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La insuficiencia de la transparencia
- 1. La Insuficiencia dela Democracia Electoral y la Transparencia; Un Modelo Formal de Economía Política sobre la Ineficiencia Gubernamental Blanca Noelia Caro Chaparro Leonardo Adalberto Gatica Arreola Universidad Autónoma de Sinaloa Universidad de Guadalajara [email protected] [email protected] Resumen Este artículo presenta un modelo formal de competencia político-electoral para analizar el efecto de los procesos democráticos electorales y la transparencia sobre la eficiencia gubernamental. En contraste con otros argumentos que sostienen que la ineficiencia de los gobiernos prevalece aún bajo sistemas democráticos con rendición de cuentas, debido a problemas de información imperfecta, el principal resultado de este ensayo muestra que ni la rendición de cuentas ni los procesos de transparencia, garantizan que los gobiernos se comporten de manera eficiente en la provisión de bienes públicos. Esto se debe a que aún bajo estas circunstancias existen incentivos para usar el empleo burocrático como patronazgo político. Abstract This paper presents a formal model of electoral political competition to explore the effect of the democratic electoral process and transparency on government performance. In contrast with other arguments that sustain that the inefficiency of government prevail even under democratic systems with accountability mechanisms due to problems of imperfect information, the main result of this essay shows that neither accountability nor transparency processes guarantee that governments behave efficiently in the provision of public goods. This occurs, because even under these circumstances, there are incentives to use bureaucratic employment as political patronage.
- 2. Introducción A partir de los años ochenta la tercera ola de democratización llevó a cambios institucionales en diversos países que reforzaron, o por primera vez en mucho tiempo pusieron en marcha, procesos de democracia electoral (Huntington, 1991). Varios países, incluyendo un buen número de naciones latinoamericanas, han vivido esta transformación, que sin embargo en muchas ocasiones parece no haber dado los resultados esperados en lo que se refiere a mejores prácticas gubernamentales y políticas públicas más eficientes. De igual forma, durante esa década, la teoría económica vivió un repunte en los análisis que se enfocan a la explicación política de la política económica y de las políticas públicas en general. A partir de entonces el número de trabajos suscritos dentro de la llamada “nueva economía política” o “economía política neoclásica” ha ido en constante aumento y se ha convertido en un área de suma importancia. Es en esta área de la teoría económica donde la esperanza de mejores y más eficientes prácticas gubernamentales como resultado de la competencia democrática electoral, encontró sustento entre los estudiosos del tema. A partir del desarrollo de la economía política de la escuela de Chicago, el análisis económico del proceso de competencia político-electoral derivó en la idea de que la democracia electoral provee los incentivos para que quienes desean obtener el poder o mantenerse en él mediante mecanismos democráticos, busquen hacerlo mediante prácticas eficientes de buen gobierno. Si bien algunos de los exponentes más importantes de esta escuela, como Stigler (1971) y Becker (1983), nos han provisto de una estructura analítica cuyos resultados hablan, entre otras cosas, de las posibles ineficiencias que se generan a partir de los procesos políticos, principalmente aquellos relacionados con las acciones de los grupos de interés, no contradicen uno de los principales argumentos de la economía política de la escuela de Chicago desarrollado por Wittman (1989).
- 3. En su trabajoseminal, Wittman desarrolla un estupendo argumento que logra establecer una relación causal entre los mecanismos de la competencia electoral democrática y una tendencia hacia la eficiencia en el diseño y aplicación de las políticas públicas. El argumento sostiene que aún bajo un contexto con información asimétrica y problemas de agente principal, donde los ciudadanos no pueden monitorear completamente las acciones de los gobernantes ni pueden observar varias características de estos mismos que son relevantes para garantizar su buen desempeño, la competencia electoral bajo condiciones democráticas provee los incentivos suficientes para que quienes gobiernan o quieren gobernar, ya sea partidos o individuos, busquen construir su credibilidad y una buena reputación como gobernantes que les permitan mantenerse en el poder o llegar a él. Esta búsqueda se realiza, de acuerdo con el argumento, mediante prácticas de buen gobierno y de eficiencia en la provisión de bienes públicos. De acuerdo con este argumento, los procesos de democratización, esencialmente electoral, que han vivido varios países en los últimos 30 años, tendrían que haber desencadenado mejores prácticas y una mayor eficiencia gubernamental. Desafortunadamente en muchos, los resultados no han sido los que los ciudadanos esperaban. Diversos autores como por ejemplo Moreno (2005), Estevez et al (2002) y Brusco et al (2002) han encontrado evidencia empírica que cuestiona la relación positiva entre competencia política y eficiencia en el desempeño del gobierno. En el argumento que relaciona eficiencia con democracia electoral, las elecciones son el mecanismo mediante el cual los ciudadanos califican el desempeño del gobierno, y le ofrecen o no la oportunidad de continuar en el poder a quienes se encuentran gobernando. A partir de este proceso se incentiva el buen desempeño, dado el deseo de quienes gobiernan por mantenerse en el poder. Si el buen desempeño del gobierno afecta
