Las políticas en las zonas de frontera (socorro ramírez)
- 1. LAS POLITICAS EN LAS ZONAS DE FRONTERA<br />Socorro Ramírez<br />Seminario “SEGURIDAD, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO EN LAS REGIONES TRANSFRONTERIZAS”<br />Quito, 21-23 de septiembre de 2011<br />Cualquier política fronteriza debe partir del contexto en el que se enmarca la situación de esas zonas, sometidas a cambios presionados por muy diversas dinámicas. En unos casos los cambios parecieran ser estimulados por la evolución de las mismas zonas fronterizas; en otros, inducidos por los gobiernos centrales; en otros más, aparecen como resultado de los intentos de integración subregional y regional; muchos otros proceden de las múltiples fuerzas de la globalización. <br />En realidad, más que proceder de la dinámica interna de las zonas fronterizas, de los gobiernos o de iniciativas estrictamente regionales, la globalización y sus tendencias son la fuerza que hoy incide con mayor vigor en las transformaciones de esas zonas. En efecto, el acelerado incremento de flujos y redes transnacionales enfrenta al Estado nación a nuevas lógicas y definiciones del territorio, debilita el papel de los límites, induce cierta “desterritorialización” de los espacios nacionales y va reconfigurando zonas más o menos integradas más allá de las líneas fronterizas, en las que se involucran territorios y poblaciones de dos o más países. <br />Esa densificación de los flujos y nexos entre zonas fronterizas de países vecinos impacta algunas dimensiones de las relaciones internas a cada una de esas zonas, entre ellas y sus respectivos Estados nacionales, e inclusive entre países vecinos. Persisten, sin embargo, características tradicionales locales y conceptos decimonónicos nacionales, que al margen o resistiendo esos cambios globales entran en continua tensión.<br />Así lo veremos en esta ponencia, que examina tres desfases que afectan las políticas fronterizas: entre lo local y lo nacional, entre lo nacional y lo binacional, y entre las definiciones y las realidades de la integración. Ese examen lo ejemplificaremos con los casos colombo-venezolano, colombo-ecuatoriano y de la Comunidad Andina (CAN).<br /> <br />Los desfases entre lo local y lo nacional <br />Aunque la elaboración o ejecución de políticas fronterizas requiere de la concertación entre lo local y lo nacional, entre estos dos niveles suelen predominar, más bien, los desencuentros. Y esto sigue siendo así, a pesar de que los procesos de descentralización en Colombia, Ecuador y Venezuela y sus respectivos mandatos constitucionales a favor de la integración regional, deberían inducir la evolución del concepto de fronteras y de las relaciones entre los centros políticos y sus periferias. Sin embargo, pervive un amplio desajuste entre los Estados nacionales y las zonas fronterizas.<br />El desencuentro comienza desde la comprensión misma de las fronteras. Las políticas gubernamentales suelen reducir las fronteras a la línea limítrofe, considerada como una barrera impenetrable marcada por hitos y mojones que definen jurisdicciones y soberanías. En cambio, desde las fronteras mismas el límite se reduce a una “raya” invisible y porosa que a diario es necesario cruzar para muy diversos asuntos como comerciar, buscar mejores bienes o servicios educativos y de salud, visitar familiares o amigos, gestionar propiedades, cumplir con ritos tradicionales, migrar o huir. De hecho, los lazos comunitarios, étnicos, culturales, familiares y económicos fronterizos son más fuertes que los que mantienen las poblaciones de cada país con su respectiva capital nacional, haciéndolas más parecidas entre si que con las comunidades de otras regiones en sus propios países.<br />Es frecuente encontrar que, cuando los Estados hablan de políticas fronterizas, en realidad se refieren a estrategias de defensa del territorio, la soberanía, la seguridad, la economía y los intereses nacionales, el orden público, la circulación de las personas y los bienes. Pero, vistas desde la perspectiva local, tales estrategias tienden a desconocer y diluir la “particularidad” de cada zona fronteriza, a la cual, por el contrario, recurren a veces las distintas poblaciones con el fin de obtener objetivos políticos y económicos, difíciles de lograr si no se hace patente su especificidad. <br />De igual modo, los centros políticos nacionales suelen percibir a las fronteras como zonas de informalidad, ilegalidad e inseguridad. En este sentido, incluyen como “contrabando” el libre mercado recíproco y muchas