La industria a nivel mundial

V. La Industria en el Mundo
V. LA INDUSTRIA EN EL MUNDO
V.1 La política industrial en el comienzo de un nuevo milenio
No será precisamente una fecha la que marque los profundos cambios que se están
produciendo en materia de política industrial. De hecho, en los últimas tres décadas, los
gobiernos han modificado, o la fuerza de los hechos los ha obligado a modificar, sensiblemente
la perspectiva desde la cual encuadrar el problema. Bien podría afirmarse que éste fue un
proceso de prueba y error, donde las más de las veces, los preconceptos e ideas del pasado
quedaron sepultados por la dinámica propia de fenómenos tales como los avances en materia
tecnológica, de información y comunicaciones, la consiguiente reducción de los respectivos
costos y la desaparición de las barreras al comercio y la inversión.
De este modo, de las políticas destinadas a expandir los niveles de producción industrial en
forma generalizada o sectorial, a nivel nacional o regional, se produce un desplazamiento hacia
formas menos explícitas pero más efectivas y a la vez más sostenibles en el tiempo. En otros
términos, lo que antes se conocía como “política industrial” pasó a llamarse “política de
competitividad industrial”. Aun cuando en el nuevo esquema subsistan elementos del anterior,
en el enfoque actual prevalecen las medidas de alcance amplio por sobre las de alcance sectorial
en tanto que aspectos que anteriormente eran ignorados pasaron a tener un significativa
importancia.
Pero debe también destacarse que este proceso no se desarrolló al mismo ritmo en las
diferentes regiones y menos todavía de manera homogénea. En tal sentido, obsérvense las
disparidades existentes en la materia dentro de los países miembros de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) -aun entre sus más avanzados integrantes o el
replanteo del significativo activismo gubernamental luego de la crisis del sudeste asiático.
Asimismo, la heterogeneidad en el desarrollo de medidas de competitividad industrial se debió
a elementos tales como las diferencias en las políticas macroeconómicas, existencia de factores
políticos, adecuación a marcos regulatorios de carácter supranacional y fundamentalmente a la
naturaleza propia de las empresas que operan en las respectivas economías.
Desde esta última perspectiva, grandes empresas y Pymes (Pequeñas y Medianas Empresas)
enfrentan una problemática totalmente diferente, aun cuando tanto unas como otras necesitan
elementos comunes para operar con una razonable probabilidad de éxito - adecuada
infraestructura (comunicaciones, caminos, energía), mano de obra capacitada, seguridad
jurídica -. La capacidad de las autoridades para reconocer e implementar las medidas tendientes
a allanar los obstáculos, que a veces se presentan como de naturaleza insalvable para las Pymes,
es un elemento crucial que hace a su supervivencia.
En lo que resta del capítulo se abordará sucesivamente la nueva orientación de la política
industrial, o mejor dicho de la política de competitividad industrial, en los países de la OCDE,
una revisión de las causas del fracaso del activismo de política en el sudeste asiático y la
problemática de las Pymes.
V.2 El nuevo enfoque de política
Uno de los motivos por los cuales las políticas de industrialización de las pasadas décadas
encontraban numerosos adherentes era los numerosos objetivos de política económica que se
encontraban implícitos. Desde el fomento del desarrollo nacional y regional, la disminución del
desempleo, hasta como medio para mejorar el balance de pagos y estimular el desarrollo
tecnológico. Sin embargo, esta visión se fue modificando lentamente como resultado de tres
factores. En primer lugar, los gobiernos, en la mayoría de las veces, fracasaron en su intento de
elegir adecuadamente que sectores o empresas promover. Adicionalmente, como ello tenía un
costo que se reflejaba tarde o temprano en los presupuestos, resultaba incompatible con el
objetivo de lograr el equilibrio de las cuentas públicas. Por último y como consecuencia de la
liberalización de las inversiones y el comercio, las empresas comenzaron a adoptar estrategias
globales de forma tal que comenzaron a invertir en aquellos mercados que les brindaban
mejores oportunidades en términos de materias primas, mano de obra capacitada,
infraestructura y regímenes legales y regulatorios.

Reporte Industrial 1999
El fracaso de la política de “picking up winners”1 dio lugar a otra en la que los objetivos
prioritarios se concentraron en la generación de un contexto donde la actividad económica
pudiera desenvolverse en forma más adecuada, en eliminar los obstáculos al comercio y la
inversión y en desregular (o regular en caso necesario) en forma más efectiva. Se pasó así de
una política focalizada específicamente en el sector/los sectores de interés a otra de alcance
más amplio donde se priorizaban aspectos tales como la asistencia a la investigación y
desarrollo de tecnología, la protección ambiental y la puesta en funcionamiento y crecimiento
de nuevas actividades. Aun cuando la asistencia económica aún subsiste, ella se direcciona
mayormente a la inversión.
En los países más avanzados, este proceso fue acompañado por la identificación y el posterior
impulso de la denominadas “economías basadas en el conocimiento”, que consisten
básicamente, en la producción, distribución y uso del conocimiento y la información2. En este
sentido, durante los últimos años se ha acentuado la tendencia en la cual progresivamente las
empresas basadas en la utilización de recursos físicos o materiales se encuentran perdiendo
terreno a mano de aquellas de bienes y servicios de elevada tecnología, alto valor agregado, y
muy especialmente, de servicios relacionadas con la manufactura de productos que se
encuentran capacitadas para capitalizar la información. Como es lógico, estos elementos han
potenciado los cambios en la forma en que los gobiernos “hacen” política industrial dado que
en el presente, el manejo de la información y la introducción de medios de producción
intensivos en conocimientos son claves para el logro de una mayor competitividad.
Queda claro entonces que así como en el pasado se interpretaba que la política industrial, de
naturaleza activa, contribuía al logro del bienestar común, los medios para llegar a él en el
presente han cobrado una nueva dimensión. Los gobiernos deben ahora formular su política
nacional teniendo presente el contexto global lo cual implica, entre otras cosas, mejorar el
contexto en el que se desenvuelve la actividad productiva y comercial, llegando en caso de ser
necesario, a modificar el marco regulatorio vigente, alentar un mejor manejo de la
administración corporativa, permitirles a las empresas extraer el máximo beneficio de la
inversión “intangible”, apoyar la creación de nuevas firmas y emprendimientos y atender, muy
especialmente, las necesidades específicas de las pequeñas y medianas empresas (Pymes).
Implícito en la creación de un contexto favorable, se encuentra la generación de un adecuado
marco competitivo3. Este asume una importancia crucial dado que su implementación en el
sector servicios como telecomunicaciones, transporte, finanzas y distribución posee un
positivo efecto derrame sobre el resto del sistema productivo a través de menores costos.
Como es lógico suponer, este marco debe hacerse extensivo al resto de las actividades a través
de la elaboración de leyes que aumenten la competencia. Adicionalmente, las autoridades
deben fomentar y promocionar acuerdos internacionales para la integración de los mercados.
Claro está, cuando existe un marco inadecuado, donde la existencia de las regulaciones impide
el correcto funcionamiento de la actividad empresaria - mercados poco competitivos, excesiva
injerencia estatal en la actividad económica, barreras a la inversión y al comercio, inadecuado
marco regulatorio, entre otros factores- una significativa y amplia reforma del marco
regulatorio se erige como condición necesaria, pero no suficiente, para sentar las bases de un
adecuado contexto.
Un aspecto que ha cobrado particular importancia en los últimos años es el denominado
“corporate governance” o administración corporativa. Por ello, se entiende las relaciones entre
firmas, y entre estas y sus proveedores de recursos. Desde esta óptica, guardan particular
importancia factores tales como la legislación bajo la cual se encuadra la actividad empresaria,
las disposiciones relativas al funcionamiento de los mercados de capitales y la inversión, las
normas contables y los regímenes impositivos. Ello no sólo es importante para las empresas,
1 Elegir ganadores.
2 Las empresas son en el presente más “información-dependientes” que nunca en la historia. La presión de la
competencia ha forzado a muchas empresas a abandonar aquellas actividades accesorias para centrarse en sus
respectivas actividades centrales. En este esquema, las empresas colaboran con otras en materia de desarrollo de
productos, producción, compras de bienes y materias primas y marketing, adquiriendo gran parte de sus servicios de
proveedores externos (terciarización). Dado el flujo de información que implican dichas actividades, especialmente con
las empresas asociadas, proveedores y subcontratistas, la marcha de la empresa descansa en verdaderas redes de
información.
3 O generando condiciones que simulen condiciones de competencia en el caso de los denominados monopolios
naturales.

radicadas y por radicarse, sino también para los inversos internacionales a la búsqueda de
posibilidades de diversificación en la medida que el riesgo sea razonable y los retornos
atractivos.
Por último, hasta no hace mucho tiempo la importancia de los bienes “intangibles”4 era
ignorada por los gobiernos. Aun cuando dicha situación se esta revirtiendo igualmente existen
dificultades para que las empresas pueden capturar los efectos positivos de dichos bienes. Ello
deriva en situaciones de bajos niveles de inversión y mala asignación de recursos por parte del
sector privado.
Probablemente el cambio más importante en las estrategias de las firmas para mejorar la
competitividad sea el énfasis en la inversión en activos intangibles (I & D y tecnología,
habilidades gerenciales, empresariales y de los empleados, organización de los negocios,
desarrollo de mercados y software). Los activos intangibles proveen a las firmas de las
capacidades y la flexibilidad necesaria para sobrevivir y prosperar. Este cambio en las empresas
es parte de un movimiento mayor hacia una economía más basada en conocimientos. A nivel
de la empresa esto se manifiesta también en una relativamente mayor participación de
actividades económicas “habilidad-intensivas” y “tecnología-intensivas”. Más ampliamente, el
mecanismo central del nuevo modelo que está emergiendo es el de los rendimientos crecientes
en conocimiento, a través de un amplio espectro.
El nivel absoluto de la inversión es importante, pero igualmente importante es la composición
de la inversión. A pesar de que se ha producido una tendencia declinante de largo plazo en la
participación de la inversión bruta fija dentro del PBI en la mayoría de los países de la OCDE
entre 1960 y 1990, hay un creciente reconocimiento de una inversión creciente en activos
intangibles, en gran parte no medida. Hay por lo menos tres razones por las que se necesita
prestar más atención a las inversiones intangibles : las fallas del mercado, problemas de
medición y manejo de las estadísticas a nivel de empresa y el sesgo de la política gubernamental
hacia las inversiones en activos fijos. A principios de los 90, casi el 70% de todos los
programas de los gobiernos de la OCDE dirigidos a la industria fueron destinados a la
inversión. Pero las transferencias netas a la industria favorecieron a la inversión física más que
a la intangible. Esto indica que la política de los gobiernos no ha apreciado plenamente la
importancia clave de la tecnología, el conocimiento y la organización de los negocios para guiar
su crecimiento, flexibilidad e innovación, o el rol declinante de los activos físicos y de las
industrias tradicionales intensivas en inversión física. Las inversiones intangibles necesitan ser
medidas, reportadas y contabilizadas más explícitamente para fortalecer su gerenciamiento
interno y para que se puedan desarrollar guías externas confiables para los mercados de
capitales y otras fuentes de recursos.
El desarrollo de las inversiones intangibles ha sido complementado por la expansión de los
servicios y de la extensión del cambio organizacional. Los servicios empresarios han crecido a
medida que las empresas han entregado a terceros actividades que antes se hacían internamente
(a menudo para proveer servicios relacionados con los intangibles, como servicios técnicos o
de software) ; también debido a que muchas empresas proveen servicios con los bienes que
venden (por ejemplo, entrenamiento, software o servicios de reparación) y a que en muchas
áreas de elevado crecimiento, los bienes y los servicios son complementarios (por ejemplo,
servicios multimedia basados en las redes o protección ambiental).
Acompañando estos cambios ha habido un desvío hacia unidades más pequeñas y flexibles en
la industria manufacturera y en muchas áreas de la economía, a menudo asociado con la
tendencia al outsourcing y downsizing en firmas grandes.
La estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y de inversiones y un marco
microeconómico sano, son de fundamental importancia para las empresas en el contexto de la
globalización. Las políticas industrial y empresaria son necesarias para aumentar la eficiencia de
los mercados, de tal modo que las empresas puedan prosperar y los beneficios resultantes
puedan ser distribuidos ampliamente.
4 Conviene recordar que los bienes intangibles tienen que ver con la producción, distribución y uso del conocimiento y
la información y constituyen la base de las economías basadas en el conocimiento.

