Los sistemas administrativos y la modernización de la gestión pública aproximaciones a partir de la lope
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El informe de marzo de 2009 presenta un análisis de los sistemas administrativos del estado y su importancia en la modernización de la gestión pública, en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). Se destacan los principios que deben guiar la organización y acción de las entidades del poder ejecutivo, así como la regulación y justificación de la normativa vigente que busca promover la eficiencia y transparencia en el uso de recursos públicos. Asimismo, establece un contexto para futuros estudios relacionados con estos sistemas.
Los sistemas administrativos y la modernización de la gestión pública aproximaciones a partir de la lope
- 1. Marzo de 2009 Informe Especial I. APROXIMACIÓN A LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO Y LA MODERNIZACIÓN DE LA GES- TIÓN PÚBLICA La dinámica cotidiana obliga a todas las entidades de la Administración Pública a desarrollar numerosas tareas frecuente- mente. Desde la adquisición de bienes y contratación de servicios hasta la realiza- ción de operaciones de deuda y contabi- lidad, pasando por procesos presupuesta- rios, forman parte de la ingente cantidad de procedimientos a los cuales se encuen- tra sujeto el Estado, en sus tres niveles de gobierno. La mayoría de dichos procedimien- tos, dentro de las cuales se encuentran los señalados en el párrafo anterior, son producto de las normas enmarcadas en los Sistemas Administrativos del Esta- do. Comoquiera que en sucesivos nú- meros de esta Revista se han venido tra- tando aspectos relativos a los Sistemas Administrativos del Estado, resulta de singular importancia definir determi- nados conceptos previos relacionados con éstos. Lo anterior tiene por finalidad identificar plenamente la materia bajo análisis así como el alcance de los aspec- tos prácticos que se detallarán en poste- riores ediciones. En este orden de ideas, en primer ––––––––––– (*) Bachiller en Derecho por la Universidad Peruana de CienciasAplicadas,graduadoconhonores.Tutordel curso Derecho Administrativo y Asistente de Cáte- dra en el curso Sistemas Administrativos y Gestión Pública, en la misma casa de estudios. Egresado del VI Programa de Gobernabilidad y Gerencia Política organizado por la George Washington University, la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Cor- poración Andina de Fomento. Consultor Asistente en Governa S.A.C., firma especializada en gestión y políticas públicas. Las opiniones presentadas no responden necesariamente a posiciones de la firma donde se desempeña profesionalmente. (**) El autor agradece, para la preparación del presente artículo, la valiosa colaboración de Inés Loza Es- quivel, estudiante de cuarto ciclo de la Facultad de Derecho de la UPC. Los Sistemas Administrativos y la Modernización de la Gestión Pública: aproximaciones a partir de la LOPE Luis Gabriel Paredes Morales (*)(**) ÍNDICE ANÁLISIS ––––––––––––––––––––––––––––––––– I. Aproximación a los Sistemas Administrativos del Estado y la modernización de la Gestión Pública. ––––––––––––––––––––––––––––––––– II. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y los Sis- temas Administrativos del Estado. ––––––––––––––––––––––––––––––––– III. El Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública. ––––––––––––––––––––––––––––––––– IV. Conclusiones. Resumen Ejecutivo El presente informe tiene por objeto servir de marco introductorio al tratamiento de los Sistemas AdministrativosdelEstado,demanerageneral,yespecíficamentealSistemadeModernizaciónde la Gestión Pública. Para lograr lo anterior, se presenta un análisis sistémico a partir de las disposi- ciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo con relación a la materia bajo análisis. Adicionalmente, se incorpora un análisis de los principales hitos relacionados con el proceso de modernización de la gestión pública. Finalmente, se establece el marco de referencia respecto al cualseprepararánsucesivosartículosrelacionadosacadamateriadecompetenciadelsistema. Función Pública
- 2. Marzo de 2009 Informe Especial Sistemas Administrativos Regulan la utilización de los recursos en las entidades de la ad- ministración pública, promoviendo la efica- cia y eficiencia en su uso. Están a cargo del Poder Ejecutivo, salvo el Sistema Nacional de Control. “(...) la LOPE contiene una se- rie de principios que deben orientar la organización y operación de todas las entida- des integrantes del Poder Eje- cutivo (...)” cargo de un“Ente Rector”con autoridad técnico-normativa a nivel nacional, se- gún profundizaremos posteriormente. Cuadro Nº 1 Sistemas: Funcionales y Administrativos SISTEMAS Sistemas Funcionales Aseguran el cumpli- miento de políticas públicas que requie- ren la participación de todas o varias en- tidades del Estado. Es- tán a cargo del Poder Ejecutivo. Fuente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Elaboración: Propia En este punto, es importante dete- nernos a fin de precisar el alcance del concepto de sistemas administrativos empleado para la preparación de este artículo. En atención a ello, la LOPE contempla –como se ha dicho en párrafos ante- riores– a los sistemas funcionales y a los sistemas administrativos. Respecto a los primeros, toda vez que no forma parte del objeto del presente artículo, solo apuntaremos que su finalidad es asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado, conforme a la propia LOPE. b. Justificación de los sistemas admi- nistrativos Sobre los sistemas administrativos, por constituir pieza central en el presente trabajo, entraremos a analizar breve- mente su justificación y la regulación normativa recogida en la LOPE. La razón de ser de