Movimientos sociales-gestion-ciudad-poggiese

Movimientos sociales, formulación de políticas
y redes mixtas socio-gubernamentales:
para un nuevo “saber-hacer”
en la gestión de la ciudad
Héctor Atilio Poggiese*

La formulación de políticas y la democracia decisional

E
n análisis de políticas se ha denominado espacio de articulación al en-
cuentro de actores que acuerdan anticipadamente los efectos de una ac-
ción política. Una importante contribución recibió este enfoque cuando
ciertos analistas descubrieron que las políticas formuladas en los centros decisio-
nales fallaban en la implementación. Por el camino de anticipar las dificultades
que descubrían en la implementación plantearon entonces, la incorporación tem-
prana de sectores al proceso de formulación de políticas, aun de aquellos que en
primera apreciación no parecerían interesados en involucrarse (Pressman y Wil-
davsky, 1998).
El encadenamiento entre decisión y acción rara vez se observa, pese a que
por ser más multilineal que unilineal debería elaborarse en función de cada esla-
bón de la compleja cadena que representa la implementación y por lo tanto, ésta
no puede desligarse tajantemente de la formulación sino como una línea continua
entre política y acción. La implementación debe ser vista también como aprendi-
zaje de “doble vuelta” o “aprender a aprender” en un continuum interactivo
(Browne y Wildavsky, 1998).

*Abogado, Universidad de Buenos Aires. Master en Administración Pública, Escola de Administração Pública da
Fundação Getúlio Vargas (FGV). Consultor de UNICEF, UNESCO, OPS, FAO, IICAy otros organismos en Amé-
rica Latina. Investigador–docente en FLACSO Brasil (1981/4) y en FLACSO Argentina, desde 1985. Coordina el
área de planificación participativa y gestión asociada.

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Repensando a experiência urbana da América Latina: questões, conceitos e valores

En los países de la región, las últimas dos décadas debieron haber acogido
esas nuevas modalidades de formulación de políticas y aumentado el proceso de-
rivado de ellas, respecto a una mayor participación con la apertura formal de es-
pacios de articulación. Los procesos de apertura democrática que sucedieron a las
dictaduras diseminadas en la región, el estado autoritario como dio en llamarse,
en tesis debían haber abierto esas posibilidades, y en cierta forma y en periodos
cortos sucedió.
Pero la emergencia del neoliberalismo económico y la globalización interde-
pendiente convivieron con el ajuste estructural y el cambio del rol del estado, que
de benefactor pasó a gestor de las privatizaciones. Se empobrecieron los proce-
sos de formulación de políticas públicas, el modelo decisorio aumentó su frag-
mentación orientada a resultados sectoriales, la planificación perdió sustento y
credibilidad. Dentro del sistema democrático de decisiones, el subsistema políti-
co partidario reaccionó defendiéndose con la teoría de la representación, aspec-
to que nunca estuvo en discusión en los Estados Unidos cuando se reformulan los
procesos de análisis de políticas. En consecuencia, los “espacios formalizados de
articulación de políticas públicas” quedaron sin realidad ni perspectivas.
En paralelo las tendencias respecto a la contribución de las ciencias sociales
a las decisiones público estatales fueron regresivas. La investigación acción, li-
mitada a áreas de trabajo social y políticas comunitarias, no ingresa como instru-
mento al sistema de decisiones estatales. Paradojalmente, en la recuperación de-
mocrática no crece su utilización, por “interferir” en la intermediación partida-
ria con los representantes electos
Los avances de las ciencias sociales en este terreno particular de las metodo-
logías, acaban en desapoderamientos y desplazamientos: se producirá una apro-
piación inversa por parte de los núcleos y centros de poder. Ante los debates res-
pecto a democracia participativa y las transformaciones normativas de nivel
constitucional, hay una apelación a instrumentos metodológicos que se muestran
como participativos (el planeamiento estratégico, la mediación, lo consultivo)
pero funcionan como control social desvinculante y freno a la constitución de
nuevas prácticas, nuevos actores y a la recomposición del tejido social.
Ante estas evidencias se hace perentorio inaugurar procesos de cooperación
entre distintas prácticas de las ciencias sociales. Es necesario abrirlas al pluralis-
mo metodológico porque “... la multiplicidad inherente y necesaria de perspecti-
vas con respecto a un problema requiere un pluralismo de metodologías, incluso
dentro de los componentes científicos” (Funtowitz y Ravetz, 1993: p. 82) y tam-
bién reducir el tiempo con que se introduce a las arenas decisorias la identifica-
ción de cualquier innovación (Brunner, 1993).
La ciudad, como sociedad compleja en constante evolución y –por lo común-
poco predictible, es un campo para eso. El desarrollo urbano como exigencia del

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Héctor Atilio Poggiese

presente que contiene a la mayor parte de la vida social de la humanidad puede y
necesita recibir de las ciencias sociales respuestas sólidas y dinámicas, aprove-
chables en tiempo real y con procesos de elaboración previamente apropiados por
los diversos sectores sociales, asegurando la construcción de consenso en etapas
predecisionales. El locus ideal para esa sinergia puede ser constituido por los es-
cenarios formales de decisión participativa, de planificación gestión, que aborda-
mos más adelante.

Ciudades y globalización
El modelo de urbanización se presenta hoy bajo el predomino de lo que ha
dado en denominarse ciudad global o ciudad mundial, y que en lo territorial se
manifiesta a través de profundas y veloces modificaciones que están sufriendo
muchas ciudades del mundo y varias de las grandes capitales latinoamericanas.
Este concepto de ciudad global, ciudad mundial se aplica a los procesos de
reapropiación del espacio urbano, los cuales así reorganizados dan nuevos signi-
ficados a los símbolos urbanos en los que se asocian sitio y poder1. Se localizan
en las ciudades los núcleos de gestión y monitoreo de un sistema productivo que,
aunque aparenta descentralizarse y al menos se desconcentra territorialmente,
provoca un contundente proceso de acumulación.
Como si fuera una paradoja, al desconcentrarse las actividades productivas se
centraliza el nivel de toma de decisiones: se concentra la capacidad de comando,
los núcleos de planificación y manejo de los sistemas transnacionales y los servi-
cios financieros y bancarios, de transferencia de la propiedad de empresas y de
auditoría, abogacía, gerenciamiento, editoriales, hotelería y amenidades urbanas
Estas actividades, a su vez, demandan apenas algunos puestos de trabajo de
alto nivel de ingresos y muchos puestos de trabajo de bajo salario, en actividades
de servicios y de apoyo a los servicios, como mantenimiento, limpieza, alimen-
tación, transportes y encomiendas. Áreas importantes de las ciudades, por lo ge-
neral en sus centros antes decadentes, se reacondicionan sostenidas por grandes
inversiones, aprovechando de una manera novedosa los relieves más nobles del
sitio urbano 2, mientras aumenta la diferenciación social en una terrible y dantes-
ca demostración de opulencia y pobreza.
Muchas de estas nuevas urbanizaciones y actividades, junto con el impacto
económico que producen, provocan nuevas dificultades en la vida cotidiana y en
la calidad ambiental de sus habitantes: más autopistas que demandan más esta-
cionamientos, entorpecimiento del tránsito por acumulación de usos (de transpor-
te comercial y de pasajeros, automóviles, motocicletas que prestan servicios de
correo, mensajerías, etc.).

