La responsabilidad patrimonial del estado en la constitucion

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO EN LA CONSTITUCION DE 1999, Y SU
RECEPCION DEN LA JURISPRUDENCIA DEL
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SUMARIO

INTRODUCCIÓN
1. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA
CONSTITUCIÓN DE 1999
1.1 La responsabilidad del Estado como Principio
Fundamental
1.2 La responsabilidad del Estado y el derecho a la
igualdad
1.3 La responsabilidad del Estado, el derecho de
propiedad y la garantía indemnizatoria de la
expropiación
1.4 La responsabilidad del Estado y el principio de
legalidad
1.5 La responsabilidad del Estado, la jurisdicción
contencioso administrativa y el derecho a la tutela
judicial efectiva
1.6 La responsabilidad del Estado y otras
disposiciones constitucionales
2. RECEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
2.1 RESPONSABILIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN
2.1.1 Fundamento Constitucional
2.1.2 Por funcionamiento normal o anormal del
servicio
2.1.3 Por sacrificio particular
2.1.4 Por riesgo creado
2.1.5 Por daños morales causados a particulares
2.1.6 De personas no estatales
a) Responsabilidad del Concesionario
b) Responsabilidad derivada de los
“actos de autoridad”
2.1.7 Por su inactividad
a) Aproximación conceptual a la
inactividad administrativa

b) Aplicación del sistema de
responsabilidad a los casos de
inactividad
2.2 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO JUEZ
2.2.2 Supuestos de procedencia
2.2.3 Responsabilidad del Estado por la
privación judicial de libertad
a) Revisión de sentencias
definitivamente firmes
b) Revocatoria de sentencias que no
hayan adquirido firmeza, a través de
los recursos ordinarios
c) Posición de la jurisprudencia
venezolana
2.2.4 Responsabilidad por faltas en la
administración de justicia
a) El error judicial
(i) Requisitos de procedencia
(ii) Clasificación doctrinaria del
error
(iii) Teorías que fundamentan la
responsabilidad por error
judicial
(iv) Comentarios de la
jurisprudencia en Venezuela
b) La omisión y el retardo judicial
injustificado
(i) Aspecto procedimental
(ii) Posición de la jurisprudencia
c) Inejecución total o parcial de
sentencias
2.2.5 Responsabilidad del Estado por
actuaciones no jurisdiccionales
2.3 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
LEGISLADOR
2.3.1 Fundamento Constitucional de la
responsabilidad del Estado legislador
2.3.2 Determinación de la responsabilidad del
Estado por actos legislativos
2.3.3 Requisitos de procedencia
2.3.4 Supuestos de responsabilidad del Estado
legislador

a) Leyes expropiatorias
b) Inconstitucionalidad de las leyes
3. CONCLUSIONES
4. BIBLIOGRAFÍA

INTRODUCCIÓN

La responsabilidad patrimonial del Estado es un principio
fundamental del Estado de Derecho y reconocido expresamente por el
Estado Venezolano en diversas disposiciones de la Constitución de 1999,
entre las que se encuentra el artículo 6, referido a los “Principios
Fundamentales”, el cual prevé que “…el gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que la componen es y
será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado,
alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables…”; y
particularmente, el artículo 140, que señala que: “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable
al funcionamiento de la Administración Pública”.

Además de las anteriores disposiciones, el régimen constitucional de
la responsabilidad patrimonial del Estado está reforzado en la Constitución
de 1999 a través del reconocimiento constitucional del derecho a la
igualdad ante la Ley (Art. 21), el derecho a la tutela judicial efectiva (Art.
26), el derecho a la propiedad (Art. 115), el principio de la legalidad (Art.
137) y la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa (Art.
259), entre otros.

Asimismo, la Exposición de Motivos de la Constitución se encargó
de hacer más diáfano el régimen constitucional de la responsabilidad
patrimonial del Estado, al establecer la universalidad de tal noción, al hacer
referencia expresa a la obligación directa que tiene el Estado de responder
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de
sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por
cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas,
ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas
privadas en ejercicio de tales funciones.

El principio de responsabilidad patrimonial del Estado es parte
esencial del Estado de Derecho, pues éste, conjuntamente con los
principios de legalidad y de separación de los poderes, conforma la idea del
sometimiento del Estado al imperio de la Ley.

La responsabilidad patrimonial del Estado supone la obligación de
reparar un daño o un interés protegido, causado por una actuación –

independientemente de que ella sea ocasionada por actuaciones conforme a
derecho o por actuaciones que contravienen normas jurídicas- siempre que
dicho hecho dañoso sea atribuible a una persona y exista un nexo causal
entre la actuación y el daño.

En el ámbito del Derecho Civil, la responsabilidad puede ser
contractual, la cual se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio
causado deriva del incumplimiento de obligaciones establecidas en un
acuerdo celebrado en el marco de una relación jurídica; o extracontractual,
que deviene de la obligación de reparar y resarcir el daño causado a otro,
derivado de actuaciones lícitas o ilícitas que causen daño en la esfera
jurídica de los particulares. Ella se fundamenta en la infracción al principio
general de no causar daños a otros.

A su vez, se entiende que la responsabilidad extracontractual puede
ser de dos tipos, a saber: (i) directa, esto es, aquella producida por hecho
propio[1] e (ii) indirecta, esto es, aquella derivada de hechos de personas o
cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto responsable. En estos
supuestos la Ley presume la culpa del director o custodio que se aprovecha
de las personas o cosas sujetas a su dirección o guarda[2].

En nuestro caso, la responsabilidad que se genera cuando el Estado
causa daños que le son imputables por su actuación, es similar a la
responsabilidad extracontractual del Derecho Civil. Sin embargo, si bien
los principios civilistas informaron inicialmente la noción de
responsabilidad patrimonial, dicho tipo de responsabilidad del Estado ha
evolucionado hasta tener un carácter autónomo y desligado de la noción de
responsabilidad civil, el cual se basa en la objetividad: la imputabilidad del
daño a la Administración.

En la actualidad, la mayoría de los ordenamientos jurídicos admiten
una tesis autónoma respecto de la del Derecho Civil, para determinar la
responsabilidad del Estado por los daños que ocasiona la actividad de sus
agentes en los administrados. En este sentido CASSAGNE ha señalado que:
“Si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las personas
jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado, por su actuación en
el ámbito del derecho público, pertenece al derecho administrativo”[3].

En Venezuela, ahora con apoyo más expreso de la Constitución de
1999, la doctrina ha propugnado una tesis integral de la responsabilidad
patrimonial, es decir, que derivará de todas las actuaciones de los órganos
estatales, y lo que es más importante, objetiva, esto es, independiente de
toda noción de intencionalidad (i.e. culpa, dolo).

El problema que se plantea aquí, sin embargo, es que el Estado actúa
tanto en el ámbito del Derecho Público, investido de sus prerrogativas –a
través de actos y contratos- como en el ámbito del Derecho Privado, sin
hacer uso de sus prerrogativas, pero también a través de hechos, actos y
contratos. De allí que los administrativistas entienden que la exclusión del
Derecho Civil del tema de la responsabilidad del Estado no debe ser
absoluta, pues queda para éste la parcela de las situaciones reguladas por el
Derecho Civil, es decir, “...cuando la Administración actúa en el campo
del derecho privado (v.g. gestión de bienes del dominio privado del
Estado)”[4].

De otra parte, la carencia de una regulación específica para la
determinación de la responsabilidad del Estado en el ámbito del Derecho
Público ha contribuido a que no exista un claro deslinde entre las áreas que
a cada una de estas ramas del Derecho –Civil y Administrativo-
corresponde normar. Ciertamente, la ausencia de un marco regulatorio que
contemple los principios de la responsabilidad patrimonial del Estado como
sujeto de Derecho Público, ha llevado a la jurisprudencia a aplicar de
manera directa, y no por vía analógica, las disposiciones del Derecho Civil
para establecerla.

Sin embargo, el principio general es que la responsabilidad del
Estado por los daños causados por las personas que emplee en el servicio
público se rige por el Derecho Público y no por los principios establecidos
en el Código Civil para las relaciones entre particulares, pues tal
responsabilidad debe tener reglas especiales que atiendan a la noción de
interés público que el Estado está llamado a satisfacer.

En ese sentido se pronuncia NALLAR, cuando al hacer referencia al
caso argentino, califica a las normas de Derecho Civil que se refieren a la
Responsabilidad del Estado de “manifiestamente inconstitucionales” y
“víctimas de una “desubicación fundamental e inútil”: “fundamental”
porque no responden a los cimientos del sistema federal argentino, e
“inútil” porque en nada colaboran para configurar la responsabilidad del
Estado, pues si está prevista en las Constituciones provinciales, allí
habremos de dirigirnos, y de no ser así recurriremos a los principios de la
Constitución Nacional”[5]. En opinión del mencionado autor, el recurrir a
las normas de un ordenamiento jurídico ajeno (i.e. el ordenamiento civil)
para determinar la responsabilidad del Estado produce inseguridad jurídica,
dada la forma “precaria” y “ociosa” en que dichas normas regulan el tema
de la responsabilidad, pues ellas además de referirse sólo a la
responsabilidad subjetiva e indirecta y desconocer la teoría del órgano, no

llegan a explicar cómo determinar la responsabilidad del Estado cuando
actúa lícitamente[6]. Será necesario entonces, según el autor, buscar la
solución al tema en los principios generales del Derecho, “en particular
aquellos que nacen a partir del derecho natural, de la moral y del
ordenamiento jurídico general del país de que se trate”[7].

Por su parte el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-
Administrativa, con vacilaciones, ha establecido la importancia de acoger
un régimen de Derecho Público para regular la responsabilidad del Estado.
Al respecto, ha afirmado que:

“…desde hace algún tiempo se ha venido insistiendo en
que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones
que rigen en materia civil, para declarar la
responsabilidad de la Administración por su actividad,
especialmente por lo respecta a su actividad extra-
contractual. Tal postura tiene su fundamento en que la
responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de
relaciones intersubjetivas entre particulares, cuyas reglas
no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de
derecho público que, además de gozar de potestades
públicas, gozan de determinados privilegios por ser los
tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el
ejercicio de las potestades públicas conlleva a la
realización de actos y negocios jurídicos y a la producción
de hechos que transgredan los derechos de los
administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración
responsable bajo unas reglas específicas, es decir,
autónomas respecto de las reglas ordinarias que rigen a
los particulares”[8].

Lo cierto es que la tesis de la responsabilidad del Estado ha sido
progresivamente acogida en los diversos textos constitucionales de nuestra
historia. Inicialmente, se reconoció la responsabilidad limitada y subjetiva
del Estado frente a los daños causados por autoridades legítimamente
reconocidas como de la Administración, con posterioridad, se dio paso al
reconocimiento absoluto y objetivo de la responsabilidad del Estado
moderno gracias a un vasto desarrollo constitucional, jurisprudencial y
doctrinario, que llevó a erigir los ya mencionados artículos 6 y 140 de la
Constitución de 1999 como el pilar fundamental de ese sistema de
responsabilidad absoluta y objetiva del Estado.

En este orden de ideas, es necesario efectuar un análisis del régimen
de la responsabilidad patrimonial del Estado a la luz de la Constitución de
1999, haciendo especial referencia a los antecedentes constitucionales que
marcaron el desarrollo de ese régimen.

1. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE
1999 Y SU EVOLUCIÓN

En el ordenamiento jurídico venezolano la ruptura del principio de
irresponsabilidad del Estado encuentra su antecedente más remoto en las
Leyes de Indias de la época de la Colonia, que consagraban la figura de la
Intendencia como órgano que ejercía una jurisdicción especial sobre las
controversias surgidas en materia de hacienda y economía de guerra, y a
quien correspondía conocer de los perjuicios causados a los particulares por
los funcionarios de la Colonia.

La responsabilidad del Estado en nuestro país surgió como producto
de las reclamaciones extranjeras. La responsabilidad patrimonial del Estado
fue, en un principio, reconocida por intermedio de reclamaciones
diplomáticas. Fue precisamente de ese modo, que en 1854 se promulgó la
primera Ley que propugnó la posibilidad de reclamar al Gobierno los daños
y perjuicios causados, única y exclusivamente, por autoridades legítimas de
la República

De otra parte, en el Derecho Venezolano uno de los principales
problemas que enfrentó la construcción del sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil, fue
la reticencia de la jurisprudencia -durante casi todo el tiempo de vigencia
de la Constitución de 1961- de darle virtualidad a las normas
constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado bajo
reglas de Derecho Público, reticencia que, a pesar del encomiable avance
que en esta materia se ha producido en las últimas décadas, se ha puesto de
manifiesto en recientes decisiones de la propia Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia.

1.1 La responsabilidad del Estado como
Principio Fundamental

La Constitución de 1999 consagra a título de principio fundamental
del Estado -en su artículo 6-, que el Gobierno de la República Bolivariana
de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será
siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables.

Lo dispuesto por el mencionado artículo constitucional constituye la
piedra angular de la responsabilidad del Estado, pues proclama, como
cláusula general, que junto a los principios de la democracia, alternatividad
de los poderes, pluralismo, descentralización y otros, el Estado es y será
siempre responsable.

Fue precisamente en la Constitución de 1830, cuando Venezuela se
separó de la Gran Colombia[9], que por vez primera se incluyó la
declaración genérica según la cual el gobierno de Venezuela «es y será
siempre republicano, popular, representativo, responsable y alternativo»
(énfasis añadido). El carácter responsable del gobierno venezolano,
reconocido como un principio fundamental del Estado de derecho, fue
repetido en las constituciones sucesivas e incluido en todas las que se
dictaron en el curso del siglo XX.

En el mismo sentido, la Constitución de 1961, en su artículo 3
establecía que el “gobierno de la República de Venezuela es y será siempre
democrático, representativo, responsable y alternativo” (énfasis
añadido).De manera que es a consecuencia de la continua consagración de
la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado en todas las
Constituciones dictadas en el curso del siglo XX, y el reconocimiento de la
misma como un principio fundamental inseparable del Estado de derecho,
que se plasmó la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución
de 1999 como un principio fundamental.

En ese orden de ideas, y reiterando el carácter de Principio
Fundamental que informa la responsabilidad del Estado, debemos destacar
la importancia que se confirma con el contenido de la Exposición de
Motivos de la propia Constitución, en la cual se dispuso:

«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo
una perspectiva de derecho público moderna, la obligación
directa del Estado de responder patrimonialmente por los
daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes
y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal, de los servicios
públicos y por cualesquiera actividades públicas,
administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o
electorales, de los entes públicos o incluso de personas
privadas en ejercicio de tales funciones» (énfasis añadido)
[10]
.

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1999, definitivamente
se logró incluir en un mismo texto constitucional la declaratoria de
responsabilidad del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos, la responsabilidad derivada de la actividad
administrativa, judicial y legislativa, así como de cualquiera de los demás
órganos del Estado. En definitiva, la Exposición de Motivos de la
Constitución de 1999 fue la encargada de esclarecer el carácter amplio y
objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Por otra parte, la Constitución de 1999, tal como se señaló
anteriormente, estableció en su artículo 140 que:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que
sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento de la Administración Pública”.

En este sentido, es preciso destacar que la inclusión de esa norma en
el texto constitucional vigente operó de la siguiente manera:

“…dicha norma no estuvo incluida en el proyecto relativo a
las ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana
de la V República presentado por el Presidente Chávez a la
Asamblea Constituyente. De acuerdo con el Diario de
Debates de dicha Asamblea, la falta de adopción del sistema
de responsabilidad que la realidad jurídica reclamaba,
habría sido advertida por el ex constituyentista Allan
Brewer Carías en la comunicación que enviara al
Presidente de la Comisión Constitucional en la sesión de
30-9-99, siendo incluida posteriormente en el Anteproyecto
que para las discusiones prepararía la Comisión
Constitucional, presentado el 12 de octubre de 1999. (…)
Así, quedó incorporada en nuestro nuevo texto
constitucional la norma en referencia, que luego de ser
sometida a la Asamblea resultaría aprobada con la
redacción que hoy le conocemos y a través de la cual,
conjuntamente con la disposición contenida en el artículo
259 (antes 206) que atribuye el conocimiento de la materia
a la jurisdicción contencioso administrativa, se consagró de
manera expresa la base constitucional para un sistema
indemnizatorio autónomo de responsabilidad del
Estado…”[11].

A todo evento, es claro que esa regulación no dejó dudas del
amplísimo abanico de posibilidades que el marco constitucional vigente
ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la
Administración. En tal sentido, los particulares podrán exigir la
responsabilidad del Estado, bien por falta o por sacrificio particular
derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier
actividad pública, sea administrativa, judicial, legislativa, de control o
electoral, de los entes públicos o privados, en ejercicio de tales funciones.
Y es que no fue sino hasta la vigente Constitución de 1999, que nuestro
ordenamiento jurídico se hizo de normas constitucionales redactadas en
sentido positivo y con la objetividad y amplitud que se ha señalado, pues
con anterioridad, entiéndase desde la Constitución de 1901 (artículo 14),
pasando por las Constituciones de 1904 (artículo 15); 1909 (artículo 21);
1914 (artículo 17); 1922 (artículo 17); 1925 (artículo 39); 1928 (artículo
39); 1929 (artículo 39); 1931 (artículo 39); 1936 (artículo 39); 1945
(artículo 40); 1947 (artículo 24); 1953 (artículo 31) y, finalmente, la de
1961 (artículo 47) –antecedente inmediato de la Constitución de 1999-, la
norma que propugnó la tesis de la responsabilidad del Estado se encontraba
redactada en sentido negativo.

Así, la Constitución de 1901 –antecedente del artículo 47 de la
Constitución de 1961- consagró, ya no como norma atributiva de
competencia del Máximo Tribunal[12], el primer precepto rector de la
responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el parágrafo único del
artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: «[...] En ningún caso
podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la
Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones
que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su
carácter público».

Esa Constitución de 1901 fue la primera en consagrar la
responsabilidad individual del funcionario por extralimitación de funciones
en el ejercicio del Poder Público. Tal responsabilidad fue consagrada de
manera idéntica por todas las Constituciones dictadas con posterioridad, a
excepción de la Constitución de 1953.

Ahora bien, aun cuando la Constitución de 1961 –con vigencia de
casi 40 años- ciertamente consagró normas fundamentales del Estado de
Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y
jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado, ella continuó
refriéndose a la responsabilidad del Estado en un sentido negativo. En
efecto, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma
expresa la responsabilidad patrimonial del Estado en términos muy

particulares, al reconocer que ella no podía en ningún caso ser pretendida si
los daños no hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la
República o las demás entidades locales, en los siguientes términos: “En
ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la
República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños,
perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades
legítimas en el ejercicio de su función pública”.

Esa particular redacción de la Constitución de 1961 era bastante
similar a la acogida en la Constitución 1901 y encuentra su explicación en
las sucesivas guerras y confrontaciones políticas de la época, lo cual
imponía regular que la responsabilidad sólo se admitiría ante los actos de
autoridades legítimas. Sin embargo con fundamento en ese precepto
comenzó a erigirse un sistema de responsabilidad del Estado por actividad
ilícita. En este sentido señaló el Maestro LARES MARTÍNEZ que:

“Guiado por el propósito de evitar la responsabilidad de las
entidades públicas por los daños causados por los rebeldes
en nuestras contiendas civiles, muy frecuentes en aquella
época, el constituyente reconoció expresamente la
responsabilidad civil de la Administración venezolana, en
momentos en que era generalmente negada en países
extranjeros”[13].

Esa norma se consideró la base constitucional de un sistema
autónomo de responsabilidad administrativa extracontractual. Así lo
entendió el Tribunal Supremo de Justicia al indicar que: “…la
responsabilidad del Estado provenía de la interpretación en contrario de
la norma invocada (artículo 47) como consecuencia de la excepción de la
República, los Estados y los Municipios de responder por daños causados
por personas ajenos a éstos” (paréntesis nuestro)[14].

Ampliando aún más el reconocimiento de la responsabilidad del
Estado, la Constitución de 1999 consagró una norma expresa referida a la
responsabilidad por la actividad judicial. Tal responsabilidad atañe a los
supuestos de error judicial y retardo u omisión injustificados. Así, se
estableció en el artículo 48, numeral 8º que:

“Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento
o reparación de la situación jurídica lesionada por error
judicial, retardo u omisión injustificada. Queda a salvo el
derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad

personal del magistrado o magistrada, juez o jueza; y el
derecho del Estado, y de actuar contra éstos o éstas”.

A manera de recapitulación, no queda más que resaltar que las
disposiciones constitucionales de 1999 mencionadas con anterioridad,
proclaman la responsabilidad objetiva y autónoma del Estado como un
Principio Fundamental inherente al Estado de Derecho. Supongamos
incluso que nuestra Constitución Nacional perdiera todos los capítulos que
la componen a excepción del primero de ellos que consagra los Principio
Fundamentales de la República, pues aún en ese hipotético supuesto, el
Estado continuaría siendo responsable en los términos precedentemente
expuestos.