los sistemas adminis- trativos se encuentra en la misma natu- raleza del Estado. Lo anterior se explica si consideramos que el Estado tiene por “fin supremo”–conforme a nuestra Constitución Política(3)– “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad”. De acuerdo con ello, todas las acciones estatales debieran estar orientadas a garantizar que dicho man- dato constitucional se efectivice. Bajoestalógica,lagarantíadelciudadano –o más ampliamente, de la persona hu- lugar se realizará una breve acotación respecto de la relación existente entre la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo –Ley Nº 29158– y los Sistemas Administrativos del Estado. Posteriormente, se definirán aspectos conceptuales relacionados con la modernización de la gestión pública, incluyendo un sucinto recuento histórico del caso peruano. Finalmente, se conclui- rá con los principales aspectos del siste- ma administrativo de modernización de la gestión pública así como las conclusio- nes respectivas. II. La Ley Orgánica del Poder Eje- cutivo y los Sistemas Adminis- trativos del Estado En el año 2007(1) se dictó la Ley Nº 29158, nueva Ley Orgánica del Poder Eje- cutivo (en adelante, la LOPE), luego de un largo proceso de debate y maduración tanto dentro, como fuera del Congreso de la República. En este sentido, la LOPE re- emplaza al Decreto Legislativo Nº 560, an- terior Ley del Poder Ejecutivo, promulgada en marzo de 1990. Es importante señalar que desde el año 1990 a la fecha, múltiples cambios se han producido en el contexto económico, político y social del país, los cuales tuvie- ron un reflejo en la forma cómo el Estado se organizó y reformó, a fin de satisfacer las diversas y cambiantes demandas de los ciudadanos. Así, entre las principales reformas impulsadas en dicho periodo, se pueden encontrar –por ejemplo– el incremento de la participación privada en la gestión de los servicios públicos (priva- tizaciones, concesiones y coparticipación del sector privado); el cambio hacia un modelo económico diferente (economía social de mercado); y, la implementación –en los últimos años– del proceso de des- centralización que ha obligado al Gobier- no Nacional a pasar de un modelo descon- centrado a uno descentralizado. a. Principales disposiciones de la LOPE en cuanto a organización y relacio- nes interinstitucionales En este contexto, era necesario que el Poder Ejecutivo“ordenara”su compleja organización(2), competencias, funcio- nes, así como las nuevas relaciones que han venido surgiendo con los gobier- nos subnacionales, a través de reglas y principios básicos que orientaran su accionar. Es por ello que, tras numero- sas propuestas legislativas presentadas en el Congreso de la República en los últimos años, se aprobó finalmente la nueva LOPE. El cambio de LOPE no solo determina la culminación de un proceso legisla- tivo extenso y complejo sino que tie- ne consecuencias directas en la orga- nización y relación de las entidades que conforman al Poder Ejecutivo. Por razones de espacio y pertinencia, solo nos referiremos a aquellos temas relacionados con el presente artícu- lo. En primer lugar, la LOPE contiene una serie de principios que deben orientar la organización y operación de todas las entidades integrantes del Poder Ejecutivo, contenidos en su Título Pre- liminar. Dentro de éstos cabe resaltar los principios de legalidad; servicio al ciudadano; organización e integración; y, competencia. Adicionalmente, la LOPE regula las relaciones de coordinación del Po- der Ejecutivo tanto a nivel horizontal (con otras entidades de nivel nacio- nal) como vertical –al interior del pro- pio Ejecutivo– (organismos públicos, empresas públicas, entre otros). Para el primer caso, se trata de delimitar campos de acción, responsabilidades y procedimientos que requieren la inter- vención de organismos fuera del Poder Ejecutivo. Para el caso de las relaciones verticales, pretende lograrse mayores niveles de rendición de cuentas tanto al interior como con relación a la ciuda- danía. Finalmente, la LOPE determina lo per- tinente a los Sistemas que regulan el funcionamiento de la administración pública. En este sentido, establece una diferenciación entre los “Sistemas Fun- cionales” y los “Sistemas Administrati- vos”. En ambos casos, se encuentran a
- 3. Marzo de 2009 Informe Especial “Si bien es cierto que el primer grupoderelacionesentreelEsta- doylosciudadanosesaquelque ocupa un lugar preponderante enlaliteraturasobrelamateria, estambiéncorrectoafirmarque la discrecionalidad administra- tiva en el uso de recursos de las entidades públicas –propio del segundogrupodemedidas–tie- neunimpactosignificativo(...)” En este sentido, los Sistemas Administra- tivosdelEstadonoregulanlaactuacióndela Administración Pública de manera inorgáni- ca, todo lo contrario, la LOPE ha previsto un concepto que abarque la generalidad de ca- racteres con que cuentan los sistemas admi- nistrativos, para que las leyes especiales de- sarrollen a profundidad cada uno de ellos. Resulta importante ahondar un poco más en lo que se refiere a los Entes Rec- tores de los Sistemas Administrativos. La importancia de éstos radica en el rol pre- ponderante que tienen para la operación y reglamentación de cada sistema. mana– frente a la Administración Públi- ca, la constituye el principio de legalidad, mediante el cual los órganos estatales se encuentran sometidos al ordenamien- to jurídico nacional, encabezado por la Constitución. Dicho principio recorta la discrecionalidad de la Administración Pú- blica respecto de su actuación, toda vez que para sustentarla deberá basarse ple- namenteenelmarconormativovigente. Para lograr lo anterior, se han seguido dos fórmulas. La primera, y más directamen- te vinculada con el propio ciudadano, ha sido garantizar que