Primera Gue- rra Mundial. Constituye nuesn-o propósito plantear, en las líneas que siguen, en forma sucinta, diversas formas de consideración de dicho aumento, sus principales causas y algunas hipótesis sobre la posi?ilidad de es;,abl~c~~ l~~ mites al fenómeno. No obstante, es menester depr aclarado ab mrno que tales cuestiones se corresponden con realidades no homogéneas en- tre Jos diversos países o jurisdicciones públicas, debido a sus distintas estructuras económico-sociales, diversidad de grados de desarrollo, con- cepciones políticas y económicas disímiles, idiosincracia étnica; y, ade- más, por la existencia de diferentes enfoques acerca ?e los.modos de solucionar problemas coyunturales de mayor o menor mtens1dad en las sociedades modernas. 2. AUMENTOS ABSOLUTO Y RELATIVO ~ El aumento g)J.s.~};;.t;.QA,el ~asto público está dado,_ efectuando com-¡ paraciones temporales, por el mcremento de sus guansmos totales o el¡ de sus componentes, sea real o nominalmente. Dicho aumento puede asimismo expresarse en valores P?:centu~les, lo cual otorga mayor ~e~.- -·I tido demostrativo a la comparac10n realizada, sobre todo cuando es~ es de carácter internacional o interjurisdiccional. El aumento relativo resulta de vincular o "relacionar" -por co~ ciente- el aumeñ'to 'enva:l-ores abfolutos o porcentuales del gasto públi~ co o sus componentes, con el incremen.to -tam~ién.ab~olut? o porcel)- tual- de alguna variable macroeconómica o social s1gmficativa, demo~s '... do. de mostrar cómo varía aquél en función o en conexión con ffffi()Y~!t ;ji{ miento de estas últimas, pudiendo haber vinculación causa) º,:TI.~- e,:r;n=te,~~ í1f;;; las vruiables ,,]acionadas iW '"1~t~í!<
- 70. ¡l 1 ¡; [ una forma de endeudamiento del Tesoro de la hacienda pública. De esta manera, el Presupuesto aparece siempre fonnq_lmente equilibrado,_en ei sentido. contable (al igual que _ocurre c?~ _ l~ Balanza, d_e ~agos. de ~n país), aunque virtualment~. p_ueda haber aef1c1t o superav1t ~manc1eros . Lo que es menester dejar expresament_e acl~rado aqm e_s la nec_esa- ria distinción a efectuar entre el resultado financiero en sent1~0 estnct? (superávit; equilibrio o déficit; ex-ante o ex-post) y el resultado operati- vo o de Tesorert'a. r-. El primero resulta de confrontar recursos públicos con gastos pú- 1blicos según el criterio de imputación de unos y otros que se haya ! adopt~do en cada jurisdicción o país:_ rr:ét~d? "de caj~" o de ges,tión, de 1. origen inglés; métedo de competencia 1und1ca, de ongen frances (com- 1 putar recursos devengados frente a erogacio~es _comp_rometidas), aun- • f que al cierre del ejercicio no hayan de tener aun librar;11ento d_e pago los 1 gastos; o bien el método mixto usado en nuestro pa1s_: de cap para ~os ingresos o recursos (computar sólo los efectivamente mgresados o a m- crresar al Tesoro) v de competencia para los gastos (computar las eroga- • ~ion.es comprometidas, ,aunque,al cierre del ejercicio no hayan de_ ~star liqmdados o pagados aun) (articulos 23 y 25 de la Ley de Contabilidad lpública vigente). -~~ En cambio, cuando se habla de resultado operativo, se trata ·sim- plemente de la confrontación entre re.~ursos ingresa~os y gast_os paga- dos; 0 sea que es puramente una cuestzon de Tesoreria o de Ca¡a (situa- ción similar al sistema inglés antes citado). . , En el caso del presupuesto nacional argentmo -y de la mayona de las provincias y municipios- dado que se h~ a~op_tado d sistema mixto ya planteado, puede suceder que resulte deficzt fmancier~, por el hecho de que los gastos comprometidos supe~en a los recursos mgresa- dos (déficit fiscal a financiar, como hemos v1sto antes, con el uso del crédito interno o externo, o vía Banco Central con creación monetaria); y que al mismo tiempo se arroje superávit operativo o de caja, por :1 he- cho de que se paguen efectivamente gastos en monto menor a los mgre- sos que registra el Tesoro. , . . Expresado ello en otros términos, dicho super~vit _operanvo_p:-ied_e resultar de que la autoridad polític?-fiscal decida d1fen: al e1erc1c10 fi- nanciero sicruiente el pago de erocrac1ones ya comprometidas en el actual · ejercicio, s~an ellas sin libramienfo o bien con libram~ento ~mpago (suel- dos 0 aguinaldos, facturas de proveedores o contr_anstas, mteres.~s, gas- tos administrativos, etc.), conceptos todos cuya v1.rtu~l .cancelac:on por Tesorería se posterga hasta después de cerrado el eJerc1c10 financ1e_r~ ac- tual, constituyendo al momento del.Balance de ,cierr~ ~l 31. de d1~1em bre, loe que se denomina de_uda públ~ca fl.o tante a~mm1strat1va o f.man- cíera, según su origen)-o residuos pasi~o~ de la gesnon pres:-ipuestana. En síntesis, para el caso del regimen presupuestario de nuestro 144 # '. ~' J :. .. 1 it ii '¡ ¡. l r país, no es lo mismo conceptual ni cuantitativamente, resultado opera- tivo o de Tesorería que r~sultado financiero, o fiscal, o presupuestario. PRINCIPIO DE PERIODICIDAD Este tradicional y casi obvio principio responde a la necesidad téc- nico-política de que la ejecución efectiva del Presupuesto se materialice en un período determinado y acotado, como componente temporal que es la ejecución del denominado "ciclo presupuestario" y como expre- sión financiera que constituye el Presupuesto del plan de acción dd go- bierno, más ampliamente aún, del sector público. No pQ.dr:ía concebirse un Presupuesto destinado a regir por lapso indeterminado ni aun por períodos excesivamente prolongados, dado que, aun en paises-eón estabilidad de precios en el largo plazo, perdería eficacia, aplicabilidad y validez como instrumento financiero preventi- vo, por razones de técnica de programación, eficiencia administrativa y legislativa en la formulación, ejecución y control del mismo. Por ello, esta regla está íntimamente relacionada con los principios de antelación, acuciosidad, especificación y equilibrio anteriormente reseñados. Lo que es materia controvertible y susceptible de adopción de al- ternativas diversas es si el período presupuestario -y consiguientemente el ejercicio presupuestario, esto es el conjunto de operaciones financie- ras que se ejecutan dentro del período- debe ser anual o plurianual. El período de duración anual tiene las ventajas propias de la inme- diatez: mayor precisión en el cálculo y determinaci9n de las erogaciones e ingresos públicos, conexión estrecha entre las políticas monetaria y fiscal de corto plazo, ajuste. de los movimientos financieros y la evolu- ción de la deuda pública al programa anual de Gobierno (Plan operativo anual), inserción directa del Presupuesto financiero público en el Presu- puesto económico nacional anual, control de legalidad y de mérito en la gestión adecuados al período breve, etc. · En cambio, el período plurianual (dos, tres o quizás cinco años) presenta la considerable ventaja de la adecuación presupuestaría a un determinado Plan de Gobierno a llevar a cabo en el mediano plazo; se podría formular y ejecutar planes "de desarrollo" trienales, quinquena- les, etc. cuya expresión financiera sería el Presupuesto del sector públi- co, muy especialmente idóneo como complementario de la planificación económica y social si al mismo se_lo instrumenta conforme a la técnica del Presupuesto por Programas, particularmente. El presupuesto piuria- nual es singularmente indicado para la ejecución de programas o planes de obras públicas con trámite de mediana o larga duración, desde el lla- mado a licitación o concurso hasta la finalización de la obra8 . En irgentina, el Presupuesto financiero público tiene vigencia anual en el orden naciooal (artículo 67, inciso 7 de la Constitución Na- cional). Pero en la Constitución de 1949 se preveía su posible duración · 145
- 71. Y ello es debido a que el pro ecto térmíno, en la ma,·oría de lo y no es presentado al Congreso en · -' s casos· o a la cierno d '! mien~o y sanción. En los hechos, el' r ' ra e_aque en su trata- es~udiar tardíamente y con exce~iva fe:Jt~Jº;e comienza a preparar y c10n y/o sanción ulterior aeneralm . ' e modo que su presenta- . · f' . º ente se producen "ª ª" d 1 . cicw manc1ero respectivo· lo 1 1 . J 'anza o e eJer- . · ' cua e resta validez · · ciencia operativa al Ínsti.tuto fi . programatica y efi- f , . manciero-económ· l' · · · , . · emisncamente llamado "Ley de Le •es" El ico-p_o inc?-Jur:dico,e1:- co gue viene padeciendo nuest } . . proceso mflac10nano crorn- gravitación en la señalada ano~~lhad1s lco~sltrtuye un facto_r de ostensible e c1c o presupuesrano. PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD Esta regla doctrinaria·indica que n d b . Presupuesto o documento juríd. - d .º. e e~ insertarse en la Ley de tido específico, disposiciones o m1caota.m1mstra~1vo que cumpla su come- . enas extranas a lo e tr. supuestano (previsión fundada d . s ictamente pre- o sea que dicho cuerpo leaai d be erogac10nes y r~cu;sos financieros), tión presupuestaria propiad;enteedfchcaontempla:...e-~ctus~vam:me l_a_ cues- N b . .-- o o stante, es común advertir 1 . 1 d , -- _ puesto argentino la presencia de d. en. e_ arncu a o de la Ley de Presu- con d tema, ve;san sobre instítu~~~~~~ciones que, aunque relacionadas nos, ngurosameme hablando t 1 o lconcept~; extrapresupuesta- 1. · · - • a es como a creac10 d.f. ·, e irnmac1ón de determinado trib t f l d n, mo i rcac10n o en materia de recursos de Tesoreur1?' acu rafes dadas al Poder Ejecutivo a u otras ormas d ,d· , . otros recursos financieros, cuestiones , e cr~ .rto publico, u Banca Central, procedimientos etc mher~n~es ~la pol_mca monetaria, rnen te del Presupuesto cuyo c~ t ·:dque e en~n legislarse separada- ca financiera, no debe ~onvertirs;e~n~nºa' lpevºr};:1ºn~bos ~.e correcta técni- Al , omm us respecto, el articulo 18 de la L ,d . . . , blece que ''la lev· d p . ey . e contabilidad publica esta- , , e resupuesto no mclu , d· · · , organico ni deroaatorias o modifi . drral 1spos1c:ones de caracter º cac10nes e eyes en vigor". PRINCIPIO DE ACUCIOSIDAD La expresíón "acuciosidad" que a vec 1 . , . . te entenderse como "exactitud" en l " es. sue e quiz'.15 rmprop1amen- puesto debe más b' · 0 - guansmos previstos en el Presu- " . ' ien mterpretarse como , · . . smcerídad" 0 "fidelr'dad" 0 " .d d" un proposrto u objetivo de veraCJ a esto I .f . das para los distintos rubro - ' es, que as c1 ras estima- dos corno los recursos calc~la~~e co~p~men tanto los gastos autoriza- desenvolvirníento de la gest', f' s, re_ eJen cabal y fielmente el futuro 1, . 10n manc1era y por e d l 1 d ., P? ltlca-econórnica a ejecutar por el s , 'bl' n e, e pan , e acc10n x1mo. ector pu reo en un penodo pró- 142 No se trata, pues, de determinar o realizar items cuantitativament.e exactos en el sentido estricto del término, sinQ de lograr la rná.xima· - aproximación posible a las reales necesidades financieras y de evitar la _ sobreestimación o la subestimación -quizas deliberadas- de erogacici" nes y/o recursos futuros. Procediendo de tal modo, cualesquiera sea el método de cálcu:ló: .· adoptado -tradicional o moderno, base del penúltimo año, promedió de montos o promedio de los aumentos anuales, extrapolación según - tendencia, Presupuesto por Programas, Presupuesto base cero, etc.- él eventual déficit fiscal previsto (necesidad' de financiamiento) o bien e1 eventual superávit (capacidad de financiamiento) serán razonablemente fehacientes y aptos para la implementación de medidas correctivas o complementarias en' el marco de la Política fiscal proyectada o instru- mentada. Emp~ro, no debemos olvidar que los montos presupuestarios autorizados por el Congreso constitu)ien, salvo determinadas erogacío-. nes, un límite máximo de gasto público; y que el fenómeno inflacionario suele desvirtuar las cifras oportunamente previstas y, por tanto, las bon- dades de la deseable acuciosidad. PRINCIPIO DE EQUILIBRIO No es propósito de este tema abordar explícitamente: a) las distintas teorías o posiciones doctrinarias acerca de las virtu- des o desventajas del equilibrio -o del desequilibrio- presupuestario público, en cuanto a sus efectos sobre la coyuntura económica, la asig- nación de recursos y el desarrollo. De todas ellas, tales corno las versio- nes ortodoxas clásicas y neoclásicas, las de origen keynesiano (hacienda compensatoria (Hansen), déficit sistemático (Beveridge), hacienda fun- cional (Lerner), teorema del presupuesto equilibrado (Haavelmo), etc.), las concepciones socialista, estructural cepalina, neoliberal, etc., sumi- nistran abundante y calificada referencia los trabajos, textos y obras que conforman la profusa bibliografía disponible sobre Finanzas públi- cas y Política fiscal6 . b) los diversos métodos de determinación o cálculo del déficit -o superávit- fiscal, sea a nivel ex-ante (Presupuesto) o bien ex-post (Ba- lance financiero -o "cuenta de inversión", como se la .denomina en nuestro país-); sólo mencionaremos que en Argentina el déficit fiscal (no confundirlo con el déficit cuasifiscal o extra-fiscal, o déficit finan- ciero del Banco Central), o sea el déficit de la hacienda pública propia~ mente dicha, está configurado por la llamada "necesidad de financiá- miento ", cuya cobertura ha de materializarse a través del endeudamierl-'-: to público, de corto o de largo plazo, interno o ex'terno, o bieri';i travéi de la creación monetaria por el Banco Central, que. es, naniralm9te 143
- 72. presupuesto analítico público debe figurar la totalidad de los gastos o erogaciones así como la totalidad de los recursos o ingresos financieros, separadamente, sin admitirse compensaciones entre sí. Así lo disponen los artículos 1 y 2 de la Ley de Contabilidad vigente. Sin embargo, se presentan en nuestro país algunos casos de quebrantamiento virtual de esta regla. Por ejemplo: el Estado Nacional suele otorgar exenciones tributa- rias objetivas o subjetivas a determinados sujetos pasivos (por motivos de política económica o social que no es del caso pormenorizar aquí: regímenes _de promoción o fomento industrial, minero, agropecuario, incentivos· a la exportación, etc.). Estas exenciones o desgravaciones equivalen, financieramente, a subsidios implícitos que deberían explici- . tarse corno gasto público -al igual que los reembolsos y reintegros im- positivos- de modo tal que la opinión pública esté en condiciones de .ffeOnocer con certidumbre cuánto debieran tributar y cuánto no tributan '1os contribuyentes beneficiados en virtud de la franquicia otorgada. En la práctica, sólo han figurado como recursos impositivos calculados los importes netos, aunque en años recientes se han buscado una solución parcial a través del llamado "cupo fiscal teórico". Otro caso: Sabernos que casi todos los impuestos directos e indi- rectos q.ue recauda el fisco nacional (Dirección General Impositiva, exactamente), están sujetos a redistribución entre la misma nación y las provincias, según el régimen de Coparticipación Federal de impuestos, cuyo origen. se remonta en nuestro país a la década de 1930. En el cálculo de recursos del ·Presupuesto debería consignarse la recaudación to tal esperada de tales tributos; y lo que se coparticipa a las provincias, Capital Federal y algún otro destino menor debería contemplarse como gasto público nacional de transferencia. Obviamente dicho gasto federal aparecería entonces corno recurso provincial y al confeccionarse el pre- supuesto consolidado del sector público total del país, sí operaría co- rrectamente la compensación entre diferentes niveles gubernamentales. Tampoco eR este caso se cumple el principio bajo comentario: en el cálculo de recursos del presupuesto nacional se registra habitualmente sólo la recaudación neta que retendrá la nación; y las asignaciones des- tinadas a otras jurisdicciones políticas no aparecen como gasto. Los ejemplos dados constituyen casos de inobservanc-ía fáctica de una clara norma legal vigente. Cabe aclarar que en el presupuesto sí existen las llamadas eroga- . ciones figurativas, que son transferencias financieras entre organismos de la misma jurisdiceión nacional. Y ahí sí se registran como gasto de unos y recurso de otros. PRINCIPIO DE ESPECIFICACION Establece que los diferentes rubros de gasto deben consignarse en la forma más detallada posible, de manera que pueda así apreciarse con --·-- . e·· - ··--. 140 !) ma..x1ma certidumbre y posibilidad de análisis, los distintos conceptos, sus aplicaciones y efectos consiguientes, así corno a los fines de adecua- da programación y de un más eficaz control legal y administrativo de cada especie de erogación; ello sin caer en frondosidades redundantes o atomizaciones excesivas o inútiles que pueden restarle claridad a los contenidos presupuestarios. Lo mismo cabe expresar de los distintos ti- pos de recursos financieros. En nuestro presupuesto nacional, este principio se cumple satisfac- toriamente, ya que actualmente exhibe aperturas sucesivas en secciones sectores, incisos (clasificación económica de gastos públicos) y partidas principales -de fijación cualicuantitativa- y parciales -de fijación sólo cualitativa- (clasificación por objeto del gasto), además de contener, en una estructura combinada y con sendos objetivos diferenciados, las cla- sificaciones orgánica o institucional o por jurisdicciones y la por finali- dades y funciones, así como un planteo de apertura en programas, aún en vías de mayor desarrollo y perfeccionamiento técnico. Aunque el cuadro de recursos calculados también experimenta una aceptable desagregación -sobre todo en los impuestos- cabe formular una crítica conceptual al hecho de que allí se prevean las "tasas" como recursos "no tributarios". ~1 / PRINCIPIO DE ANTELACION Este principio, también denominado de anticipación o de prece- dencia, que aparece minuciosamente contemplado en nuestra Ley Na- cional de Contabilidad y cuyo cumplimiento efectivo permitiría formu- lar una técnica y políticamente acertada programación (principio mo- derno en materia presupuestaria) de la actividad pública a corto y me- diano plazo, así corno una ajustada estimación financiera "real" de flu- jos componentes de la Contabilidad social preventiva (Presupuesto Eco- nómico Nac'ional), lamentablemente ha sido reiteradamente desatendi- do en nuestro país en las últimas décadas. En efecto, la norma legal establece (artículo 12) que el proyecto de Ley de Presupuesto y su fundamentación, preparados por el Poder Ejecutivo para entrar en vigencia el año financiero inmediato siguiente, deben obrar en la Cámara de Diputados antes de) 15 de setiembre de ca- da año, para su estudio, debate y sanción por el Congreso Nacional an- tes del 31 de diciembre. Si a esta última fecha, el proyecto no hubiese sido aún autorizado parlamentariamente, puede el poder administrador ejecutar gastos a cuenta de lo presupuestado en proyecto, tomando co- mo base el presupuesto vigente en el período inmediato anterior (ar- tículo 13). Esta vía de excepción, denominada técnicamente reconducción del presupuesto 5 , en la prácpca se ha convertido, desafortunadamente, en un procedimiento habitual en el sector público argentino, que vulnera el principio de suficiente antelación., bajo comentario. 141
