Parte 1: Capítulo 4: Otras Dimensiones de la Densidad del Estado para el Desarrollo Humano

CAPÍTULO 4
Otras dimensiones
de la densidad del Estado
para el desarrollo humano

“Si continuáramos la tradición vial
del Perú no estarían aisladas unas treinta
capitales de provincias, lo que da una idea
de las dificultades del abastecimiento y del
atraso en que se encuentran dichas ciudades
y sus distritos vecinos. Siendo la red vial
incaica lo más admirable que, en materia de
ingeniería, nos ha legado el pasado, es útil
revisar la historia para ver cómo se logró
su construcción y para comprobar que en
la difícil topografía andina el camino es un
factor inseparable de la agricultura”.

Fernando Belaunde Terry: La conquista
del Perú por los peruanos (1959)

Otras dimensiones de la densidad del Estado para el desarrollo humano 107

108 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

CAPÍTULO 4
Otras dimensiones de la
densidad del Estado para el
desarrollo humano

La seguridad ciudadana y la vialidad son servicios de las ciudades y se ha convertido en un problema
esenciales para acceder al desarrollo humano. En central para la vida de las personas y para el
tal sentido, su incorporación como elementos Estado y frente al cual difícilmente se encuentran
importantes para medir la densidad del Estado soluciones eficaces. Así se puede constatar en
está plenamente justificada. Lamentablemente, “Abrir espacios para la seguridad ciudadana y
las fuentes de información territorializadas a nivel el desarrollo humano”, título del Informe sobre
provincial no permitieron incluirlas en el IDE. No Desarrollo Humano para América Central93
obstante, en este capítulo se analiza su relevancia elaborado por el PNUD, donde se analiza la
y brechas existentes en el territorio nacional, y se vinculación entre desarrollo humano y seguridad
plantean propuestas para cerrar la brecha. ciudadana.
La seguridad ciudadana se analiza a partir El Informe parte por vincular desarrollo La seguridad
del indicador de número de habitantes por poli- humano con seguridad humana, que luego de
ciudadana para el
cía (considerando solo aquéllos dedicados a la se- una maduración conceptual en la organización
guridad ciudadana), en tanto que la vialidad en es finalmente definida como sigue: “[…] consiste
desarrollo humano
función a la densidad vial de km lineales de carre- en proteger el núcleo central de todas las vidas consiste en proteger
teras por km2 de extensión geográfica (con equi- humanas contra riesgos graves y previsibles, de el núcleo central
valencias por tipo de superficie y vías fluviales). una forma congruente con la realización humana de todas las vidas
de largo plazo”. humanas contra
El siguiente paso es explicar la seguridad ciu-
riesgos graves y
4.1 SEGURIDAD CIUDADANA dadana en el marco de la seguridad humana. Dice
al respecto el referido Informe: “[…] La seguridad
previsibles, de una
A diferencia de otros campos, como el de la ciudadana es una modalidad específica de la se- forma congruente con
educación y el de la salud, el de la seguridad no guridad humana, que puede ser definida inicial- la realización humana
ha sido usualmente incorporado ni teóricamente mente como la protección universal contra el deli- de largo plazo.
ni por el contenido de las políticas públicas como to violento o predatorio. Seguridad ciudadana es
uno de los elementos que definen la calidad la protección de ciertas opciones u oportunidades
de vida de las personas e influyen de manera de todas las personas —su vida, su integridad, su
importante en el desarrollo humano. patrimonio— contra un tipo específico de riesgo
Esto sin embargo ha empezado a cambiar en (el delito) que altera en forma súbita y dolorosa la
los últimos años, muy en particular en América vida cotidiana de las víctimas” (p. 31). 94
Latina, una región asolada por la violencia de Una visión moderna de la seguridad
origen delincuencial, que ha crecido en la mayoría ciudadana no puede estar disociada del

93 IDHAC, 2009-2010.
94 Cabe destacar del Informe lo referido a “las cinco características de la seguridad ciudadana que le dan una centralidad, una
urgencia y un cariz muy especiales”: 1) La seguridad ciudadana está en la base de la seguridad humana. En efecto: el hecho de
estar vivo es la oportunidad más básica que puede disfrutar un ser humano; la integridad personal es condición necesaria de su
libertad y dignidad; y el patrimonio es fácilmente la siguiente oportunidad en importancia. 2) La seguridad ciudadana es la forma
principal de la seguridad humana. Se pudo y aún hoy se puede vivir indefenso frente a la naturaleza —frente a los terremotos,
la enfermedad y la muerte—, pero la supervivencia como especie depende de un “contrato social” que impida la destrucción de
los unos por los otros. 3) La seguridad ciudadana garantiza derechos humanos fundamentales. 4) La protección contra el crimen
viene a ser el deber más inmediato del Estado e incluso su misma razón de ser; lo que, en todo caso, implica que la seguridad
respecto del crimen es un componente esencial de la ciudadanía y un derecho fundamental del ciudadano o ciudadana; vale decir,
no solo cabe la reivindicación “moral” sino que existe una base jurídica para exigir la protección del Estado contra el crimen. 5) La
seguridad ciudadana atañe inmediatamente a la libertad, que es la esencia del desarrollo humano. En efecto: un delito es un acto
deliberado de un ser humano en perjuicio abusivo de otro ser humano. El delito es una “opción” o una oportunidad para quien
lo comete, pero es precisamente la opción que un ser humano debe descartar porque destruye injustamente las opciones del otro.
El delito es una opción indeseable y su mejor antídoto es la existencia de alternativas legítimas.


desarrollo humano. Su incorporación como en una comunidad de un médico o un profesor
uno de los elementos importantes para medir el es en términos generales y con raras excepciones
índice de densidad del Estado (IDE), pensándolo un dato positivo; en cambio, por la naturaleza de
en función del desarrollo humano en este la función que cumplen y por los problemas que
Informe, está pues plenamente justificada. Pero, tiene la Policía en el Perú, no es necesariamente
lamentablemente, las fuentes de información el caso de esta institución. Si bien se ha señalado
territorializadas a nivel provincial no permitieron que existe una demanda muy fuerte por su
tal objetivo, por lo que se hace este análisis presencia, hay a la par una crítica permanente a
independiente del IDE. las consecuencias negativas de esta presencia y su
relación con la población, en muchas ocasiones
por causa de los abusos que se cometen al amparo
Por su importancia Indicador de seguridad: fuerza y límites del monopolio de la fuerza y, otras veces, por la
relativa, hay corrupción; siendo este último factor la razón
que destacar la El indicador del número de habitantes por principal y creciente de la desaprobación de la
policía, tomando en cuenta solo a los policías que Policía en todas las encuestas de opinión sobre la
organización de la
están dedicados específicamente a la seguridad materia.97
población para la ciudadana desde el trabajo de las comisarías, es Tercero: Porque la presencia de la Policía
seguridad creada el que mejor se aproxima para tener idea de la puede estar asociada a diversos tipos de políticas
en el campo con las seguridad en el territorio. Pero si bien existe una o a la ausencia de ellas, y no todas las formas de
Rondas Campesinas demanda pública por el incremento de policías; 95 presencia policial concuerdan con avances en
y los Comités de hay, sin embargo, un conjunto de limitaciones del desarrollo humano o respeto de los derechos de
indicador escogido que es pertinente enumerar y las personas. La presencia policial con énfasis en
Autodefensa, así
que explican el porqué no ha sido incorporado en prevención o con estrategias de policiamiento
como en las ciudades el IDE global. comunitario tiene efectos muy diferentes de los
con las Juntas Primero: Las estadísticas solo toman en que puede tener una basada en la exterminación
Vecinales. cuenta a los policías asignados a las comisarías, de personas sospechosas de ser delincuentes,
que son 26 mil (28%), de los aproximadamente práctica extrema y afortunadamente aislada en el
92.000 que existen en todo el país. 96 Ello cobra Perú. Es decir, no basta el número de policías, sino
sentido en la medida en que los asignados a lo que haga el policía en el marco de una política
comisarías tienen por función primaria y esencial determinada, y eso no lo mide el indicador.
garantizar la seguridad ciudadana, pero, a la vez, Cuarto: La Policía no es la única oferta de
se está dejando de lado a dos terceras partes de seguridad con la que se cuenta. Hay otras razones
los miembros de la Policía. Si no se considera a los que explican, incluso más que la propia presencia
que pertenecen a la Sanidad y a los que se dedican de la Policía, los niveles reales de seguridad
a funciones administrativas, quedan aún por e inseguridad de la gente. Por su importancia
fuera del indicador casi la mitad de los policías relativa, hay que destacar la organización de la
que trabajan en general temas de seguridad, población para la seguridad creada en el campo
desde escuadrones de emergencia hasta unidades con las Rondas Campesinas y los Comités de
de orden público, desde especializados en drogas Autodefensa, así como en las ciudades con las
hasta en terrorismo, pasando por todos los Juntas Vecinales. Estas organizaciones dialogan
que se dedican a investigación criminal. Todas a veces de manera complicada y hasta tensa con
estas funciones se relacionan con la seguridad el Estado, pero en la vida cotidiana tienen en
ciudadana, de modo que los efectivos de muchas zonas la responsabilidad central de la
comisarías están de alguna manera recibiendo un seguridad.98
soporte complementario en función del mismo Otra fuente de provisión de seguridad, que
objetivo. es a veces más relevante que la de la Policía, es la
Segundo: La naturaleza contradictoria y seguridad privada; la que va desde la que ofrecen
compleja de la presencia policial. La existencia las empresas grandes y formales para sectores