las actuaciones de la Administración Pública que tienen un efecto directo sobre la esfera jurídica (de- rechos y deberes) de las personas, se en- cuentren encauzadas debidamente. Este “cauce”porelcualtranscurren–deambos lados– solicitudes y actos administrativos, se denomina procedimiento administrati- vo,segúnlaLeyNº27444,LeydelProcedi- mientoAdministrativoGeneral(4). El segundo grupo de medidas corres- ponde a aquellas que garantizan que la relación mediatizada (o indirecta) entre el ciudadano y el Estado se vea revestida de ciertas características que le permitan a la Administración Pública –de un lado– realizar las actuaciones administrativas necesarias para utilizar los recursos pú- blicos con eficiencia y transparencia; y, –de otro lado– al ciudadano tener la se- guridad de que dichas actuaciones serán llevadasacaboconelpropósitodelograr elbiencomúnynoelpropiobeneficiode los funcionarios. Sibienesciertoqueelprimergrupodere- lacionesentreelEstadoylosciudadanoses aquel que ocupa un lugar preponderante enlaliteraturasobrelamateria,estambién correcto afirmar que la discrecionalidad administrativa en el uso de recursos de las entidades públicas -propio del segundo grupodemedidas-tieneunimpactosigni- ficativo,aunqueindirectoydifícildecuanti- ficar,enelbeneficiodelasociedad. Es precisamente esta condición indirecta de la relación entre el Estado y los ciu- dadanos aquella que determina la ne- cesidad de regulación más profusa. Sin embargo, no se trata de establecer regu- laciones por el solo hecho de crearlas. La razón que subyace a este tipo de regula- ciones –como apuntáramos previamen- te– se encuentra ligada a la reducción de espacios de actuación discrecional por parte de la Administración Pública. Dicha necesidad conlleva el estableci- miento de procedimientos y normas que generen información para que tanto otras instituciones públicas encargadas del control como los propios ciudadanos puedan estar al corriente del uso de los recursos públicos. Conlageneracióndeestaclasedeincen- tivos la relación –si bien indirecta por na- turaleza–sevuelveunpocomáscercana, reduciéndose –consecuentemente– los problemas de agencia entre los ciudada- nosylaAdministraciónPública.Bajoesta óptica, la Administración Pública sería el “agente”mientrasquelaciudadaníasería el“principal”(5). Cabe precisar que la razón de ser de un sistemaadministrativonoeselcontrolde losactosdelEstadosino–desdeunalógi- ca contraria– conseguir que la actuación administrativa sea eficiente en el uso de recursos y, a la vez, constituya una garan- tía de transparencia para el ciudadano. c. Regulación normativa de los sistemas administrativos Analizada la justificación de los sistemas administrativosdelEstado,convieneabo- carnos a su regulación normativa dentro de la LOPE. A este entender, de una lec- tura conjunta de los artículos 43º y 46º delacotadocuerponormativo,podemos establecer que los Sistemas Administra- tivos tienen determinados caracteres, según se aprecia en el Cuadro siguiente: Cuadro Nº 2 Caracteres de los Sistemas Administrativos CARACTERES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Componentes Principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Finalidad Regular la utilización de los recursos en las entidades públicas. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Formalidades de creación NormaconrangodeLey(queseacompatibleconlanaturalezadeunsistema administrativo) y con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Ámbito de aplicación Todas las entidades de la Administración Pública, incluyendo a los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales y los tres niveles de gobierno. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Rectoría El Poder Ejecutivo, a excepción del Sistema Nacional de Control, tiene la responsabilidad de reglamentar y operarlos. Dicha reglamentación y operación se da a través de los “Entes Rectores”, los cuales son la autoridad técnico-normativa a nivel nacional para cada Sistema Administrativo. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Condiciones de ejercicio Con arreglo a la Ley del Procedimiento Administrativo General. de la rectoría Sin afectar la autonomía de los Organismos Constitucionales. Adecuando el funcionamiento de los sistemas administrativos al proceso de descentralización. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Cumplimiento de normas El cumplimiento es obligatorio para cada entidad de la Administración Públi- de los Sistemas ca,perodichocumplimientonoobligaalestablecimientodeunaunidadorgánica específica en las entidades para atender los requerimientos del sistema. Fuente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Elaboración: Propia
- 4. Marzo de 2009 Informe Especial Cuadro Nº 3 Atribuciones, Competencias y Funciones de los Entes Rectores de los Sistemas Administrativos ATRIBUCIÓN COMPETENCIAS Y FUNCIONES Regulación Expedir las normas reglamentarias que regulan el Sistema. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Planificación Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestión del proceso. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Ejecución Mantener actualizada y sistematizada la normatividad del Sistema. Emitir opinión vinculante sobre la materia del Sistema. Capacitar y difundir la normatividad del Sistema en la Administración Pública. Llevar registros y producir información relevante de manera actualizada y oportuna. Promover el perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos técnicos del Sistema Administrativo. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Supervisión Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normatividad de los procesos técnicos de los Sistemas. Fuente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Elaboración: Propia Teniendo claros los principales aspec- tos relacionados a los sistemas administra- tivos del Estado, en el siguiente apartado se abordará de manera particular lo referido al sistema administrativo de modernización de la gestión pública, materia de la presente sección. III. El Sistema Administrativo de Moderni- zacióndelaGestiónPública Los sistemas administrativos del Estado, conforme están contemplados en la LOPE, se encuentran referidos a las siguientes ma- terias: • GestióndeRecursosHumanos; • Abastecimiento; • PresupuestoPúblico; • Tesorería; • EndeudamientoPúblico; • Contabilidad; • InversiónPública; • PlaneamientoEstratégico; • DefensaJudicialdelEstado; • Control;y, • ModernizacióndelaGestiónPública En este sentido, la LOPE ha evitado seña- larunalistaexhaustivaconlosnombresdelos sistemasadministrativosdelEstadoemplean- do, más bien, una técnica diferente orientada a señalar las materias respecto de las cuales se conforma un Sistema Administrativo. La elección de la LOPE permite una mayor fle- xibilidad al legislador al momento de regular específicamente los sistemas correspondien- tes a las materias señaladas en dicho cuerpo normativo. Comoquiera que la materia del presente documento lo exige, específicamente nos referiremos al Sistema Administrativo de Mo- dernización de la Gestión Pública. Para ello, primero señalaremos los principales hitos en la evolución del tema materia de análisis para luego detenernos un poco en algunos conceptos asociados al sistema. Finalmente, precisaremos los principales aspectos del sis- temabajocomentario. a. Evolución de la modernización de la gestiónpública La modernización de la gestión pública, como materia relevante en el debate na- cional,hapasadopornumerosasetapasy concepciones. A este entender, en el pre- senteapartadoserevisaránlosprincipales hitos respecto del proceso de generación de la “ventana de oportunidad”(6) para aprobardeterminadasnormasvinculadas adichamateria. Al asumir la Presidencia de la República, Alberto Fujimori, el país se encontraba económicamente colapsado. Para contra- rrestar dicha situación, y antes de que se llevara a cabo el autogolpe de 1992, Fuji- moridiounaseriedemedidasquebusca- ban contrarrestar los efectos perniciosos que habían generado sucesivos gobier- nosenlaeconomíanacional. En este contexto uno de los problemas identificados por el equipo económico del entonces Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economía y Finan- zasJuanCarlosHurtadoMillerfueeltama- ñodelaburocraciapúblicaasociadaauna necesaria reforma del Estado. De hecho, al presentar su Plan de Gobierno al Con- greso en agosto de 1990, Hurtado Miller solicitó facultades delegadas para legislar enmateriadereformaintegraldelEstado. Por cuestiones políticas, el Congreso le negótalesfacultades. Seguidamente, CarlosTorres yTorres Lara durante su primera exposición al Congre- so incorporó el tema de la reforma de la administración pública como parte de las medidas a ejecutar por su gestión, para lo cual solicitó nuevamente facultades extraordinarias para legislar en tal mate- ria. No obstante la urgencia del tema, el Congreso volvió a brindar una respuesta negativaatalpedidodelGobierno. Posteriormente, sucediendo a Hurtadi Mi- ller, Torres y Torres Lara fue reemplazado por Alfonso de los Heros. Al igual que lo planteado por sus predecesores, De los Heros solicitó facultades delegadas para legislar en materia de Reforma del Estado, considerándola parte del conjunto de re- formas institucionales que debían llevarse acaboparalograrlaestabilizacióndelpaís. ComoquieraqueelCongresoseencontra- baenabiertoenfrentamientoconFujimo- ri por su postura contraria a la acción de lospartidospolíticos,lasfacultadesfueron nuevamente negadas. De los Heros fue el último Presidente del Consejo de Minis- tros que tuvo Fujimori dentro del marco constitucional previo al autogolpe del 5 de abril de 1992, dado que -una vez pro- ducidoeste-DelosHerosrenunció. A pesar de que en el mensaje de Fujimo- ri, luego del autogolpe el asunto relativo a la modernización de la gestión pública estuvo presente al mencionar el tema de la “Modernización de la Administración Pública”, en los hechos, los años ulteriores a 1992 no hubo organismo ni persona en elgobiernoqueimpulsaradecididamente elproceso. En el año 1995 fue disuelto el Instituto En este contexto, los entes rectores, de un lado, son una expresión clara de la recto- ría que el nivel de gobierno nacional -gene- ralmenteatravésdelPoderEjecutivo-ejerce respectodesuscompetencias.Deotrolado, hacen explícita un tipo de relación entre las entidades públicas, relación que obliga a que –sin perjuicio de su autonomía– todas las instituciones del Estado se encuentren sujetas a determinados procesos técnicos dictados por una autoridad central. Con relación a sus atribuciones, la LOPE detalla a que se refiere la responsabilidad de reglamentar y operar los sistemas admi- nistrativos encomendada a los Entes Rec- tores. A este respecto, señala una serie de atribuciones que le son propias, conforme se aprecia en el Cuadro a continuación.