1.2 La responsabilidad del Estado y el Derecho a
la Igualdad

El artículo 21 de la Constitución Nacional de 1999 estableció el
dogma de que todas las personas son iguales ante la Ley, de lo cual se
deriva que:

“1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el
sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general,
tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad,
de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y
administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y
efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o
grupos que puedan ser discriminados, marginados o
vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que
por alguna de las condiciones antes especificadas, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.
3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana;
salvo las fórmulas diplomáticas.
4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones
hereditarias…”.
Asimismo, el principio de la igualdad en la Constitución de 1999 se
vio complementado por la cláusula constitucional de igualdad de las
cargas públicas, que se encuentra establecida en el artículo 133, que señala
que: “…toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos

mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la
ley…”.
Cabe señalar que en el derecho moderno, el principio de igualdad
ante las cargas públicas -concebido en Italia como el principio de la justicia
distributiva- se ha entendido como un elemento esencial de la
responsabilidad del Estado, pues ningún particular está obligado a soportar
condiciones más gravosas de las que soporta el resto de la comunidad.
La doctrina ha sostenido que «la carga necesaria para la obtención
de una utilidad colectiva debe distribuirse proporcionalmente entre todos
los miembros de la colectividad y no debe recaer toda ella sobre uno sólo;
o sea que todo sacrificio soportado por un ciudadano en sus bienes más
allá de aquello con lo que contribuye a la sociedad en virtud de una ley
general tributaria, debe ser compensado por el erario público».[15] Con
fundamento en este principio incluso ha llegado a afirmarse que en
ausencia de texto legal expreso, el Estado se encuentra obligado a
indemnizar al particular que hubiere sacrificado su derecho. Si un derecho
es suprimido para hacer prevalecer el interés público, esa supresión o
sacrificio debe ser contrarrestada por la conversión del derecho restringido
a su equivalente económico.
Según lo expuesto, en la Constitución de 1999, específicamente por
lo dispuesto en sus artículos 21 y 133 que informan el principio de igualdad
ante las cargas públicas, la responsabilidad del Estado descansa en el
derecho del administrado a la integridad de su patrimonio.
Anteriormente, la Constitución de 1961 también consagraba el
principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas. Así los
artículo 56 y 223 de la referida Constitución disponían que «todos están
obligados a contribuir a los gastos públicos» y, «el sistema tributario
procurará la justa distribución de las cargas según la capacidad
económica del contribuyente atendiendo al principio de la progresividad,
así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de
vida del pueblo», respectivamente.
Incluso, ya desde las Constituciones de 1811 (artículo 152), 1830
(artículo 188), 1901 (numeral 15 del artículo 17), 1914 (artículo 16), 1928
(artículo 32), 1931 (artículo 32), 1945 (artículo 32), 1947 (artículo 46) y
1953 (numeral 8 del artículo 35), se consagraba el principio de la igualdad
como un elemento integrante del bloque de garantías amparadas por el
Estado.

1.3 La responsabilidad del Estado, el Derecho de
Propiedad y la garantía indemnizatoria de la
expropiación

Por lo que respecta al derecho de propiedad y a la garantía
indemnizatoria de la expropiación, la Constitución Nacional de 1999
dispuso en su artículo 115 que “…se garantiza el derecho de propiedad.
Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus
bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés
general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante
sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser
declarada la expropiación de cualquier clase de bienes…”.

El derecho a la propiedad y a la garantía indemnizatoria de la
expropiación se ha entendido, en cuanto a la responsabilidad patrimonial
del Estado, como la garantía que tienen los particulares frente a la
Administración, de exigir de ésta la reparación de los daños causados
cuando se produzca una limitación al derecho de propiedad derivada de la
expropiación por causa de utilidad pública o social, servidumbres
administrativas, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo
de guerra, limitaciones por razones urbanísticas o vías de hecho.

Así, consagra el precitado artículo 115 que el derecho de propiedad
sólo podrá ser afectado por razones de utilidad pública o social, previa
sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. En forma idéntica
se pronuncia la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o
Social con la acotación de que deberá existir una disposición formal de
declaratoria de utilidad pública del bien que se pretende afectar.

En efecto, la indemnización por expropiación forzosa se
adminicula en la afectación particular del derecho de propiedad y se
fundamenta en la previsión del artículo 115 de la Constitución de
1999. En ese sentido, nuestra jurisprudencia ha dejado claramente
establecido, haciendo una interpretación extensiva de la norma
constitucional que regula el derecho de propiedad y la
expropiación, que su aplicación no se limita sólo al supuesto de la
expropiación, sino en general, a cualquier supuesto de limitación al
derecho de propiedad, entendido éste en un sentido amplio que
abarca todo bien o derecho de contenido patrimonial.

La Constitución de 1961 consagraba el derecho de propiedad
y a la garantía indemnizatoria de la expropiación en sus artículos 99
y 101, respectivamente. Así, los referidos artículos disponían que:

“Artículo 99. Se garantiza el derecho de propiedad.
En virtud de su función social la propiedad estará

sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pública o de interés general.
(…)
Artículo 101. Sólo por causa de utilidad pública o de
interés social, mediante sentencia firme y pago de
justa indemnización, podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de bienes. En la
expropiación de inmuebles, con fines de reforma
agraria o de ensanche y mejoramiento de poblaciones,
y en los casos que por graves razones de interés
nacional determine la ley, podrá establecerse el
diferimiento del pago por tiempo determinado o su
cancelación parcial mediante la emisión de bonos de
aceptación obligatoria, con garantía suficiente…”.

Por supuesto, no fue allí donde se positivizaron por vez primera
tales derechos. Manifestaciones del derecho de propiedad y de la garantía
indemnizatoria de la expropiación han estado incluidas en nuestro orden
constitucional desde la Carta Magna de 1811. Así, establecía el artículo 165
de nuestra primera Constitución que: “…todo individuo de la sociedad,
teniendo derecho a ser protegido por en el goce de su vida, de su libertad y
de sus propiedades con arreglo a las leyes está obligado, por consiguiente,
a contribuir por su parte para las expensas de esta protección y aprestar
sus servicios personales o un equivalente de ellos cuando sea necesario,
pero ninguno puede ser privado de la menor porción de su propiedad ni
ésta podrá aplicarse a usos públicos sin su propio consentimiento o el de
los Cuerpos Legislativos representantes del pueblo, y cuando alguna
pública necesidad legalmente comprobada exigiere que la propiedad de
algún ciudadano se aplique a sus semejantes, deberá recibir por ella una
justa indemnización…” (énfasis añadido).

Y, en el mismo sentido, las Constituciones de 1819 (artículo 1 y
15), 1830 (artículos 108 y 208), 1901(artículo 17), 1914 (artículo 16), 1922
(artículo 22), 1928 (artículo 32), 1931 (artículo 32), 1945 (artículo 32),
1947 (artículo 65 y 67) y 1953 (artículo 35) consagraron de manera expresa
los aludidos derechos.

1.4 La responsabilidad del Estado y el Principio
de la Legalidad

El principio de la legalidad se encuentra contenido en el artículo 137
de la Constitución de 1999. En ese sentido, la referida norma dispone que

esa Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que
ejercen el Poder Público, y a ellas deben sujetarse su ejercicio.

En ese sentido, el mencionado artículo dispone:

“Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los
órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben
sujetarse las actividades que realicen…”.

De esta manera, el principio de la legalidad, conforme al cual la
actividad de los órganos que ejercen el Poder Público queda sujeta a los
mandamientos constitucionales y legales, propugna el sometimiento del
ejercicio del Poder Público a la Ley, resultando de ello la nulidad de
cualquier actividad desarrollada sin que exista previsión constitucional o
legal que la haya autorizado previamente. Lo último, de conformidad con
lo previsto en el artículo 138 de la Constitución, pues en él se estableció
que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.

En concreto, con respecto a la responsabilidad del Estado
adminiculada al principio de la legalidad, se destaca que el último es uno
de los elementos fundamentales que desde siempre ha propugnado el
desarrollo doctrinario y jurisprudencial de la primera.

En los mismos términos, el artículo 117 de la Constitución de 1961
disponía que “La Constitución y las leyes definen las atribuciones del
Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio…”, entendiéndose con
ello, que la actuación del Estado está sometida a la voluntad de la
Constitución y la Ley.

Las Constituciones de 1830 (artículo 8), 1901(artículo 23), 1914
(artículo 21), 1922 (artículo 28), 1928 (artículo 41), 1931 (artículo 41),
1945 (artículo 42), 1947 (artículo 84) y 1953 (artículo 41) consagraron
normas bastante similares a las anteriormente expuestas, en las que el
elemento característico lo constituye la sujeción del ejercicio del poder a lo
dispuesto por la constitución y las leyes.

1.5 La responsabilidad del Estado, la
jurisdicción contencioso administrativa y el
derecho a la tutela judicial efectiva

En la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso
administrativa se encuentra consagrada en el artículo 259. Así, el referido
artículo dispone:

“la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que
determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a
derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago
de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administración; conocer
de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer
lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa”.

La precitada norma incluye ahora la competencia de los tribunales
que integran esta especial jurisdicción para conocer de los reclamos por la
prestación de servicios públicos. Esa inclusión es importante dada la
circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos, en su mayoría –
bien estuvieren a cargo de empresas del Estado o de particulares- se
sustraían del juzgamiento de su responsabilidad por parte de los órganos de
la jurisdicción contencioso administrativa y de allí la aplicación del
ordenamiento civil para regular tal responsabilidad.

Anteriormente, fue en la Constitución de 1961 cuando por vez
primera se consagró el rango constitucional de la jurisdicción contencioso
administrativa. En efecto, el artículo 206 de la Constitución de 1961 que
reconoció el rango constitucional de la mencionada jurisdicción, ponía de
relieve el acento que el Constituyente hacía en el control de la arbitrariedad
de la Administración como un elemento fundamental para el Estado de
Derecho. En este sentido, la norma no sólo contemplaba esta especial
jurisdicción, sino que le atribuía la competencia para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a Derecho, incluso por
desviación de poder, y condenar al pago de los “daños y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administración” y “disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa”.

Desde luego, la consagración expresa de la jurisdicción contencioso
administrativa es parte fundamental de la responsabilidad del Estado, pero
además, ella debe ser interpretada con la garantía constitucional de acceso a
la justicia de los particulares y la tutela judicial efectiva de sus derechos e
intereses, la cual se encuentra establecida en la Constitución en los
siguientes términos:

“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e
intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva
de los mismos y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible,
imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente,
responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas,
sin formalismos o reposiciones inútiles”.

Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se ve respaldada por
la consagración constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva, el
cual cuenta como antecedente el artículo 68 de la Constitución de 1961[16],
que contemplaba tal derecho en términos bastante similares y que sirvió,
por ende, de fundamento a la jurisprudencia, no sólo para el
establecimiento de la responsabilidad del Estado, sino además para
garantizar la efectividad de los fallos, tanto en lo relativo a las potestades
cautelares del juez, como para superar los escollos de las dificultades en la
ejecución de la sentencia.

De esa manera, el reconocimiento constitucional de la jurisdicción
contencioso administrativa, aunado al reconocimiento del derecho a la
igualdad, el derecho de propiedad, el principio de la legalidad, el de la
separación de los poderes, el control de la actividad de la Administración y
la tutela judicial efectiva, permitieron, sin duda, un importante desarrollo
del régimen de la responsabilidad del Estado.

1.6 La responsabilidad del Estado y otras
disposiciones constitucionales

De otra parte, el régimen de la responsabilidad patrimonial del
Estado estatuido en la Constitución de 1999 se ve complementado con una
serie de disposiciones que coadyuvan a su aplicación, entre las que
destacan:

a) Los artículos 26 y 49 de la Constitución que
consagran en forma expresa el derecho de lo particulares
de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus
intereses frente a los daños ocasionados por la
Administración y recibir de éstos una tutela judicial
efectiva.

b) Los artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216,
222, 232, 244, 255, 281 y 285, relativos a la
responsabilidad de los funcionarios públicos.

c) Artículos 232, 242, 244 atinentes a la
responsabilidad del Presidente de la República y los
Ministros.

d) Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la
responsabilidad por violación de derechos humanos.

e) Artículos 55, 115 y 156 ordinal 2°, referidos a la
garantía de la propiedad e integridad patrimonial.

f) Artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316
relacionados con el principio de igualdad ante las cargas
públicas.

g) Artículo 117 referido al derecho a gozar de bienes y
servicios de calidad y a la indemnización en caso de
incumplimiento de tal derecho.

h) La previsión en la Exposición de Motivos de la
Constitución de que la responsabilidad del Estado
también procede en casos de actuaciones de terceros –
personas privadas- en el ejercicio de poderes públicos
(vgr. concesionarios).

La propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha
señalado que el régimen básico de responsabilidad integral del Estado
venezolano, permite abarcar todos los daños ocasionados por cualesquiera
sea la actividad derivada del ejercicio del Poder Público. En concreto, la
Sala estableció que dicho régimen básico de responsabilidad objetiva se
encuentra informado por los artículos 25, 29, 30, 46 numeral 4, 49 numeral
8, 115, 139, 140, 141, 199, 216, 222, 232, 244, 255, 259, 281 y 285 de la
Constitución de 1999[17].

2. RECEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO

En Venezuela –al igual que lo ocurrido con esta institución en
Francia, en donde la construcción de la teoría de la responsabilidad
patrimonial del Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de Estado,

del Tribunal de Conflictos y de los propios tribunales judiciales- el sistema
de responsabilidad patrimonial del Estado es producto del desarrollo o en
ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-
administrativa.
Si bien en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad del
Estado encuentra consagración en disposiciones constitucionales que datan
de 1830 –tal como fue explanado con anterioridad-, un sistema propio de
responsabilidad patrimonial del Estado se ha construido con base en
decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, y otros órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante que esos órganos para
determinar esa responsabilidad se servían, inicialmente, de las
disposiciones del Código Civil y luego, aunque con oscilaciones,
postulando reglas propias de derecho público.
En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción
contencioso-administrativa referidas a la responsabilidad del Estado se
fundamentaron en el sistema de responsabilidad previsto en el Código
Civil. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en fallo del 11 de febrero de 1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs.
Cadafe, determinó la responsabilidad del Estado y, en consecuencia,
condenó a la República al pago de una indemnización a los particulares
afectados, con base en el artículo 1.193 del Código Civil, referentes a la
responsabilidad civil por guarda de cosas. Igual criterio mantuvo la Sala en
casos posteriores, en los que aplicó otras disposiciones del Código Civil
para determinar la responsabilidad del Estado[18].
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a
normas del Derecho Civil fue mantenido por el Tribunal Supremo de
Justicia, con algunas excepciones[19], incluso durante la vigencia de la
Constitución de 1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la
responsabilidad autónoma del Estado en su artículo 47.
Tal como sostiene HENRIQUE IRIBARREN, la evolución jurisprudencial
venezolana en esta fase, encierra una paradoja, por cuanto “por un lado
todavía emplean el término “responsabilidad civil”, pero por el otro lado
cada vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad administrativa
extracontractual, propio y autónomo del derecho administrativo clásico”[20].

En ese sentido, continua señalando el precitado autor que desde hace
ya algún tiempo, magistrales decisiones se han producido al respecto en
nuestro ordenamiento jurídico, claro ejemplo de ello lo constituye el “…
voto salvado que sobre esta materia propuso el emérito Magistrado,
profesor Luis Enrique Farías Mata, (…) en el fallo de la Sala Político
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 15 de diciembre
de 1992, recaído en el caso SILVIA ROSA RIERA…”.

Así, el referido voto salvado estableció que:

“Finalmente, debe el autor del presente voto salvado concluir
afirmando que si este asunto hubiera sido visto desde una
perspectiva del estricto Derecho Público menos aún hubiera
sido declarado patrimonialmente responsable el servicio
público involucrado en el lamentable hecho que dio lugar al
asunto subjudice.
En efecto, el régimen jurídico especial que disciplina la
actividad de los servicios públicos comporta no sólo la
sujeción objetiva de éstos al principio de legalidad, sino una
aplicación peculiar del principio de respeto a las situaciones
jurídicas subjetivas, aplicación ésta enraizada o morigerada
por las sentencias de los jueces contencioso administrativos,
quienes deben apreciar tal actividad de servicios públicos en
función del interés general comprometido en la misma. Parta
no tener por viables estricta e indiscriminadamente las reglas
de responsabilidad civil, concebidas históricamente para las
simples relaciones entre los particulares.
Por consiguiente, en criterio del autor del presente voto
salvado, la responsabilidad que puede corresponder a las
personas morales de Derecho Público, no es ni general ni
absoluta, como se ha dicho en la decisión a menudo
considerada –no con fundamento- madre del Derecho
Administrativo; no se rige, en efecto, directa ni literalmente
por las reglas del Código Civil, concebidas para regular las
relaciones entre simples particulares; y comporta reglas
autónomas y propias, que debe determinar, como ya lo ha
hecho, el juez venezolano del contencioso-administrativo,
tomando en cuenta la naturaleza del servicio público
involucrado, y la necesaria conciliación con el interés general
en la prestación del servicio.
Parte de esas reglas propias consisten, en que la exigencia de
la ‘falta de servicio’ debe ser necesariamente menor en
Derecho Público. Extracontractualmente en Derecho privado
se responde hasta por falta levísima; sin embargo, en Derecho
público solo responden las administraciones públicas por falta
leve, y, en algunos casos, por falta grave”.

Al respecto, señala el Profesor IRIBARREN que: “…de una simple
lectura del texto antes trascrito, aparece la evidencia de que el voto salvado
del Magistrado Farías Mata, en el caso SILVIA ROSA RIERA, es el
equivalente, en derecho venezolano de la decisión BLANCO del Tribunal

de Conflictos francés. Es decir, una de las piedras angulares del derecho
administrativo, ante lo cual, hay que rendir homenaje…”.
En apoyo a la evolución que –desde esa famosa decisión en la que el
Maestro Luis Henrique FARÍAS MATA salvó su voto- ha venido presentando
nuestro marco jurisprudencial, es destacable la decisión dicta por la Sala
Político Administrativa el 30 de julio de 2002, en la que se estableció que:
“…no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que
rigen en materia civil, para declarar la responsabilidad de la
Administración por su actividad, especialmente por lo que
respecta a su actividad extracontractual. Tal postura tiene su
fundamento en que la responsabilidad civil atiene de a un
sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre
particulares, cuyas reglas no pueden ser aplicadas
exactamente a los sujetos de derecho público que, además de
gozar de potestades públicas, gozan de determinados
privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha
sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva
a la realización de actos y negocios jurídicos y a la
producción de hechos que pudieron eventualmente
transgredir los derechos de los administrados y, por lo tanto,
hagan a la Administración responsable en un determinado
momento y bajo unas reglas específicas…”[21].

Reafirmando el criterio expuesto, el Tribunal Supremo de Justicia
señaló que “…a la luz de la Constitución vigente queda establecida de
una manera expresa y sin necesidad de recurrir a interpretación
alguna, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
por los daños que sufran los administrados como consecuencia de su
actividad, por lo que no es imprescindible invocar las normas del
Código Civil, ya que la referida responsabilidad se infiere
principalmente de las disposiciones constitucionales contenidas en los
artículos 3, 21, 30, 133, 140, 259 y 316 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela…”[22].
De igual manera, en sus inicios, la jurisprudencia limitaba la
responsabilidad del Estado, primordialmente, a la responsabilidad
extracontractual derivada de la actuación de la Administración, excluyendo
así la responsabilidad que es consecuencia tanto de la actividad
jurisdiccional como la de la legislativa.
Como apuntamos con anterioridad, fue con la promulgación de la
Constitución de 1999 que el principio de responsabilidad del Estado fue
reconocido de manera clara y expresa en el artículo 140. Así, con la ayuda
de esta disposición y de otras normas de rango constitucional, la
jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a

construir en Venezuela, insistimos no sin oscilaciones y contradicciones, un
sistema autónomo de responsabilidad patrimonial del Estado basado en
principios propios de Derecho Público.
Un reciente ejemplo de las oscilaciones y contradicciones señaladas,
se presenta en el fallo del 1 de octubre de 2002, cuando la Sala Político
Administrativa[23], al referirse a la responsabilidad objetiva de la
Administración, señaló que “…aún cuando de acuerdo al artículo 140 del
texto constitucional vigente la Administración estaría obligada a reparar
el daño presuntamente sufrido por CIVCA como consecuencia de su
funcionamiento normal, lo cual comporta la noción de responsabilidad
objetiva de la Administración, esta Sala no puede dejar de advertir que tal
noción admite límites que se derivan de los eximentes de responsabilidad
que consagra el derecho común, que no pueden ser soslayados pues
atienden a la responsabilidad general por hecho ilícito, como son las
constituidas por causas extrañas no imputables, respecto de las cuales no
existe razón alguna para que la Administración no pueda invocarlas; y las
cuales se configuran en el presente caso por falta de la victima y por el
hecho de un tercero…”. El mencionado criterio fue ratificado en idénticos
términos, mediante decisión de la propia Sala Político Administrativa en
marzo de 2003[24].
Así pues, a pesar de las contradicciones tan evidentes como la que
demuestra la decisión señalada con anterioridad, los tribunales que integran
la jurisdicción contencioso administrativa han delineado una tesis
autónoma de la responsabilidad patrimonial del Estado desde distintas
perspectivas, entiéndase por ellas, (i) la responsabilidad de la
Administración, (ii) la responsabilidad del Estado Juez y (iii) la
responsabilidad del Estado Legislador.

