Plan nacional-de-diversificacion-productiva-2014

PLAN
NACIONAL DE
DIVERSIFICACIÓN
PRODUCTIVA
Documento sujeto a consulta pública
Mayo - 2014

PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA 5
CONTENIDO
Resumen ejecutivo..............................................................................................................9
1. Introducción.................................................................................................................21
2. Diagnóstico de la economía peruana.........................................................................24
2.1. ¿Por qué un Plan Nacional de Diversificación Productiva?
¿Por qué debe intervenir el Estado?...........................................................................24
2.2. Condicionantes del Plan Nacional de Diversificación Productiva...................26
2.2.1. La situación de la economía peruana.....................................................26
2.2.2. El contexto externo...................................................................................38
2.2.3. Los límites de los instrumentos de política............................................40
2.2.4. El contexto institucional...........................................................................40
3. El Plan Nacional de Diversificación Productiva........................................................ 41
3.1. Políticas públicas complementarias.................................................................42
3.2. Ejes del Plan Nacional de Diversificación Productiva......................................43
Eje 1: Promoción para la diversificación productiva.......................................46
Eje 2: Eliminación de sobrecostos y de regulaciones inadecuadas................60
Eje 3: Expansión de la productividad................................................................. 67
4. Conclusiones................................................................................................................79
5. Bibliografía...................................................................................................................81
6. Anexo 1: Secuencia de políticas..................................................................................85
7. Anexo 2: Tipología de políticas de diversificación productiva..................................98
8. Anexo 3: Instrumentos de diversificación productiva.............................................100
9. Anexo 4: Brazos ejecutores y programas para la
diversificación productiva.........................................................................................104
10. Anexo 5: Estrategia y crecimiento económico regional.......................................... 110

MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA6 7
TABLAS
CUADROS
Tabla 1: Valor agregado por trabajador según tamaño de empresa, 2008
Tabla 2: Empleados informales como porcentaje de la PEA ocupada
Tabla 3: Ranking de capital humano en América Latina, 2013
Tabla 4: Nivel educativo de la PEA, 2012
Tabla 5: Tipología de políticas de desarrollo productivo
Tabla 6: Indicadores de los pilares de la calidad para países seleccionados, 2011
Tabla 7: Impacto del Plan Nacional de Diversificación Productiva sobre el crecimiento regional
per cápita en el periodo 2015-2020 – Contribución en puntos porcentuales
Tabla 8: Impacto del Plan Nacional de Diversificación Productiva sobre el crecimiento regional
anual en el periodo 2015-2020 – Efectos por eje
Cuadro 1: El Plan Nacional de Diversificación Productiva y la Informalidad
Cuadro 2: Exportaciones no tradicionales y clusters exportadores
GRÁFICOS
Gráfico 1: Indicadores macroeconómicos de países seleccionados
Gráfico 2: Productividad total de factores (PTF), 1960-2011
Gráfico 3: PTF de países seleccionados respecto a la PTF de Estados Unidos, 2011
Gráfico 4: Valor agregado bruto (VAB) por trabajador según departamento, 2012
Gráfico 5: Valor agregado por trabajador y mano de obra empleada según sector, 2012
Gráfico 6: Gasto en I+D como porcentaje del PBI, 2009
Gráfico 7: Población económicamente activa ocupada, 2001-2012
Gráfico 8: Empleo informal y producto por trabajador, 2000-2011
Gráfico 9: Informalidad en la PEA ocupada urbana para países seleccionados, 2011
Gráfico 10: Desigualdad de ingresos, 1997-2010
Gráfico 11: Desigualdad de ingresos per cápita entre regiones, 1970-2011
Gráfico 12: Índice de Oportunidades Humanas, 2010
Gráfico 13: Matriz de las exportaciones peruanas
Gráfico 14: Relación entre términos de intercambio y crecimiento económico
Gráfico 15: Índice de complejidad económica, 1972 y 2010
Gráfico 16: Crecimiento económico de países seleccionados y proyecciones, 2003-2019
Gráfico 17: Composición de exportaciones, Perú
Gráfico 18: Composición de exportaciones, Corea del Sur
Gráfico 19: Eje de diversificación productiva
Gráfico 20: Eje de sobrecostos y regulaciones inadecuadas
Gráfico 21: Eje de productividad
LISTA DE ACRÓNIMOS
ADEX Asociación de Exportadores
AENOR Asociación Española de Normalización y Certificación
AGROIDEAS Programa de Compensaciones para la Competitividad
ANA Autoridad Nacional del Agua
APP Asociación Público-Privada
CAF Corporación Andina de Fomento
CCL Cámara de Comercio de Lima
CENEPRED Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de
Desastres
CETPRO Centro de Educación Técnico-Productiva
CETT Centro de Transferencia Tecnológica
CITE Centro de Innovación Tecnológica