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No sólo algunas partes de las ciudades se transforman en el lugar donde se
localizan estas reurbanizaciones y actividades, sino también las ciudades en si
mismas, como un todo, se preparan para entrar en este intercambio mundial. Es-
to es, a veces, una parte de la ciudad opera como ciudad global pero en otras oca-
siones toda una ciudad es ciudad global (Sassen, 1997).
Esta especie de red de ciudades que se va armando a nivel mundial, se auto
impulsa por la idea de la competencia pero, al mismo tiempo, por la de coopera-
ción entre ciudades. Algunas de ellas empiezan a definir perfiles que les permi-
ten integrar esa disputa mundial para atraer a sus centros neurálgicos distintas
actividades e inversiones: la ciudad turística, la ciudad deportiva, la ciudad del
medio ambiente, distintas formas en que las ciudades se van expresando.
En término de redistribución social estos procesos de reurbanización mues-
tran una característica muy peculiar. En el pasado el crecimiento de las ciudades
tenía algo que ver con el resto del país, aun fuese desequilibrado el resultado en
la economía nacional. Ahora parece ser que el crecimiento de las grandes ciuda-
des no hace justicia a los territorios a los que pertenecen y, por lo general, no va
a significar necesariamente un mejoramiento del desarrollo de los países a los que
pertenecen.
No hay todavía un grupo de políticas que conformen una resolución activa a
los efectos desequilibrantes que en lo social y en lo espacial produce esta forma
de desarrollo urbano: a) aumenta la diferenciación entre los niveles de ingreso y
por lo tanto el hiato entre ricos y pobres, b) aumenta la diferenciación espacial y
por eso mismo la de la infraestructura física y social entre áreas y microregiones
en el territorio de las ciudades y, c) aumenta la disociación entre el territorio de
la ciudad global y el territorio nacional donde se asienta.
Este modelo de urbanización se traduce en bruscas renovaciones en el uso del
suelo, en la reapropiación de los espacios, en la reinversión del destino de distin-
tas áreas de la ciudad: trasforma el territorio urbano en un lugar para los negocios
inmobiliarios, para los grandes intentos de (re)construir las ciudades. El medio
ambiente urbano ya determinado y construido históricamente, está siendo some-
tido a una impactante transformación. Un ejemplo bien perceptible es el de los
barrios cerrados, en los cuales se vive aislado del resto de la ciudad, la micropo-
lis dentro de la macropolis, de la gran metrópolis3.
Dicho de una forma simplificada, el proceso de globalización conduce a una
transformación del medio ambiente urbano construido. Pero sucede que en el
marco de las políticas de privatizaciones y desregulaciones, la respuesta que los
gobiernos de las ciudades dan para estos problemas, por lo general quedan muy
atrás de hacer comprensible la naturaleza de los cambios y, al mismo tiempo, so-
meten a severos conflictos a las poblaciones urbanas4.

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La idea de la gestión asociada parte de suponer que los procesos de articula-
ción para la gestión de la ciudad y el medio ambiente necesitan de una estructu-
ra decisional que supere la vieja instancia de la mera articulación de actores de-
mandantes en función de resolver sus necesidades o de promover de sus intere-
ses. Es necesario pasar a una construcción de escenarios multiactorales de plani-
ficación gestión que posibiliten el desarrollo de proyectos integrados5.
El proceso de gestión de la ciudad necesita de una relación articulada entre
los decisores políticos, los productores del espacio urbano, las organizaciones
de la sociedad, las universidades y centro académicos, las organizaciones no gu-
bernamentales, etc. Para pasar de una articulación bilateral de actores a una ar-
ticulación multilateral, es necesario disponer de métodos que se adecuen a la
transformación y a la reinvención de las políticas.
De lo que se trata es de pasar en las relaciones estado sociedad, entre las or-
ganizaciones sociales y los decisores, a explicitaciones muy concretas de un pac-
to de resolución conjunta. Los procesos de gestión son escenarios altamente pro-
picios, cuando configurados con métodos correctos y practicados con suficiente
seriedad, como sitios de reconstrucción del pacto entre sociedad y estado a los
efectos de gestionar los cambios que se presentan6.
El estado está en cuestión y como se hace imprevisible su respuesta a estos
desafíos, aparecen nuevas propuestas sobre su papel. Para Fitoussi el estado que
deja de ser propietario debe pasar a ser “inteligente” e inventar el contrato so-
cial y los servicios públicos del futuro con igualdad de relaciones. Para O’ Don-
nell se necesita de un estado que, para dentro, sea ¨amigo¨ de la gente (siendo de
y para los ciudadanos los trata con el debido respeto) y que, para afuera, sea ¨fil-
tro¨ (no se adapta pasivamente a la globalización e identifica cuestiones en las
que puede ganar autonomía), un estado “para-la-nación”. García Canclini sugie-
re reinventar las políticas, encontrar formas creativas para modelar la gestión de
la ciudad (García Canclini, 1996).
Así como “Sociedad civil” presupone un “locus” específico: el de la activi-
dad relacionada entre individuos que conviven en un espacio/tiempo dados, vin-
culados entre sí a través de estructuras condensadas (materiales) o mediante la
“práctica” cotidiana, entonces “Estado” supone “aparato” en el cual una cierta
relación de fuerzas adquiere condensación material (Rubinstein, 1994). De ahí
que las relaciones entre las prácticas de la sociedad civil y las prácticas internas
del estado sean también significativas. La modelación imperativa que produce en
la ciudad el nuevo modelo de reurbanización podría ser confrontada si se instalan
formas asociativas entre los actores de la sociedad y del estado que se propongan
intervenciones para reorientar esos procesos.

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Nuevos movimientos sociales
Se configuran en el presente nuevos movimientos sociales (NMS), algunos
de los cuales que no encajan en encuadre analítico tradicional, instalando un de-
bate respecto a las diferencias entre MS que se basan en el principio de privación
relativa (o una materialidad demandada, reclamada, insatisfecha) con la existen-
cia de NMS que se basan en valores más generales/universales (o una inmateria-
lidad).
A la rebelión en los márgenes de la sociedad, definidora de los movimientos
originados en la ¨privación relativa¨ le suceden, agregándose, movimientos de ac-
ción colectiva de sectores más al centro del sistema. No pueden ser explicados
por la inconsistencia de status, son anteriores a la crisis económica y persiguen
bienes colectivos. Como no nacen de la rabia del desposeído constituyen un “fe-
nómeno racional” que demanda nuevos enfoques analíticos (Reichman y Fernán-
dez Buey, 1994).
El de “movilización de recursos” se centra en la eficacia con que las organi-
zaciones emplean los recursos de que disponen el “empresario movimientista” y
la planificación consistente, para arribar al éxito el reconocimiento del grupo co-
mo actor político.
El “enfoque de redes” ve los MS como manifestación de redes sociales laten-
tes aglutinados en comunidades de valores, de alta densidad de colectivos
El “cognitivo” informa que los MS crean nuevas identidades sociales y pra-
xis cognitiva: como espacios públicos temporales y momentos creación colectiva
son productores de conocimiento social.
Desde un abordaje teórico de la identidad los MS tienen de un ideario y un
proyecto histórico. Son sujetos (actores) históricos transformados en MS.
Los movimientos en defensa de la paz, los ecológicos, los de los derechos
humanos, ingresan a la arena política internacional y se entrelazan en un nuevo
orden político todavía informal, cumpliendo un papel consistente: apuntar a re-
solver lo que preocupa sobre el futuro del mundo. Más recientemente nuevas
prácticas de los MS a nivel mundial se descubrieron en Seattle, donde se congre-
garon -vía Internet-, miles de adversarios de la OMC en la ¨contra ronda del mi-
lenio¨ de diciembre de 1999.
Circula el documento Raisons d’agir, iniciado por Bourdieu, tendiente a la
consolidación del movimiento social, primero en Europa y luego en los demás
continentes, conocido como ¨Proposiciones para una Carta del movimiento social
europeo¨. Las palabras claves del manifiesto (que propone perpetuar y ampliar
los movimientos sociales): una red organizada... un verdadero contra-poder crí -
tico,... una fuerza de movimiento, un proceso de creación colectiva... una utopía
realista... convocan a observarlo desde estos nuevos enfoques.

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Utilizando los conceptos de suplemento (complemento, substituto) y disemi-
nación (fertilización, difusión) extraídos de Derruida puede afirmarse que ¨... su-
pliéndose a sí mismos los movimientos dejan de ser lo que eran sin que las nue-
vas apariciones puedan negar sus orígenes... (Burity, 1999). Como un movimien-
to social no es, sino que llega a ser en el recorrido de su propia auto reproduc-
ción, es necesaria la invención de nuevas pautas que reconozcan que hoy existe
una formación social diferente. Bajo este aspecto toda reformulación de la políti-
ca implicará una tensa coexistencia entre representación estatal y autorrealización
subpolítica.
Este razonamiento coloca en instancia de superación el debate de la década
anterior respecto a los MS. Simplemente se limitaba a reconocer que, caso hu-
biera NMS, éstos no se escabullían de los anteriores: siendo nuevos, no habían
cambiado.
Desde una identidad determinada y por relaciones con otras agencias socia-
les en tanto expresión de lo político, los MS son desencadenadores de formas de
socialización y de organización que tendencialmente los trascienden, alcanzan-
do otra dimensión sin negar sus orígenes. Es como descubrir una nueva galaxia
en vez de encontrar nuevos planetas en galaxias conocidas. En un nivel diferen-
ciado en lo conceptual, en otra escala de la estructura socio política en lo orgáni-
co, en otro grado de utilización de recursos científicos y tecnológicos y de crea-
tividad.
Interesa identificar, en algunos de esos NMS, algún cambio en el componen-
te de perdurabilidad temporal que les dé una nueva perspectiva de persistencia,
ampliación y renovación. Desde un enfoque de gestión como el nuestro, comien-
zan a aparecer como prácticas sociales sistematizadas, capaces de crear mecanis-
mos de decisión y de producción de consenso.
En una simbiosis de identidad, conocimiento y método asistimos a la etapa ini-
cial de una emergencia de movimientos sociales como actores sociales complejos
en constante transformación y adaptación estratégica, dotados de una práctica de
sustentabilidad que no sólo los haría más perdurables sino que los coloca -en el con-
texto socio político- como actores de mayor relevancia (Poggiese, 1999).
En esta emergencia de nuevos actores sociales en la cual algunos MS se es-
tán transformando, el funcionamiento en red es una de las formas que van adqui-
riendo. Muchos de ellos se autodenominan redes y se proponen pasar a sistemas
más orgánicos en la forma de redes de movimientos. La red como concepto pro-
positivo de los movimientos sociales aparece una alternativa de construcción de
relaciones más horizontalizadas y por mismo, una nueva utopía democrática con
la posibilidad de conectar lo local con el mundo más amplio (Scherer-Warren,
1998). En esa lógica un tema de investigación es el de los movimientos que se
proponen pasar a redes orgánicas o redes de movimientos.