interacciones informales entre ambos lados de la línea, mientras para las comunidades esos arreglos diarios, basados en relaciones de proximidad y de contacto directo entre vecinos, solo tratan de compensar la muy limitada capacidad estatal para mantener su población y territorio cohesionados e integrados en la nación. <br />Las políticas fronterizas están de ordinario dirigidas desde los Estados centrales a regular la vida local e integrar a sus habitantes al país, pero estos suelen percibirlas, más bien, como medidas que destruyen la integración espontánea e informal con sus vecinos. Y cuando dos o más Estados formalizan su integración mediante acuerdos binacionales o subregionales, suelen desatar procesos que -como sucede con el dinamismo comercial o los megaproyectos de integración física- fracturan sus territorios o anulan las funciones tradicionales de las poblaciones locales, ligadas a las aduanas, al trasbordo y a la protección nacional.<br />En realidad, en todas estas apreciaciones propias del desfase entre lo local y lo nacional hay exageraciones de ambos lados que afecta la formulación de las políticas fronterizas. <br />Por parte del Estado carece de sentido pensar las zonas fronterizas como el umbral sagrado de la soberanía cuando, de hecho, estas han sido siempre las barreras más porosas de cada nación, han estado muy débilmente articuladas al Estado y al mercado nacional, y es en ellas donde se hace más visible el carácter precario y contrahecho del Estado y de la identidad nacional. <br />Además, desconocer no que las zonas fronterizas son resultado de una creación social que se construye y deconstruye permanentemente a partir de las fuerzas, intereses, actividades e interacciones -sociales, comerciales, ambientales y de seguridad- que influyen en su definición y configuración, solo impide trazar consistentes políticas fronterizas.<br />Es igualmente nocivo ignorar que las fronteras han sido, por lo general, lo opuesto a la capital. Asentada en el centro simbólico de la nación, la capital se convierte siempre en el ámbito de mayor desarrollo, en el “lugar” del Estado y el espacio más seguro, mientras que las zonas fronterizas quedan relegadas a una periferia aislada y marginada, espacio de retraso y pobreza, lugar abandonado y vulnerable, presa de colonizaciones y bonanzas depredadoras que ocurre a ambos lados de la línea limítrofe. No sin razón las zonas fronterizas están sobrerepresentadas en los más bajos índices sociales y de necesidades insatisfechas.<br />También impide formular consistentes políticas fronterizas el desconocimiento de las estrechas interacciones y de las fuertes interdependencias locales, ilegalizarlas o manipularlas según convenga al centro político-administrativo de cada país en un momento crítico. Este manejo traslada problemas interestatales a las poblaciones de las regiones fronterizas, amplifica cualquier diferendo local menor y convierte la zona fronteriza en área de enfrentamiento.<br />Desde las zonas fronterizas, tampoco tiene sentido asumir como integración el solo contacto transfronterizo cotidiano y espontáneo desconociendo que esos lazos informales no generan una región transfronteriza, que implica pensar qué región se quiere, cómo planificarla de manera coordinada. El contacto espontáneo no necesariamente genera capacidad propositiva que pueda ser tomada en cuenta por los Estados centrales en sus períodos de mayor cooperación o en los momentos más críticos, cuando las poblaciones fronterizas suelen limitarse a bloquear los puentes internacionales. <br />Rechazar o menospreciar la necesidad de control estatal del aprovechamiento ilegal de la disparidad normativa de países colindantes, tiene efectos nefastos para toda la nación y para las comunidades fronterizas mismas. Peor aún, intentar ignorar, manipular u obstaculizar ciertas políticas, solo dificulta la necesaria construcción estatal en detrimento también de las mismas zonas fronterizas. Si los Estados descuidaran esa obligación, estarían desconociendo que parte importante de las limitaciones del desarrollo local provienen justamente del peso del contrabando, de la dependencia de la economía local del diferencial cambiario y de la acción de grupos ligados a la criminalidad transnacional. <br />La frontera colombo-venezolana ofrece elocuentes ejemplos sobre las consecuencias negativas de estos desencuentros. El problema ded contrabando de gasolina dado que existe un problema real: Venezuela vende la gasolina más barata del mundo y Colombia la más cara. El “pimpinero” colombiano