CNC Consejo Nacional de la Competitividad
COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
DIGEMID Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas
DIGESA Dirección General de Salud Ambiental
FIDECOM Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad
FINCyT Fondo para la Innovación, Ciencia y Tecnología
FOB Free on board
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FOMITEC Fondo Marco para la Innovación, Ciencia y Tecnología
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación
Tecnológica
GEM Global Entrepreneurship Monitor
I+D Investigación y desarrollo
I+D+i Investigación, desarrollo e innovación
IED Inversión extranjera directa
IEST Institutos y Escuelas de Educación Superior Tecnológicos
IGV Impuesto General a las Ventas
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
IPECAL Instituto Peruano para la Calidad
ITP Instituto Tecnológico de la Producción
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego

MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEM Ministerio de Energía y Minas
MININTER Ministerio del Interior
MIPYME Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
MYPE Micro y pequeña empresa
NTP Norma Técnica Peruana
OCEX Oficinas Comerciales del Perú en el Exterior
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
OSIPTEL Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones
PBI Producto Bruto Interno
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PITE Parque Industrial Tecno-Ecológico
PNDP Plan Nacional de Diversificación Productiva
PRODUCE Ministerio de la Producción
PROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PROMPERÚ Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo
RPIN Registro de Productos Industriales Nacionales
SANIPES Servicio Nacional de Sanidad Pesquera
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial
SENCICO Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción
SIAL Sistemas Agroalimentarios Locales
SNI Sociedad Nacional de Industrias
SUCAMEC Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas,
Municiones y Explosivos de Uso Civil
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
TEA Tasa de actividad emprendedora en etapa temprana
TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos
VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior
WEF World Economic Forum / Foro Económico Mundial
WMI World Manufacturer Identifier / Identificación Mundial del Fabricante
RESUMEN EJECUTIVO
El Perú vive uno de los mejores momentos de su historia republicana. En las últimas
dos décadas, y gracias a principios económicos respetados por los sucesivos Gobiernos,
la economía nacional ha evidenciado tasas de crecimiento, inflación baja y controlada,
gran solidez fiscal, alto nivel de reservas, buen clima de inversión, entre otros aspectos
positivos.
Así, entre los años 2003 y 2012, registró la menor tasa de inflación promedio (2.9%) y la
mayorreduccióndelapobrezamonetaria(30puntosporcentuales)delaregión.También,
mostró una de las mayores tasas de crecimiento promedio (6.5%), uno de los menores
ratios de endeudamiento público (20.5% del PBI en 2012), y uno de los más altos ratios
de reservas internacionales (30.7% del PBI en 2012).
Indicadores macroeconómicos de países seleccionados
Fuente: CEPAL, CEDLAS y FMI y Moody's. Elaboración propia.
Naturalmente, estos logros son una fuente de optimismo respecto de las capacidades
del Perú para dar, por fin, el salto hacia el desarrollo económico. Sin embargo, junto
a estos sólidos indicadores macroeconómicos, el país convive con indicadores menos
promisorios que representan verdaderos desafíos.
Comparativamenteconsusparesenlaregión,elPerúexhibehoyunniveldeproductividad
aún bajo y heterogéneo, alta presencia de empleo informal, gran desigualdad en los
ingresos, bajo nivel de innovación, débil institucionalidad y una canasta exportadora
todavía poco diversificada y concentrada en recursos naturales.
CRECIMIENTO PROMEDIO (2003-2012)
RIN/PBI (2012)
INFLACIÓN PROMEDIO (2003-2012)DEUDA PÚBLICA/PBI (2012)
REDUCCIÓN
POBREZA
(2011/2004)*
PER (6.5%)
URU (5.3%)
VEN (5.0%)
CRI (4.9%)
COL (4.7%)
CHL (4.7%)
ECU (4.6%)
BOL (4.5%)
PAR (3.9%)
BRA (3.6%)
MEX (2.6%)
BOL (43.1%)PER (30.7%)
URU (26.2%)
PAR (16.7%)
BRA (16.1%)
CHL (15.7%)
CRI (14.7%)
MEX (13.0%)
COL (9.4%)
ARG (7.7%)
ECU (2.1%)
VEN (1.6%)
PER (2.9%)
CHL (3.2%)
MEX (4.3%)
ECU (4.3%)
COL (4.6%)
BRA (5.9%)
BOL (5.9%)
PAR (6.6%)
URU (7.6%)
ARG (8.7%)
CRI (9.0%)
VEN (23.1%)
PAR (11.6%)
CHL (11.9%)
PER (20.5%)
ECU (22.2%)
COL (32.6%)
BOL (33.4%)
CRI (35.3%)
MEX (43.5%)
VEN (46.0%)
ARG (47.7%)
URU (59.6%)
BRA (68.0%)
PER (30.9%)
BOL (21.5%)
ARG (20.6%)
BRA (16.9%)
VEN (15.9%)
ECU (15.8%)
COL (13.6%)
PAR (13.0%)
URU (11.2%)
CHL (7.7%)
CRI (1.7%)
MEX (0.7%)
ARG (7.2%)

Otros indicadores relevantes de países seleccionados
Fuentes: Banco Mundial, BID, CEPAL, OIT. Elaboración propia
A este escenario se le suma el actual contexto externo, preocupante por tres razones.
Primero, el proceso de recuperación de las sucesivas crisis externas por parte de los
países desarrollados es relativamente lento. Segundo, China pasó de crecer 10% en
promedio en las tres últimas décadas, a un nivel cercano al 7% en la actualidad. Además,
sus desequilibrios macroeconómicos sugieren el riesgo de una desaceleración abrupta
enelcortoplazo.Estefactoresunafuentederiesgorelevanteparalaeconomíaperuana,
alserChinanuestrosegundosociocomercialyprincipaldeterminantedelpreciomundial
de las materias primas.