95 Véase Ministerio del Interior (2002). “Informe de la Comisión de Reestructuración de la Policía Nacional”. Lima: MININTER.
96 En diciembre del 2007 había registrados 90 316 (véase Briceño, Juan, Gino Costa y Carlos Romero [2009]. “La Policía que Lima
necesita”. Lima: Ciudad Nuestra).
97 Por ejemplo: A la pregunta por cuál es el principal problema de la Policía en la VI Encuesta Anual sobre Seguridad Ciudadana
de la Universidad de Lima (Lima Metropolitana y Callao, noviembre del 2009), las respuestas son corrupción, 55,3%; mala
organización, 21,0%; falta de presupuesto, 17,1%; y falta de efectivos, 5,5%.
98 Según la investigación de Ciudadanos al Día (CAD), a partir de información producida por el Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI), al 2007 existían 2 098 organizaciones de seguridad vecinal y comunal, de las cuales el 35,0% son Comités
Vecinales, 28,0% Rondas Campesinas, 19,0% Comités de Autodefensa, 12% Rondas Urbanas, y 6,0% son de otro tipo. En
promedio, 7 de cada 10 municipalidades del país cuentan con estas organizaciones en sus respectivos distritos (véase más en:
<http://jalayo.blogspot.com/2010/01/28-de-organizaciones-de-seguridad.html>).


acomodados y para actividades económicas en Loreto; Marañón, Huamalíes y Pachitea en
importantes, hasta la que brindan los vigilantes Huánuco) que tienen más de 5 000 habitantes por
informales de la esquina del barrio, el mercado policía (véase el cuadro 4.1).
o incluso los cuidadores de carros. A ellos habría
que sumar los policías que en sus vacaciones o días La densidad poblacional: un factor determinante
libres trabajan para particulares, ofreciéndoles para analizar la brecha
seguridad usando el uniforme y las armas que el
Estado les ha dado. No hay indicador oficial del La densidad poblacional es un factor que, medido
número de personas comprendidas en todas las a escala provincial, influye en sus extremos de
variantes de seguridad privada, pero mediciones mayor y menor población en el indicador de
indirectas indicarían que las personas involucradas seguridad. A diferencia de otros ámbitos, es
y el efecto que producen son bastante mayores mucho más fácil que el indicador se cumpla El problema de la
que los de la Policía.99 con poblaciones muy pequeñas, lo que no seguridad ciudadana
Por último está la labor de los municipios implica un esfuerzo muy grande del Estado. En es antes que nada
en seguridad, expresada principalmente, pero concentraciones humanas enormes —Lima, por
un problema urbano.
no únicamente, en los serenazgos. En Lima y ejemplo— ocurre el fenómeno inverso, siendo a
algunas otras ciudades grandes del país son ya su vez, por la naturaleza del problema, donde es Esto no quiere decir
una realidad bastante importante. En barrios de más necesaria la acción del Estado. que en el ámbito rural
clase media y alta de Lima son, sin duda alguna, Así, de las 23 provincias del Perú con una no haya problemas de
la fuente principal de la seguridad que provee el población menor de 20 000 habitantes, solo cuatro seguridad, pero sí que
Estado. Sobre este tema se volverá más adelante tienen problemas graves de asignación policial: son diferentes.
con detalle. Antonio Raymondi (Ancash) en el nivel bajo y en
El quinto matiz que hay que establecer es que el quintil medio-bajo, Sucre y Páucar del Sara Sara
el problema de la seguridad ciudadana es antes en Ayacucho, y Aija en Ancash, con un nivel de
que nada un problema urbano. Esto no quiere atención medio.
decir que en el ámbito rural no haya problemas Todas las demás provincias tienen un nivel
de seguridad, pero sí que son diferentes, por lo de atención relativa a la distribución peruana
general menos importantes y cuyo enfrentamiento medio-alta o alta. En este grupo están dos de las
requiere de una presencia estatal quizá menor y en tres que cuentan con la mejor atención policial de
todo caso distinta de la expresada en la presencia de todo el país: Jorge Basadre (Tacna) y Canta (Lima),
policías en comisarías. Así, cuando, más adelante, habiendo otras 12 más con atención alta (Purús en
se de cuenta de las características de la brecha Ucayali; Tarata y Candarave en Tacna; Corongo,
urbano/rural, habrá que poner sobre la mesa Ocros y Recuay en Ancash; Tahuamanu en Madre
consideraciones diferentes de las que corresponden de Dios; Antabamba en Apurímac; La Unión y
a otros ámbitos estudiados en este Informe. Condesuyos en Arequipa; y Contralmirante Villar
en Tumbes), y cuatro con atención medio-alta
(Cajatambo en Lima, Asunción en Ancash. Palpa
Midiendo la brecha: la mala cobertura de la en Ica y Bolívar en La Libertad).
seguridad En las provincias muy poco pobladas, el ín-
dice de desarrollo humano (IDH) está muy corre-
Habiéndose considerado que 250 habitantes por lacionado al de la presencia policial, ubicándose
policía es el estándar aceptable,100 cabe decir que, en el mismo quintil o en el vecino. Hay seis pro-
en general, la inmensa mayoría de las provincias vincias que escapan de esa correlación, y en todos
del país tiene una mala asignación del servicio los casos lo hacen porque su nivel de atención po-
policial. licial es significativamente mayor que su IDH. És-
Basándose solo en este indicador, apenas seis tas son Recuay en Ancash, Bolívar en La Libertad,
provincias (Canta en Lima; Jorge Basadre y Tarata Antabamba en Apurímac, Asunción en Ancash,
en Tacna; Castrovirreyna en Huancavelica; Islay y Candarave en Tacna y Purús en Ucayali.
Caravelí en Arequipa) cumplen con el estándar o Las provincias con los mejores índices de
se encuentran muy cerca de él. atención en seguridad son las que se muestran
La gran mayoría de las provincias está por en el cuadro 4.2. Las tres que cumplen con el
encima de los mil habitantes por policía, y hay seis indicador tienen menos de 20 000 habitantes:
(Datem del Marañón, Alto Amazonas y Ucayali Jorge Basadre y Tarata en Tacna y Canta en Lima.

99 Véase, por ejemplo, Basombrío Iglesias, Carlos (2006). “Percepciones, victimización, respuesta de la sociedad y actuación del
Estado”. Lima: Insitituto de Defensa Legal.
100 Es un estándar utilizado a nivel internacional.