- 73. ACERCA DE LA OBSERVANCIA DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ORDEN NACIONAL ARGENTINO Año 1991 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN , . En los párrafos que siguen se examinarán sumariamente -con pro- p~s1t?s. excl~s1vamente docentes- los principales preceptos, reglas 0 pnnc1p10s elaborados doctrínariamente en el mundo occidental -y ~n ge?eral, consagr~~os constitucional o legalmente- para la correct~ } eficiente fo:mulac10n. del presupuesto público. E.n particular, se harán algunos comentarios en tomo al grado de cumphm1ent? de .tales re_glas en el ordenamiento normativo y trámite presupuestano a mYel nac10nal en nuestro país1 . PRINCIPIO DE UNIDAD Sostiene este principio que en urumicQ_ cuerpo o d.oi;;urnento de- ben preverse los gastos públicos autorizados ylos reeursos)°úíaricieros calculados de t~da.s las entid~des, organismos o haciendas que compo- nen el sector publico -de mvel federal, en este caso- sean haciendas centrales, anexas >; h~sta c?n~xas, con las necesarias excepciones (por razones de orden tecn1co-pract1co) respecto de estas últimas. El~o pern'nt.e ~btener .una ':'Ísión de conjunto de la situación presu- p~estana y rr;ov1rn1en:~s fmai:c1~ros de la hacienda pública en su inte- gr,id~d, ademas de facilitar la md1spensable armonización de las cuentas pubhcas con }as del Presupuesto Económico Nacional (Cuentas sociales) d~l cual aqu~llas forman parte, constituyéndose así el presupuesto pú- bhco en,ur: mstrumento relevante para el proceso de·planificación so- c10-econorn1ca. , .En Arge~tina, los presupuestos y planes de acción de las empresas pz:blzcas -haciendas anexas de producción- (que son objeto de aproba- c10n final por el Poder Ejecutivo, dando cuenta al Congreso), no inte- gr~n analíncamen~~ el presupuesto general del ejercicio, esto es, no son objeto de aprobac10n par~amentaria. S~l? figuran en el Presupuesto ge- neral sus eventuales defic1t de explotac10n -a ser cubiertos con aportes 138 del Tesoro público- o eventuales superávit -computables comorecul'~Ol financiero- y sus necesidades de. fondos para inversión. Esto sigiiifiC'a; que existe 1nultiplicidaq'_pres_g~,_QQ_~l temperamentc» qü¿. · es apoyadÓ p~buci1á parte de la doctrina especializada por tratarse/sei argumenta, de entidades descentralizadas de carácter empresario indi'fS'~ ·. trial, comercial, de servicios, etc. en las cuales el Estado participa total· o bien mayoritariamente en su capital y dirección, lo que las haría asi~ milables presupuestariamente a empresas de tipo privado2 • Aunque' 'el' autor de estas líneas no comparte dicho criterio, por entender que ·~u aplicación constituye una inobservancia del principio de unidad, el rriis~ rno es avalado legalmente en el artículo 4° de la Ley Nacional de Con- tabilidad Pública, o sea que la propia norma legal admite en tal caso la 111ul:ripliG.:i.dad como excep.cifui. ... Por otra parte, también se ha venido desvirtuando el principio ex- puesto, con la excesiva proliferación de las denominadas Cuentas espé- ciales (Carácter 1 de la clasificación de erogaciones por jurisdicciones u órganos) asignadas a ciertos organismos autárquicos o bien paraesta- tales -haciendas conexas- tales corno fondos de fomento o apoyo de determinadas actividades económicas, juntas o comisiones reguladoras de la producción, entes de previsión social, instituciones semipúblicas o privadas -subvencionadas total o parcialmente por el Estado- dedica- das a fines sociales, profesionales, culturales, científicos, etc. El princi- pio de unidad presupuestaria se ve complementado con el principio de unidad de caja, que significa que no debe haber en la hacienda púbiica Tesoros o Cajas independientes sino un solo .ente central o Tesorería re- caudadora y pagadora de todos los fondos del Estado (Artículo 21 de la Ley Nacional de Contabilidad). Implica, por otra parti:, que dicho fondo común centralizado debe destinarse en forma indiscriminada a la atención de los diversos gastos públicos, no debiendo existir afectación especial de impuestos a gastos determinados; ello como norma general y sin perjuicio de excepciones fundadas)' autorizadas legislativamente3 . Ahora bien, la existencia de dichas numerosas cuentas especiales correspondientes a los organismos o fondos antes mencionados, no sólo han desnaturalizado -cuando no se incluían en el presupuesto generál, carácter 1- el principio de unidad presupuestaria, por el hecho de fun- cionar sus presupuestos rnarginalrnente, en forma separada del Presu- puesto general, sino que tampoco han respetado estrictamente.el prin- · cipio de unidad de caja, aun en la actualidad, por operar mediante Cajas o Tesorerías independientes entre sí y del Tesoro Naciünal, aunque,só~ . metidas al control externo que ejerce el Tribunal de Cuentas4 . ' -')::i':i PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD (o de Integralidad) Este principio presupuestario, que se complementa o regla de No Compensación (o del presupuesto bruto), ex1oresaro.ue:
- 74. 1 •. /1 [. I·' 1'. i 2) Monto del presupuesto público * Producto bruto interno (VAB) 160 240 0,67 67% Aquí el error fundamental reside en vincular variables heterogé- neas en su naturaleza (financiera con económica). Otra forma de medición, también en boga e igualmente inapropia- da, es la siguiente: 3) Valor bruto de la producción pública: Producto bruto interno (VAB) 65 + 55 240 120 240 0,50 : 50% Juzgamos también incorrecto este procedimiento porque, si bien relaciona entre sí magnitudes económicas; es erróneo comparar un va- lor bruto de producción (insumos incluidos) con el valor agregado (in- sumos excluidos). Las vari~bles' no son de caiidad homogénea. Por el contrario, entendemos como índices aptos para una correc- ta determinación de la participación del sector público en la economía global, los siguientes, que aunque adoptan puntos de referencia distin- tos, vinculan entre sí variables económicas relevantes y homogéneas (producción pública con producción total; producto bruto generado por el sector público con producto bruto total): 4) Valor bruto de la producción pública; Producción total (VBP) !fo,f. il-<ii) 65 + 55 120 0,32 32% - '.!70 370 J '.1,, 5) Producto bruto (VAB) del sector público; Producto bruto interno (VAB) f '>-V j ;);·1 "¡ 35 + io 240 55 240 0,23 : 23% •Nótese que en ambas fórmulas anteriores, no se han considerado en el monto dei presupuesto · público -y, por ende, en el presupuesto total de la economía- los gastos de transferencia que pudiera efectuar el Estado (subsidios, -pagos de seguridad social, intereses de la deuda pública, remesas intergubernamentales, etc.), que tampoco figuran, obviamente, en el cuadro anterior. Su inclusión no seria perunente a lqs fines de la estimación que se procura, debido a que di· cho tipo de gastos públicos, -como es sabido, no mtegran ei Producto bruto o Valor agrego.do del sistema. Si se incluyeran las erogaciones de transferencia -como lo hacen ciertas estima· ciones- el índice resultante sería aún más elevado. 136 Probablemente este último método es el que arroja resultados más representativos y adecuados al objetivo buscado, por cuanto el índice así determinado muestra el verdadero aporte (libre de superposiciones de cifras) en términos de producto socíal, al esfuerzo productivo del sis- tema económico. Ello bajo la hipótesis de que la magnitud nominal del producto bruto público sea expresión de una efectiva y eficiente provi- sión de bienes públicos a la comunidad, no una mera y engañosa formu- lación estadístico-contable. 137
- 75. ~- 1 1 ' i ¡- ,¡ Así, es relacionable el aumento del gasto público total -o cierto ti- po de gasto (corriente, de inversión, de transferencia, social, etc.)- con el aumento registrado en el Ingreso Nacional o bien el P B L;_en lapo- blación del país o región; en la superficie,,tez:i~oi:ial, por e_::i._bilit'!ción o anexión de nuevas áreas; o también con la variación en las exportacio- nes, del patrimonio nacional o estatal, o de la deuda pública interna y/o externa, etc: Cada uno de dichos cocientes reviste su significado particu- lar. Tiene asimismo gran utilidad para el análisis económico-financiero, en estudios· de diagnóstico y prognosis, el investigar el comportamiento del gasto público en alguno de sus componentes parciales, en relación con otras magnitudes globales o parciales inherentes. Por ejemplo, el in- cremento del gasto en servicios o intereses de la d,euda pública con ésta misma o con su aumento, o con el P.B.I.; el incremento relacionado de la inversión real pública con la privada; del consumo público con el pri- vado; del ahorro (o desahorro) público con el privado, etc. Todos estos cocientes incrementales factibles de determinar, con- tando con los datos estadísticos respectivos, constituyen relevantes indi- cadores de la evolución socio-económico-política del país o región, en particular del sector público a niveles nacional, local y consolidado; y, corno se'·ha expresado, prestan utilidad para todo análisis de situación, histórico y actual, la formulación de proyecciones y, por tanto, el dise- ño de políticas públicas y la programación presupuestaria. 3. AUMENTO REAL Y APARENTE El aumento real o efectivo del gasto público, paulatino o brusco, observable en muchos países desde hace décadas, suele obedecer a di- versas causales, de las que haremos mención sumariamente, contemplan.- do aquéllas que consideramos más importantes. a) La e~pansión horfs,01]Jal (nuevas obras y servicios .públicos) y 'vertícal(-imfüstficación en la provisión de los ya existentes), fe- "'-;:;ofu'en.o con características de notorio ascenso en el presente si- glo y hasta la actualidad, motivado ello por el crecimiento de- mográfico y las rnayore.s demandas sociales de los bienes públi- cos, incluidos los. bienes preferentes o meritorios de provisión impuesta por el Estado (educación primaria y vacunación obli- gatorias, por ejemplo). Aunque el economista y sociólogo ale- mán Adolfo Wagner observó y estudió este fenómeno a fines del siglo pasado, formulando su conocida Ley de la actividad cre- ciente del Estado (Ley de Wagner) -que puede formularse mo- dernamente en términos de elasticidad-ingreso de demanda de los bienes públicos-, posteriores análisis confirmaron la tenden- cia apuntada, como el llamado efecto Peacock-Wiseman, plan- teado por ambos economistas británicos a través de un estudio 148 ¡·. !} er:ipfrico sobre el acelerado e irreversible aumento del gasto pú- blico en Inglaterra, con motivo de las guerras y siauientes perío- dos postbélicos. b b) Un factor_ ii:ifluyente en el aumento real del gasto público ha si- do la apanción de nuevas concepciones ideolóaicas y emergentes políticas públicas económico-sociales. Aunqube esto data de los albores de la Edad Moderna (recordar la época del auge del Mer- c~ntilismo y sus poHticas nacionales expansivas en Europa) y se v10 reforzado en el siglo XIX por el advenimiento de las doctri- nas socialistas (fabiana, utópicas, marxista, de cátedra, etc.) e historicistas, tuvo su mayor expresión, quizás, en el presente si- glo con la decisiva influencia del pensamiento keynesiano y con- cepciones postkeynesianas (hacienda compensatoria, déficit sis- temático, presupuesto cíclico, hacienda funcional, etc.), su difu- sión y variada aplicación corno políticas fiscales y presupuesta- rias de estabilización (a partir de la Gr.an Depresión de los años 3O) y redistribución de la riqueza. En tiempos más recientes, luego de la Segunda Guerra Mundial análisis y teorías sobre el crecimiento económico y el subdesarrollo'. umdas a crecientes y consecuentes demandas comunitarias, han contri- buido a nuevos impulsos alcistas del gasto público, corno el caso de los "~astas so~iales" (~ducación, sanidad, vivienda, transferencias por subsi- d10s, segundad social, etc.), como también, en los países en vías de de- sa~ollo, n:ayores requerimientos de financiamiento. para inversiones pú- blicas en mfraestructura física y socíal, formación de capital humano, soluciones al desempleo y subempleo estructurales, etc. L~s referidas tendencias al incremento del gasto público se han vis- to mongeradas en las dos últimas décadas, particularmente a raíz de las "crisis del petróleo" y de la intensificación del déficit fiscal en muchos país.es, por diversas causas (EE.UU. es un claro ejempfo al respecto), conjuntamente con el surgimiento de concepciones de retorno al princi- pio c~ásico del equilibrio presupuestario, tales corno las propuestas mo- netanstas, la llamada "economía de oferta" y la difundida "economía social de mercado". c) Un caso muy especial de incremento vertiginoso, "a saltos", del gasto público, ha sido asimismo la consecuencia de los ínaentes esfuerzos financieros de algunos países en materia d<=. arm~men tismo, investigación y preparación en el rubro de efefensa nacio- _J!!!]_,__con motivo de diseminados conflictos bélicos, "''guerra fría" Este-Oeste, exploración aero-espacial, desarrollo tecnolóaíco en misilística, cohetería, energía nuclear, etc. (Ver en p~nto a: efecto Peacock-Wisernan). d) El fenómeno de la creciente urbanización no es nuevo· en todos -~---- .. -- ·-- ' 149
- 76. los tiempos se ha producido (recordemos las Ciudades-Estado en Grecia y otros pueblos en la antigüedad, así como los "bur- gos" y villas medievales) concentraciones urbanas cuyas causas han sido y son de la más variada -índole: desplazamientos de- mográficos masivos e inmigración extranjera, migraciones cam- po-ciudad- o de localidades menores a centros mayores-, los pro- cesos de industrialización espontánea y localizaciones manu- factureras, facilidad de accesos portuarios y viales, en fin, razo- nes demográficas, económicas, sociales, políticas, culturales, etc. que han determinado la formación y expansión de grandes nú- cleos urbanos, metrópolis y megalópolis, con los consiguientes efectos de aglomeración humana y crecimiento físico-edilicio, a veces espontáneamente, otras planificadamente. Una consecuen- cia inevitable de estos procesos de urbanización generalizada (nuestro país no ha sido una excepción a ello; lo prueba la sim- ple observación de las realidades de las principales urbes y lo confirman las estadísticas de evolución de población urbana y rural, según Censos Nacionales) ha sido el constante incremento de demanda colectiva de bienes públicos (servicios de alumbra- do, hospitalarios, educativos, telefónicos, de seguridad, redes cloacales y de gas, aguas potables, pavimentos, parquización, etc.) ya sea por la expansión horizontal físico-demográfica hacia la periferia de la ciudad, o por su expansión vertical en altura de edificación. La provisión de tales bienes públicos -servicios y obras en infraes- tructura urbana y suburbana- a cargo del sector público en sus diferen- tes niveles o esferas de actuación -nación, provincia, municipio- vie- nen exigiendo un considerable incremento, con dificultades de financia- miento frecuentemente, del gasto público real consolidado en los cen- tros urbanos. e) La cuestión de ~ro-G:w_eia"est.atal, tema específicamente obje- to de estudio de la Ciencia de la Administración y la Ciencia Po- lítica, ha exhibido, con motivo de la ampliación y profundiza- ción de los roles y funciones del sector público ya comentados, caracteres de crecimiento acelerado, reflejado no sólo en el as- censo absoluto del gasto público, sino también en su relativa- mente alta proporción -gastos en personal- dentro del gasto corriente total. Empero, no debe confundirse la dotación presupuestaria burocrá- tica necesaria para el normal funcionamiento de la administración pú- blica en general, con los excesos habidos en la misma, producto a veces de una incorrecta asignación de recursos o de factores políticos circuns- 150 l l tanciales, otras veces como re·sultado de-políticas adoptadas por los Go- biernos para paliar el desempleo y el subempleo de,ord!:_l1 _:=_~tructural, en países en vías de desarrollo, generalmente. ,r- ----~ -. 7 _Dícese que el aum~nto d_el _g~sto ~úblic? es sóQ~ apm:entli-'~/nh~o ,:) el mismo reviste un caracter fictJcJO o figurativo, no reallJ.l~~c~n o.. En ;__, la realidad presupuestaria se dan diversos casos -que son asimismo las e cau~- .de tal tipo de incremento: . ¡) caso más común en los países que sufren procesos i_nflaciona- .· ríos es eI aumento en términos nominales de los guansmos pre-< ~:t:I~_E§Eio~, período tra:; período, debido obviamente.ª la. ~e=-: preciación de valor de la moneda local. Se tra~a de una srtuaci?n bien conocida -y soportada- en nue~tro P.~1s, aunque con, dis- tinta intensidad secrún el ritmo de la mflacion en cada penado fiscal. Nótese aquÍ la existencia de un círculo vicioso: la infl_a- ción origina alzas generalizadas de prec_i?s y por ende de_ ~ast?s · públicos nominales; por otra parte, erosiona la recaudac10n fis· cal rezagada (efecto Olivera-Tanzi) y por lo tanto aparece, o se acrudiza el déficit fiscal, el cual es, al menos en nuestro pars, un d~cisivo desencadenante o propagador de presiones inflaciona- ,Nias de magnitud. , . . / b) J_,os presupuestos de gastos de _las empre.sas, pu~h~as .-~~garns L/mos integrantes del sector púbh~o. de u~, pais o JUnsd:ccron po- lítico-territorial, aunque de adrrimistrac10n ~escentralrzada (ha- ciendas anexas de producción)~ pueden ser :nclu;d::is o no en el Presupuesto analítico púb~ico, se~n las d1s~osic10nes. leg~les., pertinentes. En nuestro pais no se mcluyen, smo que solo figu""~> ran en el Presupuesto general los aporte?, que.el Tes.oro deba ha-¡. cerles para c':brir sus déficit; de explotac1on_? mver:10~es, t;al co-( 1 mo lo prescnbe la Ley Nacional de C_on~abil1dad pub?ca vigente (con recrímenes similares en las provmc1as). Ahora bien, supon- gamos que una modificación ~e_gislativa estableciera p~ra _el futu- ro que los presupuestos analincos d_e las empresas publicas de- ben integrar el Presupuesto general'. mvocando para ~1:0 la nece- , sidad de la aprobación parlamentana de toda erogac10n del sec- /¡. tor público; en tal caso, el gasto públic? total presupuestado·se ~. verfa notoriamente incrementado; nommalmente habla~d~,,.pe ..~;.··. · _./·ro realmente sería un aumento sólo aparente del gasto publico. ,. (/~~kisten varios métodos o __re~ímenes de apropiació,n ~ imp_· .. 1~t,ª.·~.•...: , ~ión contable de gastos pubhcos -y de recursos publicas .E,ªTIJ,::;:: ,, bién- al ejercicio financier?. En nuestro ~aís, hasta ah,ºf.tf' ""·''"~¡. erogaciones se apropian segun s;i comp~~mzso (Ley ~~,S?,V-t lidad Pública) o momento de 1mputac10n contable Bepn quedando los remanentes,impagos}us~eptibles _de__ulte miento de pago en el caracter de ~_id::i~~~. el ejercicio. Si se cambiara este régimen, establec1é f 1
- 77. ,,~ - 1: tivamente el sistema "de Caja" (en lugar del actual de "compe- tencia jurídica"), vale decír, que las erogaciones se apropiasen conforme a su pago efectivo, ello podría dar lugar a aumentos -o disminuciones- aparentes del gasto público presupuestado _._al compararse, de un período a otro, magnitudes de pagos y de ,,,.;··-'-~tompromisos de la hacienda pública. // d) Uas coparticípaciones tributarias que por mand~to _de la ley res- ( "·~,,..-pectiva distribuye el Estado Federal a las pr?vmc1as o estados -y éstos ª.los municipio~ y cor;-iunas:-. consi:1tuye~_E-_:<~;-f:.~- cías financierqs_~[lJ?- teE_rp)nologia clasificatoria de los g3:~1Qs pu~ .cblicos; y, por tanto, deben aparecer como tales en los pres17pues- ,/t:~--ffspectívos. Sin embargo, en el régimen presupuestano na- cional ~rgentino ha existido el temperamento de computar co- mo inITTesos o recursos (sistem_a "de Caja") sólo el remanente neto que queda para la nación tras disminuirlos en el monto ~o participable, práctica que quebranta, a nuestro entender, el pnn- cipio presupuestario del "Presupuesto bruto" o de "no. com~en sación" entre recursos y gastos. En caso que se cuIJlphera dicha regla, o sea que los ingresos comput~bles .sean los totales>'.'• por el otro lado, se haga aparecer las asignac10nes por coparncipa- ciünes como gastos de transferencia, indudablemente aumenta- ría el gasto público presupuestado, respecto de la situación ante- <· rior, pero dicho aumento tendría carácter meramen_te_ap17r!'n.~~-'-: • e) El Gobierno paga, por motivos de orden económico o social, '"-···~ubsidios o subvenciones (transferencias) a empresas o personas, las que, por el hecho de ser ero.gaciones efectivas,.son explícita~. Pero cuando por motivos similares, exime ~ desgrav~ monto~ tri- butarios que corresp-ondería legalme:ite oblar_ a dichos su~ei;os pasivos, tales exenciones y desgravaciones eqmvale? a subs1?10s implz'citos, (gastos tributarios, se les llama), cumpliendo as1 los principios presupuestarios Q_e universalidad y de :1º ~omp,ensa ción (ello sin hacer alusión al costo social que la d1smmuc10n de la recaudación tributaria trae aparejado). Ahora bien, si se pasa de un rérrimen de subsidios implícitos a otro de explicitación de ellos, se ~dvertirá un incremento del gasto público que en reali- ,¡ dad es sólo_ aparente, En los casos b), c), d) y e) presinsertos no formulamos juicio valo- rativo de eficiencia, claridad o cumplimiento de reglas presupuestarias -y sus ventajas- en torno a las práctic~s y criterios adopt~dos al re~p~c to. en nuestro país..Puede ello ser analizado pasando revista a la b1blio- .. grafía especializada en temas de Presupuesto1 . ,· ~1.sirnismo, constituirá aumento aparente del gasto público el he- Uho de incorporar al Presupuesto-ge-ñefal el previsto déficít cua- 152 i si-fiscal, del Banco Central, toda vez que lo hubiere. O el monto de los avales y garantías que suscribe el Gobierno a favor de ter- ceros. O ciertos gastos "en especie" ya existentes, imputables, aunque no imputados aún2 . 4. LIMITES DEL GASTO PUBLICO. CONDICION MARGINAL Una manera, quizás demasiado abstracta, de hacer referencia a la posibilidad de establecer límites al gasto público -o, mejor aún, a algu~ . no/s de sus rubros componentes- es la de decir que dicho límite se hai ~ lla en la ~tl!?.f-ªc;;ción de..las__n~~-es_idades públicas en general, o bien en lM ·. cobertura de cierto tipo de necesidades soeíales. '. _ Otra forma, tal vez menos ambigua, pero incompleta, es la de ubi-(~ car el límite en la Cgj22..Cidad co_nyibl_:'._tiva ~e):i. po_bJ?:~ión._ Decimos "in~ l completa" por cuanto el gasto público no se financia exclusivamente '-- con recursos tributarios en las sociedades modernas. Absurdo sería pretender fijar l'ímites cuantitativos precisos, tales como valores ab~olutos de gasto. Presenta mayor consistencia lógica y solidez técnica el establecer un límite en una proporción o porcentaje estimado que ocupe el gasto público -o alguno/s de sus componentes- en el P.B.I., el P.B.N., el Ingreso nacional o alguna otra variable agrega- da de la economía3 . Así lo hizo el economista australiano Colín Clark cuando, tras un estudio que efectuó en su país, llegó a la conclusión de que una presión fiscal superio.,r al 25% de la Renta nacional provocaría presiones inflacionarias. · En rigor, esta aspiración de asignar límites cuantitativos. al gasto público, absolutos o relativos, no es modo correcto de enfocar el pro- blema. Y no lo es por cuanto: a) son magnitudes exageradamente "ma- cro"; y b) ignoran la existencia de otras variables, no sólo económicas, sino también socio-políticas; y otros factores determinal'.tes del monto y composición necesarios del gasto público, tales como clases de necesi- dades públicas a satisfacer; sus prioridades en función de las preferen- cias sociales; el estado de la coyuntura económica y social; el efecto multiplicador diferencial de los distintos tipos de gastos sobre el sistema.. económico; la naturaleza del sistema y régimen político imperantes; las¡ concepciones diversas acerca de los roles del Estado y su dimensión óp-' tima o subóptima; los distintos modos de financiamiento del gasto pú- blico y sus efectos socio-económirns; el ritmo de crecimiento y nivel de desarrollo del país; la existencia o no de federalismo fiscal, etc. Una vía más científica y omnicomprensiva de abordar el problema de los límites del gasto público -cuya expresión equivalente puede ser la de limites de la actuación del sector público, suponiendo un determi- nado grado de eficiencia y de eficacia en la gestión pública y, por tanto, en la productividad de los gastos públicos, desde el ángulo socíal-,con- siste en procurar la obtención del beneficio social neto máximo -uno 153