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Sin embargo comienzan a existir prácticas sostenidas desde otra lógica por la
cual los MS se pueden generar desde redes promovidas a través de escenarios de
planificación-gestión participativa y estratégica, configurándose en torno a una
identidad dada por su modo de conocer-planificar-decidir-gestionar. Desde esta
lógica de redes de gestión urbana asociada no es el movimiento que llega a ser
red sino que son los proyectos-red y las redes de proyectos-red que se hacen mo-
vimiento.
Así podemos sustentarnos en el “enfoque de redes”, que explica los movi-
mientos como expresión de redes sociales latentes, pero en su sentido inverso:
los movimientos serian expresión de redes gestadas/promovidas intencionada-
mente, como una innovación anticipadora en la constitución social de sujetos.
Por lo tanto la mirada analítica para estudiar estos NMS, es al mismo tiempo
una propuesta de creación de condiciones para su surgimiento, y las variables a
observar pueden ser también condiciones a cumplir en la forma de un modelo re-
ferente. De una cierta forma esta concepción nos dice que cuando estamos con-
formando un escenario de planificación gestión de estas características, estamos
al mismo tiempo creando las condiciones para la conformación de un nuevo ac-
tor colectivo.

El debate teórico presiona sobre los límites
Algunas investigaciones y ensayos que están sucediendo en algunos campos
disciplinarios tienen aspectos que se vinculan con los procesos de toma de deci-
siones y aumento de la participación de actores diversos en la elaboración de po-
líticas

La ciencia pos normal
Por ejemplo en campo de la epistemología de la ciencia, a partir de recono-
cer los sistemas naturales reales como complejos y dinámicos se evoluciona ha-
cia una ciencia cuya base es impredictibilidad, el control incompleto y una plura-
lidad de perspectivas legítimas.
La ciencia posnormal, como ha dado en llamarse, es nuevo tipo de ciencia
conectada con una nueva tecnología en la cual la incertidumbre no desaparece
pero se la maneja y los valores se explicitan, no se presuponen (Funtowitz y Ra-
vetz, 1993).
El modelo para la argumentación científica ya no es la deducción formaliza-
da sino el diálogo interactivo.

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La evaluación de los inputs científicos para la toma de decisiones requiere
una “comunidad de pares extendida”, o a sea que ciertas resoluciones problemas
son de tal índole que exigen un acuerdo, tomado con urgencia y en incertidumbre
por un conjunto de pares muy diversos.
La pluralidad de perspectivas y compromisos no niega la competencia de
quien reviste el carácter de experto especial ni que un lego deba entrar en los re-
feratos. Significa empero, que hay una mezcla y una combinación de destrezas en
parte técnicas y en parte personales, que hace que todos los involucrados en un
problema puedan enriquecer la comprensión del conjunto.
Hay aquí la perspectiva combinada de una democratización del conocimien-
to (por ampliación de actores) y de re-aprendizaje de la complejidad que orienta
las elecciones colectivas (Funtowitz y De Marchi, 2000).

El análisis simbólico y la investigación social
En el terreno del papel de los investigadores sociales Brunner distingue en-
tre posiciones que desembocan en una actitud favorable a la ingeniería política y
social y otras que toman partido por el concepto de autorregulación de la socie-
dad (Brunner, 1993).
Por un lado el modelo iluminista donde el énfasis se pone en racionalizar la
decisión incorporando resultados de la investigación social y por el otro, el mo-
delo de autorregulación, que confía en contextos interactivos donde actores loca-
les, aun con información parcial, pueden alcanzar decisiones.
En este modelo de autorregulación, prima facie, la investigación social tiene
una participación limitada porque lo que se pretende es permitir que los partici-
pantes indaguen por si mismos en un proceso de ajuste mutuo y arreglos entre
partes para producir cambios. O sea que, frente a la idea “problema-solución”
donde la investigación propondría resultados empíricos y conclusiones, los nive-
les de productividad resuelven problemas por procesos “embarrados” en una au-
to conducción negociada a dichos sistemas.
El conocimiento tiene un rol más débil cuando más intenso es el juego deci-
sorio, en prácticas donde no es valorizado como un bien simbólico sino por el
servicio que lo opera a los fines prácticos, lo que da en llamar prácticas de aná-
lisis simbólico aplicado.
Para encontrar una convergencia entre investigación y toma de decisiones se
parte de suponer que la acción social genera gran variedad de arenas de decisión.
La convergencia resulta de combinar el conocimiento-representación con el co-
nocimiento destreza: en uno y otro modo el conocimiento es un material intangi-
ble que adquiere sentido a través de la interacción.

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“Parece haber llegado el momento en que el conocimiento deja de ser el do-
minio exclusivo de los intelectuales... para convertirse en un medio común a
través del cual las sociedades se organizan, cambian y adoptan. De aquí en
adelante corresponde a los investigadores sociales ajustarnos a esa nueva si-
tuación o corremos el riesgo de convertirnos en una comunidad marginal”
(Brunner, 1993: p.8).

La elección metodológica para la decisión participativa
Toda elección de una metodología significa la puesta en práctica de una de-
terminada concepción. Las metodologías no son neutras, y en todo caso, siempre
van a estar referenciadas a un modelo de cómo se quiere intervenir en los proce-
sos decisorios. Respecto a metodologías participativas cuando se elige una de
ellas se está prefigurando un determinado modo de proceder y de producir los
acontecimientos que se suceden entre los intervinientes y es en ese sentido que
puede afirmarse que toda elección metodológica es una decisión estratégica.
Según cual sea, aun consignándose como participativa puede perseguir me-
tas tan diversas y contradictorias como el control social, la manipulación de la
ciudadanía, la eficiencia tecnocrática, el afianzamiento de los actores con más po-
der, el fortalecimiento de los más débiles, la producción de conocimiento, el con-
trol por los ciudadanos, la resolución de problemas complejos, el surgimiento de
nuevos actores sociales.
Bajo esas premisas se analizan enseguida dos elecciones metodológicas (es-
to es dos decisiones estratégicas) que reflejan concepciones hoy predominantes y
que han adquirido repercusión e influencia en la planificación urbana y social de
la gestión de las ciudades latinoamericanas: lo que ha dado en llamarse planea-
miento estratégico (PE) y el método consultivo del Banco Mundial

El planeamiento estratégico
De un grupo de aplicaciones de PE a ciudades y provincias escogemos algu-
nos ejemplos de su definición de Objetivo General
“Hacer de... una ciudad integrada e integradora de la región localizada en la
mejor esquina de América; caracterizada por la competitividad de sus secto-
res económicos y vinculada a la economía mundial; ciudad educadora, cohe-
sionada en lo social, responsable de su medio natural y activa culturalmente;
con proyección internacional como ejemplo de una metrópoli que supera sus
dificultades por medio del diálogo y la cooperación”