En tercer lugar, y muy vinculado a lo anterior, la evolución de los precios de las materias
primas muestra que el viento a favor de la década pasada ya se acabó. En el periodo
2001-2011, los precios de los commodities crecieron de manera extraordinaria. El del
cobre aumentó más de siete veces, mientras que el de la plata lo hizo más de nueve
veces. Este contexto favoreció enormemente al Perú y a otros países exportadores. Pero
en 2011, la tendencia se revirtió y los precios empezaron a descender —el cobre y la
plata han caído desde 2011 al día de hoy más de 30% y 50%, respectivamente—. Según
ha advertido el Fondo Monetario Internacional (FMI), de los países de la región, el Perú
será el que sufriría el mayor impacto dado este nuevo escenario.
Por ello, la economía peruana necesita identificar e impulsar nuevas actividades
productivas que sean motores adicionales del crecimiento y promuevan una mayor
diversificación económica, permitan reducir su vulnerabilidad externa, mejorar su
rendimiento y maximizar sus posibilidades de sostener un crecimiento económico a
largo plazo. Si bien el país cuenta con gran potencial que aún no ha sido plenamente
aprovechado,existeelriesgodeperdermuchodeloavanzadosisecaeenlacomplacencia
o se comete el error de pensar que el futuro está asegurado.
Por ello, el Gobierno del Perú, a través del Ministerio de la Producción (PRODUCE), ha
diseñado el Plan Nacional de Diversificación Productiva, cuya finalidad es sofisticar la
estructura productiva del país.
Cabe señalar que la implementación de este plan no implica desatender las actividades
vinculadasalosrecursosnaturales.Elloshansidolosprincipalesmotoresdelaeconomía
ysuproducciónleotorgaunagranventajacomparativa.Elboomderecursosnaturalesha
sidounadelascausasprincipalesdelbuendesempeñoeconómicodelPerúydebeseguir
siéndolo. Si queremos financiar la reducción de las grandes brechas de la economía
requerimos contar con unos sectores minero, energético y de recursos naturales cada
vez más sólidos, que contribuyan con el desarrollo de tecnologías aplicables a otras
industrias y que, además, generen una demanda interna ancla para que industrias
conexas puedan despegar.
Objetivos del Plan Nacional de Diversificación
Productiva
El objetivo de la política de diversificación apunta a usar los beneficios económicos
derivados de los recursos naturales para brindarle a la economía peruana una mayor
capacidad productiva y transformadora. Sus objetivos específicos son los siguientes:
• Lograr tasas de alto crecimiento económico que sean sostenibles en el largo
plazo.
• Aumentar el empleo formal y de calidad.
• Reducir la dependencia de la economía peruana a los precios de las materias
primas.
• Acentuar la transformación productiva necesaria para transitar hacia el nivel de
las economías de ingresos altos.
• Generar entre los peruanos una visión de largo plazo sobre la necesidad de
diversificar la economía nacional.
Por otro lado, es importante señalar que el plan no pretende generar cambios en los
principios del modelo económico, ni abandonar las políticas responsables en materia
fiscal. Tampoco es una forma de intervencionismo estatal ni busca generar incentivos
artificiales a ciertos sectores. No tendría ningún sentido arriesgar todo lo ganado en
la últimas dos décadas. Lo que esta propuesta pretende es abordar con rigor técnico
los desafíos pendientes y mejorar las condiciones de la economía peruana para su
crecimiento y desarrollo.
Visión integral
La estrategia de diversificación productiva se inserta en el conjunto de iniciativas y
reformasqueestánsiendodesarrolladasporelEstadoperuanoconcaráctertransversal
y que ayudarán a fortalecer las capacidades productivas del país.
• Reforma de la educación
• Reforma del sector salud
• Reforma del servicio civil
• Política social moderna
• Regla fiscal y énfasis en eficiencia del gasto público
• Plan de construcción de nueva infraestructura
Sin embargo, el fortalecimiento de las capacidades fundamentales de la economía
requiere ser complementado con políticas más puntuales, diseñadas específicamente
para aumentar la diversificación productiva del país.

Factores condicionantes
En la elaboración del plan se ha tomado en cuenta el contexto y sus posibilidades. Se
han considerado los condicionantes económicos, externos y políticos que enfrentamos
como país.
Productividadheterogénea:comosehamencionado,elPerúhatenidounextraordinario
desempeño macroeconómico, pero con logros menos espectaculares en su capacidad
productiva.Enlosúltimosveinteañoslaproductividadagregadadelpaísseharecuperado
desucolapsoenlasdécadasprevias.Sinembargo,todavíaseencuentrarezagadacuando
se la compara con la de países vecinos. Más aún, cuando se la desagrega por sectores
y regiones, se observa una productividad altamente heterogénea en distintos sentidos.
Es importante cerrar las brechas internas de productividad para evitar que estas luego
generen inequidad en oportunidades e ingresos entre los peruanos.
Valor agregado por trabajador, según sector, 2012
Fuente: INEI. Elaboración propia.
