Los modelos de organización pública local y la calidad de sus políticas

LOS MODELOS DE ORGANIZACIÓN PÚBLICA LOCAL Y LA CALIDAD DE SUS POLÍTICAS: GOBIERNOS
LOCALES CON AMPLIA AUTONOMÍA Y CAPACIDADES LIMITADAS VS. GOBIERNOS LOCALES CON
LIMITADA AUTONOMÍA Y CAPACIDADES AMPLIAS. EL CASO DE ARGENTINA1 IVANA MERLO
RODRÍGUEZ
Introducción
La globalización modificó el rol de los Estados nacionales ubicándolos en la necesaria construcción y
coordinación de redes interactorales para resolver problemas a través de políticas públicas; de allí la
importancia de las administraciones públicas y sus formas tanto en la implementación como en la hechura
de procesos intersubjetivos de diálogo (politics) tendientes a dirigir a las sociedades modernas y
complejas. Esta nueva configuración relacional requiere reformas de las administraciones públicas tanto
en sus funciones como en sus capacidades para dar respuestas ante una realidad que cambia a un ritmo
vertiginoso y con repercusiones globales. En este marco, es innegable la vinculación entre modelos de
administración públicas (estructura, funciones, morfología) y las políticas que los gobiernos deciden y las
burocracias deben implementar. Desde diferentes posturas de las ciencias sociales en la actualidad se
proponen reformas y/o modelos en la gestión pública como governance,opengov,opendata,gov network, etc.
Modelos que colocan al Estado en un rol coordinador y que suponen para su concreción que éste es
eficiente, eficaz y que la sociedad compleja es lo suficientemente madurada como para ser parte de
procesos colectivos de toma de decisiones. Si este es el supuesto y por otro lado se ha sostenido que
América Latina se caracteriza por la” informalidad” institucional (Joan Prats, 2005), ¿es oportuno y factible
emprender la importación de estos modelos?
Por otro lado, preguntarse también si es posible la aplicación de estos modelos de gestión delo público en
niveles más inmediatos de poder y administración como lo son los gobiernos locales; ya que pareciera que
estas propuestas de reformas desconocieran el actual funcionamiento de las administraciones públicas,
es decir, cabe preguntarse ¿es posible un modelo de governance, open gov, open data, gov network en los
gobiernos locales? Para ello, en primer lugar deberíamos adentrarnos en dos cuestiones: 1) la
caracterización actual del régimen municipal y de sus administraciones desde lo normativo y de lo fáctico
y 2) qué calidad de políticas públicas derivan de esos gobiernos locales de acuerdo a las características de
modelos de administración. Por ello, una descripción con comprobación empírica de estas realidades
aportaría no sólo a comprobar o no la vinculación entre modelos de administración y políticas sino también
a describir acabadamente las características presentes en la actualidad local.
Claramente, la configuración de los Estados en América Latina ha determinado una matriz social de
relacionamiento que impacta aún hoy. En este sentido, Prats (2005) ha afirmado: “los padres fundadores
de América Latina (…) encararon un difícil dilema: por un lado, los ideales ilustrados, la lucha por la
independencia, el deseo de libertad, el ejemplo norteamericano, todo los llevaba a adoptar la forma de
gobierno republicana; por otro lado,
1 El presente artículo integra la tesis doctoral “Los modelos de organización pública de los gobiernos locales y la calidad de sus
políticas” a presentar ante la Universidad Complutense de Madrid y la Universidad Católica de Córdoba (Argentina).
reconocían realistamente las tendencias anárquicas y desintegradoras de sus pueblos (…);lo que
caracteriza el orden institucional latinoamericano es la pervivencia del sistema patrimonialista
burocrático, clientelar, caudillista y personalista, corporativo, en que la esfera económica y la política se
confunden (…) A pesar de los intentos por construir una tecnocracia que gozara de autonomía frente a los
grandes grupos de interés económico y social, lo cierto es que los principios burocráticos-weberianos sólo

consiguieron penetrar en algunos enclaves de algunos Estados. El conjunto del aparato político-
administrativo siguió sometido a la lógica patrimonial tradicional (…) el caso más negativo y sobresaliente
es Argentina” (Prats, 2005: 53).
La relación entre política y administración ha sido objeto de estudio desde diferentes teorías de las
organizaciones y disciplinas (economía, ciencia política, sociología). Desde la teoría genérica de la
organización, Weber entendió que la burocracia2 estaba integrada por funcionarios individuales libres,
neutrales, profesionales y absolutamente separados de la política, es decir, burócratas capaces de ejecutar
objetivamente las normas generales a cada individuo; a partir de allí el autor defendió la separación entre
política y administración, políticos y burócratas, y vaticinó que las organizaciones -tanto públicas como
privadas-tenderían en el largo plazo a burocratizarse3.
La teoría genérica parte del supuesto que las organizaciones no se diferencian al ser públicas y privadas,
por lo tanto pueden ser analizadas y estudiadas con las mismas perspectivas y metodologías bajo el
supuesto que la carga valorativa de lo público no está presente en la administración pública, es decir,
suponen, epistemológicamente, la separación del hecho con respecto a los valores subjetivos del
investigador (objeto separado del sujeto).En este marco, los burócratas no tienen intereses individuales,
por lo tanto no harán uso delos recursos públicos disponibles ni de las prerrogativas que podría otorgarle
ser parte de la estructura del Estado para beneficio propio.
Analizar la administración pública desde la teoría genérica de la organización es entenderla como un medio
para alcanzar un fin, es decir, los burócratas son agentes racionales y profesionales neutrales que ejecutan
las decisiones políticas de las instituciones a todos los individuos por igual. Desde esta perspectiva no
podría explicarse, por ejemplo, por qué las políticas fallan en su proceso de implementación o bien por
qué las oficinas de la administración, en muchos casos, retrasan o contra argumentan alguna decisión
tomada por un funcionario político. Y más aún, tampoco podría explicarse por qué las instituciones
políticas (gobiernos) han implementado, durante décadas, un sinnúmero de mecanismos tendientes a
limitar el poder de la burocracia.
Si la administración en lo público tuviera la misma lógica y naturaleza que en el mercado, podrían
aplicársele las mismas herramientas pero en ese momento estaríamos negando su naturaleza como
elemento del Estado o más preocupante aún se estaría afirmado que el Estado es similar al mercado y
viceversa.
Esta última posición surgió tras la crisis de los Estados benefactores en los ochenta, al diagnosticarse que
el problema radicaba en ciertas características y morfología que habían tomado los Estados,
especialmente en América Latina; por lo tanto se debían importar lógicas de mercado a los fines de
eficientizar 4 lo público.
2Organización típica del principio legitimador puro legal – racionalista.
3 En este punto, se identifica, claramente, a la concepción weberiana con la teoría genérica de la organización.
Claramente, la administración pública tiene una naturaleza distinta de la administración privada por el sólo
hecho de ser un elemento de la estatalidad. El Estado es una construcción histórica-social cuya naturaleza
difiere de cualquier otra estructura o institución creada por las sociedades. Esta diferenciación está
vinculada con los fines que persigue el Estado (lo colectivo, “el bien común”) y con los medios
(herramientas) que dispone para alcanzar sus objetivos, según Weber estos son: a) la coacción ejercida es
monopólica (no hay varios nodos de poder sino uno central5); b) la coacción es legítima, los súbditos

adhieren racionalmente a la necesidad de estar sujetos a esa estructura de poder, es decir, requiere de los
actores sociales para hacer concreta su dominación; c) posee una dimensión material expresada en
instituciones (gobierno y administración) que ejercen efectivamente el poder; y d) el dominio se ejerce
dentro de un territorio y es necesaria la externalización de ese poder (reconocimiento por parte de otros
Estados).
Ese monopolio de la coacción, coerción y de la capacidad extractiva legítima del Estado es lo que hace que
sea una institución única por su naturaleza, es decir, es la única institución a la que el colectivo social le
delega las decisiones generales y la capacidad de usar la fuerza en el caso necesario 6 para restablecer el
orden.
En este marco, la administración pública es la organización creada por el Estado para administrar esos
medios y recursos, es decir, integra la estructura del Estado y por lo tanto hereda su naturaleza. Así, la
administración es parte de la estructura del Estado y eso la diferencia de cualquier otra organización pero
el gobierno también es parte de la estructura del Estado y también se diferencia de la administración
pública.
El gobierno, en una democracia representativa, posee legitimidad de origen y autoridad reconocida por el
colectivo; y está integrado por quiénes o quién ha sido elegido para tomar las decisiones generales. Ahora
bien, la manera de explicitarse del gobierno es a través de la implementación de políticas públicas
(procesos políticos de aprendizaje social intersubjetivo, en términos incrementa listas).
Desde la perspectiva genérica de la organización, se supone que dichas políticas decididas por los
gobiernos serán ejecutadas por la administración con “neutralidad burocrática” y profesionalismo. Esta
posición teórica ha sido criticada y contra argumentada con poco éxito en algunos autores y con más éxito
en otros.
4 Lo paradójico de esta postura fue que el Estado era reconocido como el problema pero también quién debía resolver dicho
problema, es decir, la solución (Evans, P.). En la actualidad, los organismos multilaterales de crédito, el sistema financiero y algunos
socios de la UE diagnostican que a pesar de que el problema se originó en el sistema financiero, las soluciones deben aplicarse en
los Estados (España, Grecia, Italia) a partir de medidas de ajustes históricas tendientes a achicar el Estado Benefactor europeo y
hacerlo “eficiente”, tal como sucedió en América Latina, generando una de las crisis más hondas en democracia, por ejemplo,
Argentina diciembre de 2001.
5 Desde la teoría genérica de la organización se afirma que el Estado es central; mientras que desde la actual teoría de la
governance, el Estado ha perdido dicha centralidad para convertirse en un nodo (coordinador), como más adelante se
profundizará.
6 Esto variará de acuerdo a la organización de cada Estado y también a su forma de gobierno.
Desde un enfoque institucionalista, Peters plantea que la relación entre política y administración (políticos
y burócratas) es un proceso político (Peters, 1999: p. 343), un proceso de conflicto y de cooperación. Por
ello, cada uno de los actores de este juego político desplegará sus herramientas para ampliar su base de
poder, de acuerdo a cada momento histórico. Este proceso político entre administración y gobierno, ha
ido configurando la propia estructura de la administración y del Estado. Algunos explican que esta puja
entre gobierno y administración ha sido una de las causales de la expansión de las burocracias sobre todo
en América Latina, donde las administraciones se asemejan más a organizaciones pre modernas
(patrimonialistas) que a burocracias weberianas (Prats, 2005).Uno de los más sensibles efectos de este
proceso político es su impacto en las políticas públicas.