Aunque se reconoce que los mercados y las políticas para mejorar los mercados son
usualmente las más efectivas para asignar los recursos, también se admite que hay
circunstancias donde la acción estatal puede mejorar la distribución de los recursos y ser “cost-
effective” y beneficiar el crecimiento agregado de largo plazo, como en el caso de las “fallas del
mercado” (imperfecciones de los mecanismos que conducen a subinvertir en R & D o
educación) ; “fallas del gobierno” (por ejemplo en el área donde la regulación no es necesaria) y
en las “fallas del sistema” (por ejemplo en el funcionamiento de los complejos sistemas de
ciencia, investigación, tecnología y recursos humanos que rodean a la investigación). Las
comparaciones internacionales (o “benchmarking”) pueden ser una importante herramienta
para identificar elementos del contexto de los negocios o de las políticas empresarias que
necesitan reforma o mejoramiento.
A nivel de la firma, la competitividad en muchas industrias ha pasado de estar basada
simplemente en factores de precios, a una competitividad basada mucho más en recursos
intangibles estratégicos para lograr innovación de productos, una producción de alta calidad
más flexible y nuevas formas de comercializar los productos. La competitividad, depende cada
vez más del modo en que las firmas combinan tecnología, gerenciamiento, calificación de la
mano de obra, organización empresaria y software para servir a los mercados e interactuar con
clientes y proveedores. El rol principal de la política de competitividad es ayudar a establecer
un amplio marco para la eficiencia de los mercados y corregir fallas del mercado que puedan
retrasar la contribución de las empresas a un fuerte crecimiento de la economía y el empleo.
Por otra parte, los programas gubernamentales, como fuera mencionado, se concentran ahora
mayoritariamente en apoyar la inversión. La competencia internacional para atraer inversiones
toma muchas formas, incluyendo el apoyo estatal directo y los incentivos a las inversiones,
tanto como la provisión de un contexto atractivo para los negocios. Actualmente, se acepta en
forma creciente que los subsidios reducen la necesidad de innovar y adaptarse a los precios y
las fuerzas del mercado, reduciendo la competitividad de largo plazo, mientras que al mismo
tiempo distorsionan la competencia. La atención está ahora cambiando hacia la mejora en el
contexto para los negocios. Esto incluye la disponibilidad de recursos humanos altamente
calificados, la calidad de la investigación y de la infraestructura de negocios, eficientes
comunicaciones y transportes, reglas simples para instalar empresas, regulaciones limitadas y
predecibles y una carga impositiva razonable. Es importante remover las distorsiones sobre las
decisiones de inversión inducidas por los impuestos.
Estos cambios ofrecen oportunidades para mayor eficiencia global, crecimiento y empleo, pero
tienen considerables efectos estructurales y de ajuste. Los procesos de globalización y cambio
tecnológico no son suaves. Si bien los beneficios exceden de lejos a los costos, ellos se otorgan
a diferentes empresas y a diferentes individuos. En Europa, el desempleo ha afectado más a los
trabajadores menos calificados. La actual situación de un elevado y persistente desempleo y la
ampliación de las desigualdades salariales y de ingresos en muchos países de la OCDE, pone de
relieve que los cambios estructurales asociados con la globalización y el cambio tecnológico
son a menudo difíciles de absorber y que se necesitan respuestas abarcativas para asegurar que
los beneficios de la globalización serán plenamente concretados y ampliamente compartidos.
V.3 Sudeste asiático y Japón: ¿un punto de inflexión definitivo?
La crisis del Sudeste Asiático registrada en la segunda mitad de 1997 no sólo significó un duro
golpe para las economías emergentes sino también para el enfoque que propugnaba una activa
participación en la política industrial de los países en desarrollo. Lo cual no significa una total
prescindencia de la órbita oficial en un área tan estratégica, sino una reasignación de su rol.
Conviene analizar cuál era la situación en la región y hacia donde debería converger de ahora
en más.
La etapa de fuerte expansión industrial en la región se caracterizó por la incidencia de tres
elementos básicos: muy estrechos lazos entre el gobierno y el sector negocios - empresas y
bancos -; una fuerte dependencia de las empresas del endeudamiento bancario como factor
para impulsar su crecimiento y por último, la colaboración entre los grandes conglomerados
industriales con la finalidad de apuntalar las inversiones en industrias altamente eficientes,
desarrollar nuevos productos y mantener una fuerte presencia internacional.

Si bien para algunos el grado de apertura comercial fue otro factor determinante en el
desarrollo industrial de la región, la realidad parece indicar que el compromiso de bajas barreras
arancelarias y no arancelarias ha sido menor que el que se suponía. Por otra parte, la
comunidad internacional siempre consideró con preocupación la agresiva política de
exportaciones utilizadas por estos países y que muchas veces debieron ser contrarrestadas
mediante medidas antidumping, aranceles compensatorios y restricciones “voluntarias” a las
importaciones. De todas formas, esta misma agresividad exportadora dio lugar a prácticas de
sobrefacturación, falsificación de despachos de exportación5 y una sostenida tarea de “lobby”
para que empresas no muy competitivas internacionalmente pudieran recibir subsidios
específicos a fin de poder exportar.
Este último aspecto, una de las formas que asume el denominado “crony capitalism”6,
parecería ser una de las raíces de la crisis regional. Tanto la significativa “burbuja” que se
desarrolló en el mercado inmobiliario como la fuerte especulación cambiaria que tuvo lugar de
inmediato, no deben ser interpretadas como causas sino como efectos de una irresponsable
política crediticia que puso en evidencia los más que estrechos lazos entre autoridades, sector
financiero y empresas7 dando lugar a una ineficiente asignación de recursos y dificultades de
recupero de créditos para las instituciones financieras.
Lo que constituía un sistema en el cuál las autoridades políticas fijaban los objetivos, premios y
castigos para el sector privado, y este a su vez compartía algunas de las responsabilidades del
gobierno en el logro de determinadas metas en materia social y económica, fue derivando con
el paso del tiempo en otro que, infectado por los nexos mencionados, dio lugar a la falta de
previsibilidad y transparencia, elementos fundamentales para el crecimiento económico.
El gran interrogante que surge ahora es si estas economías se encuentran capacitadas para
sentar reformas estructurales que prioricen el papel del estado. Al respecto, algunos de los
puntos pendientes de la agenda pendiente para los gobiernos de la región están dados por:
I) El rol del estado en materia de bienes no transables es insustituible dado que estos bienes
son críticos en el incremento de la productividad y mejora de la competitividad en los
mercados internacionales. En Asia las inversiones en infraestructura llegaron a alcanzar en los
últimos años 7% en términos del PBI frente al 4% en promedio para los países en desarrollo.
Lo que confirma que el problema no radica en la magnitud de la inversión, sino el papel que el
estado juega en la materia. En este sentido, debe cambiar su rol de proveedor de servicios a
regulador de los servicios de infraestructura. Para ello deben sentarse las bases para evitar que
las firmas privadas que ingresen como proveedoras tengan un poder de mercado no
monopólico de tal forma que no inhiban los beneficios de la privatización. Para ello, deben
diseñarse nuevos marcos regulatorios.
II) En materia de competencia, sustituir las reglas domésticas por las reglas globales. En el
sudeste de Asia la existencia de mercados competitivos fue variando con el transcurso del
tiempo y aún hoy se encuentran fuertes diferencias entre los distintos países. Si bien es
reconocido que la existencia de mercados con elevada concentración pueden estimular el
crecimiento - dado que las firmas que gozan de ese poder8 pueden utilizar los beneficios
extraordinarios para investigación y de esta forma expandir la frontera tecnológica - , el actual
consenso global es contrario a los objetivos y prácticas utilizados en la región. Sería deseable
entonces, la completa armonización de la legislación local con los patrones internacionales
aunque a priori, los distintos enfoques prevalecientes - a veces encontrados9 - podrían llegar a
dificultar la tarea.
III) Inversión extranjera directa: si bien la aversión hacia ella ha desaparecido o disminuido
sensiblemente, el problema ahora es el opuesto: el de una excesiva y desgastante competencia
5 Tanto la sobrefacturación como la falsificación de despachos de exportación eran “alentados” por la política oficial
que monitoreaba los targets de ventas al exterior para otorgar, entre otros beneficios, créditos a tasas subsidiadas.
6 Capitalismo “amiguista”.
7 El poderío de los intereses existentes se pone en evidencia por el lento avance del proceso de reestructuración.
8 O también las relaciones contractuales entre empresas pueden reflejarse en medidas que incrementen la eficiencia.
Pero ello puede dar lugar a barreras para el ingreso de otras firmas al mercado.
9 Tómese como referencia la reciente fusión entre las empresas estadounidenses Boeing y McDonnel Douglas,
aprobada por las autoridades de ese país pero rechazada por la Comisión Europea.

para atraer recursos desde el exterior10. A fin de evitar una situación como la presente, se está
discutiendo en distintos foros multilaterales la armonización de reglas que reduzcan la
discriminación contra los inversores extranjeros pero que a su vez, también limiten la
competencia por las inversiones entre países.
IV) Derechos de Propiedad Intelectual: hasta hace unos años se sostenía que la rápida difusión
de conocimientos hacia los países en desarrollo era conveniente, especialmente en áreas tales
como alimentación y salud. Pero esta realidad ha cambiado y en la actualidad, luego de las
negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, la violación a los derechos de propiedad
intelectual es meritoria de sanciones por parte de la Organización Mundial de Comercio. La
adopción de los estándares internacionales en la materia sería lo más aconsejable. Lo mismo
debería ocurrir en dos campos que hasta no hace mucho eran objeto de controversia: medio
ambiente y laboral. Aunque en forma lenta, la tendencia global apunta a la convergencia en un
conjunto de reglas uniformes.
V.4 Mirando desde abajo: la realidad de las Pymes
En los países de la OCDE las pequeñas y medianas empresas (Pymes) representan casi el 95%
del total de empresas y generan entre el 60% y el 70% de los puestos de trabajo. Esto bastaría
por sí sólo para describir su importancia dentro de dicha organización y además podría llevar a
suponer que debido a su localización en las economías más avanzadas, su existencia se
encuentra exenta de las dificultades que deben afrontar sus pares de los países en desarrollo.
Claro esta, nada más lejano a la realidad que la última afirmación.
Menos de la mitad de las Pymes de la OCDE sobrevive por un período superior a los 5 años y
sólo una fracción de ellas logra transformarse en empresas de elevado crecimiento, capacitadas
para realizar importantes aportes en materia de crecimiento de la productividad y generación
de empleo. Generalmente su producción se encuentra dirigida al mercado doméstico. A
mediados de la década del 90 se estimaba que las Pymes contribuían con una cifra ubicada
entre el 25% y 35% de las exportaciones totales de manufacturas y, de éste total, sólo el 25%
podía considerarse como internacionalmente competitivo.
Teniendo en cuenta los factores citados, ¿cómo puede una empresa de estas características salir
adelante si a las dificultades mencionadas se le agregan las presiones propias del proceso de
globalización?. Para que ello ocurra deberían darse dos condiciones: eliminarse los
impedimentos de acceso al mercado y generar un contexto donde las Pymes están posibilitadas
de introducir mejoras de calidad en sus productos, lograr competitividad en materia de costos y
contar con prácticas de management acordes con sus necesidades. Básicamente, se reconocen
entre otros, los siguientes obstáculos:
I) Financiamiento: las regulaciones que afectan la disponibilidad de capital pueden afectar
desfavorablemente el desenvolvimiento de las Pymes. La mayoría de las veces, las pequeñas
empresas se ven obligadas a utilizar como fuente de financiamiento sus beneficios y en
oportunidades los recursos de sus propietarios. Por otra parte, las regulaciones pueden afectar
el atractivo de iniciar una nueva actividad o el tipo de instrumentos financieros utilizados (por
ejemplo créditos de corto plazo cuando serían más recomendables los de largo plazo). Otro
aspecto a ser tenido en cuenta es el de las regulaciones impositivas que en oportunidades sólo
visualizan la perspectiva de las grandes empresas.
En lo que respecta al financiamiento propiamente dicho, y en particular para aquellas empresas
basadas en el uso intensivo de tecnología, se sugiere el uso de “venture capital” dado que la
mayoría de las veces las Pymes no cuentan con el colateral necesario como para hacer frente a
un préstamo bancario. Sin embargo, para la provisión de este tipo de capital de riesgo no son
pocos los países que desalientan o directamente bloquean el aporte por parte de los fondos de
pensión, compañías de seguro y otro tipo de inversores institucionales.
10 No siempre la inversión extranjera directa genera efectos positivos que se difunden rápidamente al resto de la
economía. Tal es el caso de determinados sectores manufactureros en Malasia que no tienen efecto alguno sobre
servicios financieros o infraestructura.