- 5. Marzo de 2009 Informe Especial Nacional de Administración Pública, que- dando algunas de sus competencias re- partidas entre la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Ministerio de Eco- nomía y Finanzas (MEF), otras varias que- daronsinautoridadque-enlapráctica-se hicieracargodeellas. Posteriormente,yaenelmarcodelaCons- titución de 1993, la Ley Nº 26553, Ley de PresupuestodelSectorPúblicopara1996, publicada el 14 de diciembre de 1995, en su Octava Disposición Transitoria y Final autorizaba al Poder Ejecutivo a ejecutar un “proceso de modernización integral en la organización de las entidades que lo conforman”así como en“la asignación yejecucióndefuncionesyenlossistemas administrativos”. La finalidad del acotado proceso de- bería ser mejorar la gestión pública. Las materias específicas sobre las cua- les estaba autorizado a legislar eran (i) reorganización, modificación de sis- temas administrativos en general; y, (ii) asignación y ejecución de funciones, derivadosdelasleyessectoriales. Luego, en noviembre de 1995 se expidió la Resolución Suprema Nº 394-95-PCM, mediante la cual se encargó a la Presiden- cia del Consejo de Ministros la dirección general del proceso de modernización delEstado.Cabeprecisarquedentrodela parte considerativa de la acotada resolu- ciónsedefinealamodernizacióndelEsta- do como“unaactividadintersectorialdela funciónpolíticaadministrativadelEstado”. Enelmarcodeladelegacióndefacultades legislativasotorgadasporlaLeyNº26553, se expidió el Decreto Legislativo Nº 834, denominado “Ley Marco de la Moderni- zación de la Administración Pública”. En dichanormaseidentificabaelobjetivodel proceso como el desarrollo en el Estado de “las instituciones y procesos que le per- mitancumplirconsusfinesfundamentales”. Adicionalmente, se identificaron cuatro principiosdelproceso,asaber: • FocalizacióndelaaccióndelPoderEje- cutivoenlasnecesidadesdelossecto- resmásdeprimidos. • Elevación de la calidad del gasto pú- blico, mediante el establecimiento de prioridades, austeridad y lucha contra lacorrupción. • Mejora de la gestión pública a través de instituciones eficientes, de la profe- sionalizaciónyrevalorizacióndelservi- dorpúblico. • Generarcondicionesparaeldesarrollo económicoysocialsostenible. Dichos principios debían ser seguidos du- rantetodoelproceso,elmismoquequedó acargodelProgramadeModernizaciónde laAdministraciónPública,creadotambién endichoDecretoLegislativo. Ello se dio, básicamente a que la relevan- cia que lo había presedido tiempo atrás pasó a un segundo plano por decisiones decarácterpolítico. No obstante, las líneas de acción del Pro- gramadeModernizaciónypesealaacción desusmiembros(7),finalmenteéstefracasó alimpulsarlaaprobacióndedeterminadas leyes de modernización así como al inten- tar fortalecer el rol rector de los Ministerios frente a las entidades descentralizadas, desconcentradas y proyectos especiales. La resistencia de los propios Ministerios a eliminar de su estructura orgánica a las entidades bajo su supervisión supuso un escolloimportantealproceso(8). Eltemadelamodernizacióndelagestión públicafuesustraídodelaagendapública durante algunos años, luego de las accio- nesreseñadasanteriormente. No obstante ello, y pasados unos años, en eldiscursodeasuncióndemandodelPre- sidenteToledo en julio de 2001, él volvió a retomar el asunto de la modernización de lagestiónpública.Consecuentementecon ello,yconunamayoríamomentáneaenel Congreso, el Poder Legislativo creó -en el 2001- la Comisión de Modernización de la GestióndelEstado. Esta Comisión se encargó de ver pro- puestas de ley relativas al proceso de modernización, aprobando -debido al consenso político sobre el tema- la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Elconsensopolíticoseevidencióalestable- cercomoresponsablesdelprocesodemo- dernizacióntantoalaSecretaríadeGestión Pública(9) de la Presidencia del Consejo de Ministros como a la Comisión de Moderni- zacióndelaGestióndelEstado. Cuadro Nº 4: Relación preliminar entre los rasgos del Estado deseado con las acciones principales propuestas por la Ley Nº 27658 RASGOS DEL ESTADO ACCIONES PRELIMINARES Alserviciodelaciudadanía Priorizacióndelalabordedesarrollosocialenbeneficiodelossectoresmenosfa- vorecidos,mejorando,entreotrasacciones,laprestacióndelosserviciospúblicos. Regulación de las relaciones intersectoriales –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Con canales efectivos de Concertación, con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, participación ciudadana diseñandounavisióncompartidayplanesmultianuales,estratégicosysustentables. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Descentralizado y Descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Re- desconcentrado gionales y la gradual transferencia de funciones. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Transparente en su gestión Mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Con servidores públicos RevalorizacióndelaCarreraPública,seponeespecialénfasisenelprincipiode calificados y adecuada- la ética pública y la especialización así como el respeto al Estado de Derecho. mente remunerados –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Fiscalmente equilibrado Institucionalización de la evaluación de la gestión por resultados, a través del uso de modernos recursos tecnológicos, la planificación estratégica y concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado. Fuente: Ley Nº 27658 Elaboración: Propia A diferencia del proceso anterior, este se caracterizó por la concepción del proce- so como algo programático e integral; es decir, se declaró a todo el Estado peruano en proceso de modernización, en sus tres nivelesdegobierno. Lafinalidaddelprocesoeslaobtenciónde mayores niveles de eficiencia del aparato estatal,demaneraqueselogreunamejor atenciónalaciudadanía,priorizandoyop- timizandoelusodelosrecursospúblicos. Se establecen una serie de acciones a se- guirparalaconsecucióndelafinalidaddel procesoyalmodelodeEstadoquesebus- caba.EnelCuadrosiguienteserelacionan, de manera preliminar los rasgos del Esta-