2.1 RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

En relación a este tema, la doctrina más calificada –GARCÍA DE
ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ- expone que “la responsabilidad de la
Administración es la contrapartida a sus poderes de ejecutabilidad, por sí
y ante sí, de los actos que considera necesarios al cumplimiento de sus
fines. Lo contrario sería imposición arbitraria, ruptura de la legalidad”[25].

Por ser precisamente la Administración la rama del Poder Público
que en mayor número de ocasiones compromete la responsabilidad del
Estado, nos dedicaremos a estudiar cuáles son las formas clásicas o típicas
de comprometer la responsabilidad del Estado a través de la gestión de la
función administrativa y que han sido reconocidas por la jurisprudencia
nacional En ese sentido analizaremos:


La responsabilidad de la Administración se ve fundamentada, en
términos generales, en el precitado artículo 140 de la Constitución de 1999,
interpretado conjuntamente con la Exposición de Motivos, conforme a la
cual la Administración deberá responder patrimonialmente cuando los
daños causados por su actuación –actuación administrativa, falta en la
prestación de servicios, riesgo creado, inactividad e incluso actividad
desarrollada por terceros- le sean imputables a ésta.

En efecto, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, que
comenta la disposición constitucional (Art. 140) establece “…la obligación
directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que
sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre
que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los
servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas
[…] de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de
tales funciones”.

Esa amplitud en la cual está contemplada la responsabilidad
patrimonial del Estado en la Constitución de 1999, da pie para analizar una
tipología de tal noción, estudiando, en concreto, la responsabilidad por
funcionamiento de servicios, riesgo creado, personas privadas en el
ejercicio de funciones públicas y por daños morales causados a los
particulares.

2.1.2 Por funcionamiento normal o
anormal del servicio

Como mencionamos, la Exposición de Motivos de la Constitución
prevé expresamente que la responsabilidad patrimonial de la
Administración procede cuando se causen daños por el funcionamiento de
los servicios públicos, sea esta lesión causada por funcionamiento normal o
anormal de éstos.

En el caso del funcionamiento normal, tal responsabilidad parte,
entre otros, del principio de igualdad de las cargas públicas de los
particulares (Art. 133, Constitución de 1999), conforme al cual toda
persona debe coadyuvar a los gastos públicos generados, inter alia, por la
prestación de servicios, por lo cual no puede individualizarse un daño
derivado de la prestación del servicio (funcionamiento normal) en una sola
persona, sin que ella reciba indemnización por tal daño.

De otra parte, la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal
del servicio encuentra su justificación en el derecho que tienen todos los
particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los
servicios públicos. De manera tal que cuando la Administración no cumpla
con esa obligación y actúe ilícitamente, deberá indemnizar al particular.

El funcionamiento anormal que hace responsable a la
Administración –MOREAU- está representado por el incumplimiento de una
obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es
porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la
prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños
causados[26]. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la expresión
“funcionamiento normal o anormal del servicio público” se entiende en su
sentido más amplio –PARADA- como toda manifestación de la actividad
administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en
todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o
formal (actos)[27].

Existe una inagotable gama de supuestos bajo los que el Estado
puede ser declarado responsable por falta en la prestación de servicios, “…
típicos casos de responsabilidad del Estado por falta de servicio son
aquellos que nos toca ver a diario en la televisión de personas a quienes se
les ha negado asistencia médica en hospitales públicos o que se les ha
mandado de vuela para la casa con ausencia de diagnostico o diagnóstico
equivocado, que posteriormente causa la muerte del individuo…”[28].

Haciendo referencia a la tesis de la responsabilidad por falta o falla
del servicio, la Sala Político Administrativa[29], ha insistido en señalar que
“…en la actualidad, atendiendo a principios de derecho público, el acento
no está en los criterios de culpa, sino en orden de garantizar la
reparación de quien sufre el daño antijurídico, basado en los criterios de
falta o falla del servicio e, incluso del riesgo o daño especial (los cuales, a
su vez, se fundamentan en los principios de equidad, solidaridad social,
igualdad ante las cargas públicas, o al hecho de la insolvencia del agente
público para responder al daño), que expresan en alto grado, un sistema
de responsabilidad objetiva, es decir, que en menor o mayor medida
atienden al daño causado (no obstante que técnicamente para algunos
autores tienen sustanciales diferencias con lo que es responsabilidad
objetiva, en tanto que para éstos strictu sensu la responsabilidad objetiva
supone que siempre se será responsable, excluyéndose así supuestos
eximentes de la misma: culpa exclusiva de la victima, hecho de un tercero,
la fuerza mayor) y donde la responsabilidad del estado entendida como
indirecta pasa entonces a ser directa…” (destacado nuestro).

Recientemente, la Sala Político Administrativa[30] del Tribunal
Supremo de Justicia señaló que: “…la Constitución vigente establece un
régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que
comporta tanto la llamada responsabilidad por sacrificio particular o sin
falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del
funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios
de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan
surgir del mal funcionamiento de éstos…” (destacado nuestro).

En nuestra opinión, es posible entender la responsabilidad por falta o
funcionamiento anormal del servicio como una garantía constitucional
enmarcada en el contexto del artículo 117 de nuestra carta magna, pues se
garantiza a los particulares el correcto funcionamiento de los servicios
públicos y el derecho a obtener el debido resarcimiento de los daños
causados por el normal o anormal funcionamiento de los mismos.

Aunado a lo anterior, el máximo tribunal de la jurisdicción
contencioso administrativa, ha señalado de acuerdo a los principios
generales del Derecho Administrativo que han sido reconocidos por los
artículos 140 y 141 de la Constitución, e incorporados formalmente en
nuestro ordenamiento jurídico-positivo interno, a través del artículo 14 de
la Ley Orgánica de Administración Pública de 2001, que el “Estado”
responderá patrimonialmente por los daños y perjuicios causados sobre la
esfera jurídico-subjetiva de los ciudadanos por sus funcionarios o bienes
(lato sensu), sí aquellos pueden ser “imputados” o bien asociados con el
“funcionamiento” de la “Administración Pública”.
En concreto, la Sala Político Administrativa, en cuanto a la
responsabilidad del Estado por falta o funcionamiento anormal de
servicios, estableció que:

“…En efecto, esta Sala ha precisado que la responsabilidad
del Estado encuentra actualmente fundamento expreso en los
Principios de Igualdad, Solidaridad y Justicia Social o de
Equilibrio ante las Cargas Públicas, los cuales se sustentan
en el postulado de persecución, consecución, satisfacción y
tutela de los intereses colectivos, por parte de las instituciones
del Poder Público y sus órganos; motivo por el cual, sí alguna
autoridad legítima causa daños o perjuicios a un particular
en el ejercicio legal o ilegal de sus potestades públicas, éste
último no debe de sufrir individualmente las cargas de esa
actividad administrativa, ya que un sujeto que forma parte del
colectivo no debe ser sometido a una situación más gravosa

de la que soportan la generalidad de los ciudadanos. En tal
supuesto negado, el equilibrio debe ser restablecido mediante
la indemnización correspondiente, aunque la actividad
administrativa fuese lícita o se presuma que es de tal forma, sí
causó de manera excepcional un daño o perjuicio cierto.
(…)
Así, el Estado responde ordinariamente por el
funcionamiento “anormal” (o por falta) de las instituciones
del Poder Público y sus órganos, en el cumplimiento o
realización de sus compromisos, cometidos y fines, esto es,
por los daños y perjuicios que sean ocasionados, bien sea
por las personas (funcionarios y demás trabajadores) que
dependen de esos órganos en el ejercicio de sus funciones, o
bien sea por las cosas y bienes que le pertenecen o son
administradas por esos órganos, sí dicho funcionamiento es
consecuencia de una conducta ilícita o contraria al derecho
positivo.
(…)
Para el establecimiento de la antes dicha responsabilidad
patrimonial del Estado, se requiere de una declaración
unilateral de reconocimiento que emane de una autoridad
gubernamental con competencia para ello, o de una
declaración judicial de condena que derive de un proceso
judicial, a través del cual, se determine lo ilícito (o anormal)
del funcionamiento y la lesión que esa conducta produjo
sobre cualesquiera intereses legítimos y derechos
subjetivos…” (destacado nuestro)[31].

2.1.3 Por sacrificio particular

Al igual que la responsabilidad por funcionamiento anormal, el deber
de indemnizar por sacrificio particular tiene apoyo constitucional expreso
en la Exposición de Motivos que plantea la globalidad de la
responsabilidad, conjuntamente con el principio constitucional de igualdad
de las cargas públicas.

Se verifica la responsabilidad por sacrificio particular, cuando el
Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que en virtud de
su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad
ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular
que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente
soportar.

En tal virtud, la Sala Político Administrativa[32] ha determinado que
“…la Administración está obligada, en principio, al resarcimiento en toda
circunstancia: sea por su actuación ilegítima; o bien porque en el ejercicio
legítimo de sus competencias genere daños a los administrados. En
consecuencia, la actividad de la Administración, manifestada a través de
cualquiera de sus instituciones mediante las cuales gestiona la prestación
de servicios públicos, debe siempre resarcir a los particulares, si por el
resultado de su actuación se fractura el equilibrio social, alterando la
necesaria igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las
cargas públicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o
por sacrificio particular; o porque en virtud de la misma gestión pública,
el daño se produce como resultado de un funcionamiento anormal de la
Administración…” (énfasis añadido).

2.1.4 Por riesgo creado
La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y
la jurisprudencia para justificar la responsabilidad del Estado frente a la
ausencia de falta. Para algunos –LÓPEZ MESA- ello es «un destacado
fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas primitivas de
imputación de responsabilidad, prescindentes de la exigencia de
culpabilidad en el sujeto para atribuirle las consecuencias de un hecho del
que es autor material».[33]

Para RIVERO, la responsabilidad de la Administración por riesgo se
produce cuando “la Administración en el ejercicio de su misión, expone a
algunas personas a un riesgo particular: por consiguiente, al crearse ese
riesgo se está generando la responsabilidad de un daño. Se señalan como
ejemplos los daños causados por actividades técnicas o cosas
peligrosas”[34].

Por su parte, TAMAYO JARAMILLO expresa que una actividad será
peligrosa o riesgosa «cada vez que, con cosas o sin ellas, una persona
moral o jurídica, con su actividad, genera más peligros de daño de los
que, por sí misma, está en capacidad de soportar una persona. La ruptura
de ese equilibrio de riesgos con los cuales la naturaleza dotó a los
individuos exige que el agente de esa ruptura asuma sus consecuencias».[35]

Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una
actividad de la cual se beneficia o aprovecha y crea un riesgo de causar
daños, debe responder por el daño causado cuando dicho riesgo se
verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva.
Se expresa así, que el daño causado por la actividad riesgosa comporta una

ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas al imponer a los
afectados una carga que no están obligados a soportar.

Por ello se asegura que en este tipo de responsabilidad «la culpa
deja de ser la protagonista exclusiva en el escenario de la responsabilidad
por daños, pasando a compartir cartel con un factor de atribución nuevo,
que al extender su esfera de aplicación va a producir una suerte de
socialización de la obligación de responder, por imperio de la afinación
del factor de atribución. La resignación cristiana ante lo que antiguamente
se denominaban “accidentes” dejó paso a la búsqueda a ultranza de un
obligado a reparar el perjuicio. La justicia y la equidad obligaron a
asegurar una reparación a las víctimas de accidentes “anónimos” o sin
culpa aparente de nadie, cuando echó de verse que significaba una
irrealidad la imputación de dichos daños al error humano, apreciado en
sentido clásico»[36].

No obstante, hay quienes señalan que la responsabilidad por riesgo
excepcional es un régimen subsidiario que sólo resulta aplicable en el
supuesto en el que la prueba de la culpa por el demandante resulte
imposible, pues si dicha prueba existe carece de sentido determinar la
responsabilidad del estado por vía de presunción objetiva. También se
esgrime que resulta inconveniente acudir al principio de igualdad ante las
cargas públicas para fundamentar la responsabilidad por riesgo, pues ello
comportaría extender la responsabilidad del Estado a aquellos supuestos en
que los daños causados tienen su origen en la conducta protectora de éste
frente a actos o ataques subversivos que ponen en riesgo a la comunidad[37].

Han sido muchos, sin embargo, los ordenamientos jurídicos que bajo
la idea del riesgo e inspirados en la jurisprudencia francesa, han
determinado la responsabilidad del Estado en múltiples supuestos que
abarcan la responsabilidad de la Administración por la presencia de obras
que implican un riesgo para la colectividad (i.e. depósitos de municiones o
explosivos); los daños causados por enfermos mentales sujetos al cuidado
del Estado o de delincuentes reeducados por éste que posteriormente
vuelven a delinquir; los daños causados por el uso de armas de fuego por
parte de los funcionarios de los órganos de seguridad del Estado, aún
cuando se encuentren fuera de servicio; la caída de árboles plantados en la
vía pública, entre otros[38].

En nuestro país, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad
del Estado por riesgo creado sobre todo en supuestos de daños causados
por instalaciones eléctricas. Así, se ha señalado que “la responsabilidad
[del Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que

representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio.
[...] Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir
sin duda a la electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el
guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir totalmente las
consecuencias que deriven del riesgo que crea.[…]”[39].

No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está
dirigida a restringir a supuestos excepcionales y específicos la
responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado que en la actualidad el
fundamento de la responsabilidad descansa en el derecho del administrado
a la integridad de su patrimonio bajo el principio de igualdad ante las
cargas públicas.

2.1.5 Por daños morales
causados a particulares

Tal y como se encuentra contemplada la responsabilidad en nuestro
texto constitucional, en los artículos 140 y 259, conjuntamente con la
Exposición de Motivos, el deber del Estado de indemnizar por daños
causados a los particulares en su patrimonio –bienes y derechos- incluye,
desde luego, su patrimonio moral.

Así, el daño moral consiste en la afección psíquica, moral, espiritual
o emocional que experimenta una persona, con ocasión de una lesión a su
acervo moral o emotivo. La jurisprudencia venezolana ha definido el daño
moral como aquél inferido “...a derechos inherentes a la personalidad o a
valores que pertenecen más al campo afectivo que a la realidad material
económica...”.

La doctrina –PIETRI- ha distinguido entre (i) los daños morales que
recaen sobre bienes inmateriales, de (ii) los daños morales que se derivan
de daños materiales o corporales, y que generan en consecuencia un daño
moral[40].

En el primer grupo quedan comprendidas las lesiones al honor, a la
vida privada, al derecho a la propia imagen, al derecho al nombre de una
persona, la lesión a los derechos del cónyuge, y en general todas las
lesiones a los derechos individuales o de la personalidad, así como aquellas
vinculadas con el aspecto social, relacionadas con la pérdida de la estima
que tiene la víctima del daño dentro de la sociedad.

El segundo grupo, se refiere principalmente a los daños morales que
se derivan como consecuencia de lesiones físicas de la persona. Tales
lesiones causan –además de las implicaciones materiales- un sufrimiento a
la persona derivado del daño ocasionado a su cuerpo, que se concreta a
través de la imposibilidad o dificultad de disfrutar plenamente de la vida.

Se ha admitido que la Administración, en el ejercicio de las
actividades que le competen, puede lesionar el patrimonio moral de los
administrados, bien a través de daños a la personalidad de los particulares o
bien por medio de daños físicos que ocasionan daños morales, los cuales
generarán la responsabilidad del Estado.

En nuestro país, la indemnización del daño moral por la
responsabilidad del Estado-Administrador ha sido ampliamente admitida
por la jurisprudencia. En un primer momento, ello fue aceptado conforme
al régimen común del Código Civil -tal como fue explicado con
anterioridad-.

Sobre el 1.196 del Código Civil, que admite la reparación por hecho
ilícito respecto del daño moral, configuró la jurisprudencia venezolana la
responsabilidad del Estado por las lesiones al patrimonio moral de los
particulares.

Así, la Sala Político-Administrativa, mediante decisión referida a la
responsabilidad de una empresa del Estado, señaló lo siguiente:

«...tiene establecido la Sala de Casación Civil de esta misma
Corte que los daños morales, por su naturaleza
esencialmente subjetiva, no está sujetos a una comprobación
material directa, pues ella no es posible. Para establecerlo,
el legislador en el artículo 1.196 del Código Civil faculta al
juzgador para apreciar si el hecho ilícito generador de
daños materiales puede ocasionar, además, repercusiones
psíquicas o de índole afectiva, lesivas de algún modo al ente
moral de la víctima. La apreciación que al respecto hagan
los jueces del mérito así como la compensación pecuniaria
que acuerden en uso de la facultad discrecional que les
concede el citado artículo, son del resorte exclusivo de los
jueces del mérito...» (énfasis añadido).[41]

En decisión posterior, la Sala Político Administrativa señaló que
«...el reconocimiento del daño moral es uno de los grandes logros del
derecho moderno que quedó plasmado en la norma del artículo 1.196 del

Código Civil relativo al hecho ilícito pero extensible a todo daño
acarreado a la víctima en una relación jurídica...»[42] (énfasis añadido).

La jurisprudencia ha determinado, con base a esta disposición, que el
daño moral puede ser ocasionado por la Administración por
funcionamiento anormal o sacrificio particular, aun cuando será en el
primer supuesto, donde residirán las mayores probabilidades de lesiones al
patrimonio moral de los administrados. Un caso especial es aquél en el cual
la Administración lesiona el patrimonio moral de los particulares
desacreditando su honra y reputación. Piénsese así en el funcionario
público que, con ocasión del ejercicio de sus funciones, emite términos
difamantes contra determinados particulares, o hace uso de medios
oficiales para tales fines.

Sobre la responsabilidad de la Administración en este supuesto, se
pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia
de fecha 21 de febrero de 1996 (caso G. Mendoza vs Ministerio del
Ambiente), al estimar procedente la reclamación por daño moral
interpuesta por un particular que consideró que el Poder Ejecutivo había
afectado su patrimonio moral al cuestionar su probidad y moralidad en el
acto que indebidamente había acordado su destitución.

En esa decisión la Corte destacó que el acto de remoción, había
traído consigo un “notorio daño moral al apelante”, por cuanto éste había
sido destituido públicamente y sin previo procedimiento, tomado por
ciertos hechos que no habían sido probados y que ofendían su moralidad.

Asimismo, respecto del daño moral ocasionado por el descrédito
público realizado por la Administración contra determinado particular, la
Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia señaló, en
sentencia del 12 de diciembre de 1996, lo siguiente:

«...En relación con la pretensión de condena por daños
morales ocasionados por la emisión y divulgación del acto
administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto,
ella debe proceder, ya que ha quedado determinado a lo
largo del proceso no sólo que eran falsas las imputaciones
contenidas en la providencia administrativa recurrida [...],
por lo que fue absolutamente incorrecto el tacharlo de
inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de mantener
reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la
vida militar; sino también que su carrera militar era
promisoria ... ; y que a raíz de su retiro intempestivo de la

Armada tuvo el actor que pasar por grandes dificultades,
tanto en el ámbito familiar, como entre sus compañeros y
amistades, y en el plano profesional y económico, siendo
objeto de rechazos y viéndose imposibilitado de conseguir un
trabajo acorde con sus capacidades...»[43].

La responsabilidad de la Administración, en estos casos, puede
originarse, incluso, en relación con el máximo jerarca, es decir, el
Presidente de la República: basta con pensar en las declaraciones
presidenciales emitidas a través de medios oficiales de comunicación e,
incluso, a través de transmisiones conjuntas de radio y televisión efectuadas
con fundamento en el artículo 192 de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones, y en las cuales se afecte la honra y reputación de
diversas personas, jurídicas o naturales, públicas y privadas (i.e.:
particulares, empresas, organizaciones sindicales, magistrados del Poder
Judicial, etc.).

Ahora bien, bajo la vigencia de la Constitución de 1999, el Tribunal
Supremo de Justicia, se ha pronunciado asimismo en relación a los daños
morales derivados de lesiones físicas sufridas por el particular cuya
responsabilidad era de la Administración. Así, consideró procedente la
reclamación por daño moral sufrido por un particular a consecuencia del
estallido de un aparato explosivo que le causó daños físicos, en la sentencia
de la Sala Político-Administrativa, de fecha 9 de octubre de 2001 (caso
Hugo Eunices Betancourt Zerpa).