A nivel de empresa, la productividad está concentrada en las firmas grandes —que son
relativamente pocas—, mientras existe un grupo amplio de micro, pequeñas y medianas
empresas (MIPYME) poco productivas. Asimismo, se observan muchos sectores poco
productivos que abarcan gran parte de la mano de obra, mientras unos limitados
sectores muy productivos absorben menos trabajadores. También existen diferencias
de productividad entre áreas geográficas y regiones, las mismas que naturalmente se
reflejan en desigualdad. Aunque esta ha caído en términos absolutos, sigue siendo alta.
El empleo y la informalidad: si bien el país ha logrado buenos indicadores de empleo
como consecuencia del crecimiento, casi el 70% de los trabajadores urbanos permanece
dentro de la informalidad. Además, entre la mano de obra es notoria la escasez de
capacidades técnicas.
Pocadiversificaciónproductiva:lacanastaexportadoranacionalhavariadomuypoco.En
lasúltimascincodécadas,yapesardelcrecimientodelasexportacionesnotradicionales,
el Perú ha exportado principalmente materias primas, mientras que los datos muestran
que otros países que partieron con condiciones similares —como Corea del Sur—
han ido exportando cada vez productos más complejos, especializados y diversos. La
concentración de la canasta exportadora tiene implicancias sobre la sostenibilidad del
crecimiento, pues hace vulnerable a la economía ante las variaciones de los precios de
los bienes exportados.
Elcontextoexterno:loanteriornosllevaaseñalaralcontextoexternocomouncondicionante
adicionaldelplan.Laspolíticassediseñantomandoencuentaqueaquelloquesucedaenel
resto del mundo ya no será tan favorable para el Perú como lo fue en el pasado.
0
10
20
30
40
50
60
Valoragregadobrutoportrabajador,1994
Milesdesolesde1994
PEA ocupada en sector como porcentaje del total
VAB por trabajador según sector
Agricultura,
caza y
silvicultura
Hoteles y
restaurantes
Pesca
Comercio
Servicios
Construcción
Transportes
y comunicaciones
Manufactura
Minería
Losinstrumentosdepolítica:el diseño del plan debe reconocer también las limitaciones
en cuanto a la efectividad y alcance de sus instrumentos de política. En ese sentido, no
se espera que estos solucionen inmediatamente todos los problemas planteados, sino
que contribuyan a generar mejoras progresivas y efectivas.
El contexto institucional: para la realización correcta de las políticas se requieren
instituciones y capacidades burocráticas que apoyen el objetivo común, que garanticen
el buen funcionamiento de los procesos y que velen por el cumplimiento de las reglas de
juego. Por ello, un aspecto fundamental del plan es el reforzamiento de las capacidades
institucionales para su implementación.
Los tres grandes ejes
El Plan Nacional de Diversificación Productiva contiene las líneas maestras para el
despegue del sector productivo nacional en los próximos años. Se organiza en tres
ejes estratégicos: a) Diversificación productiva propiamente dicha; b) Reducción de
sobrecostos y de regulaciones, y c) Expansión de la productividad.
La diversificación productiva busca identificar actividades donde existan oportunidades
exportadoras latentes para diversificar la canasta exportadora nacional y orientarla a
grandes cadenas de valor mundiales. En este eje se buscará —entre otras acciones
que se detallarán más adelante— expandir las posibilidades tecnológicas mediante el
fortalecimiento de las actividades de innovación y emprendimiento innovador.
Tomando en cuenta que la implementación del primer eje se relaciona más con el
sector transable y moderno de la economía, el plan propone uno segundo vinculado a la
reducción de sobrecostos y de regulaciones, especialmente en los ámbitos de empleo,
salud, seguridad y medioambiente. El sector privado ha perdido competitividad por
regulaciones en esos ámbitos que, en muchos casos, no han cumplido su objetivo y
cuya tendencia es necesario revertir.
Este segundo eje tendrá un impacto mayor en aquellas empresas cuya estructura de
costos representa un problema relevante. Sin embargo, para abarcar un universo mayor
de empresas se hace indispensable trabajar en el tercer eje, referido a la expansión de
la productividad. Con ello se podría cerrar las brechas de productividad entre empresas,
sectores y regiones.
Este tercer eje busca impulsar los niveles generales de productividad con énfasis en
las MIPYME, tomando en cuenta la necesidad de reducir su heterogeneidad. Para ello
—como se verá más adelante en las medidas específicas—, se propone la provisión de
un conjunto de instrumentos de costos, insumos, transferencia tecnológica, entre otros.
Eje 1: Promoción de la diversificación productiva
Objetivo: ampliar la canasta exportadora de la economía
Esto se logrará mediante la corrección de fallas de mercado que son sustantivas
en sectores donde existe una importante potencialidad exportadora. Este eje se
centra en la expansión de las posibilidades tecnológicas de las unidades productivas
mediante el fortalecimiento de las actividades de innovación, el fomento del proceso de
autodescubrimiento de costos, así como la provisión de insumos esenciales y capacidad
de coordinación desde el Estado.