De todas formas, en el supuesto de que las Pymes pudieran acceder al crédito, los
requerimientos en materia de trámites, presentaciones y elaboración de estados contables
pueden llegar a ser muy costosos y simultáneamente las instituciones evaluadoras rechazarlos
por falta de transparencia y estandarización (las mismas condiciones pueden atentar contra la
colocación de acciones en el mercado accionario). En especial, los bancos no se encuentran
siempre capacitados para evaluar el potencial de crecimiento de las pequeñas y medianas
empresas. En oportunidades, las instituciones bancarias solicitan un colateral en activos físicos
y/o bienes tangibles o registros de ventas pasadas o un volumen de negocios que las Pymes no
poseen.
II) Acceso al conocimiento y “know how”: en esta área, las regulaciones oficiales pueden
influir el clima general para la innovación y el cambio tecnológico. Los gobiernos, en particular,
pueden crear un marco general favorable a la innovación, a través de una adecuada legislación
en materia de derechos de propiedad intelectual11, o facilitando la cooperación entre los
organismos oficiales de investigación y las Pymes a fin de estimular la innovación y la adopción
de nuevas tecnologías.
Salvo caso particulares, las Pymes no cuentan con equipo, infraestructura o personal para
realizar las investigaciones requeridas. Por otra parte, existe un serio problema de incentivos.
No siempre a los investigadores gubernamentales se les reconocen sus patentes ni existe
compensación monetaria por sus hallazgos. Además algunas legislaciones les tienen vedada la
iniciación de actividades empresarias que exploten sus descubrimientos.
Sin embargo, el reconocimiento de estos problemas ha generado un cambio en la óptica estatal
a punto tal que la mayoría de los países de la OCDE se encuentra realizando cambios en su
legislación. En el caso de Estados Unidos, se dispuso que las agencias públicas de investigación
asignen parte de su presupuesto a actividades de investigación y desarrollo para las Pymes.
Los estándares técnicos en numerosas oportunidades inhiben el ingreso de las Pymes a nuevos
mercados, especialmente cuando se trata de mercados en el exterior. En este sentido sería
importante lograr acuerdos internacionales de armonización y de reconocimiento mutuo a fin
de que las Pymes pudieran adaptarse con mayor facilidad a las diferentes especificaciones de
los productos.
III) Recursos Humanos: las regulaciones que afectan a los empleados y la falta de
flexibilidad laboral pueden llegar a entorpecer en forma directa la puesta en marcha y el
funcionamiento de las Pymes, entre otros motivos, inhibiendo la reasignación y el despido de
personal, condicionando el pago de horas extras u obstaculizando la contratación de
trabajadores “part time”. En otras oportunidades, puede resultar difícil y costoso para las
Pymes cumplimentar toda la legislación para contratar y despedir personal, cumplir con los
beneficios sociales establecidos y las condiciones de trabajo. Por ejemplo, en materia de
programas de retiro, pensiones y beneficios en materia de salud la legislación en muchos países
de la OCDE beneficia claramente a las grandes empresas por sobre las pequeñas y estas se ven
con frecuencia imposibilitadas de cumplir a menos que terminen agrupándose.
En materia de remuneraciones, la utilización de las “stock options”12, que se considera una
herramienta válida para recompensar a los trabajadores en aquellas Pymes de gran potencial
que se inician o se encuentran en proceso de crecimiento, se encuentra vedada por ley.
V.5 Estados Unidos
La producción industrial fue uno de los pilares en los que se sustentó el prolongado ciclo
expansivo de la economía estadounidense en la presente década. Desde el año 1992 hasta la
fecha - considerando el promedio del Indice de Producción Industrial a octubre de 1999 -, la
11 Para las Pymes tecnológicas, los derechos de propiedad intelectual (IPR) constituyen gran parte de sus activos. En
algunos países, el procedimiento a seguir para resguardar los IPR son extremadamente largos y muy costosos.
Adicionalmente, los costos de mantener una patente y defender los propios derechos en un juicio pueden llegar a ser
prohibitivos lo que trae como consecuencia que las Pymes se abstengan muchas veces de patentar un producto o
proceso.
12 Por este mecanismo se le da la oportunidad al trabajador de ejercer una opción para la compra de cantidad estipulada
de acciones de la empresa a un precio muy ventajoso.

producción industrial muestra una tasa de crecimiento promedio frente al año anterior de
4.2%. Sin embargo, si se la desagrega sectorialmente se observa que este crecimiento no ha
sido uniforme. Dentro de los bienes de consumo, con un crecimiento promedio anual de 2.2%
entre 1992 y 1999, los durables han registrado un crecimiento promedio más que significativo,
5.8% por año, en tanto que los no durables lo hicieron a una tasa mucho más moderada, sólo
1.3% al año.
Gráfico V.1
EE.UU.: Indices de Prod. Industrial, Bienes de Consumo
Durables y no Durables
70.00
90.00
110.00
130.00
150.00
170.00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Oct.
1999
1992=100
Bienes de Consumo no Durables Bienes de Consumo Durables
Fuente: Board of Governors, Federal Reserve.
Entre los bienes de consumo durables los rubros más destacados son ocupados por Productos
Electrónicos y Automotores con 13.5% y 6.0% de crecimiento promedio anual
respectivamente. Los sectores que menor crecimiento muestran pertenecen a bienes de
consumo no durables: Alimentos y Tabaco 1.4%, Papel y Productos de Papel 0.4% y
Vestimenta -0.8%.
Otra característica sobresaliente de este proceso de expansión esta dada por la evolución de la
producción industrial en relación a la utilización de la capacidad instalada. Mientras que la
primera ha gozado de un crecimiento sostenido desde el primer trimestre de 1991, la segunda
muestra un comportamiento errático. Cae hasta marzo de 1991 para alcanzar un pico hacia
fines de 1994. Retrocede para amesetarse entre junio de 1996 y fines de 1997, fecha a partir de
la cual vuelve a bajar ostensiblemente. En parte, este comportamiento bien podría haber sido
inducido por la política de tasas seguida por la Reserva Federal - en febrero de 1995, el
organismo monetario resolvió elevar la tasa de Fondos Federales en 50 puntos básicos de
5.50% a 6.00%-. El resto estaría denotando el efecto de las sucesivas crisis que afectaron a la
economía mundial dado que entre 1997 y 1999 se sucedieron la crisis asiática, el default ruso y
la devaluación del real. De esta forma, proyectos que fueron concluidos no habrían llegado a
ponerse en funcionamiento como consecuencia de la incidencia que los factores externos
tuvieron sobre las expectativas del sector empresario.
Gráfico V.2
EE.UU.: Evolución de la Capacidad Instalada y Producción
Industrial
76.00
77.00
78.00
79.00
80.00
81.00
82.00
83.00
84.00
85.00
86.00
Ene-90
Jul-90
Ene-91
Jul-91
Ene-92
Jul-92
Ene-93
Jul-93
Ene-94
Jul-94
Ene-95
Jul-95
Ene-96
Jul-96
Ene-97
Jul-97
Ene-98
Jul-98
Ene-99
Jul-99
Cap.Inst.en%
80.00
90.00
100.00
110.00
120.00
130.00
140.00
IPI,1992=100
Utilización Capacidad Instalada Producción Industrial

Para tratar de inferir que puede ocurrir en el corto plazo con la producción industrial en los
Estados Unidos se conveniente observar qué está ocurriendo con los índices de difusión. Los
Indices de Difusión de la Producción Industrial se calculan como el número de series que
sufren incrementos en el lapso considerado (3 y 6 meses) más un medio de las que no sufren
cambios sobre el total de series, expresadas en porcentaje.
Gráfico V.3
EE.UU.: Evolución de los Indices de Difusión de la Prod.
Industrial, a tres y seis meses
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
Ene-90
Jul-90
Ene-91
Jul-91
Ene-92
Jul-92
Ene-93
Jul-93
Ene-94
Jul-94
Ene-95
Jul-95
Ene-96
Jul-96
Ene-97
Jul-97
Ene-98
Jul-98
Ene-99
Jul-99
En%
Indice de Difusión, 3 meses Indice de Difusión, 6 meses
Al respecto, se aprecia que luego de desacelerarse hasta alcanzar un mínimo a fines de 1998,
ambos índices de difusión se recuperan durante 1999 pero sin alcanzar los niveles vigentes
durante 1996 y 1997. Ello representaría un claro indicio de que las tasas de crecimiento de la
producción industrial habrían ingresado en un proceso de desaceleración dado que lo ello
estaría ocurriendo en gran parte de los rubros que la componen.
V.6 La producción industrial en Europa
Luego de un tímido aumento del 0,4% en 1996, la producción industrial de los once países de
la Eurozona, integrantes de la Unión Monetaria Europea (EMU), tuvo un crecimiento
sostenido en 1997 (4,4%) y 1998 (4,2%). Sin embargo, esta tendencia favorable comenzó a
revertirse a partir del segundo trimestre del año pasado. En el primer trimestre de 1998, la tasa
de variación anual de la industria fue del 6,7%, pero luego fue descendiendo hasta un mero
0,1% en el primer trimestre de 1999 y ya en el período abril-junio mostró una baja del 0,2%.
Gráfico V.4
Eurozona: Evolución del PBI y la Producción Industrial
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
1996
1997
1998
1998.I
1998.II
1998.III
1998.IV
1999.I
1999.II
PBI,Var.en%
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Prod.Ind.,Var.en%
PBI Real Producción Industrial
Fuente: CEP en base a Boletín Mensual del BCE, Febrero y Octubre 1999.