- 4. positivamente el bienestarde los ciudadanos, el grupo gobernante aumenta su aceptación entre los ciudadanos y con ello la probabilidad de mantenerse en el poder mediante la implementación de buenas prácticas gubernamentales y la provisión eficiente de bienes públicos. Sabemos que en la mayoría de los casos, los ciudadanos no sólo observan el desempeño de los gobiernos en sus acciones, o como proveedores de servicios y de políticas y programas públicos. Es verdad también que existen preferencias vinculadas con otro tipo de temas que en una parte de la literatura económica y politológica, se les catalogan como ideológicos (Hinich y Munger, 1994). Así, cada ciudadano tiene su propio sesgo ideológico que determina sus preferencias entre los diferentes partidos, incluyendo al partido gobernante. Pero aun cuando un ciudadano no coincida ideológicamente con el partido gobernante, cuando éste último aumenta su eficiencia en la provisión de bienes públicos que afectan positivamente el bienestar del ciudadano, la opinión y la percepción del ciudadano sobre el gobierno mejora, y eso se refleja en la manera en cómo califica el desempeño gubernamental. Por supuesto esto no necesariamente revierte las preferencias de todos los individuos, pero sabemos que aquellos ciudadanos que se encuentran más alejados ideológicamente de todos los partidos, pueden, frente a una mejoría en la percepción del desempeño gubernamental, decidir apoyar al partido en el gobierno. En cualquier caso, el proceso electoral incentiva a los gobernantes a mejorar su desempeño y con ello a aumentar el bienestar de los ciudadanos, ya que es la forma como el grupo en el gobierno puede maximizar la probabilidad de mantenerse en el poder. La aceptación de los ciudadanos se construye a partir de la información y la percepción que tienen sobre el desempeño de sus gobernantes. Cuando la arena electoral cumple con las características democráticas suficientes para que existan varios grupos y que
- 5. tengan la posibilidadde ganar la contienda, el principal problema para incentivar la eficiencia en el gobierno es el de información asimétrica. El problema de agencia que se presenta debido a la asimetría en la información implica una limitante de los ciudadanos por poder calificar acertadamente a los gobernantes, por ello se ha insistido en la implementación de mecanismos que transparenten las acciones de los gobernantes y faciliten el proceso de rendición de cuentas. Una vez que el problema de información asimétrica quedara resuelto, se esperaría que el proceso electoral fuera asertivo y lograra incentivar un comportamiento eficiente por parte del gobierno. Esto último, ha sido el principal resultado de la mayoría de los trabajos que abordan el tema de la transparencia y la rendición de cuentas. Autores como como Barro (1973), Ferejohn (1986) y Persson y Tabellini (2000), Maskin y Tirole (2004), consideran que la rendición de cuentas exigida a los gobiernos por parte de los ciudadanos es un mecanismo que incentiva a los políticos a actuar en interés de los electores; sin embargo, la ineficiencia gubernamental es un resultado que prevalece, ya que el efecto de la rendición de cuentas en sistemas democráticos no es suficiente para mejorar la eficiencia en el gobierno, debido a los problemas de agente principal o problemas de información imperfecta. Durante el proceso de democratización que se ha llevado a cabo en las últimas décadas, los cambios institucionales que se han procurado llevar a cabo han considerado la importancia de la transparencia. Sin embargo, aun cuando teóricamente la solución del problema de información asimétrica debería permitir que el proceso electoral pudiera inducir mejores prácticas gubernamentales, lo ocurrido en varios países no ha cumplido con las expectativas que se tenían al respecto. Estos resultados contradictorios, aun con los cambios institucionales que buscan disminuir los problemas de información y transparentar las acciones de los gobiernos, en la mayoría de los casos, están relacionados con la
- 6. rentabilidad política deluso clientelar del empleo burocrático y patronazgo político (Alesina, Danninger y Rostagno, 1999; Alesina, Baqir e Easterly 2000; Annett, 2001; Robinson y Verdier, 2003). En este ensayo, desarrollamos un modelo formal de competencia político electoral, donde los ciudadanos califican al partido en el gobierno y le ofrecen su preferencia de acuerdo a su desempeño en la provisión de un bien público. Como en cualquier lugar del mundo el gobierno utiliza recursos públicos para adquirir los insumos necesarios para la provisión de bienes públicos, en este caso capital y trabajo. Los partidos buscan obtener el máximo apoyo posible entre los ciudadanos, ya que esto les permite aumentar su capital político y con ello mejorar sus posibilidades en los procesos electorales. Debido a que existen ciudadanos que valoran el empleo que ofrece el gobierno de tal forma que puede afectar sus preferencias y su afinidad partidistas, el partido gobernante utiliza estrategias clientelares como el empleo burocrático para ganarse la preferencia de un grupo de ciudadanos que de otra forma no le darían su apoyo. En este contexto el tamaño de la burocracia, como el nivel de empleo gubernamental siempre resulta excesivo respecto al óptimo social. Este resultado es consistente con argumentos del tipo de Metzler y Richards (1981), sin embargo, no está determinado por la distribución del ingreso ni las presiones redistributivas. Por otro lado, con la existencia de una cultura ciudadana responsable y el acceso a información, acerca de las acciones del gobierno, se genera un rechazo por parte de los ciudadanos a prácticas clientelares, incentivando una mejora en la eficiencia del empleo gubernamental, por el temor del partido en el gobierno a perder simpatizantes. El modelo no obstante, muestra que aún bajo condiciones de procesos de transparencia la provisión de bienes públicos siempre resulta subóptima. Este resultado contrasta con los de diversos trabajos que argumentan que la ineficiencia gubernamental prevalece bajo
- 7. sistemas democráticos electoralescon rendición de cuenta debido a problemas de información (Barro, 1973; Ferejohn, 1986; Persson y Tabellini 2000; Maskin y Tirole, 2004). En la siguiente parte de este ensayo presentamos el modelo formal cuyo argumento muestra que aun cuando los ciudadanos sancionan la ineficiencia gubernamental, el gobierno tiene incentivos político-electorales para desviarse de la política pública socialmente óptima. Una vez que discutimos los resultados del modelo, finalizamos este ensayo con las conclusiones del análisis. Un Modelo de Competencia Política y Provisión de Bienes Públicos Supondremos que la economía está conformada por dos tipos de agentes: ciudadanos y partidos políticos. Uno de los partidos gobierna la economía y provee un bien público puro para el consumo de los ciudadanos. El partido gobernante busca maximizar el apoyo entre la ciudadanía con el fin de garantizar su permanencia en el poder a través de un mecanismo de competencia electoral. El gobierno rivaliza con el resto de los partidos y compite mediante la provisión del bien público. El gobierno puede aumentar su eficiencia como proveedor del bien público, con lo cual el bienestar de cada uno de los ciudadanos mejora y por lo tanto los ciudadanos responden aumentando su apoyo electoral al partido gobernante. En este proceso, suponemos que no hay problemas de información y los ciudadanos observan perfectamente las acciones del gobierno. El resultado que se esperaría es que el gobierno ofrezca el nivel socialmente óptimo de bien público, es decir aquel que maximiza el bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, como ya hemos comentado, la ideología tiene un papel importante en el proceso electoral y por lo tanto afecta el