Medidas específicas
En este eje se busca insertar las unidades productivas en las cadenas de valor de la
economía global —no tratar de producir todo el valor internamente—. Para ello, se debe:
(i) Identificar cadenas de valor y demandas potenciales en coordinación con
el sector privado, así como diseñar mecanismos para identificar brechas de
productividad por sector en relación a la economía global. En este punto será
esencial llevar a cabo estudios de diagnóstico de cadenas y estudios regionales.
(ii) Promover la innovación y el emprendimiento innovador. A 2015, por intermedio
del FINCyT y el programa Innóvate Perú, se pretende:
a. Financiar 200 emprendimientos y 10 incubadoras de negocios con el
programa Start-Up Perú.
b. Contar con 20 proyectos en empresas que comprendan innovaciones
altamente disruptivas con el programa de innovación de alto impacto.
c. Contar con 15 agendas de innovación sectorial.
d. Mejorarelmarcoregulatorioparafacilitarlaentradadelosinversionistasángeles.
(iii) Desarrollarlainfraestructuraparalacalidadcomosoporteparaladiversificación.
SecrearáelInstitutoPeruanodelaCalidad(IPECAL),queagruparáydarámayor
visibilidad a las oficinas existentes vinculadas al sistema de normalización,
acreditación y metrología (actualmente en el INDECOPI). A 2015, el IPECAL
trabajará en incrementar en 25% el número de laboratorios acreditados y el
númerodeempresasconcertificacionesdecalidad.Conesteobjetivoselanzarán
líneas concurso para cofinanciar procesos de certificación empresarial.
(iv) Llevar a cabo diagnósticos regionales para resolver las externalidades de
información y de coordinación. Estos diagnósticos permitirán identificar qué
insumos complementarios es necesario proveer en la economía, así como qué
mecanismos de manejo de riesgos y de coordinación entre los agentes de la
economía pueden implementarse.
La promoción de la diversificación no implica una selección ex ante de sectores. El plan
cuenta con tres criterios para priorizar nuevas actividades. El primero son los estudios de
cadenasglobales,quepermitiránidentificarlademandaexternapotencial;elsegundoson
los estudios regionales, que evidenciarán las barreras al crecimiento en las regiones y los
sectores que pueden contribuir a reducirlas; el tercero son los estudios sectoriales, que
determinarán qué sectores tienen un potencial que ya empieza a manifestarse en altas
tasas de crecimiento, pero todavía no son macroeconómicamente relevantes, y cuáles, a
pesar de tener potencial, aún no logran despegar. Con esos tres criterios, se evaluarán las
acciones necesarias para eliminar fallas de mercado (podrían requerirse incentivos para
la innovación) o fallas de Estado (podría ser necesario cambiar la normatividad).
Eje 2: Eliminación de sobrecostos y de regulaciones
inadecuadas
Objetivo:incrementarlarentabilidadylainversióndelasempresasmedianteunamejor
adecuación de las regulaciones
En la medida que las políticas de diversificación productiva pueden tener un sesgo hacia
el sector exportador y a los sectores más modernos de la economía, el eje orientado
a reducir los sobrecostos actuará en ella de manera transversal. Se trabajará en los
ámbitos de empleo, salud, seguridad, medioambiente, entre otros.
Más concretamente, con este eje se busca tanto adecuar el proceso de generación de
regulaciones al estado del desarrollo de las unidades productivas, como adecuar los
parámetros de política a las características sectoriales o transversales de la economía.
Asimismo, en este eje se encuadran los esfuerzos de simplificación administrativa
dirigidos a disminuir la carga de trámites para las unidades productivas.
El objetivo primordial de este segundo eje es resolver las fallas de Estado que surgen
usualmenteenlaactividadregulatoriadeeste.Muchasveces,conelobjetivodeaumentar
elbienestarsocialseintroducenregulacionesquepresentanimperfecciones.Enalgunos
casos porque los riesgos no son tan importantes en la práctica; en otros, porque la
elección entre las diferentes opciones para solucionar determinada falla de mercado no
es la correcta, o porque el diagnóstico era inadecuado. En consecuencia, las soluciones
propuestas no llegan a resolver el escollo en cuestión, o simplemente no hay realmente
una razón para intervenir.
Algunas líneas de acción que comprende este segundo eje incluyen:
(i) Hacer monitoreo de mejoras de la regulación. Por intermedio de la Dirección de
Políticas y Regulación de PRODUCE, y en estrecha coordinación tanto con otros
ministerios involucrados como con el sector privado, se propondrá perfeccionar
las regulaciones en tres áreas —laboral, salud y medioambiental—, a fin de
identificarespaciosdemejora.Unadelasprimerastareasserásugerircambios
en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Además, se han identificado 46
obstáculos para la realización de trámites y procesos, cuya solución deberá
implementarse progresivamente en 2014 y 2015.
(ii) Simplificar los trámites del Viceministerio de MYPE e Industria del Ministerio de
la Producción: el compromiso es reducir en 50% el tiempo estimado del trámite
para la evaluación de los estudios de impacto ambiental en comercio interno e
industria.
(iii) Facilitar el pago de impuestos. Se definirá una agenda de reformas que
simplifique la declaración de impuestos y el pago de planilla, con énfasis en las
MIPYME.
(iv) Sistematizar la demanda de información del Estado. Durante 2014 se
implementará un nuevo sistema que buscará optimizar las demandas de
información pública al privado. El propósito es evitar solicitar información que
ya haya sido brindada a otra entidad.