Este caso marca, además, una segunda etapa en lo concerniente a las
reclamaciones por daño moral, en la cual se admite la responsabilidad del
Estado con fundamento en el régimen de Derecho Público previsto en la
Constitución al señalar que “en el caso venezolano, ya esta Sala en otras
oportunidades ha acordado la indemnización a los ciudadanos que han
sufrido daños en su esfera patrimonial o moral, por razón de actos y
hechos imputables a la Administración y en el caso específico de hechos
ilícitos, la responsabilidad de la Administración había sido determinada
en función de los artículos 1185 y siguientes del Código Civil. Más aún, en
situaciones similares a la que nos ocupa, se había ordenado la
indemnización por daño moral en función del artículo 1193 ejusdem.
Ahora bien, desde hace algún tiempo se ha venido insistiendo en que no
es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia
civil, para declarar la responsabilidad de la Administración por su
actividad, especialmente por lo respecta a su actividad extra-
contractual…” (énfasis añadido).

La principal particularidad de esta responsabilidad es que el daño
cierto sufrido no debe ser probado sino estimado, estimación que no será
vinculante para el juez. Así lo había señalado el Máximo Tribunal al
establecer que “...lo que debe acreditarse plenamente en una reclamación
por daño moral es el llamado hecho generador del daño moral, o sea, el
conjunto de circunstancias de hecho que generan la aflicción cuyo pretium
doloris se reclama...”[44].

Igual criterio se mantuvo en la precitada decisión del caso Hugo
Eunices Betancourt Zerpa al señalar la Sala Político-Administrativa que “la
indemnización por daño moral encuentra su fundamento en la afección de
carácter intangible desde el punto de vista material que se produce en la
esfera inmanente al individuo, tomándose en cuenta para su valoración
las circunstancias personales de la víctima, es decir, la edad, sexo y el
nivel de incapacidad que le produjeron los daños. Este derecho a la
indemnización por daño moral no persigue en modo alguno sancionar
civilmente al causante del daño –como sucede en otros ordenamientos
jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el dolor sufrido por una
persona a raíz de una pérdida inmaterial, espiritual o afectiva. De allí que
el legislador haya dejado al Juez la estimación de la indemnización que
merece en cada caso, quien haya resultado dañado moralmente” (énfasis
añadido)[45].

En la determinación de esta responsabilidad, el resto de los
elementos configuradores sí serán exigibles, y de allí que deba precisarse la
relación de causalidad entre el daño moral y la Administración, referida –
por lo general- al funcionamiento anormal de sus servicios.

Ahora bien, el Tribunal Supremo de Justicia tuvo la oportunidad de
aplicar el artículo 140 de la Constitución, disposición que pone el acento en
el daño causado –en este caso, al patrimonio moral de los afectados- y no
en la culpa de la propia Administración, para establecer su responsabilidad,
lo que ha significado una evolución jurisprudencial que tiende a ampliar
considerablemente, las causas de responsabilidad del Estado-
Administración, más allá de las tradicionalmente admitidas.

Así, la Sala Político-Administrativa, en sentencia de 10 de abril de
2002, determinó que el precitado artículo 140, que establece la
responsabilidad objetiva de la Administración, abarca la indemnización por
los daños morales causados a los particulares, declarando así con lugar los
daños morales reclamados por un particular que sufrió electrocución por
contacto con un tendido eléctrico propiedad de la empresa pública
CADAFE. En esa decisión la Sala determinó lo siguiente:

“En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad
patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo
con su artículo 140, “a todo daño sufrido por los
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de
la Administración Pública”, consagrando en definitiva y sin
margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial e
integral de la Administración, cuando con motivo de su
actividad ocasione daños a los particulares, no importando
si el funcionamiento dañoso de la Administración ha sido
normal o anormal, a los fines de su deber resarcitorio.

De tal manera que tanto la Constitución de 1961, vigente al
momento de producirse el siniestro, como la de 1999,
establecen el sistema de la responsabilidad patrimonial del
Estado en el campo que le es propio al conocimiento y
competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa,
sin que sea necesario recurrir en todo caso a las fuentes del
derecho civil sobre el hecho ilícito, para determinar dicha
especial responsabilidad. Tal precisión se hace pertinente
por cuanto en la evolución histórica de la responsabilidad
extracontractual de la Administración, no siempre el Estado
resultó ante los administrados responsable por los hechos
dañosos que causaba, pues durante mucho tiempo se le
dispensó de responsabilidad por parte de los tribunales de
justicia, al considerarse que los ciudadanos debían soportar
sin reclamo una actividad que por estar destinada a la
satisfacción del interés general, suponía un riesgo que los
particulares debían afrontar por sí mismos.

En este orden de ideas, de acuerdo al mandato
constitucional resulta imperativo señalar los elementos
constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la
responsabilidad de la Administración. Tales elementos son,
conforme a la Carta Fundamental: 1.- Que se haya
producido un daño a los particulares en la esfera de
cualquiera de sus bienes y derechos. 2.- Que el daño inferido
sea imputable a la Administración, con motivo de su
funcionamiento y 3.- La relación de causalidad que
obligatoriamente debe existir entre el hecho imputado y el
daño producido.

Respecto del ámbito que abarca la responsabilidad del
Estado, es terminante la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela al disponer que son resarcibles
patrimonialmente los daños que sufran los particulares por
el funcionamiento de la Administración, en cualquiera de
sus bienes y derechos, lo cual implica que el daño moral es
igualmente indemnizable, si este tiene origen en una
actividad imputable a la Administración” (énfasis añadido)
[46]
.

Este criterio sobre la procedencia de la responsabilidad por daño
moral con base en la responsabilidad objetiva del Estado, fue ratificado por
la Sala Político-Administrativa Accidental de Tribunal Supremo de
Justicia, en sentencia del 3 de noviembre de 2004 (publicada el 16 de
noviembre de 2004), con ponencia de la Conjuez Maria Luisa Acuña
López.

En ese caso, se demandó a la República de Venezuela por
indemnización de daños y perjuicios y daño moral, como consecuencia de
que en el año 1992, un aviso de señalización ubicado en la autopista
dirección Valencia – Tocuyito se desprendió y cayó sobre un vehículo que
la transitaba, causándole la muerte a su conductor. Los demandantes
fundamentaron la responsabilidad del Estado en los artículos 3 y 206 de la
entonces vigente Constitución de 1961, alegando la responsabilidad
objetiva del guardián de la cosa prevista en el Código Civil (Arts. 1193,
1185 y 1196 del CC).

Sobre ello, la Sala Político Administrativa Accidental señaló que:

“…en situaciones similares a la que nos ocupa, se había
ordenado la indemnización por daños materiales y morales
en función del artículo 1193 invocado en este caso por la
parte actora (CSJ-SPA, caso Alba Orsetti Cabello Sánchez,
19.07.84; CSJ-SPA, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe,
11.02.85; CSJ-SPA, caso Nemecio Cabeza vs. Cadafe
05.04.94).

Ahora bien, […] el constituyente de 1999 […] consagró en
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
una norma que prevé de manera expresa y sin necesidad de
recurrir a interpretación alguna, la responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública por los daños

que sufran los administrados como consecuencia de su
actividad. Dicha norma dispone:

“Artículo 140.- El Estado responderá
patrimonialmente por los daños que
sufran los particulares en cualquiera
de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea imputable al
funcionamiento de la Administración
Pública”.

Con la anterior prescripción constitucional, se establece un
mandato obligatorio a los Tribunales de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa para ordenar cuando sea
procedente, la indemnización de los daños sufridos por los
particulares como consecuencia de la actividad de la
Administración. Dicha norma se encuentra, a su vez,
complementada por disposiciones cuyo origen inmediato
puede ser encontrado en la Constitución de 1961 y que el
Constituyente de 1999 no dudó en incorporar al nuevo
Texto Constitucional dado su valor y alcance en protección
de los derechos ciudadanos. Tales disposiciones son: el
artículo 259 de la Constitución vigente (antiguo 206 de la
Constitución de 1961) relativo a la competencia de la
jurisdicción contencioso-administrativa para “condenar al
pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la
Administración”, así como para “conocer de reclamos por
la prestación de servicios públicos” y los artículos 21, 133
y 316 eiusdem (antiguos 61, 56 y 223 respectivamente, de
la Constitución de 1961), en los cuales se fundamenta el
Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas
Públicas.

En este orden de ideas, resulta evidente que la
responsabilidad extracontractual de la Administración
encuentra fundamento expreso en la actualidad en el
Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas
Públicas. Este principio tiene fundamento en que la
Administración persigue la satisfacción y tutela de los
intereses colectivos; y, si ésta en ejercicio de sus potestades
-por órgano de autoridad legítima- causa un daño a un
particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas

de la actividad dañosa de la Administración. No debe en
función del colectivo someterse a un miembro de éste a una
situación más gravosa que la que soportan la generalidad
de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe
restablecerse mediante la indemnización correspondiente;
por lo que, independientemente de que la actividad de la
Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta
le ha causado un daño a un particular, la Administración
debe responder patrimonialmente.

Se infiere de lo expuesto, que la Constitución vigente
establece un régimen de responsabilidad administrativa de
carácter objetivo que comporta tanto la llamada
responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, como
el régimen de responsabilidad administrativa derivada del
funcionamiento anormal del servicio público, según el cual
los usuarios de los servicios públicos deben ser
indemnizados por los daños que puedan surgir del mal
funcionamiento de éstos.
[…]
Cabe concluir entonces, que del espíritu del Constituyente
se deriva inequívocamente la voluntad de consagrar un
sistema integral de responsabilidad patrimonial del
Estado, que abarca todos los daños ocasionados por
cualquier actividad derivada del ejercicio de cualquiera de
las funciones ejercidas por los órganos del Poder
Público…” (énfasis añadido).

De esa manera, se reiteró el criterio de la procedencia del daño moral
en la responsabilidad del Estado, pero con la particularidad de que acordó
el cálculo de la condena a ser pagada por parte de la República en
Unidades Tributarias (U.T.).

Es claro que Venezuela ha acogido jurisprudencialmente el sistema
de responsabilidad objetiva de la Administración a través de la aplicación
del artículo 140 de la Constitución, extendiendo el alcance de esa
responsabilidad a la indemnización de los daños morales causados a los
particulares por el funcionamiento de la Administración.

2.1.6 Por personas no
estatales

La Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, al referirse al
artículo 140, explica que éste abarca la obligación directa del Estado de
responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, cuando la lesión sea imputable a los
entes públicos “o incluso de personas privadas en ejercicio de tales
funciones”.

Y es que el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado no se
agota en la responsabilidad derivada de los entes que tienen la personalidad
jurídica del Estado, sino que también incluye los actos de personas
diferentes al Estado, es decir, terceros particulares que ejercen funciones
públicas o actúan en funciones administrativas.

Así, podemos identificar varios supuestos que podrían generar
responsabilidad al Estado, a saber, (i) la responsabilidad extracontractual
del concesionario por los daños causados por su actividad; (ii) la
responsabilidad derivada de los “actos de autoridad” dictados por personas
jurídicas diferentes al Estado; y (iii) en general, la responsabilidad derivada
de la actuación de cualquier persona jurídica que no forme parte de la
estructura general del Estado y que cause daños en ejercicio de funciones
públicas.

a) Responsabilidad del Concesionario

Para la prestación de los servicios públicos y la consecuente
satisfacción del interés general, la Administración suele apoyarse en los
administrados que de forma voluntaria prestan su colaboración en la
ejecución del correspondiente servicio.

Esta colaboración –MARIENHOFF- se justifica «por una comprensible y
razonable insuficiencia o imperfección en la actuación de los funcionarios
y empleados públicos, y por la necesidad de que en la comunidad estatal
cada uno coopere, en la medida de sus posibilidades, al bien común»[47].

La concesión de servicios públicos es, precisamente, una de esas
formas de colaboración que permiten la gestión indirecta del servicio
público a través de los particulares. La concesión, es el acto por medio del
cual el Estado encomienda a una persona, bien sea natural o jurídica (i.e.
concesionario), la organización y funcionamiento de un servicio público en
forma temporal, la cual, por virtud de su colaboración percibirá una
contraprestación que podrá estar representada en el precio pagado por los
usuarios del servicio o en subvenciones conferidas por el Estado.

La gestión de los servicios públicos por vía de concesión da origen al
establecimiento de una serie de relaciones que se verifican entre el Estado,
concedente y el concesionario; entre éstos y los usuarios y entre el
concesionario y terceros (no usuarios). Es en el segundo de estos ámbitos
que se observa con mayor frecuencia la exigencia de la responsabilidad del
Estado por los daños causados por la mala prestación del servicio público.
Y es que, como bien lo señala BIELSA, el establecimiento de condiciones y
normas que regulen la prestación y organización del servicio por el
concesionario no resulta suficiente pues «el daño que el usuario sufra como
consecuencia del servicio público debe serle indemnizado [...] el
funcionamiento del servicio público se regula mejor cuando a la vez se
protege al usuario tanto en punto a la efectiva realización del servicio,
como a su incolumidad personal y patrimonial»[48].

Esta obligación del Estado de indemnizar a los usuarios surge de la
garantía que constitucionalmente les reconoce el derecho a que el servicio
sea prestado en forma eficaz y correcta, dentro de los parámetros de
normalidad.

En Venezuela, incluso antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1999, la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia reconoció, por medio del fallo del 29 de diciembre de
1998, que los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del
Estado, abarcan también a los concesionarios de servicios públicos.

Así, en esa decisión, se condenó –mediante la aplicación de las
disposiciones de Derecho Público relativas a la responsabilidad patrimonial
del Estado- a un concesionario de servicio público (CANTV), a indemnizar
los daños ocasionados a un particular por la pérdida de su vivienda, como
consecuencia de los errores en la construcción de una obra inherente a
dicho servicio público. En esa decisión, el máximo Tribunal, consideró
que:

“Se ha producido una lesión producto de una obra que en su
conjunto es la construcción de la referida central telefónica
imputable a la empresa concesionaria de servicio público
COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE
VENEZUELA (CANTV) quien actuó materialmente por
vía de su contratista [...]. Ha habido un intolerable sacrificio
de los derechos individuales de los actores por razón de una
obra de servicio público. Por tanto, aplicando los principios
que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado

que abarcan a los concesionarios de los servicios públicos,
con base en los artículos 47, por interpretación en contrario,
56, referido a la igualdad ante las cargas públicas, 68,
referido al derecho a la defensa, 88, garantía del derecho de
propiedad, y 206 de la Constitución Nacional, que faculta a la
jurisdicción contencioso administrativa para condenar al
pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios y
disponer lo necesario para el restablecimiento de la situación
jurídica infringida, es claro que los actores han sufrido un
daño que no tienen el deber jurídico de soportar que
compromete la responsabilidad civil, llamada por la doctrina
administrativa del Estado, que ha actuado en este caso por
vía de una concesionaria del servicio público [...] empresa
ésta última que debe indemnizar a los actores...” (resaltado
nuestro)[49].

Este derecho se ve reforzado a su vez por la disposición
constitucional contenida en el artículo 259 de la Constitución que consagra
las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa entre las que
se incluyen ahora los reclamos por la prestación de servicios públicos.

La regulación a nivel constitucional de estos derechos junto al
régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, así como de los
mecanismos previstos para su protección, permiten afirmar que los usuarios
tienen derecho a unos servicios públicos de calidad y eficiencia, lo cual
comporta que los mismos se presten sin discriminación, de acuerdo a
niveles, pautas y bases mínimas aceptables en su calidad técnica, y con una
eficiencia que se traduzca en prestaciones llevadas a cabo con continuidad,
regularidad, obligatoriedad en la prestación y generalidad. Si estos
derechos no son observados surge para el usuario, sin duda, la posibilidad
de exigir la responsabilidad del Estado y su concesionario por la mala
prestación del servicio otorgado en concesión.

Ahora bien, ante el incumplimiento de dichos derechos, surge para
el usuario la duda sobre ante quien tiene que acudir para ver satisfecha su
pretensión indemnizatoria; se plantea si debe acudir a la propia
Administración concedente o, por el contrario, debe acudir directamente al
concesionario.

En ese sentido, BERRUETA DE JUAN, citando a GONZÁLEZ NAVARRO, ha
señalado:

«1. La indemnización a terceros por daños causados por el
empresario de un servicio público constituye un supuesto de
responsabilidad extracontractual de la Administración.
2. La indemnización es a cargo de la Administración cuando
el concesionario obró siguiendo las alteraciones del
clausulado impuestas por la Administración en el ejercicio de
la potestas variandi, o en cumplimiento de órdenes recibidas
de la Administración en el ejercicio de sus poderes de
inspección o vigilancia, o de las instrucciones que aquélla le
haya dado en interpretación de las cláusulas del contrato.
3. En los demás supuestos, ya actúe ejerciendo poderes no
estrictamente concesionales que le hubieren sido delegados,
ya actúe dentro del giro o trafico normal de su empresa, el
concesionario es responsable [...] subsidiario, pues quien
responde directamente es la Administración que concedió el
servicio, la cual sigue siendo titular del mismo
4. La responsabilidad del concesionario será objetiva y no
meramente subjetiva»[50].

Nuestra Ley de Concesiones[51], en idéntico sentido, establece en su
artículo 36 como una obligación del concesionario “indemnizar los daños y
perjuicios que se causen a terceros con motivo de la ejecución del contrato
de concesión, a menos que tales daños fuesen la consecuencia inmediata de
una orden o instrucción emanada del ente concedente o de cualquier otro
órgano o entidad de la Administración”.

De allí que, salvo en el caso en que los daños causados al particular
sean consecuencia del cumplimiento de las órdenes recibidas por la
Administración concedente, en el cual ésta responderá de forma directa
frente al usuario, la responsabilidad del concesionario subsiste con la de la
Administración concedente del servicio, quedando a salvo la posibilidad
para el usuario de acudir a una u otra vía.

Finalmente, debe dejarse claro que en el caso de las controversias
que se presenten entre el concesionario y sus empleados o entre éste y
terceros no usuarios (i.e. provisión de suministros, o hechos ilícitos
cometidos por dependientes del concesionario) queda excluida la
responsabilidad del Estado. En este caso, estas relaciones se desarrollarán
en el ámbito del Derecho Privado.

b) Responsabilidad derivada de los “actos de autoridad”

En ciertos casos, las personas jurídicas no estatales pueden dictar
actos en ejecución expresa de una Ley (vgr. Universidades Privadas,
Colegios Profesionales). Estos actos son conocidos como “actos de
autoridad” y son considerados auténticos actos administrativos, objeto del
control contencioso-administrativo.[52]

La Exposición de Motivos de la Constitución, tal y como se afirmó
anteriormente, establece la posibilidad de que el Estado sea responsable
patrimonialmente, incluso por la actuación de los particulares en el
ejercicio de funciones públicas.

En este sentido, señala DE GRAZIA, que “los entes que emiten “actos
de autoridad” quedan, en lo que atañe a la responsabilidad derivada de
esos actos, sujetos al mismo régimen de responsabilidad del Estado
derivado del artículo 140 de la Constitución. Es posible entonces, que el
particular afectado por un acto de esa especie, además de demandar su
nulidad, solicite al Juez Contencioso Administrativo –en la misma
demanda, tal como lo permite el artículo 131 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia [ahora en el artículo 21, párrafo 18 de la
LOTSJ]- que se imponga al ente dotado de “autoridad” la respectiva
condena al pago de daños y perjuicios, tal como lo haría frente a un acto
administrativo que cause daños” (destacado nuestro y corchetes nuestros)
[53]
.

Así, señala el citado autor, “la atribución de competencias públicas
a los entes no estadales, para que colaboren con el Estado en la
realización de sus fines y emitan, consecuencialmente “actos de
autoridad”, no puede servir de mecanismo para desmejorar la garantía
patrimonial de los particulares que quedan sometidos a la “autoridad” de
dichos entes”[54].

2.1.7 Por su inactividad

La universalidad o globalidad de la responsabilidad del Estado implica
que el Estado responde por daños que le sean imputables, los cuales podrán
ser causados tanto por su actividad, como por su inactividad. En efecto, así
como el Estado-Administrador es responsable por su actividad tanto lícita
como ilícita, su inactividad es también fuente de responsabilidad en tanto
pueda causar daños a los particulares. Como ha señalado ORTÍZ-ALVAREZ,
“la actividad –o inactividad- de la Administración, puede causar daños a
los particulares” (énfasis añadido)[55] y de allí que nazca la obligación de
indemnizar.

a) Aproximación conceptual a la inactividad
administrativa

La inactividad administrativa ha sido tradicionalmente definida por
la doctrina –NIETO- como la ausencia de la actividad de la Administración.
[56]
De otro lado, PAREJO ALFONSO, se refiere la inactividad como la omisión
administrativa de la actividad legalmente debida[57].

De modo que la inactividad administrativa, en un sentido lato,
implica el incumplimiento de la Administración de todas sus obligaciones
jurídicamente debidas, y no sólo la ausencia de aquellas obligaciones
exigidas por Ley.