- 8. mecanismo de incentivoselectorales. Cuando se introduce este elemento, la competencia electoral provee incentivos distintos y el resultado se desvía del óptimo social. Afinidad Ideológica Ciudadana El modelo supone que los agentes tienen preferencias heterogéneas de carácter ideológico, como es usual en los modelos de votación espacial. Siguiendo a Hinich y Munger (1994), estos agentes pueden reducir la complejidad de sus preferencias ideológicas en un espacio de dimensiones reducidas. Así, en este modelo suponemos que existe un espacio ideológico unidimensional, convexo y compacto, sobre el cual cada uno de estos agentes tiene definidas sus preferencias y que está dado por el intervalo a, b R . En nuestro modelo cada ciudadano tiene una posición ideológica que puede localizar dentro del espacio a, b . En este caso cada ciudadano está indizado de acuerdo al punto donde se localiza su posición ideológica dentro del espacio a, b . Así, decimos que el ciudadano i tiene su posición ideológica ideal en el punto i a, b . Como es común en este tipo de análisis, la distribución de los puntos ideales de los ciudadanos sobre el espacio afecta el comportamiento de los partidos políticos cuando estos compiten por obtener el apoyo de la ciudadanía, o por buscar maximizar la probabilidad de ganar una elección. En este caso, para simplificar el modelo y para aislar inicialmente los resultados del efecto que la distribución de los ciudadanos pueda tener en los resultados, suponemos que hay un continum de ciudadanos cuyas posiciones ideológicas se distribuyen de forma uniforme y continua sobre el intervalo a, b . La afinidad ideológica juega un papel fundamental en nuestro modelo. La afinidad entre dos agentes, depende de que tan distintas o parecidas sean sus posiciones ideológicas,
- 9. lo cual supondremosque se refleja en la localización de estas posiciones dentro del espacio a, b . La preferencia que cada ciudadano tiene entre los diferentes partidos políticos, depende en buena parte de la afinidad que se presenta entre cada partido y el ciudadano, y por lo tanto la dirección de su voto. En el modelo, la afinidad entre dos agentes depende de la distancia euclidiana que hay entre los puntos donde se localizan sus posiciones ideológicas. De esta forma la afinidad del ciudadano i con el partido en el gobierno es función de la distancia a i para i a, b , mientras que la afinidad con el partido de oposición depende de b i . Si la distancia ideológica entre dos es mayor, menor será la afinidad ideológica. Suponemos entonces que la afinidad ideológica entre dos agentes decrece de manera monótona en función de la distancia entre sus localizaciones en el espacio ideológico a, b . Así, la afinidad ideológica es una función V : I R , continua, simétrica y diferenciable, donde I a, b a, b R 2 , convexo, continuo y compacto. Suponemos también que V i j tiene las siguientes propiedades: V i j 0 i, j I , i j , V i, j 0 i, j I , (1.1) V 0 0. De esta forma el ciudadano i tiene mayor afinidad ideológica con el partido en el gobierno que con el partido de oposición si a i b i y la diferencia en la afinidad es V a i V b i . Dado que a i b , i , podemos expresar esta diferencia de afinidad como V i a V b i . Así, si V i a V b i 0 , el ciudadano i tiene más afinidad con el partido en el gobierno, y en el caso de haber una contienda electoral, el ciudadano i
- 10. votará por elpartido en el gobierno si únicamente considerara la afinidad ideológica. En el caso en que V i a V b i 0 , el ciudadano le daría su apoyo al partido opositor, y finalmente si V i a V b i 0 , el ciudadano apoyaría al partido en el gobierno con igual probabilidad que al partido de oposición. Estrategia Gubernamental y Competencia Política Para simplificar el análisis en este modelo consideramos un sistema de dos partidos, un partido en el gobierno y un partido opositor. Ambos partidos tienen también posiciones ideológicas que son observadas por los ciudadanos y que se localizan en los extremos del espacio ideológico a, b . Diremos que el partido en el gobierno localiza su posición ideológica en el punto a, y el partido opositor tiene su preferencia ideológica en el punto b del intervalo. Los partidos buscan obtener el máximo apoyo posible entre los ciudadanos, ya que esto les permite aumentar su capital político y con ello mejorar sus posibilidades en los procesos electorales, pero también les permite gobernar con menores costos y aumentar sus beneficios (North, 1981; Levi, 1988). Con el fin de simplificar el análisis, y siguiendo a Dixit y Londregan (1996), suponemos que el costo para los partidos por mover sus plataformas de política pública para modificar su posición sobre el espectro ideológico es muy alto en el corto plazo, y por lo tanto se considera que las posiciones ideológicas de los partidos son fijas. La idea es que los partidos no pueden cambiar su imagen ideológica frente a los ciudadanos, tan fácilmente. Así, en el modelo, dadas las posiciones ideológicas de los partidos y de los agentes, la forma en que el partido gobernante puede modificar las preferencias electorales de los