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“Potenciar a.........como centro productivo regional con proyección interna-
cional, desarrollándola como núcleo de capacitación y tecnología, que pro-
yecte su identidad cultural con bases solidarias y garantice equilibrio urbano,
calidad ambiental de vida para todos”
”Una...... democrática, solidaria y participativa que privilegia la calidad de
vida de su gente y la igualdad de oportunidades en todo su territorio, revalo-
rizando su identidad cultural, conformando un espacio atractivo para la radi-
cación de nuevas inversiones productivas, en el marco de un desarrollo am-
bientalmente sustentable”.
“Una de las mejores metrópolis de la región, con equidad social, generadora
de empleo donde se privilegia la educación, la salud, la recreación, en el mar-
co de un desarrollo equilibrado, con alta calidad ambiental”
“...ciudad sustentable y competitiva, con capacidad integradora de la produc-
ción urbano rural de la microregión, en una economía abierta al país, al Mer-
cosur y al mundo; armónica y habitable,... espacialmente equilibrada;...so-
cialmente solidaria;...que se potencia como principal centro urbano...”
“Orientar el crecimiento del... fundamentado en el equilibrio social y econó-
mico, que permite un desarrollo armónico, potenciando nuestra identidad en
su conjunto, la calidad de vida los habitantes y la preservación de nuestro en-
torno”
Intencionalmente eliminamos el nombre de la ciudad o provincia que corres-
ponde a cada una de esas definiciones de objetivos del PE y descubrimos que no
hay nada en el texto que la identifique como no sea el nombre. Las generalida-
des, los grandes relatos conformadores de un discurso universalizado en el perío-
do histórico, se reproducen y cada definición es un calco de la otra: las inversio-
nes, la competitividad, el prestigio internacional, la salud, la educación, la igual-
dad de oportunidades y la equidad, el desarrollo urbano equilibrado, la sustenta-
bilidad ambiental.
El objetivo no es otra cosa que el índice inicial de los temas del diagnóstico,
puestos en prosa. En realidad otra cosa no se puede esperar de voluntades que tie-
nen que coincidir en las proyecciones futuras de una sociedad urbana. Las mira-
das sectoriales, los intereses particulares, no pueden ocupar el centro de la esce-
na cuando diversos actores se colocan frente al futuro.
Esos objetivos generales, extraídos de los textos que recogen sus Planes Es-
tratégicos corresponden a cuatro ciudades, una provincia y una comarca, en el si-
guiente orden Medellín (Colombia), Rafaela (ciudad de la provincia de Santa Fe,
Argentina), Catamarca (provincia argentina), Buenos Aires (capital argentina),
Viedma (capital de la provincia argentina de Río Negro.) y la comarca del Alt Pe-
nedes (Cataluña).

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El supuesto modelo de ciudad de desarrollo y modernización que se encuen-
tra implícito en esta gran estrategia es demasiado general y abstracto. Nada per-
mite afirmar que a lo largo de la PE se haya modificado mucho, en realidad se es-
tá en el punto de partida.
La planificación estratégica se origina en el sector privado, en la administra-
ción empresarial, y en los 80 comienza un proceso de transferencia al sector pú-
blico. Se distingue del plan maestro como planificación comprensiva de largo al-
cance porque pone énfasis en: 1. la acción, 2. la consideración de un conjunto
amplio y diverso de “stakeholders”, 3. la atención a las oportunidades y amena-
zas externas y las fuerzas y debilidades internas, y 4. la atención a los competi-
dores reales y potenciales (Bryson y Roering, 1993).
Los times 2 y 3 contienen las innovaciones a las prácticas empresariales: los
¨stakeholders¨ y el análisis de oportunidades y amenazas. Puede verse que el hoy
diseminado análisis FODA (SWOT en inglés) también es importado de la plani-
ficación empresarial y forma parte esencial del denominado modelo de políticas
Harvard, cuyo principal propósito es contribuir a que una empresa realice el me-
jor ajuste con su contexto. Ya ¨stakeholder¨ se denomina al grupo o individuo que
es afectado o puede afectar el futuro de la corporación y una estrategia corpora-
tiva será efectiva sólo si satisface las necesidades de múltiples grupos en su con-
texto.
Inicialmente se trata de una adaptación de la administración en general de
los procedimientos que bajo ese nombre se venían experimentando en las empre-
sas y en algún momento posterior se comienza su adaptación a la planificación de
ciudades, considerándolas como empresas.
“Para la planificación estratégica de territorios y la ciudad como empresa es
a necesario abordar el proceso de una óptica de participación y consenso del
mayor número de agentes sociales y económicos (distintos niveles de la ad-
ministración, empresarios, sindicatos, etc.) y resaltar la importancia del desa-
rrollo endógeno (ciudades buque insignia del desarrollo económico) bajo el
binomio calidad de vida-competividad económica.” (la negrita no está en el
original)... la ciudad un río, los empresarios pescadores, los peces son los
clientes”(Cuyás Soler, 1996: p. 4).
Ciertamente conviene recordar también que al introducir el concepto estraté-
gico, a su vez originado en la política y en la guerra (como la extensión de la po-
lítica por otros medios), al procedimiento decisorio de las grandes empresas, va-
mos a encontrar desde ajustes terminológicos hasta deformaciones conceptua-
les.
Para el PE de Bahía Blanca, la “estrategia” es concebida como el modo de
aprovechar los aspectos favorables de la realidad local -Fortalezas y Oportunida-
des- superando las dificultades -Debilidades y Amenazas- para el logro de los ob-

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jetivos”. Desde esta concepción la estrategia se presenta como un saldo entre el
debe y el haber jugado a favor, una “habilidad”.
Para el PE de Rafaela la estrategia es una forma de...”intermediar entre la ló-
gica del mercado y la lógica del ciudadano, esta debería ser la principal motiva-
ción de los responsables de la ciudad para iniciar un proceso de PE...”.
Para el caso de Medellín Martínez López critica los resultados del PE que
“... ha sido muy post moderno en cuanto a promover el consenso social en
torno a un proyecto común en el que acaba predominando la opción estraté-
gica por la competitividad, los intereses de las minorías empresarias... exclu-
yendo a los agentes urbanos de nuevo uno o a quienes sufren el neoliberalis-
mo del duro núcleo del PE”(Martínez López, 1998: p. 182).
El modelo de Harvard no propone como diseñar estrategias; apenas afirma
como postulado bastante obvio, que estrategias efectivas serán aquellas que ba-
sadas en las fuerzas, aprovechen las oportunidades y superen o reduzcan las de-
bilidades y amenazas
Parece presidir esta oleada de planes estratégicos locales el principio originado
en el ecologismo preocupado por la destrucción ambiental, el mundo como aldea
única, que promovió la consigna de “pensar globalmente y actuar localmente”.
De hecho esa orientación se traduce en la reproducción a nivel local de los
principios dominantes de la globalización (competencia, mercados interdepen-
dientes, economía mundial) y promueven la adhesión de los locales a la ideolo-
gía de la globalización.
Aquella consigna es valida refiriéndose al mundo como un ecosistema único,
pero debe ser invertida si se trata de promover un proyecto de desarrollo local.
Como lo que interesa es conquistar aliados para modelos diferentes al dominan-
te, lo importante es “pensar localmente y actuar globalmente”, instalando en el
concierto de la mundialización otras formas de socio economía, otras alianzas de
fuerzas, otras culturas de integración social y convivencia multiétnica, en fin,
otras formas de vivir en sociedad. No se trata de rechazar la modernidad en haras
de un nostálgico retorno al pasado, ni de abrazar con inocencia una “mundiali-
zación” de dirección inmutable, sino de promover un progreso diferente, que zig-
zaguea y a veces vuelve atrás para después andar en otra dirección.
En este sentido es muy relevante, aunque más complejo, el enfoque que rea-
liza Pedro de Novais afirmando que: “...a dicotomía local global induz ao erro
...o global e uma construçao mental...resultado de escolhas entre os diversos fe-
nómenos do real...cada globalizaçao constroi um mundo diferente...” (Novais,
1999).

155


Por lo tanto cada representación de lo global reditúa lo local y tornándose so-
cialmente objetivo determinara la forma de actuar en el mundo. Puede así cues-
tionar la propia capacidad estratégica de la planificación estratégica al entender
que, derivado de la dicotomía “global-local¨ colocada por Borja y Castells, aca-
ba siendo un programa, una receta, un “kit globalización”:
“Em suma, na busca de referencias para a açao no mundo, parece que fica-
mos com o mapa errado! A identificaçao da dicotomía local-global com es-
trategias de terceiros coloca em questao a propria capacidade estratégica do
planejamento estratégico de cidades (em sua versao mais difundida na Amé-
rica Latina, conforme apresentada pelos planejadores catalaes)...nao e o caso
de proteger o ¨local¨, nem tampouco de aproveitar as oportunidades do ¨glo-
bal¨, senao de escapar da programacao hegemónica que instaura uma única
representaçao, a da dicotomía local-global, e ter como estrategia a constru-
cao de novas representacoes que visem um mundo que seja diferente disso
que es que esta dado” (Novais, 1999: pp. 10 y 14).