- 78. de los principios capitales que deben presidir el gasto público, tanto en ~ su c~an.tía como en su composición- o, dicho en otros términos. el o-as- • , to publico habrá halla~o su lí1nite ~ptímo toda 1'.ez__que....eis.ecto~p]d''bn~~--· e,,) . .l co_ haya_ alc.anzado un r;1vel de,taI_I1ano y respectivas funciones que maxi- .....- m1c~n el bt~n~star soez~!_, J:ia~1~a cuerna de que la actuación del Estado ocas10na as1m1smo .c~s~::..s. social~s que contrarrestan ;-total o parcial- - mente- sus benefic10s sociales brindados a la comunidad. . ' "J 1: . ~ormalizando lo inaniféstá.C!O, po-d~mos emplear la siguiente ex- pres10n: . ~i.a.L(o utilidad social, o productividad social, o venta- jas sociales) ~Lg¡¡,~Q.._púbfü:.o....menos Costo so_cial (o desutilidad social o desve~~ajas soc!ales~. provocado p~r.dicho g~sto = Jk.~:_,ocial n~to (o unhdad social neta, o productividad social neta o ventaps sociales netas) 'Jtlá:ximo..._,, ' ~l costo social aludido es producido -'.1º sólo por las exacciones tri- butarias y o:ras, que absor?en poder de compra comunitario, distorsio- n~n los preci?s, afect~n la inversión y consumo privados y, en fin, dis- minuyen el' mvel de bien~star cole~?vo (no neutralidad del impuesto y otros recur~?s fiscales), sino tambien por las externalidades negativas d.e producc10n y de consumo que puede ocasionar el Estado con su ac- c10nar sobre la actividad privada (efectos externos), corno sería el caso de super~~sición indebida de funciones públicas, excesiva intervención ~ regulac10n en .los mercados, burocracia ineficiente, trabas administra- nvas, desplazamiento de mano de obra y recursos materiales de los sec- t~res pri.vados r,roductivos ~acia un ;e~tor público menos productivo ( crowdmg-out real), detenoro ecologico y contaminación ambiental, etc. Aquella ,cor:dición d.e miximo beneficio social neto puede ser ex- presada, _en terminos esmctamente marginales, por la siº'1iente iº'1aldad que refleja el equilibrio de maximización: b b . Beneficio rnargi~al soci~l de la acción del Estado (utilidad marginal social) = Costo marginal social de la acción del Estado (desutilidad mar- ginal social): O sea. que .tl_gasto estat_al enc_ontr~r::i:_~y.J!111ite:_de óptimo cuan?o la _diferencia. entre_eLBJ!]1_efjc19_§gcial marginal y el costo social .margina_! .nenda..a._cem._ O sea cuandq ¡:l_último peso gastado por elESta- do aporte un beneficio social marginal neto nulo. · - El economista y profesor-británfro Artbur Pigou, uno de los inspi- rad?r~s de la "Ec~n~rní~,del bien.estar", estudió y explicitó el terna, es- tab1eciendo la opnm1zac10n del bienestar social dada una cierta distri- bución del Ingreso, si se cumple la condición: P;oducto social Marg. ne- to = Producto pnvado Marg. neto. La determinación cuantitativa de Beneficios y costos sociales (so- b.re todo los marginales) es labor muy engorrosa y prácticamente impo- sible ?e e~~ctuar ~on ex~ctitud y, ni siquiera, con elevado grado de aproximac10n, debido obviamente a la gran dificultad de medir las ven- 154 tajas y desventajas cualitativas, las productividades, las externali~a?es; las preferencias sociales, en fin,. las perturbaciones y efectos. positivos "sentidos" por la sociedad en sus diferentes estructuras y "calidades de vida". No obstante, las reflexiones apuntadas sirven al propósito :de ofrecer un marco teórico y una guía útil para arribar a coriclusíones con validez científica. . En rigor, la evaluación posible acerca de los límites del sectorpú-c b~ico y su; ga~t?s es un probl~i;r:a de naturale:;a .ecor:ómica,. per? e'senc . cialmente polztrca en su defimc10n, ya que en ulnma instancia debe rea- lizarla la comunidad conforme a sus necesidades sociales, sus preferen- cias y modos de pensar ~cerca de los roles d~~ Esdta~odse 1 gún ~ircun 1 ,s~an-~, ;: 1 cías de tiempo y lugar. Se trata de una cuest10n e m o e mas po ltlCO-.< '; ¡ cualitativa que económico-cua:i-tita~va. . .. , . Las técnicas v estudios dispombles en matena de medic10n de acti- vidad públiGa (co~o la metodología de costos-ben~fici?;>, entre otras)·se, han desarrollado a nivel bastante avanzado con aphcac10n a proyectos y emprendimientos singulares y concretos (evaluaci~n social de proyecto.s de inversión), aunque no resultan aún una herramienta apta para adqm- rir una visión global en torno a la eficiencia social del gasto público y sus límites. 5. COMPOSICION DEL GASTO PUBLICO Y EFICIENCIA ASIGNATIVA Además de la condición de equilibrio marginal comentadj ante- riormente, se requiere, para la asignación eficiente de recursos que pro- cure el óptimo social (o quizás el subóptimo, habida cuen.ta.de lo~ seve- ros requisitos que exige el óptimo paretiano; corno la ausencia de 1mpe:- fecciones en los mercados, etc.), que el Estado presupueste una compos1-'~, ción del gasto públi~o 9.ue :,ontribuya a la eficien.cia asig~ativa: o se~,! que programe una d1smbuc10n del gasto por funciones o are~s.~peran-,f vas -provisión de bienes públicos- tal que se cumpla la cond1c10n mar- ( ginal: Utilidad marginal social del gasto A = Ut. Marg. soc. del gasto B = / 1 1 Ut. Marg. social del gasto C = 'i.......... = Ut. Marg. so:._del gast_o N. O • bien, como lo habría expresado Pigou, que la Produc_nVIda? social ma.r- o-inal de cada uno de los distintos tipos de gasto público se iguale con la Prod. Marg. soc. de los restantes, a los fines de ur:a eficiente asig~ación de recursos en la satisfacción por el sector público de las necesidades públicas. · . J Ello significa que, en términos de un mayor bienestar soc~al, la mi.~!!~,, Iidad (o productividad) social del últir.r;o peso a gastar ~TI' una cierta •fu.!(__~. ción o ·finalidad pública (vgr., educ~c10n) debe ser eqmvalente a la u?h/'I~¡¡ dad (o productividad) social del último peso a emplear en cualesqmer' ,¡¡ 155
- 79. de las otras aplicaciones del gasto público (salud, defensa, seguridad, justicia, etc.). Si no hubiese tal equilibrio marginal, si por ejemplo Ut. Marg. soc. del gasto en salud mayor que Ut. Marg. soc. del gasto en justicia, corres- pondería, para lograr el equilibrio asignativo, incrementar la Ut. Marg. social del gasto en Justicia y/o decrementar la Ut. Marg. social del gasto en Salud, para lo cual debería asignarse más recursos financieros a la atención de la salud pública y menos a la de la función justicia. La causa del desequilibrio existente en el ejemplo planteado reside en que, antes del ajuste, se habría estado aplicando recursos excesiva- rnente en Justicia (de ahí la baja utilidad marginal del gasto respectivo) y deficitariamente en Salud (de ahí la alta utilidad marginal). Se sigue en esto una aplicación de la conocida ley microeconómica de la utilidad marginal decreciente en la provisión y consumo de los bienes (públicos, en este caso). Ahora bien, dado que no es factible realizar cálculos exactos, ni si- quiera aproximados, de dichas utilidades marginales; y que la cuestión de la referida medición está sumamente controvertida y discutida, a partir de las nuevas teorías del bienestar, apoyándose en la improceden- cia de las comparaciones interpersonales de utilidad, la estimación de cuáles gastos a incrementar y cuáles a disminuir -supuesta una dotación fija de recursos escasos- es asunto complejo y socialmente subjetivo, llamado a ser resuelto, aun imperfectamente, por las opciones y prefe- rencias populares acerca de las asignaciones presupuestarias, las que de- rivan en definitiva de las necesidades y aspiraciones colectivas experi- mentadas por cada grupo social. Se trata, pues, de decisiones políticas, a expresar mediante valora- ciones y procesos asimismo políticos. Concluimos en que la dimensión del sector público, así como el nivel y composición del gasto público, son variables de índole cuanti-cualitativa, más que meramente cuantita- tiva como a veces se sostiene, especialmente cuando se analizan los efec- tos del déficit fiscal. BIBLIOGRAFIA CONSULTABLE PARA AMPLIACION DE TEJl.1AS DUE, John: Análisis económico de los impuestos y del sector publico, El Ateneo, Buenos Aires. DUVERGER, Maurice: Hacienda pública, Bosch, Barcelona. HAVEMAN, Robert: El sector público, Amortortu, Buenos Aires. JARACH, Dino: Finanzas públicas, Cangalla, Buenos Aires. · JOHANSEN, Leif: Economia pública, Vicens-Vives, Barcelona. MUSGRAVE, Richard: Sistemas fiscales, Aguilar, Madrid. MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy: Hacienda pública teórica y aplicada, McGraw- Hill, Madrid. SOMERS, Harold: Finanzas públicas e Ingreso Nacional, Fondo de Culrura Económica, México. MACON, jorge; Las finanzas públicas argentinas, Macchi, Buenos Aires. TAYLOR, Philip E.1 Economia de ia Hacíenda pública, Aguilar, Madrid. 156 NOTAS l. Ver como material complementario de apoyo sobre el particular, nuestro anterior trabajo "Acerca de la observancia de Jos principios presupuestarios en el orden nacional argentino" (1991). 2. Distinto es el resultado sí se consideran como gastos sólo las erogacío11es (monetanas) del sector público; de si se toman como tales todos los costos del sector, en sentido amplio. 3. Sobre indicadores inherentes, véase nuestro anterior trabajo "La estimación de la dimen- sión del sector público", (1987). 157
- 80. '(. ACERCA DE LOS EFECTOS MACROECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS (Consideraciones complementarias del modeio IS-LM adoptado en trabajo sobre EFECTOS EXPANSIVOS DEL GASTO PUBLICO SEGUN MODOS ALTERNATIVOS DE FINANCIACION, pág. 77) AÑO 1993 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN • ;_·1 -El impuesto, además de producir una contracción del ingreso disponi- ble de los sujetos afectado~ (incididos), que hará disminuir la demanda agre- gada de bienes y servicios privados (allí el sector público está desplazando o expulsando al sector privado en la producción de bienes), puede provocar una menor demanda privada de bonos gubernamentales, lo cual hará bajar su cotización, elevándose así la tasa de interés, en títulos de rendimiento fijo; dicho aumento de la tasa de interés tendrá efectos desincentivantes sobre la inversión, lo cual acentuará la contracción económica debida al impuesto. Tener en cuenta que toda exacción de fondos por tributos produce un efecto riqueza negativo_..·~,.,_ '-o Jt, <w &j;t'" ' '(~¿; '$/!. ... ~. .:} D,'1 V>":) < v(·'""" (El..... i,,_l·'· -· ),<J.J VYd ~ VDbonos ~ Vp bonos ~ .6.i (r fijo) ~ VI ~ VY - En cambio,Gi el gasto público se financia con emisión monetaria)(cur- va LM se desplaza hacia la derech~)(y consiguiente aumento de la creación secundaria de dinero por los Bancosaumentará la Ofert_a monetaria (Ml ), lo cual producirá disminución de la tasá de interés del mercado, expandiendo la inversión, el consumo y por tanto el nivel de actividad económica (salvo el caso que"dicho incremento de oferta monetaria no sea correspondido por un aumento de la demanda de dinero para t~ansacciones reales, en cuya situación sobrevendrá aumento de precios (inflación). 1 l". t ,)". ~ / (·~(•·le: •'V.' ' ... ¡,.,..ntDV- Mvll ~ Vi ~ .6.I ~ .6.Y condición .6.Ml =.6.mT ,,.,...., - Si la financiación del gasto público se efectúa en parte con creación monetaria y en parte con impuestos, aquella baja de la tasa de interés puede ser compensada con su alza (por los impuestos) neutralizándose los efectos. expansivo y contractivo. 159
- 81. - Si la financiación se realiza con la colocación de títulos públicos (em- préstitos) por el Gobierno en el mercado, dicha of~rta d~ bonos hará bajar su cotización, elevándose la tasa de interés lo que ocasionara efectos contractivos parecidos a los del impuesto. O sea que la financiación con empréstitos no es absolutamente neutral ante la coyuntura económica. Además, por el efecto riqueza, la compra de bonos por los particulares los indispone de fondos para demandar bienes y servicios privados, lo que acentúa la recesión o bien con- trae la coyuntura alcista. , . o<>"-" c~<b°''~~ ,,.·-,, _.., ,,_,-llt>-- /10 bonos -7 V'p bonos -7 t..i (r fijo) -7 Y'I -7 Y'Y . - Esto demuestra la importancia que revisten los movimientos de la Tasa de Interés, conforme al método de financiación que se adopte: Influyen ademáslas propensiones a gastar o a retener dinero por parte de los agentes económicos su velocidad de circulación, el tipo de impuestos y de emprésti- tos (volunt~rios o forzosos), que los bienes producidos sean transables internacionalmente o no, el tipo de cambio (fijo o flexible), etc. 160 fÍ AÑO 1993 ESENCIA Y FINES DE LA POLITICA FISCAL (o financiera del Estado) Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN I. Introducción Las Ciencias sociales suelen revestir dos aspectos: el positivo (estudio o análisis del "SER" o sea de la realidad que ES o que FUE en un determinado momento histórico) y el normativo o preceptivo (estudio y proyección del "Deber Ser" de dicha realidad), comprendiendo: a) fijación de objetivos a al- canzar; b) estudio y selección de los medios o instrumentos (políticas) aptos para la consecución de aquellos objetivos o fines. Se trata de una relación entre medios y fines. La política fiscal es esencialmente normativa, aunque se basa en el conocimiento de la realidad fiscal o financiera y de las teorías, clasificaciones, descripciones, leyes, conceptos, etc. que explican dicha realidad (Finanzas positivas) y que sirven de base por lo tanto, al diseño e implementación de aquella política fiscal (normativa). II. Concepto La política fiscal es, por u_n lado, el aspf!.ct9 norm_ativo o preceptívo de _l_as Fiñanz'!_s pú6Iicas o Hacienda del Estado (s~ctor público) y es asimismo, _por otr~ lado, la rama de la pol{tica econónii_co.~social (que a su vez es rama de la Políticageneral del Estado) que se ocupade: el análisis, compatibilización, _selección, instrJ.!mentª-C::ió!l_,_e _implem~_Qtélc::i9!1_dé las "políticas" (medios . instfl!!l)~l!_tales) más aptos e idóneos para el logro u obtención de los fines a _objetivos__gu_e ~e ha propuesto alcan;?;ar la sociedad (el Estado) en materia __econó111ico_:-~Qcialy.que.han sido definidos y priorizados por la política general, de la cual aquélla forma pru,te. I;a poht1ca geñeiaí tiene diversas ramas: económico-social, cultural, edu- cativa, sanitaria, deportiva, de seguridad, de defensa, de relaciones exteriores, cada una a cargo, en un Gobierno, de sendos Ministerios, Secretarías o Carte- ras con sus respectivas funciones y responsabilidades. A su vez, la política económico-social reconoce sus ramas: lafiscal, la 161
- 82. monetaria, la de divisas, la de precios, la de salarios, la de inversiones, etc. La polític;ª fiscal-es sólo una rama, que debe ser diseñada e instrumentada-d;- modÓ tal que se conjugue y complemente con las otras ramas ya citadas de la política económico-social (debe haber armonización de las políticas), para po- der tener éxito en el logro de los objetivos planteados. La política fiscal (como todas las otras) debe estar encuadrada dentro de un cierto marco jurídico que haya sido establecido en el régimen jurídico del Estado en cuestión (Constitu- . ción, Leyes, Decretos, etc.), marco jurídico que está dado por el Derecho Fis- cal o Financiero, rama del Derecho Público (interno o internacional). Ejem- plos: que el impuesto no debe ser confiscatorio ni violar la propiedad privada (art. 17 de la C.N.); que la igualdad es la base de los tributos (art. 16); que sólo el Congreso debe sanciqnar el Presupuesto Nacional, mediante Ley (art. 75), así como disponer sobre empréstitos y deuda pública, etc. IlI. Instrumentos de la Política Fiscal Los tres grandes instrumentos o medios de que dispone el Estado para ejecutar la Política Fiscal (y que debe haber planificado, programado, selec- cionado, armonizado entre sí, para formar un conjunto homogéneo de medi- das políticas a adoptar) son'. >!"'- '!!< Los Tributos (en particular los impuestos), l<?~-ºª.filº_s_Públj9_os (y sus distíiitas élásesr)él> la Deuda Públi_s:a (interna y externa). Y todo ello debe estar contemplado específicamente y periódicamente (anualmente en nues- tro país) en la Ley Financiera más importante: la Ley de Presupuesto, así como en las Leyes sobre tributos, empréstitos y demás operaciones de crédi- to público, moneda, etc. El diseño e implementación de tales instrumentos debe contemplar: a) el marco jurídico ya citado; b) los efectos económico- sociales que habrán de producir en la sociedad; c) la búsqueda de los objeti- vos o fines prefijados por la sociedad, representada en el Estado. IV Objetivos de la Política Fiscal Son, como no podría ser de otro modo, los grandes objetivos de la Polí- tica económico-social: 162 a) Satisfacción de las necesidades públicas o sociales. b) Asignación eficiente de los recursos reales del país (tierra, tra- bajo, capital, tecnología, empresa, etc.) o sea que dichos recur- sos se empleen de manera de maximizar a) con el mínimo costo so- cial y privado (no derrochar recursos reales ni financieros). c) Estabilización de la economía (de precios, de la moneda, de la Balanza de Pagos, etc.) y pleno empleo; evitando o atenuando tanto los procesos inflacionarios corno los depresivos. d) Distribución o reparto más equitativo (justicia social) de la rique- za y del Ingreso Nacional; disminuir la pobreza. e) Favorecer el crecimiento económico y desarrollo del país y sus distintas regiones (aumento del P.B .I. sostenido, menores tasas de enfermedad, mortalidad infantil, analfabetismo, etc.) f) Integración económicay culturalcon otras naciones y mercados (Cb- '"' munídad Económica Europea, MERCOSUR, Pacto Andino, etc.) Ahora bien, la política fiscal tiene sus propios objetivos específicos ot particulares, que coadyuvan y forman parte de aquellos objetivos generales de la Política socio-económica; pueden ser: a) lograr el equilibrio fiscal o presupuestario (o quizás el deficit inten- cional en épocas de depresión: Keynesianismo,vgr.) b) alta (o baja) presión fiscal o tributaria, según convenga. c) elevada (o reducida) deuda pública, según convenga. d) incrementar el gasto público social, con reducción de otros. e) promover exportaciones (IVA tasa cero, reintegros y reembolsos im- positivos al exportar, draw-back de impuestos aduaneros) y promo- ver la inversión interna (exenciones y desgravaciones nibutarias, gastos públicos en infraestructura) para favorecer el crecimien- to económico. Estos y otros objetivos específicos más, a veces pueden estar en pugna entre sí (conflictos de objetivos) o sea que si se pretende lograr uno no se puede alcanzar otro. Ejemplos: una alta presión tributaria (b) puede alcanzar el objetivo a) o reducir la deuda pública c) o lograr el objetivo, d) pero puede desvirtuar el objetivo e). Pretender incrementar el gasto social (d) sin la necesaria financia- ción, puede contrariar la obtención de a) o sea el equilibrio fiscál deseado. También estos objetivos pueden entrar en conflicto con los objetivos generales antes citados en página anterior: * Reducir la presión tributaría o la deuda pública pueden provocar deficit fiscal que no permita estabilizar los precios (objetivo c) de pág. anterior) porque genere inflación. .. * Propender al crecimiento y desarrollo y el pleno empleo (c y e) puede pro- ducir inflación, si no se cuenta con recursos financieros genuinos parafinan- ciar aquello. * También, si se logra mayor crecimiento y empleo, suelen aumentar las im- portaciones (cuyo monto es función del ingreso nacional que aumenta) lo cual puede atentar contra el equilibrio de la Balanza Comercial, integrante. dela Balanza de Pagos. (c) * Asimismo, si se quiere una política social más justa con impuestos progre- sivos a las rentas y patrimonios, puede ello afectar el ahorro de los grupos_ de altos ingresos y de las empresas, con disminución de la inversión, fo S:Pa.1 reduciría el ritmo de crecimiento económico. ;;·;_/ En definitiva, lo que se quiere señalar con estos ejemplos y muchos mási , es que no siempre los objetivos son todos asequibles, ni mucho menos;'simul- táneamente, lo que obliga a quien diseña y ejecuta laPolítica ecc)néímtca 1 ''