Eje 3: Expansión de la productividad de la economía
Objetivo: incrementar la productividad de la economía y reducir la heterogeneidad
Elprimerejedelplanestáenfocadoenelsectorexportador(opotencialmenteexportador).
Elsegundobeneficiamásaaquellasempresascuyaestructuradecostosesunobstáculo
relevante para su producción. El tercero complementa la estrategia al dirigirse a todos
los sectores de la economía, incluyendo aquellos rezagados y de baja productividad.
Lapersistenciadegrandesdiferenciasenproductividadtienemúltiplescausas:problemas
de competencia en los mercados de productos, laboral o de capitales; problemas
de diferenciación de productos; aspectos vinculados a la localización geográfica de
consumidores, productores y proveedores, entre otros.

La problemática de la productividad requiere de una estrategia integral con al menos
tres temas: (i) la provisión de insumos cuya disponibilidad es baja o inexistente y que
permita elevar la productividad de los trabajadores (infraestructura productiva, servicios
logísticos, servicios públicos, etc.); (ii) la reducción de costos mediante mecanismos
de competencia, parques industriales con mejores condiciones de precios (electricidad
para clientes libres, conectividad, agua y saneamiento, bienes raíces, entre otros), y (iii)
esquemas de difusión tecnológica que permitan mejorar la productividad en regiones o
sectores rezagados.
Estos componentes resuelven diversas fallas de mercado y de Estado: la provisión de
insumos corrige fallas que tienen su origen en la ausencia de grupos de interés y en
la existencia de externalidades de coordinación; la reducción de costos de los insumos
soluciona la falla generada por la ausencia de competencia y las externalidades
de coordinación para implementar formas de organización con menores costos; y
la transferencia de conocimientos y tecnología resuelve la falla de externalidades
tecnológicas, en adición a las que existen en el caso de los insumos. Todas estas fallas
generanquelagranmayoríadelasempresas,sobretodolasMIPYME,presentenunserio
retraso en la adopción y el uso de tecnologías, en la aplicación de estándares de calidad y
normastécnicas,yexhibanunalimitadacapacidaddeinnovacióndeproductosyprocesos.
Dentro de este tercer eje, se incluyen las siguientes líneas de acción:
(i) Fortalecer el programa de difusión tecnológica para las MIPYME. Desde el
Instituto Tecnológico de la Producción se pretende contar con 15 Centros de
Innovación Tecnológica (CITE) fortalecidos que a 2015 mejoren la productividad
de 2,000 empresas.
(ii) Crear el programa de apoyo a clusters, que contará con la participación de los
sectores público y privado. En una primera etapa, identificará aquellos clusters
que pueden surgir en las distintas regiones del país. Luego, brindará todas las
facilidades para su implementación y el mantenimiento en el tiempo. En 2014
se diseñarán las intervenciones orientadas a promover el desarrollo de clusters
que agrupen empresas que abastezcan a la economía doméstica bajo un marco
de acción coherente y articulado. En 2015 se convocará al primer concurso de
financiamiento de clusters en el Perú.
(iii) Crear el programa de desarrollo de proveedores para MIPYME, que facilitará
la articulación vertical entre empresas mediante la mejora de las capacidades
técnicas y administrativas de las empresas proveedoras de insumos. La meta
es generar contratos de proveedores hasta por S/. 200 millones. Para ello, parte
de la estrategia consiste en diseñar un programa de capacitación laboral en
procesos de certificación de la calidad para mejorar la productividad de las
MIPYME que abastecen a las empresas del sector no transable con el objetivo
de elevar la calidad y reducir el costo de los insumos. Este programa se pondrá
en marcha en el periodo 2015-2016.
(iv) Promover la implementación de parques industriales para facilitar el acceso
ordenado de los productores a una zonificación industrial con bajos costos de
bienes raíces, así como a servicios públicos de mejor calidad y menor precio
(banda ancha, electricidad). En 2014 se reglamentará la Ley de Parques
Industriales Tecno-Ecológicos (Ley N° 30078).
(v) Llevaracabodiagnósticosregionalesparaidentificarlasbarrerasalcrecimiento
de las MIPYME en las regiones.
¿Cómo se ejecutará este plan?
Para que el Plan Nacional de Diversificación Productiva se ejecute correctamente, se
necesita de una mirada con articulación intersectorial a nivel estatal y regional. El sector
privado será un socio estratégico del Estado, y todos deben encadenarse a la demanda
global. Por ello:
Se creará el Consejo Nacional de Diversificación Productiva (CNDP) como instancia de
coordinación intersectorial de alto nivel ligada a los sectores productivos y que será la
encargada de implementar las políticas que propone este plan. El CNDP estará presidido
por PRODUCE y será integrado además por el MEF, el MINCENTUR, el MINAGRI, los
Gobiernos regionales y representantes del sector privado.