Así, podría sintetizarse que la primera forma de administrar al Estado Moderno fue el modelo clásico
weberiano de burocracia mientras que la segunda forma de administrar ha sido la Nueva Gerencia Pública
(NGP) que surge como camino superador de la crisis del Estado Social y con el objetivo eficientizar a un
Estado deficiente. Pero tras la crisis neoliberal surge un nuevo interrogante: ¿es suficiente el gobierno
gerencial para conducir a la sociedad? El gobierno eficiente es importante pero para dirigir la sociedad se
requiere de mucho más, éste es uno de los supuestos teóricos de la governance 7, como nuevo modelo
de dirigir a las sociedades (Aguilar Villanueva, 2008).
Ahora bien, este nuevo proceso de dirigir las sociedades ¿es aplicable a escala local?Claramente el nuevo
rol otorgado a los gobiernos locales como actores de desarrollo con agendas ampliadas y amplificadas y
no sólo como meros prestadores de servicios básicos nos invita a buscar descripciones y relaciones
causales con comprobación empírica de la realidad local.
En la República Argentina se reconocen 2.250 gobiernos locales, los cuales integran un régimen municipal
heterogéneo y que padece de infra municipalismo como se profundizará más adelante. Ahora estos
gobiernos locales ¿qué administraciones públicas poseen? Prats (2005) afirmó que en América Latina no
se completó el proceso de burocratización de las administraciones públicas, ese proceso parece haber
quedado incompleto generando lo que el autor llamó buropatologías.En este marco, es pertinente continuar
analizando a los gobiernos locales, pero no ya dando por supuesto que están dirigidos por autoridades
gerenciales o bien integran una red de decisiones colectivas, sino con interrogantes como:¿Un régimen
municipal heterogéneo y con infra municipalismo coadyuva a generar administraciones con
buropatologías? ¿Un régimen municipal con amplia autonomía y capacidades limitadas o un régimen
municipal de limitada autonomía y con capacidades amplias? ¿Qué modelos de administración pública
local se encuentran presentes? ¿Esos modelos generan consecuencias en la calidad de las políticas
públicas locales? ¿Es aplicable el concepto de governance a gobiernos que han sido caracterizados
con buropatologías?
7 Proviene del libro “Modern governance: new government – society interactions” de Kooiman (1993) a
partir del cual se mueve el objeto de análisis. El concepto de governance incluye al de gobernabilidad
porque es una actividad compuesta, producto de una dirigencia colectiva: governance system. Al principio
fue un concepto descriptivo que sólo planteaba que el gobierno había dejado de gobernar a solas ya que
estaban apareciendo modos de gobernar en asociación en tres rubros: 1) políticas públicas; 2) proyectos
de inversión y 3) servicios públicos. Este concepto emocionó, sobre todo, al Banco Mundial y a la OCDE
que comenzaron a sostener que ese concepto descriptivo tenía connotaciones valorativas, normativas y
prescriptivas: “Si gobiernas así, tienes un Buen Gobierno”. Así, este concepto descriptivo comenzó a
convertirse en un concepto teórico (causa de/efecto de) cuando se argumentó con evidencias que el
Estado ya no tenía ni los recursos ni la autonomía para dirigir a la sociedad.
Ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2008), Gobernanza y gestión pública, Fondo de cultura económica (ed.),
México y AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2009), Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar, Fundación
Friedrich Naumann para la Libertad (ed.), México
Pareciera que las administraciones latinoamericanas no han concretado en sus modelos de administrar
todas las características del modelo clásico burocrático o bien en otros casos han construido modelos que
ensamblan características burocráticas como ciertos elementos de la nueva gerencia pública. En este
marco, caracterizar empíricamente las características de las administraciones de los gobiernos locales en
la actualidad es un paso sumamente necesario. Sin embargo, esta sola descripción no daría cuenta de su

importancia si no se la vincula con el output del sistema político: las políticas públicas y su calidad. Como
adelantos de sentidos, podríamos suponer que ese impacto de la relación entre administración y políticas
públicas puede ser positivo en el caso que el proceso entre administración y gobierno sea de cooperación.
Pero si ese proceso es conflictivo, las políticas públicas se podrían ver afectadas negativamente ante: a) la
aplicación de aquellas políticas que sólo el juego entre política y administración permita implementar,
independientemente de la agenda social y b)la ampliación, por parte del gobierno, de la autonomía
burocrática, entregando la decisión política a la inercia que caracteriza a esta última. En ambos casos, la
sociedad es la perjudicada no sólo por la calidad de las políticas aplicadas sino por el proceso constructivo
que está operando en términos de democracia, representación y participación8.
A priori, las políticas públicas locales parecen mostrar ciertas características comunes, entre las que
principalmente se pueden mencionar la débil planificación, la inexistencia de mecanismos de evaluación,
la inestabilidad, la centralidad y arbitrariedad en la toma de decisión, la débil adaptabilidad, la
descoordinación e incoherencia intra administración, el interés público difuso, el escaso nivel de
participación ciudadana y sectorial, entre otras. La presencia, en todo o en parte, de las características
mencionadas pone en duda la pertinencia de exigir a los gobiernos locales un rol protagónico de cara al
desarrollo integral de un territorio determinado, de demandarles que actúen como depositarios directos
de las demandas ciudadanas, sin antes analizar por un lado las características que presentan los gobiernos
locales en Argentina y sus políticas públicas para luego explicar las potenciales causas que colaborarían
con esta realidad, para así poder proponer caminos alternativos.
Por ello, caracterizar el régimen municipal como punto de inicio para luego adentrarse en el análisis de las
políticas públicas locales es una tarea científica que aportaría no sólo al debate sobre el rol de los gobiernos
locales sino también a las verdades potencialidades de éstos como motores de políticas de desarrollo
endógeno. Por ello, el presente papper que integra la tesis doctoral Losmodelosdeorganizaciónpúblicadelos
gobiernos locales y la calidad de sus políticas a defender ante la Universidad Complutense de Madrid, es una
introducción descriptiva de los gobiernos locales en Argentina, utilizando técnicas cualitativas de análisis
documental de la legislación vigente de los regímenes municipales argentinos, a partir de la Constitución
Nacional, las veintitrés constituciones provinciales, los dispositivos que reglan los regímenes municipales
en cada una de las Provincias, datos estadísticos oficiales nacionales y provinciales como así también
diferentes textos acordes al marco teórico. Así, esta ponencia tiene como objeto describir al régimen
municipal desde la norma y desde el hecho, centrándose en el caso de los gobiernos locales argentinos.
8 En el sentido que las estructuras actuales condicionan el sendero de las estructuras futuras. Las futuras políticas públicas que se
implementen o bien los rediseños institucionales que se pretendan, están directamente vinculados y condicionados por lo existente
Los modelos de organización pública
“El Estadonuncaes unainstanciaahistóricasinoquetiendeaasegurarunmodelo deacumulaciónodedesarrollo
definido;tienequeasegurarlacontinuidadylasustentabilidaddeunaformadeproducirydistribuirelingreso.Todo
Estado remite a un modelo de acumulación determinado” y a un modelo de organización de la
administración (García Delgado, 2003).
En los años ´50 y ´60, años desarrollistas en América Latina donde Estado, sociedad y economía
se relacionaban a partir de una matriz estado céntrica9, los gobiernos locales ocupaban un rol
subsidiario y sin protagonismo; sólo eran considerados como territorio fértil desde el clientelismo
político (Cunill Grau, 1997). Así, en América Latina y para ese Estado elefantiásico, el modo de

organizar su administración pública se encontró en el modelo burocrático weberiano, según han
sostenido autores como García Delgado.
Aguilar Villanueva sostiene que la burocracia, como modelo de organización de laadministración
pública, apareció como respuesta a tres grandes vicios de la administración pre moderna: a) la
corrupción - apropiación del recurso público, confusión sobre qué es lo público y qué es lo privado-
; b) para acabar con utopías costosas y c) la arbitrariedad de la toma de decisión pública. Estas son
las bases de la aparición de la primera forma de administrar lo público (modelo burocrático10).
En los años ´70, la crisis de la deuda y la crisis del Estado Benefactor de América Latina, generó
grandes críticas a las características “estado céntricas” de la sociedad como así también a las
características macro cefálicas de las administraciones públicas. Surgen entonces, entre los años
´80 y ´90, las reformas administrativas tendientes a “sanar al Estado”. Así,
la segunda forma de administrar el Estado moderno la constituyó la propuesta de la Nueva Gerencia
Pública (NGP), presentada como una vía para superar la crisis del Estado Social y hacer de éste
“eficiente”. Mientras que Weber argumentaba que la centralización favorecía la toma de decisión,
la NGP tratará de superarla. El enfoque gerencial integró un paquete de reformas tendientes a sacar
al Estado social de la crisis, promoviendo un gobierno limitado, regido por la lógica costo/beneficio
compartiendo la prestación de los bienes públicos con el mercado y con la sociedad; un Estado que
ya no resolviera los problemas sociales heterogéneos con políticas universales y uniformes; y que
desarrollara nuevas capacidades para gestionar políticas públicas en arenas complejas de relaciones
inter organizacionales. La NGP integró un conjunto de reformas 11, es decir, es un punto y no el
conjunto.
El Estado Gerencial parte de un diagnóstico claro: no era un problema de Estado sino de un estilo
de gobernar centrado en el gasto público, Estados sobrecargados de demanda social que debían
dejar de ser el centro de dicha demanda. Las reformas estructurales en América Latina privaron al
Estado de ciertas capacidades, debilitándolo y disminuyéndolo. El proceso de reforma en nuestra
región se desarrolló paralelamente con el retorno de la democracia, la globalización, la
desterritorialización de la economía mundial, la revolución tecnológica y de información.
En este sentido, Bernardo Kliksberg afirma que “la humanidad llega a fines del siglo XX con
avances de enorme magnitud y profundidad en sus capacidades científicas, tecnológicas y
productivas. Se están produciendo “rupturas epistemológicas” simultáneas en numerosos campos
del conocimiento, que están generando modelos conceptuales renovados para comprender los
fenómenos, y una nueva ola de tecnologías basadas en conocimiento de amplísimas posibilidades.
Los avances en campos como las telecomunicaciones, la microelectrónica, la biotecnología, la
ciencia de los materiales, las máquinas-herramientas, la informática, y la robótica entre otros, están
transformando las matrices productivas básicas. La posibilidad potencial de producir bienes y
servicios se ha expandido y multiplicado rápidamente. Al mismo tiempo hay una revolución de las
expectativas. Se han comenzado a extender sistemas de base democrática, donde la población
puede elegir sus representantes, y hay un reclamo generalizado por participación creciente. Los
pueblos esperan tener influencia real y en aumento en los esquemas de toma de decisiones, y hay
un amplio movimiento hacia la constitución de formas nuevas y más activas de organización de la
sociedad civil” (Kliksberg ,1998: 267).