Cuadro 4.1

Perú: 20 provincias mejor y peor atendidas por el Estado en seguridad, 2009

Mejor atendidas Peor atendidas
Número de
Número de habitantes
Departamentos Provincias habitantes por Departamentos Provincias
por policía
policía
Tacna Jorge Basadre 144 La Libertad Virú 2 907
Lima Canta 174 Junín Satipo 3 012
Tacna Tarata 211 San Martín Mariscal Cáceres 3 068
La distribución policial
Arequipa Islay 260 Ucayali Coronel Portillo 3 150
en las ciudades más
Huancavelica Castrovirreyna 283 La Libertad Sánchez Carrión 3 293
grandes esconde Arequipa Caravelí 293 Cajamarca Hualgayoc 3 477
brechas distritales Arequipa Camaná 332 Ucayali El Dorado 3 593
enormes, como se Arequipa La Unión 335 Huánuco Puerto Inca 3 622
va a ejemplificar para Arequipa Castilla 367 Ucayali Atalaya 3 637
el caso de Lima. A Moquegua Ilo 395 Huánuco Yarowilca 3 788
diferencia de otros Tacna Candarave 417 Cusco Espinar 3 970
indicadores, es en los Moquegua General Sánchez Cerro 438 Amazonas Condorcanqui 4 052

distritos pobres de Moquegua Mariscal Nieto 460 Cajamarca San Pablo 4 065
Cusco Antabamba 461 Huánuco Dos de Mayo 4 600
las ciudades grandes
Arequipa Condesuyos 492 Loreto Datem del Marañón 5 521
donde la brecha de
Apurímac Grau 533 Huánuco Marañón 5 810
atención en seguridad Cusco Quispicanchi 538 Huánuco Pachitea 5 974
es la más fuerte. Ancash Ocros 543 Loreto Alto Amazonas 6 312
Lima Huarochirí 545 Loreto Ucayali 6 767
Lima Oyón 556 Huánuco Huamalies 7 156
Fuentes: Oficina General de Planificación, Ministerio del Interior. 2009.
Proyección poblacional según los Censos Nacionales 2007: XI de población y VI de vivienda. INEI.
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú.

Bajando en la escala hay que llegar hasta el puesto indicador. Es mucho más fácil para el Estado cum-
22 para encontrar una provincia con más de 100 plir con una distribución razonable de policías en
000 habitantes: Arequipa, con 816 000 habitantes provincias muy poco pobladas, incluso en algu-
y 590 habitantes por policía, presenta un índice ya nos casos cuando sus niveles de desarrollo huma-
muy lejano de las que encabezan esta tabla. Peor no sean muy bajos.
aun: Arequipa es un caso excepcional, ya que la Siendo el Perú un país con un déficit de
siguiente provincia con más de 100.000 habitantes policías muy marcado, las ciudades grandes,
se encuentra en el puesto 51; se trata de Lima, con que son a su vez las que concentran los mayores
7 605 742 habitantes y 844 habitantes por policía, problemas de inseguridad, son las más difíciles
una cifra manifiestamente más baja. Luego se de cubrir, siendo la brecha en atención policial
encuentra Chiclayo, en el puesto 61, que tiene 757 mayor. Habría que señalar, además, que la
452 habitantes con 921 habitantes por policía, y distribución policial en las ciudades más grandes
mucho más abajo, en el lugar 93, el Callao, con 876 esconde brechas distritales enormes, como se va a
877 habitantes y 1 232 habitantes por policía. ejemplificar para el caso de Lima. A diferencia de
Las seis provincias más pobladas del Perú otros indicadores, es en los distritos pobres de las
—Lima, Callao, Arequipa, Trujillo, Chiclayo y ciudades grandes donde la brecha de atención en
Piura— tienen todas, salvo la última, un IDH en seguridad es la más fuerte.
el quintil alto. Pero aquí la única que está en el
nivel alto de atención policial es Arequipa. Lima La distribución espacial del índice de seguridad
y Chiclayo aparecen en el medio-alto, Callao en el
medio y Piura en el bajo. El mapa que se presenta a continuación grafica la
La densidad poblacional y, consiguiente- densidad del Estado en materia de seguridad en
mente, el nivel de urbanización, es un factor de- las provincias del Perú. El indicador de habitantes/
terminante negativo para el cumplimiento de este policía se divide en quintiles, siendo los colores


Cuadro 4.2

Perú: Provincias con menos o más de 20 mil habitantes, según características seleccionadas, 2009

Menos de 20 mil habitantes Más de 20 mil habitantes
Habitantes por policía Habitantes por policía
Departamentos Provincias Población IDH Departamentos Provincias Población IDH
Número Quintil Número Quintil
Ucayali Purús 4 014 0,5333 669 Alto Lima Lima 8 095 747 0.6840 844 Medio Alto
Ancash Aija 8 158 0,5586 1 165 Medio Callao Callao 926 788 0.6803 1 232 Medio
Tacna Tarata 8 211 0,5871 211 Alto Arequipa Arequipa 904 846 0.6588 590 Alto
Lima Cajatambo 8 472 0,5796 847 Medio Alto La Libertad Trujillo 871 388 0.6663 2 060 Medio Bajo
Ancash Corongo 8 512 0,5843 608 Alto Lambayeque Chiclayo 814 347 0.6392 921 Medio Alto
Tacna Candarave 8 763 0,5692 417 Alto Piura Piura 704 054 0.6180 2 805 Bajo
Ancash Asunción 9 231 0,5285 923 Medio Alto Loreto Maynas 534 396 0.6147 2 274 Bajo
Ancash Ocros 9 781 0,6124 543 Alto Junín Huancayo 490 050 0.6209 1 408 Medio
Tacna Jorge Basadre 10 254 0,6378 144 Alto Ancash Santa 415 937 0.6552 1 264 Medio
Ayacucho Huanca Sancos 10 581 0,5542 1 176 Medio Cusco Cusco 405 000 0.6510 714 Alto
Páucar Coronel
Ayacucho 11 039 0,5824 1 104 Medio Ucayali 352 855 0.6180 3 150 Bajo
del Sara Sara Portillo
Madre de Dios Tahuamanú 11 694 0,6540 731 Alto Cajamarca Cajamarca 348 514 0.5827 2 660 Bajo
Ayacucho Sucre 12 492 0,5516 1 562 Medio Bajo Ica Ica 335 113 0.6583 1 516 Medio Bajo
Ica Palpa 12 943 0,6419 761 Medio Alto Piura Sullana 301 450 0.6235 2 871 Bajo
Apurímac Antabamba 13 374 0,5245 461 Alto Huánuco Huánuco 291 700 0.5838 2 334 Bajo
Lima Canta 14 244 0,6124 174 Alto Tacna Tacna 288 306 0.6525 1 052 Medio Alto
Arequipa La Unión 15 750 0,5526 335 Alto Lambayeque Lambayeque 279 411 0.5863 1 174 Medio
La Libertad Bolívar 17 222 0,5563 861 Medio Alto Puno San Román 259 763 0.6044 2 793 Bajo
Antonio
Ancash 17 357 0,5395 2 480 Bajo Ayacucho Huamanga 246 417 0.5842 2 220 Medio Bajo
Raymondi
Contralmirante
Tumbes 18 392 0,6458 634 Alto Puno Puno 240 907 0.5735 1 295 Medio
Villar
Arequipa Condesuyos 19 169 0,5958 492 Alto Junín Satipo 216 852 0.5605 3 012 Bajo
Ancash Recuay 19 655 0,5794 634 Alto Lima Cañete 213 276 0.6449 992 Medio Alto
Huancavelica Castrovirreyna 19 792 0,5631 283 Alto Lima Huaura 207 687 0.6423 1 413 Medio
Fuentes: Oficina General de Planificación, Ministerio del Interior. 2009.
Proyección poblacional según los Censos Nacionales 2007: XI de población y VI de vivienda. INEI.

verdes los de mayor presencia policial y los colores los departamentos de Loreto, Ucayali, Huánuco,
rojo y naranja los de menor presencia policial. San Martín y Amazonas, en sus zonas de ceja de
Hay una concentración muy alta de selva y selva. Otra concentración importante de
provincias en el quintil 1 en el sur del país, provincias en el nivel más bajo está en la sierra
especialmente hacia la costa en Arequipa, de Piura. Puno tiene también tres provincias
Moquegua y Tacna. Grau en Apurímac, que está en el quintil inferior, incluyendo San Román,
en este quintil, tiene una continuidad geográfica y Juliaca muestra altos índices de inseguridad
con Arequipa, y ésta, a su vez, la tiene con las ciudadana.
provincias de Cusco que se ubican también en ese La zona costera desde Ica hasta Tumbes,
nivel, extendiéndose esta continuidad geográfica incluyendo la provincia de Lima, no tiene ninguna
hasta la provincia de Manu en Madre de Dios. provincia en el quintil superior de atención de
La concentración geográfica de las seguridad, lo que se explica por el impacto de la
provincias en el quintil más bajo del índice de densidad poblacional en el indicador, que se ha
seguridad también es muy evidente y está en explicado antes.101

101 En el CD del presente Informe encontrará la base de datos a nivel provincial de la razón habitantes por policía, IDH e IDE, en la
hoja de cálculo Base Especial.