transporta en bicicleta bidones llenos del combustible, pasa por debajo o por encima del puente internacional y los distribuye en cualquier calle de Cúcuta. Algunos venezolanos surten su vehículo adaptado con varios recipientes y lo llevan inmediatamente a territorio colombiano para vender allí una parte. Buscando legalizar su comercio de gasolina, los indígenas wayúu han formado cooperativas que agrupan a pequeños distribuidores al detal pero son interferidos por distinto tipo de redes irregulares. El gran contrabando acopia y transporta enormes cantidades de gasolina con la complicidad o la asociación, a ambos lados, de miembros de fuerzas de seguridad y de grupos irregulares guerrilleros o paramilitares; o agrupado con mafias de narcotraficantes articulan el contrabando de gasolina al suministro de precursores químicos para la producción de cocaína. Ahí no hay más alternativa que acuerdo entre los dos Estados que parta de las realidades y necesidades locales.<br />Por lo demás, negocios fronterizos aprovechan tanto el diferencial cambiario, que determina si los flujos comerciales van para uno u otro lado, como los cambiantes sistemas aprobados por la venezolana Comisión Administradora de Divisas (Cadivi). Los venezolanos tuvieron un cupo en dólares (6.000) que obtenían con tarjetas de crédito o presentando pasaporte y pasaje aéreo si provenían del interior o un permiso de la oficina de identificación de Venezuela (Onidex) si vivían en la frontera. En esa época, sacaban el dinero en pesos en un cajero colombiano, lo cambiaban por bolívares (que por la irregularidad cambiaria fronteriza doblaban su monto) o compraban dólares en Colombia y los cambiaban en el mercado negro de Venezuela, multiplicando aún más sus ganancias. <br />Pero también la frontera colombo-venezolana muestra positivos esfuerzos de superación de la informalidad que han incidido en la acertada construcción de políticas fronterizas. Existen positivas experiencias del ámbito andino colombo-venezolano, que han contribuido a formular políticas de desarrollo e integración fronteriza. En agosto de 1987, en medio de la tensión generada por el ingreso de la corbeta Caldas en aguas en disputa, gracias a la iniciativa de autoridades y sectores locales se inauguró una asamblea fronteriza colombo-venezolana, integrada por la asamblea departamental de Norte de Santander y la asamblea legislativa del Táchira. La experiencia funcionó durante cinco años pero fue vista con desconfianza por las capitales que la consideraron un gesto de independencia. Para garantizar su continuidad del experimento, en 1992, el mismo fue llevado al Parlamento Andino, que lo acogió favorablemente. Sin embargo, la iniciativa no logró el apoyo del consejo de ministros. La frontera y el Parlamento carecían para ello de un poder suficiente en el marco comunitario. En 2000, se reiteró el interés de impulsar las asambleas legislativas fronterizas como ámbitos de cooperación en las zonas compartidas, sin mayor resultado.<br />En ese mismo ámbito andino y gracias al interés de autoridades locales, corporaciones de desarrollo y sectores económicos de ambos países, surgió la propuesta de conformar una Zona de Integración Fronteriza (ZIF). Dos décadas después de formulada, la iniciativa fue adoptada por la CAN y puesta en marcha en algunos ámbitos fronterizos, aunque aún no funciona en donde se originó la propuesta.<br />Para tener consistentes y eficaces políticas de frontera hay que hacerle frente al desfase entre lo nacional y lo local. Enumero seis cambios que podrían ayudar. <br />1) Ante todo, es necesario cambiar la definición de la frontera como borde y límite territorial de un Estado. Mediante esta definición cada Estado asume, equivocadamente, que su territorio constituye un espacio uniforme y alberga una nación única, diametralmente distinta a la del vecino. En consecuencia, reduce la política fronteriza a buscar la homogeneización cultural, lingüística y religiosa de las poblaciones locales. Pero estas presunciones no se ajustan a la realidad. Es imposible desconocer que las fronteras no constituyen un continuo homogéneo en sentido alguno, ni geográfico, ni ambiental, ni poblacional, ni económico o de seguridad, y que, con frecuencia, hay más afinidad entre las zonas fronterizas de naciones distintas que entre estas zonas y su respectivo centro político. Por lo tanto, para hacer viables las políticas y los programas, se impone la necesidad de considerar las características específicas de cada zona de frontera. <br />2) Además, las políticas