- 83. 1 fiscal en particular) a renunciar a algún objetivo si se pretende alcanzar otro; y a fijar prioridades de obtención entre objetív~s: cuestión.no fácil de llevar a la práctica porque entran en juego factores poht1cos o sociales que alteran.la eficacia de las decisiones gubernamentales en estos temas, aunque las mis- mas sean técnicamente correctas. En suma, la Economía real está fuerte- mente subordinada a la Política (y ésta debe estarlo a la ética) OBJETIVOS DE LA POLITICA PUBLICA EN EL ASPECTO ECONOMICO (Política Económica) (Por orden de aparición en el tiempo) 1. Satisfacción de las necesidades colectivas. 2. Eficíenciá en la asignación de recursos económicos (tanto públi- cos como privados). 3. Estabilidad económica. 3.1. Elevado nivel de empleo 3.2. Nivel de precios estable 3.3. Equilibrio en la Balanza de Pagos. ~ 4: Equitativa distribución de la renta y la riqueza. . . 5. Elevado nivel de crecimiento y desarrollo económico (o satisfac- toria tasa de crecimiento). OBJETIVOS DE LA POLITICA FISCAL (FINANCIERA PUBLICA) COMO PARTE INTEGRANTE DE LA POLITICA ECONOMICA (Objetivos específicos) *Equilibrio (o desequilibrio) presupuestario. *Alta (o baja) presión tributaria. *Elevada (o reducida) deuda pública; interna y/o externa. * Corrección de los fallos del mercado. *Estímulos a la inversión privada. Incentivo a las exportaciones. * Justo reparto de la carga fiscal. VARIABLES INSTRUMENTALES DE LA POLÍTICA FISCAL Tributos (especialmente impuestos) Gastos públicos Deuda pública Deuda genuina o real Deuda disfrazada (emisión monetaria) (Buchanan) 164 POLITICA FISCAL Conflictos de Objetivos (casos posibles) Elevado nivel de empleo vs. Equilibrio en la B. de Pagos Dada una cierta Pmg a importar, el aumento del nivel de empleo y del Ingreso debido a una Política fiscal expansiva, tiende a aumentar el monto de M (porque M = f(Y) lo cual puede desequilibrar la B. de cuenta corriente. Una política deflacionaria afectaría el nivel de empleo, aunque equilibraría la Balanza. Equitativa distribución del Ingreso vs. Elevado nivel de crecimiento. Impuestos redistributivos y gastos de transforencia soéiales pueden afec- tar la inversión p.rivada y pública y afectar la formación de capital. Satisfacción de las necesidades colectivas vs. estab. de precios Atender óptimamente las demandas sociales puede provocar excesos de gastos públicos que ocasionan procesos inflacionarios a través del déficit fiscal. Elevado nivel de empleo vs. estabilidad de precios Es el caso del trade-off entre tasa de inflación y tasa de desempleo (curva de Phillips). Equitativa distribución vs. eficiencia asignativa Un programa de gastos (o de impuestos) que persiga objetivos redis- tributivos puede hacer que los recursos disponibles se asignen ineficientemente (caso de programa de subsidios a desocupados). Baja presión tributaria vs. Equilibrio presupuestario Estímulos (subsidios o exenciones impositivas) a la inversión privada vs. Equilibrio presupuestario. · Baja presión tributaría vs. baja deuda pública. Justo reparto de la carga fiscal vs. Estímulos a la inversión. Equilibrio presupuestario vs. reducida deuda externa. Equilibrio presupuestario vs. alto nivel de empleo Deficit presupuestario vs. estabilidad de precios Superavit presupuestario vs. satisfacción de necesidades colectivas. Alta presión tributaria vs. equidad en la distribución del Y. Alta presión tributaría vs. eficiencia asígnativa. 165
- 84. Alta presión tributaria vs. satisfactoria tasa de crecimiento. Alta presión tributaria vs. equilibrio en la Balanza de Pagos (porque aquélla puede desalentar la entrada de capitales y alentar im- portaciones a menores costos) Alta presión tributaria vs. elevado nivel de empleo Alta presión tributaria (incluído tarifas públicas) vs. estabilidad de pre- cios Elevado endeudamiento interno vs. nivel de crecimiento (por efecto crowding-out y alza de la tasa de interés) Elevado endeudamiento externo vs. equilibrio en la Balanza de Pagos Elevado endeudamiento interno vs. ~quidad distributiva (si es que los impuestos futuros los pagarán los pobres) Estímulos a la inversión privada (de bienes de capital importados) vs. equilibrio en la Balanza de Pagos. Estos son sólo algunos casos posibles de conflicto. 166 o •Z <( ~ o: ~ ::::> 00 o: 1- z o (.) <( c:i :J 00 o <( ...1 Q) ,_ ..o o (f) o '6 ::i - (f) w Q) -o -~ ::i CJ o 1- z w ~ o <( z t1l ü 15 ·~ Cll "O e: Q) ·¡::; Cll I .óQ o > t5 <( o > ·¡¡; Cll o.. '--------'/ rn .B Q) ·:; (f) e: 'º -~ 1ií Q) o. .óQ o iií :o o t1l rn :l t1l (.) QJ e: QJ :l u.. 1
- 85. .-....=""f·•,·. §¡ § •••:;-,;·;:.w '.-::.c....:::-...::::~:::.::..~~~-;-:::;:_ (Continuación) Guía de Estudio sobre: "LA OBLIGACION TRIBUTARIA" ~ DETERMINACION o FIJACION TRIBUTARIA ("accertamento ") Si corresponde tributar Quién debe tributar , · Cuánto tributar (Liquidación de la deuda tributaria) • Por el contribuyente (Declaración jurada) Ej.: Impuesto a las ganancias; LVA;.s/Activos • Por el Fisco: Ej. Impuesto inmobiliario; B. Aspecto formal o adjetivo (Obligación de hacer) Tasa municipal general de inmuebles; ciertas determinaciones "de oficio" • Mixta: Sujeto pasivo y Fisco. Ej. Impuestos aduaneros ACCIONES o FUNCIONES DEBERES FORMALES DEL CONTRIBUYENTE "DE JURE" o SU,JETO PASIVO ' Presentar Declaraciones Juradas e Informes requeridos Comparecer a citaciones de los Organismos fiscales. Emitir comprobantes y llevar libros de contabilidad y registros. exigidos. Exhibir libros y comprobantes. Permitir inspecciones, allanamientos ordenados, etc. BIBLIOGRAFIA AMPLIATORIA DEL TEMA SINTETIZADO: DE JUANO, Manuel: Curso de Finanzas y Derecho Tributario, EdiL Molachino, Rosario. GIULIANI FONROUGE, Carlos: Derecho financiero, Edil. Depalma, Buenos Aires. JARACH, Dino: Finanzas Públicas y Derecho Tributario, Edit Cangallo, Buenos Aires VI LLEGAS, Héctor B.: Curso de Finanzas, Derecho Financiero y tributario, Edil. Depalma, Buenos Aires. / EL SECTOR PUBLICO Y LA ECONOMIA DE MERCADO ACTUACION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA MIXTA AÑO 1994 - Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN 1. DE REGULACION (normas sobre moneda, Bancos, comercio exterior, abastecimiento, precios, fomento industrial, salarios, tipos de cambio, etc.) Ejercen efectos de orientación e inducción sobre las conductas y decisiones de los agentes económicos (incentivos, estímulos, desalientos, etc.) de manera INDICATIVA; o bien IMPERATIVAMENTE 2. DEPRODUCCION (de bienes públicos -sociales y preferentes- y bienes cuasi privados) para satisfacción de necesidades ptíblicas (primarias y secundarias)) i También ejercen efectos sobre los incentivos y comportamientos de los agentes privados a través del proceso INGRESO-GASTO público. t 3. DE REPARTO O REDISTRIBLJ_CION (Transferencias) _.... ~Centralizada A cargo de la ADMINISTRACION PUBLICA Descentralizada A cargo de EMPRESAS PUBLICAS ....... ~nmonopolio ~n concurrencia Un mismo organismo público DE REGULACION (dicta normas a ser cumplidas por los establecimientos de enseñanza privada) puede llevar a cabo las 3 - Ej.: MINISTERIO DE EDUCACION acciones o funciones 2.. DE PRODUCCION (provee servicios educativos a varios niveles 3. DE REPARTO (distribuye becas entre los estudiantes)
- 86. REFORMA DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL GOBIERNO NACIONAL (Gu~a sintética de estudio del tema) AÑO 1994 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN Objetivos de la Reforma - Lograr que la gestión del área se realice con economicidad, eficiencia y efectividad; - Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones; - Interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control ínterpo y externo con la finalidad de facilitar la eficacia de éstos; - Realizar la gestíón de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia. Aspectos generales - Concepto de administración financiera gubernamental: conjun- to de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos acerca de las operaciones de programación, gestión y control en la capta- ción de los fondos públicos y su aplicación para la concreción de los objeti- vos y metas del Estado en la forma más eficiente posible. - La administración financiera tiene carácter instrumental; las Finan- zas públicas o Economía pública se ocupan de la Políticafinanciera (fiscal) y el estudio o análisis de los efectos económicos de los ingresos públicos, deuda pública y gastos públicos (proceso ingreso-gasto). - Ambito y alcances de la reforma: Abarca todo el sector público no financiero (entidades bancarias oficiales), o sea: Administración Central, organismos descentralizados no empresariales y empresas y sociedades no financieras (bancarias) del Estado. Sistemas comprendidos: a) de Presupuesto; b) de crédito público; c) de Tesorería; d) de Contabilidad; e) de Contrataciones; f) de Administra- ción de bienes públicos y privados del Estado (Código Civil). También: 170 Informatización de los sistemas; y Capacitación y adiestramiento de los ~e.,. cursos humanos participantes. Y coordinación de la reforma con las Provm- cias y Municipalidades. - Principios básicos: Centralización normatiVa: Defi?ici?n de polí~ .. ticas generales y aplicación de norma~, met~dologías y pro~edmnentos comu~ . nes que enmarquen y regulen el func10nam:ento d~ ~ada sistema: [)escentra, lización operativa: La capacidad de admimstrac10n de ca?a sistema debe desarrollarse y ejecutarse en cada institución pública q~e lo ;ntegra, pa~a.que sea eficiente y eficaz. Es distinto el grado de descentrahzac1.on ~n un M1mste- rio que en unaUniversidad, una empresa pública o un Mumc1p10. · La organización de cada sistema contemplará un. organismo central Y organismos periféricos. Central: diseño, definición y evaluación de política~, etc.;periféricos: operación y aplicación de política~, etc. Dir~cción y coord;- nacíón general de sistemas y organismos centrales, a cargo de la Secretana de Hacienda de la Nación. PRINCIPALES REFORMAS INTRODUCIDAS A LA LEY DE CONTABILIDAD PUBLICA NACIONAL (Decreto Ley 23.354156 y modificatorias) POR LA NUEVA "LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL" Nº 24.156 (En algunos puntos sólo se trata de agregados o mayor explicitacíón de temas anteriormente contemplados) I. En materia de presupuesto público I. l. La Oficina nacional de presupuesto será el organo rector del siste- ma presupuestario nacional (art. 16) I.2. La Ley de Presupuesto general contendrá el presupuesto de recur- sos y gastos de la administración central y el presupuesto de recur- sos y gastos de los organismos descentralizados (art. 19)., I.3. Las disposiciones generales de cada Presupuesto no podran cont~ ner normas de carácter permanente, ni reformar o derogar leyes vi- gentes, ni crear, modificar o suprimir-tributos u otros ingresos (aquí se cumple el principio presupuestario de la "Exclusividad") (~. 20). I.4. Imputación al ejerciciofinanciero. Se consideran recursos apropiables al ejercicio los que se prevean recaudar y los excedentes de ejer- cicios anteriores (criterio de lo percibido o "de Caja" -sistema ingl~s tambíén aplicado en la Ley anterior). Se consideran comogastos im- putables los que se devenguen en el ejercicio (antes era: los que se comprometan) se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del ¡1 '' 1
- 87. 172 Tesoro (sistema de competencia jurídica o francés) (art. 21 y 22). I.5. Sólo podrán afectarse recursos a gastos determinados cuando aqué-, llos provengan de: a) operaciones de crédito público; b) donaciones, herencias o legados al Estado nacional; c) los recursos afectados por leyes específicos. (Aquí de cumple el principio de no afecta- ción) (art. 23). I.6. Para preparación del Presupuesto general por el Poder Ejecutivo se tendrá en cuenta: a) el programa monetario; b) el presupuesto de di- visas; c) la cuenta de inversión del ejercicio anterior; d) el presu- puesto consolidado vigente, a) y b) serán remitidos al Congreso a título informativo. La confección del Presupuesto estará a cargo de la Oficina Nacional de Presupuesto (art. 24 y 25). I.7. La etapa de registro del compromiso es ahora la de afectación pre- ventiva de la disponibilidad de los créditos presupuestarios y no se podrán tomar compromisos para los cuales no queden saldos dispo- nibles (art. 32 y 33). I.8. Todas las jurisdicciones y entidades públicas deberán programar la ejecución física y financiera de sus Presupuestos (principio de pro- gramación) (art. 34). I.9. Sólo el Congreso Nacional puede tomar decisiones que afecten: a) "el monto total del Presupuesto; b) el monto del endeudamiento pre- visto; c) el incremento de gastos corrientes en detrimento de los gas- tos de capital; d) la distribución de las finalidades del gasto (clasifi- cación.funcional de los gastos). Además si el Congreso sanciona nue- vos gastos no previstos en el Presupuesto general deberá especificar las fuentes de recursos financieros necesarios (art. 37 y 38). I.10.El Poder Ejecutivo puede autorizar gastos no previstos presupues- tariamente, para atender socorros inmediatos en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor, informando de inmediato al Congreso (art. 39) (En la Ley anterior la nómina de estas excepciones era más extensa). I.11.Gastos devengados y no pagados al 31 de Diciembre se cancelarán al año siguiente con cargo a disponibilidades que haya; pero gastos comprometídos y no devengados se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente. (art. 42). I.12.La Oficina Nacional de Presupuesto, con base en la información de las entidades acerca de la gestión física presupuestaria de las mis- mas, realizará una evaluación crítica de los resultados tantofísicos comofinancieros, los comparará con lo programado, causas de varia- ción y hará Informes al respecto. (art. 45) I.13.Las Empresas y Sociedades del Estado remitirán su 'Presupuesto · anual a la Oficina Nacional de Presupuesto antes del 30 de setiem- bre del año anterior. Contendrán: políticas generales, lineamientos pre- supuestarios, planes de acción, gastos y su financiamiento, presupuesto de caja y de recursos humanos a utilizar, resultados operativo, econó- mico y financiero previstos: aplicando criterio de devengado. Anali- zado el proyecto por la Oficina Nacional de Presupuesto, será some- tido a aprobación del Poder Ejecutivo Nacional, quien lo deberá apro- bar antes del 31 de diciembre (con los ajustes que correspondieren). La Oficina Nacional de Presupuesto elaborará de oficio los respec- tivos Presupuestos y los presentará al PEN si las Empresas y Socie- dades del Estado no elevaran en termino. Prohibición de realizar apor- tes o transferencias a dichas entidades cuando su presupuesto no esté aprobado en términos legales; ni operaciones crediticias. (art. 46 a 54). I.14.El Presupuesto consolidado del sector público nacional, preparado por la Oficina Nacional de Presupuesto, contendrá: a) síntesis del Presupuesto general de la Administración Nacional; b) Aspectos básicos de los presupuestos de la Empresay Soc. del Estado; c) consolidación de gastos y recursos, útil para el análisis económico; d) Referencia a los principales proyectos de inversión. e) Información sobre la producción de bienes y servicios y recursos humanos utilizables; y su relación con los recursos financieros; f) Análisis de los efectos económicos de recursos y gastos sobre el resto de la economía. El Presupuesto consolidado, presentado al PEN para aprobación, antes del 31 de marzo en vigencia. será remitido al Congreso Nacional para su conocimiento. II. EN MATERIA DE CREDITO PUBLICO II. l. Crédito público es la capacidad de endeudarse el Estado para captar medios de financiamiento para: a) inversiones reproductivas; b) atender casos de evidente necesidad nacional: c) Reestructurar su organización; d) refinanciar sus pasivos. Prohibido: operaciones de crédito público para financiar gastos ope- rativos (corrientes o de funcionamiento) (art. 56). II.2. El endeudamiento o Deuda pública púede originarse en: a) emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y me- diano plazo, constitutivos de un empréstito (deuda directa, finan- ciera y consolidada). b) emisión y colocación de letras del Tesoro cuyo vencimiento su- pere el ejercicio financiero (deuda directa, financiera y flotante). c) La contratación de préstamos con instituciones financieras (deuda directa, financiera; puede serflotante o consolidada, interna o ex- terna) 173