La utilización de la capacidad instalada siguió una evolución similar: del 80,6% en 1996 subió al
83,7% en tercer trimestre de 1998, para caer al 81,7% en el mismo período de 1999. Pero esta
caída de la actividad productiva no afectó a todos los países europeos por igual. La baja
promedio del EMU en el segundo trimestre de 1999 se vio influenciada por los índices de
Bélgica (-2%), Alemania (-0,9%) e Italia (-2,8%). Pero ya en el cuarto trimestre de 1998, Italia (-
2,7%), Países Bajos (-0,1%) y Austria (-1,5%) mostraban un retroceso. En contraste, Finlandia
(5,2%), Francia (0,7%), Irlanda (8%), Portugal (2,3%) y España (2,4%), aún mantenían tasas
positivas en el segundo trimestre de 1999, aunque de menor intensidad que las de un año atrás.
Respecto a la utilización de la capacidad instalada, en el tercer trimestre de 1999 sólo Irlanda
registró un aumento frente al mismo período del año anterior; en Francia se mantuvo en el
mismo nivel y en los demás países disminuyó.
Cuadro V.1
Unión Monetaria Europea: producción industrial según países
Tasas interanuales de variación en %, ajustadas por día de trabajo laborables
Per. Bélg. Alem. Finl. Fran. Irl. Italia Lux. P. Baj. Austr. Port. Esp. EMU
1996 0.5 0.6 3.7 0.2 8.0 -1.9 -1.9 3.8 0.9 5.3 0.7 0.4
1997 4.7 3.5 9.2 3.8 15.3 3.9 7.2 2.6 5.6 2.6 6.8 4.4
1998 3.4 4.2 7.9 4.5 15.7 1.0 4.5 1.1 3.3 5.7 5.4 4.2
98. I 4.9 6.9 10.4 7.6 16.7 4.7 10.1 1.6 5.6 5.7 10.2 6.7
98. II 4.8 4.3 9.1 4.8 15.1 1.9 4.5 1.6 6.4 6.1 3.6 4.7
98.III 2.1 4.4 7.7 3.4 15.6 0.5 3.4 1.1 3.5 6.8 5.2 4.1
98. IV 1.7 1.5 4.4 2.3 15.3 -2.7 0.4 -0.1 -1.5 4.2 3.0 1.6
99.I -1.5 -0.8 5.7 0.8 9.1 -1.6 s/d -0.4 s/d 3.1 1.3 0.1
99.II -2.0 -0.9 5.2 0.7 8.0 -2.8 s/d 0.0 s/d 2.3 2.4 -0.2
Fuente: Deutsche Bundesbank, Monthly Report, October 1999.
Cuadro V.2
Unión Monetaria Europea: utilización de la capacidad instalada
Sector Manufacturero, como % de la capacidad total, ajustadas por estacionalidad
Per. Bélg. Alem. Finl. Fran. Irl. Italia Lux. P. Baj. Austr. Port. Esp. EMU
1996 79.5 82.2 83.3 83.6 77.2 76.5 79.0 83.8 80.2 78.9 77.1 80.6
1997 81.6 83.5 87.2 83.7 76.2 76.7 82.8 84.4 82.0 81.0 78.5 81.5
1998 82.6 85.4 88.5 84.9 76.6 78.3 87.8 85.3 83.7 81.4 80.4 83.1
98. II 82.9 85.5 88.9 85.4 76.8 78.6 87.6 85.9 84.3 83.1 80.6 83.4
98.III 83.0 85.8 89.9 85.7 76.4 79.3 87.5 85.1 83.8 81.0 81.0 83.7
98. IV 82.3 85.4 87.2 84.9 77.6 77.3 88.2 84.6 82.7 81.4 80.6 82.8
99.I 79.6 84.3 85.1 85.2 73.1 76.0 85.5 84.1 82.0 81.2 80.8 81.9
99.II 80.8 83.7 86.5 85.7 73.2 76.3 83.1 84.3 81.4 80.2 80.0 81.9
99.III 81.5 83.6 86.3 85.7 78.4 75.9 84.6 83.8 81.0 80.5 79.5 81.7
Fuente: Deutsche Bundesbank, Monthly Report, October 1999.
A nivel de sectores, las cifras muestran tasas crecientes de aumento entre 1996 y 1998 para
bienes de capital y bienes de consumo duraderos. Pero los bienes intermedios y bienes de
consumo no duradero, comenzaron a exhibir un debilitamiento en su ritmo de expansión a
partir de 1998. Analizando la evolución de los datos mensuales, se aprecia para todos los
sectores una tendencia más lenta en las tasas de crecimiento a partir de junio de 1998. La
mayor variación interanual de los bienes de capital se registró en marzo de 1998 (11,2%) ; de
los bienes de consumo duradero, en mayo de 1998 (12,4%), al igual que en los bienes de
consumo no duradero (4,3%), mientras que la de los bienes intermedios tuvo lugar en enero de
ese año (7,6%).

Cuadro V.3
EMU: producción industrial discriminada por sectores
Indice y tasas interanuales de variación en % en base a series ajustadas por la cantidad de días laborables
Período Total, excluye
Construcción
1995 = 100
Manufacturas
Bienes
Intermedios
Bienes de
Capital
Bs. de
Consumo
Duradero
Bs. de
Consumo no
Duradero
1995 100.0 3.5 2.6 7.3 -1.1 1.8
1996 99.9 0.1 -0.1 1.6 0.1 -0.2
1997 103.6 5.0 5.4 4.8 2.7 2.6
1998 107.2 4.7 3.9 6.7 6.3 1.4
Enero 1998 107.0 7.7 7.6 8.1 5.8 2.2
Febrero 107.8 6.9 7.1 8.0 8.6 1.1
Marzo 108.1 7.3 7.1 11.2 11.1 0.8
Abril 108.2 3.8 3.4 5.0 5.5 0.8
Mayo 109.0 7.7 6.1 10.4 12.4 4.3
Junio 108.2 3.7 3.2 4.7 6.4 1.4
Julio 110.0 4.8 3.6 7.8 6.5 2.6
Agosto 109.0 5.0 3.7 7.0 7.7 2.3
Setiembre 109.7 3.7 2.5 5.9 5.7 0.7
Octubre 109.8 2.8 1.3 5.6 8.0 0.2
Noviembre 109.6 2.1 1.4 4.6 4.3 -0.1
Diciembre 108.3 -0.7 -1.8 2.3 0.5 -1.2
Enero 1999 109.2 1.1 -0.4 3.9 3.9 0.9
Febrero 108.7 -1.4 -1.6 -0.1 0.9 -0.5
Marzo 109.5 -0.3 -0.3 -1.2 -0.2 1.7
Abril 108.7 -1.0 -1.7 0.2 -1.3 -0.4
Mayo 109.3 -1.0 -1.4 -0.9 0.9 -0.5
Junio 109.9 0.5 0.2 0.5 1.6 0.5
Julio 110.0 -0.1 0.0 -1.4 -0.5 0.5
Fuente: CEP en base a datos del Boletín Mensual del BCE, Febrero y Octubre de 1999.
V.7 Los sectores industriales y el contexto internacional
La industria petroquímica, además de estar entre las más globalizadas, es una de las más
grandes inversoras en grandes proyectos de capital, con inversiones por alrededor de US$ 300
billones por año, y sus productos proveen a otros sectores desde la construcción a los autos.
Después de varios años de depresión, el sentimiento general del sector está empezando a
mejorar. Las señales indican que se está en el fondo del ciclo y la producción de etileno y
polietileno en los próximos años crecería a una tasa del 5% anual.
Nova Chemicals, el principal fabricante de productos químicos de Canadá y tercer productor
mundial de poliestireno, está levantando una planta de US$ 1.500 millones que será la más
grande productora de etileno y polietileno del mundo, dos de los productos básicos de la
industria química global. El proyecto, que es un joint venture con BP Amoco, Union Carbide y
otras compañías, entrará en producción en el 2000. La empresa tomó la decisión sin importarle
los problemas que han golpeado a la industria química mundial en los dos últimos años, desde
la crisis del Sudeste Asiático de 1997. Esta crisis redujo los márgenes operativos casi a los
niveles más bajos de la historia. A pesar de todo, la industria está rebotando, ayudada por la
recuperación de la demanda de Asia.
En meses recientes, los signos de recuperación en Asia han coincido con bajas tasas de interés
en Europa continental, que han estimulado un firme crecimiento económico sin muchas
preocupaciones en el frente inflacionario. Al mismo tiempo, la economía de EE.UU. continuó
expandiéndose, a pesar de que lo hizo a tasas más bajas que en la primera parte de la década.
Algo similar ocurre en la industria siderúrgica, otra industria indicadora de tendencias más
amplias de la demanda. De acuerdo con estimaciones de una consultora metalúrgica, la
producción global de acero comenzará a recuperarse este año del shock provocado por la crisis
asiática. Este 1999 la producción de acero crudo es probable que ascienda a 760 millones de
toneladas, 2% abajo de las 775 millones de toneladas del año pasado, pero bien arriba de las
proyecciones anteriores realizadas por la consultora. Detrás del optimismo se encuentran
indicadores de mayor demanda de acero en países como China, Corea y Japón. Se estima que

los productores asiáticos producirán 298 millones de toneladas este año, lo mismo que el año
pasado, pero esta cifra aumentará significativamente en los próximos años.
Tales signos de crecimiento deberían alentar una mayor demanda por equipos de producción
de acero, de proveedores tales como SMS de Alemania, VA Tech de Austria y Danielli de
Italia. Todas estas compañías fueron golpeadas en los últimos años por los problemas que
afectaron a los productores de acero. Pero los signos de mejora en el sector de ingeniería y de
los proveedores de bienes de capital, todavía se mantienen débiles. Mientras el gigante de
ingeniería suizo ABB, ha dado en los últimos meses un cuadro relativamente favorable de las
condiciones de la demanda mundial, Caterpillar, el mayor productor mundial de equipos de
movimiento de tierras, se muestra cauteloso. La empresa advirtió recientemente sobre la
lentitud en las ventas de grandes máquinas en el corriente año, atribuyéndolo a las deprimidas
condiciones de los sectores de energía y minería, que son clientes importantes.
En maquinaria agrícola, otra área de equipo pesado, el sector continúa metido en problemas
profundos como resultado de la debilidad de las órdenes de los productores agrícolas de todo
el mundo, que se han visto afectados por los bajos precios de los “commodities” agrícolas.
Deere, de EE.UU., el mayor productor de tractores del mundo, anunció podas en su
producción para enfrentar los efectos de la floja demanda. La empresa espera que la demanda
de maquinaria agrícola en EE.UU. caiga entre 30% y 35% en 1999, mientras que a principio de
año había estimado la baja entre 25% y 30%.
En los mercados automotores más grandes del mundo, la industria automotriz ha
confundido a la mayoría de los pronosticadores al continuar mostrando impresionantes
incrementos en las ventas. Después de tres años de firme aumento de la demanda, la mayoría
de los productores que venden en el mercado de EE.UU. y de Europa están disfrutando de
mercados animados. Las ventas de vehículos livianos en EE.UU., incluyendo pick-up y
vehículos deportivos, se espera que superen los 16 millones de unidades en este año, frente a
15,5 millones en 1998. Las ventas europeas están proyectadas para alcanzar los 14,5 millones
de unidades, un 9% más que en el año anterior, debido a que una combinación de bajas tasas
de interés y un aumento del ingreso disponible alentó la demanda de los consumidores.
En vehículos comerciales, el cuadro aparece igualmente alentador. Las ventas de camiones
pesados en EE.UU. podrían saltar de 255.300 unidades en 1998 a 300.000 este año, mientras
que en Europa se mantendrían las ventas en alrededor de 205.000 camiones. El mercado de
ómnibus, a pesar de ser más pequeño en términos de volumen, se muestra también
relativamente saludable, en la medida que las presiones por menores emisiones y los nuevos
vehículos de piso bajo fuerzan a los operadores de flotas a ordenar nuevas unidades.
Sin embargo, las sólidas condiciones de los mercados de Europa y EE.UU. son ilusorias,
porque los márgenes de ganancia permanecen bajos debido a la presión de los consumidores
sobre los precios y al desafío de nuevos entrantes al mercado minorista, especialmente los
vendedores por internet. Estos factores evitaron que los industriales pudieran quedarse con
toda la ganancia correspondiente al aumento de volumen. Los industriales están dando señales
de que es poco probable que el mercado se mantenga en los presentes niveles. Empresas como
Ford y General Motors han estado acumulando liquidez ante las expectativas de una inminente
caída del mercado. La pregunta fundamental ahora es saber si los mercados de Europa y
EE.UU. han alcanzado o no su pico.
El demanda de los países emergentes no parece que pueda compensar una baja en los
mercados de los países desarrollados. A pesar de que ha habido signos de una modesta
recuperación en la región de Asia-Pacífico, cualquier crecimiento en 1999 no podrá compensar
las caídas de 1998. Standard & Poor´s está proyectando un incremento de ventas del 5,2% a
casi 4,9 millones de vehículos. Si bien puede parecer alentador, en realidad resulta despreciable
si se lo compara con el 50% de caída que se vio el año pasado en algunas partes de la región. Al
mismo tiempo, la volatilidad de la economía brasileña se espera que haga caer un 30% las
ventas en 1999. El panorama en Europa del Este en el mejor de los casos es mixto, y los
problemas de Rusia han arrastrado a muchos de sus vecinos.
Los fabricantes mundiales de autos no pueden sentirse cómodos con el casi récord de ventas
de los países desarrollados, ya que en cuanto aflojen las ventas, la producción, los precios y las
ganancias podrían caer rápidamente. Ford y GM están teniendo en Europa una rentabilidad