fronterizas deben remediar los efectos negativos generados por el establecimiento artificial de las fronteras, que, en muchos casos, ha roto vínculos familiares y etno-lingüísticos previos a la delimitación. También es necesario revisar con mirada crítica las negativas consecuencias de aquellas políticas que, para afirmar el límite, han hecho dependientes a las zonas fronterizas del centro político nacional empobreciendo de paso muchas de las culturas y capacidades locales. Asimismo es justo reconocer que los límites políticos han desarticulado sistemas naturales complejos que requieren un manejo integral. Al someter cada una de las porciones nacionales a procesos locales y legislaciones estatales distintas, fallan los planes de manejo. <br />3) Igualmente hay que aceptar que la superposición de soberanía estatal y relaciones transfronterizas propias de la zona, crea situaciones problemáticas que suelen ser tratadas de manera diferente a nivel local y nacional. A nivel local, la necesidad del otro y el desarrollo espontáneo de numerosas interdependencias, se imponen al conflicto aunque no lo eliminan del todo. De ahí que los problemas entre zonas fronterizas suelan ser de poca monta y más fácil solución. Desde el centro político, en cambio, estos mismos problemas suelen ser abordados en otra perspectiva, que, muchas veces, conduce a recriminaciones y tensiones recíprocas, más que a una mutua cooperación.<br />4) Al mismo tiempo, desde las zonas de frontera se debe examinar cómo la discordancia entre los órdenes territoriales de dos o más países, la contradicción entre sus sistemas aduaneros, el contraste entre sus instituciones y políticas públicas, así como la superposición entre soberanía estatal y relaciones transfronterizas espontáneas, crea amplios márgenes desregulados. Allí prosperan la informalidad y la ilegalidad, y los grupos irregulares luchan por apropiarse y controlar en su beneficio los diversos flujos transfronterizos y los fluidos nexos entre ambos lados del límite.<br />5) Del mismo modo, los gobiernos centrales deben admitir que en el nivel fronterizo la cooperación es un hecho cotidiano y espontáneo que involucra muy diversos sectores, y que los Estados, más que inhibirla, tendrían que reconocerla, estimularla y proporcionarle el marco legal y las condiciones materiales para que se fortalezca. Y las fronteras deben aceptar que la definición de la política de fronteras no es solo un asunto local y espontáneo, sino que requiere de amplios consensos transfronterizos capaces de reunir intereses muy diversos, de los gobiernos, los militares, los partidos políticos, los congresos, las cámaras de comercio, los gremios profesionales, etc. <br />6) Por lo demás, es necesario elevar la integración espontánea local a una visión transfronteriza más amplia, que tenga en cuenta las fortalezas y debilidades del ámbito respectivo y defina cómo las distintas comunidades quieren vivir y construir región transfronteriza. Solo un acuerdo entre lo local y lo nacional permite fijar metas comunes para construir institucionalidad y para impedir el aprovechamiento irregular de los desfases entre regulaciones nacionales y dinámicas fronterizas. <br />Desfases entre lo nacional y lo binacional<br />El segundo desfase que afecta la formulación y ejecución de consistentes políticas fronterizas tiene que ver con los desajustes entre lo nacional y lo binacional. Los tres países con los que ilustro los temas de esta ponencia, especialmente Colombia, presentan aún notables deficiencias en la construcción de sus Estados nación, tienen dificultades para controlar y articular todo su territorio, no han generado desarrollo y seguridad fronteriza, y al mismo tiempo les corresponde asumir complejos asuntos transfronterizos y procesos de integración con los vecinos para hacerle frente a la globalización. Pero construir soberanía y al mismo tiempo compartirla, no es para nada fácil.<br />No es posible, sin embargo, resolver ninguna de esas tareas de construcción nacional sin tener en cuenta las fuertes interdependencias positivas y negativas entre países colindantes como tampoco es posible hacerle frente con éxito a dinámicas transfronterizas sólo con una respuesta nacional. La construcción de políticas fronterizas concertadas entre vecinos es la única forma posible de hacerle frente a fenómenos transfronterizos o al cambio que viven las fronteras, remodeladas ahora por fuerzas globalizadoras.