- 11. ciudadanos es medianteel buen gobierno y la provisión eficiente del bien público. Sin embargo, esto también le permite distribuir beneficios privados entre la ciudadanía que pueden también modificar el número de ciudadanos que le ofrezcan su apoyo. El partido en el gobierno tiene entonces la ventaja de tener recursos públicos que emplea en la provisión de bienes púbicos y con ello mejorar la opinión que los ciudadanos tienen sobre él. En este caso, consideramos que el partido en el gobierno tiene un monto de recursos exógenos que emplea de manera íntegra en la producción y suministro de bienes públicos. Hemos simplificado el modelo y evitamos introducir el problema de recaudación. Aún si la recaudación fuese endógena en el modelo, las características de los resultados que se obtienen no cambian ya que suponemos que los ciudadanos tienen preferencias homogéneas en lo que se refiere a la política pública como provisión del bien público. Este supuesto, además, refleja el caso de gobiernos locales en muchas economías, donde las transferencias de los gobiernos federales hacia las administraciones locales son la principal fuente de ingresos de estas últimas, y en muchas ocasiones, no está condicionada a la capacidad recaudatoria de las localidades. Así, suponemos que el partido en el gobierno dispone de un monto T de recursos públicos para comprar insumos que le permitan producir y proveer un cierto monto de bienes públicos, P. Dado que la provisión de bienes públicos mejora la percepción que los ciudadanos tienen del gobierno y aumenta su aceptación y el apoyo político entre la ciudadanía, y que el monto de recursos públicos es exógeno, el partido gobernante invierte los recursos públicos en la producción de bienes públicos de tal manera que maximiza la rentabilidad política de la inversión. El gobierno dispone de una tecnología para producir y proveer un bien público, que requiere de capital, K, y de trabajo, L. Representamos la tecnología para la producción de
- 12. bienes públicos poruna función de producción P F K , L , continua y diferenciable con las siguientes características: FK 0, FKL 0, FKK 0, FL 0, FLK 0, FLL 0, lim FL K , L , K 0, (1.2) L 0 lim FK K , L , L 0. K 0 donde P es la cantidad producida de bien público. El gobierno es tomador de precios y suponemos, por simplicidad, que tanto la tasa de retorno del capital como el salario son iguales a 1. Así, la restricción presupuestal del gobierno es: K L T (1.3) El modelo también supone que cada ciudadano ofrece inelásticamente tiempo de trabajo. Así, el partido en el gobierno ofrece empleo para la producir y proveer bienes públicos y puede decidir a qué ciudadanos contratar y por cuánta cantidad de trabajo. Sea li 0 la cantidad de empleo que el gobierno compra al ciudadano i, entonces la cantidad total de trabajo empleado en la producción de bienes públicos está dado por la d siguiente sumatoria: L li di (1.4). 0 Dado que los ciudadanos elegidos para trabajar en la provisión de bienes públicos, se ven beneficiados de manera privada por el empleo burocrático, el gobierno puede alterar la afinidad de un grupo de ciudadanos y obtener su apoyo mediante la provisión de empleo. Así, si bien el empleo es indispensable para la provisión de bienes públicos, también puede utilizarse como patronazgo político y proveer de beneficios privados a ciertos ciudadanos con base en una lógica de rentabilidad política.
- 13. Al igual queen un gran número de análisis, consideramos que todas las acciones de gobierno se definen manteniendo compatibilidad con el objetivo de preservar el poder (Bueno de Mesquita, et al., 2004). Los gobiernos, al intentar ganar apoyo entre sus ciudadanos, distribuyen beneficios para asegurar lealtades ya sea a través de bienes privados o públicos. Al buscar la lealtad de un conjunto de agentes que le permita mantenerse en el poder, los gobiernos proveen bienes privados a los miembros de este conjunto. Como ocurre en muchos casos, la compra de insumos para proveer bienes públicos, puede ser una estrategia para ganar el apoyo de agentes o grupos de interés. Es común que agentes que proveen bienes y servicios a los gobiernos para la producción de bienes públicos, ofrezcan su apoyo político hacia el gobierno a cambio de ser beneficiados por la adquisición de sus productos o servicios. Esta práctica clientelar puede disminuir la calidad o los montos de bienes públicos, con lo cual la provisión de bienes es socialmente subóptima. Esta es la estrategia y el tipo de ineficiencia que el modelo captura. Por simplicidad, el modelo asume que las posiciones y la afinidad ideológica de todos los agentes son observables. De esta forma el partido en el gobierno puede observar la afinidad que cada ciudadano tiene por cada uno de los dos partidos y esto le permite focalizar la oferta de empleo clientelar entre los ciudadanos que les son más rentables políticamente. Como ya hemos explicado, la afinidad del ciudadano i con un partido está determinada por la distancia ideológica con el partido. También consideramos que la percepción que los ciudadanos tienen del gobierno mejora con una mayor provisión de bienes públicos. Si bien en el modelo nos referimos a la cantidad de bien público, no necesariamente es así y también podríamos interpretar P como la calidad del bien público.
- 14. Así, cuando semejora la provisión de bien público, y dado que todos y cada uno de los ciudadanos obtienen la misma utilidad por esta provisión, la percepción del gobierno mejora en cada ciudadano y afecta positivamente la afinidad neta de la ciudadanía para con el gobierno. Es suficiente suponer que el cambio marginal en la percepción sobre el gobierno con respecto al monto de bien público es positivo. Finalmente aquellos ciudadanos que son beneficiados de manera privada mediante el empleo gubernamental, mejoran también su afinidad para con el partido en el gobierno. Supondremos que el efecto marginal del empleo sobre la afinidad neta con el partido en el gobierno es constante y la normalizamos a 1. Denotemos la función de afinidad neta del ciudadano i con el partido en el gobierno como A , de acuerdo con lo anterior podemos expresarla de la siguiente forma: Ai a, b, P, li V i a V b i h P li (1.5) donde li es el ingreso que recibe el ciudadano i por proveer trabajo al gobierno. Así, li 0 si el ciudadano i trabaja en el gobierno y li 0 de otra forma. La linealidad en li se asume para simplificar el álgebra en el análisis, sin embargo los resultados del modelo se sostienen con cualquier función creciente para li . La función h , mide el cambio de la afinidad o aceptación hacia el partido en el gobierno debido a la provisión de bienes públicos que realiza y suponemos que tiene las siguientes características: h 0, h 0 >0 y h 0. (1.6) Así, el ciudadano i ofrece su apoyo al partido en el gobierno si Ai a, b, P, li 0 . Si Ai a, b, P, li 0 , entonces el ciudadano i le da su apoyo a la oposición, y finalmente si Ai a, b, P, li 0 , apoya con igual probabilidad a ambos partidos.