Ahora bien, la inactividad administrativa puede estudiarse desde dos
ópticas diferentes, a saber como (i) inactividad formal y (ii) inactividad
material:

La inactividad formal hace referencia a la omisión de la
Administración de los deberes puramente formales que debe llevar a cabo.
A. NIETO ha señalado que la “la inactividad formal se refiere [...] a la
pasividad de la Administración dentro de un procedimiento: es la simple
no contestación a una petición de los particulares”[58]. Sin embargo, la
ausencia de contestación o de emisión de un acto administrativo es sólo una
de las formas en las cuales se manifiesta la inactividad formal, que no la
única.

En todo caso, la doctrina venezolana ha equiparado el término de
inactividad formal al del silencio administrativo[59]¸ pero –reiteramos- éste
no es sino una de las manifestaciones que puede asumir la inactividad
formal, por cuanto ésta engloba a todos los deberes formales de la
Administración. Así, se configurará la inactividad formal de la
Administración, siempre que ésta incumpla alguno de los deberes que le
corresponde realizar.

De otro lado, la inactividad material, implica la omisión o la falta
material o física de toda actuación de dar o hacer por parte de la
Administración. En ella se adminicula, evidentemente, la omisión de la
función administrativa en el ejercicio de sus competencias.

En Venezuela, la inactividad material se ha equiparado con la
abstención de la Administración, la cual ha sido desarrollada a través de la

previsión contenida en el artículo 5, párrafo 1, numeral 26, de la nueva
LOTSJ, el cual contempla el llamado recurso por abstención o carencia:

“Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia
como más alto Tribunal de la República: […] 26. Conocer
de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la
República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta
Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del
Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de
los demás organismos de rango constitucional con
autonomía funcional, financiera y administrativa y del
Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y
concretos actos a que estén obligados por las Leyes”.

La jurisprudencia ha interpretado que la abstención de la
Administración es la negativa a cumplir determinado acto “del cual el
supuesto hecho se encuentra previsto en una ley específica pero ante cuya
ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de
extraer la consecuencia jurídica que el imperativo legal impone”[60].

Cabe aclarar, sin embargo, que la inactividad material per se, no se
circunscribe únicamente a la abstención administrativa aquí descrita, por
cuanto ésta puede abarcar –como mencionamos antes- la omisión de
cualesquiera de las actuaciones materiales de la Administración.

b) Aplicación del sistema de responsabilidad a los casos
de inactividad

La nota característica de la doctrina moderna sobre la responsabilidad
del Estado es su carácter objetivo. Esa objetividad implicaría, en todo caso,
la declaración de la responsabilidad de la Administración por los daños
causados a los particulares, con independencia de que estos se causen por
acción u omisión, siempre que se verifique el daño y que exista una
relación de causalidad que lo haga imputable a la Administración.
No obstante, un sector de la doctrina –GÓMEZ PUENTE- ha observado
que en lo referente a la inactividad o pasividad de la Administración “no es
admisible la nota de objetividad que, con carácter general se predica de la
responsabilidad administrativa”.[61] Señala este autor que la
responsabilidad por omisión, debe limitarse a los supuestos antijurídicos de
inactividad, esto es, a los casos en los cuales la omisión de actuar sea
antijurídica, por cuanto la Administración tenía en esos supuestos, la
obligación de actuar.

La precedente opinión, manifestada como reacción a la expansiva –y
en algunos casos hipertrófica- aplicación de la doctrina objetivista en la
responsabilidad del Estado, debe ser matizada y examinada a la luz de los
principios expuestos por ENTRENA CUESTA, para determinar la
responsabilidad de la Administración por inactividad. Estos principios se
resumen en los siguientes:

• No resulta estrictamente necesaria la pasividad para la
declaración de responsabilidad: en el sentido en que la
responsabilidad por inactividad se configura, en el Derecho
Administrativo, por (i) la no verificación de una determinada
conducta, que implica (ii) la infracción de una norma
preceptiva que obliga a actuar a la Administración. La
responsabilidad por inactividad podrá darse bien ante
supuestos de omisión pura, es decir, cuando hay pasividad por
parte de la Administración, o bien cuando se realice una
conducta que sea distinta a la prevista en la norma.

• La responsabilidad por inactividad se produce por
infracción de una norma preceptiva: así, la responsabilidad
de la Administración se verificará (i) en el caso de la
inactividad formal, por la violación de una norma que le
imponga la obligación de dictar una resolución en el plazo
contemplado; o (ii) en el caso de la inactividad material, por
infringir una norma que impone una posición de garante a la
Administración.

• En la inactividad material se requiere, además de la
posición de garante de la Administración, la producción
efectiva de un resultado lesivo, así como la posibilidad de
evitar ese resultado por medio de la conducta omitida.

• En la relación de causalidad en la inactividad material no
se deberá demostrar la existencia efectiva de una relación
causal entre la omisión y el resultado, es decir, entre la
ausencia de actuación y el daño causado. En cambio, sí se
deberá demostrar que la actuación omitida por la
Administración hubiera podido evitar los resultados causados.

Los principios aquí expuestos podrán aplicarse tanto a la
responsabilidad por inactividad formal como a la inactividad material. Sin

embargo, debemos hacer ciertas consideraciones en torno a estos distintos
tipos de inactividad:

(i) En cuanto a la inactividad formal, la obligación de indemnizar
al particular, al cual se le ha causado un daño cierto y real como
consecuencia de la infracción a la norma preceptiva por parte de la
Administración, podría derivar bien de la omisión absoluta de dictar
resolución, bien de una resolución tardía por parte de la Administración. En
todo caso, se deberán llenar los extremos de causalidad contemplados para
la procedencia de la responsabilidad del Estado.

(ii) En cuanto a la inactividad material, como apuntamos
anteriormente, para que sea procedente la indemnización por inactividad
material, no sólo se deberá demostrar, en primer lugar, la posición de
garante de la Administración (a través de las funciones de seguridad y
vigilancia, propias de la Administración), sino que se deberá evidenciar que
de haber actuado la Administración, se hubiese podido evitar o al menos
paliar el resultado dañoso.

En Venezuela, se ha declarado la responsabilidad de la
Administración por daños producidos a un particular ante un supuesto de
omisión de actuación por parte de la Administración. Así, por medio de
sentencia de fecha 21 de abril de 1999, la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia señaló lo siguiente:

“El ordinal 23º del artículo 42 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia [ahora el artículo 5, párrafo 1,
numeral 26 de la LOTSJ] consagra la acción por abstención
o carencia atribuyendo la competencia para su conocimiento
a esta Sala Político-Administrativa cuando la omisión sea de
un funcionario nacional. La referida acción se dirige a
lograr una actuación que la Administración ha omitido,
actuación a la cual está obligada por expreso mandato legal.
[...]

Ahora bien, es necesario destacar que el incumplimiento de
una Administración de una obligación legal de actuación
específica tal que un sujeto de derecho posea un derecho
subjetivo administrativo a dicha actuación, puede producir
daños al sujeto a favor de quien la norma concreta
estipulaba la realización de la conducta omitida. Los daños
aludidos pueden haberse producido por tanto por retardo
de la obligación específica y concreta de actuar, como por

su incumplimiento y en ambos casos los daños producidos
en forma directa e inmediata por la omisión de la
Administración de realizar una conducta específica, deben
ser indemnizados. En este sentido el artículo 131 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece la
facultad del juez contencioso administrativo para “(...)
condenar el pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la
Administración (...)”, responsabilidad que puede darse
tanto por actuaciones como por omisiones. [...] En
consecuencia, sólo será procedente el pago de daños y
perjuicios ocasionados por abstenciones de la
Administración cuando dichos daños sean la consecuencia
inmediata y necesaria de la inactividad de la
Administración, en cuyo caso, dichos daños serán
requeridos por el sujeto como una pretensión de condena y
no como una acción diferenciada de la original” (énfasis y
corchetes añadidos).[62]

Observamos que en la precedente decisión, se admite la
responsabilidad del Estado por inactividad de la Administración tanto por
(i) retardo en la actuación, como (ii) por incumplimiento de una norma
preceptiva. Asimismo, se señala que debe existir una relación de causal
(inmediata y necesaria) entre la omisión y el daño causado. A nuestro
parecer y en un todo conforme a lo antes expuesto, tal relación podrá ser
evidenciada a través de la demostración de que la actuación omitida
hubiese podido evitar los daños causados.

Se precisa en esa decisión el ámbito de aplicación –por demás
limitativo- del recurso por abstención o carencia, el cual “se dirige a
obtener la actuación de la administración inactiva, cuando ésta se
encuentra en el supuesto de hecho concreto y específico de una normal
legal que le ordena tal actuación. Los requisitos antes mencionados (lo
concreto y específico) originan, a su vez, la necesidad de que el sujeto
reclamante sea afectado en sus derechos subjetivos de manera
particularizada y específica, lo que constituye además, un requisito
indispensable para la procedencia de la acción” (énfasis añadido).

Esperemos que en Venezuela, donde esta doctrina de
responsabilidad por inactividad encuentra muy escasa aplicación, se
incorporen y apliquen los principios aquí señalados a los fines de ampliar el
sistema de garantías de los administrados.

2.2 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO JUEZ

La responsabilidad patrimonial del Estado incluye, además de la
responsabilidad de la Administración, la responsabilidad derivada de la
actuación de los órganos judiciales.

2.2.1 Fundamento
Constitucional

La Constitución de 1999 establece en sus artículos 49, ordinal 8º y
255, la responsabilidad objetiva y directa del Estado por el funcionamiento
anormal de la administración de justicia en los siguientes términos:

«Artículo 49. El debido proceso se aplicará
a todas las actuaciones judiciales y
administrativas, en consecuencia: [...]
8° Toda persona podrá solicitar del Estado
el restablecimiento o reparación de la
situación jurídica lesionada por error
judicial, retardo u omisión injustificados.
Queda a salvo el derecho del o de la
particular de exigir la responsabilidad
personal del magistrado o de la magistrada,
del juez o de la jueza; y el derecho del
Estado de actuar contra éstos o éstas».

«Artículo 255. [...] Los jueces o juezas son
personalmente responsables, en los términos
que determine la ley, por error, retardo u
omisiones injustificados, por la
inobservancia sustancial de las normas
procesales, por denegación, parcialidad y
por los delitos de cohecho y prevaricación
en que incurran en el desempeño de sus
funciones».

Las normas precedentes se ven reforzadas por la Exposición de
Motivos, conforme a la cual el Estado responde patrimonialmente, por los

daños causados por todo tipo de autoridades públicas: administrativas,
legislativas y judiciales.

Así, la Constitución establece, de manera clara y expresa, la
responsabilidad directa del Estado[63] (“Toda persona podrá solicitar del
Estado...”) por el funcionamiento anormal del Poder Judicial, concepto
éste que comprende: (i) el error judicial y (ii) la omisión o el retardo
injustificado, como causas que dan origen a la responsabilidad del Estado
por los actos u omisiones de su Poder Judicial, que es, en definitiva, quien
ejerce el monopolio de la función jurisdiccional con fuerza de cosa
juzgada. La responsabilidad del Estado en este sentido se puede verificar en
cualquier tipo de proceso, sea éste penal, laboral, civil, mercantil,
contencioso-administrativo y sobre cualquier tipo de decisión, autos o
sentencias tanto definitivas como interlocutorias.

Y es que el Estado, en el ejercicio de las actividades jurisdiccionales
que le son propias, puede causar daños directos a los particulares, los
cuales generan su responsabilidad. Así, la responsabilidad del Estado Juez
implica la obligación de resarcir a esos particulares afectados por los daños
generados por el Estado en el ejercicio de actividades judiciales. A.
GORDILLO sostiene que de acuerdo con la división de funciones estatales, no
cualquier acto o hecho del Poder Judicial comportará la responsabilidad
judicial, sino que también puede existir responsabilidad administrativa por
actos o hechos realizados por este Poder en específico. Así, la denominada
responsabilidad judicial, sólo existe como tal en la medida en que emerge
de actos judiciales típicos; los daños que un órgano judicial realice en
cumplimiento de funciones de tipo administrativo, darán a lugar a la
responsabilidad administrativa y no judicial.[64]

La responsabilidad del Estado Juez se ha entendido –opinión que
compartimos-, como una garantía “…para que la Administración de
justicia vaya por el camino correcto. Si el Estado es responsable porque
sus jueces hacen mal las cosas, cuidará en el futuro que el funcionamiento
se haga de mejor manera. Si hacen responsable al Estado por su mala
actuación en el campo judicial, éste con posterioridad escogerá de mejor
manera a sus funcionarios judiciales (…). Asimismo, los jueces o
magistrados al saberse objeto de una responsabilidad personal por
acciones contra ellos del propio Estado, velarán por la correcta
interpretación del derecho o por una cierta verificación de los hechos. En
definitiva, la responsabilidad se convierte en un mecanismo de control y
presión para que la Administración de justicia sea mucho más
eficiente…”[65].

En nuestro país, señala JOSÉ J. FERRO GUZMÁN, “…la responsabilidad
personal de los jueces en términos civiles, penales y disciplinarios, propia
de la primera fase, estaba regulada a nivel legislativo, aún cuando su
aplicación práctica (especialmente civil y penal) es muy excepcional por
no decir inexistente. Hoy por hoy, el tratamiento de la responsabilidad
judicial se ha constitucionalizado y ha derivado en la responsabilidad
directa y objetiva del Estado, el cual, con todo, tiene la acción de
repetición contra el funcionario judicial causante de la falta y en la cual
sin necesidad de que sea declarada la culpabilidad del Juzgador, desde
una perspectiva objetiva, debe entenderse que es el ‘servicio público de
justicia’ el que ha cometido el daño (entendiendo como tal aquella lesión
patrimonial o extrapatrimonial, causada en forma lícita o ilícita, que el
perjudicado no está en el deber jurídico de soportar) funcionando
anormalmente, anormalidad que puede ser resultado de todo tipo de
violación a las obligaciones del Poder Judicial…”[66].

Por su parte, la Sala Político-Administrativa ha reconocido la
posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por su actividad
jurisdiccional al señalar:

«[...] en lo que respecta a la actividad
jurisdiccional, –que (...) la Responsabilidad
del Estado es perfectamente admisible y de
hecho ello es una posibilidad y exigencia de
fuerza constitucional -, bien que ciertamente
la particularidad de la actividad en juego
trae consigo ciertas limitaciones aceptables
y necesarias tales como, por un lado, la
utilización de niveles altos de anormalidad
funcional –esto es, dada la dificultad de la
función jurisdiccional, exigiéndose la falta
grave- y, por otro lado, la exclusión de
responsabilidad en relación al contenido de
las sentencias definitivas...”, y que tal
determinación en el campo de la
responsabilidad, “...se dirige
fundamentalmente al caso de las sentencias
erróneas o errores judiciales...”.

Comparte esta Sala el criterio de la
conexidad de los supuestos antes
mencionados con la idea de la
Responsabilidad de la Administración por

funcionamiento anormal (del servicio de la
Administración de justicia), aún cuando
considera menester incluir un “no” menos
importante supuesto al caso del
funcionamiento anormal del Poder Judicial,
referido al ilícito de la “denegación de
justicia”, que bien puede configurar la
abstención del juez a emitir un
pronunciamiento en la etapa cognitiva, así
como también en el incumplimiento de
ejecutar la decisión judicial que acordó un
derecho a la parte en el juicio a que diera
lugar.

Así pues, con la existencia de estos tres
supuestos y las diversas manifestaciones de
cada uno de ellos en las diversas materias,
se puede establecer la Responsabilidad del
Estado Juez, partiendo de la noción de que
la justicia es por demás un servicio público
cuya prestación está garantizada
plenamente en la Constitución de la
República, y como tal, debe cumplir con las
características inherentes a su
funcionalidad, so pena de incurrir en falta
grave por la anormalidad en su
funcionamiento»[67].

En sentido similar se ha pronunciado también la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, pues luego de declarar inadmisible una acción
de amparo por estimar que había perdido todo objeto dada la
irreparabilidad de la situación jurídica infringida –en el caso en cuestión el
accionante había sido condenado a cumplir una pena de prisión de seis años
y para el momento en que la Corte se pronunció sobre la admisibilidad de
la misma, dicha pena había transcurrido íntegramente- señaló:

«[...] esta Corte considera conveniente
aclarar que, en este caso no queda a salvo
la responsabilidad del Estado por retardo
judicial injustificado, según lo dispuesto en
el tercer párrafo de] artículo 255 de la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, que consagra lo siguiente:

"Los jueces o juezas son personalmente
responsables, en los términos que determina
la ley, por error, retardo u omisiones
injustificadas, por la inobservancia
sustancial de las normas procesales, por
denegación, parcialidad, y por los delitos de
cohecho y prevaricación en que incurran en
el desempeño de sus funciones”.

Como es evidente de la disposición
transcrita, el ciudadano cuenta ahora con
una clara protección constitucional contra
el retardo judicial, el cual hace nugatorio el
derecho a la tutela judicial efectiva,
consagrada en el artículo 26 de la Carta
Magna. Este retardo es particularmente
grave cuando se trata de procesos que se
supone deben ser breves, en los que se
ventilan pretensiones de amparo a los
derechos y garantías constitucionales, dado
el carácter de derecho fundamental que el
amparo posee según el artículo 27 de la
Constitución vigente y poseía según el 49 de
la derogada de 1961.

Esta Corte, tal como está conformada en la
actualidad, se resiste a creer que fue
materialmente imposible pronunciarse sobre
la admisión de la pretensión de amparo a
que se refiere la presente causa, en
prácticamente ocho años transcurridos desde
que la pretensión fue ejercida ante este
órgano jurisdiccional. La responsabilidad
del Estado juez y la personal de los Jueces,
por el perjuicio causado por el mencionado
retardo no quedan a salvo, se insiste, no
obstante el dispositivo del presente fallo, y
así se declara»[68].

2.2.2 Supuestos de
procedencia
La Doctrina –PAREJO, JIMÉNEZ BLANCO Y ORTEGA- considera como
supuestos de procedencia de la responsabilidad del Estado por su actividad
jurisdiccional, los siguientes[69]:
a) La existencia de una lesión que derive de la actividad
judicial, bien (i) por el ejercicio de la potestad jurisdiccional –
juzgar y ejecutar- o (ii) por medio de una actividad judicial
que no consista en el ejercicio de esa potestad.
b) La existencia de un daño efectivo, es decir, un daño actual y
no meramente potencial o posible.
c) Que el daño sea susceptible de ser valorado
económicamente.
d) Que el daño sea individualizado con relación a una persona
o grupo de personas.
e) Que exista una relación de causalidad, es decir, una relación
directa, entre el daño causado y la actuación judicial.
f) Que el daño derive del funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia (i.e. error judicial o retardo
injustificado u omisión).

2.2.3 Responsabilidad
del Estado por la privación
judicial de libertad

El Código Orgánico Procesal Penal (COPP)[70] establece la
responsabilidad directa del Estado en aquellos casos de privación judicial
de libertad posteriormente revocada. En este sentido, el Código distingue
dos situaciones diferentes, atendiendo al momento en el cual se hubiere
producido la privación de libertad, a saber:

a) Revisión de sentencias definitivamente firmes
En Venezuela procederá la responsabilidad del Estado si la privación
de libertad se produce por medio de una sentencia definitivamente firme,
que sea ulteriormente anulada en virtud del recurso extraordinario de
revisión, cuyas causales se encuentran previstas en el artículo 470 del
referido Código, y son las siguientes:
“1º. Cuando en virtud de sentencias
contradictorias estén sufriendo condena dos o
más personas por un mismo delito que no pudo
ser cometido más que por una sola;

2º. Cuando la sentencia dio por probado el
homicidio de una persona cuya existencia
posterior a la época de su presunta muerte resulte
demostrada plenamente;
3º. Cuando la prueba en que se basó la condena
resulta falsa;
4º. Cuando con posterioridad a la sentencia
condenatoria, ocurra o se descubra algún hecho
o aparezca un documento desconocido durante el
proceso, que sean de tal naturaleza que hagan
evidente que el hecho no existió o que el imputado
no lo cometió;
5º. Cuando la sentencia condenatoria fue
pronunciada a como consecuencia de
prevaricación o corrupción de uno o más jueces
que la hayan dictado, cuya existencia sea
declarada en sentencia firme;
6º. Cuando se promulgue una ley penal que quite
al hecho el carácter de punible o disminuya la
pena establecida”.

Así, en todos los casos anteriormente señalados es posible que se
anule una sentencia definitivamente firme a través del extraordinario
recurso de revisión[71].

De conformidad con el artículo 474 del Código Orgánico Procesal
Penal la competencia para ejercer este recurso de revisión, corresponde: (i)
en el caso del ordinal 1º de ese artículo 463, a la Sala de Casación Penal del
Tribunal Supremo de Justicia; (ii) en los casos de los ordinales 2º, 3º y 6º, a
la Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se cometió el hecho punible; y
(iii) en los casos de los ordinales 4º y 5º, la juez del lugar donde se perpetró
el hecho.