<br />En medio de los desencuentros entre los gobiernos centrales, motivados bien sea por las traumáticas negociaciones de límites, por diferencias ideológicas y políticas o por intereses encontrados, cada país trata de plantear sus propias políticas fronterizas sólo desde las razones y prioridades de su Estado, lo que deja poco espacio a la participación de las autoridades y comunidades fronterizas.<br />Los desfases se agudizan cuando la delimitación ha sido un proceso traumático o cuando subsisten diferendos territoriales entre los gobiernos centrales. En esas ocasiones las fronteras quedan reducidas a la condición de perímetro defensivo de la soberanía, la integridad territorial y la seguridad nacional, y a zona de contención de distintas amenazas. Como el vecino es visto como un potencial enemigo capaz de apropiarse del territorio y los recursos ajenos, las fuerzas armadas pasan a convertirse en el actor principal de la dinámica fronteriza.<br />En el caso de Colombia y Venezuela, la delimitación terrestre copó más de un siglo, cobró un carácter conflictivo y dejó muchos resentimientos en ambos países; y las negociaciones de áreas marinas y submarinas, que casi lleva a un enfrentamiento bélico a finales de los años ochenta, luego de sesenta años de infructuosos intentos de concretar hipótesis de solución, siguen inconclusas. En realidad, sólo en los años noventa el tema de la delimitación avanzó mediante negociaciones directas sin que por ello se impidiera la puesta en marcha de una agenda binacional más amplia, dinamizada por el entrecruzamiento de las dos economías en el marco andino.<br />El desencuentro también se agudiza en situaciones de tensión entre los gobiernos centrales, los cuales tienden a reafirmar el límite que separa, a interferir o manipular las estrechas interacciones y a desmontar las fuertes interdependencias entre ambos lados de la frontera. El caso del ingenio azucarero CAZTA es bien significativo pues se trataba de una empresa que concretaba las políticas de integración fronteriza y binacional. Organizado por empresarios colombianos que ganaron una licitación internacional, generaba miles de empleos y dinamizaba a Ureña, población venezolana asentada en el área limítrofe. Sin embargo, la entidad fue expropiada en momentos de tensión entre los gobiernos, alegando que estaba en el perímetro de seguridad donde no puede haber presencia del país vecino. De nada valió la oposición de las autoridades y la población local.<br />El caso de Ecuador y Colombia es también significativo al respecto. Luego de una buena vecindad a lo largo del siglo XX, gracias entre otras cosas a que la delimitación terrestre y marítima se resolvió muy temprano en el siglo XIX, a finales del siglo pasado se establecieron políticas fronterizas y regímenes comunes para hacerle frente a una diversidad de asuntos compartidos. Se llegó incluso a delimitar una ZIF que involucraba formalmente a un tercio de Colombia y a la mitad de Ecuador. La problemática de seguridad transfronteriza -derivada de la concentración en esa frontera de la confrontación armada colombiana desde mediados de los noventa, y de su articulación con la economía global de la drogas ilegales que cuenta con redes cambiantes a ambos lados de la frontera, y de la respuesta dada con la aplicación allí en los años dos mil del Plan Colombia- impuso una estéril recriminación mutua en lugar de dar paso a una política conjunta que permitiera enfrentar los asuntos comunes de seguridad – Colombia: mi seguridad es su seguridad actúe en conformidad, sin ver las consecuencias sobre su vecino y Ecuador se asume como víctima y no acepta ninguna coordinación ni acción conjunta porque asume que Colombia y Estados Unidos quieren trasladarle el problema involucrarlo. Después del bombardeo de Angostura, durante los dos años y ocho meses de ruptura de relaciones diplomáticas -del 1 de marzo de 2008 al 27 de noviembre de 2010-, las tensiones entre ambos gobiernos fueron escalando de una guerra de comunicados acusatorios se pasó a sanciones migratorias y económicas que saltaron a los estrados judiciales y a las amenazas de respuesta militar. <br />Esta conflictiva relación binacional paralizó las políticas fronterizas binacionales y dejó graves consecuencias, en especial para las zonas fronterizas. Retrocedió la mirada compartida de las zonas fronterizas, indispensable para la elaboración de políticas conjuntas. Centró la preocupación estatal en garantizar la inviolabilidad de la línea limítrofe, privilegiando por ello la sola presencia militar y policial en la zona. No tomó en consideración los efectos sobre la seguridad ciudadana de ambos lados de la frontera. Invisibilizó la complejidad de la situación fronteriza. Paralizó la puesta en marcha de la ZIF, indispensable para el desarrollo local. Dejó algunos ámbitos fronterizos sin regulación de los Estados o en medio de la corrupción y los flujos ilegales, lo que fue aprovechado por la economía de la droga o de la guerra de los grupos irregulares.