Al mismo tiempo, estos procesos de transformación impactaron sobre el concepto de Estado. En
este sentido, Manuel Castells afirma que “la capacidad instrumental del Estado-nación resulta
decisivamente debilitada por la globalización”; en la Edad Moderna, éste tuvo un conjunto de
competidores con los que convivió y coexistió, pero sin perder su centralidad de poder. Hoy, el
Estado-nación ha perdido “peso relativo (…) dentro del ámbito de soberanía compartida que
caracteriza al escenario de la política mundial actual” (Castells, 2004: II, 272; 334). Hoy, integra
un sistema de gobierno internacional, donde sus principales funciones son la de proveer de
legitimidad y garantizar la responsabilidad de los organismos de gobierno sub nacionales
11, es decir, es un punto y no el conjunto. El Estado Gerencial parte de un diagnóstico claro: no era un problema de Estado sino de
un estilo de gobernar centrado en el gasto público, Estados sobrecargados de demanda social que debían dejar de ser el centro de
dicha demanda. Las reformas estructurales en América Latina privaron al Estado de ciertas capacidades, debilitándolo y
disminuyéndolo. El proceso de reforma en nuestra región se desarrolló paralelamente con el retorno de la democracia, la
globalización, la desterritorialización de la economía mundial, la revolución tecnológica y de información.
En este sentido, Bernardo Kliksberg afirma que “la humanidad llega a fines del siglo XX con avances de enorme magnitud y
profundidad en sus capacidades científicas, tecnológicas y productivas. Se están produciendo “rupturas epistemológicas”
simultáneas en numerosos campos del conocimiento, que están generando modelos conceptuales renovados para comprender los
fenómenos, y una nueva ola de tecnologías basadas en conocimiento de amplísimas posibilidades. Los avances en campos como las
telecomunicaciones, la microelectrónica, la biotecnología, la ciencia de los materiales, las máquinas-herramientas, la informática,
y la robótica entre otros, están transformando las matrices productivas básicas. La posibilidad potencial de producir bienes y
servicios se ha expandido y multiplicado rápidamente. Al mismo tiempo hay una revolución de las expectativas. Se han comenzado
a extender sistemas de base democrática, donde la población puede elegir sus representantes, y hay un reclamo generalizado por
participación creciente. Los pueblos esperan tener influencia real y en aumento en los esquemas de toma de decisiones, y hay un
amplio movimiento hacia la constitución de formas nuevas y más activas de organización de la sociedad civil” (Kliksberg ,1998:
267). Al mismo tiempo, estos procesos de transformación impactaron sobre el concepto de Estado. En este sentido, Manuel Castells
afirma que “la capacidad instrumental del Estado-nación resulta decisivamente debilitada por la globalización”; en la Edad Moderna,
éste tuvo un11Hay dos corrientes dentro del enfoque de la Nueva Gerencia Pública: a) La crisis del Estado de Bienestar es un
problema financiero, no un problema del modo de gobernar. Por lo tanto, no es necesaria una reforma institucional, lo que hay que
cambiar es el instrumento directivo (gasto) del gobierno, pero no es necesario cambiar al gobierno. Diagnostica como problema la
hipertrofia del Estado, por lo que es necesario replegar al gobierno a sus funciones básicas; y b) la otra corriente se enfoca más en
el Estado que en el gobierno. El problema está ubicado en la misma constitución e instituciones del Estado social, en donde las
sociedades se han convertido en sociedades estatizadas, con matriz estado-céntricas. Por ello, mientras no se reduzca la constitución,
los Estados tenderán a estar en crisis permanentes. Esta corriente entendió que era necesario reducir lo que se consideraba “ámbito
público”: reforma del Estado / Reforma constitucional. Ambas tendencias convergen en levantar una fuerte crítica al modelo
burocrático, proponiendo una descentralización decisional al interior y fuera de la administración pública a los fines de eficientizar
al gobierno: a) la vuelta a los mercados. La intervención del Estado ha mostrado sus ineficiencias; b) reforma fiscal: para robustecer
una hacienda pública que era débil; c) redimensionamiento del gobierno: reducción del tamaño del gobierno; d) gerencialización:
con menor jerarquía y menor reglamentación, con el objetivo de que haya lugar a la innovación, que se busque resultados en vez de
legalidad y eleva como valor a la eficiencia económica. Facultación /empoderamiento de los mandos medios. Agencias ejecutivas
independientes. Control de gestión: medición y evaluación. Presupuestación por resultados: el programa operativo anual (previo
estudio de impacto) demuestra que se alcanzarán los resultados sociales y e) democratización: ante los socialismos y populismos
latinoamericanos. Así, la NGP es reforma fiscal, redimensionamiento, cultura administrativista (eficiencia económica como valor
supremo); es compactación de niveles jerárquicos; es desregulación/re-regulación (revisión crítica); organización por procesos más
que por funciones (identificación de los procesos – secuencias de acciones – que generan valor público en los ciudadanos – clientes;
el producto final con ciertas especificaciones que promueven valor público). Las funciones deberán estar sintonizadas con los
requerimientos del proceso.
Antes de la democracia podíamos decir que el problema estaba en el sujeto de gobierno, es decir,
si poseía legalidad y legitimidad de origen. Por lo tanto, hoy el problema está en el proceso de
gobierno (competencia e impotencia), en el proceso de dirección (la acción directiva del gobierno):
la governance, donde el Estado es un nodo del sistema social. En este marco, Aguilar Villanueva
define a la gobernanza como el proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos
(preferencias) y las acciones causalmente idóneas para alcanzar esos objetivos; es el proceso de
dirección de la sociedad; es una acción intencional y también a una acción causal (implica un

sistema de acciones causales –técnica -). Así, el proceso de dirigir la sociedad tiene una estructura
valorativa y una estructura técnica (Aguilar Villanueva, 2008).
A partir de las reformas de ajustes y la globalización, los gobiernos locales comenzaron aadquirir
protagonismo en los procesos tendientes a la consolidación de estrategias de desarrollo. Dejaron
de ser meros prestadores de servicios públicos para convertirse en actores políticos ante el
desarrollo12 y luego para gestionar asociadamente. Hoy, la mayoría de los autores acuerdan en el
rol protagónico de los gobiernos locales tanto ante procesos de desarrollo como así también de
fortalecimiento de la democracia participativa y hasta en algunos de democracia radical. Si bien es
cierto que las políticas públicas requieren de una territorialidad que dé cuenta de la dimensión
endógena de toda estrategia de desarrollo, cabe preguntarnos qué capacidades gubernativas
presentan los gobiernos locales y de qué manera éstas influyen en la calidad de las políticas públicas
locales.
Como ya se explicitó, el modelo burocrático weberiano en América Latina, alcanzó una instalación
incompleta. Joan Prats, afirmó “si la reforma administrativa fracasó no fue porque el modelo
burocrático que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue
dando rendimiento excelente en muchos países desarrollados. Fracasó porque en América Latina
no existían las condiciones políticas, económicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En
América Latina… no llegó a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que
Weber llamó de dominación racional-legal encarnado en la burocracia… lo que se desarrollaron
mayormente fueron “buropatologías”, que en el mejor delos casos se aproximaban al sistema mixto
que Weber llamó “burocracias patrimoniales”” (Prats, 1999: 4).
12 En los años ochenta surgieron modelos de crecimiento endógeno como respuesta a los enfoques neoclásicos de desarrollo. En
síntesis, estos modelos entendieron que lo endógeno estaba vinculado con suponer que la acumulación de capital y la innovación
son consecuencia (efectos) de decisiones tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un contexto histórico
determinado (Moncayo Jiménez, 2002: 12). Así, Krugman da origen al marco teórico de la nueva geografía económica (NGE) la
cual afirma que el crecimiento regional es producto de una interrelación entre dos fuerzas: una centrípeta – los encadenamientos
hacia atrás y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeración de actividades – y otra centrífuga – costos de la tierra, del
transporte, deseconomías externas son los que ponen límites o van configurando la aglomeración-. Así, la estructura espacial de una
economía será el producto resultante de los encuentros entre estas dos fuerzas. Es aquí donde comienza a tener importancia en el
análisis la geografía física y el entorno natural en el crecimiento económico de un territorio determinado. Así, este enfoque de la
NGE afirma que el “libre juego de las fuerzas del mercado conduce inexorablemente a una intensificación de las desigualdades
regionales” (Moncayo Jiménez, 2002 : 13). Así, la sustentabilidad del desarrollo se la encontrará en el equilibrio o más bien en la
armonía sistémica, que respeta las generaciones futuras, entre: capital humano, capital natural, capital físico, capital financiero,
capital institucional y capital cultural. “Los nuevos marcos teóricos inspiran, a su turno, una nueva generación de políticas,
mediante las cuales son los propios territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo” (Moncayo Jiménez,
2002: 5
Por ello, sería poco pertinente continuar analizando a los gobiernos locales como autoridades
gerenciales o bien como sujetos que integran una red de decisiones colectivas, si pareciera que los
gobiernos locales tal cual como lo plantea Tecco13 no han concretado en sus modelos de
administrar todas las características del modelo clásico burocrático; en algunos casos, tanto
municipios como provincias, han construido ensamblajes de ciertas modalidades burocráticas
como algunos elementos de la nueva gerencia pública14.
En los gobiernos locales argentinos, “aún predominan rasgos patrimoniales y clientelares, propios
de las administraciones premodernas”. Esta afirmación se desprende que casi el 90% ó más de las