- 15. Lema 1. Dadaslas posiciones de los partidos, a y b, y cierto nivel de bien público 0 P , donde el valor está definido por la siguiente condición: h V 0 V b a , (1.7) existe un único valor x a, b , tal que V x a V b x h P 0 . Prueba. Ver Anexo 1. Dado un cierto nivel de bien público P, la posición x a, b caracteriza al ciudadano indiferente o pivote, y está definida como una función implícita x a, b, P dada por la condición V x a V b x h P 0 (1.8). Es decir, x P define la posición ideológica de los ciudadanos cuya afinidad con el partido en el gobierno es exactamente la misma que con el partido de oposición. A partir del Lema 1 es claro que Ai a, b, P, li 0 i a, x y li 0 y Ai a, b, P, li 0 i x, b y li 0 . Es decir que los ciudadanos cuya posición ideológica se encuentra en el intervalo a, x son afines al partido en el gobierno, y aquellos cuya posición ideológica está en el intervalo x, b tienen mayor afinidad por el partido opositor. x De esta forma es la proporción de ciudadanos afines al partido en el gobierno, y ba bx es la proporción de ciudadanos que apoya al partido opositor. Además, diferenciando ba x a, b, P h P (1.8), tenemos que 0 . Este resultado es más que P V x a V b x intuitivo y caracteriza la respuesta de la proporción de ciudadanos que favorecen al partido
- 16. gobernante cuando ésteincrementa la provisión del bien público; frente a un incremento en la oferta del bien público, la cantidad de ciudadanos afines al partido en el gobierno también aumenta. De esta forma, el partido gobernante emplea la provisión de bienes públicos como una estrategia para ganar afinidad entre la ciudadanía. Óptimo Social Si el empleo que ofrece el gobierno para poder producir bienes públicos no tuviera ningún efecto en la afinidad de los ciudadanos, no existiría incentivo para utilizar el empleo gubernamental de manera política. En ese caso, la forma en que el gobierno maximizaría el número de ciudadanos que lo apoyan, es ofreciendo el máximo nivel de bien público que le fuera posible, dada la tecnología y el monto de recursos públicos T. En ese caso, el gobierno se comportaría como un gobierno benévolo y el monto de bien público que ofrecería sería el socialmente óptimo, es decir aquel que maximiza el bienestar social. Si se considera una función de utilidad social Samuel-Bergson de tipo utilitarista, ui ci , P u c , P di , i i i donde P 0 i , entonces el nivel socialmente óptimo de bien público es el máximo posible, dada la cantidad de recurso público disponible. Este nivel está dado entonces por la condición de primer orden que resuelve el siguiente problema: max F K , L K 0, L 0 (1.9) s.a K L T . Así, el nivel socialmente óptimo de empleo gubernamental, Ls , está dado implícitamente por la condición de primer orden FK T Ls , Ls FL T Ls , Ls (1.10).
- 17. Si comparamos estoúltimo con el caso en el que el empleo gubernamental no afecta el nivel de afinidad de los ciudadanos con el gobierno, el resultado es el mismo. Cuando el empleo gubernamental no afecta los niveles de afinidad, el partido en el gobierno utiliza únicamente la provisión de bienes públicos para maximizar la proporción de ciudadanos que lo apoyan frente al partido opositor. Así, el problema del gobierno es simplemente max x a, b, F K , L , sujeto a la restricción presupuestaria del gobierno. Es claro que este K ,L problema es el mismo que (1.9). Esto implica, que cuando el empleo gubernamental no tiene ningún efecto en la afinidad de los ciudadanos, el gobierno provee el nivel de bien público socialmente óptimo. Provisión de Beneficios Privados Sin embargo, cuando el empleo gubernamental tiene un efecto positivo en la afinidad de los ciudadanos, tal y como lo hemos supuesto en el modelo, el partido en el gobierno tiene, además de la ventaja que le da la provisión de bienes públicos, otra más: para ofrecer bienes públicos se necesita contratar trabajo, y con ello el partido en el gobierno puede ganar aún más ciudadanos afines. Dado que en el modelo suponemos que la afinidad de cada ciudadano es observable, el gobierno buscará contratar ciudadanos cuya posición ideológica se localice en el intervalo x, b ya que de otra forma, estaría contratando ciudadanos cuya posición ideológica es tal que ya son afines a él. Al contratar ciudadanos en el intervalo x, b , puede aumentar el número ciudadanos que lo apoyen más x allá de la proporción . Para obtener el máximo rendimiento político de su inversión en ba empleo, a cada uno de estos ciudadanos que contrate le ofrecerá la cantidad de empleo
- 18. mínima necesaria pararevertir su afinidad política. Es decir, la cantidad de empleo li que el gobierno ofrece al ciudadano i , i x, b es tal que li V b i V i a h P . Así, el grupo de ciudadanos contratados por el gobierno serán los más cercanos al ciudadano indiferente ya que son más fáciles de convencer y por lo tanto los costos por revertir su afinidad son los más bajos. El uso político del empleo gubernamental que en nuestro modelo es un resultado de la competencia político-electoral, es una práctica común y ha sido abordada en un importante número de análisis (ver por ejemplo Alesina, Danninger y Rostagno, 1999; Alesina, Baqir e Easterly, 2000; Annett, 2001). De acuerdo con lo anterior y una vez que se define la cantidad total de trabajo a contratar, L, los ciudadanos que revierten su afinidad hacia el partido gobernante debido a que son empleados por el gobierno, son todos aquellos cuyas posiciones ideológicas se encuentran en un intervalo x, x, b , donde está definida implícitamente por la siguiente condición: V b i V i a h P di L x (1.11) Para simplificar el análisis, y de aquí en adelante consideremos que V z z 2 . En L ese caso, tendríamos que x (ver Anexo 2). Así, cuando el gobierno decide ba contratar una cantidad de empleo total L, los ciudadanos que son empleados por el gobierno L son todos aquellos que tienen su preferencia ideológica en el intervalo x, . Todos ba estos ciudadanos son contratados por el gobierno de tal forma que el beneficio privado que