Mapa 4.1

Perú: Habitantes por policías 2009 Seguridad RANK POB. % POB.
1 098 - 27 412 157 100


La brecha que esconde Lima 102 Pero la provincia de Lima esconde diferen-
cias abismales entre sus distritos en la provisión
Lima, con 844 habitantes por policía, figura en de servicios de seguridad. Para empezar, en Lima
el quintil medio-alto. Aun así, la asignación es no solo hay policías de comisarías. En realidad, en
deficiente, como se ha visto que ocurre para casi la capital se concentran 53 401 policías de los 90
todas las provincias del país, incluso las ubicadas 316 que hay en el país (59,1% del total).103 Muchos
en los quintiles superiores. de ellos tienen funciones operativas que de mane-

102 Sería muy importante tener en el futuro un ejercicio comparable para las otras ciudades grandes del país, pero la data no está
por ahora disponible.
103 Las cifras son del 2009. Los datos precisos pueden haberse modificado algo, pero su estructura se mantiene en el tiempo desde
hace muchos años (véase Briceño, Costa y Romero, op. cit., 2009).


ra directa (investigación criminal, escuadrones de
Cuadro 4.3
emergencia, etcétera) o indirecta (unidades antite-
rrorismo, antinarcóticos, salvataje, orden público, Lima Metropolitana: Habitantes por policía, por sereno y por
etcétera), contribuyen a la seguridad, lo que ocu- efectivo de seguridad, según distritos, 2009
rre también en algún grado en Arequipa y Tru-
jillo, pero que va decreciendo significativamente
para el resto de las ciudades del país. Habitantes por efectivos
Habitantes por Habitantes por
Lima, por su escala y por las inmensas Distrito de seguridad (policía más
policía sereno 1/
sereno)
diferencias que esconde, no puede ser tratada como
una unidad uniforme en la provisión de servicios Punta Hermosa 92 207 64
públicos para la seguridad. Se requiere, por tanto, San Isidro 211 137 83
una mirada por distritos (véase el cuadro 4.3).104 Punta Negra 106 916 95
Como se puede observar, existen enormes Miraflores 311 170 110
desigualdades en la asignación de policías. San Bartolo 113 - 113
Dejando de lado los balnearios del sur de la capital Barranco 199 304 120
—Punta Hermosa, Punta Negra, Pucusana, San Jesús María 389 265 158
Bartolo y Santa María—, que están por encima Magdalena del Mar 322 352 168
del estándar internacional, por su baja densidad Lurín 348 327 169
poblacional y temas de estacionalidad.
San Borja 395 305 172
El distrito mejor atendido es San Isidro, con
Lima (capital) 341 389 182
211 habitantes por policía, por estar por encima del
Lince 386 383 192
estándar internacional. Además, otros distritos de
Pueblo Libre 436 436 218
la ciudad de clase media y alta, si bien no llegan
al estándar internacional, no están muy lejos de Pucusana 235 - 235
cumplirlo; tal es el caso de Miraflores, Magdalena Santa Rosa 258 2 836 236
del Mar, Lima (Cercado), Lurín, San Luis, Lince, Santiago de Surco 1 250 320 255
Jesús María, San Borja y Pueblo Libre. San Luis 374 888 263
En el otro extremo hay diferencias muy La Victoria 459 757 286
grandes con los distritos pobres de los conos de El Agustino 574 631 301
la ciudad. Doce distritos, todos ellos de población San Miguel 668 616 321
predominantemente pobre, tienen así más de mil Surquillo 603 774 339
habitantes por policía. La Molina 811 613 349
Pero este acercamiento es aún insuficiente Ancón 620 1 157 404
para medir la brecha. En Lima, para un número Pachacámac 774 1 017 440
importante de distritos, lo más importante de la Los Olivos 674 1 839 493
seguridad procede de los municipios a través de
Chaclacayo 823 1 782 563
los serenazgos. De hecho, de los 43 distritos de
Breña 572 - 572
Lima Metropolitana, incluyendo El Cercado, 38
Rímac 742 3 525 613
cuentan con el servicio de Serenazgo. Un servicio
Lurigancho-Chosica 1 573 1 068 636
que se superpone con el de la Policía y que se
concentra muy marcadamente en los distritos más Independencia 878 3 001 679
acomodados. Ate-Vitarte 1 555 1 309 711
Así, San Isidro, Miraflores, San Borja, Jesús Chorrillos 924 3 472 730
María, Barranco y Surco, solo considerando a Carabayllo 1 042 4 111 831
los serenos, tienen un número de habitantes por San Juan de Lurigancho 1 427 2 144 857
policía superior al estándar internacional. En Puente Piedra 1 736 1 724 865
cambio, en 18 distritos de la capital, todos de Cieneguilla 927 - 927
población mayoritariamente de bajos recursos, San Juan de Miraflores 1 253 4 287 970
muy poblados y con importantes problemas de San Martín de Porres 1 699 3 699 1 164
seguridad, hay más de mil habitantes por sereno Comas 1 165 - 1 165
(véase el cuadro 4.3). Villa El Salvador 1 384 - 1 384
Ahora bien: la forma correcta de medir la
Santa Anita 2 431 3 255 1 392
asignación de seguridad en los distritos de Lima
Villa María del Triunfo 1 750 9 157 1 469
es agregando los efectivos que provee el Gobierno
Nota: 1/ Hay distritos que no cuentan con serenos, que se representa con una raya.
Nacional a través de la Policía, a los que asignan
Fuente: Oficina General de Planificación, Ministerio del Interior. 2009.
los municipios a través de los serenazgos. Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú.

104 Siendo algunos de ellos tan grandes —San Juan de Lurigancho, por ejemplo—, que, a su vez, esconden otras diferencias, pero
que escapan de las posibilidades de este texto y de la información existente.


La constatación general es que la Policía le sobre incidencia delictiva, complejidad geográ-
da mejor asignación de efectivos a los distritos fica y densidad poblacional para una reasigna-
que a su vez tienen capacidad de ofrecer a sus ción paulatina, pero radical de sus servicios.
ciudadanos un mejor servicio de Serenazgo.105 El • Avanzar hacia un esquema de municipaliza-
resultado es una ciudad partida en dos, donde la ción policial, para lo cual el gobierno nacio-
combinación de los dos servicios arroja niveles nal debería crear mecanismos de compensa-
de asignación de efectivos de seguridad altísimos ción para que la desigualdad no se agudice
para todos los distritos de clase media para arriba dada la enorme diferencia de recursos entre
y mantiene el déficit muy importante de atención municipios del país.
en los distritos pobres y más poblados de la ciudad • Mejorar los sistemas de información policial
(véase el cuadro 4.3). apuntando a su profesionalismo, consisten-
Dada la extensión cia, comparabilidad y transparencia. Ello
y complejidad requiere de capacitación, equipamiento y
geográfica del país, Mirando el futuro auditoría externa. Paralelamente el Perú ne-
cesita contar con encuestas de victimización
así como la marcada
A continuación se presenta un conjunto de propues- periódicas estandarizadas y comparables in-
heterogeneidad de tas para cerrar en corto plazo la brecha existente. ternacionalmente por lo menos cada año y,
sus territorios, la en una primera etapa, para las diez regiones
conectividad aporta • Priorizar la mayor dotación policial en pro- que concentran la mayor población urbana.
un mecanismo de vincias urbanas con los mayores niveles de
compensación de inseguridad. Ninguna de las 20 provincias
más pobladas alcanza el estándar interna- 4.2 VIALIDAD PARA EL DESARROLLO
los efectos de la
cional. Entre las provincias y ciudades en la HUMANO
distancia sobre los que se debe priorizar una mayor dotación
sectores sociales y policial están: Coronel Portillo –Pucallpa Desde la perspectiva del desarrollo humano, la
territorios postergados (que tiene 3 150 habs/policía), Sullana (con 2 función de conectividad a cargo del Estado tiene
y remotos. 871 habs/policía), Piura (con 2 805 habs/po- por objeto apoyar la generación de oportunidades
licía), San Román-Juliaca (con 2 793 habs./ para todas las personas en todos los espacios te-
policía), Cajamarca (con 2 660 habs/policía), rritoriales. Dada la extensión y complejidad geo-
Maynas-Iquitos (con 2.274 habs/policía), gráfica del país, así como la marcada heterogenei-
Huánuco (con 2 354 habs/policía), Ayacucho dad de sus territorios, la conectividad aporta un
(con 2 220 habs/policía) y Trujillo (con 2 060 mecanismo de compensación de los efectos de la
habs/policía). distancia sobre los sectores sociales y territorios
• El caso de Lima oculta enormes diferencias postergados y remotos.
en dotación policial entre sus distritos. Los Como parte de su función en el ámbito de
distritos con mayores brechas son los más la conectividad, el Estado impulsa el desarrollo
populosos y pobres, tales como Puente Piedra del sistema vial facilitando la movilidad de
(con 1 736 habs/policía), San Martín de Porres las personas para que puedan acceder a los
(con 1 699 habs/policía), Lurigancho-Chosica servicios básicos indispensables y aprovechar
(con 1 573 habs/policía), Ate-Vitarte (con 1 555 las oportunidades derivadas de la conexión a los
habs/policía), San Juan de Lurigancho (con 1 mercados. Esto permite el despliegue de nuevas
427 habs/policía), Villa el Salvador (con 1 384 y mayores capacidades de las personas y la
habs/policía) y San Juan de Miraflores (con 1 ampliación de sus valiosas alternativas de vida.
253 habs/policía). Todos estos distritos tienen La población está menos “atada” a un lugar, y
entre 5 y 7 veces menos policías por habitante si permanece en él es más porque así lo decide
que el estándar internacional y 8 a 10 veces libremente que por falta de vías para salir.
menos policías que distritos acomodados
como Barranco y San Isidro.
• Por tanto debe revisarse profundamente la La vialidad en el difícil territorio peruano106
desigualdad en la asignación de los recursos
para la seguridad en el país. Para ello la Policía El sistema vial peruano está integrado por tres
Nacional debe contar con un estudio profundo redes: (i) la red vial nacional, que incluye a