actividades que se desarrollan en un gobierno local (municipalidad o comuna en la Provincia de
Córdoba 15) no están organizadas “por proyecto”16 (Tecco,2006: 218).Rodríguez Vázquez afirma
que “respecto a la reforma administrativa o de la función pública local, sigue planteada la búsqueda
de alternativas al paradigma burocrático, y subsisten los problemas que derivan del clientelismo
burocrático, los cuales no han sido superados”(Rodríguez Vásquez, 2005: 14). En este marco, que
los gobiernos locales democráticos gobiernen por políticas públicas es un desafío, sobre todo dada
la débil cultura de la planificación y de la concertación colectiva 17
“Una burocracia moderna, transparente, y receptiva, que opere con arreglo a normas que emergen
de un sistema democrático, es necesaria para limitar la discrecionalidad de caciques
patrimonialistas y caudillos clientelares, los cuales a veces incluso se calzan el traje de “gerentes
públicos”. (Tecco, 2006: 224-225). A esta afirmación es necesario sumarle la importancia de
promover herramientas que permitan a los gobiernos iniciarse en la planificación y evaluación de
políticas (planification and evaluation public policy) como un proceso de mejora en la calidad
participativa, democrática y sustentable de las acciones gubernamentales. La afirmación de Prats
es acertada en el sentido que el desafío para América Latina no está en reproducir el modelo
weberiano sino más bien “reinventar la burocracia del siglo XXI”. Así, gobernar por políticas
públicas es el nuevo desafío de las administraciones y para ello, comprender y aprehender que las
políticas públicas son instrumentos de dirección que tiene un gobierno a los fines de asegurar su
naturaleza pública y su capacidad directiva18
13 Tecco, Claudio A. (2006), “La gestión del desarrollo local y la administración de bienes públicos, sobre modelos y prácticas
en la organización de la gestión municipal” en Desarrollo local. Una revisión crítica del debate, Espacio Editorial, Buenos Aires,
pág. 215-230
14 Provincia de Córdoba con las leyes de reforma del Estado: Ley N° 8835, 8836 y 8837 y, por tanto, autónomos.
15 En Córdoba, las poblaciones de más de 2.000 habitantes son municipios y las poblaciones de menos de 2.000 habitantes son
comunas. Los municipios de menos de 10.000 habitantes tienen autonomía política, administrativa, económica y financiera mientras
que los municipios de más de 10.000 habitantes, además, pueden dictar su carta orgánica. La Provincia de Córdoba reconoce 427
gobiernos locales autónomos: 249 municipios (más de dos mil habitantes, tienen un gobierno de Intendente y Concejo Deliberante)
y 178 comunas (menos de dos mil habitantes, tienen un gobierno de Comisión, es decir, Presidente, Secretario y Tesorero)
distribuidos en 26 departamentos.
16 El autor afirma que “está bien que así sea, porque se trata de actividades que forman parte de la gestión operativa y
que posibilitan que los ciudadanos cuenten con los servicios urbanos básicos, se trasladen a sus lugares de trabajo o estudio,
consuman alimentos controlados bromatológicamente, reciban atención cuando se enferman, cuenten con la protección contra
eventuales arbitrariedades de terceros por la aplicación de normas que regulan el uso del suelo, la edificación, los espacios públicos,
la calidad ambiental, etc.. Y para tales funciones y actividades se cumplan con eficacia no se conoce una mejor forma de hacerlo
que mediante la tan criticada “administración burocrática”, estadio moderno de la evolución al cual nuestros gobiernos locales
no parecen aún haber accedido plenamente”
17 Ver Cravacuore, 2007.
Las políticas públicas son uno de los instrumentos directivos del Estado junto con las leyes, la
información, la fuerza (coacción), el gasto público, los servicios públicos y otros actos de autoridad.
Pero las políticas son planes de acción enfocados a problemas particulares, problemas aterrizados,
enfocados, son objetivos particulares más acciones particulares, fundamentadas en información y
conocimiento probado de sus componentes y causas de los hechos particulares que se consideran
problemas públicos. En relación a estudios vinculados con los gobiernos locales, la mayoría de los
estudios encontrados hasta el momento se caracterizan por describir la variable demográfica y

ciertos datos jurídico –institucionales. Esto, en gran medida, podría deberse a la ausencia de datos
estadísticos sobre la realidad local en la República Argentina. A este tipo de estudios se le suma la
gran producción académica sobre el nuevo rol de los gobiernos locales, el desarrollo local y
regional, la democracia local, etc. pero estas producciones no se sustentan en datos derivados de
investigaciones sobre las características de los gobiernos locales.
Argentina y sus gobiernos locales
El Estado –nación posee una estructura diferenciada y organizada territorialmente que expresa las
alianzas y las oposiciones entre los diferentes intereses económicos, culturales y sociales de los
territorios que componen la nación. En cada territorio local/regional las alianzas y oposiciones son
específicas de acuerdo a sus relaciones de poder, su historia, su cultura, su estructura económica y
social. Así, los gestores locales son al mismo tiempo negociadores políticos y jefes locales, es decir,
son intermediarios entre los intereses de los territorios que representan y el Estado-nación. Este
proceso de negociación se desarrolla en un marco no tan positivo en el nivel local ya que “los
gobiernos locales y regionales son, al mismo tiempo, la manifestación del poder estatal
descentralizado, el punto de contacto más cercano entre el Estado y la sociedad civil, y la expresión
de identidades culturales que, aunque hegemónicas en un territorio determinado, están escasamente
representadas en las elites dirigentes del Estado-nación” (Castells, 2004: 300).
18 Ahora bien, autores como Stein y Tommasi profundizaron el concepto de políticas públicas como productos del proceso de
formulación donde participan diferentes actores sociales y económicos; y a su vez las estructuras institucionales generan diferentes
configuraciones de relacionamiento de dichos actores. Así, la capacidad gubernativa de los Estados (desarrollo institucional en
términos de Prats) se encuentra influenciada por un conjunto de variables institucionales. Este trabajo fue la base de la publicación
del Banco Interamericano de Desarrollo “La política de las políticas” del año 2006 que “se centra en el impacto que tienen
determinadas configuraciones de las instituciones políticas sobre los procesos de formulación de políticas y, por lo tanto, sobre las
políticas”. Este trabajo analiza a 13 países (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay,
Venezuela, Costa Rica, Guatemala y Jamaica) de América Latina, con un enfoque metodológico que puede sintetizarse en: a)
variable dependiente: políticas públicas; b) variable independiente: estructura institucional y; c) variable interviniente: proceso de
formulación de políticas públicas. Para ello, el estudio genera un índice de calidad de política pública y diferentes índices por cada
variable del análisis de la estructura institucional. Ver: STEIN, E. y TOMMASI, M. (2008),Policymaking en Latin América.
How politics shapes policies, BID (ed.), Washington.
La arquitectura de la estatalidad se ha visto modificada por los procesos de globalización y por los
procesos de Reforma del Estado en la década de los noventa en América Latina, en un doble
sentido: a) el Estado-nación ha minado su soberanía a través de los procesos de regionalismo
abierto desarrollando instituciones supranacionales (Mercosur, por ejemplo) que más que expresar
la presencia de un gobierno global han expresado la generación de un súper Estado-nación con el
desafío titánico de conciliar los múltiples intereses de sus miembros constituyentes19 y b) ha
descentralizado su legitimidad a través de procesos de descentralización de ciertas de sus funciones,
lo que Castells denomina “relocalización del gobierno”20, que han reforzado la proximidad entre
la sociedad civil y los gobiernos locales, redimensionando la significación de las instancias
locales/regionales y “relegitimando la política”21. En el caso de Argentina este proceso de
descentralización se produjo desde el gobierno federal (Nación) hacia los gobiernos sub nacionales
(Provincias) y de éstas a los gobiernos locales (municipales y/o comunales), rediseñando el mapa
de relacionamiento de competencias, como profundizaremos.
“En América Latina la reestructuración de la política pública para superar la crisis de la década de
los ochenta dio un nuevo ímpetu a los gobiernos municipales y estatales, cuyo papel había sido

tradicionalmente ensombrecido por su dependencia del gobierno nacional...Los gobiernos locales,
provinciales y estatales de México, Brasil, Bolivia, Ecuador, Argentina y Chile se beneficiaron, en
las décadas de los ochenta y los noventa, de la descentralización del poder y los recursos, y
emprendieron una serie de reformas sociales y económicas que están transformando la geografía
institucional de América Latina. Al hacerlo, no sólo compartían el poder con el Estado-nación,
sino, lo que es más importante, creaban la base para una nueva legitimidad política a favor del
estado local” (Castells, 2004: 301-302).
Claramente, la globalización y las consecuentes reformas nacionales y provinciales han contribuido
con la revitalización del nivel local, es decir, la democracia local ha sido revalorizada y
resignificada, en muchos casos, como instrumento de superación de las crisis; en donde al mismo
tiempo que se revaloriza “lo local” se vuelve a darle otros sentidos y alcances a la democracia. Así,
sin dudas nos encontramos ante una complejización del escenario relacional que impone
representaciones plagadas de múltiples superposiciones más que de límites; y en este sentido, “las
lógicas de lo global y lo local se encuentran, unidas en una dialéctica contradictoria de
complementación e interpenetración” en donde lo global se caracteriza por su tendencia a
uniformar prácticas sociales y culturales mientras que lo local, superponiéndose al anterior, refleja
la afirmación de las identidades, de las peculiaridades organizativas, económicas y socio-culturales
desde las unidades políticas diversas; un "escenario abierto hacia adentro" que influye al anterior
y es influido por él en una interdependencia que resume el neologismo "glocal", emergente como
resultado de la descentralización 22.
19 Para un análisis de la realidad actual de la crisis europea, ver: RAMONET, Ignacio (2012), “Sadismo económico”, en Le Monde
Diplomatique en español, año XVI, n° 201, Julio de 2012, pp. 1-2.
20 Castells, Manuel (2004), La era de la información. Economía, Sociedad y Cultura. El Poder de la identidad. Vol. II, Siglo
Veintiuno Editores, Buenos Aires.
21 Ibdem supr.
22 Parmigiani de Barbará, Consuelo (2002),“La coordinación intergubernamental subnacional de cara a la crisis: posibilidades
y límites”, en VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002 [en línea]http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044408.pdf
En este sentido, Font (2004) afirma que “una escala de gobierno menor facilita el desarrollo de
instrumentos participativos, en tanto que abre el diálogo y la interacción cara a cara” pero a su vez
esa cercanía genera una ampliación de la agenda local que invita a cuestionarnos si los gobiernos
locales con ciertas características objetivas, están en condiciones o poseen las herramientas para
dar respuestas concretas a la amplificación de las demandas sociales; invita a preguntarnos si los
gobiernos locales con amplia autonomía, existentes en Argentina, poseen capacidades limitadas o
amplias para ejercer, por un lado, lo que la norma les reconoce y por otro lado, lo que las sociedades
locales les reclaman. El régimen municipal argentino se configura a través de diferentes diseños
institucionales, que a su vez poseen distintas denominaciones y estructuras: municipios con carta
orgánica o sin ella, comunas, delegaciones, comisiones municipales, vecinales o de fomento. Dicho
régimen comienza a legislarse y rediseñarse en el año 1853/1860 a través del artículo 5° de la
Constitución Nacional: “