En relación a la indemnización, el artículo 275 ejusdem prevé que
“cuando a causa de la revisión de la sentencia el condenado sea absuelto,
será indemnizado en razón del tiempo de privación de libertad” (énfasis
añadido). Por ello, la responsabilidad del Estado en estos casos es
automática, salvo que la revisión sea consecuencia del supuesto previsto en
el ordinal 6º del artículo 470, antes transcrito, en cuyo caso no habrá
derecho a obtener reparación alguna.[72]

Cabe insistir que en estos casos la responsabilidad del Estado es de
carácter automático, es decir que no será necesario el juicio autónomo para

establecer dicha responsabilidad, antes por el contrario, el mismo Tribunal
que declare con lugar la revisión de la sentencia que origina indemnización
“fijará su importe computando un día de pena o medida de seguridad por
un día de salario base de Juez de primera instancia” (artículo 276
ejusdem). Unicamente habrá necesidad de instaurar una demanda autónoma
cuando se pretenda una indemnización mayor.

b) Revocatoria de sentencias que no hayan
adquirido firmeza, a través de los recursos
ordinarios
El segundo supuesto trata de casos en los cuales el procesado
ha sufrido privación de libertad en virtud de una sentencia que no ha
adquirido firmeza. En tales situaciones, habrá lugar a indemnización
por el tiempo de privación de libertad siguiendo las mismas reglas
anteriormente explicadas. Así, de conformidad con el artículo 277
del Código Orgánico Procesal Penal, dicha indemnización será
procedente cuando el imputado ha sufrido de privación de libertad
durante el proceso y se declare judicialmente (i) que el hecho no
existe; (ii) que el hecho no reviste carácter penal; o (iii) que no se
comprobó la participación del imputado.
En este supuesto, tal y como señala el artículo 278 ejusdem,
“El Estado [...] está obligado al pago, sin perjuicio de su derecho a
repetir en el caso en que el juez hubiere incurrido en delito”.

c) Posición de la jurisprudencia venezolana
Es de hacer notar que si bien el tema de la responsabilidad del
Estado por la privación judicial de libertad ha sido consagrado
expresamente en el nuevo COPP, esta noción no es del todo
novedosa. En efecto, ya para el año 1980 –y durante la vigencia de la
Constitución de 1961- la antigua Corte Suprema de Justicia se
pronunció sobre un caso en el cual aplicó, para la determinación de
la responsabilidad patrimonial del Estado, la normativa prevista en el
Código Civil.
En efecto, en la decisión de la Sala Político Administrativa
sobre el caso Luis Omar Alarcón, del 16 de junio de 1980, en el cual
el accionante demandó a la Nación Venezolana por daños materiales
y morales, como consecuencia de un auto de detención que ordenó la
prisión preventiva del imputado, que fue posteriormente revocado en
sentencia definitiva, la Sala aplicó los criterios de responsabilidad
contenidos en el artículo 1.185 del Código Civil, que regula la
obligación de reparar el daño por hecho ilícito.
Así, la Sala determinó la procedencia de la responsabilidad del
Estado aplicando, en primer lugar, un criterio subjetivo, es decir, si

el presunto responsable del daño había actuado intencionalmente
(con imprudencia o negligencia) de conformidad con el precitado
artículo 1.185 del CC. Además, la Sala aplicó el entonces vigente
Código de Enjuiciamiento Criminal.
En ese sentido, la Sala desconoció la procedencia de
responsabilidad del Estado por la privación judicial de libertad del
particular por no encontrar en el caso concreto la existencia de
“...elementos de convicción que comprueben haberse cometido
ningún hecho ilícito imputable a la República y que engendre contra
ella, por tanto, la obligación de reparar daños materiales que de
ello puedan derivarse”.
De allí que la Sala consideró que en ese caso, “... de acuerdo
con las normas de nuestro Código de Enjuiciamiento Criminal, y los
principios doctrinarios que sobre la materia prevalecen en nuestros
Tribunales, la facultad de dictar autos detención con base en
pruebas indiciarias [...] es inherente a la función instructora; y por
tanto, la privación de la libertad que pueda sufrir un ciudadano a
consecuencia de un auto de detención dictado contra él, aun en el
caso de que el mismo sea revocado, no puede engendrar
responsabilidad alguna para la República”[73].
No obstante, durante la vigencia de la Constitución de 1999, la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, reconoció la
procedencia de la responsabilidad del Estado en el caso Alí Quiñónez
vs República de Venezuela, en el cual el accionante solicitó
indemnización por daños y perjuicios como consecuencia de una
orden de arresto por medio de la cual fue detenido por ocho días,
como consecuencia de un decreto emitido por un juzgado de primera
instancia, que luego fue declarado nulo por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en virtud de que la sanción aplicada
carecía de sustentación legal.
Así, la Corte señaló lo siguiente:
“Considera esta Corte, que la consagratoria constitucional de
un sistema de responsabilidad patrimonial de la
administración es un reflejo claro de la trascendencia de
dicho principio como uno de los elementos de un verdadero y
moderno estado de derecho y de justicia, en el que la
administración a pesar de su prerrogativas y privilegios
puede ser condenada a resarcir por vía indemnizatoria los
daños causados a los particulares por cualquiera de sus
actividades.

El artículo 47 de la derogada Constitución de 1961 se refería
a la responsabilidad administrativa por los daños y perjuicios

causados por autoridades legítimas en el ejercicio de sus
funciones, lo cual verificó un cambio importante con el
artículo 140 de la Constitución de 1999, pues se objetivizó
el régimen de responsabilidad al establecerse que la
administración será responsable por daños cuando “(...)
la lesión sea imputable al funcionamiento de la
Administración Pública”, siendo lo fundamental para
determinar la responsabilidad patrimonial de la
administración el concepto objetivo de daño o lesión
antijurídica producida por cualquier actividad, lícita o
ilícita, por funcionamiento normal o anormal de las
actividades de la administración, que no tiene que ser
soportada por los particulares.

En tal sentido, resulta vinculante para los órganos de la
administración de justicia, la declaratoria de la
responsabilidad de la administración y la consiguiente
condenatoria al pago de sumas de dinero en los casos en que
sea procedente, de acuerdo a la interpretación integral y
concatenada de los precedentemente citados artículos 47, 206
de la Constitución de la República de Venezuela de 1961,
140 y 259 del nuevo texto constitucional [...]

Consta en autos, que el Decreto N° 61 a través del cual se
ordenó la detención del ciudadano (...) y que fue declarado
nulo por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
por carecer de base legal, lo cual deja claro que el
demandante fue víctima de una medida ilegal y arbitraria que
lo privó de su libertad sin que existiera supuesto legal que
justificara tal medida.

[...] En tal sentido, la sentencia que declaró con lugar el
recurso contencioso administrativo de nulidad (...) estableció
que cuando los jueces ejercen potestades disciplinarias
realizan actividad administrativa, por lo que, de
declararse en el presente caso la responsabilidad
patrimonial de la administración, sería en virtud de los
hechos dañosos originados por la actividad
administrativa ejercida por un juez y no en virtud de la
actividad judicial como tal, sin embargo, debe aclararse
que en aquellos casos en que se causen daños por mal
funcionamiento del sistema de justicia en funciones

judiciales (Estado-Juez), también existe la posibilidad de
obligar al Estado al pago de indemnizaciones.
Esta Corte observa, que aunque el decreto N° 61 fue anulado
y por ende eliminado de la esfera jurídica, éste surtió efectos,
pues el ciudadano... permaneció arrestado por ocho días, en
consecuencia de lo cual se causaron daños por la actuación
irregular de la administración, lo que configura
responsabilidad objetiva por mal funcionamiento de la
Administración [...]

Observa esta Corte, que en el caso “Sub examine”, se
presentan los requisitos cuya concurrencia es requerida por el
artículo 47 de la Constitución de la República de Venezuela,
vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, para
que proceda la indemnización solicitada, ya que los daños
alegados por el demandante fueron causados por una
autoridad legítima en el ejercicio de su función pública,... era
el Juez Titular..., y además se evidencia que el Decreto N°...,
que ordenó la privación de libertad del ciudadano..., fue
dictado por el mencionado funcionario en ejercicio de su
función pública [...]

De acuerdo a lo anterior, esta Corte declara, que es
procedente ordenar a la República el pago de una
indemnización al ciudadano... que fue víctima de un acto
dictado y ejecutado por una autoridad legítima de un acto
dañoso dictado y ejecutado por una autoridad legítima de
la República, en este caso un juez, en ejercicio de sus
funciones. [...]

En tal sentido, esta Corte observa, que mediante la simple
utilización de una máxima de experiencia, puede concluirse
que una sanción de privación de libertad personal impuesta
arbitraria e ilegalmente produce una lesión integral en el
patrimonio moral de cualquier sujeto. [...]

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte
declara, que es procedente la indemnización [...] que por
concepto de daño moral solicitó el ciudadano..., como
consecuencia de la ilegal y arbitraria medida de privación de
libertad de la que fue objeto, por lo cual se condena a la
República de Venezuela órgano del Consejo de la Judicatura,

actualmente Comisión de Emergencia Judicial al pago […]”
(énfasis añadido)[74].

De esa manera, la Corte Primera reconoció, en ese caso concreto, la
procedencia de la responsabilidad del Estado y la consecuente
indemnización por una medida de privación de libertad que fue
posteriormente revocada por no tener base legal.

Posteriormente, la Sala Constitucional[75] estableció los criterios
conforme a los cuales procederá la responsabilidad del Estado por sus actos
jurisdiccionales en caso de privación judicial de libertad. En esa decisión,
la Sala se pronunció sobre una demanda interpuesta por responsabilidad del
Estado-Juez, en un proceso penal en el cual se dictó una medida privativa
de libertad a un particular, sin que luego se haya logrado determinar la
comisión de un delito.

La Sala, determinó que los criterios de procedencia de la
responsabilidad del Estado, en ese supuesto, se rigen por lo dispuesto en el
Código Orgánico Procesal Penal (COPP). Así, la Sala sostuvo que para que
sea procedente la solicitud de indemnización por responsabilidad del
Estado:

(i) Resulta indispensable que medie una sentencia
dictada en el marco de un recurso de revisión, que
declare la absolución del condenado;

(ii) Es necesario que mediante decisión judicial se
determine que el reclamante fue privado de su libertad
por un hecho que no existe, no reviste carácter penal o
no se comprobó su participación en el mismo;

(iii) La competencia para conocer del recurso de
revisión corresponde a la Sala de Casación Penal de este
Alto Tribunal; a la Corte de Apelaciones o al juez del
lugar donde se perpetró el hecho, según sea el caso;

(iv) La indemnización a que haya lugar, le
corresponde fijarla al órgano jurisdiccional que conoció
del recurso de revisión;

(v) La sentencia que declara el sobreseimiento de la
causa no se encuentra incluida entre aquellas que
pueden ser objeto de revisión; y

(vi) Los supuestos en que no sea procedente la
interposición del recurso de revisión a que se refiere el
COPP, la correspondiente solicitud de indemnización se
regirá bajo los mismos principios reguladores del
derecho común, a través del denominado hecho ilícito.

por faltas en la administración de
justicia

Además de los supuestos antes mencionados, la responsabilidad del
Estado por su actividad jurisdiccional puede generarse bien por (i) error
judicial o (ii) por omisión injustificada en la labor de impartir justicia (i.e.
denegación o retardo injustificado).

a) El error judicial
El error judicial constituye la principal causa generadora de la
responsabilidad del Estado Juez y es que en ejercicio de la facultad de
juzgar, el juez no está exento de incurrir en falsas apreciaciones de derecho
o de hecho generadoras de responsabilidad.
El error judicial es, en definitiva, una alteración de la realidad fáctica
o jurídica que le ha sido planteada, hecha por el juez en la sentencia, bien
por incurrir en una errónea apreciación de los hechos, en su adecuación a
los supuestos legales, previstos en el ordenamiento jurídico, bien en la
aplicación de las normas legales.
De allí que, dependiendo de las circunstancias en las que se verifique
el error judicial, éste será de hecho (error en la apreciación de la realidad
fáctica) o de derecho (error en la aplicación de la Ley). No obstante, esta
distinción ha originado discusión en la doctrina en torno a cuál de estos
errores es capaz de generar la responsabilidad del Estado.
Así, se sostiene que el error de derecho, derivado de la equívoca
aplicación o interpretación de la Ley no puede dar origen a la
responsabilidad del Estado, desde que éste puede ser subsanado a través de
los mecanismos recursivos previstos en la Ley, siendo en consecuencia el
error judicial de hecho el único capaz de hacer responsable al Estado.

Sin embargo, como bien lo señala TAWIL, esta distinción carece de
relevancia, pues a pesar del sistema recursivo, el error de derecho puede
verificarse incluso en la decisión definitiva adoptada en segunda instancia
por el tribunal de alzada. Aunado a ello el autor sostiene que «[...] el error

de hecho por sí solo jamás será determinante de responsabilidad, ya que
cualquiera que sea el vicio determinante de la resolución, el error judicial
no estará en los hechos o en las pruebas en sí mismos considerados, sino
en el modo de subsumir a éstos en el ordenamiento jurídico, cuya
aplicación en cada caso resulte obligada. En consecuencia, será en el
encuadramiento jurídico de los hechos donde se presentará, en general, el
error judicial».[76]

De esta forma, –TAWIL citando a REYES MONTERREAL- indica que el
error judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado se producirá
cuando «del contexto de la sentencia, de la realidad de los hechos y sus
circunstancias y de la apreciación de la prueba, por una parte y, por la
otra, de la confrontación entre la solicitud dada y la que jurídicamente
convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la equivocación».[77]

Pero el error judicial que genera responsabilidad debe ser grave,
inaceptable e inexcusable. Siguiendo el esquema planteado por el
prenombrado autor, las notas características del error judicial capaz de
generar la responsabilidad del Estado han sido estudiadas en la doctrina
desde dos posturas, a saber: a) Una primera posición que otorga relevancia
a la causa de la decisión jurídica errónea, conforme a la cual el error
existirá cuando por dolo, negligencia o errónea apreciación de los hechos,
el juez dicta una decisión injusta no acorde con la realidad; b) Una segunda
posición que visualiza el error judicial como resultado equívoco no
ajustado a la Ley, bien por derivar de una incorrecta aplicación del derecho
o de una errónea apreciación fáctica. Así, bastará cotejar la solución
adoptada con la que exclusivamente procede en el caso enjuiciado, para
determinar si, en efecto, existe error judicial[78].

En este sentido, el maestro MARIENHOFF señala que “…en el ámbito
penal, la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales, y su
correlativo deber de indemnizar al agraviado, nace en el supuesto
específico de ‘error judicial’, o sea cuando alguien fue definitivamente
condenado, sufrió prisión y más adelante, se advirtió la tragedia de haber
condenado a un inocente, quien recién entonces es liberado o a quien
recién entonces se le reconoce la corrección de su conducta,
rehabilitándolo moralmente…”[79].

(i) Requisitos de procedencia

Para que la reclamación de responsabilidad del estado por error
judicial sea procedente, será necesaria la verificación de tres requisitos, a
saber:

• la existencia efectiva de un error judicial, el cual deberá
ser inexcusable, esto es, revestido de una gravedad tal que
comporte una mal funcionamiento del servicio de justicia
dentro de los estándares establecidos en cada ordenamiento.
En ese sentido se consideran errores esenciales «aquellos
que manifiesten una contradicción abierta, palmaria o
inequívoca entre la realidad acreditada en el proceso y las
conclusiones que el juzgador obtiene respecto a dicha
realidad [...] no comprende por tanto, el supuesto de un
análisis de los hechos y de sus pruebas, ni interpretaciones
de la norma que acertada o equivocadamente, obedezcan a
un proceso lógico»;
• la existencia de un daño material o moral causado por
dicho error, el cual sea susceptible de valoración
económica.
• la relación de causalidad entre el error y el daño.[80]

(ii) Clasificación doctrinaria del error

J. TORNOS MAS distingue al error judicial en error en sentido estricto,
el cual se refiere al error de hecho cometido en el proceso penal (vgr. ante
un recurso de revisión penal); y error en sentido amplio, el cual se refiere
al error tanto de hecho como de derecho, que no se limita al error en el
contenido de la sentencia, sino que puede afectar también a otras
resoluciones, autos o providencias.[81]

TAWIL, por su parte, distingue entre el error judicial y error de hecho,
al afirmar que «...el Error de hecho por sí sólo jamás será determinante de
responsabilidad, ya que cualquiera que sea el vicio determinante de la
resolución, el error judicial no estará en los hechos o en las pruebas en
mismos considerados, sino en el modo de subsumir a éstos en el
ordenamiento jurídico cuya aplicación en cada caso resulte obligada. [...]
El error judicial capaz de acarrear la responsabilidad del Estado se
producirá, por el contrario, cuando “del contexto de la sentencia, de la
realidad de los hechos y sus circunstancias y de la apreciación de la
prueba, y por otra, de la confrontación entre la solución dada y la que
jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la
equivocación”».[82]

(iii) Teorías que fundamentan la responsabilidad por
error judicial
Tradicionalmente, la responsabilidad del Estado por error judicial ha
sido fundamentada en distintas teorías doctrinarias. El autor MANUEL MARÍA
DIEZ comenta estas teorías, haciendo las críticas pertinentes a cada una de
ellas, destacando las siguientes:
- Teoría de la relación contractual: Basada en la
construcción de ROUSSEAU del contrato social, en el cual el
individuo renuncia a favor del Estado a su derecho de hacer
justicia por su propia mano, por lo que el Estado contrae la
obligación de administrar justicia. Así, cuando ocurre el
error judicial, existe una violación a ese contrato social, que
debe ser indemnizada. DIEZ la inaplicabilidad de esta teoría,
por cuanto no puede hablarse de la existencia de un
contrato social de contenido perfectamente establecido que
obligue jurídicamente a las partes.
- Teoría del enriquecimiento sin causa: La cual se basa
en los mismos postulados que la rigen en el Derecho Civil.
El autor sostiene que mal podría considerarse que el Estado
recibe algún beneficio o evita un perjuicio por la comisión
de un error judicial.
- Teoría de la responsabilidad extracontractual:
Fundamenta la responsabilidad del Estado en el hecho
ilícito cometido al juzgar erróneamente. DIEZ critica las
deficiencias de esta teoría, señalando que la misma deja sin
solución todos aquellos casos en los cuales la equivocación
no puede ser atribuida a la malicia o negligencia de los
jueces u otros funcionarios oficiales. Según esta teoría, el
error debe ser limitado en el mismo modo en que lo es la
falta en que incurren los particulares en el Derecho
Privado, lo que según el autor, conduce a las siguientes
consecuencias jurídicas: (i) el demandante debe probar la
falta; (ii) la responsabilidad del Estado desaparece cuando
el error ha sido ocasionado por caso fortuito, fuerza mayor
o del hecho de un tercero.
- Teoría del riesgo profesional: En esta teoría no cuenta
la intención del agente, sino el hecho de que éste ejerce una
actividad que por si sola acarrea peligro. Por tanto, la
responsabilidad del Estado tendrá un carácter de seguro
contra el riesgo profesional de la administración de justicia.
- Teoría de la obligación moral: Niega el carácter
jurídico de la indemnización por error, característica del
deber jurídico y afirma la obligación moral de la

reparación. El autor sostiene que esto obliga a restarle
eficacia y destaca que el fundamento moral es inherente a
las demás teorías, pues se trata de la indemnización de
daños causados por una injusticia.
- Teoría del sacrificio particular: el autor señala que se
da cuando un particular, por efectos del error judicial, se
encuentra en una situación especial en relación a los demás
particulares y sufre efectivamente un sacrificio especial. El
Estado, en virtud del principio de igualdad ante la Ley,
debe indemnizar a ese particular como consecuencia del
sacrificio sufrido.

(iv) Comentarios de la jurisprudencia en Venezuela

La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha
reconocido que “la Responsabilidad del estado es perfectamente admisible
y de hecho ello es una posibilidad y exigencia de fuerza constitucional...
tal determinación en el campo de la responsabilidad... se dirige
fundamentalmente al caso de las sentencias erróneas o errores judiciales.
De igual manera el supuesto del funcionamiento anormal del Poder
Judicial, referido al ilícito de la “denegación de justicia”, que bien puede
configurar la abstención del juez a emitir un pronunciamiento en la etapa
cognitiva, así como también en el incumplimiento de ejecutar la decisión
judicial que acordó un derecho a la parte en el juicio a que diera lugar...”
(resaltado nuestro).[83]

b) La omisión y el retardo judicial injustificado

La omisión y el retardo judicial injustificados se verifican por lo
general por las dilaciones ocurridas durante la tramitación del proceso, las
cuales, para generar responsabilidad del Estado, deberán estar sujetas a
altos estándares de anormalidad en la prestación del servicio. No
producirán la responsabilidad del Estado los retardos propios de la correcta
observancia de los lapsos establecidos por la Ley.