105 Cabe anotar que nos estamos limitando al tema de recursos humanos, pero habría que agregar que los serenazgos importante
en número de efectivos están a su vez notablemente bien equipados con patrulleros, comunicaciones, cámaras de vigilancia,
sistemas de georreferenciación del delito, perros, etcétera.
106 La variable vialidad no ha podido ser considerada como componente del IDE, debido a que la información sectorial disponible
no permite construir indicadores de los servicios efectivamente brindados por la red vial en provincias. Sin embargo, el análisis
que se presenta en esta sección utiliza la data elaborada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para mostrar
el importante papel del sistema vial en la integración territorial y en las condiciones del desarrollo humano en el país.


Mapa 4.2

Perú:Índice de vialidad provincial 2009 Viabilidad RANK POB. % POB.
0,3661 - 27 412 157 100

Fuente: MTC-Oficina General de Planeamiento y Presupuesto.

las carreteras troncales que conectan entre sí de transporte a lo largo del territorio nacional.
a las grandes ciudades, puertos y aeropuertos En lo que concierne a la infraestructura vial,
principales, grandes ejes productivos, comerciales si se consideran los tramos de las redes que se
o turísticos; (ii) la red vial departamental, que localizan en cada territorio provincial, las cifras
conecta a las capitales provinciales entre sí y con revelan, por un lado, la existencia de provincias
la capital del departamento; y, (iii) la red vial relativamente bien dotadas; mientras que, en
vecinal, que enlaza a las capitales distritales y el otro extremo, un importante número de ellas
centros poblados importantes con la capital de la tiene enormes déficits en vialidad y, por lo tanto,
provincia. presenta un acceso muy limitado a los servicios
El Perú tiene una distribución muy básicos y a las oportunidades de progreso en sus
desigual de las condiciones de conectividad y territorios. Esta distribución se ve influida por


Cuadro 4.4

Perú: Provincias con la más alta y más baja densidad vial, 2009

Provincias con alta Densidad vial Provincias con baja Densidad vial
Departamentos Departamentos
vialidad (primer decil) (km/km2)*100 vialidad (último decil) (km/km2)*100
Lima Lima 32,1 Madre de Dios Tambopata 1,6
Callao Callao 29,6 Piura Huacaybamba 1,5
Cusco Cusco 24,4 Huánuco Puerto Inca 1,5
Cajamarca Cajamarca 17,5 San Martín Bellavista 1,4
Todas las provincias Moquegua Ilo 15,1 Madre de Dios Tahuamanu 1,3
de la selva baja y Cusco Urubamba 14,7 Ucayali Coronel Portillo 1,3

algunas de la selva Lima Barranca 14,7 Puno Sandia 1,3
Ayacucho Huamanga 14,6 Ucayali Atalaya 1,3
alta ocupan los
Lambayeque Chiclayo 14,4 Arequipa Condesuyos 1,2
últimos lugares, es
Puno San Román 14,4 Arequipa La Unión 1,2
decir, pertenecen a Ancash Corongo 13,7 San Martín Mariscal Cáceres 1,1
los deciles noveno y Ancash Pallasca 13,5 Ayacucho Páucar del Sara Sara 1,1
décimo, los más bajos La Libertad Trujillo 13,4 Madre de Dios Manu 1,0
de la vialidad. Lima Cañete 13,4 Loreto Requena 0,9
La Libertad Pacasmayo 13,3 Ayacucho Huanca Sancos 0,8
Junín Concepción 12,9 Amazonas Condorcanqui 0,7
Junín Tarma 12,7 Loreto Mcal. Ramón Castilla 0,7
Huancavelica Churcampa 12,4 Loreto Loreto 0,7
Lima Huaraz 12,4 Loreto Datem del Marañón 0,6
Tacna Talara 12,0 Ucayali Purús 0,0
Fuente: Oficina General de Planeamiento y Presupuesto, MTC.

factores como la pertenencia a tal o cual región provincias serranas perteneciente también a
natural, la cercanía o lejanía de los grandes ejes de los deciles más bajos de densidad vial.
articulación del territorio nacional o la condición • De las provincias mejor dotadas de
de provincia capital de departamento. El mapa 4.2 infraestructura vial (colores negro y azul en
ilustra la distribución de la densidad vial según el mapa), aunque no se dibujan tendencias
provincias.107 claras, se detectan algunas capitales de
Se aprecia un patrón territorial en el que departamento, otras de la sierra con
caben las comprobaciones siguientes: importante presencia de minería y algunas
conectadas a puertos, o a ejes comerciales y
• Todas las provincias de la selva baja de turismo.
(comprende los departamentos de Loreto,
Ucayali y Madre de Dios), y algunas de El cuadro 4.4 presenta las 20 provincias de la
la selva alta (en Amazonas, San Martín, más alta y de la más baja densidad vial.
Huánuco, Pasco, Junín y Cusco) (tonos rojo
y marrón en el mapa), ocupan los últimos
lugares, es decir, pertenecen a los deciles Lo intolerable en vialidad
noveno y décimo, los más bajos de la
vialidad.108 El análisis de las brechas y la identificación de “lo
• En el centro-sur andino, las provincias del intolerable” en relación con la vialidad en el Perú
sur de Ayacucho, las de las partes altas de tiene que ver fundamentalmente con dos situacio-
Arequipa y una de Apurímac, fronteriza con nes: (i) la imposibilidad de transitar por determi-
Arequipa, conforman otra aglomeración de nados tramos de la red vial durante algunas épo-

107 Definida por el MTC como la relación km lineales de carreteras/km2 de extensión geográfica, según equivalencias por tipo de
superficie y vías fluviales.
108 Esta ubicación en los últimos lugares se mantiene aun cuando a la red carretera de las provincias amazónicas se le han agregado
los tramos correspondientes de los ríos navegables.