Cada Provincia dictará para sí una Constitución (…) que asegure su administración de justicia, su
régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno federal garante a
cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
De esta manera, la Constitución Nacional Argentina no ofrece una imagen nítida de los entes
locales pero los reconoce como institución fundamental y se constituye en su garante. La brevedad
del texto constitucional con respecto a los gobiernos locales en el sistema político argentino,
claramente, es una consecuencia del proceso histórico –político que dio origen al Estado en
Argentina, que nace a partir de pactos entre las circunscripciones particulares (Provincias) que
deciden crearlo por encima de ellas pero conservando todo el poder no delegado, por la
Constitución, al Gobierno Federal. A partir de la reforma constitucional del año 1994, la imagen
de los entes locales argentinos cobra mayor claridad mediante la modificación del artículo 123 que
establece que “Cada Provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero”.
Sin embargo, la Constitución continuó sin dar una definición clara sobre lo que el sistema político
argentino entiende por gobiernos locales, dejando en manos de Provincias la definición y
configuración del régimen municipal. Así, en Argentina el régimen municipal
se encuentra determinado por los artículos 5º y 123ºde la Constitución Nacional y por cada una de
las veintitrés provincias a través de sus Constituciones y de las leyes que se dicten a los fines de la
reglamentación respectiva (Ley Orgánica de Régimen Municipal, por ejemplo), configurando el
diseño institucional y el funcionamiento de los gobiernos locales. Por ejemplo, el artículo 180 de
la Constitución provincial de Córdoba (2001) expresa: “Esta Constitución reconoce la existencia
del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el
régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera
e institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de
sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten”.
Nueve Constituciones provinciales definen a los municipios como comunidades naturales:
Catamarca (1988), Córdoba (2001), Corrientes (2007), Entre Ríos (2008), Río Negro (1988),Salta
(1998), San Luis (1987), Santiago del Estero (2005) y Tierra del Fuego (1991). Las Constituciones
de Buenos Aires (1994) y Mendoza (1997) determinan de quién será la responsabilidad de la
administración de los servicios locales. Seis provincias se refieren a centros poblados fijando un
número mínimo de población: Chaco (1994), Formosa (2003), La Pampa (1994), San Juan (1986),
Neuquén (2006) y Santa Cruz (1998). Cuatro provincias no definen taxativamente a los municipios:
Jujuy (1986), La Rioja (2008), Misiones (1958) y Tucumán (2006). Y la Provincia de Santa Fe
define a los municipios como “comunidad sociopolítica con vida propia” (1962).
El definir al municipio como “comunidad natural ” supone que las provincias han surgido en torno
a las ciudades (cabildos); y éstas no sólo son preexistentes a ellas sino también a cualquier otra
forma de Estado3. Luigi Taparelli d'Azeglio sostuvo que la asociación de familias constituía a los
municipios y la reunión de éstos, al Estado (Taparelli, 1868: 254-255). En este mismo sentido,

Enrique Ahren coincidió afirmando que “el municipio es el segundo grado de las sociedades
fundamentales humanas” (Ahren, 1873: 507)24
.La definición de comunidad natural reconoce al municipio una personalidad propia e
independiente de la voluntad del Estado, basándose en teorías del Derecho natural coincidentes con
las corrientes aristotélicas que entienden al hombre como un animal político (ζοον πολίτικoν), un
animal social que requiere, por su naturaleza, de otros hombres, de lo contrario se convertiría en
un dios (supra humano) o en una bestia (infra humano). Así, autores como Adolfo Posada han
afirmado que “el municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado
no lo creó; es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista”25.Estas teorías
ius naturalistas ejercieron una marcada influencia en España, y claramente, ésta en América. El
Estatuto Municipal español de 1924 en su art. 1 define a los municipios como “asociación natural,
reconocida por la ley, de personas y bienes, determinada por necesarias relaciones de vecindad…”
y en su preámbulo afirma que “
El municipio no es hijo del legislador 26: es un hecho social de convivencia anterior al estado y
anterior también y, además, superior a la Ley. Esta ha de limitarse por tanto a reconocerlo y
ampararlo en función adjetiva
( … ) Por todo ello, el nuevo Estatuto admite la personalidad municipal allí donde la naturaleza la
engendra, sin establecer requisitos de mero artificio que nunca han tenido posible
cumplimiento ”.Uno de los representantes de esta corriente teórica fue Toqueville: “el municipio
es la única asociación que está tan en la naturaleza, que donde quiera que haya hombres en
conjunto, forma una propia Comuna. Sociedad comunal es, pues, entre todas las personas,
independientemente de sus usos y sus leyes; es el hombre que creó los reinos y repúblicas, la
Comuna directamente parece estar fuera de las manos de Dios” (Toqueville, 1874: 81)27
23 En América los municipios han nacido antes que las ciudades, ya que eran creados, con todas sus formalidades, a partirde
un fiat (mandato) del rey.
24 Cit. por: Fernández Ruiz, Jorge, “Ámbito municipal” [en línea] http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1165/4.pdf pp.23-24.
25 Posada, Adolfo (1936), El régimen municipal de la ciudad moderna, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, España, pp.
52.
26“… Donde quiera que éste exista y tal como existiere, allí hay una “personalidad” que necesita ser reconocida por el legislador
para facilitarle la vida del derecho. De ahí lo que conocemos por derecho de “personalidad” que es algo innato, inalienable e
imprescriptible en su más elevada concepción … Ese es el derecho natural; es la enseñanza de la naturaleza” (Carrera Jústiz, 1913:
31-32).
27“la commune est la seule association qui soit si bien dans la nature, que, partout où il a des hommes reunis, il se formede soi-
même une Commune. La société communales existe donc chez tous les peuples, quels que soient leurs usages et leurs
La conclusión del ius naturalismo sobre el municipio es entenderlo como el origen de las
sociedades, es decir, una sociedad natural anterior a la voluntad de cualquier Estado; por lo tanto
éste último tan sólo puede reconocer y no crear municipios; distinguiéndose tres elementos: a)
histórico: el ius naturalismo afirma la existencia de una prioridad temporal del municipio con
respecto al Estado, por lo cual éste tan sólo puede reconocer a aquel; siendo el Estado una
consecuencia del municipio y no éste del primero; puede haber municipio sin Estado, pero no puede
haber Estado sin municipio 28; b) geográfico: una característica del municipio natural es la
contigüidad de familias con relaciones de vecindad. El municipio es una “comunidad localizada de

familias e individuos” (Ahrens, 1878: 507) y, c) jurídico: la existencia de una competencia privativa
(materia genuinamente municipal), por la cual el gobierno local posee una personalidad autónoma
e independiente de cualquier otro poder estatal, es decir, “El municipio es el Estado en lo local”29.
La doctrina ius naturalista del municipio ha recibido un conjunto de críticas que es pertinente
repasar no sólo por cuestiones teóricas sino para comenzar a adentrarnos en las consecuencias
prácticas del romanticismo municipalista.
Veamos. A la prioridad en el tiempo (municipio anterior al Estado), desde la teoría ius positivista
olegalista, Kelsen ha sostenido que “si la comunidad parcial hoy existente como municipio hubiera
precedido al Estado es que el Estado habría coincidido con el municipio, es decir, el municipio
habría sido Estado” (Kelsen, 1934: 245).
Desde esta perspectiva teórica se ha afirmado que el municipio es una institución político-
administrativa-territorial que basándose en relaciones de vecindad, es organizada jurídicamente
dentro del Estado, es decir, creado por la ley (Martins, 1987: 56), por lo tanto no es el municipio
quien crea al Estado sino éste a aquel. Desde una perspectiva administrativista se critica al ius
naturalismo al sostener que el municipio es una división administrativa del territorio a los fines de
la prestación eficaz de servicios públicos. Todas las pequeñas poblaciones de cinco o seis
viviendas, por ejemplo, constituyen una sociedad con relaciones de vecindad, ahora estos autores
plantean que ante eso cabe preguntarse ¿son municipios naturales? ó ¿es la ley quien le da el status
de municipio? En el caso de la República Argentina, las Provincias que definen a los gobiernos
locales como comunidades naturales fijan pisos poblaciones 30 y es a través de la sanción de una
ley que se les reconoce como municipio, lo cual pareciera una contradicción teórica, en principio.
Desde el positivismo, la aglomeración de individuos es un hecho social y originario y el municipio
es un hecho jurídico.
El tercer elemento planteado por el ius naturalismo también ha sido susceptible de críticas. La
existencia de una materia privativa, originariamente municipal es irreal, ya que para los críticos de
este enfoque es el Estado quien delega al nivel local un conjunto de competencias que le son
exclusivas (perspectiva administrativista) o bien concurrentes. En este sentido, es interesante
diferenciar las competencias normativas de los gobiernos locales de las tareas o funciones que
integran la agenda local, es decir, las competencias de derecho y las competencias de hecho, que
exceden a las primeras 31.
lois; c´est l´homme qui fait les royaumes et crée les republiques; la Commune paraît sortir directamente des mains de Dieu”
(Tocqueville, 1874). Texto original, la traducción al español es propia.
28 Ibídem. p. 35.
29Ibídem, p. 33.
30 Ver Tabla nro. 1: Requisitos para la creación de municipios
En este sentido, el constitucionalista argentino Enrique Groisman ha afirmado que definir a los
municipios como comunidades naturales es una definición inexacta porque el carácter delos
municipios no es natural sino histórico y es inapropiada porque el carácter natural desvincula a los
municipios de la democracia y la participación (Groisman, 1990: 153-164). Ahora bien, definir
a los municipios como comunidades naturales implica no sólo una postura del municipio con