Se contará con cuatro brazos ejecutores:
• Fondo para la Innovación, Ciencia y Tecnología (FINCyT)
• Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM)
• Instituto Tecnológico de la Producción (ITP)
• Instituto Peruano de la Calidad (IPECAL)
Y tres elementos principales: instrumentos de política, mesas técnicas e instrumentos
metodológicos. En el primer grupo se encuentran las herramientas mencionadas en los
diferentes ejes del plan como programas de innovación y emprendimiento innovador,
hacermonitoreodelasmejorasenlaregulaciónqueafectelossobrecostos,yprogramas
de difusión tecnológica para MYPES, entre otros. Las mesas técnicas servirán para
recopilar e integrar las opiniones de los sectores académico y privado en relación a las
acciones de política que se vayan a realizar. Los instrumentos metodológicos son los
estudios económicos y sistemas de información y medición necesarios para la ejecución.
Se ejecutará en alianza con el sector privado: el Estado reconoce que su diagnóstico
actual sobre la naturaleza y problemática del sector privado es aún limitado. Con el
Plan Nacional de Diversificación Productiva pretende, por tanto, asumir el rol de
socio estratégico del sector privado. Solo de esta manera podrá aspirar a identificar
correctamente las fallas de mercado que afectan a los agentes económicos y a diseñar
los instrumentos adecuados para enfrentar tales fallas.
Se tendrá en cuenta la dimensión regional: la participación de los Gobiernos locales
y regionales en la implementación del plan resulta esencial al ser las instancias más
cercanasalapoblaciónyqueconocendeprimeramanolaspotencialidadesylimitaciones
de sus territorios.

El plan se implementará secuencialmente: aunque sus ejes empezarán a ponerse en
funcionamiento de forma simultánea, el conjunto de acciones que comprende cada eje
sigue una secuencia lógica. Además, resulta evidente que cada uno ofrecerá resultados
en momentos distintos, dadas las diferencias en su naturaleza. Los resultados de las
políticasparareducirsobrecostospuedenimpactarenelcortoplazo,mientraslosefectos
delaspolíticasqueapuntanaladiversificaciónyalaproductividadposiblementetendrán
un impacto en el mediano y largo plazo. Pero es necesario empezar a actuar desde hoy.

MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN18
El Plan Nacional de Diversificación Productiva y la
informalidad
La informalidad —entendida como el fenómeno en el que las empresas fallan en cumplir
con los requisitos legales en una economía— es de significativa importancia en el Perú
y un problema estructural en su economía. Si bien durante épocas de crisis fue “una
válvula de escape”, hoy es un gran problema. Implica competencia desleal o ilegal contra
quien cumple la regulación, y dificulta el fortalecimiento institucional. Para que el país
pueda crecer en todo su potencial, la informalidad debe disminuir sustancialmente.
A pesar de que el fenómeno es complejo y requiere un enfoque multidisciplinario, el plan
puede contribuir a resolverlo gradualmente. En primer lugar, el eje de diversificación
productivabuscaimpulsarnuevossectoresexportadoresmediantediversosinstrumentos
de política. Estos nuevos sectores son, por necesidad, formales. En ese sentido, y en la
medida que aparezcan nuevos sectores exportadores como consecuencia del plan, la
informalidad debería tender a caer.
En segundo lugar, el eje de eliminación de sobrecostos y de regulaciones inadecuadas
es el que tiene el impacto más evidente (aunque no necesariamente el mayor) sobre la
reducción de la informalidad. Este eje comprende acciones más allá de la simplificación
de trámites, con regulaciones de seguridad, salud y medioambiente que sean más
adecuadas a las características de las unidades productivas, sin por ello desproteger
al trabajador.
Entercerlugar,elejedeimpulsoalaproductividadbuscaelevarelniveldelaproductividad
mediadelaeconomíadediferentesmaneras.Unafundamentalesmediantelareducción
de la heterogeneidad productiva. Ello permitirá un incremento en los ingresos de los
trabajadoresylasempresasconmenoresnivelesderendimientoqueson,porlogeneral,
también informales, dado que su baja productividad les impide cubrir los costos de
formalizarse. Por ello, este eje también contribuirá a la reducción de la informalidad.
¿En qué nos beneficiaremos los peruanos?
Los empresarios: podrán invertir en nuevos sectores, se beneficiarán de la reducción
de sobrecostos por fallas de mercado y de Estado, se favorecerán del rol facilitador
que tendrán las entidades ligadas a los sectores productivos del Estado, así como de la
transferencia tecnológica y la innovación.
Los trabajadores: tendrán nuevos empleos formales y de calidad, se beneficiarán de
la capacitación masiva de la mano de obra y de la revaloración de la educación técnica.
Las regiones: tendrán mejores oportunidades de ingresos, se verán favorecidas por
nueva infraestructura en los casos en que lo necesiten, se fortalecerán productivamente
con inversión pública y privada, y verán transformados en realidad sus potenciales
productivos.
Los peruanos tenemos una oportunidad histórica para, finalmente, lograr el desarrollo
económico de nuestro país. Ya desaprovechamos otras oportunidades en los dos siglos
pasados. Aprovechemos esta.
DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA

1.INTRODUCCIÓN
El desempeño de la economía peruana ha mejorado sustancialmente en las últimas dos
décadas.Estosehavistoreflejadoenaltastasasdecrecimientoybajastasasdeinflación,
una mayor solidez fiscal, una consolidación del ambiente empresarial y reducciones
sustantivas en la tasa de pobreza monetaria.