cas del año; y, (ii) la falta de conexión carrozable
Cuadro 4.5
en que todavía se encuentran algunos distritos.
En relación con lo primero, el Estado Perú: Distritos de la sierra sin conexión carrozable, 2009
debería garantizar el derecho fundamental de las
personas y los productos a transitar durante todo
Longitud
el año por todas las carreteras del país. Resulta Departamentos Provincias Distritos Población
camino (km)
intolerable que esta libertad se vea afectada por
Choco 1 235 6
la falta de conservación y mantenimiento que Castilla
Uñón 233 15
torna intransitables algunos tramos y sectores
de los caminos. El impacto y las consecuencias Arequipa Caylloma Tapay 880 15
económicas y sociales por la inexistencia o el mal Quechualla 305 30
La Unión
estado (intransitabilidad) de los caminos en un Tauría 357 2
buen número de provincias del país, se refiere Ayacucho Páucar del Sara Sara San José de Ushua 193 12
principalmente a: Chimbán 2 842 15
Chota Choropampa 3 480 25
• Dificultades o imposibilidad de acceder a Cajamarca Pión 1 847 25
escuelas y centros de salud o postas médicas. Cujillo 2 998 21
Las posibilidades de las poblaciones de estos Cutervo
San Juan de Cutervo 2 371 30
territorios de articularse a los citados servicios Huancavelica Huancavelica Acobambilla 3 521 34
esenciales para el desarrollo humano son Chilón 7 993 15
nulas o muy precarias. Huánuco Marañón
San Buenaventura 2 185 20
• Elevados tiempos de acceso o altos costos
Lincha 896 8
(fletes) por el mal estado de los caminos y
Lima Yauyos Tanta 530 18
su baja o nula transitabilidad, sobre todo en
Tupe 723 10
determinadas épocas del año (generalmente
las estaciones de lluvia). Fuente: Planes Viales Provinciales Participativos (varios años), MTC-PROVÍAS Descentralizado.
• Reducido tránsito vehicular y altos costos de
mantenimiento de los vehículos.
• Dificultades de acceso a mercados: altos características naturales de la región amazónica
costos de transacción para articularse a esos implican altos costos y dificultades para la
mercados y elevados costos de producción construcción de carreteras, y que esta reducida
derivados de los altos fletes. Riesgo de densidad vial es parcialmente compensada por una Sobre la red
desabastecimiento de productos esenciales. importante red de ríos navegables (véase el cuadro fluvial amazónica,
• Importantes potencialidades productivas sin 4.6). En esta red se distinguen los ríos cuyo caudal
aprovechar por la carencia o mal estado de la
se necesita la
y profundidad permiten la navegación incluso
infraestructura vial. de embarcaciones más pesadas para transportar intervención del
carga, de aquéllos otros en los que solo es posible la Estado para proveer
Un caso extremo de lo intolerable tiene navegación de embarcaciones ligeras de pasajeros. infraestructura
que ver con el aislamiento en que todavía se Sin embargo, la navegabilidad está fuertemente de puertos y
encuentran algunos espacios locales que carecen ligada a la estacionalidad; muchos ríos tienen esta embarcaderos
por completo de vías carrozables. Así, 17 capitales condición en las épocas de lluvia (diciembre-abril)
de distritos, todas ubicadas en la sierra y en pisos y lo pierden en el estiaje (mayo-noviembre).
y mejorar las
altitudinales que superan los 3000 msnm, según El caso extremo en el espacio amazónico está condiciones de
la data y cartografía del Ministerio de Transportes dado por la provincia de Purús (departamento navegabilidad.
y Comunicaciones (MTC), no aparecen con de Ucayali), donde no hay caminos carrozables
conexión carrozable.109 Su ubicación, necesidades y tampoco tramos fluviales navegables que la co-
de conexión y distancias al más cercano eje necten con Pucallpa, la capital departamental; solo
carretero aparecen en el cuadro 4.5. hay navegabilidad hacia la frontera con Brasil.
Sobre la red fluvial amazónica, se necesita la
intervención del Estado para proveer infraestruc-
Amazonía: se hace camino al navegar tura de puertos y embarcaderos y mejorar las con-
diciones de navegabilidad. La inversión pública
Un tema especial son las condiciones de vialidad en estos rubros constituye una necesaria compen-
y el transporte en las provincias de la selva baja sación a las limitaciones o carencias de caminos
y la selva alta. Debe tenerse en cuenta que las carreteros en la selva.

109 En algunas de estas zonas es posible que instituciones locales hayan provisto recientemente formas de conexión carrozable que
aún no se encuentran registradas por los órganos técnicos del MTC, por no contar con un inventario vial actualizado de las
provincias correspondientes.


su cobertura limitada, la puesta en marcha de este
Cuadro 4.6
Programa, desde mediados de la década de 1990, ha
Perú: Ríos navegables de la Amazonía peruana, 2009 significado un impulso importante en los esfuerzos
de superación de la pobreza, pues ha facilitado a
Río Tramo navegable Longitud (km) las localidades donde ha intervenido el acceso en
mejores condiciones a los servicios públicos y la
Putumayo Gueppi-confluencia con el río Yaguas 1 232
conexión a mercados y ejes de desarrollo. En las
Napo Cabo Pantoja-confluencia con el río Marañón 621
áreas de intervención se mostró así que la vialidad
Amazonas Confluencia con el río Ucayali-Santa Rosa 597 rural es uno de los principales factores que ayuda a
Marañón (parte baja) Saramiriza-confluencia con el río Ucayali 622 movilizar las potencialidades territoriales, mejorar
Marañón (parte media) 1/ Límite provincial Condorcanqui-Saramiriza 154 los indicadores sociales, reducir costos y elevar la
Huallaga (parte baja) Yurimaguas-confluencia con el río Marañón 220 productividad (véase el recuadro 4.1).
Huallaga (parte alta) 1/ Huánuco-Yurimaguas 892 El PCR significa una inversión total, en
Ucayali (parte baja) Pucallpa-confluencia con el río Marañón 1 108 el periodo 1995-2011, de US$568 millones en
Ucayali (parte alta) Confluencia con el río Tambo-Pucallpa 518 la rehabilitación de casi 19 mil kilómetros de la
Urubamba Confluencia con el Camisea-confluencia con el Tambo 280 red vial vecinal del país y en la mejora de unos
Tambo 1/ Confluencia con el Perené-confluencia con el Ucayali 150 6 mil kilómetros de caminos de herradura con
Madre de Dios 1/ Confluencia del Piñipiñi y Carbón-frontera con Brasil 624 financiamiento proporcionado por el BID-BIRF y
el propio Gobierno peruano. El Programa operó
Nota: 1/ Ríos navegables solo para transporte de pasajeros.
Fuente: Dirección General de Transporte Acuático, MTC. inicialmente en 12 departamentos seleccionados
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú. por su nivel de pobreza, y en el último quinquenio
se ha extendido a otros.
En cuanto a las modalidades de intervención,
los aspectos más relevantes son:
En las áreas de En los últimos años, la acción del MTC se ha • El establecimiento de un sistema de
intervención se mostró orientado a la ejecución de obras de construcción mantenimiento basado en microempresas
así que la vialidad y mejoramiento de embarcaderos en diversos formadas por las propias comunidades y
centros poblados a lo largo de la red fluvial. En pobladores de las zonas adyacentes a los
rural es uno de los
el periodo 1996-2006, tales inversiones alcanzaron caminos rehabilitados. De este modo se busca
principales factores unos US$13 millones. Estos embarcaderos han que el mantenimiento rutinario sea realizado
que ayuda a movilizar sido transferidos a los gobiernos regionales de con mano de obra local y herramientas
las potencialidades Loreto y Ucayali, los que deberán encargarse de manuales.
territoriales, mejorar su mantenimiento y operación. • Aplicación de mecanismos promocionales
los indicadores Se han realizado también estudios sobre los para la contratación de microempresas.
ríos principales (Ucayali, Huallaga, Marañón y Operan más de 650 microempresas que
sociales, reducir
Amazonas), para sustentar obras de mejora de las generan más de 6 mil empleos permanentes
costos y elevar la condiciones de navegabilidad (dragado en el canal no calificados.
productividad. de navegación, eliminación de obstáculos, ayudas • La sostenibilidad del mantenimiento vial
y señalización, mantenimiento), instalación de mediante un esquema de cofinanciamiento
estaciones limnimétricas y monitoreo periódico con participación del Gobierno Nacional
de las condiciones existentes en las hidrovías. En (MTC y Ministerio de Economía y Finanzas-
el periodo 1991-2009 se ha invertido en estudios MEF) y los gobiernos locales de las provin-
US$5 millones. Las obras serán ejecutadas por el cias y distritos donde se localizan los cami-
MTC, salvo que se decida concesionarlas al sector nos.
privado. Otra línea está compuesta por estudios de • Creación de los Institutos Viales Provinciales
factibilidad e ingeniería para construir o mejorar (IVP) como organismos de las municipalida-
la infraestructura de embarcaderos fluviales. Estas des especializados en la gestión de los cami-
obras serán ejecutadas luego por los gobiernos nos rurales (rehabilitación y mantenimiento)
regionales. con el propósito de hacer posible un proceso
de descentralización vial eficiente y soste-
nible. Como primer paso, se ha transferido
Una llave para el desarrollo: los caminos rurales la gestión del mantenimiento rutinario a los
en el Perú gobiernos locales.
• El seguimiento y monitoreo de la rehabilita-
Los problemas de deficiente conectividad y ción y mantenimiento por parte de los alcal-
articulación física que afectan todavía a parte des y monitores viales locales, sistema en el
importante del territorio nacional hacen que que participan las universidades de provin-
destaque, por contraste, la experiencia del cias. Se genera así un flujo continuo de infor-
Programa de Caminos Rurales (PCR). No obstante mación del estado de los caminos.