- 88. d) la contratació~ de obras, servicios o adquisiciones con pago total o parcial areahzaren más de un ejercicio posterior al vigente (deu- da directa, administrativa y consolidada) e) otorgamiento de avales, fianzas y garantías, con vencimiento su- perior al ejercicio (deuda indirecta) · f) la consolidación, conversión y renegociación de otras deudas (deu- da directa y financiera). No e.s deu_d~ pública la ?euda del Tesoro al emitir letras de Tesorería para cubnr defi.c1encias estacionales de Caja, reembolsables en el mismo ejerci- cio financiero en que se emiten (art. 57 y 82). . . II.3. D~uda ~1~terna es la c~ntraída con p~r~onas físicas o jurídicas 1es1.dentes o do1111c1lwdas en el pazs, con pago ex1g1ble dentro del territorio nacional. Externa es la contraída con otro Estado, organismo internacional o persona física ojurídica residente o domiciliadafi1era del territorio arcrentino. Deuda pública directa es la asumida por la Administración central en°calidad de deudor ~rincipal. Indirecta es la asumida por terceros, pero con aval, fian- za o garantiayor ley del Estado argentino (ver punto II.2.e) (art. 58). , IIA. Requisitos para formalizar operaciones de crédito público: que este auto;1zado e~ l_a ley de Presupue~to general o bien una ley específica. Caractenst1cas mm1mas de las operac10nes·de crédito público autorizadas: a), t!po de deuda.' int_e,rna o externa; b) monto máx~mo autorizado; c) plazo mm1mo de amort1zac10n; d) destino del financiamiento. .Exc~pción.: Opera~iones de crédito que formule el PEN con organis- mos fmanc1eros mternac10nales de los que forma parte la Nación (art. 60). II.5. Antes de emitirse deuda pública externa, deberá emitir opinión el B.C.R.A. sobre el impacto en la Balanza de Pagos (art. 61). II.6. Organo rector del sistema de Crédito público: la OFICINA NA- CIONAL DE CREDITO PUBLICO que: a) participa en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera; b) organiza la información sobre el mercado crediticio de capitales; c) coordinalas ofertas de financimiento hech_a_s al se~to_r público naci?nal; d) tramita las solicitudes de operaciones cred1t1cias pubhcas; e) normaliza los procedimientos de emisión, colocación y rescate de los empréstitos: f) fiscaliza el destino del financiamiento crediticio obteni.do; g) mantiene registro actualizado del endeudamiento público; y hace las est.1mac10nes y proy.ecciones de los servicios de la deuda compuestos por: amort1zac10nes del cap1tai, pago de intereses, comisiones y otros cargos con- verndos. (art. 69 y 70). Excepción: Las operaciones de crédito que realice el B_.C::.R.A. con instituciones financieras internacionales para garantizar la esta- bilidad monetana y camb1aria. 174 III. EN MATERIA DE GESTION DE TESORERIA III.1. El sistema de Tesoreríainterviene en los flujos de fondos (ingre- · sos y pagos), así como en la custodia de las disponibilidades. El órga~o rector es la Tesorería General de la Nación, que coordina todas las func10nes;de ·· todas las Tesorerías operantes en el sector público nacional (art. 72 y 73); << III.2 La Tesorería General: a) participa en la formulación de los aspec- tos monetarios de la política financiera; b) elaborajunto con la Oficina Nacia- na! de Presupuesto la programación de ejecución del Presupuesto N~cional. y programa el flujo de fondos de la_ad:ii.inistración central;,c) ~e~tr~hz~ la re- caudación de los recursos y Jos d1stnbuye en las Tesorenas 1unsd1cc10na1es para los pagos que éstas tengan que cumplir; d)conforma y s~p~rvísa el pre- supuesto de caja de los organismos descentralizados; e) admm1st~a .el fo~~o unificado (caja única) (principio de unidad de caja) de l.a adm'.ms~r~c10n central; f) emite letras de Tesorería, reembolsables en el mismo e1erc1c10 de su emisión (de lo contrario se transforman en deuda pública (art. 82); g) ela- bora anualmente el presupuesto de caja del sector público, con seguimiento y evaluación de su ejecución; h) coordina con el B:C.R.:6-. la ~d::iinistración de liquidez del sector público en cada coyuntura; 1) emite opm10n sobre las colocaciones de fondos del sector pú];)lico en entes financieros locales~ ex- tranjeros; j) custodia los títulos y valores de propiedad del Estado; (art. 74). Siguen luego en la Ley unas varias disposiciones (~rt~. 7_5 ~ 84) sobre temas como: funcionarios de la Tesorería general, tesorenas JUnsd1cc10nales, depósitos de los fondos recaudados, caja única (ya vi_sto en III.2.), cajas chi- cas, préstamos temporarios a las entidades descentrah~adas, etc. Son temas a estudiar en Contabilidad y Administración Pública, as1g~atura consecuenr:.ª Finanzas Públicas (en 5º año). Otro tanto ocurre con el Sistema de Contabili- dad Gubernamental, que integra el Título V de la Ley que estamos refiriendo. IV. EN MATERIA DE CONTROL FINANCIERO IV.l. Control interno. Se crea la Sindicatura General de la Nación, con personeríajurídica propia y autarquía administrativa y financ!era; depende del Presidente de la Nación, por ello es control interno el que e1erce sobre to~as las jurisdicciones del PEN, organisn:os descentraliz~9os y empres~s Y~?c1e dades del Estado. Es áFgano normativo, de supervISion y de coordmac10n d_e las unidades de auditoría interna que operen en cada jurisdicción. Esta.audi- toría consiste en un examen posterior (control "a posteriori") de las activida- des administrativas y financieras de los distintos organismos. (art. 96 a 102); IV.2. Será un control integral, abarcando: aspectos presupuestarios, · económicos financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, evaluaciófii· de program~s y proyectos; fundado en criteri?s de economía: eficien~ia:~y;; .·· eficacia. La Sindicatura puede contratar estud10s de consultoria Y' ~ud1tona•• · 175;; ·I 1 1
- 89. i ' ,, ·· para su cometido; puederequerirde laContaduríaGeneral la información necesa- ria (art. 103 a 106). IV.3. La Sindicatura General -que estará a cargo del Síndico General, designado por y dependiente del Presidente de la ~~ción- debe~á ~~fon;ia:: a) al Presidente; b) a la Auditoría General de la Nac10n; c) a la opm10n publi- ca, periódicamente (art. 107 y 108). , . . ~ . , IV.4. Control externo. Se crea rn Auditoria General de la Nacwn, con personeríajurídica propia e independencia funcional y financiera. Depen- de del Congreso Nacional (por ello es control externo el que lleva a cabo) (art. 116) (viene a sustituir al ex Tribunal de Cuentas). N.5. Realiza control "a posteriori" de la gestión presupuestaria, econó- mica, financiera, patrimonial y legal; dictamina sobre los estados contables financieros de la administración pública nacional, empresas y sociedades del Estado, Municipalidad de Buenos Aires y entes privados adjudicatarios de procesos de privatización. . . . . El control de la gestión de los func10nanos refendos en el art. 45 de la Constitución nacional será ejercido exclusivamente por el Congreso; pero su control externo posterior será ejercido por la Auditoría General (art. 117). N.6. El modelo de control.y auditoría externa integrada abarcará los as- pectos financieros, de legalidad, de economíay eficienciay eficacia; la Auditoría General deberá presentar memoria de su actuación, antes del 1º de mayo, a la Comisión Mixta Parlamentaria Revisora de Cuentas, formada por 6 senadores y 6 diputados; ella supervisará a la Auditoría General de laNación (art. 118 a 129). V DE LA RESPONSABILIDAD V. l. Toda persona física que se desempeñe en las entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación responderá de los d~os económicos.que por ~u dolo, culpa~_::iegligencia e~ el ~j~rcicio de sus ~n_c10- nes sufran dichas entidades. La acc1on legal de atnbuc1on de responsab1hdad prescribe en los plazos fijados por el Código Civil (art.130 y 131). Por esta Ley 24.156 quedan derogadas: a) Decreto Ley 23354/56 (Ley de Contabilidad) b) Ley 21801, que creó la Sindicatura General de Empresas Públicas c) Ley 11672, Complementaria permanente del Presupuesto en lo que se oponga a esta Ley. Dentro de los 90 días de la promulgación de esta Ley, el PEN presenta- rá al Congreso Nacional un proyecto de Ley que regule el sistema d~ contra- taciones del Estado y otro que organice la administración de los bienes del Estado (art. 135 y 137). 176 LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO MODERNO (Naturaleza, Caracteres y Finalidades) AÑO 1995 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN A.NATURALEZA Reviste doble naturaleza. Económica: Porque en dicha actividad pública se enfrentan bienes limitados (recursos escasos: financieros, humanos y ma- teriales) para el cubrimiento de fines múltiples y de atención alternativa (satisfacción de necesidades públicas). (Problema económico: Interacción condicionada entre medios y fines). Política: Porque tanto la selección de fines a cumplir a tra- vés del gasto público como de los medios o recursos a em- plear, necesariamente debe efectuarse con criterios valo- rativos, tanto en sus magnitudes como en su distribución. B. CARACTERES Productivo: Consiste fundamentalmente en la producción de bienes públicos (puros, no puros y cuasiprivados) por trans- formación de bienes privados adquiridos por el sector público. Distributivo: Actividad de reparto de la carga fiscal entre los miembros de la comunidad; y, por tanto, de distribución del ingreso social. Instrumental: Cumple funciones de intervención y regula- ción económico-social en los mercados, con objetivos de efi- ciencia en la asignación de recursos. Persigue objetivos macroeconómicos de pleno empleo, estabilización y creci- miento. Eventuales conflictos entre eficiencia y equidad. C. FINALIDADES Sus finalidades pueden ser: fiscales, extrafiscales y mixtas (estas últi- mas suelen darse casi siempre en los distintos instrumentos financieros, sobre todo en los tributos). Finalidad fiscal: Obtención de recursos financieros (recaudar, formar Caja) para átender la financiación de la gestión estatal. Fisco: del latín "fiscus" (Caja). 177
- 90. 178 ~~~:!i~~~n~xtrafiscal:,C?uando se persiguen objetivos so- f 1, micos, pohticos, etc. sm perjuicio de los fines d1s~~es. Se procura lograr directamente el objetivo busca- (I~p:::::~~~~~~~;~p~estos de Adu_an.a); Redistrikutivos: (Impuesto al ga t a/ renta. progresivos); lncent1vador: , . s o ~ue omenta el ahorro) Político: gravar m~s a Sujetos o capitales foráneos; Monetarios· Emitir em prest1tos para absorber liquidez. . - ,,, ·1 ,:;' BIENES PRIVADOS Y BIENES PUBLICOS. SU FINANCIAMIENTO AÑO 1995 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN Partiendo del conocido concepto de necesidades privadas y necesida- des públicas, efectuaremos un suficientemente abarcativo comentario de las ' principales características de los bienes materiales e inmateriales (servicios), destinados a satisfacer ambos tipos de necesidades de consumo, las clasifica- ciones de los bienes públicos y sus formas viables de financiamiento. I. Bienes privados a) En los bienes privados existe la propiedad privada de los mismos y rivalidad en su consumo (cerveza, indumentaria, alimentos, etc.), son deapli- cación rival: sí a un trozo de alimento lo consume el sujeto A, .al mismo trozo no lo puede consumir B, este último queda excluido del consumo citado. Por ello se dice que rige en ellos el ¡Jriti.cipio eje e:r_~Íf!:sión; y tal exclusión .se ]leva cabo__pgr"eL sistema de precios: quienes pagan o-están dispuestos a pagarfo que cuesta prodüéir el bien, adquieren y consumen el mismo; quienes no pagan o no están dispuestos a pagar el prec,io determinado por el mercado, quedan excluidos, no pueden satisfacer la respectiva necesidad privada. El mayor o menor precio que los sujetos estén dispuestos a pagar, determina a su vez la mayor o menor producción del bien en cuestión (demanda y oferta del mercado). La planificación de la producción y el consumo la efectua el mismo mercado, a través del sistema de precios privados -basado en la libre elección individual- que constituye el mecanismo de asignación a los dife- rentes usos (bienes) de los recursos humanos y materiales disponibles en la economía social. El sistema de precios tiene, pues, dos finalidades esenciales: 1) racionar el consumo o utilización del bien entre los potenciales demandan- tes del mismo; 2) orientar y servir de guía a los productores del bien. b) El costo marginai de producción de los bienes privados es distinto . ~ d_~_cero, asume valores positivos. Si el mercado fuese petfectárifefüe:-céíinpe- ___ titivo, el precio resultante de la oferta y la demanda será uniforme para todos los consumidores del bien en cuestión; y la cantidad comprada por cada uno dependerá no sólo del precio de dicho bien, sino también de los precios de los 179 ..·¡·· ' '-I '
- 91. bienes sustitutivos y/o complementarios al mismo, de la capacidad adquisitiva del consumidor (ingresos y riqueza acumulada) y de sus preferencias (gustos, modas, hábitos, etc.), como principales determinantes de la "función de de- manda". Así ocurriría en el capitalismo puro: precio uniforme para todos; cantidad demanda "personalizada". Para los oferentes, el precio de venta de- bería financiar el costo marginal de producción (precio= costo marginal); y la cantidad ofrecida ("Función oferta") dependerá de dicha equivalencia y del número de oferentes, fundamentalmente. En tales condiciones, decimos que la asignación de recursos y la consiguiente provisión de bienes privados es eficiente y, por tanto, ventajosa para la comunidad consumidora que puede adquirir sus bienes preferidos a bajo precio, compatibles con costos mínimos de la producción competitiva. En el capitalismo moderno, neoclásico, no sucede lo mismo en cuanto a la eficiencia del mercado como mecanismo planificador. Aparecenfallas del mercado (monopolios, oligopolios, costos decrecientes, rigideces en la pro- ducción, escaseces a veces provocadas (tanto de bienes de consumo como de factores productivos), publicidad agresiva, externalidades negativas, etc.) que determinan la formación de:precios superiores al costo marginal de pro- ducción y desvirtúarila eseñcfadel equilibrio competitivo caracteríStico de la '- concurrencia pura. El sistema de precios libres pierde entonces en eficiencia y se produce una asignación y una provisión de bienes privados, ineficientes o, quizás, subóptimas, en detrimento del bienestar de la sociedad consumido- ra. Por ello se puede justificar en tales casos la intervención pública: precios máximos o regulados, subsidios, impuestos, etc., a los fines de corregir dichas fallas y/o subsanar sus efectos. Cabe aclarar, no obstante, que en algunas de dichas "intervenciones públicas" también pueden y suelen existir "fallas del Estado", por exc;_eso o error. 'II. Bienes públicos Una primera cuestión a dilucidar es la del concepto de bien público en cuanto el mismo dependa de su producción (oferta) o bien de su aplicación a las necesidades sociales (demanda). Formas correctas técnicamente de apreciar la participación del Estado .(sector público) en la actividad económica de un país o región pueden ser: a) ·determinando la proporción de la producción pública en la producción total; b) determinando el Valor agregado del sector público dentro del Valor agregado Jptal (Producto bruto interno). · Ambas alternativas de medición nos conducen al concepto de bien pú- blico como todo aquel bien material o inmaterial (los servicios públicos)pro- ducido por el Sector público (Administración pública central, entes deseen- ... tralizados, empresas públicas, etc.) y su consiguiente oferta a la comunidad para la cobertura de sus necesidades de carácter público. Sin embargo, sue- le ocurrir-qµe la producción realizada por el Estado puede ser destinada a satisfacer necesidades de orden privado experimentadas individualmente por 180 (~ ·'<'..:.._. ;:~ .··l .::::::..---{_j-" V -r ..-, ,., ,_J./ miembros de la sociedad; por ejemplo, una empresapública puede estar pro- duciendo energía eléctrica, o gas, o servicios de transporte, para uso, consu- mo o insumo domiciliario, o personal, o de ciertas empresas privadas, esto es, que las necesidades cubiertas tengan carácter privado, no social. Por el con- trario, puede suceder que los miembros de una sociedad en su conjunto de- manden al Estado la provisión de vacunas, medicamentos o medios de trans- porte que aquél hace proveer a dicha comunidad a través de empresas o entes privados (laboratorios, transportistas, etc.). En el primer caso plantea- do, los bienes serían públicos si se los ve desde el lado de la producción (pública) pero privados vistos desde el ángulo de las necesidades privadas (individuales) que satisfacen. En el segundo caso, se trataría de bienes de producción privada que cubren necesidades de orden público (social o co- munitario). Son dos enfoques contrapuestos: conceptualizar al bien público sea por quién lo produce y ofrece; o bien sea por quienes lo necesitan colec- tivamente y así lo demandan. Este último es el enfoque al que adhiere el afamado especialista en Hacienda pública Richard Musgrave. III. Clasificaciones y financiación de los bienes públicos a) Una primera clasificación de los bienes públicos, basada en el tipo de elección de los mismos conforme a la clase de necesidades públicas a cu- brir, es en:,J3ienes s9~!8l~ien<:<s preferentes{~ meritorios). Estos últimos son aquéllos'enqué, tanto los Btenes como las necesidades públicas respecti- vas, no surgen de las preferencias comunitarias, sino que son elegidos, esta- blecidos e impuestosJ2_0r el EstadQ, supuestamente poseedor de un mejor nivel deiñJoriílaCTÓn ~onocimiento acerca de cuáles son las necesidades públicas a satisfacer y los bienes a producir y proveer para cumplimentar aquéllas. Dichos bienes ejercen efectos favorables internos sobre sus bene- ficiarios directos (Ej.: copa de leche gratuita a los escolares; vacunación obli- gatoria preventiva de ciertas enfermedades; educación primaria gratuita; trans- porte económico o gratuito para ancianos o estudiantes, etc.), pero también producen externalidades positivas para el resto de la sociedad, en materia de salud, educación, etc., según los ejemplos dados. La provisión púbiica de bienes preferentes es más usual y difundida en los sistemas económico-políti- cos más "socializados". En cambio, los bienes sociales, aunque respoñdan a necesidades sentidas individualmente por los integrantes del cuerpo social, el método de su elección no es el del mercado, ni el de la fijación unilateral estatal, sino el del voto: los miem- bros de la comunidad expresan sus preferencías votando, por sí o por intermedio de sus representantes. El mecanismo de elección y determinación de estos bíenes < (defensa, justicia, seguridad, etc.), de los gastos públicos a efectuar y del modo de financiarlos es, pues, un proceso esencialmente político, porque se basa e instrumenta en decisiones de esa índole; y se traduce en las asignaciones consig- nadas en el plan financiero ·del Estado, el Presupuesto público. 181