Este retardo puede presentarse –obviamente- en cualquier fase del
procedimiento y no debe relacionarse únicamente con las sentencias o
decisiones del Tribunal y su ejecución. Cabe encuadrar también en este
supuesto los retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación del
proceso (citaciones y notificaciones por cualquier vía, comisiones, etc.) o
aquellos relacionados con la inejecución de las sentencias.

De otra parte, pensamos que la redacción del artículo 49, ordinal 8 de
la Constitución no deja dudas, en nuestro criterio, de que el particular
siempre tendrá la posibilidad de exigir directamente al Estado la
responsabilidad en materia judicial, incluso cuando dichas faltas sean
imputables personalmente al juez –tales como las previstas en el artículo
255 ejusdem, relativas a la parcialidad, denegación, prevaricación,
inobservancia de normas procesales- dado que, en todo caso, esa falta
personal, que se desdobla en una falta del servicio, comporta
necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el
cual el Estado deberá responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de
regreso correspondientes contra los jueces implicados.

(i) Aspecto relativo al procedimiento

Como toda demanda ejercida contra la República, la acción de daños
y perjuicios fundamentada en la responsabilidad del Estado por su
actividad jurisdiccional deberá cumplir igualmente con el requisito previo
del antejuicio administrativo, contemplado en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (LOPGR, G.O. N° 5.554 Ext.,
13.11.2001) en los artículos 54 al 60.

El órgano ante el cual se iniciaría este procedimiento previo es por
ante el propio Tribunal Supremo de Justicia, ya que mediante reciente
decisión de la Sala Plena del 16 de marzo de 2005, se estableció que:

“…debe corresponder el conocimiento de las reclamaciones
contra el Poder Judicial (responsabilidad del Estado por
error judicial o responsabilidad del Estado Juez), al órgano
directivo de esta rama del Poder Público, que no es otro,
como se ha dicho, que la Junta Directiva del Tribunal
Supremo de Justicia, en tanto que no le ha atribuido dicha
competencia a su órgano administrativo subordinado cual es
la Dirección Ejecutiva de la Magistratura…” (énfasis
añadido)[84].

En efecto, en estos casos el daño ocasionado por el Estado deriva de
la actividad desarrollada por el Poder Judicial y debe, por tanto, la Junta
Directiva del propio Tribunal Supremo de Justicia encargarse de tramitar la
reclamación previa, pues allí debe resolverse acerca de la opinión de
procedencia o no de la reclamación y en el segundo caso, exponerse los
argumentos que servirán de base a la opinión y posterior defensa que el
representante de la República deba realizar en juicio.

(ii) Posición de la jurisprudencia

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció
en el caso Luis Alberto Bacca la posibilidad de que el Estado sea
responsable por los daños y perjuicios ocasionados a un particular como
consecuencia de un retardo injustificado o una omisión judicial, al
reconocer que “...todo retardo injustificado de un acto procesal que ha
debido tener lugar, que lesiona a una parte en su situación jurídica,
amenazando la irreparabilidad de la misma, es atacable por la vía del
amparo; pero hay conductas activas de los jueces que retardan
injustificadamente la declaración o actuación de los derechos de una de
las partes, interfiriendo con la garantía judicial que consagra el artículo
49 de la Constitución vigente, tal como ocurre cuando un juez oye una
apelación en ambos efectos, cuando ha debido oírla en uno sólo,
retardando así un acto que ha debido llevarse a cabo”[85].

Dentro de este retardo judicial injustificado, podemos ubicar el
supuesto de retardo en le ejecución de sentencias, el cual puede derivar en
la declaratoria de responsabilidad del Estado.

c) Inejecución total o parcial de sentencias

Además del error judicial y del retardo judicial injustificado, la
inejecución total o parcial de sentencias puede derivar en responsabilidad
del Estado. Ello por cuanto la ejecución de la sentencia es un derecho que
se puede subsumir dentro de la garantía constitucional de la tutela judicial
efectiva.

De allí que cuando haya inejecución de una sentencia por causas
atribuibles a los órganos jurisdiccionales, los particulares estarán facultados
para demandar la responsabilidad patrimonial del Estado por ese
incumplimiento. La naturaleza de esa responsabilidad radica, en que la
inejecución es una forma de funcionamiento anormal del poder judicial que
supondría la denegación de justicia[86].

del Estado por actuaciones no
jurisdiccionales

También generan la responsabilidad del Estado los daños causados
por los órganos del Poder Judicial por actos que si bien no son
jurisdiccionales, sí son inherentes a su actividad, tales como, la
desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los
tribunales, la reducción injustificada de los días y horas de despacho, etc.

Ciertamente, la responsabilidad por acto del Poder Judicial –ORTIZ-
ALVAREZ- abarca no sólo la actividad jurisdiccional del Estado propiamente
dicha, derivada de sus sentencias erróneas, sino que se extiende a las
actividades que si bien estrictamente no son jurisdiccionales, están
vinculadas con la función de administrar justicia, como serían los supuestos
relacionados con la actividad de policía judicial y los problemas relativos a
la instrucción o pérdida de dinero, títulos y demás objetos que hubieren
sido consignados en los tribunales[87].

2.3 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR

La responsabilidad del Estado por la aplicación de las leyes es un
tema cuyo reconocimiento por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido
muy difícil. Para CONCHEIRO DEL RÍO, la explicación de esta circunstancia
«no es otra que la concepción de la misma como un ataque frontal a la
soberanía del Estado o, en expresión de Santamaría Pastor, a la “médula
del poder”»[88].

En todo caso, aun cuando en términos generales el Estado es
renuente a responder por su actividad legislativa, existen supuestos en los
cuales las propias leyes establecen un sistema de responsabilidad
patrimonial, a través de un régimen indemnizatorio respecto de los daños
que hubiere causado su aplicación.

2.3.1 Fundamento
Constitucional de la
responsabilidad del Estado
legislador

Si bien una interpretación literal del artículo 140 de la Constitución
no conduce a concluir que en ella se incluya la responsabilidad del Estado-
legislador; debemos recordar que esa norma debe ser interpretada
conjuntamente con la Exposición de Motivos, la cual señala que: «la
obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los
daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal,
de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas,
administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los
entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales
funciones» (énfasis añadido).

De allí parte el fundamento constitucional de la responsabilidad del
Estado en el ámbito legislativo. Aunado a ello, debe tenerse en cuenta que
en Venezuela la ya mencionada decisión de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia del 9 de octubre de 2001 (Caso Hugo
Eunices Betancourt Zerpa) hizo referencia, precisamente, a la
responsabilidad integral del Estado, y como tal, abarca a todas las
funciones que a éste corresponden. De allí, la posibilidad de que el Estado
sea condenado igualmente en el caso de daños producidos como
consecuencia de la aplicación de la Ley.

La doctrina –MARIENHOFF- señala que el fundamento de la
responsabilidad del Estado legislador se basa en que el Estado tendrá
siempre la misma obligación de reparación cuando cause un daño que le
sea imputable, independientemente del órgano a través del cual se expresa.
En este sentido, el citado autor señala que:

“El Estado es uno solo y siempre el mismo, cualquiera que
sea el órgano esencial a través del cual exprese su actividad,
voluntad, conducta o comportamiento; de ahí que si causa
un daño que le sea imputable, el fundamento de la
obligación de reparación siempre será el mismo: el conjunto
de principios- o alguno de estos- integrante del complejo de
ellos inherentes al Estado de Derecho. Cualquiera que sea el
órgano estatal cuya actividad haya generado
responsabilidad (órganos Legislativo, Ejecutivo o Judicial),
siempre ésta le será imputada al Estado y no al respectivo
órgano en particular”[89].

De otra parte, para MODERNE, el fundamento en el sentido técnico de
la responsabilidad del Estado, se basa en el principio de igualdad ante las
cargas públicas[90]. De igual manera lo señala, en la doctrina venezolana, el

profesor LARES MARTÍNEZ al afirmar que “el verdadero fundamento de la
responsabilidad del Estado por actos legislativos se halla en el principio
de la igualdad de los particulares ante las cargas públicas, que es una
consecuencia del principio de la igualdad jurídica”.

Por tanto, en opinión del autor, si la Ley, que se supone encaminada
a favorecer a la comunidad, daña gravemente a un individuo o a una
minoría, es justo que el patrimonio público responda por ese agravio,
porque así las cargas públicas no pesan sólo sobre los damnificados sino
sobre la colectividad entera.[91]

La doctrina –FIORINI- sostiene que “la norma del legislador nunca
produce daños cuando es ley general para todos pero cuesta trabajo
afirmar que esto sucede cuando ésta desapodera o lesiona a uno o a
alguno de los habitantes del país en beneficio de todos o de algún
grupo”[92].

En Venezuela, como ejemplo originario de la responsabilidad del
Estado legislador, podemos citar la Ley de 28 de mayo de 1850 que
estableció la obligación del Estado de resarcir los daños causados a los
acreedores por la aplicación de la “Ley de Espera y Quita” del 9 de abril de
1849, que contemplaba una moratoria para el pago de las deudas vencidas.
En el mismo sentido, la Ley de 24 de marzo de 1854 que declaró la
abolición de la esclavitud, previó el pago de una indemnización en favor de
los dueños de esclavos liberados que fueron afectados por la aplicación de
la Ley. Finalmente, encontramos entre otras, la Ley Orgánica que Reserva
al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos (LOREICH) del
29 de agosto de 1975, que contemplaba en su texto una indemnización a los
titulares de las concesiones petroleras que fueron afectados a raíz de la
reserva al Estado Venezolano de la industria de los hidrocarburos.

No obstante, así como existen supuestos en los cuales las propias
leyes establecen un sistema propio de responsabilidad, también puede darse
el supuesto de que la propia ley niegue de forma expresa o tácita todo
resarcimiento por los daños que su aplicación pudiere causar y es aquí
donde un sistema de responsabilidad integral del Estado debe prevalecer.
En estos casos, en palabras del profesor GARRIDO FALLA, «el silencio de la
ley, y por vía de responsabilidad patrimonial por daños inferidos a los
particulares, debe presumirse la existencia de indemnización»[93].

2.3.2 Determinación de la
responsabilidad del Estado por
actos legislativos

La determinación de la responsabilidad del Estado legislador ha sido
fundamentada en algunos países -España- en la no obligación del afectado
de soportar la aplicación del acto legislativo antijurídico. Así, observamos
que en algunas ocasiones la antijuridicidad de la Ley ha sido derivada de su
ulterior declaratoria de inconstitucionalidad; en otras, dada la
constitucionalidad de la norma, se ha derivado de la ruptura del principio
de igualdad ante las cargas públicas[94].

En ese sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español
(Sentencia del 11 de octubre de 1991) ha establecido que existen tres
supuestos que dan origen a la responsabilidad del Estado por actos
legislativos, a saber: «cuando tengan un contenido expropiatorio, cuando
haya sido declarada la inconstitucionalidad y cuando el resultado a que
conduzca su aplicación merezca algún grado de compensación»[95].

No obstante, para la mayoría de la doctrina –CONCHEIRO DEL RÍO,
GARRIDO FALLA, PARADA, GARCÍA ALVAREZ- la superioridad jerárquica de las
normas dictadas por todo Estado soberano permiten sostener que el único
control de la discrecionalidad del órgano legislativo es el que puede
lograrse mediante el recurso de inconstitucionalidad. Así, la declaratoria de
inconstitucionalidad de una Ley a causa de su antijuridicidad, se erige
como la más clara posibilidad de exigir la responsabilidad patrimonial del
Estado Legislador[96]. Y es que el Poder Legislativo en el ejercicio de sus
competencias debe someterse a los parámetros establecidos por la
Constitución, y sus actos (i.e. leyes) quedan sujetos, por tanto, a la norma
fundamental; por ello si la Ley infringe la Constitución, el órgano
Legislativo habrá incumplido su obligación de sometimiento y la
antijuridicidad que tal conducta comporta hará procedente la
indemnización.

Ahora bien, en el Derecho Español, la determinación de la
responsabilidad del Estado por sus actos legislativos estuvo sujeta a la
llamada teoría de la prospectividad que propugnaba la irretroactividad de
los efectos de la sentencia declarativa de la inconstitucionalidad. Conforme
a esta teoría, el principio de la seguridad jurídica exige que la
responsabilidad del Estado por los daños causados por leyes posteriormente
declaradas inconstitucionales, sólo pueda invocarse respecto de aquellas
situaciones jurídicas que no hubiesen quedado firmes, quedando excluidas
por tanto aquellas resueltas con carácter de cosa juzgada o que hubieren
sido consentidas o no impugnadas[97]. Bajo esta teoría, la jurisprudencia
española fue desechando en muchos casos la procedencia de la
responsabilidad del Estado por sus leyes.

No obstante, esta posición fue recientemente abandonada por el
propio Tribunal Supremo en decisiones del 29 de febrero, 13 de junio y 15
de julio de 2000, al reconocer expresamente el derecho a exigir la
responsabilidad del Estado Legislador por los daños causados por aquellas
leyes declaradas inconstitucionales, aun respecto de situaciones pasadas
con autoridad de cosa juzgada, siempre que tales reclamaciones se
interpongan en el lapso de un año, contado a partir de la publicación de la
sentencia que declara la inconstitucionalidad de la norma.

Otro aspecto de relevancia es el referido a los supuestos en los que la
Ley imponga determinados perjuicios que no generen responsabilidad del
Estado y deban ser soportados sin indemnización por los particulares.
Sobre este punto BAENA DE ALCÁZAR ha señalado que en el Derecho Español
la legislación actual plantea esta posibilidad que, en todo caso, constituye
un problema a ser dilucidado por la jurisprudencia. Así, al hacer referencia
a la Ley 4/1999 sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
el Procedimiento Administrativo Común que establece que «sólo podrá
exigirse responsabilidad cuando se trate de una lesión al particular
proveniente de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley» (art. 14.1) (subrayado nuestro). El referido autor
plantea que la interpretación de dicha norma permite afirmar que
paralelamente al establecimiento por vía legal de cargas o limitaciones que
no dan derecho a indemnización –ya reconocidas a nivel doctrinal y
jurisprudencial en la mayoría de los ordenamientos jurídicos- es posible
establecer supuestos en los que la Ley imponga al particular el daño o
lesión y el deber de soportarlo con toda exclusión de la responsabilidad del
Estado.

En ese sentido, señala que ello sólo sería posible si el daño en
cuestión viniere impuesto por Ley y no por reglamento lo que «lleva a la
consecuencia lógica de que deba existir una reserva de Ley en la materia
[...] Si la ley no existe y la declaración se hace por Reglamento los
problemas de legalidad y constitucionalidad son evidentes».[98] Asimismo,
el autor expresa que ante la ausencia de regulación legal tampoco es
posible concluir en la responsabilidad del Estado, pues ello comportaría
una visión excesivamente objetiva del sistema de responsabilidad que sería
aplicable a todo caso, salvo que la Ley estableciera lo contrario, supuesto
en el cual el problema planteado habrá de ser resuelto por los tribunales.

2.3.3 Requisitos de
procedencia

La doctrina, tanto nacional como extranjera, considera como
condiciones para la procedencia de la responsabilidad del Estado y
posterior resarcimiento de daños por la función legislativa, los siguientes:
a) La existencia de una lesión que derive de la actividad
legislativa.
b) La existencia de un daño cierto y efectivo, es decir, un daño
actual y no meramente potencial o posible.
c) Que el daño sea apreciable en dinero.
d) Que el perjuicio causado sea especial, es decir, que se haya
afectado a un grupo determinado de individuos.
e) Que exista una relación de causalidad, esto es, una relación
directa, entre el daño causado y la actuación judicial.
f) Es preciso que la actividad prohibida o suprimida o la
situación afectada no hayan sido contrarias a la salud, a la
moral o al orden público y, en términos generales, que no haya
sido antijurídica.
Los autores PAREJO y JIMÉNEZ BLANCO señalan, además, que se
requiere la violación grave de una regla superior de Derecho, como lo es el
principio de confianza legítima.[99] Así, en España, la Ley Orgánica del
Poder Judicial en su artículo 295 señala que “Este principio no es
esgrimible cuando: o bien el ciudadano ha tenido un conocimiento previo
de la medida legal, o bien ésta ha sido en todo caso previsible, ha
establecido un período transitorio o ha dispuesto medidas
compensatorias”.
En Venezuela, LARES MARTÍNEZ señala que la singularidad del daño es
indispensable para la procedencia de la responsabilidad. Así, sostiene que
“debe haberse sacrificado un derecho concreto o el contenido mismo de un
derecho y no se trate de una mera limitación que la ley imponga a un
derecho abstractamente considerado”[100].

2.3.4 Supuestos de
responsabilidad del Estado
legislador

La doctrina española –PARADA entre otros- ha establecido los
siguientes supuestos en los cuales el Estado puede ser declarado
responsable en el ejercicio de la función legislativa.

a) Leyes expropiatorias

Es menester determinar, en primer lugar, la diferenciación
conceptual entre la responsabilidad patrimonial derivada de la expropiación
forzosa y las leyes expropiatorias.

En lo que respecta a la expropiación forzosa, una serie de autores,
dentro de los cuales se encuentra GARCÍA DE ENTERRÍA, han señalado que ella
“representa una técnica dirigida a producir un despojo singular; y por
tanto, impiden la inclusión, dentro de esta figura jurídica de las
privaciones ejecutadas a través de instrumentos legislativos normalmente
de carácter general”[101].

En efecto, la indemnización por expropiación forzosa se adminicula
en la afectación particular del derecho de propiedad y se fundamenta en la
previsión del artículo 115 de la Constitución, que establece que «sólo por
causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes» (énfasis añadido).

Las leyes de contenido expropiatorio, de otras parte, son aquellas que
suponen la privación del derecho de propiedad de los particulares sobre sus
bienes por causas de interés general (vgr. leyes de nacionalización, leyes de
demanialización). En estos casos, el Estado deberá indemnizar a los
particulares como consecuencia de la expropiación del bien. Afirma
GARRIDO FALLA que “la indemnización expropiatoria es la consecuencia de
una actividad lícita de la Administración [...] con la simultanea
compensación que implica el reconocimiento de su derecho a percibir el
justo precio del bien sacrificado”[102].

Puede ocurrir, sin embargo que el texto de la Ley niegue de manera
expresa la responsabilidad del Estado por causas de expropiación, en cuyo
caso se podrá interponer un recurso de nulidad por inconstitucionalidad
ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

En este sentido, destacamos la decisión de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia en el caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, en la cual la Sala declaró la nulidad del artículo 90 de
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que permitía el rescate de fundos
propiedad del Instituto Agrario Nacional, sin otorgar la correspondiente
indemnización a los ocupantes por las bienhechurías ejecutadas en ellos.
Así la Sala sostuvo lo siguiente:

“No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre
las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta

contra el derecho a la propiedad, y hace que el Instituto
incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la
idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea
la inconstitucionalidad de la norma.
El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente
limitable, dado su utilidad social, pero dicha limitación no
puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango
constitucional, una absorción de las facultades del propietario
al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se
estaría garantizando esa protección que la Constitución le
otorga. De tal manera que, siendo que con la norma en
referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la
propiedad sobre las bienhechurías realizadas por los
ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras,
esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del Decreto con
Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”[103].

b) Inconstitucionalidad de las leyes

El segundo supuesto se basa en la posibilidad de exigir la
responsabilidad del Estado por daños, como consecuencia de leyes que
sean declaradas nulas por medio de sentencia del Tribunal Supremo de
Justicia. Sostiene PARADA, que “dichos daños deben ser indemnizados en la
forma y medida en que lo son los originados por una resolución o una
disposición reglamentaria que se declare ilegal y [...] sin dar por supuesto
o prejuzgar que dichos daños se han producido por el simple hecho de la
anulación”[104].

En este sentido, vale la pena mencionar que el Tribunal Supremo de
Justicia ha descartado la posibilidad de que las personas afectadas por actos
administrativos dictados con fundamento a una norma posteriormente
declarada inconstitucional, obtengan indemnización por los daños sufridos.

Así se desprende de la controversia planteada con motivo de la
sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia en Pleno, el 14 de
diciembre de 1999, la cual declaró parcialmente con lugar el recurso de
nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el dispositivo contenido
en el artículo 59 del Código Orgánico Tributario, y en consecuencia, anuló
el parágrafo único de referido artículo, relativo a los intereses moratorios e
indexación de las deudas tributarias.

Una vez dictado el fallo, la Administración Tributaria solicitó
aclaratoria de éste y pidió que se fijaran sus efectos a partir de la
publicación de la sentencia. En la sentencia aclaratoria –dictada por la Sala
Constitucional el 26 de julio de 2000- se determinó que la nulidad de la
referida norma no incide sobre la validez y eficacia de los actos dictados
con fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo 59, que para la
fecha del fallo hubieren quedado definitivamente firmes, en virtud de un
acto administrativo que no haya sido recurrido, o por haber recaído
decisión judicial que causara cosa juzgada[105].