- 19. reciben como trabajadoresgubernamentales, es justo el mínimo necesario para revertir sus preferencias partidistas. Es decir, dada una cantidad total de empleo gubernamental L, tenemos que: L i a b i h P i x, 2 2 li ba 0 e. o. c. Lo anterior refleja la estrategia que los gobiernos utilizan para focalizar sus recursos en la búsqueda del apoyo de los votantes cercanos al indiferente. Esta estrategia ha sido bastante discutida teóricamente (ver por ejemplo Cox y McCubbins, 1986; Lindbeck y Weibull, 1987; Dixit y Londregan, 1995, 1996 y 1998) como empíricamente (ver por ejemplo Dahlberg y Johansson, 2002; Johansson, 2003), y nuestro modelo es consistente con la evidencia y los resultados de muchos de estos trabajos. Para el caso particular del uso político del empleo Óptimo Político Dado que el gobierno requiere emplear ciudadanos para poder proveer bienes públicos, y en el modelo suponemos que no existe diferencia en la calidad del trabajo que estos ofrecen, es decir la productividad del trabajo que ofrece cualquier ciudadano es la misma independientemente de su posición ideológica, la estrategia de contratar ciudadanos en la vecindad de x, dentro del intervalo x, b , no tiene, per se, un efecto negativo sobre la eficiencia gubernamental en la provisión del bien público. En otras palabras, el problema no es a quiénes se contrata, pero como veremos más adelante, es a cuántos se contrata. Así, en el modelo, el partido en el gobierno buscará maximizar la cantidad de ciudadanos que lo prefieren por sobre el partido opositor, y para ello provee bienes públicos que mejoran su aceptación entre la ciudadanía, pero también ofrece empleo, que igualmente
- 20. explota políticamente paraobtener más ciudadanos que lo apoyen. Así, formalmente, el gobierno enfrenta el siguiente problema: max a, b, P P s.a P F K , L K L T Si se introducen las restricciones a la función objetivo, el problema puede reducirse a lo siguiente: max L a, b, T . L La solución de este problema está caracterizada por la siguiente condición de primer orden: h F T L , L FL T L , L h F T L , L FK T L , L 1 , (1.12) 2 b a 2 b a 2 L b a donde el nivel de empleo políticamente óptimo, es una función implícita L a, b, T . Reordenando la condición (1.12), tenemos: ba FK T L , L FL T L , L 1 0. (1.13) h F T L , L L Dada la condición (1.10) y bajo los supuestos (1.2) y (1.6), la condición (1.13) implica que L Ls , y que F T L , L F T Ls , Ls . Así, tenemos entonces el siguiente resultado. Resultado 1. En un óptimo político, el nivel de empleo es mayor al nivel de empleo socialmente óptimo, y por lo tanto la provisión de bienes públicos resulta menor que el nivel socialmente óptimo. Prueba. Ver Anexo 3.
- 21. Cuando los ciudadanosvaloran el empleo que ofrece el gobierno de tal forma que puede afectar sus preferencias y su afinidad partidistas, el partido gobernante puede utilizar el empleo para ganarse la preferencia de un grupo de ciudadanos que de otra forma no le darían su apoyo. En ese caso, se tiene el incentivo a contratar más trabajo del socialmente necesario, aun cuando esto afecte negativamente la provisión de bienes públicos y el bienestar social sea menor que el que se tendría en el caso de un gobierno benevolente. Este resultado refleja el crecimiento excesivo de la burocracia y el tamaño del gobierno como resultado de una estrategia política para maximizar la probabilidad de la supervivencia de los grupos gobernantes. Este resultado es consistente con argumentos del tipo de Metzler y Richards (1981), sin embargo, no está determinado por la distribución del ingreso ni las presiones redistributivas. El modelo simplemente refleja el hecho de que la rentabilidad política de estrategias focalizadas puede llevar a una inversión mayor en estas, que en la provisión de bienes con una cobertura mayor o de tipo universal. Esto evidentemente tiene impactos negativos en el bienestar social y desafortunadamente es un resultado que se observa de manera cotidiana aún en países desarrollados y con procesos de democracia electoral eficientes (La Porta, et al., 1999). Ineficiencia Bajo Transparencia y Sanción Ciudadana Hasta ahora hemos mostrado que aún en un contexto donde se observan las acciones del gobierno y no hay problemas de agencia, las prácticas gubernamentales resultan ineficientes desde el punto de vista social debido a que el empleo gubernamental puede usarse para obtener más apoyo político entre los ciudadanos. Esto lleva a un tamaño excesivo de la burocracia por lo que los rendimientos del trabajo gubernamental son decrecientes y por ello hay una pérdida de bienestar social debido a que se pierde eficiencia en la provisión de bienes públicos. Sin embargo, hasta aquí, el modelo no especifica algún