- 92. ?) Otra manera de clasificar los bienes úbli . . importancia por su forma de fi . .? ;:os -:Y que reviste especial . B. , . nancrnc10n mas adecuada u oportu ' en. Jenes pubhcos puros bienes p 'bl. . na- es vados. , u icos no puros y bienes cuasi-pri- b. 1.) Se identifica como bienes 'bl' ' , o reúnen las siguientes p'rop-¡-~-dpd'J.Jj¿_ i~~E.!!!9-·..'-1-~quellos que cumplen a es o caractenst1cas (que so · mente las contrarias a las de los bie . d n prec1sa- nes pnva os antes tratados): a) su utilización o consumo no es rival en ellos el principio de ex l . , y, po~ tanto, no puede aplicarse . c uszon ya menc10nado Hay potenczal igual para todos los ind· .d . un consumo cada uno de ellos puede utilizar o ~~;f~~~rc;e~po~entes de ~a sociedad y en cuestión como los demás . d' 'd C a m1~ma cantidad del bien m 1v1 uos orno no nge en l . ., d estos bienes el sistema de . : a prov1s10n e vrovisiów ésta deb . . prec10s pnvados, el mercado falla en su .. '•. , e mspirarse pues en criter' r . mente. Son ejemplos típicos· el 'f ' . JOS po ltzcos esencial- circundantes,·¡a defensa naci~naiªf:Jqu~. º.nenta a tod~s los, navegantes investiga~jó.n científica o técnica, '1a di~s:~~~~r::io ir~tituc10~ form~I, 1.a ca, etc. D1stmto ello de lo que ac t 1 ra , a segundad pubh- d on ece en a economía pri d d ca o; en esta economía pública 1 va a e mer- la cantidad provista del. bien. ... pura o que es uniforme para todos es b) como se desprende de lo ex re d l b. . . el sector público· son indivísifuess~ ~' os ienes y ser~1c10s que brmda dentro de ciertos límites- cuánto' de :ªque no. ~s posible est~blecer - mdiv1duo o grnpo be r"' . . a prestac10n estatal atane a cada ne 1crnno; es para todos. c) el costo marginal de producirlos paras .. dor adicional es cero uesto u s~mm1~tro a todo consumi- hace a la sociedad en ~~ conju~~:,~~:o ha,s1?0 dicho, la provisión se quen 1 l . es as1 siempre que no se modifi- númer~sd:~~~;~o~~~~ts:~~~i:~~'. po~ ~ambios ~ignificati~os en el piicara por alaún motivo , ,P?I ~Jemplo, s1 la población se du- . , b , sena necesar10 incrementar en al c1on el servicio de seguridad pública y el d J . . guna propor- pública,dado lo cual aument , 1 , e ust1c1a, y el de educación servicios y, por tanto el costoana e. colshtobto_tal de pre.st~ción de tales ' margma a na de ser d1stmto de cero. La forma ideal definanciamiento del c t d . , públic()s puros es mediante l . ~s o e producc10n de los bienes . - . . ----·· ·-·~- ·--~- os zmpuestos (tnbutos no vmculad tac1on estatal part1cularízadi'eñstíjefci7Séle tod , . l ) l os a una pres- fmanciacíón total o parcial media t , .a mdo e , o cual no excluye la externa) u otros recursos financ1·e ~ e emp:bestit~s (deuda pública interna y/o . ros no tn utanos· los pro · d tas de activos patrimoniales del Estado . . :, vernentes e ven- donaciones y legados herencias , pnvat1z~~10n ?e e1:1presas públicas, E ' vacantes, creac10n pnmana de d' n el caso de los impuestos, se trata de una financiación per;:~~~i:~~~ 182 ., ·.'~·~:?:~?fg; en cuanto al sujeto pasivo "de jure". Ahora bien, si se adopta c,om:0;íJ~~ del impuesto la teoría o criterio dei beneficio recibido del Estadoip8t:. ción en general, dicho beneficio-o ui11íél~ctsoefaTcorresponde servalor . vidualmente y expresado, así como la disposición a abonar el tributo queco se dicha valoración, por medio de procedimientos indirectos (políticos); có' preferencias reveladas mediante la votación mayoritaria, unánime, si el impuesto ha de hallarjustificación según la teoría de ia~(:ar-111.c.:ra.t.UZJ~~1pt!J& 0-capacidad__contribf:1tiva -versión más aceptada y por ciónjurldico ecdnómicavfoculada a principios de equidaddistributivay C>V•.iucLu-· dad social- cada sujeto habrá de contribuir según la magnitud de la manifesta- ción de riqueza que exhibe (renta, patrimonio, consumo, etc.), aunque la política de distribución de la carga impositiva entre la población se define asimismo a ... través del mecanismo del voto en un régimen democrático y representativó.; <~ No obstante, algunos individuos, en conocimiento de que los bienes p1l~ '< blicos puros son suministrados a la sociedad en su conjunto y que, por tanta: no existe una relación directa entre ventajas sociales ofrecidas. por el Estado y los impuestos que otros pagan, aquéllos se aprovechan de la acción del sector público sin contribuir -aunque tengan capacidad contributiva para ha- cerlo- a expensas del- "sacrificio11 de los contribuyentes que efectivamente aportan. A tales individuos se los califica en la literatura económico-financie- ra como "polizones" ("free riders"). b.2.) En 1oV:z_0Jie~cq_~.JJO-.pums.aparece algo debilitado aquello de la no exclusión, característica de los bienes puros; o sea que hay, sobre -iodoalcanzado cierto límite en su consumo outilización, por razones técni- cas o de eficiencia, cierta rivalidad en su consumo (éongestión de vehícu- los en un puente o carretera, aulas con capacidad sobrecolinada por alum- nos, hospital público saturado de pacientes, monumentos, parques o playas con excesivo número de visitantes o usuarios, etc.) Por otra parte, la de--. manda adicional realizada por nuevos consumidores del bien público, de- termina que el costo adicional (margíng.l)_ya no pue.d_g_ser !@_al a cero para la misma éscaiade.prcidücCióñ-y provisión del bien -obra o serv1ciO::::- pues se necesitarán más aulas, médicos, amplitud de rntas, etc. En tales situaciones, las tasas o bien las contribuciones especitdes de mejoras, según los casos, se convierten en el ingreso público idóneo para financiar dichas prestaciones públicas di}_i~bles (o menos indivisibles), cuyo consumo o uso sí está vinculado aliríbuto que debe oblar el contribuyente (ello aunque las referidas acciones estatales puedan provocar exterrialidades positivas para el resto de la comunidad). Por otro lado, dicha especie de tributos facilita al poder público evitaro mítigar la congestión antes aludida puesto que tienden a limitar o racionar .la utilización de los bienes públicos respectivos. En los ejemplos antes dados, puede tratarse de peajes en rutas o puentes, aranceles hospitalarios o educa- tivos, "derechos" de acceso a lugares públicos, etc. Como puede verse, en tales casos ya existe algo de "exclusión". 183 ,. ·-·. 1 ! '1
- 93. ,b.3.) El sector público -en particular las empresas públicas- también su- ministra a los usuario~ bif!'1,_f!,s~ri~os, q,ue igualmente podríapro- __,veer el sector privado de lá econonua;-·en r~a complementaria (nuxta) ( o bien sustitutiva del sector público, (gas, energía, comunicaciones, trans- ·. porte, instrucción pública, atención sanitaria, etc.) sea en régimen . 1 concurrencial de mercado o bien monopólico público, percibiendo el Esta- do -el caso de las empresas públicas- un precio o tarifa que: a) cubra el costo de explotación; b) no alcance a cubrirlo (deficit previsto, por moti- vos sociales, económicos, políticos, etc.: como en los casos de tarifas postales, de comunicaciones o transportes, energéticas, etc.) o bien lo exceda -superavit financiero y/o beneficio económico- para su aplica- ción a nuevas inversiones, reposición de las existentes o para procurar refuerzos financieros a la Tesorería gubernamental. Dichos precios y ta- rifas son denominadas, respectivamente, públicas, políticas y cuasiprívadas. Ahora bien, tratándose de estos bienes cuasiprivados, se advierte unma- yor grado aún de aplicación dél principio de exclusión. Si yo consumo 5 me- tros cúbicos de gas, o 300 kilovatios de energía eléctrica, esas mismas unidades no pueden ser consumidas por otro. Además, dicha provisión de bienes es per- fectament<:<_divisi~l~Y mengu:ahle...~~; y su producción presenta_un costo marginal positivo, d~~~i_:tn.9_.Q~ ce!_'.:l_:_Tal como sucedería en la producción de bienes privados;-ae ahí su denominación de cuasiprivados. Aquí la econo- mía pública se aproxima a e irrumpe en la economía de mercado. BIBLIOGRAFIA RECOMENDABLE PARA AMPLIACION DE TEMAS TRATADOS EINAUDI. Luís: Pr111c1p1os de Hacienda pública, Aguilar, Madrid. ENCICLOPEDIA PRACTICA DE ECONOMIA {vol. 6): Hyspamerica, Madnd. JOHANSEN, Leif: Economía Pública, Vicens-Vives, Barcelona. MUSGRAVE, Richard: Sistemas fiscales, Aguilar, Madrid. NUÑEZ MIÑANA, Horacio: Finanzas Públicas, Macch1, Buenos Aires. 184 ENFOQUES DE LA CIENCIA DE LA HACIENDA PUBLICA (0 Finanzas Públicas o Economía Pública, o Economía del Sector Público) AÑO 1995 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN A. Enfoque Institucional (tradicional) Análisis de las instituciones de la Hacienda Pública: Presupuesto; Gas- tos e Ingresos Públicos, Deuda Pública, etc. (Estructuras, Principios, Clasifi- caciones, Comparaciones temporales y espaciales, etc.) El análisis financiero se complementa con el estudio de los aspectos _j1Jrídicos de la actividad financiera pública (Derecho Financiero). y de los as- - pectas administrativos (Administración Financiera) B. Enfoque Funcional (moderno) Atiende aLvalor instrumental de las Finanzas Públicas. - - - · - . - - - < B.1. Positivo. Estudia las funciones de las instituciones financieras, dentro de la realidad político-sociológica condicionante y determi- nante de la actividad del Estado; y sus efectos sobre la so- ciedad (económicos, sociales y políticos). Dicho estudio del ser de la actuación estatal sitve de base para orientar y proyectar una gestión financiera eficaz y efi- ciente. B.2. Normativo. En función de objetivos dados (político-económíco-socía- les), analiza, selecciona, valoriza y compatibiliza los medios a emplear e instrumenta su aplicació_n para el logro de ios fines propuestos. Cuáles medios y cómo emplearlos. Se ocupa del deber ser de la actuación estatal. " En la concepción modema de las Finanzas públicas se integran el análisis funcional con el análisis institucional tradicional (simbiosis de ambos enfoques). (Resumen basado en un trabajo del Prof Enrique Fuentes Quintana, de la Universidad de Madrid). 185
- 94. ESQUEMA DE LAS TEORIAS SOBRE LA NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Teorías Económicas: La actividad_financiera pública como fenómeno de ~-cambio o bien de consumo improductivo: El Estado-gerídar- me (Senior, Bastiat, Say y escuela clásica en general). Como fenór:i~no de producción de utilidad (Wagner, Sax, Einaudi, De V1t1 de Marco) y distribución de riqueza. Como instru- mento de regulación y estabilización (Keynesianismo, escue- la d.e,Estocolmo, Duverger, etc.) Como mecanismo de asig- nac10n de recursos de la economía social (Musgrave, Prest, etc.) Teoría Sociológica: :El Estado es una ficción; los gastos públicos son desti- nados a satisfacer necesidades de las clases gobernantes y su_s pretorianos. Pasiones, sentimientos e intereses predo~ · , mman sobre los principios y doctrinas (la "verdad experimen- tal" deWilfredoPareto). Teoría Política: La actividad financiera es de naturaleza eminentemente .P°.Iítica porque; lo son el sujeto activo (Estado), los procedí- -·. mientos (coacción), los medios, los fines y los criterios de su elección y evaluación (B. Griziotti) 186 LOS GASTOS PUBLICOS Y SU FINANCIAMIENTO PRESUPUESTO NACIONAL 1996 Comentarios a los cuadros adjuntos AÑO 1996 Prof. Titular Dr. JULIO MARTIN Cuadro 1 PRESION TRIBUTARIA .. La presión tributaria, medida en términos del Producto Bruto Interno, as- ciende al 15,43%. Pero se trata de la presión sólo generada por el Sector Público Nacional; si agregáramos la incidencia de los tributos provincia- les, municipales y comunales, la Presión tributaria consolidada global ha de llegar probablemente al doble de aquélla, lo que significa casi un tercio del PBI del país. (Incluyendo recaudaciones previsionales) .. Nótese la hegemonía del Impuesto al valor agregado (casi el 6% delPBI) que representa casi un 40% de la recaudación fiscal total. Le sigue en importancia cuantitativa el conjunto de contribuciones (aportes persona- les y contribuciones patronales) de la Seguridad social, con casi un 4% del PBI; y destinadas a financiar los sistemas jubilatorios, pensiones, fon- do nacional de empleo, asígnaciones·familiares y servicios sociales del PAMI. ,. La declinación de la actividad económica provoca una reducida partici- pación de la imposición a las ganancias (2,34% del PBI) tr!buto caracte- rizado asimismo por una elevada evasión personal. Esta misma observa~ ción puede efectuarse con respecto al Impuesto a los bienes personales, - 1 de casi ínfima recaudación prevista. " La tan baja performance de los impuestos sobre el comercio exterior d~~e imputarse a las numerosas disminuciones de los derechos de importac10n y al hecho de que ya no existan las retenciones a la exportación, las que otorgaban una importancia relevante a la imposición "de fronteras" en.otros tiempos. .. La presión tributaria arriba consignada es la "real esperada'.' para 1996, 187 1 '·I 1
- 95. ¡¡¡ 1 r l 1 :l J. 11..' t' l .¡ ; ti: f ! " i ,:. ·no Ja "nominal" que surgiría de relacionar tributos nacionales normalmen- te (legalmente) percibidos, con el PBI a precios de mercado, lo cual arro- jaría una cifra superior. Cuadro 5 AHORRO - INVERSION - FINANCIAMIENTO • Es necesario distinguir entre el resultado económico del ejercic~o Yel re- sultado financiero. El primero surge de comparar l~s recursos (m~:esos) corrientes con los gastos (egresos) corrientes; de dicha comparac10~ re- sultará que haya superavit (ahorro público), deficit (desal10rro público) o equilibrio. # . ') • El resultadofinanciero ("necesidad de financiamiento" si arroja deficit ("Capacidad de financiamiento" si arroja superavit) surge de confrontar los recursos totales con los gastos totales (corrientes+ de capital). E? caso de haber deficit financiero, dicha necesidad de financiamiento adi- cional se cubrirá mediante recursos de tipo crediticio, o sea préstamos internos o externos, privados o públicos, de corto, mediano o largo plazo, o sea 1nediante endeudamiento. º Puede verse, en el cuadro bajo comentario, que los ingresos corrientes suman un 12,59% del PBI, siendo asimismo casi un 98% de los recursos totales. En tanto que los gastos corrientes, que totalizan algo más del 91% de los gastos totales, representan el 11,70% del PBI. Como con~ecuen cia el resultado económico consiste en un ahorro público magro, mfenor al i% del PBI el que, compensado con similar porcentaje d~ excedente de los gastos de capital (inversión pública ~eal, inve~1ón.fmanc1era~ otras) sobre los recursos de capital (ventas de activos patnmomales, pnvat1zac10- nes, etc.), determinan un resultado financiero nulo, o sea, equilibrio pre- supuestario proyectado. ., No obstante, resulta esperable un deficít implícito de alrededor de rno millones de pesos, debido a la menor recaudación del impuesto a los ciga- rrillos, a los diferimientos impositivos aprobados y a las mayores trans- ferencias del Tesoro Nacional en concepto de parte del Impuesto a las Ganancias. " A fin de poder arribar al equilibrio deseado, s~ ordenó·a las diversas juris- dicciones del sectorpúblico nacional: a) reducir sus gastos; b) que el fm~ ciamiento de los mismos sea con recursos genuinos, evitando expandir el endeudamiento neto. Con el objetivo central de consolidar la solven- cia fiscal, que constituye garantía decisiva de la estabilidad económica. 188 Cuadro 6 RECURSOS TOTALES " Entre los recursos totales previstos de$ 41.181 millones (un 13% del PBI) s~ d~stacan, preponderantemente, los de orden tributario (62% del total), s1gu1éndole las recaudaciones correspondientes a laSeguridad social (apor- tes personales, contribuciones patronales administrados por la ANSeS en su gran mayoría) que conforman un 31 % del total de recursos; entre ambos géneros suman un 93% del total; siendo todos ellos recursos coJTientes. • Cabe aquí efectuar una rectificación terminológica. Técnicamente hablan- do, los recursos de la Seguridad social (aportes y contribuciones) son también tributos, puesto que son creados por Ley y son coactivos aun- que administrados por entes especializados y con destino a fines ~ocia les específicos. La doctrina los incluye entre los llamados "Recursos para- fiscales" siguiendo la terminología francesa: "para fiscalité", aunque por su naturaleza tributaria pueden ser considerados "impuestos al salario" o "al trabajo", de carácter directo o indirecto según el punto devista que se adopte para su encasillamiento impositívo: jurídico, administrativo o eco- nómico. De modo que no es pertinente separarlos de los recursos tributarios, c_om~ sí lo hace nuestro Presupuesto nacional, como no sea para una fmahdad puramente analítica de los guarismos respectivos. Cuadro 7 GASTOS TOTALES • La totalidad del gasto público 1996 representa, a presupuestoequilibra- do, un 13% del PBI, siendo su composición económicaprimaria del 91 % en gastos corrientes o de funcionamiento y el 9% restante, erogaciones de capital. " El gasto total está distribuido así: 48% a Seguridad social; 12%, transfe- rencias a Provincias; 10% por intereses de la deuda pública y sólo un 30% e~ Ad~nistración Central y descentralizada. Nótese el abultado porcen- taJ~ destmado a atender la seguridad social (jubilaciones, pensiones, sub- s1d10s por desempleo, etc.) que constituye casi un 5% del PBI y que, aún así, es algo menor que el de 1995 no previéndose en 1996 aumentos de haberes jubilatorios. " Siendo los gastos de consumo un 24% de los gastos corrientes y siendo éstos el 91 % de los gastos totales presupuestados, aquéllos representan casi un 22% del gasto total a nivel nacional. Si se considera que las remu- neraciones asumen algo más del 79% de los gastos de consumo, las 189
- 96. mismas absorben un 17,40% del gasto público total nacional y poco más del 2% del PBI del país, cifras sensiblemente inferiores a las que suelen ser objeto de comentario periodístico no muy bien informado. Influyen en aquello: congelamiento de vacantes y de sueldos, reducción global del número de agentes públicos nacionales, privatizaciones de empresas públi- cas, transferencias de personal a jurisdicciones provinciales, etc. " El 21 % restante de los gastos de consumo está integrado por bienes y servicios no·personales. • Los gastos de capital previstos (9% del total de gastos) son un síntoma de la estrechez fiscaJ existente, lo que se pone aún en más cruda eviden- cia cuando leemos que la inversión pública real (construcciones, adqui- sición de bienes de capital nuevos, etc.) sólo llega a ser en 1996 un 0,28% del PBI, inferior aún a la de 1995. No deja de ser lamentable esta baja performance de la inversión gubernamental, con efectos positivos casi inexistentes en el proceso multiplicador del producto e ingreso del país y, por tanto, un muy lento avance del esperado ritmo acelerado de crecimien- to y desarrollo socio-económico. • Son determinantes, entre otros, de la mencionada subinversión pública: Escasez de ahorro pnvado, inadecuada orientación del mismo, elevado tenor de consumos superfluos en algunas clases sociales, poco ingreso de capitales extranjeros genuinos, defectuosa asignación de recursos fi- nancieros públicos, notable y exageradaevasión impositiva y previsional, etc. Los sectores públicos provinciales, con excepciones, son en gran me- dida responsables del fenómeno de reducida inversión global esbozado. Cuadro 8 ESTRUCTURA OCUPACIONAL • Dos puntos a remarcar: a) El 56% de los cargos pertenecen al área de Defensa y Seguridad (personal militar, policial y civil); y el 14% al área de Economía y Obras y Servicios Públicos. b) El Ministerio Nacional de Cultura y Educación sólo ocupa el 1,25% del total de cargos financiados por el Presupuesto 1996 (gravitan en tan bajo porcentaje las transferen- cias de escuelas e institutos a las jurisdicciones provinciales). Cuadro JO COMPOSICION DEL GASTO POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO • Las principales fuentes de financiamiento de los gastos públicos 1996, tan- 190 to corrientes como de capital, son el Tesoro Nacional (37%) y los recur~ sos que perciben los organismos descentralizados (32%). Llama la aten- ción la muy escasaparticipación de recursos crediticios de origen interno. " En cuanto a los gastos de inversión real direct(4 son financiados primor~ ·· dialmente con recursos de Tesorería (57%) y con crédito externo (19%). Cuadro 11 DISTRIBUCION FUNCIONAL DEL GASTO ., La distribución por finalidades y funci~nes refleja la orientación política en las diversas asignaciones de los recursos administrados por el sector público, conforme a los objetivos perseguidos por el Gobierno. " El gasto.social ocupa la primera prioridad (65%,del total) en él, la función Seguridad Social (prestaciones sociales) alcanza un 42,5% del Presupues- to 1996 e incluye a más de 3.700.000 beneficiarios. Son funciones tam- bién presupuestariamente prioritarias, Salud, Educación y cultura y Asis- tencia social, dentro de las limitaciones impuestas por los escasos recur- sos financieros disponibles. o La finalidad Deuda pública significa un rubro presupuestario importante (10%) y corresponde a los compromisos de pago asumidos, en i~te~eses y comisiones, por causa del endeudamiento contraído con antenondad. .. De la finalidad Servicios Económicos la función más relevante es la de Transporte, por construcción, mantenimiento y conservación de rutas na- cionales; y aportes a empresas ferroviarias residuales y F. C. Belgrano S.A. Cuadro 16 DISTRIBUCION JURISDICCIONAL DEL GASTO ., La distribución orgánica o institucional del gasto nacional confiere el pri- mer lugar al Ministerio de Trabajo y Seguridad social (36,6%) precisamen- te porque de él dependen las prestaciones sociales y programas.de em- pleo. El Ministerio de Defensaes la segundajurisdicción importante, 11'.1en- tras que los servicios de la Deuda pública interna y externa deternu~an un porcentual semejante al de finalidades antes visto. · · · ¿J 191 ·i
- 97. CUADRONºl SECTORPUBLICO NACIONAL* PRESIONTRIBUTARIA (en millones de pesos) Otros Valor agregado Millones de $ Ganancias 7.486,5 Activos 23,5 Impuesto al Valor Agregado 19.043,5 Internos Unificados 2.194,3 Sellos 41,9 Combustibles 2.050,0 Comercio Exterior 2.685,4 Contrib. a la Seg.Social 12.741,0 Bienes Personales 1.123,0 Otros impuestos 1.194,5 TOTAL 49.383,6 %del PBI 2,34 0,01 5,95 0,69 0,01 0,64 0,84 3,98 0,35 0,62 15,43 *Incluye$ 11.910,6 millones en concepto de Coparticipación Federal y Fondo de Desequlibrios. 192 CUADRONº5 ADMINISTRACIONNACIONAL CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO (en millones de pesos) l. 11. 111. IV. v. VI. VII. en millones de pesos 30000.0 j ¡ 25000.0 1 20000.0 ~ 15000.0 J ' Ingresos corrientes Gastos corrientes Total recursos Resultado económico (1-11) Recursos de capital Gastos de capital Total recursos {l+IV) Total gastos (ll+V) V111. Resultado financiero (VI-VI1) IX. Fuentes financieras X. Aplicaciones financieras lllll 1995 :::11996 -----f Total gastos % del PSI 37.860,2 12,77 37.099,3 12,52 760,9 0;25 2.500,5 0,84 4.074,4 1,37 40.360,7 13,61 41.173,7 13,89 -813,0 -0,28 8.201,8 2,77 7.388,8 2,49 Resultado , financiero Millones de$ 40.276,3 37.442,4 2.833,9 904,8 3.738,7 41.181,1 41.181,1 0,0 8.425,7 8.425,7 % del PBI 12,59 11,70 0,89 0,28 1,17 12,87 12,87 0,00 2,63 2,63 193