débil desde hace tiempo en sus operaciones manufactureras. Otras presiones externas podrían
golpear más sus márgenes de rentabilidad. La mayor amenaza surge de la Comisión Europea,
ya que a fin de año y durante dos años, Bruselas revisará las excepciones del bloque, que les
permiten a los fabricantes de autos evitar la ley antimonopolio vendiendo y distribuyendo autos
a través de sus concesionarios cautivos. Si tal como se espera, la Comisión abandona el sistema,
se producirá una revolución en las ventas minoristas de autos. Los fabricantes podrían perder
su control del mercado europeo y los precios podrían caer en los mercados de mayor venta
como Alemania y Gran Bretaña. A medida que los precios cayeran, las automotrices más
débiles se verían más expuestas a un “takeover”, incitando a una nueva ola de concentración en
la industria.
La mayor parte de los fabricantes encontraría difícil compensar esta pérdida incrementando los
precios en EE.UU. porque en ese país ya hay mucha competencia. Por otra parte, es
improbable que los volúmenes de venta de Asia y América Latina contribuyan
significativamente en el corto plazo. Este efecto podría coincidir con el aumento de costos que
seguramente se producirá cuando las fábricas deban cumplir con las nuevas metas de emisión
fijadas por las autoridades y tengan que invertir mucho en el desarrollo de una nueva
tecnología de combustibles. Una nueva legislación en el reciclado de autos y camiones podría
aumentar más aún los gastos operativos.
La presión impuesta por los precios más bajos y el incremento de costos podría conducir a una
mayor polarización dentro de la industria. Las empresas que fueran incapaces de financiar
nuevos desarrollos tecnológicos o aguantar las bajas de precios, estarían expuestas a ser
absorbidas por empresas con mayor liquidez. Estas empresas buscarían reducir sus costos para
acompañar la baja de precios, comprando concesionarias y aumentando su presencia en áreas
como crédito y servicio para mejorar sus márgenes.
La industria del aluminio está mucho más saludable que seis meses atrás. Tanto la demanda
como los precios han subido. Este sector fue sacudido por dos grandes fusiones : la oferta de
Alcoa por Reynolds y la triple fusión de Alcan, Pechiney y Algroup. También se esperan otras
aunque de menor tamaño. La demanda de aluminio tiene la ventaja de tener una tendencia de
largo plazo cercana al 2,5% anual. Sin embargo, los precios han estado cayendo en el
largoplazo, jaqueados por la competencia de los metales tradicionales como el acero y los
nuevos competidores, como es el caso de los plásticos. A nivel mundial, los grandes sectores
consumidores están pasando por un buen momento. De los 25,4 millones de toneladas
consumidas en 1998, el 27% correspondió al sector transporte, el 19% a construcción y un
porcentaje igual, a envases.
El uso de aluminio en autos, camiones y ómnibus ha estado aumentando a más del 5%
anual. Pero la construcción fue la que absorbió la mayor parte del aumento del consumo. En
ningún lugar ha sido esto más evidente que en EE.UU., donde la fortaleza de la economía ha
expandido la construcción residencial y no residencial. El valor de las ventas de aluminio en ese
país aumentará un 4% en 1999 y un 2% en el año 2000. A pesar de que la construcción de
nuevas viviendas está empezando a dar señales de debilidad, la demanda de EE.UU. se ha
mantenido fuerte comparada con la de Europa. En Alemania, la producción de los 8 primeros
meses de 1999 cayó un 3% respecto al año anterior. Sin embargo, la buena noticia es que la
situación económica europea está mejorando, igual que la de Asia. En China, la construcción
ha hecho que este país se transformara de exportador neto en 1998 a importar más de 300.000
toneladas en 1999.
Los envases proveen la base del negocio de la industria del aluminio. Esta demanda está
creciendo más lentamente pero más firmemente que la del transporte o de la construcción, que
es más vulnerable a los ciclos económicos. A pesar de que el aluminio se usa para todo tipo de
envases, las latas de bebidas siguen siendo la “crema” del negocio. En los países occidentales
este se considera un mercado maduro, con un crecimiento estimado de 0,1% anual, pero en
América Latina se prevé una tasa de aumento del 9% anual.
Después de tres años de niveles deprimidos, los precios de la celulosa y el papel comenzaron
recuperarse. La celulosa de eucaliptus, que en 1996 llegó a un mínimo de US$ 380 la tonelada
colocada en Europa, alcanzó a US$ 600 en noviembre de 1999, luego de terminar 1998 en US$
460 por tonelada. Las existencias de los productores escandinavos y de EE.UU. (conocidos
por la sigla Norscan) están en 1,149 millones de toneladas, muy por debajo del nivel de 1,5

millones de toneladas, considerado un punto de equilibrio. Por debajo de este nivel, los
vendedores imponen las condiciones. La compañía escandinava Stora Enso Oyj, la mayor
empresa europea de papel, informó que aumentará el precio de la celulosa un 5%, a US$ 630
por tonelada, a partir del 1º de enero del 2000, nivel que se espera mantener durante el primer
trimestre de ese año. Existe un consenso entre analistas y productores de que los próximos dos
años serán de bonanza, ya que además de la caída de los stocks en EE.UU., las economías
europea y asiática están dando señales de recuperación: Indonesia, que es exportadora, y China,
ya están importando; sólo falta que Japón empiece a comprar más. Para algunos analistas del
sector, el precio de la celulosa de eucaliptus puede alcanzar un pico de US$ 750 por tonelada
en el 2002, año en que culminaría el ciclo de alza.
El consumo mundial estimado de papel y celulosa para el año 2005 es de 794 millones de
toneladas, lo que representa un aumento de 18% sobre el consumo de 1999. Asia será el mayor
responsable por este aumento, ya que en ese continente se prevé un incremento anual del 4,3%
entre esos años. En lo que respecta específicamente al consumo mundial de papel fabricado a
partir de materias primas vírgenes, para el 2005 deberá ser de 365 millones de toneladas frente
a 300 millones consumidos en 1998. El incremento ocurrirá fundamentalmente por el
consumo de Asia, que en el 2005 representará el 36% del total mundial. La capacidad instalada
para producir papel alcanzó en 1998 a 334 millones de toneladas. Se espera que durante 1999
crezca en 9 millones de toneladas y que en la primera década del siglo XXI la capacidad se
expanda 31 millones de toneladas más.
V.8 Fusiones y Adquisiciones
Durante los tres primeros años de la década del noventa, los acuerdos de F&A a nivel mundial
se mantuvieron estancados o levemente decrecientes, promediando los US$ 400.000 millones
anuales. A partir de 1993 comenzó una tendencia ascendente que se aceleró a partir de 1995,
alcanzándose en ese año un total de casi US$ 1.000.000 de millones. La marca de
US$ 1.600.000 de millones lograda en 1997, fue superada largamente en 1998, cuando se llegó
a US$ 2.400.000 de millones, según cifras de IFR Securities Data. El número de operaciones
también creció, de 11.300 en 1990 a 26.200 en 1998. Esta tendencia a la concentración se
originó fundamentalmente en EE.UU.., donde de un promedio de US$ 160.000 millones entre
1990 y 1993, el valor de las F&A subió a US$ 908.000 millones en 1997, representando en ese
año el 57% de las operaciones mundiales. En el primer semestre de 1998, esa proporción había
subido al 68%.
Según los analistas, para que este fuerte ritmo de crecimiento se mantenga, es necesario que las
tasas de interés permanezcan estables y los mercados bursátiles sostenidos. En materia de
F&A, la volatilidad es enemiga del volumen. La pregunta que se hacen en EE.UU. es si el
“boom” se va a interrumpir. Sin el fuerte y estable mercado accionario que los ejecutivos
estaban acostumbrados a tener para realizar sus audaces acuerdos, ahora están en una actitud
de “observar y esperar”. Pero si bien la volatilidad derivada de la crisis rusa provocó la
suspensión de varios anuncios de fusiones y adquisiciones, con la nueva valuación que el
mercado hizo de muchos sectores, muchas compras estratégicas resultaron más atractivas.
Algunos creen que el nivel que alcanzaron las M&A está relacionado con la evolución del
mercado accionario en EE.UU.. Sin embargo, para otros si hubiera una corrección en el
mercado, se verían más acuerdos y no menos. La mayoría de las adquisiciones en los últimos
dos años han sido o totalmente en acciones o parte en efectivo y parte en acciones. Pero desde
que el mercado accionario se vio afectado por la crisis de Rusia, ha habido un cambio hacia los
acuerdos realizados totalmente en efectivo. Aun en los casos en que las acciones de los
compradores y de los vendedores cayeron en la misma proporción, parece que hubiera una
barrera psicológica en contra de usar papeles accionarios de bajo valor. Para algunos analistas,
la mayor amenaza para el “boom” de F&A es la presunta intención del gobierno de intervenir
más activamente en este campo, reflejada en la acción antitrust del Departamento de Justicia
contra Microsoft.
Mientras que varios de los mega-acuerdos de EE.UU. representan una continuación del
proceso de consolidación de largo plazo de la todavía fragmentada industria bancaria, el
tamaño y el alcance de otros parecen haberle dado a las F&A en EE.UU. y en el resto del