<br />Al mismo tiempo, estigmatizó lazos transfronterizos y espacios de interacción de la población fronteriza, indispensables para su sobrevivencia en condiciones de tanta precariedad. Por ejemplo, los caminos tradicionales usados por las comunidades fueron bombardeados desde Ecuador para que no fueran aprovechados por los grupos irregulares. Además, criminalizó, del lado colombiano, a las poblaciones que se encuentran en medio del fuego cruzado e interfirió el abastecimiento local de alimentos, medicinas y otros consumos. <br />Hay que reconocer, sin embargo, que ante el agravamiento de la tensión entre los gobiernos de Colombia y Ecuador y los elevados costos que pagaron las poblaciones fronterizas y el comercio binacional, surgieron iniciativas ciudadanas inéditas en la historia de la relación binacional. He documentado diez tipos de iniciativas que se desarrollaron en medio de la crisis y ayudaron a la reconstrucción de las relaciones. <br />Así por ejemplo, la convocatoria académica logró involucrar a 17 universidades de los dos países y le dio visibilidad a las poblaciones que habitan a ambos lados de la frontera. Al mismo tiempo, se pusieron en marcha los planes de vida de los indígenas Cofanes, Pastos, Awa y de las comunidades negras, obligados a defender sus territorios y su cultura en medio de la confrontación. Igualmente, se desarrollaron marchas y encuentros de organizaciones de mujeres de ambos países, iniciativas religiosas de acción humanitaria, eventos de las cámaras de comercio, los medios de comunicación o las autoridades fronterizas y se conformaron redes ambientales binacionales. Además, el Grupo de Diálogo Binacional (GBD), integrado por diez personalidades de cada país, ayudó a fortalecer las iniciativas conjuntas, a cambiar algunas percepciones negativas de un país frente al otro, a potenciar las mediaciones internacionales y a impulsar una productiva interlocución con los gobiernos centrales. Si la formulación de políticas fronterizas binacionales parte de esas iniciativas ciudadanas, gana no solo legitimidad sino también consistencia y pertinencia.<br />La normalización de las relaciones diplomáticas han abriendo posibilidades para construir políticas fronterizas binacionales. Los dos casos son distintos. En el colombo-venezolanas las relaciones se mantienen a nivel de los gobiernos centrales. Aunque los dos gobiernos priorizan las acciones conjuntas en la frontera, el gobierno venezolano no quiere relacionarse con las autoridades de tres de los cuatro estados venezolanos fronterizos con Colombia, por ser de la oposición. Eso disminuye las posibilidades de concertar con la institucionalidad local.<br />En el caso colombo-ecuatoriano, en cambio, se han desarrollado políticas fronterizas más significativas. Se reestructuró la Comisión de Vecindad como instancia político-diplomática de coordinación intergubernamental y como mecanismo de representación fronteriza y de sectores sociales en uno y otro país. Se retomaron las reuniones tanto de los ministros del Interior y de Defensa como de la Comisión Binacional Fronteriza (Combifron) integrada por las fuerzas militares de ambos países. Se está elaborando un Plan Binacional de Seguridad Fronteriza, que contempla la coordinación binacional entre las fuerzas militares y de policía para el control fronterizo, el intercambio de información e inteligencia en tiempo real y la protección de las personas.<br />Las iniciativas dirigidas a construir un comercio bilateral más equilibrado han empezado a ser concertadas por cámaras de comercio, gremios y gobiernos. Las oficinas de planificación y fronteras –de un lado, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) y el Plan Ecuador; y del otro, el \" Plan fronteras para la prosperidad\" de Colombia- impulsan el proceso de elaboración y puesta en marcha del plan binacional \" Fronteras para la prosperidad y el buen vivir\" con cuatro ejes transversales: participación incluyente, prácticas de buen gobierno, fortalecimiento institucional y perspectiva intercultural. La metodología para aplicar esos principios, prioridades y ejes ya definidos, parte del trabajo de mesas temáticas en las tres subregionales naturales (amazónica, andina y del Pacífico) que deben participar en las once fases contempladas para la construcción del plan binacional: identificación de actores, evaluación social, definición de líneas de acción, formulación de propuestas, evaluación técnica de proyectos, gestión y consecución de recursos, consulta previa y socialización de programas y proyectos, formalización de acuerdos, ejecución y seguimiento con rendición de cuentas, adopción de mecanismos para la sostenibilidad, y evaluación final.