3. CONCLUSIONES

• De conformidad con la vigente Constitución de 1999,
Venezuela se erige como un Estado informado por los principios de
libertad, democracia participativa, descentralización, pluralidad,
alternatividad de los poderes y responsabilidad. De ese modo, se establece
como cláusula general que Venezuela es y será siempre un Estado
responsable. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado, más que una
garantía a los particulares, es uno de los principios fundamentales que rigen
la actuación del Estado Venezolano, el cual conforma uno de los pilares del
Estado democrático moderno. Asimismo, la responsabilidad del Estado
debe ser entendida como una garantía esencial a todo Estado de Derecho,
ya que la propia naturaleza de esa figura exige que el Estado responda a los
particulares por los daños causados a éstos como consecuencia de su
actividad.

• La amplitud con la cual fueron redactados los artículos
140 y 259 de la Constitución, que contemplan la responsabilidad de la
Administración y la creación de la jurisdicción contencioso administrativa,
así como la interpretación de esas disposiciones contenida en la Exposición
de Motivos que amplia esa figura, otorgan a la responsabilidad patrimonial
del Estado un carácter universal e integral y dota al sistema de
responsabilidad de objetividad. Así, por mandato constitucional, el Estado
será responsable por todas las actuaciones de todos los poderes públicos
que conforman su estructura, bien sean actuaciones administrativas,
legislativas y judiciales, incluyendo la actuación de personas privadas en
ejercicio de funciones públicas. Asimismo, la universalidad implica que en
virtud de la responsabilidad, se podrá reclamar tanto los daños al
patrimonio físico como los daños morales y los daños generados por la
actividad y por la inactividad del Estado.

• La objetividad en la responsabilidad del Estado implica
la ausencia de calificaciones subjetivas (de dolo o culpa) de la actuación
del Estado que generó el daño, requiriéndose únicamente para que sea
procedente la indemnización, demostrar el nexo causal entre el daño
antijurídico y la actuación de los entes públicos.

• La jurisprudencia ha acogido de manera vacilante y, en
ocasiones de una manera no coherente o sistemática, los principios de
responsabilidad patrimonial del Estado contenidos en la Constitución. Sin
embargo, ha aceptado paulatinamente la tesis autónoma de la
responsabilidad del Estado, según la cual ésta se rige por principios del
Derecho Público, excluyendo la aplicación de los principios que informan
la responsabilidad en el Derecho Civil.

• En lo que respecta a la responsabilidad del Estado por la
actividad de la Administración –bien por faltas en la prestación del
servicio, bien por riesgo creado- ésta ha sido acogida por la jurisprudencia
de una manera objetiva e integral, verificándose para su procedencia la
imputabilidad del daño a la Administración Pública.

• La procedencia de la responsabilidad del Estado Juez,
por su parte, se ha establecido de manera general en la jurisprudencia,
adoptándose la tesis de que la administración de justicia es un servicio
público para los particulares, cuya prestación está garantizada en la
Constitución y de allí que las faltas en su prestación acarreen la
responsabilidad del Estado, más allá de la responsabilidad particular del
Juez. Sin embargo, aun cuando se han fijado los principios generales para
su procedencia, no ha habido una buena recepción jurisprudencial de tales
criterios, lo cual se demuestra a través de la escasez de jurisprudencia en
torno a los distintos aspectos de la responsabilidad del Estado por su
actividad jurisdiccional.

• La responsabilidad del Estado por su labor legislativa,
la cual se fundamenta –como otros aspectos de la responsabilidad- en el
principio de igualdad de las cargas públicas, es hasta la fecha, la que menos
acogida jurisprudencial ha tenido dentro de los diferentes aspectos de la
responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, si bien se han delimitado
doctrinariamente los supuestos de procedencia para esa responsabilidad, la
jurisprudencia se ha limitado a declarar la posibilidad de que se pueda
responder por tales actuaciones, pero no ha otorgado indemnización por
ellas. De allí que, queda por analizar el trato que le dará la futura
jurisprudencia a este aspecto de la responsabilidad, de tan difícil
determinación.

La responsabilidad patrimonial del estado en la constitucion

4. BIBLIOGRAFÍA

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[1]
Es la responsabilidad por hecho ilícito consagrada en artículo 1.185 del
Código Civil venezolano.
[2]
La responsabilidad indirecta, por hecho ajeno o guarda de cosas o
animales se encuentra regulada en el Código Civil en los artículos 1.190
(responsabilidad del padre, madre o tutor por el hecho de los menores);
1.191 responsabilidad de los dueños y directos por el hecho de sus
sirvientes); 1.192 (responsabilidad por animales); 1.193 (responsabilidad
por guarda de cosas).
[3]
Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Segunda Edición. Tomo
I. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1986. Pág. 270.
[4]
Cassagne, Juan Carlos. Ob. cit. Pág. 270.
[5]
Nallar, Daniel M. Responsabilidad del Estado y del Funcionario
Público bajo un Sistema Federal de Gobierno en Revista de

Derecho Administrativo N° 33/35. Ediciones Depalma. Buenos
Aires, 2000. Pág. 262.
[6]
Ibídem. Pág. 264.
[7]
Ibídem. Pág. 267.
[8]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de octubre de 2001.
Caso: Hugo Eunices Betancourt Zerpa vs. la República.
[9]
Badell Madrid, Rafael. Estudio sobre las Constituciones en el Siglo XX.
Artículo publicado en “Venezuela Siglo XX. Visiones y Testimonios”.
Fundación Polar. Caracas, 2001.
[10]
Debe tenerse en cuenta que el nuevo texto constitucional venezolano
abandona la clásica tripartición del poder público para definir un Estado en
el que el Poder se divide en cinco ramas. Además de las tradicionales
ejecutiva, legislativa y judicial, se agregan una rama electoral y otra
denominada ciudadana, que agrupa los órganos constitucionales de control
(Contraloría General de la República, Ministerio Público y Defensoría del
Pueblo).
[11]
Balasso Tejera, Caterina. “La Responsabilidad patrimonial de la
Administración en el ámbito procesal administrativo”. Artículo publicado
en el libro El Contencioso Administrativo Hoy. Jornadas 10º Aniversario.
Fundación Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2004. Pág. 177
[12]
Como si lo hacia la Constitución de 1811 al consagrar una norma
atributiva de competencias jurisdiccionales al Poder Judicial de la
Confederación para conocer de «las diferencias en que el Estado Federal
tenga o sea parte» (Art. 115)
[13]
Lares Martínez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Décima
Segunda Edición actualizada a la Constitución de 1999. Editorial Exlibris.
Caracas, 2001. Pág. 421.
[14]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de octubre de 2001.
Caso: Hugo Eunices Betancourt Zerpa vs. la República.
[15]
Alessi, Renato, citado por Turuhpial Cariello, Héctor. La
responsabilidad extracontractual del Estado por actuaciones conforme a
la ley. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995. Pág.131.
[16]
El artículo 68 preveía el derecho de acceso a la justicia, pero fue
utilizado como sustento del principio de la tutela judicial efectiva. La
norma, en concreto, disponía: «Todos pueden utilizar los órganos de la
Administración de Justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en
los términos y condiciones establecidas por la ley, la cual fijará normas que
aseguren el ejercicio de este derecho a quienes no dispongan de medios
suficientes. La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del
proceso».
[17]
Sentencia de la Sala Constitucional del 19 de noviembre de 2002. Caso:
Viuda de Carmona II.

[18]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 19 de julio de 1984
(Caso Alba Orsetti); 04 de marzo de 1993, (Caso Silvia Rosa Riera vs.
Inavi); 5 de abril de 1994 (Caso: Nemesio Cabeza vs. Cadafe); 30 de
noviembre de 1994 (Caso: R. Gallardo vs. INOS); 3 de agosto de 1995
(Caso: José R. Marín Vs. Cadafe); 28 de junio de 1996 (Caso: Bazar
Belune de Margarita, C.A. vs. Cadafe), entre otros
[19]
Sentencias de la Sala Político-Administrativa del 27 de enero de 1994,
Caso Médanos de Coro; 25 de enero de 1996, Caso Sermes Figueroa y 23
de noviembre de 1999, Caso: Luz Magali Serna Rugeles.
[20]
Iribarren Monteverde, Henrique. “La Responsabilidad Administrativa
Extracontractual” en Revista de la Faculta de Derecho (UCAB). Nº 44.
Caracas, 1992.
[21]
Sentencia Nro. 1013 del 31 de julio de 2002. Caso: Marbelis María
Borges vs. C.V.G Bauxilum.
[22]
Sentencia Nro. 850 del 11 de junio de 2003. Caso: Manuel Dos Santos
vs. Eleoccidente.
[23]
Sentencia Nro. 1.175 del 01 de octubre de 2002. Caso: CIVCA vs.
Elecentro.
[24]
Sentencia Nro. 455 del 25 de marzo de 2003. Expediente Nº
1996-13173
[25]
Citado por Hoyos Duque, Ricardo. “La Responsabilidad patrimonial de
la Administración Pública”. Editorial TEMIS. Bogotá. Colombia, 1984.
Pág. 8.
[26]
Vid. Moreau, Jacques. La responsabilité administrative. Presses
Universitaires de France (P.U.F.). París, 1986. Págs. 84-86.
[27]
Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Marcial Pons.
Madrid, 1996. Pág. 611.
[28]
Tomado de www.derecho.udo.cl Texto elaborado por Alejandra Aguad,
Profesora de derecho civil, Facultad de Universidad Diego Portales, sobre
la base de un artículo del profesor Jorge López Santa publicado en la
Revista de Derecho y Jurisprudencia, año 1997, Tomo XCIV, pág. 31.
[29]
Sentencia Nro. 943 del 15 de mayo de 2001. Caso: viuda de Carmona
[30]
Sentencia Nro. 2.132 del 3 de noviembre de 2004. Caso: Hilda Josefina
Farfán
[31]
Sentencia Nro. 730 del 30 de junio de 2004. Caso: Rister Deltony
Rodríguez vs. Universidad de Oriente.
[32]
Sentencia Nro. 1.210 del 03 de octubre de 2002. Caso: Dorangella de
Jesús Villarroel vs. ELEORIENTE
[33]
López Mesa, Marcelo J. Algunos excesos en materia de responsabilidad
del Estado. ¿Es posible aplicar al Estado la doctrina del riesgo creado?
Conferencia dictada el 30 de agosto de 2001, en la ciudad de Salta,
Argentina.

[34]
Rivero, Jean. Derecho Administrativo. Novena Edición. Instituto de
Derecho Público Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad
Central de Venezuela. Caracas, 1984. Pág. 308.
[35]
Tamayo Jaramillo, Javier. La responsabilidad del Estado.
Editorial Temis. Bogota, 2000. Pág. 77.
[36]
López Mesa, Marcelo J. Ob. cit. Pág. 14.
[37]
Tamayo Jaramillo, Javier. Ob. cit. Pág. 80-81.
[38]
Vid. para mayor profundidad del tema, la excelente recopilación
jurisprudencial realizada por López Mesa, Marcelo J. Ob. cit.
[39]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 5 de abril de 1994.
Caso: Nemecio Cabeza vs. Cadafe.
[40]
Pietri, Alejandro. Valoración Jurídica del Daño Moral. Editorial
Fabreton. Caracas, 1988. Pág. 107.
[41]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia del 11 de febrero de 1985, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe.
[42]
Sentencia de la Sala Político Administrativa del 27 de enero de 1993.
Caso: Promociones Terra Cardón.
[43]
Justicia del 12 de diciembre de 1996.
[44]
Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
del 10 de octubre de 1991.
[45]
En general, sobre ello, vid. Pietri, Alejandro. Ob. cit. Pág. 107 y ss.
[46]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia de fecha 10 de abril de 2002. Caso Augusto Nunes Revenrendo de
Pinho vs. Cadafe. Este criterio fue reiterado por la Sala en sentencia de
fecha 30 de julio de 2002 en el caso C.A. Electricidad de los Andes
(CADELA).
[47]
Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II.
Tercera Edición. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1980. Pág. 195. citado por
Citara, Rubén Miguel. El Servicio Público. Parte 2. Poder de Policía.
Editorial Ciencias de la Administración. Buenos Aires. Pág. 104.
[48]
Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo. Tomo I. Ediciones La Ley.
Buenos Aires, 1980. Pág. 469.
[49]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 29 de diciembre de
1998, caso Franz Weibezahn vs Compañía Anónima Nacional Teléfonos de
Venezuela (CANTV) y Oficina Técnica DINA.
[50]
Domínguez-Berrueta de Juan, Miguel. El incumplimiento en la
concesión de servicio público. Editorial Montecorvo. Madrid, 1981. Pág.
471.
[51]
Decreto Nº 318 con rango y fuerza de Ley Orgánica sobre Promoción de
la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones (Gaceta Oficial N°
5.394 extraordinario del 25 de octubre de 1999.

[52]
Vid. Chavero Gazdik. Los Actos de Autoridad. Cuadernos de la Cátedra
Allan R. Brewer-Carías de Derecho Administrativo. Nº 8. UCAB. Editorial
Jurídico Venezolana. Caracas, 1996. Pág. 105 y ss.
[53]
Cfr. De Grazia Suárez, Carmelo. “La Responsabilidad Extracontractual
del Estado en el ordenamiento jurídico Venezolano Evolución
jurisprudencial 1993-2003”, en “Jornadas XXVIII J.M. DOMINGUEZ
ESCOVAR en homenaje al Dr. Eloy Lares Martínez”. Barquisimeto,
Venezuela, 2003.
[54]
Idem.
[55]
Ortíz-Alvarez, Luis. La responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995. Pág.
13.
[56]
Nieto, Alejandro. “La inactividad de la Administración y el recurso
contencioso-administrativo” en Revista de Administración Pública (RAP),
Núm. 37. Madrid, 1962. Aut. Cit. por Urosa Maggi, Daniela. La Tutela
Judicial frente a la Inactividad de la Administración en el Derecho
Español y Venezolano. Fundación de Estudios de Derecho Administrativo.
Caracas, 2003. Pág. 44.
[57]
Parejo Alfonso, Luciano. “La Garantía Jurisdiccional frente a la
actividad administrativa: a propósito de los artículos 24 y 104 del
Anteproyecto de Constitución” en RAP, Núm. 37. Madrid, 1977. Aut. Cit.
por Urosa Maggi, Daniela. Ob. cit. Pág. 44.
[58]
Nieto, Alejandro. Aut. Cit. por Entrena Cuesta, Rafael.
“Responsabilidad e Inactividad de la Administración: Notas para un intento
de reelaboración” en El Derecho Administrativo en el umbral del Siglo
XXI. Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo. Tomo I. Tirant
Lo Blanch. Valencia, 2000. Pág. 1216.
[59]
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos define el silencio
administrativo negativo, de aplicación general, en su artículo 4, el cual
señala que “en los casos en que un órgano de la Administración Pública no
resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se
considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar
el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario”.
[60]
Sentencia de la Sala Político Administrativa del 28 de febrero de 1985.
Caso: Eusebio Igor Vizcaya Paz.
[61]
Aut. Cit. por Entrena Cuesta, Rafael. Ob. cit. Pág. 1220.
[62]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 21 de abril de 1999.
Caso: Luis Manuel Leañez Lugo.
[63]
Se trata, sin duda, de una responsabilidad directa desde que el Estado
siempre será responsable de los daños causados por sus órganos
jurisdiccionales independientemente de que los mismos deriven de una
falta del servicio de justicia propiamente dicha o de una falta personal de
los jueces llamados a prestar ese servicio, pues ésta, en definitiva, frente a

la posición del afectado, se traduce en una mera falta del servicio que
puede ser recurrida directamente contra el Estado o contra el funcionario
involucrado si así lo prefiere, sin perjuicio del derecho de aquel de repetir
lo pagado contra el causante del daño .
[64]
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 2.
Editorial Funeda. Caracas, 2001. Págs. 3-6.
[65]
Rojas Pérez, Manuel. “La Responsabilidad del Estado juez en
Venezuela”. Separata de Revista de Derecho Nº 15. Tribunal Supremo de
Justicia. Caracas-Venezuela 2005. Pág. 124.
[66]
Ferro Guzmán, José J. “Responsabilidad del Estado por el
Funcionamiento de la Administración de Justicia (Responsabilidad del
Estado Juez)”. Artículo publicado en Revista de Derecho Administrativo
Nº 19. Editorial Sherwood. Caracas, Venezuela. Julio – Diciembre 2004.
[67]
Sentencia de la Sala Político Administrativa del 18 de julio de 2000.
Caso: CANTV
[68]
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 01
de junio de 2000. Caso: Ashlye Alonzo A. vs. La República
[69]
Parejo Alfonso, Jiménez Blanco, et al. Manual de Derecho
Administrativo. Vol. I. Ariel. Madrid, 1994. Págs. 681- 703.
[70]
G.O. Nº 5.558 Extraordinario del 14 de noviembre de 2001.
[71]
Vid. sobre ello De Grazia Suárez, Ob. cit.
[72]
Así lo establece el artículo 279 del Código Orgánico Procesal Penal, al
señalar que “la promulgación de una ley posterior más benigna no dará
lugar a la indemnización aquí regulada”.
[73]
Justicia del 16 de junio de 1980.
[74]
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo del 09
de junio de 2000. Caso Alí Quiñones.
[75]
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del
20 de mayo de 2004. Caso Carlos Espinoza Chirino.
[76]
Tawil, Guido Santiago. Ob. cit. Pág. 58.
[77]
Ibídem. Pág. 59.
[78]
Ibídem. Pág. 61.
[79]
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV.
Tercera Edición Actualizada. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. Pág. 76.
[80]
Vid. Sentencia del Tribunal Supremo Español, Sala Tercera de lo Social,
de fecha 25 de abril de 1991 citada por Torrealba, José G. La
responsabilidad del Estado por el Mal funcionamiento de la
Administración de Justicia en Revista de Derecho Administrativo N° 8.
Editorial Sherwood. Pág. 214.
[81]
Tornos Mas, Joaquín. “La responsabilidad patrimonial del Estado por
el funcionamiento de la Administración de Justicia” en Estudios sobre el
proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial. Barcelona. 1985. Pág. 9.

[82]
Tawil, Guido Santiago. Ob. cit. Pág. 58-59.
[83]
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia del 18 de junio de 2000.
[84]
Sentencia de la Sala Plena del 16 de marzo de 2005. Caso: MAPFRE
LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS
[85]
Sentencia de la Sala Constitucional del 28 de julio de 2000. Caso: Luis
Alberto Bacca.
[86]
Ver sentencia de la Sala Político Administrativa del 18 de julio de 2000.
Caso: CANTV.
[87]
Ortíz-Alvarez, Luis. Ob. cit. Pág. 580-581.
[88]
Concheiro del Río, Jaime. Responsabilidad patrimonial del Estado por
la declaración de inconstitucionalidad de las leyes. Editorial Dijusa.
Madrid, 2001. Pág. 283.
[89]
Marienhoff, Miguel. Ob cit.Tomo IV, Pág 785.
[90]
Moderne, Franck. La Responsabilidad por Actos del Legislador y por
los Tratados Internacionales.
[91]
Vid. Lares Martínez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Ob. Cit.
Pág. 427.
[92]
Bartolomé A. Fiorini. Derecho Administrativo, Tomo II. Edit Abeledo-
Perrot. Buenos Aires. Pág. 741.
[93]
Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen
II. Tecnos. Madrid, 1992. Pág. 322.
[94]
Vid. Sentencias del Tribunal Supremo español de fechas 10 de junio de
1988, 11 de octubre de 1991 y 29 de julio de 1992.
[95]
Concheiro del Río, Jaime. Ob. cit. Pág. 425.
[96]
Ibídem. Pág. 339.
[97]
Vid. Sentencia del Tribunal Constitucional español del 20 de febrero de
1989.
[98]
Baena del Alcázar, Mariano. La lesión que no se tiene el deber jurídico
de soportar de acuerdo con la ley en Colección Maestros Complutenses de
Derecho. Luis Jordana de Pozas, Creador de Ciencia Administrativa.
Servicio Publicaciones Facultad de Derecho, Madrid, 2000. Ob. cit. Pág.
252.
[99]
Parejo Alfonso, Jiménez Blanco, et al. Ob. cit. Págs. 681-703.
[100]
Lares Martínez, Eloy. Ob. cit. Págs. 428, 429.
[101]
Concheiro del Río. Ob. cit. Pág. 359.
[102]
Garrido Falla. Ob. cit. Págs. 287-288.
[103]
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
del 20 de noviembre de 2002, caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario.
[104]
Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Marcial Pons.
Madrid. 1996. Pág. 720.

[105]
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo del 26 de
julio de 2000. Asimismo, vid. De Grazia Suárez, Carmelo. Ob cit.

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