- 6. Marzo de 2009 Informe Especial doquesepretendealcanzarconelproce- soconlasaccionesprincipalespropuestas por la Ley Marco de Modernización de la GestióndelEstado. La acotada Ley estableció una serie de criteriosparadiversasmaterias.Dentrode estasseencuentranlossiguientestemas: • Diseño y estructura de la Administra- ción Pública, referida a normas de or- ganizacióninternadelasentidades. • Cumplimientodefuncionesasignadas y evaluación de resultados de las insti- tucionespúblicas. • Reglas generales que ratificaban la necesidad de mecanismos de demo- cracia participativa así como el control ciudadano sobre los actos de la Admi- nistraciónPública. • Obligacionesgeneralesdelosservido- res públicos para con los ciudadanos, estableciendo una clara orientación haciaelservicioalciudadano. Conformeelartículo12ºdelaLeyNº27658, el proceso de modernización tenía previs- to dos líneas de acción principales. De un lado, encontramos los Convenios de Ges- tión; y de otro, la implementación de Pro- gramasPilotosdeModernización.Mientras que los primeros estaban relacionados di- rectamente a promover la eficiencia en la gestión de recursos públicos mediante la superacióndeproblemasdeagencia. La segunda línea de acción estaba enca- minadaaretomarloqueparaelPrograma de Modernización de la década pasada había sido un escollo importante: la reor- ganización interna de los Ministerios. Se sumó una tercera línea, que sería retoma- da con el segundo gobierno de García, orientada a la racionalización de entida- des desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministerios (Organis- mos Públicos Descentralizados, Proyectos yProgramasEspeciales,entreotros). Asimismo, vía el Decreto Supremo Nº 030-2002-PCM–normaqueaprobóelRe- glamento de la Ley Marco–, se estableció la necesidad de opinión previa de la Se- cretaríadeGestiónPúblicadelaPCMpara la aprobación de normas referidas a la organización del Estado (creación o reor- ganización de entidades, por ejemplo) así como la participación dentro del proceso deaprobacióndeConveniosdeGestióny deProgramasPilotodeModernización. Con ello, se centralizó de manera impor- tante en la Secretaría de Gestión Pública, órgano de la PCM que tenía la compe- tencia en la materia, las funciones rela- cionadas con aspectos importantes de la modernización de la gestión pública. A dichaSecretaría,entonces,lecorresponde asumir el rol de liderazgo respecto de la modernizacióndelagestiónpública. b. Alcance del Sistema Administrativo de ModernizacióndelaGestiónPública Unavezrevisadoslosprincipaleshitosrela- cionadosconelprocesodemodernización de la gestión pública en el Perú, conviene precisarelalcancedelasmateriasdelsiste- maadministrativobajocomentario. Para ello, nos basaremos en dos tipos de razonamiento. El primero orientado al punto de vista teórico, y el siguiente rela- cionado con las materias que en la actua- lidad viene ejecutando la Secretaría de GestiónPúblicadelaPCM. Respectoalprimerpunto,tenemosquela modernizacióndelagestiónpúblicaesun asunto que puede ser abordado de diver- sas maneras. Sin perjuicio de ello, para el presente apartado nos basaremos en los estudiosempíricosrealizadosporLongoy Echevarria(10). Endichosestudios,seproponelaclasifica- cióndelaspolíticasdereformadelEstado -másprecisamentedesunúcleoestratégi- co-ensietegruposdeacciones,asaber: • Rediseño de estructuras organizativas, comprendiendo la reducción de la ca- dena de autoridad formal, agrupación de unidades por criterios de producto oservicioofrecidoalciudadano,trans- ferencia del poder de decisión hacia lasunidadesmáscercanasalagestión directa del servicio, y, la reducción de relaciones de agencia vía un esquema contractualista. • Desarrollo de sistemas de planificación ycontrol,orientándoloaresultados,di- señando indicadores, generando me- canismosdeinformación,entreotros. • Creación de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas, incrementando la transparencia y facilitando la rendi- cióndecuentas. • Racionalización de los procedimientos administrativos, considerando tanto la reforma procedimental en si misma como el cambio institucional que su- pone el cuestionamiento de la lógica que sirve de sustrato a los procedi- mientosensimismos. • Mejoradela“recepctividad”delaAdmi- nistración y la calidad de los servicios públicos, lo cual implica la transmisión de información comprensible a la ciu- dadaníarespectodelascompetencias y funciones de las entidades públicas, la definición de mecanismos que per- mita a la Administración responder interactivamente a las demandas de participación de los ciudadanos y la promoción de la accesibilidad del ciu- dadanoalEstado. • Mejora de la gestión de los recursos humanos, incluyendo la profesionali- zacióndelempleopúblicoylamejora de los mecanismos de gestión de las personas. • Descentralizaciónyparticipación,referi- da a la transferencia de capacidad de intervención, inspiradas en los princi- pios de subsidiariedad o proximidad, tanto de organizaciones públicas sub- nacionales como de organizaciones delasociedadcivil. De otro lado, a fin de determinar los cam- pos de acción de la Secretaría en materia de modernización de la gestión pública, tendremos en cuenta tanto a los compo- nentes del Programa de Modernización y Descentralización del Estado (PMDE) como al Reglamento de Organización y FuncionesdelaPCM(ROFPCM). A este respecto, el 12 de septiembre de 2003 la República del Perú y el Banco In- teramericano de Desarrollo suscribieron el Contrato de Préstamo N° 1437/OC-PE, medianteelcualseapoyólaejecucióndel Programa de Modernización y Descentra- lización del Estado. Su finalidad, de acuer- do con el propio contrato, es apoyar el desarrollodeunprocesoeficazdemoder- nización y descentralización de la admi- nistración pública en el Perú, mediante la redefinicióndereglasinstitucionalesclave y la implantación de nuevas estructuras y sistemasadministrativos. A este respecto, el PMDE cuenta con dos sub programas: uno de modernización y otro de descentralización. Aquel que nos ocupa -el de modernización- busca apo- yar la instrumentación de la Ley Marco “(...) la modernización de la gestión pública es un asunto que puede ser abordado de di- versas maneras (...)”