<br />Del examen de los casos a los que nos referimos se pueden sacar seis criterios para la formulación y aplicación de políticas concertadas entre vecinos y propuestas para generarlas.<br />Primero, reconocer que la vecindad no solo depende de la voluntad de los Estados, que las zonas fronterizas representan una realidad articulada a nivel geográfico, social, económico, cultural, ambiental e incluso en materia de seguridad ciudadana. <br />Segundo, aceptar que la amplia red de contactos y relaciones espontáneas o las iniciativas más articuladas juegan el papel de puente entre los países y pueden ayudar a la sobrevivencia, desarrollo y seguridad ciudadana de comunidades no suficientemente atendidas por sus Estados.<br />Tercero, asumir que la cooperación interestatal transfronteriza requiere de un proceso de negociación diplomática y de formalización institucional indispensable, entre otros, en momentos en que se agudizan los conflictos y la delincuencia aprovecha las facilidades que le brinda la vecindad. <br />Cuarto, poner en marcha las comisiones de vecindad con autoridades y poblaciones locales de los ámbitos fronterizos compartidos para analizar la situación local y propender por formas de acción conjunta y por políticas fronterizas binacionales. <br />Quinto, propiciar que los órganos responsables de las fronteras en las distintas cancillerías, las respectivas secretarías ejecutivas de las comisiones de vecindad y las entidades de planeación de cada país, hagan un examen conjunto de las recomendaciones de los órganos de vecindad que se han venido acumulando, seleccionar las prioritarias para ser sometidas a la sanción de los respectivos presidentes en eventos comunes celebrados en ámbitos fronterizos compartidos.<br />Sexto, comprometerse a no cancelar ninguna reunión presidencial o de un mecanismo de vecindad así existan discrepancias con el gobierno del otro país; más bien, garantizar su consolidación.<br />Desfase entre políticas fronterizas y las realidades andinas <br />Desde la conformación del Acuerdo de Cartagena, en 1969, fue reconocida la importancia de una acción común de las naciones andinas frente a las zonas de fronteras compartidas. Sin embargo, durante veinte años no hubo desarrollos. El protocolo de Quito, de 1987, ratificó el interés sobre el tema; las reuniones intergubernamentales hablaron, en 1989, de áreas binacionales de planificación conjunta y, en 1990, de política comunitaria para las fronteras. Se necesitó casi una década adicional para que, en 1998, se propusiera crear capacidades binacionales para el desarrollo de las fronteras y, en 1999, se acordara la política de integración y desarrollo fronterizo. En 2000 y 2001, esa política comunitaria trató de concretarse con el impulso de las ZIF y los centros binacionales de atención en frontera (CEBAF) y luego, con un fondo comunitario de integración y un banco de proyectos de integración y desarrollo fronterizo, un estudio sobre los cinco principales pasos fronterizos andinos y un plan de cooperación transfronteriza. <br />La política de la CAN está cimentada en una positiva evolución de las concepciones y los mecanismos acordados para la formulación y puesta en marcha de políticas fronterizas. Asume los asuntos fronterizos, no como una cuestión meramente nacional o binacional, sino como una construcción subregional, que responda al incremento de interdependencias entre los países andinos. Esta nueva concepción invita a los Estados a fortalecer la interacción económica, social y cultural que han mantenido las poblaciones fronterizas y a contar con los vecinos para hacerle frente a los retos comunes de seguridad, desarrollo e inserción internacional. <br />Pese a esa positiva evolución, la política andina está definida para los pasos fronterizos más dinámicos y no toma en consideración las diferencias existentes en las distintas zonas fronterizas, que siguen siendo tratadas como un todo homogéneo cuando entre los países contiguos existen ámbitos muy distintos, que una política de integración fronteriza debe atender.