- 22. mecanismo por elcual los ciudadanos respondan positivamente a las prácticas de buen gobierno, sino simplemente a la provisión de bienes públicos. Si bien el partido en el gobierno puede entonces utilizar el empleo como patronazgo político para maximizar el apoyo entre la ciudadanía, los ciudadanos podrían castigar al gobierno si éste se desvía del óptimo social o premiarlo si su actuación tiene como objetivo buscar el óptimo social. Dado que en el modelo no hay problemas de información y los ciudadanos pueden monitorear sin costos las acciones del gobierno, un mecanismo de este tipo donde el gobierno podría perder popularidad entre la ciudadanía si su política de provisión de bienes públicos se aleja del óptimo social, podría incentivar la eficiencia gubernamental. Supongamos entonces que la ciudadanía sabe cuál es el nivel socialmente óptimo de empleo y pierde afinidad para con el gobierno si éste último se aleja del óptimo social. Supongamos entonces que la función de afinidad de los ciudadanos considera este tema de forma aditiva, por lo que ahora la siguiente forma: Ai a, b, P, li b i i a h P g Ls L 2 2 (1.14) donde 0 , es un parámetro que expresa el nivel de rechazo que tienen los ciudadanos a las prácticas clientelares y g es una función continua y diferenciable con las siguientes características: g 0 0, g 0, g 0 . (1.15) Dado que el Resultado 1 muestra que el nivel de empleo políticamente óptimo siempre es mayor que el nivel socialmente óptimo, la función (1.16) puede reescribirse como: 2 2 Ai a, b, P, li b i i a h P g Ls L . (1.16)
- 23. En este casotendríamos que la proporción de ciudadanos afines al gobierno con un nivel de empleo gubernamental, L, que se utiliza como patronazgo político, está dada por b2 a 2 h P ( Ls L)2 L y la solución del problema que enfrenta el partido 2(b a) ba en el gobierno para encontrar el nivel políticamente óptimo de empleo cuando los ciudadanos premian las acciones de buen gobierno (o castigan las desviaciones con respecto al nivel de empleo socialmente óptimo), L , es una función implícita, L a, b, T , caracterizada por la siguiente condición de primer orden: ba h F T L* , L* FK T L* , L* FL T L* , L* g L* Ls L* . (1.17) La condición anterior Es claro que aun cuando los ciudadanos observan perfectamente las acciones del gobierno sin ningún costo y hay un mecanismo electoral donde los ciudadanos premian el buen gobierno, no únicamente en cuanto al nivel de provisión de bienes públicos, sino de manera normativa en cuanto a la desviación de un óptimo social, la política pública implementada es distinta de la socialmente óptima. Esto se expresa en el siguiente resultado. Resultado 2. Aun cuando la afinidad de los ciudadanos responda negativamente a las desviaciones del empleo gubernamental con respecto al óptimo social, el nivel de empleo burocrático es mayor que el socialmente óptimo, L Ls , y la provisión de bienes públicos es ineficiente en relación al óptimo social, P P . Prueba. Ver Anexo 4. De acuerdo con el resultado anterior, el proceso de competencias político-electoral bajo condiciones democráticas, no es suficiente para proveer los incentivos necesarios que induzcan un comportamiento eficiente por parte del gobierno en relación al óptimo social.
- 24. Esto es así,aun cuando no existan problemas de información asimétrica o de agente principal y el mecanismo político-electoral permita que los ciudadanos sancionen al gobierno si este se aleja de las prácticas que son socialmente óptimas. L a, b, T , Dado que 0 , el efecto que tiene la valoración de los ciudadanos por las buenas prácticas de gobierno, que se refleja en el parámetro sobre la eficiencia gubernamental es positiva (ver Anexo 5). Así, cuando los ciudadanos valoran fuertemente las buenas prácticas de gobierno, una mayor cantidad de ciudadanos retiran su apoyo cuando observan un aumento en el exceso de empleo gubernamental. Intuitivamente esto es consistente con el hecho en el que sociedades con mejores valores cívicos tienden a rechazar con mayor fuerza prácticas ineficientes de gobierno. Sin embargo, aun cuando se valoran fuertemente las prácticas de buen gobierno, en el modelo no se logra alcanzar el óptimo social. Esto responde a que aun cuando se castiguen las prácticas ineficientes, el uso del empleo gubernamental más allá del óptimo sigue siendo políticamente rentable. En nuestro modelo, dada la forma funcional que suponemos, la única forma en que se alcance el óptimo social es cuando la valoración por las prácticas de buen gobierno es infinitamente grande, es decir cuando . Si bien este resultado depende de la forma funcional que utilizamos, la generalización de este resultado implica que mientras existan diferencias entre la rentabilidad política relativa de los insumos su la rentabilidad social relativa, la distribución de los recursos públicos será ineficiente desde el punto de vista social. Cuando la valoración ciudadana por prácticas gubernamentales eficientes no logra equilibrar estas rentabilidades relativas, aún bajo un mecanismo donde los ciudadanos sancionan las malas prácticas, siempre habrá incentivos hacia un desempeño ineficiente. En nuestro modelo, por ejemplo, sólo uno de los insumos tiene rentabilidad política, esto hace
- 25. que la rentabilidadmarginal del trabajo en términos políticos sea siempre distinta a la productividad marginal del trabajo en la provisión de bienes públicos. Dado que el óptimo social implica que la distribución de los recursos públicos óptima es aquella que iguala la productividad marginal de los dos insumos, cuando a la productividad del trabajo se le agrega la rentabilidad que tiene como patronazgo político, se tiende a invertir más en ese insumo. Así la distribución del recurso público se desvía del óptimo social y la provisión de bienes públicos decrece. Dado que el costo marginal que tiene el gobierno, debido a la sanción ciudadana por desviarse del óptimo social, no logra neutralizar la rentabilidad política del trabajo, entonces siempre existe un incentivo a desviarse del óptimo social. Si bien el anterior es un caso en donde la sanción por ineficiencia no logra nunca igualar las rentabilidades políticas relativas con las productividades marginales relativas, lo relevante es la intuición que arroja el modelo y que implica que, aún bajo la posibilidad de un monitoreo bajo información perfecta por parte de los ciudadanos, mientras el empleo gubernamental pueda afectar la preferencia de los ciudadanos hacia el partido gobernante, no podemos garantizar un desempeño gubernamental socialmente eficiente. Conclusiones En este ensayo presentamos un modelo formal que cuestiona los argumentos que sostienen que la democracia electoral provee de suficientes incentivos para el buen desempeño gubernamental. Si bien existe una importante literatura de control político que analizan problemas de ineficiencia y corrupción aún bajo esquemas de democracia electoral, nuestro argumento contrasta fuertemente con esta literatura puesto que no se basa en el supuesto de problemas de agente principal o información asimétrica. El argumento que sostiene que la democracia electoral incentiva el desempeño eficiente del gobierno,