respecto al Estado, como hemos repasado, sino también consecuencias prácticas que son
interesantes describir.
Toda entidad jurídica (municipios) no es un fin en sí mismo sino un medio para
alcanzar determinadas finalidades. Antonio María Hernández afirma que el fin de los municipios
es el bien común (Hernández, 1971: 155). Las Constituciones provinciales en Argentina
conjuntamente con sus respectivas normas que reglamentan el régimen municipal configuran las
competencias y funciones de los gobiernos locales de cada Provincia, como ya hemos repasado;
vale decir, hay un mínimo exigido normativamente, una finalidad.
Ahora bien, al definir al municipio como una comunidad natural independientemente de su
“mínima potencia económica exigible” (Albi, 1966)32 se terminan generando municipios con
amplia autonomía pero con restringidas capacidades reales, es el fenómeno del infra municipalismo
que ha sido objeto de estudio sobre todo en España 33, Francia 34 e Italia 35.
Así, mientras desde las teorías históricas y ius naturalistas se afirma la existencia de unamateria
privativa municipal, desde posiciones más legalistas como las de Jellinek y Kelsen se negará la
posibilidad de la existencia de una soberanía municipal como consecuencia de sostener la
indivisibilidad de la soberanía estatal.
En términos generales puede afirmarse que existen tres sistemas de determinación de la
competencia material de los gobiernos locales argentinos. Hernández los ha clasificado de la
siguiente manera: a) sistema de enumeración, b) sistema de cláusula general y sistema mixto 36.
En relación a la competencia territorial, el régimen municipal argentino también presenta una alta
heterogeneidad 37.En el derecho argentino se divide a las competencias en: propias: “todas aquellas
que constitucional y legalmente en forma exclusiva ejerce la municipalidad para servir con eficacia,
dinamismo, responsabilidad y economía a los intereses de su población y territorio y los
requerimientos de su propia administración”; y las concurrentes : “aquellas que para atender las
necesidades de la población y el territorio comunal, ejerce la nación, la provincia y la municipalidad
en jurisdicción de ésta. Y delegadas: “aquellas que correspondiendo legalmente a la nación o a la
provincia, se atribuyen para su ejecución, supervisión, vigilancia o control, a las autoridades u
organismos comunales, sea por ley o por convenio inter jurisdiccional” (Hernández, 1971)
31 Ver Cravacuore (2007).
32 La perspectiva economicista reduce la realidad municipal al ámbito económico, dejando fuera del análisis los ámbitos políticos,
sociales, culturales, identitarios, etc.
33 Según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) a enero de 2011, en España existen 8.116 ayuntamientos: 1037 con menos de
100 habitantes; 3796 con menos de 500 habitantes y 6.821 (84,1%) tienen menos de 5.000 habitantes.
34 En Francia existen tres niveles de gobiernos locales con pleno ejercicio: a) la comuna o municipio (36.682 comunas; el90% con
menos de 2 mil habitantes) administrada por un Consejo Comunal; b) el departamento se convierte en gobierno local autónomo con
un órgano de deliberación y un ejecutivo (100 departamentos); y c) las regiones dirigida por un Consejo Regional (26 regiones).
35 En Italia hay 8.094 ayuntamientos de los cuales sólo hay 1.970 con menos de 1.000.
36Ver Tabla nro. 2: Sistemas de determinación de competencias.
37Ver Tabla nro. 3: Competencias territoriales en los gobiernos locales argentinos.

La reforma del Estado en Argentina rediseñó el mapa de competencias y relacionamiento entre
Nación, Provincias y gobiernos locales, dando lugar al siguiente esquema: a)competencias
exclusivas del gobierno nacional; b) competencias concurrentes entre gobierno nacional y
provincias; c) competencias concurrentes entre Nación, Provincias y gobiernos locales; d)
competencias exclusivas de las Provincias; e) competencias compartidas entre los gobiernos
provinciales y los gobiernos locales y f) competencias exclusivas de los gobiernos locales
(Cravacuore, 2007: 29)38.
Alfredo Poviña argumenta desde la escuela sociológica municipal, la distinción de las funciones
municipales en: a) las correspondientes a las relaciones de vecindad, es decir, vinculadas con la
satisfacción de las necesidades derivadas de la comunidad local y b) las correspondientes al
municipio como institución política con autoridad y autonomía 39.
Estas competencias y funciones amplificadas son responsabilidad de gobiernos locales
caracterizados por un infra municipalismo.
Veamos. A partir de la información publicada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC) y por cada una de las veintitrés Provincias, Argentina posee un total de 2.250gobiernos
locales, compuesto por 1.150 municipios y por 1.100 gobiernos sin jerarquía de municipalidad 40.
Es importante aquí vincular esta descripción con una de las críticas al iusnaturalismo, basada en
dos cuestiones: a) por un lado que se define al municipio como natural pero por otro lado se fijan
mínimos poblacionales para que la ley reconozca su existencia, lo cual es una contradicción, como
ya viéramos en los párrafos precedentes; y b)si toda comunidad natural es preexistente al Estado y
no requiere de su reconocimiento para su existencia, se caería en una segunda contradicción al
categorizar a los gobiernos locales en municipios y gobiernos sin categoría municipal, delimitando
su competencia privativa y originaria. El régimen municipal argentino está compuesto por el
51.11% de municipalidades, el 21.87%de comunas y por un 27.02% de otras configuraciones
institucionales 41.
.Ahora bien, recordemos que en Argentina y de acuerdo al art. 5 de la Constitución Nacional es
cada Provincia quien regla el alcance y contenido de su régimen municipal, asegurando la
autonomía local. Por ello, al analizar los textos constitucionales de las veintitrés Provincias
encontraremos la heterogeneidad de criterios para reconocer a un municipio: desde 500 habitantes
(Catamarca, por ejemplo) hasta una combinación de criterios (Tucumán) o más de10 mil habitantes
(Santa Fe) 42
38 Ver gráfico nro. 1: Nuevo esquema de distribución de competencias
39 POVIÑA, Alfredo “El municipio. Estructura y función”, comunicación, Crónica del IV Congreso Hispano-Luso- Americano-
Filipino de Municipios cit. t. I, pp. 475 y ss. Citado por HERNANDEZ, Antonio M. (1971), Derecho Municipal, De Palma (ed.),
Buenos Aires, Argentina, pp. 361.
40 Dependiendo de la denominación que cada Provincia le asigne puede tratarse de comunas, comisiones de fomento, comisiones
municipales, delegaciones municipales, comunas rurales y/o juntas de gobierno.

41Ver gráfico nro. 2: Gobiernos locales por tipo institucional.
42 Ver Tabla nro.1: Requisitos para la creación de municipios y gráfico nro. 3: Cantidad de Gobiernos locales por Provincia
A fines de realizar un mapa de la situación del municipalismo en Argentina, es interesantecruzar
dos variables de análisis: a) la cantidad de gobiernos locales y b) la cantidad de habitantes. En este
sentido, el primer dato que se obtiene es el promedio nacional de gobierno local por habitante;
excluyendo Capital Federal, dicho promedio es de un gobierno local cada 16.533 habitantes, siendo
el promedio más bajo de 3.962 (La Pampa) y el más alto 116.376 (Buenos Aires) 43
Así, las tres primeras provincias con mayor promedio poblacional son tres de las cuatro en donde
su régimen municipal es por Partido o Departamento (municipios colindantes). Córdoba, la
Provincia argentina que mayor cantidad de gobiernos locales reconoce (el 18.98% del total de
gobiernos locales argentinos) se encuentra entre los promedios más bajos: 1 gobierno local cada
7.182 habitantes.
Si bien el 51.11% de los gobiernos locales en Argentina son municipios; en este sentido es
interesante elaborar otra tipología para acercarnos aún más a la realidad municipal: a) localidades
con menos de 2.000 habitantes; b) localidades entre 2.000 y menos de 10.000habitantes; c)
localidades entre 10.000 habitantes y menos de 250.000 habitantes; y d) localidades con más de
250.000 habitantes. Así, la distribución nos muestra que el 44.22%de los gobiernos locales
argentinos tienen menos de 2 mil habitantes, el 28.27% presentan poblaciones entre 2 mil
habitantes y menos de 10 mil, el 17.69% poseen poblaciones entre10 mil habitantes y menos de
250 mil habitantes y sólo el 1.33% cuentan con poblaciones mayores a 250 mil habitantes44
Así, casi el 73 % de los gobiernos locales de Argentina podrían denominarse pequeños(localidades
con menos de 2 mil habitantes y localidades cuya población oscila entre 2 mil y10 mil habitantes
45) y concentran el 11% de la población total del país (según los datos del censo 2001), siendo
Córdoba, la Provincia que cuenta con más gobiernos locales con menos de 2 mil habitantes
(26.53% del total del país) y con localidades entre 2 mil y menos de 10mil (18.08%), es decir,
trescientos setenta y nueve (379) de los cuatrocientos veintisiete (427)gobiernos locales presentan
poblaciones menores a 10.000 habitantes. La consecuencia de municipios naturales con estas
características es que cuanto más pequeño sea el gobierno local, menores serán las posibilidades
de generar sus propios recursos y materializar su plena autonomía, y así poder cumplir con la
exigencia de sus competencias y funciones.
Un dato interesante que nos permitirá acercarnos aún más a la realidad de estos pequeños gobiernos
locales, es conocer su promedio demográfico, es decir, dónde se encuentra la media en este
universo para así identificar si son gobiernos locales pequeños pero que en su mayoría se
encuentran próximos a superar la barrera de los dos mil habitantes, por ejemplo. El promedio
nacional de estos gobiernos locales, que claramente, son la mayoría en Argentina, se acerca a
los 747 habitantes, es decir, que lejos están, en un mediano plazo y con las tendencias actuales de
asentamiento en las grandes urbes, de acercarse y/o superar la barrera de los 2 mil
43 Ver gráfico nro. 4: Promedio poblacional/Gobierno Local por Provincia.44 El 8.49% (191) de las localidades no cuentan con
datos respecto a sus poblaciones; lo cual pone en evidencia el sistema de información tanto que cuentan los gobiernos locales
pequeños sobre sí mismos y el gobierno federal sobre ellos. Ver gráfico nro. 5: Gobiernos locales distribuidos por intervalos
poblacionales.