Recuadro 4.1

Midiendo el impacto de los caminos rurales

“Este informe presenta los resultados de la evaluación de impacto socio-económico, institucional y ambiental de las intervenciones de
rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales por parte del hoy denominado PROVÍAS DESCENTRALIZADO del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) durante el periodo 1998-2006.

Acerca de los resultados de la evaluación de impacto

Se encuentra que hay una reducción significativa en el tiempo que demora recorrer los tramos intervenidos después del 2004. Para este
grupo, los informantes locales reportan que el tiempo de recorrido se redujo en 36 minutos (30%). En lo que respecta a la generación
2000,110 también se observan cambios significativos adjudicables al programa de 29 minutos (19%). Este resultado sugiere que las
mejoras alcanzadas no solo se han mantenido, sino que se acentuaron, lo que rechaza la idea de que la calidad del mantenimiento
puede irse reduciendo en el tiempo.
El aumento en el tráfico de autos (132%), reducción de los pasajes (77%) y en los gastos de mantenimiento de los vehículos de
transporte públicos (44%) se dan de manera significativa solo en la generación 2000. Este resultado sugiere que las mejoras en este tipo
de variables toman tiempo para manifestarse en el caso de los caminos carrozables intervenidos.
No se encuentran efectos significativos sobre la actividad agropecuaria, el ingreso y la pobreza de los hogares que residen en
los tramos intervenidos por el programa. Esto es consistente con varios otros estudios que indican que para que la rehabilitación y el
mantenimiento de los caminos rurales generen cambios en estas variables es necesario que se enmarquen en procesos más integrales
que potencien las posibilidades de aprovechar las ventajas de las mejoras en la conectividad.
Mejoras significativas sobre el acceso a la educación y salud de los niños. Los varones más pequeños (6-11 años) de la generación
2000 de beneficiarios aumentan su probabilidad de asistir a la escuela en 2,8 puntos porcentuales, a pesar que el nivel inicial ya era
de 96%, pero no se observan cambios en la tasa de asistencia de los niños mayores (12-18 años) o en las niñas. En el caso de la
generación 2004,111 los niños mayores (12-18 años) de los caminos carrozables aumentan su tasa de asistencia a la escuela en 7 puntos
porcentuales, partiendo de una tasa inicial de 83%, pero no en los menores. En el caso de las niñas más pequeñas, el aumento es de 5
puntos porcentuales, partiendo de un nivel inicial de 93%, pero no se perciben cambios en las niñas mayores.
En cuanto a los indicadores de salud, se registra una reducción en la tasa de enfermedad de los niños más pequeños (0-5 años)
del orden de los 13 puntos porcentuales en el caso de la generación 2004, siendo la tasa inicial de 46%. Sin embargo, no se encuentran
cambios significativos para la generación 2000. En el caso de los niños de los caminos carrozables, la reducción promedio es de casi 7
puntos porcentuales, pero no alcanza a ser estadísticamente significativa.
En las localidades asociadas a los caminos de herradura rehabilitados se observa un aumento del empleo familiar no remunerado
en la actividad agrícola forestal del hogar, con una reducción pequeña del empleo en crianza de ganado y un aumento importante de la
PEA. Lo que este resultado sugiere es que la mejora de estos caminos de herradura habría facilitado el traslado de las viviendas de los
hogares hacia los predios agrícolas del hogar, permitiendo que los miembros más jóvenes y las mujeres puedan combinar mejor sus
actividades educativas y de trabajo doméstico con las labores agrícolas.”

Fuente: GRADE (2006). “Evaluación de los caminos rurales”. Lima: GRADE.

El salto cualitativo es el mantenimiento vial Cuadro 4.7

Durante estos años, una de las lecciones más claras Perú: Niveles de intervención, según tipo de red vial, 2009
respecto de las políticas públicas en el sector Trans-
portes es la importancia del mantenimiento vial.
Red vial existente Red intervenida % red
Como lo enfatizan los propios órganos Tipo de red
(km) (km) atendida
especializados del MTC, en la gestión de las
PERÚ 107 027 39 440 36,9
carreteras se trata de romper el círculo vicioso:
Red nacional 23 903 19 740 1/ 82,6
construcción –» abandono –» destrucción –» reconstrucción Red departamental 24 391 2 800 11,5
Red vecinal 58 733 16 700 28,4
y reemplazarlo por otro virtuoso: Nota: 1/ Incluye la red concesionada y no concesionada.
Fuentes: Power Point- Dirección Ejecutiva, MTC-PROVÍAS Nacional, febrero del 2010.
Inventarios Viales Georeferenciados, MTC-PROVÍAS Descentralizado, febrero del 2010.
construcción –» mantenimiento rutinario –» mantenimiento –» Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú.
periódico –» mejoramiento

En este esfuerzo por institucionalizar las importantes pero también debilidades manifies-
prácticas de mantenimiento en el conjunto del tas. El cuadro 4.7 muestra los grados de atención
sistema vial, el Estado peruano registra logros según tipo de red.

110 Se refiere al grupo de caminos intervenidos (rehabilitados) en el año 2000.
111 Se refiere al grupo de caminos intervenidos (rehabilitados) en el año 2004.


El alto nivel de atención alcanzado en la anterior ha significado totalizar casi 17 mil kiló-
red vial nacional es resultado del crecimiento, metros de caminos rurales atendidos. Sin embar-
en los últimos años, de los recursos destinados a go, esta cifra aún es minoritaria frente a la gran
conservación y mantenimiento: hasta el 2006 se extensión de la red vecinal. Téngase en cuenta,
disponía solamente de lo recaudado por peajes además, que la actualización de los inventarios
(alrededor de 200 millones de soles anuales). El viales hecha en los últimos años ha incrementado
presupuesto asignado el 2009 triplica ese monto, notablemente el tamaño de esta red por el registro
y el del año 2010 lo quintuplica. Ello ha permitido de nuevos caminos rurales, abiertos por iniciati-
al MTC suscribir contratos de conservación va de diversas instituciones estatales, gobiernos
a mediano plazo en la mayor parte de la red locales e incluso empresas privadas. Esto eleva el
nacional no concesionada, a lo que debe agregarse déficit de atención.
La idea de la vialidad el mantenimiento garantizado en la porción De todos modos, las prácticas de planifica-
como factor clave del concesionada de la red nacional (5 000 km). Es ción y mantenimiento aplicadas en los caminos
desarrollo moviliza de destacar que en las tres redes viales se utilizan rurales han puesto de manifiesto la posibilidad
modalidades de tercerización con el fin de que los de que los órganos del Estado y la población lo-
a las organizaciones
proyectos y obras de construcción, rehabilitación cal establezcan una interacción positiva. La idea
sociales de las y mantenimiento de los caminos sean ejecutados de la vialidad como factor clave del desarrollo
localidades. por el sector privado. moviliza a las organizaciones sociales de las lo-
En la Red Vial Vecinal, los criterios aplicados calidades y facilita su participación en el planea-
por el PCR han logrado institucionalizar el man- miento y en las decisiones acerca de qué caminos
tenimiento como una práctica obligada en todos rehabilitar y cómo asegurar luego su manteni-
los tramos viales intervenidos para rehabilitación. miento mediante la formación de microempresas
El notable esfuerzo desplegado desde la década comunales.