- 26. parte del hechode que el uso de los recursos públicos para ofrecer bienes públicos tiene un rendimiento político positivo y por lo tanto hay incentivos a que la provisión de estos bienes sea socialmente eficiente. Los problemas surgen cuando debido a que los ciudadanos no pueden observar las acciones del gobierno, este puede obtener rentas extraordinarias, económicas o políticas, desviándose de las prácticas que son socialmente óptimas. Este problema desaparece si se resuelve el problema de información, de allí la importancia de los mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas. Nuestro argumento plantea que dado que la rentabilidad de la inversión pública en diferentes insumos tiene un componente de rentabilidad política, esta rentabilidad es distinta a la productividad de los insumos en la provisión de bienes públicos, y por lo tanto es distinta a su rentabilidad social. Cuando esto ocurre, la distribución optima de los recursos para proveer bienes públicos desde una perspectiva de bienestar social, resulta diferente a la distribución políticamente óptima. Así, cuando un grupo en el gobierno busca su supervivencia política, la provisión de bienes públicos que efectúa será diferente a aquella socialmente óptima. Uno de los puntos más importantes en nuestra discusión, es que esto puede ocurrir aun cuando los ciudadanos no solamente observan a la perfección el uso y la distribución de los recursos públicos, sino que además sancionan cualquier desviación de la política pública en relación al óptimo social, mediante el retiro de su apoyo político-electoral. Esto puede darse debido a que el costo político por desviarse del óptimo social que enfrenta el gobierno, no necesariamente puede neutralizar el componente de rentabilidad política que tiene la inversión en insumos para proveer bienes públicos. Dado lo anterior, el mecanismo de democracia electoral bajo condiciones de transparencia no es suficiente para garantizar el buen desempeño gubernamental. De acuerdo con el argumento presentado, pensamos que si bien es importante el diseño de
- 27. instituciones y mecanismosde transparencia y rendición de cuentas eficientes, también es fundamental buscar los mecanismos para neutralizar el efecto positivo que el empelo ofrecido por el gobierno puede tener sobre la afinidad de los ciudadanos para con éste. Mecanismos como el servicio civil de carrera, disminuyen este efecto. Sin embargo, mientras el empleo gubernamental, u otra forma de gasto para la provisión de bienes públicos, sea una buena alternativa para los ciudadanos frente al resto de oportunidades laborales o de ingreso que enfrentan, su rendimiento político seguirá dando incentivos para que las políticas públicas se desvíen del óptimo social. Anexos Anexo 1. Prueba de Lema 1. Por los supuestos (1.6) y (1.7), se cumple que V i a h P V b i cuando se evalúa en i b , y V i a h P V b i cuando i a . Entonces, por continuidad de V y por (1.1), se garantiza que existe un valor único x a, b , tal que V x a V b x h P , V i a V b i h P i a, x y V i a V b i h P i x, b . □ Anexo 2. Si partimos de (1.11), tenemos que V b i V i a h P di L . Resolviendo lo x anterior bajo el supuesto V z z 2 , tenemos que: b a 2 2 b a i h g L, x
- 28. 2 2 a b b a h g b a x 2 b a h g x L 0 , 2 b a h g 4 b a b a x 2 b a h g x L 2 b a hg 2 2 2 . 2 b a L Tomando el valor x , tenemos finalmente x . b a Anexo 3. Prueba del Resultado 1. Las condiciones (1.13) y (1.10), implican que: FK T L , L FL T L , L FK T Ls , Ls FL T Ls , Ls . Dado que por las condiciones (1.2) tenemos que; 2FKL T L, L FKK T L, L FLL T L , L 0 L . Lo anterior implica que L Ls . Por (1.2), entonces F T L , L F T Ls , Ls . □ Anexo 4. Prueba del Resultado 2. Dados los supuestos (1.2), (1.6) y (1.15), lim h F T L, L FK T L, L FL T L, L g L Ls , L 0 ba L T lim h F T L, L FK T L, L FL T L, L g L Ls , lim L 0 L y ba 0 . Igualmente tenemos que: T h FK FL h FLL T L, L 2FLK T L, L FKK T L, L g L Ls 0 , 2
- 29. lo cual implicaque h F T L, L FK T L, L FL T L, L g L Ls es una ba función monótona, continua y creciente en L. Dado lo anterior y que es continua, L* monótona y decreciente en L, garantizamos que existe un único valor L 0, T tal que: ba h F T L* , L* FK T L* , L* FL T L* , L* g L* Ls L* . Dado que h F T L, L FK T L, L FL T L, L g L Ls es igual a cero cuando se evalúa en L Ls , entonces L Ls . □ Anexo 5. Diferenciando la condición (1.17) se obtiene: L h FK FL h FLL T L, L 2 FLK T L, L FKK T L, L 2 1 ba g L L s g L L . s 2 L3 2 L a, b, T , Dados los supuestos (1.2), (1.6) y (1.15), entonces 0. Referencias Alesina, Alberto, Stephan Danninger y Massimo Rostagno (1999): “Redistribution Through Public Employment; The Case of Italy”, IMF Working Paper, No. 99/177; 1-44. Alesina, Alberto, Reza Baqir y William Easterly (2000): “Redistributive Public Empolyment. Journal of Urban Economics”. Vol. 48; 219-241. Annett, Anthony (2001): “Social Fractionalization, Political Instability, and the Size of Government”. IMF Staff Papers 48, 3; 561–92.
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