mundo un nuevo grado de intensidad. Aunque son menos comunes en Europa, las “fusiones
de iguales”, que implican transacciones que abarcan todo el paquete accionario, se han
convertido en la norma de los “mega-acuerdos” dentro de EE.UU..
En Europa, la entrada en vigencia de la moneda única ha incrementado la actividad. En los
hechos, el negocio de las F&A está cambiando más en sus fundamentos que en EE.UU.. La
mayoría de los acuerdos actualmente tienen mayor chance de ser desafiados por un tercero.
Pero existen límites a esta nueva era. La política todavía cuenta. En el caso de la adquisición de
AGF por parte de Allianz, banqueros alemanes reconocieron que la principal barrera para sus
planes de expansión en Francia fue la insistencia de “reciprocidad” por parte del gobierno
francés. No sólo la “reciprocidad” de permitir que una empresa francesa compre en Alemania,
sino la que asegure que el próximo mega-acuerdo se haga en ese sentido.
El efecto sobre los empleos permanece alto en la lista de preocupaciones de los compradores
en Europa, los cuales tratan de anticipar la reacción política y la de la opinión pública. En este
sentido, el acuerdo de Daimler y Chrysler fue notable, porque por su naturaleza
complementaria, no requirió la pérdida de fuentes de trabajo que una fusión intraeuropea del
sector automotor hubiera tenido. En otros sectores, tales como servicios públicos, un
comprador de EE.UU. puede tener ventajas sobre un competidor europeo, ya que aquel puede
evitar el trauma y la presión política del costo social derivado de este tipo de operaciones. A
pesar de que de las 10 acuerdos más grandes de 1998, sólo dos fueron compras europeas de
compañías norteamericanas (British Petroleum-Amoco y Dailmer Benz-Chrysler), los expertos
están convencidos que Europa está al borde de una fuerte expansión en este campo por el
lanzamiento del euro y por el proyecto de creación de una bolsa común, que facilitará la
financiación internacional. El continente europeo sigue estando muy atrasado en materia de
fusiones y adquisiciones si se lo compara con EE.UU.. En 1998, el valor de las F&A represó el
20,2% del PBI en este país, mientras que en Europa esa proporción fue de sólo 7,8%. Los
sectores que tienen más posibilidades de crecer son el financiero, especialmente bancos y
compañías de seguros, el farmacéutico y el automotor.
A pesar de la magnitud que han alcanzado los acuerdos, las principales F&A no han
involucrado empresas industriales sino más bien a las de servicios y energía. De los 10 mayores
acuerdos de 1998, sólo uno correspondió al sector industrial (Dailmer/Benz y Chrysler),
mientras que el resto se distribuyó entre telecomunicaciones, bancos y petróleo.
Cuadro V.4
Las 10 F&A mundiales más importantes de 1998
Empresas Sector Fecha del anuncio Valor (US$ miles de
millones)
Exxon/Mobil Petróleo 1/12/98 83,36
Travelers/Citicorp Seguros/bancos 6/4/98 72,56
SBC Com/Ameritech Telecomunicaciones 11/5/98 72,36
Bell Atlantic/GTE Telecomunicaciones 28/7/98 71.32
AT&T/Telecom Telec./cable TV 24/6/98 69,90
NationsBank/BankAmerica Bancos 13/4/98 61,63
BP/Amoco Petróleo 11/8/98 55,04
WordCom/MCI Com Telecomunicaciones 1/10/98 43,35
Dailmer-Benz/Chrysler Automotor 7/5/98 40,47
Norwest/Wells Fargo Bancos 8/6/98 34,35
Fuente: CEP en base a datos de Securities Data.
Un hecho destacable es que en los últimos años las F&A que involucran empresas localizadas
en diferentes países se han incrementado significativamente. En 1998 alcanzaron un valor de
US$ 544 mil millones, con un incremento del 59% sobre 1997 y una participación del 27%
sobre el total de F&A. Las F&A entre países se concentran principalmente en los países
desarrollados, pero hay una tendencia hacia el aumento en algunas regiones en desarrollo. En
1998 se registraron 89 “mega” fusiones y adquisiciones entre países, con valor de transacción
superior a US$ 1.000 millones, de las cuales 11 se produjeron en países en desarrollo, la
mayoría relacionadas con privatizaciones. Muchas de las grandes F&A más recientes no se
realizaron sobre la base de pagos monetarios sino de intercambio de acciones, ya que por su
propio tamaño resulta virtualmente imposible el pago en dinero.
La últimas F&A se han concentrado en sectores que están perdiendo ventajas comparativas;
están encarando exceso de capacidad instalada o baja demanda (autos o defensa); tienen

elevados gastos en I&D (laboratorios); cambios en los modos de competencia como resultado
de nuevas orientaciones tecnológicas (petróleo y química) o las que han sido afectadas por
desregulaciones (servicios financieros y telecomunicaciones). Las industrias que registraron las
mayores fusiones y adquisiciones entre países en 1998 fueron petróleo, automotriz, bancos y
telecomunicaciones.
La actual ola de F&A es diferente de la de los años ochenta, que involucró a la industria
manufacturera y fue facilitada por compras apalancadas y el desarrollo de nuevos instrumentos
financieros. La nueva oleada es más amplia, incluye muchas F&A entre países y se vio
impulsada por la posibilidad de acuerdos financieros realizados con intercambio de acciones.
Las empresas están guiadas por una combinación de fuerzas y motivaciones que incluyen la
apertura de las economías y la mayor presión de la competencia provocada por la globalización
y el cambio tecnológico. En una economía globalizada, el tamaño es un parámetro crucial, que
pone a las firmas en una mejor posición para mantenerse en un contexto tecnológico incierto y
de rápida evolución. Otras motivaciones incluyen los esfuerzos para obtener una posición
dominante en el mercado y la búsqueda de ganancias de corto plazo en términos de valor
accionario.
Más allá de los beneficios que suelen traer las F&A, como la infusión de capital y tecnología a
las empresas adquiridas o privatizadas, existen algunas preocupaciones acerca de su impacto
económico, tanto en países desarrollados como en desarrollo. Por un lado, la racionalización,
generalmente resulta en una reducción de empleos, al menos en el corto plazo. En EE.UU.,
73.000 personas fueron despedidas en 1998 por compañías involucradas en F&A, lo que
representó el 11% de la pérdida total de empleos en ese país durante el año. Por otro lado,
muchas F&A reducen la competencia tanto en el país de la empresa adquirida como en el de la
adquiriente. Este riesgo tiende a ser mayor en industrias en las cuales las fusiones y
adquisiciones están motivadas por demanda decreciente o exceso de capacidad instalada o en
países donde no existe una política antimonopólica, o ésta es muy débil.
V.9 Política Industrial en América Latina.
A partir de los años ’80, a diferencia del paradigma teórico de desarrollo de los años ’60 y ’70,
comienza a desvalorizarse la idea de promover la industria y convertirla en el eje de crecimiento
y desarrollo de las economías. Este ocaso teórico fue consecuencia de cambios ideológicos en
favor de adoptar al sector privado como el agente de desarrollo con mayor capacidad para
incorporar racionalidad a las decisiones económicas que hacen al desarrollo de un país,
desplazando así al actor principal hasta ese momento, el Estado, que tenía la tarea conjunta de
orientar, planificar y ejecutar. El consenso social, con mayor ímpetu hacia finales de los ’80 y
en casi toda la década del ’90, acerca de que el Estado no podía lograr el desarrollo
económico estuvo basado en el fracaso de las políticas industriales para adaptarse a un nuevo
ambiente económico, caracterizado por el rápido avance tecnológico y por la apertura
económica que determinaron la globalización de las economías.
De acuerdo a Wilson Peres(1997), el nuevo marco general imperante, en lo que se refiere a la
posibilidad y aplicabilidad de políticas industriales, actúa en un ambiente caracterizados por los
siguientes hechos estilizados:
1) En el plano internacional tiende a haber un progresivo consenso, de que las políticas industriales
deben ser fundamentalmente de tipo horizontal y estar orientadas a “nivelar el campo de juego” mediante
la corrección de fallas de mercado claramente identificadas y el apoyo a la industria en general a través de
la mejora de la operación de los mercados para sus factores productivos. Tales políticas incluyen en
particular la prevención de monopolios, el fortalecimiento de los derechos de propiedad, mejoras en el acceso
a la información y capacitación, y la provisión de infraestructura física.
2) En la región latinoamericana existe un claro predominio analítico y práctico de las políticas de
alcance macroeconómico orientadas a alcanzar o mantener la estabilidad. Por otra parte, al menos en el
discurso, las políticas de competitividad industrial parten de la irreversibilidad de los cambios estructurales
que han acompañado a la estabilización: apertura comercial, desincorporación de gran parte de las
empresas manufactureras de propiedad estatal, liderazgo económico del sector privado y creciente integración
subregional.

3) La dinámica de crecimiento económico de la región en los años noventa ha sido mediocre, pese a las
esperanzas que despertaron los avances en la solución del problema de la deuda externa a finales de los
años ochenta. En este contexto, el desempeño del sector industrial ha sido inferior al del PBI total (2,2 y
2,9% anual respectivamente en 1990-1994, es decir antes de la segunda crisis mexicana), lo que ha
permitido afirmar que la industria ha perdido el carácter de motor del crecimiento que tuvo en la etapa de
industrialización por sustitución de importaciones.
4) La estructura productiva de la industria ha experimentado cambios importantes en cinco direcciones:
a) fuerte crecimiento de la producción y las exportaciones de grandes industrias procesadoras de materias
primas e intensivas en capital, b) auge de las actividades de ensamblaje en zonas francas para la
exportación (maquiladoras) en el norte de Méjico, Centroamérica y el Caribe, c) renovado liderazgo de la
industria automotriz dentro de retrocesos bastante generalizados del resto del complejo metalmecánico, d)
poco desarrollo de las industrias más modernas, por ejemplo las electrónicas, que continúan, en la gran
mayoría de los países, teniendo presencia sólo en el nivel de ensamblaje con bajo contenido nacional de
componentes clave, y e) caída del peso relativo de industrias tradicionales intensivas en mano de obra, tales
como textiles, vestimenta y calzado. Estos cambios han llevado a que las políticas de competitividad
industrial consideren de facto a: a y b, como áreas con ventajas competitivas manifiestas; c, como un sector
merecedor de un tratamiento de política especial; d, como sectores a ser apoyados y e, como actividades que
deben ser rescatadas debido al impacto social que tendría su caída.
5) La industria de la región ha aumentado su competitividad internacional en términos de exportaciones
y está aprendiendo a operar en un mercado abierto y extremadamente dinámico.
6) El Estado ha desincorporado gran parte de sus actividades manufactureras, pero continúa siendo,
pese a la reducción de su tamaño, el principal agente económico de la región.
En los años ’90, los Estados de la región han dado claras señales políticas hacia el resto de los
países del mundo, en lo que se refiere a delinear ciertas pautas económicas atadas a su
sostenibilidad en el largo plazo. Así, la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial, las
privatizaciones, las negociaciones y acuerdos de comercio regionales, la incorporación a la
Organización Mundial del Comercio, determinaron no sólo el alcance y las posibilidades de las
políticas de promoción industrial, sino también la dinámica del cambio de la estructura
industrial.
Así, varios países de la región mantuvieron el desarrollo de programas de promoción industrial,
pero lejos de lograr un desarrollo industrial global como era concebido y pretendido en
décadas anteriores, estos programas tuvieron ciertas características de profundización, que los
han transformado en políticas de fomento de la competitividad industrial de ciertos sectores.
El cambio en la concepción de la nueva definición de política industrial ha virado desde la
creación de nuevos sectores productivos hacia el logro de una mayor eficiencia en aquellos
sectores ya existentes. De igual modo, el nuevo enfoque tendió a privilegiar la consolidación de
ventajas comparativas existentes más que a la creación de nuevas ventajas competitivas.
Los instrumentos más utilizados de esta nueva política de competitividad industrial se
concentraron en cuatro tipos: fomento a las exportaciones, apoyo a la innovación y difusión de
tecnología, desarrollo de los recursos humanos y fomento a las pequeñas y medianas empresas.
Asimismo, estas políticas han convivido, y lo siguen haciendo, con una competencia entre los
países de la región por captar inversiones extranjeras, en especial en los países más grandes, y
con un incipiente desarrollo del mercado interno y del cuidado del medio ambiente. La
concesión de incentivos fiscales, el establecimiento de marcos regulatorios y normativos que
generen ambientes económicos e institucionales competitivos, y la escasez de controles
ambientales y de defensa de la competencia han sido algunas de las características del nuevo
ambiente económico de la región.
Lo cierto es que parece asomar una nueva tendencia y un retorno hacia la aplicación de ciertas
políticas industriales mucho más selectivas que en el pasado, con el objeto de lograr que al
menos algunos sectores industriales de la región compitan eficientemente con los productos
fabricados en los países más desarrollados, tanto en el mercado local como también en
cualquier mercado del mundo. En este sentido, la experiencia chilena nos enseña que el éxito
en el cambio estructural y la operación del mercado como asignador de recursos, son una
condición necesaria pero no suficiente para garantizar la incorporación y ganancia de
competitividad. Por el contrario, las políticas industriales exitosas serán las que determinen
competitividad y sostenibilidad del sector industrial en el largo plazo (Wilson Peres, 1997).