Recuadro 4.2

Logros en marcha: planes y proyectos viales con enfoque territorial

“Por la accidentada geografía y la presencia de diversos pisos altitudinales, el país está obligado a construir una red vial de mayor
densidad (medida en km lineal por km cuadrado) para cubrir las distancias entre puntos del territorio. Superar las brechas observadas
y dotar a todas las provincias del país de una adecuada infraestructura vial demanda abordar la expansión de las distintas redes viales
con criterios de planeamiento integral, desde una visión sistémica y un enfoque territorial. Para este fin son diversos los instrumentos
que se han venido generando desde el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y desde los gobiernos regionales y locales. Se
anotan los principales:

• El Plan Intermodal de Transportes 2004-2023, elaborado por el MTC con una visión prospectiva de largo plazo que identifica las
necesidades de inversiones en infraestructura carretera, ferroviaria, portuaria y aeroportuaria en el país.
• Lineamientos hacia un Plan Vial Nacional, formulados por la unidad ejecutora PROVÍAS Nacional del MTC, que prioriza el
desarrollo de tres circuitos viales básicos en el norte, centro y sur del país. La conformación de estos circuitos deberá incluir
tramos importantes de las carreteras Panamericana en la costa, Longitudinal de la sierra y Marginal de la selva, así como
carreteras de penetración. También forman parte de este Plan las vías interoceánicas norte, centro y sur que el Perú desarrolla
en el marco de IIRSA, otras vías transversales en el norte medio (Salaverry-Juanjuí), en el sur medio (Cañete-Huancayo-
Atalaya) y algunas vías complementarias en la región de la selva (Napo-Putumayo y Mazán-Iquitos-Nauta).
• Los lineamientos anteriores se apoyan en la experiencia del llamado Proyecto Perú, que consiste en una estrategia de
conservación de caminos que PROVÍAS Nacional ha desarrollado y viene generalizando con éxito. Este proyecto contemplaba
intervenir en 35 ejes viales de carácter transversal costa-sierra-selva y cuatro hidrovías principales de la Amazonía.
• Planes Viales Departamentales formulados por los gobiernos regionales en el marco del PCD ejecutado con recursos del MTC
y apoyo externo del BID-BIRF. Las metas por ejecutarse en el periodo 2009-2011 son:
• 1 500 km de caminos departamentales rehabilitados, con una inversión de S/.230 millones.
• 2 700 km de caminos departamentales con mantenimiento periódico, con una inversión de S/.16 millones.
• Planes Viales Provinciales para la rehabilitación y mantenimiento de los caminos vecinales y rurales, a cargo de los gobiernos
municipales, a través de los Institutos Viales Provinciales (IVP), ejecutados en el marco del Programa de Transporte Rural
Descentralizado (PTRD), con recursos del MTC y también con apoyo del BID-BIRF. Se contemplan las metas siguientes en el
periodo 2009-2011:
• 2 mil km de caminos de herradura mejorados, con una inversión de S/.18 millones.
• 2,5 mil km de caminos vecinales rehabilitados, con una inversión de S/.150 millones.
• 6.500 km de caminos vecinales con mantenimiento periódico, con una inversión de S/.60 millones.
• 30 puentes en vías vecinales rehabilitados con una inversión de S/.20 millones.”

Fuente: MTC-Oficina General de Planeamiento y Presupuesto, PROVÍAS Nacional, PROVÍAS Descentralizado.


El déficit principal: los caminos secundarios o sobre los corredores viales estratégicos, ar-
departamentales ticulando tramos de las tres redes viales en
función del aprovechamiento de potenciali-
El reducido grado de atención que se observa en dades territoriales, impulso a la capacidad
los caminos departamentales plantea un serio exportadora, mejora de la competitividad
problema para la operación y conectividad del etc. Ello supone adecuar el ciclo completo de
conjunto del sistema vial del país. Un criterio la gestión vial de manera coordinada entre
ampliamente aceptado es que las políticas de el MTC y los gobiernos regionales y locales
transportes deben favorecer el crecimiento incluyendo: normatividad, planeamiento,
articulado y simultáneo de estas redes. No financiación, ejecución de proyectos, conser-
obstante, en el Perú el Estado ha concentrado vación y mantenimiento vial.
tradicionalmente sus principales esfuerzos en • Priorizar la inversión y desarrollo del El Estado ha
el desarrollo de la red nacional y, en los últimos transporte fluvial en la Amazonía baja, concentrado
años, en los caminos rurales. En cambio, la red incluyendo mantenimiento, construcción y tradicionalmente sus
vial departamental se ha visto postergada y mejora de puertos fluviales en los principales
principales esfuerzos
hasta ahora muestra el mayor rezago en cuanto a ríos amazónicos. Fomento de la inversión
intervenciones para su expansión y mantenimiento privada y mixta en mejorar los servicios de en el desarrollo de la
(véase el cuadro 4.7). Superar los problemas transporte fluvial para pasajeros y carga. red nacional y, en los
acumulados durante muchos años, sobre todo Mejorar la seguridad y vigilancia tanto para últimos años, en los
en un contexto de descentralización, constituye el turismo fluvial como para la población caminos rurales. La
un enorme reto para los gobiernos regionales local. Apoyar la investigación y desarrollo red vial departamental
y para las instancias del MTC encargadas de de tecnologías para el transporte fluvial.
se ha visto postergada
proporcionarles asistencia técnica y financiera • Fomento a la formulación de planes y
(PROVÍAS Descentralizado, en primer término). ejecución de programas de inversiones y hasta ahora
El Programa de Caminos Departamentales de infraestructura económica y social de muestra el mayor
(PCD) es el instrumento diseñado expresamente carácter multisectorial, tomando como ejes a rezago en cuanto
para rehabilitar los tramos priorizados de la red los proyectos viales. a intervenciones
departamental y hacer viable la transferencia • Hacer uso de las complementariedades exis- para su expansión y
de la gestión de estos caminos a los gobiernos tentes entre las distintas formas de proyectos
mantenimiento.
regionales. Sin embargo, este Programa confronta de infraestructura económica y social, lo que
serias dificultades en la ejecución de las inversiones supone intervenciones coordinadas en un
previstas (rehabilitación de tramos priorizados) y mismo territorio, tomando como ejes arti-
las correspondientes acciones de mantenimiento. culadores a los proyectos de infraestructura
El PCD, a pesar de constituir un compromiso vial:
de los gobiernos regionales y formar parte de • Aprovechar las externalidades positi-
sus respectivos Planes Viales Departamentales, vas existentes, lo que implica trabajar
tropieza con una falta de incentivos evidente: las con criterios sistémicos y de redes terri-
autoridades regionales y la población aspiran al toriales.
asfaltado de los caminos departamentales, pero • Tener en cuenta las economías de esca-
el PCD no considera este tipo de intervención, la, lo que supone intervenir con proyec-
pues solamente propugna el afirmado. Frente a tos de un tamaño o umbral mínimo.
estas expectativas insatisfechas de las regiones, se • En particular la infraestructura vial
plantea la necesidad de proponer y aplicar otras debe ser tratada como una demanda
soluciones tecnológicas de carácter intermedio derivada de las potencialidades del te-
entre el afirmado tradicional y el asfaltado de rritorio. De este modo se cuenta con un
las vías (los llamados pavimentos económicos), criterio fundamental para planificar el
para estar en condiciones de atender por lo crecimiento de la infraestructura vial y
menos parcialmente tales aspiraciones a costos otorgar prioridad a proyectos de cami-
razonables. nos sobre bases objetivas y verificables.
• Fortalecimiento institucional de las
entidades de los gobiernos regionales y
Preparando el futuro locales encargadas de la gestión vial. A nivel
de los caminos rurales y departamentales,
A continuación se presenta un conjunto de la principal dificultad que impide avanzar
propuestas para cerrar en el corto plazo la brecha con mayor rapidez en los programas de
existente. rehabilitación y mantenimiento de las
• Aplicar un enfoque territorial al desarrollo redes viales no es de carácter financiero
vial. En esa perspectiva se incluye la con- ni tecnológico, sino institucional. Se
formación de cadenas logísticas que operen registran diversos problemas en muchos


gobiernos locales por la debilidad de sus programas multisectoriales de inversión.
Institutos Viales Provinciales (IVP) por: • Prioridad efectiva a los programas de man-
vacíos de gestión, rotación de personal tenimiento vial, lo que implica el cumpli-
técnico, tensiones políticas entre los miento riguroso de los compromisos para
alcaldes provinciales y distritales, etc. En cofinanciar el mantenimiento vial por parte
los gobiernos regionales se mantiene la de todas las instituciones involucradas.
dualidad entre las direcciones regionales de • Implementación de un sistema de monitoreo
transporte y las gerencias de infraestructura, y seguimiento del mantenimiento, lo que
lo cual bloquea y paraliza la capacidad permitirá contar con un registro actualizado
de acción en el desarrollo vial. Una línea de tramos de la red vial en buen estado e
fundamental es la formación de institutos identificar aquellos tramos intransitables que
de infraestructura económica y social como representan una situación intolerable para las
unidades ejecutoras especializadas de los libertades y oportunidades de las personas.


Parte 1: Capítulo 4: Otras Dimensiones de la Densidad del Estado para el Desarrollo Humano

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