- 7. Marzo de 2009 Informe Especial FUNCIONES Emitir opinión sobre autógra- fas y proyectos normativos referidos al funcionamiento y organización del Estado, (creación de ministerios, en- tidades, instituciones, orga- nismos públicos, autoridades autónomas, corporaciones, fondos, entre otros); así como, el ROF PCM, de los Ministerios y de los organis- mos públicos para fines de su aprobación. Emitir informe sobre los pro- yectos o normas que pro- pongan la fusión de toda instanciadelaAdministración Pública Central, así como la modificación respecto de la adscripción sectorial de un organismo público o de otras entidades. Detectar los casos de duplici- dad de funciones o de proce- dimientos administrativos en las distintas entidades de la Administración Pública y pro- poner las medidas necesarias para su corrección. Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar los procesos de simplificación administrativa en relación con el TUPA de las entidades del Poder Ejecutivo. Supervisaryfiscalizarelcumpli- mientodelasnormasdesimpli- ficaciónadministrativaconteni- das en la Ley Nº 27444. Formular,coordinar,supervisar y evaluar las políticas de acce- so a la información pública, fomento de la ética en la fun- ciónpública,latransparenciay la vigilancia ciudadana Proponernormasyaprobardi- rectivas en materia de funcio- namiento y organización del Estado, ética y transparencia. Coordinar y dirigir el proceso de modernización de la ges- tión pública, así como formu- lar y evaluar las propuestas para su mejora. Coordinar con la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de la Competitividad. Emitir opinión respecto a los conflictos de competencia entre autoridades del Poder Ejecutivo que son puestos en consideración de la PCM. Emitir opinión técnica en ma- teria de su competencia. de Modernización del Estado además de otrasactividadesdemodernizacióncohe- rentes con los objetivos de la misma, para locualtieneseiscomponentes: • Simplificación administrativa; y, • Ética y transparencia Cuadro N° 6 Relación entre los ámbitos de competencia y las funciones de la Secretaría de Gestión Pública ÁMBITO DE COMPETENCIA Funcionamien- to y organiza- ción del Estado Simplificación administrativa Ética y transpa- rencia Otras Fuente:ReglamentodeOrganizaciónyFuncionesdela PresidenciadelConsejodeMinistros Elaboración:Propia Cuadro Nº 5 Componentes y Objetivos/Actividades del PMDE COMPONENTES OBJETIVOS/ACTIVIDADES Organización del Racionalizar el aparato administrativo del Estado, reduciendo el número de Poder Ejecutivo entidades y eliminando funciones redundantes. Clarificar y simplificar las estructuras organizativas de los ministerios y organismos públicos descentralizados, fortaleciendo la capacidad de los ministerios sectoriales para formular y desarrollar políticas. Garantizar la autonomía necesaria de las entidades reguladoras. Facilitar la reorganización de las dependencias desconcentradas de la ad- ministración central para articularse con el proceso de creación y desarrollo de los gobiernos regionales. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Gestión de recursos Desarrollonormativodelafuturaleydeempleopúblicoycarreraadministrativa, humanos mediante la preparación de los instrumentos legales y los reglamentos necesarios para su aplicación efectiva. Creaciónypuestaenmarchadeunaentidadrectoradelosrecursoshumanosdel Estado,dependientedelaPCM,especialmentefinanciandosuimplementación. Diseño e implantación de un registro unificado de los empleados públicos, basado en una planilla estandarizada e integrada en el SIAF. Apoyo a la entidad rectora en la formulación de políticas activas de recursos humanos. Diseño y puesta en marcha de un programa de capacitación de cuadros de la administración del Estado. Estudiodelosefectoseconómicosdelasmodificacionesnormativaspropuestas. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Gobierno electrónico Incrementar el acceso de los ciudadanos a los servicios e información del Estado. Mejorar la eficiencia de la gestión pública. Con tal propósito, se elaborará e implantará una política de gobierno elec- trónico,bajotressubcomponentes:(i)institucionalizacióndelaorganización, políticas y normas de gobierno electrónico; (ii) desarrollo e implantación de servicios en línea (Portal del Estado Peruano); y (iii) desarrollo e implantación de la Intranet del Estado. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Gestión de compras IncrementarlatransparenciaylacapacidaddegestióndelEstadoperuanoen gubernamentales las compras gubernamentales, bajo la ejecución de dos subcomponentes: (i) el fortalecimiento institucional del CONSUCODE; y (ii) el desarrollo e implantación del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE). –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Programa piloto: MTC Apoyar tanto los procesos de descentralización del subsector transportes en los niveles regional y local como la modernización de la gestión del MTC siguiendo el mandato de la Ley de Modernización del Estado. Este componente tiene los siguientes subcomponentes: (i) desarrollo de siste- mas de administración generales del MTC; y (ii) apoyo a la modernización y descentralización del subsector transportes. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Modernización de la PCM EldiseñodeunsistemadeEvaluacióndelaAcciónGubernamentalquepermi- ta dar apoyo a las restantes dependencias del Ejecutivo en el cumplimiento de sus compromisos estratégicos establecidos en los convenios de gestión. La puesta en marcha de mecanismos e instancias para la optimización de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. La implementación de mecanismos de coordinación intersectorial e inte- rinstitucional en las oficinas de enlace en cada sector e institución. La implantación de la nueva estructura organizativa incluyendo nuevas unidades, procesos y sistemas. El diseño de nuevos mecanismos de monitoreo de sus OPD. El fortalecimiento de la gestión interna de la PCM, incluyendo la adquisición de equipos y sistemas informáticos, y la capacitación de sus funcionarios. Fuente: Contrato de Préstamo N° 1437/OC-PE Elaboración: Propia En esta misma línea, el ROF PCM –aprobado mediante Decreto Supremo N° 063-2007-PCM– señala que la Secretaría de Gestión Pública coordina y dirige el proceso de modernización de la gestión pública. A mayor abundamiento, recoge explícitamen- te que las materias respecto de las cuales la Secretaría es competente son las siguientes: • Funcionamiento y organización del Es- tado;