Sobre el concepto de estrategia
La estrategia es un postulado complejo que contiene la naturaleza del cam-
bio que se sugiere para el modelo problemático definido en el escenario partici-
pativo, el o los actores que portarán la estrategia (los encargados de llevarla a ca-
bo) y una prefiguración, las líneas de un bosquejo de los modos instrumentales y
del perfil de las acciones que deberían implementarse (Francioni y Poggiese,
1993).
Toda acción estratégica supone operaciones altamente conflictivas porque
presupone la necesidad de levantar obstáculos y eliminar restricciones en el hori-
zonte del tiempo del plan o proyecto. Es muy importante saber que posibilidades
tiene ese cambio de llegar a instalarse en la aceptación de los actores sociales, po-
líticos en la trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de poder
consolidadas.
Antes aún de programar acciones y actividades en torno a cualquier decisión
sobre estrategias es posible determinar su viabilidad referida al campo de fuerzas
aliadas, a la acumulación de los poderes necesarios para hacer posible el cambio.
Ese campo de fuerzas asociadas deberá acomodar los poderes necesarios para por
lo menos neutralizar el campo de fuerzas que se opondrán al cambio sugerido e
impedir que tal campo de fuerza opositoras se constituya. Ningún proyecto, en
tanto implica la posibilidad de un fuerte cambio deja de crear conflictos y resis-
tencias a su implementación, resistencias que si bien se habrán de manifestar en
distintos planos tenderán siempre a conformarse en un puente que mantenga el
status quo o que oriente cambios en otro sentido.

156


La viabilidad política consiste en tener el poder suficiente y la voluntad de
usarlo pero su dificultad mayor radica en poder aproximarse con precisión para
sopesar lo suficiente ese poder y percibir -de una forma razonable- como sería la
manifestación de esa voluntad política de usarlo a favor del cambio. A diferencia
de lo económico-financiero y lo tecnológico, que tienen mayores posibilidades de
ser mensurados, la voluntad social y política se instala en la esfera de lo ideoló-
gico (en tanto modelo de sociedad), de la acción (en tanto proyecto) y de los in-
tereses individuales y colectivos (en tanto social).
Una ponderación de actores, frente a alternativas estratégicas o frente a va-
rios cursos de acción posible de una estrategia, puede brindarnos anticipadamen-
te un mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de oposición que
estaríamos disponiendo y del nivel de conflictividad que deberíamos enfrentar.
La ponderación, que es el resultado final de una serie de técnicas aplicadas, cons-
tituye un elemento imprescindible para la toma de decisiones estratégicas y para
la conducción exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por lo tanto
implementables a través de acciones concretas.
La conducción de estrategias es un arte, como dirá C. Matus: “El arte de unir
sumar y avanzar en el tiempo preciso es, en síntesis, el arte de conducir como lí-
der una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo logrado, sumar
agregando nuevas fuerzas sociales favorables al proceso perseguido, y avanzar
hacia nuevas metas sobre la base del mayor poder obtenido, es la esencia de la
cuestión que plantea el cumplimiento de una estrategia” (Matus, 1981).
La estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de anticipación donde
como en el juego de ajedrez una acción pensada tiene una reacción, un resultado
que devuelve una nueva anticipación. Es un proceso continuo de acumulación y
rectificación del conocimiento que es necesario practicar simuladamente antes de
tomar la decisión pero, como “... los elementos críticos en el análisis de viabili-
dad están en el movimiento de cambio que quizás invalide hoy nuestra estrategia
de ayer...”, la secuencia de anticipación, acción, reacción, nueva anticipación, pa-
sa a ser un ejercicio constante de la implementación de estrategias. Como García
Márquez dice de Bolívar:
“Esa misma noche se encerró con sus oficiales, y trazó la estrategia con gran
precisión, describiendo los accidentes del terreno, moviendo ejércitos ente-
ros como piezas de ajedrez, anticipándose a los propósitos menos pensados
del enemigo. No tenía una formación académica siquiera comparable con la
de cualquiera de sus oficiales, que en su mayoría fueron formado en las me-
jores escuelas militares de España, pero era capaz de concebir una situación
completa hasta sus últimos detalles. ...y aunque estaba lejos de ser un maes-
tro en las artes de la guerra, nadie le superaba en inspiración” (la cursiva es
nuestra) (García Márquez, 1989: p. 210).

157


El proceso consultivo del Banco Mundial
Después de haber promovido la consulta y participación como condición, en
los programas nacionales que financia, el BM ha pasado a un proceso de consul-
ta para sus propias propuestas a los países, respecto a las ONGs (hacer por sí y
para sí lo que se sugiere o condiciona a los países). El proyecto es presentado a
la prensa como una prueba piloto para democratizar sus informes de estrategia
(recomendaciones a los gobiernos) y es la primera vez que el BM lo pone en prac-
tica en Latinoamérica.
El modelo consultivo sobre el CAS (estrategia de asistencia al país), docu-
mento que cada cuatro años el BM elabora para proponer a sus clientes. los paí-
ses, se diseñó para Argentina como “un plan foros y consultas a los sectores al-
canzados, afectados o interesados por los proyectos financiados por el BM en el
país con el objetivo de captar sus opiniones y demandas acerca de la futura estra-
tegia de apoyo crediticio de la entidad”
Sin embargo hay algunas condicionantes:
“El proceso consultivo tiene un carácter NO VINCULANTE (mayúscula en
el original) para el BM... que toma el compromiso de registrar todas opinio-
nes y propuestas vertidas durante el mismo y producir una devolución, en la
que se informará cuales recomendaciones han sido tenidas en cuenta e incor-
poradas al CAS y cuales recomendaciones no han resultado adoptadas por el
Banco; en ambos casos se explicará el porque, se dará razón del punto de vis-
ta del Banco al respecto7” “El documento CAS definitivo, tiene un carácter
reservado y no será dado a conocer públicamente, a menos que el gobierno
argentino autorice su difusión...”
¿Qué problema esencial tiene el modelo de consulta del BM?: Organiza un
plan de inversiones que después ofrece a los gobiernos. La selección de conteni-
dos del Plan la realiza el propio Banco, que se reserva el derecho de coincidir o
no con lo que propongan las ONGs. Consulta con beneficio de inventario y reser-
va de derecho.
O sea que el procedimiento participativo del BM encubre una nueva forma
de representación: su presión estaría legitimada por haber captado las demandas
del sector social, las cuales una vez seleccionadas, serían una propuesta difícil de
resistir por los gobiernos porque combina el reconocimiento de alguna demanda
social explícita con la existencia de financiamiento que el propio BM está dis-
puesto a conceder para que esa demanda se satisfaga. Bien que los otros repre-
sentantes -los electos- querrían disponer de semejante conjunción.
“El Banco está tratando de mostrar una cara sensible a los problemas socia-
les de los países a los que asiste financieramente.... el desmantelamiento del
Estado y el proceso de deterioro de las condiciones laborales destruyeron el

158


modelo integrador de la sociedad argentina. El Banco Mundial no tuvo nada
que ver? (Zahit, 2000).
La respuesta está en la convocatoria misma: “...si bien resulta lógico, nece-
sario e inevitable que en este proceso consultivo emerjan opiniones evaluativas
sobre la actuación pasada del banco, se espera que este proceso contenga una
fuerte orientación prepositiva y de futuro..., aclarando enseguida que “... ‘prepo-
sitiva’puede significar acuerdo o desacuerdo tanto parcial como total con las pro-
puestas y documentos... así como propuestas no previstas en los documentos del
banco...”. El BM cuida que su actuación pasada no sea juzgada y transforma en
propuesta el acto simple de aceptar o rechazar su oferta documentada.
Pero la calidad e infabilidad de las propuestas técnicas del BM pueden ser
cuestionadas, siguiendo a Coraggio:
“Dentro del mismo BM se han realizado evaluaciones sobre la evidencia que
sustenta sus propuestas, y su grado de validez general, y el resultado dista de
ser una confirmación satisfactoria... en el pasado el Banco ha cometido erro-
res graves por difundir acríticamente formulas de acción que parecían plau-
sibles, como fue la oleada de proyectos de riesgo de uso múltiple en Améri-
ca Latina. Estos errores no siempre pueden verse como desinteresados. Para
un Banco es fundamental movilizar su cartera de préstamos y ese objetivo
puede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los países prestatarios”
(Coraggio y Torres, 1997: p.38).
También podemos observar como los propios organismos internacionales in-
curren en producir documentos que acaban siendo un agravante del problema que
se proponen esclarecer y resolver, siguiendo lo sostenido por Carlos Strasser,
quien se refiere en particular al Informe 1998/99 del BID “América Latina fren-
te a la Desigualdad” (Strasser, 1999: p. 140).
“...Como texto es sólo un botón de muestra –existen otras cuantas publica-
ciones por el estilo, aun del propio BID-, pero en cualquier caso prueba por
sí hasta que punto unas instituciones de primera importancia en el mundo y
orden occidentales, lo mismo que unos equipos de economistas de primera lí-
nea que se desempeñan en ella, pueden (y logran) ser, más que un aporte a la
solución, parte del problema mismo... a través de una laboriosa investigación
que se supone comme il fau pero está presidida por un combinado de precon-
ceptos académicos y prejuicios ideológicos, de facto e indirectamente pero
como sea contribuyen a dicho efecto”8.
Rosa María Torres acrecienta identificando errores que devienen de la óptica
disciplinar de los grupos técnicos porque, siguiendo las instrucciones del BM, los
educadores se ven sujetos a ejecutar propuestas formuladas por economistas (Co-
raggio y Torres, 1997: pp. 90-91):