<br />Además, las políticas fronterizas andinas no alimentan la práctica de los gobiernos. Es cierto que, cuando las decisiones andinas hablan de integración fronteriza, se puede apreciar que los gobiernos han empezado a transitar de la aspiración a articular sus fronteras sólo con el interior del propio país, de manera defensiva y de espaldas al país vecino, hacia la aceptación de que las fronteras no son simples límites sino regiones cuyo desarrollo debe pensarse más allá de los esfuerzos unilaterales de cada Estado. Sin embargo, esta evolución es por ahora sólo teórica. En la práctica, en la casi totalidad de las relaciones bilaterales de los países andinos sigue predominando una visión de la frontera como un asunto de seguridad nacional, entendida como defensa militar. <br />De ahí que muchas de las medidas comunitarias no se apliquen o se reduzca su desarrollo. La delimitación del área de las ZIF por parte de las cancillerías copó todos los esfuerzos y, sin motores que las dinamizaran, se fueron reduciendo a zonas especiales nacionales. Los CEBAS solo avanzaron hacia la constitución de centros nacionales de atención en frontera. La política migratoria sigue siendo contradictoria entre los diferentes países de la CAN. De ahí también que, muchas veces, los planes de desarrollo nacional traten de impulsar un desarrollo fronterizo unilateral y dirigido sobre todo a generar asimetrías locales. <br />Menos aún ha sido posible asumir los problemas de seguridad fronteriza como retos compartidos. No hay acuerdo sobre si existen amenazas transfronterizas comunes a la seguridad ni sobre la necesidad de asumirlas como oportunidades para avanzar en la construcción de medidas compartidas. Las tensiones binacionales sobre asuntos de seguridad no encontraron en la CAN un espacio para su procesamiento.<br />Tampoco desde la CAN ha sido posible asumir los efectos diferenciados que produce el dinamismo de la liberalización comercial entre vecinos, el cual, en las áreas de mayor desarrollo genera empleo y crecimiento, mientras que en los pasos fronterizos suprime buena parte de las fuentes de actividad económica local, provenientes de las anteriores restricciones a la circulación de personas y mercancías. La reconversión de estas zonas -que requiere de una política comunitaria de largo plazo- no ha contado con una atención binacional o subregional. Su impacto ha generado conflictos sociales, que han presionado a los gobiernos a tomar medidas de protección contra el vecino y que han hecho retroceder lo avanzado. <br />En el complejo marco global y hemisférico, han prevalecido los intereses meramente nacionales y de corto plazo sobre una visión política colectiva de largo alcance. Las diferencias sobre el Estado, el desarrollo, la integración y la inserción internacional llevaron a la salida de Venezuela de la CAN e impidieron construir una comunidad sin fronteras internas y con una política comunitaria para sus fronteras externas. Las diferencias ideológico-políticas y las tensiones entre los países miembros estuvieron a punto de liquidar la CAN.<br />En febrero del 2010, los cuatro países miembros acordaron la \" Agenda estratégica andina\" y se disponen a aplicar una reingeniería a la CAN para redefinir su sentido. Varios puntos de la Agenda implican políticas fronterizas: integración física y fronteriza, acción conjunta frente a los recursos hídricos y de biodiversidad amazónico-andina, cambio climático, cooperación en seguridad, política exterior común y migración compartida. ¿Son la última oportunidad?<br />En suma, más que por dinámica interna de las zonas fronterizas en donde prima la informalidad, más que por la acción de los gobiernos que viven en desfase con las realidades fronterizas y en tensión con sus pares vecinos, o más que por frágiles iniciativas de integración subregional, son tendencias globalizadoras las que están transformando las zonas fronterizas y planteado agudos desafíos transfronterizos.<br />Frente a ese panorama se requieren consistentes políticas fronterizas. Pero construirlas y aplicarlas con éxito exige superar los desfases entre lo nacional, lo local, lo binacional y lo subregional. La coherencia y eficacia de esas políticas fronterizas depende, ante todo, del grado de concertación entre las autoridades y organizaciones locales con sus respectivos gobiernos centrales, pero también de las negociaciones y acuerdos binacionales así como de la integración subregional y regional, instrumento esencial frente a los procesos globalizadores. <br />