- 8. Marzo de 2009 Informe Especial Como se aprecia en el Cuadro N° 5, la mayoría de las funciones asignadas a la Secretaría de Gestión Pública de la PCM se condicen con los ámbitos de competencia definidos por la propia norma. En base a la información señalada en el presente acápite, y a fin de delimitar el ám- bitodeacciónrespectodelcualseextiende el Sistema Administrativo de Moderniza- ción de la Gestión Pública, consideramos que las materias sujetas a la competencia del Sistema son aquellas señaladas en el ROF PCM. Es importante señalar que las considera- ciones teóricas son importantes a efectos de que puedan delimitarse las líneas de acción relacionadas con cada una de las materias relacionadas con el Sistema Administrativo bajoanálisis. A su vez, el estado actual del proceso de modernización, impulsado por el PMDE, servirá de base para determinar las activi- dades concretas que componen el Sistema Administrativo de Modernización de la Ges- tión Pública. En razón a ello, cada una de las tres materias (funcionamiento y organización del Estado; simplificación administrativa; y ética y transparencia) contienen líneas de acción y actividades concretas que serán señaladas en ulteriores artículos especia- lizados a fin de lograr comprender la tota- lidad de las acciones que corresponden al sistema administrativo de modernización de la gestión pública. Finalmente, es importante señalar que determinados aspectos considera- dos doctrinariamente como materia de la modernización de la gestión pública o -incluso- incorporados en la Ley N° 27658 no forman parte del Sistema Administrati- vo dado que la propia LOPE los ha señala- do como un Sistema Administrativo por si mismo(11). IV. Conclusiones La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo su- puso un cambio de paradigma dentro de la AdministraciónPúblicanacional.Loanterior se debe, principalmente, a la preferencia a definir funciones antes que estructuras así como la incorporación –como rectores de la actuación de los funcionarios del Poder Ejecutivo- de determinados principios en su Título Preliminar. Dichos principios con- forman garantías al ciudadano frente a la acción del Estado, considerándolo como la razón de ser del mismo. De otro lado, la LOPE busca reducir la discrecionalidad administrativa en la gestión pública. Para tal efecto, y de acuerdo a lo vis- to en el presente informe especial, reduce los problemas de agencia existentes entre el Es- tado y los ciudadanos al introducir sistemas administrativos. Los sistemas administrativos, deacuerdoalaregulacióngeneraldelaLOPE, tienen su razón de ser en el necesario control queotrasentidadesdelEstadoylapropiaciu- dadanía debe ejercer respecto de las actua- cionesdelaAdministraciónPública. En esta misma línea, los sistemas admi- nistrativos cuentan con determinadas ca- racterísticas mínimas reguladas en la LOPE. Están a cargo del Poder Ejecutivo, salvo el sistema nacional de control, a través de un “ente rector”que opera y reglamenta el Sis- tema. Su creación se da por ley, bajo deter- minadas condiciones. La materia relacionada con la moderni- zación de la gestión pública ha tenido una serie de hitos importantes en lo que se re- fiere a su proceso de concreción como sis- tema administrativo, tal y como es regulado en la actualidad. A este entender, luego de accidentados intentos se logró aprovechar en dos oportunidades ventanas de oportu- nidad para aprobar normas que proveyeran el marco necesario para modernizar la ad- ministración pública. El último de dichos contextos permitió la aprobación de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Consiguientemente con lo anterior, la consideración de la modernización de la gestión pública como sistema administra- tivo tiene sustento en tanto su finalidad es la regulación del uso de recursos públicos, promoviendo que esta sea eficiente y efi- caz. El ente rector del sistema de moderniza- ción de la gestión pública –si bien no cuenta con ley expresa que le otorgue dicha facul- “(...) el estado actual del pro- cesodemodernización,impul- sado por el PMDE, servirá de base para determinar las acti- vidades concretas que compo- nen el Sistema Administrativo de Modernización de la Ges- tión Pública (...)” tad- sería la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. El alcancededichosistemaadministrativoestá dado por los ámbitos de competencia de la citada Secretaría. Lo anterior no excluye que dentro de estos ámbitos de competencia existan líneas de acción y actividades con- cretas que formen parte del sistema. NOTAS –––––––––––––––––––––––––––––––––––– (1) LaLeyNº29158,LeyOrgánicadelPoderEjecutivo,fue publicadaenelDiarioOficial“ElPeruano”-después decercadeunadécadademarchasycontramarchas respecto a su formulación original- el 20 de diciem- bre de 2007. (2) Por ejemplo, la creación de Organismos Públicos Descentralizados “OPD’s” se dio inicialmente para cumplir funciones altamente especializadas o eje- cutivas que los Ministerios no podían realizar. No obstante ello, su proliferación generó problemas adicionales (relaciones de poder, reglas de trans- parencia y rendición de cuentas, uso político, entre otros) que fundamenta la racionalización a la que la LOPE los ha sometido. (3) Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 1.- Defensa de la persona humana La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado. (4) No es objeto del presente trabajo entrar a analizar profusamente las categorías relacionadas con el procedimiento administrativo, razón por la cual las mencionesvinculadasaesteámbitoseseñalansolo de manera genérica. (5) No ahondaremos mucho más, dado el espacio y la materiadelpresenteartículo,respectodelasrelaciones deagenciaentreelEstadoylosciudadanos.Soloapun- taremosquelateoríadelaagenciaessumamenteútil para explicar los comportamientos de los gerentes públicosantedeterminadassituacionesybajociertas condiciones (por ejemplo, la adquisición de material deoficinaconunpresupuestoholgadopodríagenerar corrupciónsinoexistencontrolesadecuados). (6) Coneltérmino“ventanadeoportunidad”nosesta- mos refiriendo a la creación de un espacio dentro de la agenda y debate públicos para la discusión y aprobación–enelnivelpolítico-deunadeterminada legislación. (7) Cabe señalar que el Programa de Modernización contaba con una Secretaría Ejecutiva dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. A cargo dedichaSecretaríaestuvolaSra.LeonieRoca,conel apoyo de Pierina Pollarolo y Rosa María Palacios. (8) Para una exposición extensa acerca de las causas de los problemas surgidos en torno al proceso de modernización de la administración pública, recomendamos revisar el Informe Final del trabajo de investigación realizad por Juan Carlos Cortázar Velarde, “Oportunidades y limitaciones para la reforma del Estado en el Perú de los años 90”. (9) La referencia inicial estaba hecha a la Dirección General de Gestión Pública de la Presidencia del ConsejodeMinistros,lamismaqueenlaactualidad se denomina Secretaría de Gestión Pública. (10) Cfr. LONGO, Francisco y KOLDO, Echevarria (2000) “LaNuevaGestiónPúblicaenlaReformadelNúcleo EstratégicodelGobierno:ExperienciasLatinoameri- canas” pp. 19-39. Disponible en www.iadb.org/sds/ doc/sgc-estudioCLAD.pdf (11) Tal es el caso, por ejemplo, de Recursos Humanos, el mismo que tiene como autoridad rectora a la Autoridad Nacional del Servicio Civil.