159


“El modelo educativo que nos propone el BM es esencialmente un modelo
escolar, pero además un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: los
maestros y la pedagogía. Un modelo escolar configurado en torno a variables
observables y cuantificables, en el cual no cabe los aspectos propiamente
cualitativos, es decir, aquellos difíciles de medir y que constituyen, no obs-
tante, la esencia de la educación. Un modelo educativo, en fin, que tiene po-
co de educativo.”
Aunque el Banco dice en sus documentos sobre educación que las políticas
deben ser diferentes para cada país se desprende de sus documentos ”... que el
Banco tiene un saber cierto sobre que deben hacer todos los gobiernos, un paque-
te listo para aplicar medidas asociadas a la reforma educativa universal” (Corag-
gio y Torres, 1997: p. 40).
Cuando llega el momento de hacer participativas sus decisiones el BM incu-
rre en lo mismo que critica de los gobiernos: pone a consulta sus documentos, se
reserva el consenso, mantiene en secreto los resultados. En realidad pone a dis-
cusión asuntos en la gran mayoría de los cuales le es indiferente la opinión de los
consultados.

Escenarios y acción social
El proceso neoliberal decretó la insuficiencia del análisis de políticas públi-
cas basado en el espacio de articulación. El modelo subsiguiente de formulación
de políticas es caracterizado por: fragmentación sectorial de las decisiones, au-
sencia de planificación estatal, predominio de lobbys sectoriales del poder eco-
nómico, ausencia de transparencia en la privatización de los servicios públicos y
la venta de empresas estatales, dependencia del costo beneficio económico y la
rentabilidad del capital.
Una alternativa a dicho modelo es la configuración de escenarios formales de
planificación gestión. Sustentamos la hipótesis que procesos de investiga-
ción-gestión participativa y ciclos de escenarios formales de planificación gestión
producen un conocimiento “anticipado”, posibilitando a los grupos sociales pen-
sar de una manera diferente la situación contextual en un marco de confianza y
solidaridad, abriendo perspectivas a su propia reconfiguración en previsión de los
cambios futuros.
La idea central es la de un escenario que en una primera etapa está sólo deli-
neado, su “guión” está apenas dibujado. Se va configurando al unísono con la
propuesta de construirlo, sobre la base una temprana interacción entre diversos
actores. El “libreto”, el argumento de cada actor es flexible, no es único. La hi-
pótesis es que la interacción asocia, la negociación puede hacer crecer un interés
común, el intercambio hace progresar el conocimiento (Poggiese, 1994).

160


En una segunda etapa el escenario es más formal, las reglas de juego han si-
do explicitadas y consensuadas, aunque no se sepa por anticipado el resultado, se
sabe por cual mecanismo será producido: el tal mecanismo, la metodología, las
reglas y procedimientos también son parte del proceso de acuerdo-consenso.
En una tercera etapa, la asociación para la gestión se ha materializado, un
proceso de fusión entre conceptos, método y acción se va corporizando en un gru-
po de actores, que, como si fueran un sólo actor, conduce, orienta las transforma-
ciones en el modelo decisorio y la cultura política incitas en el proyecto.
El concepto de escenario participativo se refiere a espacios de articulación
formalizados como procesos decisorios con reglas definidas que se construyen
por acuerdos. Por eso toda la preparación del escenario es la propuesta en prácti-
ca de una metodología particular. Esta se propone que se configuren estrategias
con compromisos, articuladas y asociadas con los actores en los proyectos y po-
líticas: así la preparación del escenario es una forma asociada y comprometida de
ejecutar el proyecto estratégico de construir un escenario para la toma de decisio-
nes. Así es altamente probable que reproduzca la matriz que lo genera, y que ven-
ga a crear acciones estratégicas y modelos de gestión cogestionarios y asociados.
El concepto de “escenario” es familiar a la planificación tradicional pero el
uso de ese término genera alguna confusión cuando referido a modelos participa-
tivos no convencionales: como se analiza a continuación el término es el mismo
pero sus conceptos muy diferentes. El concepto de escenario ha venido siendo
usado con regularidad en el sentido de hipótesis de futuro, construcción de imá-
genes sobre el devenir. Con cierta frecuencia en el campo de las ciencias políti-
cas y sociales se apela a esa técnica.
Algunos modelos de futuro han considerado combinar variables para pro-
yectar la posible satisfacción de necesidades básicas de la población mundial en
relación con los recursos. Sin embargo hasta estos propios modelos que incluyen
la variable de la participación no son participativos en su construcción y realiza-
ción; no resultan de una construcción social integrada, ni siquiera de una elabo-
ración asociada con factores políticos, de poder, sino una aproximación de natu-
raleza científica-técnica, a veces académica y otras tecnocrática.
Cuando usamos el concepto de escenario participativo nos estamos refirien-
do a un escenario del presente, un lugar donde los actores jueguen hoy el papel
de proyectar el futuro (un futuro, la parte del futuro que esos actores pueden to-
car) o la parte del futuro que se puede construir en el presente.
Estos escenarios son ejercicios anticipatorios de un modelo de sociedad que
vendrá, como configuración presente de un modelo decisorio que se sugiere. Sig-
nifica una carga de responsabilidad, no es sólo la enunciación discursiva de un
modelo social mejor desde un punto de vista teórico, sino la construcción antici-
pada, provisoria, de una situación futura colocada en el presente, para contribuir

161


a un modelo decisorio participativo que no es predominante. Exige la elaboración
de estrategias de protección de los cambios producidos para que puedan seguir la
transformación que se asegura.
Significa funcionar de una forma que no es habitual, anticipar formas deci-
sorias que tal vez estén en una sociedad del futuro, experimentar un modelo de
gestión de manera anticipada, ser ahora lo que se va a ser después, pero con ac-
tores reales, vivos, activos. A diferencia de un escenario teatral donde los perso-
najes repiten siempre la misma escena, (esto es, los actores-personajes son los
mismos aunque el actor-persona cambie), en el escenario participativo de la pla-
nificación gestión las escenas nunca se repiten y tampoco los actores, porque aun-
que a veces sean los mismos, son diferentes cada vez. No sólo son cambiantes por
su propia naturaleza sino porque la interrelación del escenario los modifica (en el
sentido de “influencias mutuas” que definíamos más arriba).
Es bastante conocido que la tensión constante y el conflicto aflorado de la
participación como objetivo, los intereses, diferencias de clases o grupos sociales
y los propios requerimientos de cambio estructural (naturaleza implícita en un
proceso transformador) demanden ciertas cualidades de sus intervinientes: tole-
rancia, flexibilidad y capacidad de negociación, principalmente por parte de los
planificadores. No se acepta con facilidad que todo proceso de negociación entre
actores de diversos poderes, intereses y visiones no se resuelve por la capacidad
de los individuos -aunque eso ayuda- sino por el modo como se realice ese inter-
cambio.
Las reglas y los procedimientos para la construcción colectiva de conocimien-
tos, de acuerdos y de compromisos, esto es la metodología particular para un mo-
delo decisorio de semejante complejidad pasa a ser un instrumento esencial. Así
como no habrá participación si no hay voluntad manifiesta de producirla, tampo-
co la habrá si no se usa un método adecuado y consensuado para su tratamiento.
Es más, la voluntad participativa debe incluir -desde el comienzo en los actores
con mayor poder político y progresivamente en el resto-la manifestación de las re-
glas de juego de la negociación y de los métodos para producir resultados
Algunas condiciones tienen que ser cumplidas organizar y formalizar un es-
cenario de planificación y para que las decisiones que se tomen ahí, el juego que
se juegue, forme parte del proceso decisorio. Son tres los pre requisitos necesa-
rios: existencia de voluntad política expresa o posibilidad de constituirla (en cier-
tas circunstancias el avance del método favorece la formación de la voluntad po-
lítica), disponibilidad de metodologías específicas, ganas de participar. En el
marco presente del ajuste, la reforma del Estado, la mundialización, estos escena-
rios participativos necesitan responder a -por lo menos- cinco nuevas condicio-
nes, además de aquellas tres:

162


1. El desarrollo local: el escenario debe estar instalado en un lugar articula-
do entre estado y sociedad. Supone la elección de una escala microregional o
local donde se pueda desarrollar un proyecto de agregación de intereses en
el marco de políticas de descentralización.
2. La relación entre estado y sociedad con la posibilidad de hacer un nuevo
pacto: un lugar de intersección estado-sociedad, con participación en lo ho-
rizontal y lo vertical de distintos niveles de decisión, inclusive de los más al-
tos. Aunque haya intereses diferentes, el escenario tiene que asegurar la po-
sibilidad de que tengan algo en común.
3. Predisposición a asociarse: para que el intercambio entre los actores sea
creíble el escenario incluirá el compromiso de fortalecer a los actores más dé-
biles, (permitiendo que el peso relativo de la presencia de la sociedad y los
pobladores crezca) y el reconocimiento de la disparidad inicial en que los ac-
tores se encuentran. Lo primero a incluir es la voluntad de asociarse, de te-
ner un socio capacitado, informado, cooperante y al mismo tiempo, autó-
nomo. Si no hay un ánimo societario en el escenario, no habrá ninguna po-
sibilidad de construir relaciones más equitativas..
4. Eficiencia y eficacia en la acción del estado que descentraliza: Las políti-
cas de descentralización causadas por la reforma del estado, suponen que el
estado dispone de políticas diferenciadas para esa descentralización y se
compromete con los resultados de sus políticas. En ese sentido, en sus ini-
ciativas de desarrollo local o la transferencia de responsabilidades a las co-
munidades, el estado deberá ser copartícipe, haciéndose cargo de sus resul-
tados y aceptando la idea de que en esos escenarios se está rehaciendo el con-
trato social.
5. Compromiso y ampliación del proceso democrático: Cada proyecto de
consulta, cada relación de participación, debe implicar también una amplia-
ción de la democracia, de resolución de los conflictos, de trabajo de las dife-
rencias, de construcción de un interés común y, también, de reformulación
del pacto de representación. Estos escenarios deben la posibilitar que los re-
presentantes políticos electos y sus representados actualicen los mandatos,
ajustándolos a las transformaciones en curso.

Características que asume el nuevo actor colectivo
En cuanto a su composición el nuevo actor debe reproducir la matriz origi-
naria y si el escenario multiactoral contuvo -tal como define la regla metodoló-
gica- participantes gubernamentales y no gubernamentales, esa composición de-
bería ser la que continúa.

163


Estamos en presencia de una red mixta socio gubernamental o si se quiere sus
componentes provienen simultáneamente del campo de la sociedad civil y del
campo estatal.
La idea de red mixta nos lleva a repensar los conceptos de horizontalidad y
de gestión. Es habitual anteponer la idea de horizontalidad de las redes no guber-
namentales a la verticalidad de las redes estatales.
Pero en estas redes mixtas los actores están sometidos a una tensión particu-
lar porque tienen que practicar la horizontalidad en las relaciones, aunque estén
distribuidos en posiciones sociales y gubernamentales jerárquicas y sus relacio-
nes -en varios casos- sean objetivamente verticales. Crear un modelo de trabajo
y gestión así, es “ construir” una nueva provincia de significados, un salto propo-
sital, anticipatorio, si se quiere una puesta a prueba del potencial de metamorfo-
sis (Velho, 1994) del humano urbano, donde los actores se reúnen por lo que tie-
nen en común, en este caso un modelo de gestión de una sociedad futura pero
aplicado al presente.
“Faz da competencia normal de um agente social mover-se entre las provin-
cias de significado...essa permanente latencia implica o que poderiamos cha-
mar de potencial de metamorfose, distribuido desigualmente en toda la socie-
dade...Ametamorfose possibilita a través de códigos asociados a contextos y
dominios específicos -por tanto a universos simbólicos diferenciados- que os
individuos estejam sendo permanentemente reconstruidos”(Velho, 1993).
La red mixta articula y agrega actores que se desenvuelven en múltiples pla-
nos y sus flujos de interpelación (o lo que es lo mismo su estructura de funciona-
miento y producción) se compone de múltiples planos y líneas quebradas, de ida
vuelta, que suben y bajan. Su forma es amébica, en el sentido de un autoformar-
se continuo, y si se quiere anfibia porque actúa/circula/pertenece al medio socie-
dad civil y al medio estado
El interrogante teórico que plantea este enfoque es respecto a sí el movimien-
to resultante puede ser considerado MS, visto que en el patrón de interpretación
originario de tales movimientos estarían los que son propios de la sociedad civil
y extraños a la sociedad política, al estado (anti estatales, extra estatales, autoges-
tivos).

Guía de análisis de “redes como movimientos”
El estudio y comprensión de este tipo redes como movimientos, requiere
una guía analítica que de cuenta de su complejidad y sus múltiples variables pa-
ra que siendo útil al estudio y comparación de MS existentes, en su reverso se
configure como el conjunto de términos de referencia que encuadran cualquier
intento de poner en marcha procesos que promuevan lugar a su aparición.

164


Por un lado hacia lo social existente, observar las potencialidades o restric-
ciones para alcanzar practicas gestión asociada y por el otro, hacia lo social futu-
ro, identificar los componentes necesarios para una transformación de efectos
múltiples. Interesa investigar:
1. la matriz de origen no en el sentido de misión organizacional si no como
pacto fundacional, verificar en su génesis marcas de asociación cogestiva
2. las formas de producir conocimientos y decisiones, verificando si consti-
tuyen partes de una metodología integrada
3. la conciencia de sujeto/actor de la historia social en el sentido de dejar intenciona-
damente las huellas que permitan su estudio y comprensión por los investigadores
4. la autocomprensión de su papel innovador y de la trascendencia de sus
prácticas.

Fundacional, la marca del origen
autodefinición: lo que se pretende es saber cómo se ve a sí mismo ese conjun-
to organizacional. Por ejemplo si se autodefine red, o red de redes, o movi-
miento, o asociación comunitaria. No se es red sólo por autodenominarse red,
a veces bajo esa denominación se ocultan formas y prácticas tradicionales.
origen: puede tenerlo en el mandato de una política estatal o de una ONG po-
derosa, puede ser la adecuación oportunista a requisitos de financiamiento, o
tal vez puede ser el producto de una construcción consensuada y propiciada
entre actores diversos
composición: ¿la integran sólo instituciones, o agrega también personas y
grupos? ¿Suma proyectos organizados en red?
alcance territorial: sin condición de contigüidad, ¿se limita a un barrio, a un
conjunto de barrios, a una región de la ciudad?. toda una ciudad, etc.?

El sistema de trabajo, la toma de decisiones y la planificación
metodología: se trata de identificar qué metodología usa. Siempre tendrán al-
guna, a veces es supuesta, no explicitada, otras veces es de tipo ad hoc o ar-
tesanal (se crea y se elimina según necesidades o coyunturas como coordi-
naciones rotativa o fija) o son destreza de alguno de sus integrantes (espe-
cialidades disciplinarias). Otras pueden llegar a utilizar de manera formaliza-
da una metodología, pudiendo ser adaptada a un caso (trabajo en grupos) o
pudiendo ser pertinente a su complejidad (métodos específicamente diseña-
dos para abordar articulaciones multiactorales).

165


modelo de gestión: los procedimientos aplicados a la gestión de la red com-
ponen un modelo que por lo general no está explicitado y debe ser deducido,
¿es autogestivo, cogestivo, delegado, centralizado, de pares, asociado, etc.?
horizontalidad/verticalidad: se trata de conocer que combinación de prácticas
de estos niveles se realiza.
trabajo voluntario/rentado: se trata de identificar si consigue combinaciones
de trabajo voluntario y rentado entre personas o de una misma persona, o si
escoge exclusivamente el voluntariado o la profesionalización rentada

Las huellas para el estudio de su paso
sistema de registro: no hay registros, se registra de manera burocrática a fi-
nes puramente funcionales, o se registra a sabiendas de que es una experien-
cia social que debe dar cuenta del proceso y dejar marcas que permitan su es-
tudio posterior y su evaluación
documentos: ¿utiliza sólo documentos de promoción e información, o textos
de proyectos o elabora también documentos estratégicos y conceptuales pa-
ra su accionar?
densidad de colectivos: importa conocer el volumen de colectivos que rela-
ciona versus colectivos simples o personas coparticipantes

Noción de su innovación y trascendencia
naturaleza de la innovación: observar si existe una innovación, caracterizar-
la y observar si existe conciencia de la misma.
tema: si se configura en torno a un único tema, o a varios, y si acaso fuera
mutitemático, dichos temas son tratados integralmente o como ítems se-
parados.
nivel de complejidad: ¿trabaja en único plano o en planos, dimensiones y es-
calas diferentes?
finalidad: identificar la trascendencia mayor que conlleva la experiencia
meta organizacional: ¿es coordinar acciones entre instituciones, promover
acciones solidarias, consolidar prácticas de transformación derivadas de
construcciones colectivas, configurar procesos de reconstrucción de identida-
des?