45 Ver gráfico nro. 6: Gobiernos locales con poblaciones inferiores a 10 mil habitantes por Provincia
Los gobiernos locales con una población de 10.000 a 250.000 habitantes 46 representan,
aproximadamente, el 17.69% del total de gobiernos locales del país. Estos municipios se
caracterizan por la presencia de un Estado local configurado y en donde vive el 46% de la población
nacional, y presentan un promedio demográfico de 38.881 habitantes. Siendo Buenos Aires
(4.32%) y Córdoba (2.00%) las Provincias que más presentan gobiernos locales con estas
características.
Por último, se encuentran aquellos Municipios de más de 250.000 habitantes 47, caracterizados por
un Estado con acceso a una mayor cantidad de recursos y con mayores demandas sociales. Este
tipo de gobierno local representa, aproximadamente, el 1,33 % del total de gobiernos locales
argentinos, con una población promedio de 457.008 habitantes, y a su vez concentra casi el 41%
de la población total del país.
En los trabajos presentados junto a Graglia y Kunz 48 ya afirmábamos que el municipalismo se ha
caracterizado por la reivindicación de las autonomías municipales. Esa ha sido, es y será la bandera
municipalista: aumentar y mejorar las autonomías locales (institucional, política, administrativa,
económica y financiera), sus capacidades de decisión y acción. Sin embargo, todavía hay
municipios que no son autónomos mientras que otros lo son legal pero no realmente.
A partir del reconocimiento de sus autonomías, con progresos y retrocesos según losdiversos
regímenes municipales de cada provincia argentina, en general, se puede observar que en un primer
momento las administraciones municipales se dedicaron solamente a la prestación de los servicios
urbanos (desde alumbrado e higiene hasta vialidad y transporte).En una segunda etapa, los
gobiernos municipales se consagraron, además, a la promoción del desarrollo local, haciéndose
cargo de diversas materias (desde salud y educación hasta vivienda y empleo). Este segundo
momento no sustituye al anterior sino que lo complementa, es decir, la promoción del desarrollo
de los territorios locales se agrega a la prestación de los servicios urbanos a cargo de los gobiernos
locales (municipios y comunas, en el caso de la Provincia de Córdoba). Las administraciones y los
gobiernos locales siguen siendo responsables de prestar estos servicios pero, también, se hacen
cargo de promover el desarrollo de sus territorios.
El paso de la primera a la segunda etapa se ha caracterizado por un proceso incremental de
transferencia de funciones del gobierno nacional a las provincias y de las provincias a los
municipios (descentralización 49 como política estructural neoliberal, que ya se mencionó en
párrafos anteriores). Dichas transferencias de funciones se dieron explícita e implícitamente.
Durante los años ´80 y ´90, las transferencias explícitas se produjeron mediante convenios
intergubernamentales de descentralización. En general, se ha criticado la insuficiencia (o ausencia)
de los recursos financieros enviados en comparación con las funciones transferidas. Por otro lado,
las transferencias implícitas se causaron por abandono del cumplimiento de ciertas funciones de
las provincias y/o de la Nación. Sobre todo a partir de la crisis (política, económica y social de
2001/2002), muchos municipios se hicieron cargo de la atención de la emergencia social frente a
la retirada de los estados provinciales y el estado nacional. No hubo convenios
intergubernamentales de descentralización, sino abandono defunciones provinciales o nacionales

46 Ver gráfico nro. 7: Gobiernos locales con poblaciones entre 10 mil y 250 mil habitantes por Provincia.
47 Ver gráfico nro. 8: Gobiernos locales con poblaciones superiores a 250 mil habitantes por Provincia.
48 Merlo Rodríguez, Ivana, Graglia, Emilio y Kunz, Daniela (2007).
49La descentralización es un proceso político de transferencia de funciones y recursos de un nivel de gobierno superior a un nivel
de gobierno inferior. Por otro lado, la descentración es un proceso administrativo que consiste en el traspaso de la titularidad o el
ejercicio de una competencia a un órgano administrativo en otro órgano de la misma administración pública
Explícita o implícitamente, por convenios o por abandonos, la consecuencia ha sido la ampliación
de competencias materiales a cargo de las administraciones y los gobiernos municipales, sin los
recursos suficientes en muchos casos. Es lo que Cravacuore denomina las nuevas funciones de los
gobiernos locales 50.
En la primera década de este nuevo siglo, está claro que los municipios no pueden prestar servicios
urbanos ni (mucho menos) promover desarrollos locales sin autonomías (legales y reales). Está
claro, también, que los procesos de transferencia de funciones continuarán y se consolidarán los
existentes.
Ahora bien, a consecuencia de la globalización, se dio inicio a una nueva etapa de la relación entre
los gobiernos locales, la cual genera impacto en sus roles y redefiniciones: el asociativismo
intermunicipal. Tanto en la primera como en la segunda etapa, los municipios se relacionaron
cooperando mutuamente en la prestación de servicios urbanos y, también, en la promoción de
desarrollos locales; de ello dan cuentan las innumerables experiencias sobre relaciones
intermunicipales de cooperación recíproca.
Sin embargo, la característica principal de esta nueva modalidad de asociación será gobiernos
locales (municipios y comunas) asociados para cooperar, mutuamente, en el ejercicio de sus
funciones dentro de sus respectivos ejidos o radios y asociaciones intermunicipales gobernando
regiones territoriales , es decir, un nivel de gobierno colectivo gestionando territorios ampliados51
.En esta nueva etapa, los gobiernos locales seguirán prestando los respectivos servicios urbanos,
seguirán promoviendo el desarrollo local de sus territorios pero, además, se harán cargo de la
gestión de su región. Región y gobiernos locales son instancias territoriales pero además son
niveles de gobierno vinculados estrechamente. No habrá desarrollo regional sin desarrollo local y
viceversa. De ahí que los actores partícipes de ese nuevo modelo de gestión deban ser los gobiernos
locales junto con a las Provincias y la Nación. Sin retroceder en las respectivas autonomías,
aumentándolas y mejorándolas pero al servicio de la gestión del desarrollo local y regional.
En la ponencia presentada en el Sexto Congreso Argentino de Administración Pública
“Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Económico con Equidad Social” (Chaco) y en el
Segundo Congreso Internacional de Gobierno, Administración Pública y Políticas Públicas.
Innovación y Liderazgo Público: Desafíos para la Democracia y las Instituciones, organizado por
el GIGAPP del IUIOG (Madrid, España) ya se afirmaba que el nuevo municipalismo deberá
caracterizarse por la coordinación intergubernamental. Las asociaciones intermunicipales deberán
gestionar sus regiones en coordinación con los gobiernos de cada provincia y de la Nación. No se
puede pensar en municipios asociados para gestionar sus regiones a espaldas de los gobiernos

centrales. Tampoco se puede pensar en gobiernos centrales desentendidos de este proceso en
marcha.
50 Cravacuore, D. e Israel, R. (comp.) (2007), Procesos políticos municipales comparados en Argentina y Chile (1990-2005),
Editorial de la Universidad Nacional de Quilme – Universidad Autónoma de Chile, Buenos Aires.
51 Asociaciones intermunicipales gestionando aglomerados urbanos (Gran Mendoza, Gran San Juan, Gran Buenos Aires, Gran
Resistencia, Gran Catamarca, Gran Córdoba, Gran La Plata, Gran Rosario, Gran Paraná, Gran Santa Fe, por ejemplo).Asociaciones
intermunicipales gestionando un territorio que comprenda los ejidos o radios de municipios no colindantes más las zonas
provinciales existentes entre ellos (como las comunidades regionales de la Provincia de Córdoba, por ejemplo).
Asociaciones intermunicipales que elegirán sus autoridades y sancionarán sus normas de organización y funcionamiento,
contratarán, realizarán obras y prestarán servicios públicos (delegados desde niveles de gobierno superior o desde los gobiernos
locales asociados)
Sin dudas, estamos ante una reforma de las relaciones entre Provincia y gobiernos locales pero
también ante un rediseño del Estado. Gobiernos locales que prestan servicios urbanos y promueven
el desarrollo pero además deben gestionar asociadamente, las competencias que se les descentraliza
desde el nivel superior de gobierno, un territorio regional. ¿Utopía? La heterogeneidad en el
régimen municipal hace dudar que la mayoría de los gobiernos locales estén en condiciones de
hecho, no de derecho, no sólo gestionar territorios locales sino también regionales. El proceso de
regionalización da cuenta de dicha heterogeneidad al analizar la actividad actual de las
Comunidades Regionales. Finalmente, el nuevo municipalismo del que hablamos deberá
caracterizarse por la concertación entre el sector gubernativo y los sectores privados y ciudadanos.
Hoy por hoy, cualquier política pública exitosa supone que las diversas jurisdicciones
gubernamentales trabajen concertadamente con los privados.
En síntesis, durante los años ´90 el proceso de Reforma del Estado (reformas de primera
generación) estuvieron centradas casi de manera exclusiva y desde una perspectiva marcada por la
eficiencia económica, el crecimiento y la estabilización económica, la apertura y la competitividad
del mercado mundial y el desgarramiento del Estado (Payne,1999).“ Estas, llamadas reformas de
primer generación o "quirúrgicas", por su rapidez y radicalidad, se caracterizaron por una aparente
autonomía de los Poderes Ejecutivos de los países latinoamericanos para fijar nuevas fronteras
funcionales con la sociedad y reducir el tamaño e intervención del Estado Nacional”52
.La mayoría de procesos de descentralización administrativa se iniciaron para paliar la ineficiencia
de la gestión centralizada, recuperar el equilibrio fiscal y descongestionar al gobierno nacional, y
no con el objeto de devolver o transferir –en aquellos casos que nunca lo tuvieron- el poder de los
gobiernos locales. Pero la elección de gobiernos subnacionales implicó la introducción de
elementos políticos en la descentralización que dieron otro sentido a la reforma: al objetivo de
eficiencia se añadieron otros, igualmente importantes para la gobernabilidad democrática:
fortalecer el espacio local, viabilizar la participación ciudadana, reducir la corrupción y contribuir
al logro de la equidad (Pineda, 1996; Finot, 1998).
Claramente, el proceso de reforma desembocó una nueva configuración institucional del poder en
Argentina, rediseñando la distribución de funciones y recursos; y así modificándolas históricas
funciones de estos gobiernos locales con amplias autonomía pero con capacidades restringidas ya
que se caracterizan por gestiones con: a) objetivos difusos; b)deficiente e insuficiente planificación;
c) ausencia de sistemas de monitoreo, evaluación de resultados y evaluación de impactos; d)