- 98. CUADRONº6 ADMINISTRACIONNACIONAL RECURSOS TOTALES en millones de pesos Ingresos tributanos ingresos Corrientes Ingresos tributarios Contribuciones a la segundad social Ingresos no tributa nos % 37.860,2 12,77 21.977,7 7,42 Contrib. ala seguridad social 12.724,4 4,29 Ingresos no tributanos 1.873,4 0,63 Ventas de bienes yservicios de la Administ. Pública 301,0 0,10 Rentas de la propiedad 933,0 0,31 Transferencias corrientes 50,7 0,02 Recursos de capital 2.500,5 0,84 Recursos propios de capital 48,7 0,02 Transferencias de capital 10,7 0,00 Disminución de la inv. !inane. 2.441,1 0,82 TOTALRECURSOS 40.360,7 13,61 194 Otros recursos Millones de$ 40.276,3 24.732,0 12.741,0 1.512,0 199,9 1.042,6 48,8 904,8 54,2 9,5 841,1 41.181,1 ll11995 l!l! 1996 % 12,59 7,73. 3,98 0,47 0,06 0,33 0,02 0,28 0,02 0,00 0,26 12,87 CUADRONº7 ADMlNISTRACIONNACIONAL GASTOS TOTALES en millones de pesos 16000 n----· 14000 11 12000 1 10000 i 8000 . 6000 4000 2000 Gastos de consumo Gastos corrientes Gastos de consumo Rentas de la propiedad Rentas de lapropiedad Prestaciones de la seg. social Impuestos directos Transferencias corrientes Gastos de capital Inversión real directa Transferencias de capital Inversiónfinanciera TOTAL DE GASTOS _______,_,,_.,,_,__....,...--·--¡ Prestac1ones a la Seg, Social Impuestos Translerencias directos comentes 37.099,3 12,52 9.516,0 3,21 3.885,0 1,31 15.802,0 5,33 14,6 0,01 7.881,7 2,66 4.074,4 1,37 1.036,2 0,35 2.908,2 0,98 130,0 0,04 41.173,7 13,90 - Gastos de capital 1 1 37.442,4 9.032,4 4.211,7 15.587,3 7,1 8.603,9 3.738,7 880,3 2.799,8 58,6 41.181,1 1995 l'ill 1996 11,70 2,82 1,32 4,87 0,00 2,69 1,1T 0,28 0,87 0,02; 1,2;87( .:;'· 195'
- 99. CUADRONº8 ADMINISTRACIONNACIONAL ESTRUCTURA OCUPACIONAL Presidanc:ia Ministerio de Salud de la Nación y Acción Social Mimsteno de 'OetÉ!nsa ..... Cargos Poder Legislativo Nacional 11.412 Poder judicial de la Nación 16.306 Ministerio Público" 2.302 Presidencia de la Nación 18.292 Jefatura de Gabinete de Ministros 491 Ministerio del Interior 36.042 Ministerio de Rel. Ext. Com. lnt. y Culto 1.674 Mini$terio de Justicia 9.469 Ministerio deDefensa 144.763 Ministerio de Econ. y Ob. y Serv. Públicos 45.051 Ministerio de Cultura y Educación 4.007 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 8.898 Ministerio de Salud y Acción Social 21.982 TOTAL i 320.689 196 Mimsleno del Interior % 3,54 5,10 0,72 5,70 0,15 11,24 0,52 2,95 45,14 14,05 1,25 2,77 6,85 100,00 CUADRONºlO ADMINISTRACIONNACIONAL COMPOSICIONDEL GASTO POR FUENTEDE FINANCIAMIENTO Tesoro Nacional Tesoro Nacional Recursos con aleclación especifica Recursos propios de org. descentralizados Recursos con afectacíón específica Transferencias internas Crédito Interno Transferencias externas Crédito externo TOTAL Millones de $ 15.232,4 13.335,1 4.440,4 4.823,8 136,5 7,2 3.205,7 41.181,1 % 36,99 32,38 10,78 11,71 0,33 0,02 7,79 100,00 197
- 100. CUADRONºll ADMlNISTRACIONNACIONAL FINALIDADDEL GASTO Servicios Econom1cos Deuda Pública Serv1c1os Sociales ~dministrac1óngubernamental 1 Servrcros de defensa y seguridad Servicíos sociales Servicios Económicos Deuda pública (intereses) TOTAL 198 Admm1stración Gubernamental 3.920,0 3.433,8 26.847,3 2.736,3 4.243,7 41.181,1 Servicios de Defensa y Seguridad % 9,52 8,34 65,19 6,65 10,30 100,00 CUADRONºl6 ADMINISTRACIONNACIONAL DISTRIBUCIONJURISDICCIONALDEL GASTO Ministerio de Detensa Ministerio del ln!erior Presidencia de la Nación Mimsteno de Cultura y Educación Mimsteno de Salud y Acción Social Otras Servicio de 1a Deuda Pública -- Poder Legislativo Nacional Poder Judicial de la Nación Ministerio Público Presidencia de la Nación Jefatura de Gabinete de Ministros Ministerio del Interior Ministerio de Rel. Ext. Com. lnt. y Culto Ministerio de Justicia Ministerio de Defensa Ministerio de Econ. y Ob. y Serv. Públicos Ministerio de Cultura y Educación Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Ministerio de Salud y Acción Social Servicio de la Deuda Pública Obligaciones a Cargo del Tesoro TOTAL Mirnsleno de Econom!a y Obras y Servicios Públicos Millones de $. % 437,7 1,06 552,0 ' 1,34 102,5 0,25 1.889,5 4,61 19,7 0,05 1.715,2 4,17 279,6 0,68 263,9 0,64 4.604,2 11,18 3.127,4 7,60 2.447,7 5,94 15.057,7 36,56 2.917,1 7,08 4.178,9 10.15 3.578,0 8,69 41.181,1 100,00 NOTA: Los cuadros yrespectivos gráficos Nros. 1 ysiguientes, obrant~s en este trabajo, so~ co- pia fiel de idénticos cuadros y gráficos insertos en tomo publicado por.la Sec_reta~ta de Hacienda de la Nación, sobre Presupuesto Nacional 1996. · ··· ·· ··· · 199
- 101. DE LAS DIVERSAS INTERPRETACIONES DEL CONCEPTO DE "CARGA EXCEDENTE" EN MATERIA TRIBUTARIA AÑO 1996 Prof: Titular Dr. JULIO MARTIN En la terminología fiscal los vocablos "carga excedente" ("excess burden") no sio-nifican otra cosa que la presió11:, o el peso, o ~ª.E~~a diferencíal que sop~E:: tan e;exceso los sujetos pasivos "défacto" (coiú:iibuyentes "dé1íecfü)" o"ñíCididos") -·-deia·fribüraCiüñ,iñélivldual o colectivamente, por la circunstancia de haberse apli- Scado un impuesto que, seapor la tipología del mismo, sea poda etapa gravada, el r_ objeto y la base imponibles o sea porlamorfología del mercado y lanaturaleza de ) los costos de producción, la mencionada aplicación impositiva produce, por_el : mecanismo de latraslación tributaria, unasobreincidenciafiscal sobre el/los SUJe- ;, to/s afectado/s. Dan cuenta de ello diversos casos o sítuaciones cuyas respecti- , vas interpretaciones procuraremos plantear. A. La carga excedente como resultado del proceso de traslación piramidal Supondremos que la traslación tributaria opera en el sentido que sigue la corriente de bienes y servicios en el mercado, esto es, del vendedor al com- prador, de quien cobra a quien paga, etc. o sea la denominada traslación prospectiva o "hacia adelante"; y que la traslación impositiva es total. 'Imao-inemos un sencillo ejemplo hipotético que sirva como modelo: b a) la cadena de producción-comercialización del bien o servicio comprende tres etapas: 1) fabricante (o importador); 2) mayo- rista; 3) minorista. f b) es o-ravada con un impuesto monofásico a la producción, impor- tación o ventas sólo una etapa de las comprendidas, con alícuo- ta del 8%. c) a los efectos de fijar el precio de venta, cada etapa aplica un porcentaje de marcación del 60% sobre costo de compra (supues- to simplificador del modelo). l. Veamos inicialmente el caso en que la etapa gravada es la primera, fábricante o importador 200 Precio de venta a la etapa siguiente Fabricante o importador Mayorista Minorista sin impuesto con impuesto 1000 (+T=80) 1600 2560 1080 1728 2764,80 • La incidencia impositiva es igual a la diferencia entre ambos precios fina- les (con impuesto y sin impuesto), o sea: I = p c/T - p s/T = 2764,80 - 2560 = 204,80 • La carga excedente resulta de comparar la incidencia con el monto de im- puesto recaudado por el Fisco; o sea: Carga excedente= I-T = 204,80 - 80 = 124,80 2. Tratenws ahora el caso en que la etapa gravada sea la segunda., la mayorista Precio de venta a la etapa siguiente Fabricante o importador Mayorista Minorista •Incidencia: 2764,80- 2560 = 204,80 sin impuesto con impuesto 1000 1000 1600(+T=128) 1728 2560 2764,80 •Carga excedente: 204,80 -128 = 76,80 Nótese que en este segundo caso la carga excedente es menor que en el primero, aunque la incidencia sea la misma (x) 3. Veamos finalmente el caso en que la etapa gravada sea la tercera y última, la minorista · Fabricante o importador Mayorista Minorista Precio de venta a la etapa siguiente sin impuesto con impuesto 1000 1000 1600 1600 2560 (+ T = 204,80) 2764,80 201
- 102. •Incidencia: 2.764,80- 2560 - = 204 80 ' • Carga excedente: 204,80 - 204,80 =O También en este caso la carga excedente, que es ahora nula, es por tanto menor que e.n l~s otros dos casos vistos, aunque las respectivas inciden- cias sobre el precw fmal sean idénticas (x) (x) De los resultados hallados, podemos inferir dos mteresantes comprobaciones: a) cuanto 1:1ás ~lejada del comprador final (consumidor, por ejem- plo) este ubicada la etapa gravada con un impuesto monofásico sobre ventas, tanto mayor resultará ser la carga excedente emer- gente del proceso de piramidación o "efecto de cascada". b) si la etapa gravada fuese la inmediata anterior al consumidor (vg~. con _un impuesto a las ventas minoristas), no habrá de pro- ducrr.se dicho efecto "de cascada"; en otros términos, no habrá carga ex~edente. Por lo mismo, no la hay si el impuesto es del tipo multi~ásíco de "sobre valor agregado", porque sabemos que la.sumatona de los valores añadidos por las varias etapas del trá- rmte de extracción-industrialización"comercialización de un bien ~ebe arrojar un guarismo igual al precío de ventafinal (del mino- nsta, en nuestro ejemplo). Ahora bien, podemos preguntarnos: si la carga excedente aenerada no la reca~da ~l Fisco, ni se apr~vecha de ella el consumidor, q;e es por el contrano qme:i la soporta; ¿a qmén ~eneficia? La respuesta debe ser: se reparte e:itr~ las vanas etapas comprendidas (empresarias), a partir de la etapa sigmente a la gravada. Corres~~nde advertir que si el impuesto, en lugar de ser monofásico, fu?,se multrfas.~co (gravase más de una etapa comprendida), o sea un impues- t~ en :aseada c~m~ el Impuesto provincial a los ingresos brutos, las inciden- cias soore el precw fmal así como la carga excedente resultante serían obvia- ~ente. ~ayores que las expuestas, como también lo sería la recaudación impositiva obtenida. B. La carga excedente entendida como un costo social de la comunidad . Los imp~est?s a la producción, a las transacciones, aduaneros, en fin, ;os imp~est?s m~~rectos des?e el enfoq_ue económico, por el proceso de la ,raslac10n tnbmana prospectiva se convierten generalmente en impuestos al consumo, ocas10nando, por ende, una carga o costo a la masa de consumido- 202 'r res, esto es, a la sociedad en su·conjunto. Dicha carga -excedente- recibe asimismo el nombre de "pérdida social de peso muerto". ·. Podemos visualizar mejor el tema a través de una representación gráfica - de la formación del precio en un mercado competitivo atomizado (GráficoN?:l' Sea oq la cantidad de equilibrio y op el precio de equilibrio, antes del · impuesto. Un gravamen a la producción o venta de un producto cualesquiera~ cuya magnitud sea el segmento ab, hace desplazar la curva de oferta Oa O!; siendo pues op' el nuevo precio de equilibrio, aplicado el impuesto. Corno esta~ mos operando con una curva de demanda que consideramos más bien elástica, sabemos que el triángulo bfp' representa el excedente marshaliano del consumi- dor (comprador), después del impuesto; y el triángulo aed representa el exce- dente del productor (vendedor) después del impuesto. Ambos excedentes marshalianos han quedado, pues, reducidos porcausa del impuesto ab, dado que antes del impuesto los excedentes eran cfp y cep, respectivamente. Si se descuenta del trapezoide abfe la suma de ambos nuevos exceden~ tes (triángulos reducidos) nos queda el rectángulo dabp', cuya área no es otra cosa que la recaudación impositiva del Estado (impuesto x cantidad negocia- da del producto) que, debemos suponer, éste emplea provechosamente en la atención de las necesidades públicas, recuperándose así, desde el punto de vista social, buena parte de la pérdida o carga infligida a la sociedad por el impuesto, representada por el trapezoide dacbp'. Pero queda una parte perdi- da por la comunidad y no recuperada por el Estado: se trata del triángulo sombreado abe, que viene a constituir la pérdida o costo social, o dismidición del bienestar colectivo, o pérdida social "de peso muerto", que configura una noción o versión de carga excedente del impuesto. Ahora bien, si trabajásemos con una curva de demanda que presentase menor grado de elasticidad-precio, efectuando el mismo razonamiento ante- rior ahora con el impuesto gh, equivalente en magnitud al ab anterior, el costo social o pérdida de "peso muerto" se reduciría al triángulo ghc, de menor área, como puede visualizarse en el gráfico, que el abe obtenido con una demanda más elástica. Lo hallado nos conduce a la primera conclusión de que, gravando con impuestos a la producción, ventas o consumo, bienes o servicios de demanda ínelástíca al precio, ia pérdida de bienestar colectivo ocasionada por la impo- sición es menor que gravando los de demanda elástica, por lo que, desde el ángulo de la eficiencia asignativa, es conveniente y preferible una política impositiva aplicada sobre bienes cuya demanda sea más bien inelástica. Sin embargo, ocurre en la realidad que muchos de los productos y servicios que revisten tal carácter, suelen ser de "primera necesidad" (medicamentos, cier- tos alimentos, educación básica, atención sanitaria, combustibles, energía eléc~ trica, etc.) por lo que gravarlos, con objetivos eficientistas en la asignación de recursos de la economía, puede significaruna decisión antagónica del objetivo de justicia distributiva, por cuanto es de suponer que tales bienes compo- nentes de la "canasta familiar" son de consumo o utilización mayor, propor- cionalmente, por las clases sociales de reducidos ingresos. Si así acontecie- 203 !I
- 103. se, la pugna entre ambas políticas tributarias daría lugar a uno de los casos de conflicto de objetivos, que conocemos. Lo ideal sería, paralograr la conciliación de ambos objetivos -eficiencia y equidad- gravar con dicho tipo de impuestos a bienes de demanda inelástica precio "no de primera necesidad", quizás de elevada elasticidad-renta o super- fluos (vestimenta y objetos personales de lujo, bebidas alcohólicas y tabacos, servicios de confort, etc. y, en general, bienes suntuarios, pero de demanda inelástica al precio). Esta política impositiva, además de reducir el costo social comentado y por ende la carga excedente tributaria, conferiría mayor equidad al ~istema.y, eventualmente, facilitaría una mayor recaudación fiscal. C., La carga excedente y los costos de producción decrecientes Debemos aquí llevar nuestra atención al Grafico Nº 2 La teoría microeconómica nos recuerda que, no sólo en monopolio, oligopolio u otros mercados concentrados (en los que la generación de carga impositiva excedente habrá de darse generalmente con mayor intensidad aún) sino que también en mercados competitivos y atomizados, la presencia de costos marginales decrecientes -a nivel de una determinada rama industrial o de servicios, nunca a nivel de una firma individual, que acabaría por ello con- virtiéndose en monopolio- hace que la curva de oferta del mercado, de pen- diente negativa, cruce a la curva de demanda por debajo de ésta (obviamos aquí la conocida controversia teórica entre Alfred Marshall y León Walras acerca del equilibrio estable o inestable en tal situación). El punto de equilibrio sería entonces a, el precio de equilibrio op =qa y la cantidad de equilibrio oq, antes del impuesto. Aplicando el impuesto ab, si operamos con la curva de demanda más elástica, como la oferta O se ha trasladado a O' incorporando al costo el tributo, surge un nuevo precio op'; la incidencia impositíva es el aumento de precio, o sea pp'. Entonces: pp' menos pe (Incidencia menosimpuesto) = cp' o sea Carga excedente; es la carga impositiva que excede al impuesto percibido por el Gobierno. Si, en cambio, operásemos con la curva de demanda más inelástica, con igual monto de impuesto, la incidencia impositiva sería de la magnitud pp" que, disminuida eñ pe (impuesto), arrojaría como carga excedente el segmen- to remarcado cp", menor que el op' anterior. De lo cual podemos inferir: que en los casos de mercados competitivos con costos decrecientes -por avan- ces tecnológicos, economías de escala, políticas de fomento o promoción pro- ductiva de origen gubernamental, etc.- los impuestos indirectos que recaen sobre las empresas involucradas, provocan carga excedente tanto mayor cuanto más elástica sea la demanda-precio del respectivo mercado. D. Las bases alternativas de imposición y la generación 1' de carga excedente Analizaremos seguidamente, en un impuesto indirecto aduanero a la importación, o sobre las ventas o producción, o bien al consumo selectivo, distinta incidenciaycargaexcedenteoriginadas según se trate de unabase imponit específicao física (porunidad negociada) o bien de tributo con base imponible a valorem, con el complemento explicativo que brinda ei Grafico Nº 3. Si el impuesto aplicado fuese de base específica (por unidad de produc negociada, vgr), al desplazarse la curva de oferta de Oa O' por impacto en 11 costos del impuesto ab, el primitivo precio de equilibrio op (antes de! impuest se eleva a op', con incidencia pp', siendo la demanda del producto más bi( elástica; pero si el impuesto -aunque de igual magnitud absoluta- fuese e base ad-valorem, la curva de oferta 'O se vería desplazada a O", el precio e equilibrio pasaría a ser op", la incidencia aumentaría de pp' a pp" y por com guiente se formaría una carga excedente de valor p'p" (la nueva curva e oferta O" converge hacia la originaria Opor tratarse de un impuesto ad-valorer cuya magnitud se determina en cada caso multiplicando la alícuota pertinen por el precio de demanda decreciente, como se observa en la curva graficad Una primera conclusión obtenida por vía gráfica es: un impuesto deba~ ad-valorem generalmente produce carga excedente con respecto a uno d base específica. Formalizando lo expresado: pp" (Incid. T. base ad-val.) - pp' (Incid. T. base espec.) =(p'pp") (carga excedente, con demanda elástica) Veamos ahora qué sucede si la demanda fuese más inelástica. En t gráfico Nº 3 puede apreciarse claramente que el precio sube aún más (p"' p""). El precio op'" es el resultante del impuesto de base específica (la inc dencia impositiva es allí pp'") y el precio op"" es él resultante del tributo d base ad-valorem (con incidencia pp"") de donde surge como segunda cor clusión: con demanda inelástica la carga excedente es aun superior en mag nitud, ceteris paribus. Formalizando lo antedicho: p"' p"" (carga excedente demanda inelástica) mayor que p'p" (carga excedente demanda elástica) Una sencilla elaboración algebraica contribuirá a ilustrar más la primer. conclusión lograda: Base especifica pT=p + T Simbología: p: precio antes del impuesto pT: precio después del impuesto T: monto del impuesto t: alícuota del impuesto Base ad-valorem pT =p + T =p + t.pT
- 104. pT- t.pT =p pT (1 - t) =p pT= p r:t Ejemplo: Base especifica p = $ 10.- T = $ 2.- por unidad pT= 10+2=$12.- Base ad-valorem p =$ 10.- t = 20% pT = 10 = 10 = 1 - 0,2 0,8 T = t.pT =0,2 X 12,5 = $ 2,5 $ 12,5 Carga excedente del impuesto ad-valorem = 12,5 - 12 =$ 0,5 O, lo que es lo mismo: Diferencia entre incidencias: 2,5 - 2 =$ 0,5 NOTA: La recaudación fiscal total es mayor con impuesto de base ad-va- lorein, si la demanda-precio es inelástica; pero puede ser menor que con base específica, si la demanda-precio fuese lo suficiente- mente elástica. La elasticidad de demanda juega un rol esencial. Las conclusiones que preceden en este caso D. Bases alternativas de imposición... son asimismo aplicables a mercados monopólicos y, en general, concentrados, en los que, resultando carga excedente para el consumidor con un impuesto ad-valorem, con respecto a.uno de base específica, la intensidad de dicha carga dependerá también de la elasticidad de demanda, de la estructu- ra de costos de producción, del grado de apertura o cerrazón del mercado, etc. En el gráfico Nº 4 puede verse, en un caso de monopolio a costos cons- tantes, cómo a partir del punto de COURNOT "a" y precio op, el impuesto ab, según se calcule sobre una u otra base, hace diferir los respectivos costos marginales y, por tanto, ios nuevos precios resultantes op' y op", producién- dose en definitiva la carga excedente p'p" del tributo ad-valorem, por dife- rencia de incidencias. BIBLIOGRAFIA DE CONSULTA PARA AMPLIACION DE TEMAS ECKSTEIN, Otto: Finanzas públicas, UTEHA, México. GROVES, Haroid M.. Finanzas públicas, Trillas, México. JOHANSEN, Leif: Economía pública, Vicens-Vives, Barcelona. MARTIN, Julio: Incidencias diferenciales de impuestos ai consumo y a la renta sobre el equili- brio de la wudad de consumo,Tesís doctoral, en Facultad de Ciencias Económicas de la Univer- sidad Nac10naí de Rosario. TAYLOR, Philip E.. Economía de la Hacienda Pública, Aguilar, Madrid. 206 Grafico Nº1 p o· o p' p d - Dem. inelá~t. Dem.elást. e o q q Pérdida social de "peso muerto" 2fJJ: "!'''