166


Las prácticas de redes mixtas
A nivel urbano están suficientemente consolidadas algunas prácticas de redes
mixtas en la ciudad y el área metropolitana de Buenos Aires, auto denominadas
Red GAO (Gestión Asociada del Oeste) y Red Surco (Sur del Conurbano).
La elaboración del Plan Urbano Ambiental (1999/2000) definido por la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ha abierto un interesante debate en
torno al planeamiento urbano ambiental, la participación ciudadana y los mega-
proyectos urbanísticos. Se cruzan en ese debate el valor de las normas constitu-
cionales y las expectativas vecinales relativas al papel de los representantes. Es-
ta situación reconoce tres polos de tensión: el modelo de ciudad global, el siste-
ma democrático y la voluntad social sobre que se quiere de la ciudad.
Los grandes urbanizadores modelan la ciudad a despecho de cualquier res-
tricción. Son lo suficientemente poderosos para crear condiciones que después re-
sultan “ineludibles” por los administradores urbanos y su capacidad e presión
(corporativa) y de seducción (agregar inversiones, crear empleo, activar la econo-
mía) resulta “irresistible”. Hay evidencias suficientes respecto a que los megapro-
yectos cargan, junto a los remanidos beneficios, importantes perjuicios al medio
ambiente y la calidad de vida. Frente a la presión del modelo de urbanización los
modelos tradicionales de demanda vecinalista y de planificación-gestión del go-
bierno local resultan cada vez más insuficientes.
Por un lado la demanda vecinalista que, sustentada en la normativa favorable y la
certeza de su reclamo, espera el funcionamiento automático de la delegación, pudiendo
pasar de la esperanza al desengaño si el representante no cumple con sus expectativas
Por otro lado la oferta sectorial gubernativa, que sustentada en un proceso téc-
nico-institucional consultivista, espera la aceptación de proyectos preparados te-
niendo a la vista la demanda vecinal, pudiendo pasar de la confianza a la molestia,
cuando no son entendidas las limitaciones y restricciones que debe soportar.
Con las redes GAO y SurCo se pasa a un modelo de prácticas asociadas, co-
gestivas, asentadas en modos de elaboración que significan trabajo conjunto,
construcción de vínculo, producción de conocimiento y de soluciones adecuadas-
apropiables. Un modelo con el que crece la agregación de los actores sociales y
gubernamentales en una alianza capaz de configurar una contrapresión a los me-
gaproyectos sostenida en otras formas de vivir (convivir) urbano, algunas tradi-
cionales, otras innovadoras.
Elaborar participativamente los instrumentos de estado hábiles para reorientar el
desarrollo urbano en algunas áreas de acción de los representantes (la planificación,
la legislación) mientras en otras áreas de acción de esos mismos representantes se
aceleran o no se controlan los megaproyectos (la economía urbana, las obras públi-
cas), supone también la tensión de confrontar los distintos sistemas de participación

167


que están en juego El peso relativo de la experiencia de gestión asociada en la ela-
boración de planes urbano ambientales de escala local microregional es muy signi-
ficativo en Oeste y bastante significativo en el conjunto de la ciudad9.
Este presente tiene augurios promisorios y un buen pronóstico a juzgar por el
resultado de algunos ejercicios prospectivos realizados para el Área Metropolita-
na de Buenos Aires:
“En algunos territorios -como el Oeste porteño - diferentes sectores civiles, pú-
blicos y privados, habrían conformado redes de tejido asociativo regionales. La
fuerza de éstas, transformadas en poder, presionarían a los sectores de toma de
decisiones para integrarse en esta acción con la presentación de sus intereses y
demandas. La construcción de estas redes en el nivel regional obtendría el co-
rrelato en relación al tejido asociativo específico para el posterior desarrollo de
una nueva lógica de gestión realmente participativa y democrática, donde cada
vez sea menor la cantidad y calidad de excluidos, a diferencia de otras regiones
de la ciudad dominadas por la economía global y la lógica de gestión privada”10.
Entre las alternativas probables se identifican algunos escenarios donde estas
redes mixtas socio-gubernamentales tendrían un papel relevante en la gestión de
la ciudad.

Conclusiones
Asistimos a un postulado teórico, un modelo metodológico y una práctica
multiactoral que a partir de reposicionar la planificación:
- elabora estrategias de desarrollo urbano y -simultáneamente- reconfigura
el tejido social y facilita la creación de NMS;
- sostiene la rearticulación entre sociedad y estado instalando prácticas co-
gestivas en la ciudad;
- produce un conocimiento-acción en un marco de actores múltiples que ge-
nera acuerdos en comunidades de pares ampliadas y posibilita decidir en con-
diciones de incertidumbre.
Las redes mixtas socio-gubernamentales (de gestión asociada o cogestivas)
se configuran como un sistema que genera un nuevo “saber-hacer”.
“Saber-hacer” es un compuesto de saber y de hacer, que se potencia en su
continnum. Se conoce de una manera nueva y por eso se actúa de una manera
nueva, o viceversa, porque se actúa de una forma nueva, se puede conocer de
otro modo.
La vida urbana, la gestión de la ciudad, el desarrollo urbano pendiente, están
necesitando de este y de otros nuevos “saber hacer”.

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Notas
1 En el centro de Río de Janeiro está la “manzana del poder” ocupada por
cuatro edificios: el Banco Central, Petrobrás, el Banco Hipotecario Nacional
y la Catedral.
2 San Paulo y Buenos Aires son ejemplos típicos. La capital paulista recon-
figuró toda el área de la Avenida Paulista. En Buenos Aires, la recuperación
de su antiguo y abandonado puerto, transformado en el moderno Puerto Ma-
dero.
3 En Antigua, Guatemala, ya existen urbanizaciones cerradas, a unos 8 o 10
Km en la subida al volcán. Antigua fue fundada en ese sitio por sus caracte-
rísticas ambientales y estaría siendo re-fundada con un modelo de ocupa-
ción de la periferia de la actual capital, reaprovechado para las clases altas
ese territorio de gran valor ambiental
4 El intendente del municipio Malvinas Argentinas, en el área metropolita-
na de Buenos Aires, hizo derribar los muros con los cuales uno de esos ba-
rrios cerrados cortaba las calles públicas. En Guayaquil los barrios urbanos
ya establecidos han sido cercados, y a sus calles otrora públicas, se ingresa
ahora por controles de vigilancia.
5 Uso el concepto de escenario transfiriéndolo de la prospectiva al presen-
te. Esto es “escenarios del presente”.
6 La familia PPGA (metodologías de planificación participativa y gestión
asociada) viene siendo elaborada y experimentadas por la FLACSO y otras
redes están integradas por estas metodologías: 1. Planificación participativa
para escenarios formalizados de planificación-gestión; 2. Gestión asociada

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para implementación estratégica y/o gestión intersectorial de la complejidad
y/o gestión de redes; 3. Planificación-gestión (ICC) para políticas públicas,
programas gubernamentales y proyectos de alcance y participación masiva
y/o para proyectos simultáneos y múltiples; 4. Prospectiva aplicada a escena-
rios de planificación (escenarios futuros en escenarios presentes por retros-
pección); 5. Audiencias públicas participativas. Ver Poggiese, Héctor 1994
“Metodología FLACSO de Planificación-Gestión” Serie de Documentos e
Informes de investigación, Documento 163, Junio (Buenos Aires: FLACSO)
y también Poggiese Hector 1997 “Prácticas de gestión asociada, contrato so-
cial y nuevos actores colectivos”, en 1er. Congreso Municipal de Investiga -
ción y Políticas Sociales (Rosario), Diciembre.
7 Memo del 7/2/00 del BM para las organizaciones focales de apoyo, per-
sonas e instituciones convocadas a la consulta como presentación del proce-
so de consultas sobre el CAS.
8 En el apéndice del capítulo citado, p. 144, el autor presenta su análisis crí-
tico de ese documento.
9 En Marzo de 2000, dentro de las actividades del Plan Urbano Ambiental se
realizó una exposición de proyectos de las ONGs y oficinas gubernamenta-
les locales (Centros de Gestión y Participación). En total se presentaron 45
proyectos, de los cuales 15 eran del Oeste (9 de los cuales de la red GAO).
La región Oeste suma un tercio eran de todos los proyectos de la ciudad y la
red GAO un quinto de todos los proyectos, todos ellos articulados con orga-
nismos de gobierno y universidades.
10 Extraído del trabajo grupal Mariana Segura et al 1998 “Difusión del límite
político territorial de la Ciudad de Buenos Aires”, para el Curso de Posgrado
“Gestión Urbana y Ciudad Autónoma” (Buenos Aires: FLACSO).

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