estructuras organizacionales con superposición de tareas; e) niveles escasos de recaudación propia;
f) alta dependencia de los recursos financieros de niveles superiores de gobierno; g) concentración
del gasto público en erogaciones corrientes; h) ausencia de sistemas de información; i) parque
tecnológico obsoleto; j) informalidad en los circuitos administrativos; k) recursos humanos
insuficientes, desactualizados y de calificación escasa; l) prácticas clientelares y patrimonialistas,
entre otras.
52 Oscar Oszlak, “Estado y Sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”, en Revista Reforma y Democracia Nº 9
Conclusiones
La agenda democrática a nivel local, como a cualquier otro nivel de gobierno, está constituida por
los problemas que son considerados como públicos, por lo tanto, el Estado está asumiendo
responsabilidad sobre la resolución de dichas situaciones.
Ahora bien, los problemas como hechos objetivos, no existen. Los problemas son construcciones
intersubjetivas, son percepciones que se ven afectadas por “condicionantes materiales”. Por ello y
dado que el punto crítico de todo proceso de decisión pública es la definición de los problemas 53,
esa definición debe ser, inexorablemente, participativa. El desafío de la construcción de una agenda
local de gestión democrática se encuentra en la redefinición delos vínculos ciudadanos –
administración, en donde se escuchen las voces ciudadanas en los procesos de toma de decisión
pública.
Ahora bien, gobiernos locales a los que se les reconoce desde la norma la amplia autonomía pero
desde el hecho no cuentan con las herramientas necesarias y suficientes para hacer frente a sus
competencias y a las funciones ampliadas que integran las nuevas agendas locales.
Los gobiernos locales en Argentina, a consecuencia de las reformas neoliberales, redefinieron su
rol y actuaron subsidiariamente, haciéndose cargo de las cuestiones que los niveles superiores
dejaron de atender. Ahora bien, esa ampliación de la agenda no fue acompañada por una ampliación
de recursos ni económicos ni financieros, fortaleciendo un estilo de gestión de lo público local, en
los términos de Lindblom: “agentes bomberos”.
La complejización de las sociedades requiere cada vez con más fuerza una nueva manera de
gobernar. Seguramente el desafío de los gobiernos locales no esté en completar la burocratización
de sus administraciones públicas sino en la generación de un modelo de administración generado
de abajo hacia arriba, con participación ciudadana y Asociativismo intergubernamental. Sin
embargo, esto no será posible en la medida que desde los niveles superiores de gobierno se
aprehenda que sin gobiernos locales desarrollados no es factible alcanzar ningún nivel de
desarrollo.
La ausencia de políticas de fortalecimiento endógeno de la institución democrática local es un
indicador que permite, a priori, cuestionarse si el modelo patrimonialista aún hoy vigente en todo
o en parte en la escala local, no es funcional a las estrategias territoriales deconstrucción de poder
caracterizadas por el clientelismo federal y subnacional. Gobiernos locales dependientes de los
recursos de “otros”, aumentan y amplifican el poder de éstos en detrimento de aquéllos
53 Un mismo tema puede ser definido como problema de diferentes maneras, por ello “quien define, es quien decide”

Hoy, el infra municipalismo está en debate en España, por ejemplo, a consecuencia de la crisis
económica, es decir, se introduce el tema a los fines de ajustar a la política como una salida
financiera; estas soluciones llevaron a América Latina a una de sus grandes crisis, generando
bolsones de exclusión y pobreza, inseguridad, y detrimentos institucionales. Claramente de estas
crisis no se sale con menos sino con más política.
Y es allí, donde los gobiernos locales son cruciales. Por ello, analizarlos empíricamente a los fines
de profundizar sus modelos de administración y su calidad de políticas es un aporte que la ciencia
política está adeudando; facilitando el sitio común de que América Latina no logró completar ni el
primer modelo de administración correspondiente al Estado Moderno mientras que Europa, por
ejemplo, construyó el Estado de Bienestar por excelencia; lo cual, hoy nos invita a preguntarnos
¿por qué entonces ambos terminaron en crisis similares, una antes y la otra después?
Las nuevas propuestas de gestión de lo público que hemos repasado, especialmente la governance,
parten de supuestos elevados sobre la administración pública y su relación con el gobierno y la
sociedad. Por ello, ante un régimen que padece de infra municipalismo y gobiernos locales que
ostentan plena autonomía normativa pero capacidades restringidas para accionar sobre la realidad
local, es un punto de partida del debate y el replanteo sobre la gestión local. Y más aún cuando
frente al modelo francés de régimen municipal (vigente
en Argentina, España, Italia y Francia, por ejemplo) se opone el modelo anglosajón de gobiernos
locales con capacidades amplias pero autonomía restringidas. Así, por diferentes caminos, nos
encontramos en que repensar la escala local aún hoy es un tema vigente en la ciencia política en
particular y en las ciencias sociales en general.
La realidad evidencia, así, que no es un modelo u otro sino más bien generar teorías con
comprobación empírica que permitan a la gestión local resolver su agenda de is su es que desde la
crisis del neoliberalismo en América Latina se ha visto amplificada y continuará a ese ritmo por un
lado, por su proximidad con el ciudadano y por el otro, por el ritmo de la globalización que fortalece
la identidad de lo local.
El propósito de esta ponencia ha sido tan sólo introducir, desde la descripción, al tema de los
regímenes municipales cuestionando el romanticismo de la autonomía local, contraponiendo
posiciones teóricas y sistematizando información que se encuentra dispersa, confusa, y sin
sistematizar sobre los gobiernos locales en Argentina.
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Fondo de Cultura Económica, (segunda ediciónen español, decimoquinta reimpresión), México
Reseña biográfica
Candidata a Doctora en Gobierno y Administración Pública (Complutense de Madrid).Candidata
a Doctora en Política y Gobierno (UCC). Tesis: Los modelos de organizaciónpública de los
gobiernos locales y la calidad de sus políticas dirigida por el Catedrático Dr.Osuna Llaneza
(Universidad de Sevilla), Pte de la Sociedad Española de Evaluación dePolíticas y por el
Catedrático Dr. Crespo Martínez (Universidad de Murcia), Director del Dpto.de Comunicación
Política e Institucional del IUIOG. Tesista de la Maestría en Gestión Políticacon orientación en
diseño y gestión de políticas públicas (UCC y Georgetown University).Tesis: Indeterminación de
las políticas públicas: una metodología para su superación(
Analisys of policy determitation
) dirigida por el Prof. Dr. Aguilar Villanueva (UAM), Pte delComité de Expertos en
Administración Pública (ONU). Posgrado en Alta Dirección deGobierno y Política Públicas
(IUIOG, UCM y UCC). Diplomado Superior en Gestión y Controlde Políticas Públicas (FLACSO).
Prof. concursada (JTP SE) en la Lic. en Seguridad de laUNVM. Prof. de Planificación, gestión y
evaluación de políticas públicas (UES21-2010). Prof. Adjunta de Gestión de Políticas (ICDA-
UCC 2005-2008). JTP en Análisis de Pol Publ en laFac. Ci. Pol. UCC (2005

–
2007). Directora de las Diplomaturas: Administración Pública(2009), Gestión Municipal (2009-
2010), Cs. del Estado y Adm. Publ. (2010) y ComunicaciónPolítica (2010-2011) de la UES21.
Coord. de Subprograma de Capacitación y AT de PROFIM(2004-2008) y Coord. Adjunta del
Programa COMPAS (2007-2008) de la UCC. Coordinadoradel Área de Formación y Asistencia
Técnica del Incam hasta marzo de 2012. Autora decapítulos de libros y papers sobre temas
vinculados con el análisis de políticas públicas, elrégimen municipal argentino y la regionalización
en Córdoba. Consultora en procesosparticipativos de diseño, rediseño y evaluación de políticas en
diferentes provincias ygobiernos locales de Argentina.Dirección postal: Antártida Argentina 3925,
Barrio Matienzo, Córdoba, República Argentina.
CP: X5011EVC. Teléfono móvil: +00 54 (9) 351 3606758 E-mail: imerlorodriguez@gmail.com
31
Gráfico nro. 2:
Gobiernos locales por tipo. Total del país. Año 2011..
Fuente:
Elaboración propia con datos del INDEC y datos provinciales
Gráfico nro. 3:
Gobiernos locales por provincia. Total del país. Año 2011.
Fuente:
Elaboración propia con datos del INDEC y datos provinciales.
Gráfico nro. 4:
Promedio poblacional/ gobierno local por Provincia: Población total/la cantidad de
Gobiernos locales.

Los modelos de organización pública local y la calidad de sus políticas

32
.
Fuente:
Elaboración propia con datos del INDEC
–
Censo 2010- y datos provinciales
Gráfico nro. 5:
Gobiernos locales distribuidos por intervalos poblacionales.
Fuente:
–
Censo 2001- y datos provinciales.
Gráfico nro. 6:
Porcentaje de Gobiernos locales con menos de diez mil habitantes sobre el total de gobiernos
locales por Provincia.
Fuente:
–

33
Gráfico nro. 7:
Porcentaje de Gobiernos locales con menos de doscientos cincuenta mil y más de diez
mil habitantes sobre el total degobiernos locales por Provincia.
Fuente:
–
Gráfico nro. 8:
Porcentaje de Gobiernos locales con más de doscientos cincuenta mil habitantes sobre el total
de gobiernos locales por Provincia.
Fuente:
–

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