- 105. Grafico Nº2 Grafico N2 3 p O' b. esp. O' PHI p" b.a.v. (d. inelást.) p p' tf o p Dem. elást. Dem. inelást. o q q Dem. elást. e, o costos decrecientes q q Base ad-valorem vs. Base específica 208
- 106. p p" r------~ p' r-----'.---W.. p o q" q' GraficoNº4 q lngr. marg. Caso del monopolio (costos constantes) 210 Demanda q EFECTOS ECONOMICOS DE LOS IMPUESTOS SOBRE EL COMERCIO EXTERIOR (Impuestos de fronteras) Prof. Titular. Dr. Julio Martín Año 1996 Sumario Observaciones preliminares !.Impuestos aduaneros a la 11nportac1ón. 1.1. Efecto protección. 1.2. Efecto consumo. 1.3. Efecto recaudación. 1.4. Efecto distribución. 1.5. Efecto Ingreso nacional y Empleo. 1.6. Efecto Balanza de pagos. I.7. Efecto relación real de mtercambio II.lmpuestos a ia exportación. II.1. Efecto precios relativos. Il.2. Efecto distribución. Il.3. Efecto Relación real de intercambio. Teorema de Lerner. II.4. Otros efectos. OBSERVACIONES PRELIMINARES a) Los comentarios y conclusiones contenidos en el texto que sigue resultan de un tipo de análisis de equilibrio parcial que; aunque virtualmente de menor rigor metodológico y validez teórica que tendría uno de equilibrio general, parece suficiente y aconsejable para el nivel expositivo exigible adoptado; b) aunque los diversos efectos que se expondrán serán tratados'·por separado, por razones análiticas y didácticas, debe entenderse que· en la 211 '1 'I 1
- 107. 11 11 ¡: ! . realidad económica están interrelacionados, o sea que existe interacción de efectos. Así, por ejemplo, cuanto más intenso sea. ~l e~ecto pro~e~tor o el efecto consumo, menor podrá ser el efecto recaudac10n fiscal y .qmzas mayor el efecto redistributivo de un arancel de importación. Como asnmsmo, s1 un impuesto a la exportación ha de producir un efec'.o d.e~res~vo sobre los precios internos de los bienes transables gravados, ello s1gmf1cara un efecto de mayor redistribución del inareso a favor del consumidor local, generalmente. c) en el análisis""a practicar se prescindirá de las repercusion~s y po~ibles reacciones adoptables por terceros países con los que se comercia (pohticas compensatorias, represalias tarifarías u otras, etc.) por exceder ello el marco proyectado del presente escrito. I. IMPl.JESTOS ADUANEROS A LA IMPORTACION t I.1. Efecto protección Efecto reconocido, difundido y hasta perseguido como objetivo político- económico ya desde la época marcantilista -siglos XVI, XVII, XVIII- forma parte de los fines de la llamada política comercial externa proteccwm~ta de la producción doméstica, siendo los aranceles adu~neros uno ddos pnnc1pales instrumentos -junto al manejo y control de los tipos de camb,10, los cupos o continaentes, el régimen crediticio, etc.- de su implementac10n. . La representación gráfica nos permitirá un estudio más puntual y preciso. En el aráfico NQ 1 puede visualizarse que si la oferta de ongen mterno (produ~ción nacional) del bien en cuestión es amp,hada con la ofer~a procedente del extenor (oferta total), conforme ello a una poht1ca comercial hbrecambist~, de apertura económica o integración regional, etc., sucede que: a) el precio tiende a bajar de Op aOp'; la cantidad negoc~ada asciende de Oq a Oq'; b) el consumidor se ve beneficiado en la reducc10n del prec10 y el aumento de la cantidad demandada, pero la industria local, que producía Oq, pro.duce al:ora Oq' int.= p'c, quedando el resto cb ,cu.bierto p?r la afer.ta extranjera. Dicha disminución de la producción domestica habra de refleprse probablemente en una contracción del nivel de empleo y otros efectos adversos: . A fin de evitar o paliar esta situación contractiva, el gobierno decide implantar un impuesto a la importación de ese bien, de magnitud p'p"=T, como consecuencia de lo cual la producción interna ascenderá a Oq" = p'f. El segmento cf representa elefecto protección, o sea el aumento en l.a producción local como resultado de aplicarse el impuesto protector; la cant1da~ del b~en que ahora se importa está reducida a fg =q"O int.q" Dei;;· por haber d1smmmdo la cantidad demandada ante la suba del prec10 a Op (efecto consumo que seauidamente veremos). . 0 En suma: la política arancelaria de importación h~ de produ,cn'. entre otras, las siguientes consecuencias: a) "protege" la actividad econom1ca lo- cal, estimulando la producción doméstíca; b) tiende a elevar el mvel de.empleo interno, con quizás eventual suba de salarios en l~s rubros protegidos; c) desmejora, "ceteris paribus", el bienestar del co~smmdor, al elevarse el prec10 y consiguiente disminución del consumo del bien gravado 212 Es de hacer notar la importancia que reviste el grado de elastícidad- precio de la oferta interna acerca del efecto bajo comentario: en gráfico Nº2 puede verse que toda vez que la oferta interna del bien rrravado sea más bien inelástica al precio (caso de bienes perecederos, bienes de oferta úmca, bienes que requieren un período de producción expuesto a factores climúticos -como el c~so d~ muc~o~ productos o materias primas de origen agropecuario, etc.- ), dicha ~n~lastic1dad d~s.favorece el efecto protector que se haya buscado como objetivo de la pohtica aduanera arancelaria. 1.2. Efecto consumo Observando el gráfico Nº 1, advertimos que con la libre importación la oferta total .Cintern~ más externa) se había extendido a p'b = Oq' (suponíendo que no hubiera v~nado la demanda interna del producto). Aplicando ahora el impuesto T a la 11nportacíón, debido al consiguiente aumento del precio de Op' a Op'.', la cantidad demandada se ha visto restringuida a p"e =Oq" Dem. La magmtud gb =q"Dem.q' representa.el efecto consumo, o sea la reducción de éste como consecuencia del impuesto. De modo que con motivo del gravamen aduanero la demanda interna queda ª??stecida. así: Oferta de origen interno incrementada por el efecto protecc10n ya visto (Oq" = p'f = p"d) más oferta de origen externo decrementa~a.e.n gb Pº.~ el.~fecto consumo (q"O.int.q"Dem. =fg =de). En def1mt1va: la fipc1on del ;:irancel ha provocado una disminución del con~umo del bien P.~r retracció:1 ~e la cantidad demandada importada,con motivo de la elevac10n del prec10 mterno, lo cual no habrá de beneficiar al consumidor local, como ha sido expuesto anteriormente. Dicha disminución del consumo interno habrá de ser tanto más pronunciada cuanto más elástica al precio sea la demanda interna del producto gravado; en otros términos (ver gráfico Nº3). el efecto consumo se verá reducido si la demanda se comporta inelásticamente, como es el caso de bienes de consumo directo o bien indirecto (insumos) indispensables y no sustituibles P?r la producción d~méstica; ellos p~eden ser, -según los países- el petróleo, c1~rtas drogas y medicamentos, matenas colorantes, metales especiales, ciertos alimentos y bebidas, material quirúrgico, ciertos servicios especializados, tecnología avanzada, etc., etc. Asimismo corresponde destacar que, si la demanda interna inelástica de tales bienes necesariamente importables fuere suficientemente aeneralizada ello puede ocasionar, por causa de aranceles aduaneros elevados, ~n alza as1mÍsmo generalizada de costos y precios internos,con efectos eventualmente infiacionanos (quizás parecidos a los que originaría una devaluación monetaria oficial). 1.3. Efecto recaudación La recaudación fiscal obtenible con el impuesto aduanero se visualiza en gráfico Nºl a tr~vés de.l rc;ctángulo sombreado defg, resultante de multiplicar el monto ~e .la tanfa aplicada T por la cantidad importada fg = de. La log1ca del tema nos permite apreciar que, no variando las restantes '13
- 108. condiciones, si la demanda interna recristrase , . . ·. ', rec~udación aumentaría (mayor área d~l ' , mayor m.elast1c1dad-preció~·1 fanbus", fuese la oferta más inelástica Iectangu~o).. ?1, e? c~m~io, "cete:d' ~rea rectangular). Lo que nos hace dedu~f:cau ac.10n dJsm.mmria (men,c?," mcrementar la recaudac1'o'n adu . 9ue, s1 el Gobierno pretend' anera como ob1et' f 1 d , .., cuota arancelaria ante demandas . 1' t' J, ivo isca ebena elevarJ elásticas, de los bienes respectivo~~e as icas as1 como reducirla ante ofert~ La cuantía del impuesto a la im t ., d . . ,/; como objetivo puramente recaudat!r~~ ac10.n .eb~ dimens10n~rse procuranq. aduanera es demasiado elevada puede t' opttmzzm e~ l~~reso fiscal. Si la tarifit' y, desde luego, caerá abruptam~nte la re~:n~sepr~hibitiva para la importació!l( la recaudación tendería asi'm1·sm l u ac10n, s1 es exageradamente ba1·a. ·.· l o a anu arse aun po 1- . ~ a demanda-precio. de importac., E ' . r muy e ast1ca que fuesé~ oportunamente analizado al est·ud·. 101n. s aplicable en este dilema lo:, ' rnr a curva de LAFFER. · .,, I.4. Efecto distribución ".'olvamos a estudiar el gráfico Nº 1 Ant . ,, . extranjeros; trabajando con la ofertad . . es ~e la importac10n de productos precio de equilibrio Op y cantidad de e eu?i~~~n bnterno y la demanda int~rna,' del demandante (usuario-o consu 'd q) r~o q, el excedente marshallrnno pah; y el excedente marshalliano ~l ~; esta ª.representado por el triángulo en ~l caso), por el triángulo pai. La libr~7me (1m~~rtador o comercializador forane.o (oferta total con dema d . t mpo)rta_c10n del producto de origen d d. · n a m erna hizo que el · · escen iera a Op' y la cantidad . d . prec10 mterno b f" . negocia a aumentara a O ' ene 1c1osa para el consumidor local . q, consecuencia que~a r~flejado en el aumento del exc~~~::;o;el ~a visto anteriormente. Esto la d1smrnución del excedente de] f e e ema~~ante, ahora p'bh y en importación produjo una transfer~ e~en~, ~hora p bJ; o ?eª. que la libre productor al consumidor. ncrn e mg.resos -redistnbución- del Sin embargo, luego de establecerse el im u T . . el precio interno vuelve a subir ahora a O " ~ ?sto 'se revierte la situación: (ahora es p"eh) mientras que lo a l pf' e demandante pierde excedente impuesto aduanero pagado, repr:S~~~a~oº ~~e~te (a~or: es p"e_bj, menos el se ha operado una transferencia de in . p !r~cta?"'ul.~ edfJ); Entonces, arancel de importación de los cons 'dg1esos (1edzstrzbuczon) por causa del · ' um1 ores a los producto · y, parcialmente, también al Estado el ue res~ impo~tadores; devolverá a la comunidad en su '. q ' suponemos, por vrn de hipótesis d con1unto por vía del gasto 'bl' l , e excedente social apropiada mediant ' l t .b . pu ico, a porción e e n uto de Aduana. I.5. Efecto Ingreso nacional y empleo . Partiendo de la conocida ecuació , , situación de equilibrio estable (ex ante):n macroeconom1ca fundamental en P.B.I. =C + I +Gp efect. + (X-M) * *O bien In expresión nlternntiva de equilibrio mncroeconómico: A+ T + M - 1 G · - + P +X (ex nntc) 214 os que toda carga -como los impuestos aduaneros- que tienda a reducir ¡;taciones, producirá "ceteris paribus" un ascenso del PBI y, practicadffeS · stes necesarios, del Ingreso nacional Y Sobre todo sí 'dicha reducción de everifica en bienesfinales de consumo, aunque también pueda ser enbienes · _!:medios y de capital susceptibles de ser sustituidos por producc'ión locaL ·· Sucede que, al aumentar Y por efecto de lo antedicho, y dado que M =f(Y), ,levarán las importaciones, pero será la "cantidad importada", no es que · irá la curva de importaciones (propensión a importar) en el gráfico· · ectivo; en otros ·términos, dada la misma propensión a importar, .un énto del Ingreso nacional conducirá a un aumento del volumen de lo ,p'ortado, no de la "función importación" la que, en conjunción con la .unción exportación" son determinantes externos del nivel del PBI y el Y, en éonomía abierta. .. · La-referida disminución de M por efecto del arancel aduanero dependerá, .;entre otros factores adicionales, tambíén de las elasticidades precio e ingreso, ::~D' el país importador, de la demanda de los bienes importados. Como ';asimismo, dicho arancel, cuando está sujeto a devolución al sujeto 01contribuyente con motivo de franquicias,,exencíones o reintegros impositivos : ~como el caso del "draw-back" o la admisión temporaria- se constituye por esa razón en un incentivo a las exportaciones, lo que complementa el efecto expansivo sobre el ingreso nacional y el nivel de ocupación interna. I.6. Efecto Balanza de Pagos De lo expresado en el punto I.5. surge que, si el gravamen a la importación logra comprimir el volumen del/ele los bienes y servicios importados, sin afectar otars variables de la economía ni el nivel de la actividad é'conómica en general, ello habría ele aportar una mejoría en el saldo financiero de la· balanza exterior, en sus componentes Balanza comercial y Balanza en cuenta corriente. Dicha mejoría, concretada en el equilibrio financiero de la Balanza básica de Pagos o en la disminución de su deficit financiero, si lo hubiere, habrá de traducirse en una menor o tal vez nula dependencia de préstamos exteriores de carácter compensatorio o contingente (vgr., acuerdos stand-bay del F.M.I.) y/o en un mantenimiento estable de las reservas monetarias del país, controladas por el Banco Central. Pero debe advertirse que, no obstante el equilibrio financiero externo alcanzable o mantenible mediante el uso ele aranceles u otros resortes contractivos de las importaciones (cupos, controles ele divisas u otros, etc.), que habrá de significar una deseable sólida posición en divisas, ello no logra necesariamente el equilibrio económico, el que puede verse comprometido.. por una política aduanero-arancelaria defectuosa en su concepción o aplicación:•,· ·. instrumental. De allí la necesidad de una planificación que corrija Tos!··· desequilibrios intra e intersectoriales y procure el equilibrio interno"exte'frto' '' del sistema. !;.' 2is' ¡1
- 109. 1.7. Efecto relación real de intercambio Partamos de la relación real de intercambio exterior, también llamada relación de términos del intercambio, esto es: Indice ponderado de precios de exportaciones R.T.I. = Indice ponderado de precios de importaciones # Si el arancel aduanero ha de incrementar el precio local de los bienes importados -o de algunos de ellos- no variando el precio de los bienes expmtables, parece evidente que el arancel habrá de desmejorar, a cortoplazo, la relación de intercambio exterior, con implicancias ulteriores en el poder de compra de las exportaciones y la capacidad de importación del país. No obstante, a mediano y largo plazo, dicha RTI podrá experimentar un ascenso, en la medida que logren implementarse en el país en cuestión, po- líticas de sustitución de importaciones de los bienes gravados, tanto finales como intermedios; y, en el caso de estos últimos, contribuirá asimismo a dicha recuperación de la R.T.I., el proceso de industrialización interna y exportación con mayor valor agregado, inducidas e incentivadas por franquicias arancelarias, como el "draw-back" y otros regímenes crediticios y de rein1egros tributarios estimulantes de las exportaciones. Juega un papel importante en la intensidad y tendencia de este efecto, la elasticidad-precio de la demanda de importaciones de los diferentes bienes que hayan de ser gravados arancelariamente. II. IMPUESTOS ADUANEROS A LA EXPORTACION II.1. Efecto precios relativos Los gravámenes a la exportación, que tuvieron en nuestro país una intensa aplicación y un alto rendimiento fiscal, a partir de 1956 y durante varias décadas, fueron establecidos en aquel momento con la denominación de 11 retenciones" a la exportación, por cuanto el exportador debía retener su importe del producido de la venta al exterior de bienes de ongen agropecuario -cereales, carnes y similares- girando el importe remanente al productor ru- ral. Su aplicación tuvo como causa principal el tratar de enjugar el déficit ·fiscal existente en la época, aunque también tuvo otros objetivos, como veremos. Estos impuestos a la exportación tuvieron vigencia en distintos períodos de la historia aduanero-fiscal argentina; recordemos su existencia · en la etapa virreinal y en la posrevolucionaria de 1810. Cuando en un país o región los bienes de producción doméstica, transables internacionalmente, son sometidos a gravámenes a la exportación y su precio de venta al exterior es fijado, como el caso de los productos de origen agropecuario de nuestro país, por el mercado internacional -dadas las características mercadológicas de este tipo de bienes, en general los de origen 216 '! primario- el impuesto que los grava resulta muy difícil, por no decir imposible, de ser trasladado vía precios a los países de destino de tales productos. Pur lo tanto, dicho arancel de exportación incide sobre el productor que exporta, amputando su ingreso neto y convirtiéndose por ello en una suerte de impuesto a la renta en cabeza de dicho sujeto pasivo. En tales condiciones el referido gravamen, en la medida que desaliente la exportación, motivará que una mayor proporción del bien producido internamente se vuelque al mercado interno, supuesto hecho que no hava variado el volumen producido. Dicho incremento de la oferta interna- a expensas de la oferta hacia el extranjero, hará descender "ceteris paribus" el precio relativo interno del producto. Si esto ocurriese en una diversidad suficientemente extensa de bienes exportables, que fueren de consumo o insumo difundidos en el mercado local (vgr. alimenticios), se producirá una tendencia generalizada bajista de sus precios relativos, que contribuírú a deprimir el nivel general absoluto de precios. Debido a ello, este tipo de impuestos puede formar parte ele una política fiscal antiinflacionaría, propósito éste para el cual han sido ·utilizados en la Argentina durante Ja mayor parte de las décadas de su aplicación desde 1956, al margen de su finalidad recaudatoria, que fue lograda exitosamente. Por el contrario, si estos impuestos a la exportacíón fuesen luego suprimidos, se operará el proceso inverso: tendencia alcista de los precios relativos internos de los bienes transables, con eventuales implicaciones inflacionarias, según la coyuntura económica que esté atravesando. 11.2. Efecto distribución En el punto anterior hemos visto que el arancel de exportación constituye una exacción del ingreso neto del productor exportador, al no serle posible transferir la carga del gravamen a sujetos residentes en países de destmo del bien. Asimismo, hemos analizado que, si con motivo del impuesto ocurre en el mercado interno una disminución del/de los precio/s de' ese bíen y/o de otros, se verá beneficiado el consumidor local. Acoplando ambos efectos, el efecto-renta negativo para el productor y el efecto-renta positivo para el consumidor, se aprecia la evidente redistribución de ingresos de aquél a éste; sm perjuicio, obviamente, de que el Fisco también ocasiona una redistribución, en Ja misma dirección u otra distinta, al gastar la recaudación obtenida mediante el tributo, en uno u otro empleo (tipo y destino del gasto público). 11.3. Efecto relación real de intercambio. Teorema de Lerner En principio, se puede sostener que los impuestos a la exportación - asimilables por sus efectos contractivos a la existencia de tipos de cambio fijos subvaluados (dólar ,barato)- contribuyen a deteriorar la relación de intercambio exterior, expresada en moneda local, por cuanto el numerador ele la R.T.I se ve afectado por la disminución de precios y cantidades exportadas, 217
- 110. paralelamente a la reducción de ingresos del exportador. No obstante, algunas zonas o países exportadores de productos primarios han recurrido a la implantación de dichos aranceles para mejorar su R.T.I., por el hecho de crear escaseces en los mercados mundiales y poder elevar asi los precios de sus exportaciones. El economista Abba Lerner, con un modelo de equilibrio estático, demostró que, a largo plazo, el efecto sobre la R.T.I. de un impuesto a la exportación es el mismo que gravar las importaciones con un impuesto que resulte proporcionalmente equivalente (no de la misma alícuota). La demostrada simetría entre ambos efectos parte del análisis de precios relativos X/M, no de los absolutos. Tomemos un ejer~1plo: 100 Supongamos partir de una R.T.I. =lOO. =1 Si se aplica un impuesto a las X del 20%, queda : 80 100 =0,8 Si se aplica un impuesto a las M del 25%; queda: 100 125 =0,8 O sea que subsiste la misma R.T.I. Otro ejemplo: Partamos de una R.T.I. = 70 90= 0,777 49 Si se aplica un impuesto a las X del 30%, queda: 90 = 0,544 Si se aplica un impuesto a las M del 43%, .queda: 1i~,7= 0,544 También susbsistiría la misma RTI (0,622) si se hubiese aplicado 20% a las X y 25% a las M, como en el primer ejemplo. 11.4. Otros efectos a) Durante el período 1956-1992 las "retenciones" a la exportación de productos tradicionales -cereales, oleaginosas, carnes, etc.- significaron una muy importante proporción de la recaudación fiscal nacional. Tanto es así, que en algunos años sumados a estos tributos los de importación, ocuparon el primer lugar en la tabla de ingresos del tesoro nacional. b) Si los aranceles bajo análisis han de tener como resultado el comprimir exportaciones, ello afectaría desfavorablemente a la Balanza comercial del país; pero la magnitud de dicho efecto dependerá fuertemente del grado de elasticidad-precio de producción y oferta de los productos· que se exportan, así como de Ja intensidad y elasticidades precio e ingreso de la demanda externa de los mismos. c) Por lo mismo, en ausencia de otras políticas compensatorias, la eventual disminución de las exportaciones -o la imposibilidad de su aumento- 218 . , d nn reso nacional por haberse reducido et:: implicarán cierta contracc10n e g. aun n~ variando la propensión efecto multiplicador de las exportac10nes, - marginal a importar. BIBLIOGRAFIA DE CONSULTA PARA AMPLIACION DE TEMAS . . · ¡ Me Graw Hill México. CHACHOLlADES, Miltiades, Econom1? mternacwna Í Aguil~r Mad~id. GER Charles p Economin internac1ona ' . ' ' KINDLEBER ' .' " 'blicas arnentínas Macchi, Buenos Aíres. MACON, Jorge, Las Finanzas pu • ' "' ' Grafico Nº 1··· p h p" T b p' e ---- 1 i 1 1 1 1 1 1 1 1 1 l 1 1 q" q q" q' o. 1nt. Dem. O q'int. Oferta de origen interno Oferta total (int.+ext.) Demanda interna Efectos de los impuestos aduaneros a la importación o ,·; :,, : 219
- 111. II. IMPOSICIONINDIRECTA impuestos sobre ventas, valor agregado, consumos,- --7 (sean generales o selecti- vos). transacciones, sobre salarios, etc. Aumento de impuestos Ll. Ti Aumento de costos de - - _., producción Menor competitividad externa. ""'- Bienes transables Importar es más barato/ internacionalmente que prod. 1nt. ~ A e 1 Sin traslación de T <--- Bienes no trans. / C, Ae 1<--- Ll. P <--- Con traslación de T ~ 1nternac1onalmente. Efectos correlativos: Con respecto a los bienes transables interna- cionalmente, el aumento de los costos internos de producción, al desfavorecer las exportaciones y, en cambio, promover el nivel de importaciones de bienes extranjeros más baratos, dicho desmejoramiento comercial de la Balanza externa podrá afectar negativamente el Ingreso nacional. Por otra parte, en los bienes de producción interna no transables, el aumento de sus costos de producción provocado por estos tributos, si éstos resultan t.raslad~31es a los precios, la eventual reducción del Consumo, el ahorro y la mvers10n (efecto de aceleración mediante) probablemente afectará el nivel del Ingreso nacional; consecuencia semejante ocurrirá en el caso que estos impuestos no pudieren ser trasladados a los precios internos, debido a la menor rentabilidad empresaria resultante, así como el menor efecto multiplicador sob~~ Y. La eventual contracción de Y real, por los efectos recesivos o inflatorio, se traducirá ulteriormente en una reducción del "quantum" o volumen de bienes importados, lo que podrá mejorar o equilibrar la Balanza comercial del país, "ceteris paribus". B. Considerando flujos de capitales autónomos (Balanza Financiera) I. IMPOSICION DIRECTA Aumento de impuestos Ll. Td 224 Disminución de beneficios del capital ~ ·extran1ero establecido en el pais (de riesgo o de préstamo) _______, II. IMPOSICION INDIRECTA Aumento de impuestos Aumento de costos de producción Ll. Ti ____.,, en empresas de origen extran¡ero. l ,Reducción de beneficios <---- ! Y (tendencia reces1va) .-------- Sin traslación sobre precios internos Con traslación sobre precios internos l P (presiones 1nflac1on.) ~ y/o [ Ll. Salida de capitales (A corto plazo) _____, Ll. Tasa de interés financiero ! Entrada de capitales l "i" Mercado financ. J l!Salida de capitales 'V "i" Mercado monetario <--- Ll. Entrada de capitales (A largo plazo) J Efectos correlativos: A corto plazo, sea por la disminución de beneficios o rentas de manera directa, o bien por la aparición de tendencias recesivas o inflacionarias influidas por la mayor presión fiscal, ello inducirá una salida neta de capitales en la respectiva Balanza. Pero a largo plazo, el aumento de la tasa de interés que se genere en el mercado financiero local,. puede revertir dicha situación, atrayendo nuevamente capitales del exteríor, sobre todo de préstamo. Si el incremento de la tasa de interés en el mercado financiero logra "arrastrar" al alza la "i" en el mercado monetario, ello puede ser especialmente atractivo para el ingreso de capitales monetarios "golondrinas" ("hot money"), colocables a corto y mediano plazo en instituciones financieras locales (plazos fijos), con interesantes beneficios para los "inversores" en moneda foránea, siempre que el Gobierno local mantenga estable el tipo de cambio durante el plazo de colocación (no devaluación monetaria). Dicha entrada de capitales, que sólo buscan ganar altos 'intereses -no son de riesgo ni de préstamo a largo plazo- no siendo su objetivo financiar emprendimíentos empresarios ni gubernamentales, no son por lo tanto aptos para una política de crecimiento económico y desarrollo del país receptor de los mismos. Sólo pueden contribuir a equilibrar coyunturalmente la Balanza de Pagos, en calidad de capitales compensatorios. 225
- 113. Síntesis de cr EFECTOS MACROECONOMICOS DE LA IMPOSICION EN ECONOMIA ABIERTA Prof. Titular. Dr. Julio Martín Año 1997 A. Considerando flujos de mercancías y servicios (Balanza Comercial) I. IMPOSICION DIRECTA Impuestos a la renta, Aumento de Reducción del patrimoniales, sucesorios,- ___,impuestos - ___, Ingreso disponible ____, ___, Disminución del consumo BaJa del Ingreso ~ al gasto, etc. ó. Td "/ Yd • : j e inversión int. con aumento / real (efecto recesivo) ' d~ saldo~.exportabl.es y ¿ ~y . '. Contracción de la demanb1{' .. d1sm1nuc1on de las 1mport. /Baja del ingreso ,/ agregada "/DA. 'E:'7'~· dado que M = f (Y) nominal (efecto deflatorio) /P Mayor competitividad externa por baja de P Menor costo interno de la producción _____., t. Exportaciones (X) _____., "/ Importaciones (M) -->ó.Y ''' ;:!..,;:~:.::::H)~:::::j: Efectos correlativos: El incremento de las exportaciones y decréiné.&t@'{'' de las importaciones, sea por el efecto recesivo o bien por el efecto deflatotjoE/'.; : que puede provocar la contracción de la demanda agregada (resultado. a'su::, vez de la aplicación impositiva), derivarán en definitiva en una mejoría def saldo comercial externo; dicha mejoría podrá revertir positivamente en:un ..· .. incremento del Ingreso nacional real, basada en el efecto multiplicadordel(· comercio exterior (ello no variando otras condiciones o reacciones que operen¡:: en sentido contrario). . . · i;: .'· ·..,22~:H::
- 114. .. Grafico N2 2 p Of. interna mas inelastica Of. interna mas elástica Oferta total (inel.) Of. total (elast.) T Demanda j! Una oferta más inelástica reduce el efecto protección: 3 - 4 < 1 - 2 .: 220 p T Grafico N2 3 Oferta interna Demanda Oferta total Demanda mas elastica mas inelástica . Una demanda más inelástica reduce el efecto consumo: 3 - 4 < 1 - 2 221