En lo que sigue se presentan casos de programas de promoción en América Latina que han
tenido algún éxito en su aplicación, y que merecen ser tenidos en cuenta a la hora de evaluar la
conveniencia o no de este tipo de medidas.
Se tomaron cuatro países latinoamericanos con distintas dotaciones de recursos y distintos
programas de promoción, aunque estos programas tienen muchas cuestiones en común. El
espectro de sectores industriales es muy variado y disímil. Se analizaron casos como el
desarrollo de microprocesadores en Costa Rica, la industria automotriz en Méjico, las flores
cortadas en Colombia y la fruta en Chile. Si bien estos dos últimos casos parecerían tratarse de
sectores primarios, los sofisticados procesos de conservación, enfriamiento y embalaje que se
adicionan a la tarea de recolección y cosecha, generan un importante incremento del valor
agregado, y los transforma así en industrias de acuerdo a la definición de Naciones Unidas.
Para cada país se presentan las medidas tomadas en lo que respecta a la promoción de sectores
específicos, los objetivos perseguidos y los instrumentos utilizados para lograrlos. Finalmente,
se presentan algunos resultados.
Costa Rica
En Septiembre de 1994, el Gobierno aprobó la “Estrategia para la Modernización” cuyo
objetivo principal era crear y fomentar una cultura empresarial que promoviese el cambio en
las empresas hacia la competitividad. Para ello se establecieron las siguientes metas:
1) establecer una política industrial para el desarrollo permanente de la competitividad,
2) desarrollar una política industrial para el desarrollo sostenible,
3) aumentar el valor agregado utilizando la infraestructura científica y tecnológica,
4) promover e impulsar a la mediana y pequeña empresa,
5) fomentar el Mercado Común Centroamericano,
6) promover el desarrollo de mercados competitivos.
Entre los instrumentos más importantes se destacaban los siguientes incentivos:
1) Exenciones de impuestos sobre la importación de materias primas, bienes
intermedios y de capital utilizados en la actividad exportadora.
2) Exención de impuestos a la exportación, a las ventas, al consumo y a los dividendos
en proporción al valor de las exportaciones.
3) Reducción del impuesto sobre los dividendos repatriados y garantías de repatriación
del capital invertido.
4) Certificados de Abono Tributario (CAT): consistían en subsidios directos a los cuales
podían acceder productores cuyos productos tuvieran al menos un valor agregado del
35% sobre el valor FOB. Operativamente, los CAT se efectivizaron como un crédito
fiscal del 15% del valor FOB para las exportaciones a Estados Unidos, y de 25% para
ventas a otros países (no centroamericanos), con la alternativa de transformarlo en
efectivo luego de un cierto descuento. Los CAT han favorecido principalmente a las
empresas multinacionales y a los productores no tradicionales.
5) El Fondo de Fomento a las Exportaciones (Fopex)
El fomento de las exportaciones tuvo sus pilares en tres regímenes:
1) Régimen de zonas francas de exportación: áreas aduaneras y fiscales extraterritoriales
designadas para la realización de operaciones basadas en la importación de insumos y
materias primas, la fabricación, ensamblaje o mercadeo de producto o servicios para la
exportación subsiguiente.
2) Régimen de admisión temporal: consistió en que los productores podían recibir dentro del
territorio aduanero nacional, libres de toda clase de impuestos y tributos, ciertas
mercancías destinadas a ser enviadas al exterior después de haber sido sometidas a un
proceso de transformación, reparación o ensamblaje. La operación de este régimen se
basó en las facilidades que brinda el sistema arancelario de Estados Unidos, que permite el
no pago de aranceles sobre productos elaborados de origen estadounidense que no

pierdan su forma o identidad física en procesos de ensamblaje en el exterior, aplicándose
el arancel sólo sobre el valor agregado fuera de Estados Unidos.
3) Contratos de exportación: incluían beneficios a las empresas que exportaran productos no
tradicionales a terceros mercados, tales como la exoneración de aranceles a la importación
y del impuesto al valor agregado a materias primas, envases, e bienes de capital, así como
acceso a los CAT. Este régimen fue diseñado para utilizar los incentivos de la Iniciativa de
la Cuenca del Caribe (ICC) que permitía el acceso al mercado de los Estados Unidos sin
pago de aranceles. El valor agregado en el país de origen u otros países beneficiarios de la
ICC debía ser al menos 35% del total, permitiéndose que hasta 15% de este porcentaje sea
de origen estadounidense.
Aunque las zonas francas fueron creadas, al igual que el mecanismo de admisión temporal, con
la intención de generar empleos, con el tiempo se han transformado en el pilar de la estrategia
costarricense de exportaciones e inversión, y han desempeñado un papel destacado en el
aumento de la competitividad internacional de los productos del país, en particular de las
confecciones textiles. Sin embargo, la estrategia de especialización en las confecciones para
lograr el desarrollo de país se vio opacada a raíz de la competencia con otros países de la
cuenca del Caribe. Dado que otros países también tenían preferencias de ingreso de sus
productos al mercado americano, se desató una guerra de incentivos fiscales entre ellos para
captar cada vez una mayor proporción de las inversiones extranjeras. De este modo, con el
tiempo las inversiones extranjeras representaron una menor proporción de ingresos fiscales y
menor impulso al proceso nacional de industrialización. Fue así como el gobierno costarricense
optó por una estrategia diferenciada del resto de los países de la región. Con el tiempo se
incorporaron crecientes actividades de ensamblaje de bienes con mayor valor agregado, en
particular productos eléctricos y electrónicos, y artículos de joyería.
Tal es el caso de la inversión de la firma Intel, que domina el 90% del mercado mundial de los
procesadores para PC y el 9% del de semiconductores. En 1996, Intel anunció la instalación de
una planta de última tecnología en Costa Rica por un valor de U$S 500 millones. Lo
interesante aquí, es que Costa Rica no sólo se transformó en el cuarto país donde Intel ha
realizado inversiones de consideración (luego de EEUU, Malasia y Filipinas), sino también que
desplazó a países como Méjico, Brasil y Chile, los cuales también eran candidatos a recibir las
inversiones de esta compañía.
En 1998, las exportaciones de microprocesadores de Intel han superado los montos
exportados de productos tradicionales como el café y el banano, y se espera que para el 2000
alcance los U$S 3000 millones. Además de ello, y por operar en una zona franca, las
operaciones de Intel generan un valor agregado del 15%, nivel elevado para una zona franca, y
podría constituirse en un cluster luego la instalación de al menos 40 proveedores de Intel.
El caso de Intel resume los objetivos de la “Estrategia de Modernización de 1994”, y de la
“Estrategia de Atracción de Inversiones de 1998”, planteadas por el gobierno costarricense.
Sin embargo, fueron necesarios incentivos adicionales aunque, según fuentes de la empresa, no
fueron decisivos en la concreción de la inversión. Entre ellos, se destaca la reducción de la
tarifa eléctrica, mejoramiento de caminos, y de frecuencias de vuelos, y reentrenamiento de
trabajadores de acuerdo a las necesidades de la firma.
México
En 1994, luego de una progresiva eliminación de los principales instrumentos de política
industrial, el país encara un amplio conjunto de medidas de política tendientes a aumentar la
competitividad de la industria a partir del fomento al mercado interno, la sustitución eficiente
de importaciones, la promoción de exportaciones, y el desarrollo de clusters industriales de
alcances regional y sectorial.
Los antecedentes sobre las políticas de promoción industrial en Méjico se remontan al Plan
Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI) hacia fines de la década del ‘70, el cual puso de
relieve a la industria manufacturera como el elemento dinámico del desarrollo económico a
partir de los efectos derrames hacia una mayor demanda de sí misma y del sector de los
servicios. El plan promovía la sustitución de importaciones y fomento a las exportaciones,
como procesos no contradictorios sino complementarios. Sin embargo, tres años después del

inicio de su implementación, la política del PNDI fue suspendida, al estallar la crisis de la
deuda a mediados de 1982.
En 1983, se puso en marcha el Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior
(Pronafice) que tuvo alcance hasta 1988. El objetivo del programa era transformar a Méjico en
una potencia industrial intermedia hacia el año 2000.
Al iniciarse la administración del presidente Salinas (1988-1994), el camino hacia la economía
de mercado se acelera y profundiza. En ese contexto, se diseña el Programa Nacional de
Modernización Industrial y del Comercio Exterior (Pronamice). Este programa tuvo como
propósito fundamental crear mercados competitivos que motivaran la inversión eficiente y la
creación de empleos productivos. Las estrategias planteadas consistían en la
internacionalización de la industria nacional, consolidando la apertura comercial y
promoviendo la inversión extranjera. Además, se promovieron las exportaciones a través del
apoyo a las empresas exportadoras, la eliminación de trabas y las negociaciones económicas
internacionales. Al mismo tiempo, la desregulación económica para promover la competencia,
el desarrollo tecnológico, el mejoramiento de la productividad y la calidad, y el fortalecimiento
del mercado interno, fueron las estrategias que complementarían todo este proceso.
En mayo de 1996, se aprobó el Programa de Política Industrial y Comercio Exterior (Propice)
que se integra en el Plan Nacional de Desarrollo 1996-2000, cuyas principales metas
macroeconómicas establecidas fueron el crecimiento anual del PBI del 5%, el aumento
promedio de las exportaciones del 20%, y la elevación de las tasas de inversión y ahorro
interno a niveles de 24% y 22% del PBI, respectivamente. En lo micro, el programa planteaba
el objetivo de conformar, a través de la coordinación con los sectores productivos, una
industria internacionalmente competitiva, orientada a producir bienes de alta calidad y mayor
contenido tecnológico. Al mismo tiempo, fueron creadas tres instituciones cuyas funciones
eran el seguimiento y la evaluación: el Consejo para la Desregulación Económica, la Comisión
Mixta para la Promoción de Exportaciones (Compex) y el Consejo Asesor de Negociaciones
Comerciales Internacionales.
Bajo estos esquemas promocionales, la industria automotriz aparece como aquel sector que se
ha adaptado y, en cierta medida, cumplido con los objetivos que cada uno de estos programas
se proponía.
En 1983 y por medio del “Decreto para la racionalización de la industria automotriz” que
formaba parte de un “Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior
(Pronafice)”, se implementó un marco regulatorio para la actividad. Los objetivos básicos de
este régimen fueron racionalizar el funcionamiento de la industria y promover un mayor
equilibrio en el balance comercial. Con relación a esto último, se estableció que a partir de 1987
la industria debía tener un balance de divisas equilibrado, eliminándose la obligación de las
firmas terminales de generar el 50 % de su presupuesto de divisas exportando componentes de
la industria autopartista.
Bajo este esquema, la producción se expandió aceleradamente llegando en 1988 a 500.000
unidades, de las cuales 173.000 se destinaron a la exportación, fundamentalmente a Estados
Unidos. Entre 1982 y 1988, las exportaciones crecieron un 540%, pasando de U$S 531
millones a U$S 3401 millones. Tal resultado obedeció a la instalación de plantas industriales
orientadas al mercado estadounidense por parte de las empresas terminales radicadas en
Méjico.
En 1990, se eliminó la limitación sobre el número de modelos de camiones pesados, autobuses
y tractocamiones que se podían fabricar, y se introdujo la posibilidad de que los productores
importaran vehículos de la misma clase que los producidos localmente hasta un monto similar
al valor agregado originado en Méjico. Asimismo, a partir de 1991 se eliminaron las barreras
legales para fabricar e importar autobuses de tipo integral, y lo mismo ocurrió con los
tractocamiones pesados a partir de 1993 y 1994, respectivamente. Las normas vinculadas a la
producción de automóviles y vehículos comerciales livianos tenían un objetivo similar, aunque
los plazos y mecanismos implicaban un mayor período de maduración

La apertura a la importación estuvo condicionada al cumplimiento de determinadas relaciones
entre exportaciones e importaciones, conforme a los siguientes coeficientes: 2,5 a 1 en 1991, 2
a 1 en 1992-93 y 1,75 a 1 a partir de 1994.
En este nuevo marco, la producción se expande un 37 % en el bienio 1991-92, alcanzando este
último año a superar ligeramente el millón de unidades. En el período 1990-93 las
exportaciones crecieron un 84 %, llegando a U$S 8500 millones. Hacia mediados de 1994, las
exportaciones de vehículos habían crecido un 26% con relación al mismo período del año
anterior superando ligeramente las 300.000 unidades, destinadas principalmente al mercado
estadounidense. La producción del año 1997 fue de 1.338.002 unidades, de las cuales 984.430
(73,6%) fueron producidas para el mercado de exportación. Gran parte de estos resultados se
debieron al Tratado de Libre Comercio (NAFTA), que estipulaba un cronograma de
reducciones arancelaria hasta alcanzar el arancel nulo luego de 10 años de su implementación.
Chile
Chile ha creado instrumentos de distinto orden para promover las exportaciones: aduaneros,
financieros y tributarios. La mayor parte de ellos fueron establecidos entre 1984 y 1989, cuando
la política económica se centró en la liberalización del comercio internacional.
Entre los instrumentos aduaneros se establecieron:
1) Reintegros de derechos y demás gravámenes aduaneros a los exportadores con el fin
de recuperar los montos pagados en la importación de materias primas y en otros insumos
incorporados en bienes y servicios exportados.
2) El sistema simplificado de reintegro a las exportaciones no tradicionales, vigente
desde 1985, consistió en la devolución de gravámenes aduaneros al exportador no
tradicional, y ascendió a 10 %, 5% o el 3 % del valor FOB de la exportación.
3) Los almacenes particulares de exportación fueron creados con el fin de establecer un
régimen suspensivo de derechos aduaneros. Las empresas podían conservar en esos
recintos insumos y materias primas para producir bienes de exportación.
Entre los instrumentos financieros, se creó el fondo de garantía para exportaciones no
tradicionales que complementó las garantías que requerían los exportadores cuando solicitaban
un crédito para financiar una exportación. El fondo garantizaba préstamos de hasta un año de
plazo por un monto máximo de U$S 250.000. Además, a través de los almacenes generales de
depósitos (warrants), destinados a almacenar productos en recintos especialmente
acondicionados, los productores podían obtener la emisión de certificados de depósito y vales
de prenda. Los primeros podían ser vendidos transfiriéndose el dominio y propiedad de las
especies y los segundos podían ser usados como garantía para préstamos financieros.
Finalmente, las medidas tributarias consistieron en la devolución del impuesto adicional
pagado sobre asesorías técnicas a personas o empresas extranjeras, además de la tradicional
devolución del IVA.
Al mismo tiempo, se le dio un gran impulso a PROCHILE, organismo creado en 1974, para
que actúe en todo el mundo fomentando las exportaciones de productos chilenos no
tradicionales en nuevos mercados, y apoyando la diversificación de productos de exportación y
el mejoramiento de los canales de comercialización. Asimismo, tuvo la función de detectar
cambios en la demanda mundial y apoyar la consolidación de productos ya posicionados.
Durante 1996 se redefinieron los objetivos de esta institución centrando sus esfuerzos en la
internacionalización de las firmas nacionales, sin dejar de lado la tradicional promoción
comercial.
Sin embargo, no todo el programa de incentivos quedó limitado a estas medidas. El esquema
de incentivos se complementó con:
1) Programa de innovación y difusión tecnológica: El Programa de Ciencia y Tecnología
fue creado por el Ministerio de Economía en 1992 y estuvo constituido por tres fondos de
apoyo: el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (Fondecyt), el Fondo de
Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico (Fondef), y el Fondo Nacional de Desarrollo

Tecnológico y Productivo (Fontec). El primero se encargaba de apoyar la investigación
científica básica y los dos últimos fomentaban la investigación aplicada y la innovación
productiva.
2) Defensa de la competencia: la legislación antimonopolios de 1959 y los reglamentos de
regulación de monopolios naturales y servicios públicos, que se complementaron con la
reglamentación de la licitación de concesiones y del transporte público, fueron las bases
legislativas para proteger la libertad de los mercados e instituciones.
3) Apoyo a pequeñas y medianas empresas: En 1991, se dio a conocer un Programa
Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa. En 1995, había más de 60
programas para la micro, pequeña y mediana empresa, o programas de desarrollo de orden
general que podían beneficiar a las pequeñas y medianas empresas. La ejecución de las políticas
para las Pymes estaba a cargo de diferentes entidades sectoriales (Ministerios de Agricultura y
de Minería) y entidades funcionales (Ministerio de Economía, de Planificación, Corporación de
Fomento a la Producción). El programa de apoyo a las Pymes apuntó a intervenir en cuatro
áreas: gestión, acceso al crédito, acceso a la innovación tecnológica y reconversión. El objeto
del programa fue corregir fallas de mercado que afectaban especialmente la capacidad
productiva de las empresas más pequeñas.
Uno de los sectores más dinámicos, en lo que se refiere a competitividad, ha sido la industria
de la fruta. El valle central de Chile tiene condiciones muy favorables para la producción de
frutas de clima templado. Esta región se encuentra próxima a los puertos de aguas profundas,
lo que abarata los costos de transporte para la exportación. Más allá de estas ventajas naturales,
Chile se convirtió en uno de los principales exportadores de frutas a partir de las políticas y las
estrategias implementadas por el Estado.
El Plan de Desarrollo Frutícola de los años ´60 fue extremadamente importante para el
desarrollo de esta actividad. La agencia principal de desarrollo del estado, Corfo (Corporación
de Fomento de la Producción), designó un plan “salto de partida” para el negocio de la fruta
en el Valle Central. El plan era bastante amplio e incluía un estudio de los mercados
extranjeros más importantes, sus demandas específicas de variedades, y las normas sanitarias
para entrar en ellos. Finalmente, Corfo aplicó una línea de créditos flexibles, sólo para aquellos
productores dispuestos a producir las variedades de fruta que se identificó como potenciales
productos de exportación. Al mismo tiempo, se firmó un acuerdo con el estado de California
para transferir tecnología para la investigación de nuevas actividades, y además se facilitó el
intercambio de estudiantes y agrónomos.
Un poderoso actor emergió desde el sector privado: las firmas exportadoras tuvieron gran
importancia en el negocio de las frutas, y estuvieron involucradas en gran parte de las etapas de
producción y comercialización, organizando el proceso para asegurar velocidad y fiabilidad
desde la cosecha hasta el consumidor final. Firmaban contratos con los productores al
principio de la temporada para garantizarse el abastecimiento, y a medida que transcurría el
tiempo les proveían de nuevas tecnologías, créditos e insumos a costos menores que los del
mercado. En contrapartida, recibían una comisión por estos servicios.
Entre los resultados, se destaca que dos tercios de las exportaciones de frutas corresponden a
uvas y manzanas. A su vez, de la totalidad de la producción de uvas, más de tres cuartos se
exportan a Estados Unidos, mientras que un cuarto de la producción de manzanas se exporta a
Europa. En la actualidad, luego del considerable crecimiento de la actividad durante las
décadas del ‘70 y ’80, tiende a estabilizarse luego del pico histórico de 1992.
Colombia
En agosto de 1994, el gobierno creó el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) como el
instrumento más importante de su estrategia de internacionalización de la economía
colombiana. Este organismo tuvo como premisa convertir la competitividad en una política y
en un propósito de alcance nacional.
La Estrategia Nacional de Competitividad tuvo cuatro principios orientadores: el
reconocimiento de un proceso de globalización que obligó al país a modificar sus políticas

previas, la búsqueda de un nuevo modelo de regulación, el principio de la acción concertada y
la necesidad de construir una visión de futuro.
Las áreas de políticas que la Estrategia Nacional de Competitividad consideró con especial
atención fueron: infraestructura física, recursos humanos, tecnología y un sistema nacional de
innovación, cultura corporativa y orden institucional.
El Estado se propuso crear un sistema nacional de innovación, orientado a incrementar la
competitividad del sector productivo en los mercados domésticos e internacionales, mediante
el diseño, adopción y desarrollo de una estrategia activa, centrada en la difusión y uso de
innovaciones tecnológicas en el conjunto del sector productivo y la creación de los
mecanismos que permitieron la articulación y el desarrollo de los diferentes actores que
intervinieron en el proceso.
En el Plan de Desarrollo se estableció que el Consejo Nacional de Competitividad coordinaría
“el tránsito de la apertura a una verdadera internacionalización de la economía colombiana”.
Para ello, se contaría con los siguientes programas especiales: la Política Nacional de Ciencia y
Tecnología, el Plan Estratégico Exportador, la Política de Modernización Industrial y la
Estrategia de Infraestructura para la Competitividad
Hacia mediados de 1996, el Consejo Nacional de Competitividad había aprobado la creación
de siete centros de productividad y desarrollo tecnológico, con un aporte de capital de U$S 3.3
millones para financiar los proyectos correspondientes, al tiempo que el sector privado aportó
U$S 1.7 millones. Además, para desarrollar un Sistema Nacional de Normalización,
Certificación y Metrología, se creó el Centro de Control de Calidad y Metrología, y se impulsó
la formación de redes nacionales de laboratorios de prueba, ensayos y certificación. En lo
referente a la financiación de proyectos industriales, el Instituto de Fomento Industrial (IFI)
definió como prioritarias a las inversiones que incorporen tecnologías nuevas destinadas a la
producción de bienes de capital, a cadenas productivas como la petroquímica básica, y a las
industrias básicas inexistentes o de desarrollo insuficiente.
Como caso exitoso de la política de promoción en Colombia resalta el de la industria de las
flores cortadas. En 1995, la producción de flores cortadas fue de 156.000 toneladas y se realizó
en 4.400 hectáreas bajo invernadero y 45 hectáreas a cielo abierto. Del total producido, el 89%
bajo cubierta se encuentra localizado en las cercanías de Bogotá, un 7% en los alrededores de
Medellín y un 4% en las proximidades de Cali.
El sector floricultor ha puesto énfasis en la eficiencia productiva y en la producción de flores
de alto valor para los mercados mundiales. En 1995, el 95% de los establecimientos que
producían flores cortadas eran cerca de 460, pertenecientes a 260 empresas, orientadas
principalmente a la exportación. Además, la industria de la flor en Colombia generó 75.000
puestos de trabajo en forma directa, y 50.000 en forma indirecta.
Aproximadamente, el 95% de la producción colombiana de flores cortadas se destina al
mercado externo, siendo éstas las partidas de mejor calidad. Colombia inició sus exportaciones
de flores cortadas a partir de 1965. El sector se profesionalizó a tal punto que se ha
transformado en el tercero en importancia en las exportaciones, después del café y bananas,
ubicando a Colombia como segundo exportador mundial de flores cortadas luego de Holanda.
El valor de las exportaciones alcanzó a U$S 460 millones en 1995 y su tasa de crecimiento
rondó en un 8% promedio anual en los 10 años precedentes.
En cuanto al destino de las exportaciones, el 80% se dirige a EEUU, manteniendo una
participación de mercado del 11% como proveedor en ese país. Otro mercado de importancia
es la Unión Europea, donde en 1995 se colocó el 14% de sus embarques. Además, los
exportadores colombianos de flores están realizando un proceso de diversificación en las
variedades. Mientras que en 1980 el 95% de los embarques correspondieron a claveles, éstos en
1995 representaron el 45%, aumentándose los embarques de rosas con una participación del
21% y de pompoms (16%).

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