Las mejoras logradas en la reducción de las brechas de crecimiento del producto y del
ingreso medio entre países, sin embargo, no han sido acompañadas por reducciones
comparables en las brechas tecnológicas y en los ingresos medios al interior de la
economía. En consecuencia, la economía peruana enfrenta los retos de crear nuevos
motores de crecimiento, generar empleos de calidad, reducir la heterogeneidad
productiva y lograr una menor dependencia de una canasta exportadora basada en
recursos naturales.
En este contexto, el Gobierno del Perú viene diseñando e implementando un conjunto de
estrategias complementarias para mejorar las capacidades productivas de la economía.
LosesfuerzosconsideradosprioritariosenlaagendadelGobiernoenlostemasdesalud,
educación y seguridad resultan ser bastante relevantes para este objetivo, tanto por su
carácter transversal, como porque son servicios que muchas veces solo pueden ser
provistos por el Estado. Asimismo, las iniciativas destinadas a hacer más eficiente el
gasto público —que permitirán una mayor expansión de la infraestructura física y social,
y la diversificación productiva, objeto de este documento—, son también relevantes para
la mejora de las capacidades productivas de la economía.
Bajo esta perspectiva, el Plan Nacional de Diversificación Productiva tiene tres grandes
ejes: la diversificación productiva en sentido estricto, la reducción de sobrecostos y el
aumento de la productividad.
El eje de diversificación productiva tiene como objetivo fundamental contribuir a que
la economía vaya generando otros sectores o actividades donde existan oportunidades
exportadoras latentes que impulsen el crecimiento. Este eje tiene dos características
esenciales: (i) énfasis en corregir fallas de mercado y (ii) una fuerte orientación a la
economía externa que busca profundizar la inserción de la producción doméstica a las
cadenasdevalorqueabastecenlosmercadosmundiales.Soncentralesenestaestrategia
las innovaciones institucionales, así como los distintos aspectos de la política comercial.
Este eje de diversificación productiva enfatiza también la creatividad de los instrumentos
depolítica,lainvestigaciónquepermitelaexpansióndelasposibilidadesdelatecnología,
la capacidad de resolver las fallas de mercado que inhiben las externalidades que
restringen la creación de nuevos productos, y una eficiente sincronización entre
aprendizaje tecnológico y capacidades productivas.
La diversificación productiva, cuando es vista en su sentido estricto, tiene el sesgo de
centrarse en el sector transable de la economía (ligada al comercio exterior). Por lo
tanto, no es suficiente para lograr un desarrollo productivo más homogéneo. El conjunto
de empresas que atienden al mercado doméstico enfrentan problemas causados por
regulaciones inadecuadas y sobrecostos en general. Estas dificultades usualmente
surgen de visiones sectoriales parciales, de una inadecuada incorporación de prácticas
y estándares internacionales, o de las inconsistencias causadas, de un lado, por la
necesidad de estándares deseables, y de otro, por una estructura productiva con amplios
segmentos de productores atendiendo a consumidores que demandan productos de
menor calidad dados sus bajos ingresos.

Porello,seconsideranecesariotenerunsegundoejedentrodelplan:eldelaeliminación
de sobrecostos y de regulaciones inadecuadas. Su objetivo es atender diversas fallas de
Estado y racionalizar los sobrecostos, en especial los referentes a las distintas aristas
de la denominada regulación social (salud, seguridad, medioambiente). Es decir, se
debe también introducir reformas de costos que vayan más allá de los esquemas de
simplificación administrativa. Estos, siendo relevantes, no son determinantes por sí
solos para el salto productivo de una economía.
Los efectos de la reducción de sobrecostos impuesta por una regulación imperfecta,
aunque de importante contribución, no serán suficientes por sí solos para lograr un
desarrollo productivo homogéneo. Esto dado que es posible que este eje de sobrecostos
beneficie a empresas en cuya estructura de costos las regulaciones inadecuadas son
importantes. Asimismo, las actividades de diversificación se enfocan en las actividades
productivasconpotencialparalaexportación,connivelesdeproductividadrelativamente
cercanosparacompetirenelámbitoglobal.Porello,esnecesarioestableceruntercereje:
el del impulso de la productividad de las unidades con menores niveles de productividad,
lo que permitiría reducir la enorme heterogeneidad tanto entre sectores como al interior
de ellos, y entre regiones.
El objetivo fundamental de este eje es la reducción de las brechas de productividad.
Esto debe ser implementado vía la emulación de experiencias exitosas local e
internacionalmente, el traslado de conocimientos y tecnología, el fortalecimiento de
capacidades organizacionales, el mayor desarrollo de las políticas de competencia, la
mayorcomprensióndelacomplejidaddelasunidadesproductivasyunaampliaprovisión
de insumos.
En lo que respecta a la reducción de costos y el impulso de la productividad, existen
instrumentos que permiten lo primero mediante la generación de economías externas
(i.e. con la creación o consolidación de clusters) o simplemente a través del acceso
a mejores precios de insumos (vía la implementación de parques industriales). Estos
instrumentos de política deben ser pensados e implementados teniendo en cuenta las
característicasdelaeconomíaperuanaylasoportunidadesqueofrecenelbajodesarrollo
del planeamiento urbano, el costo de los bienes raíces y de la energía, así como el costo
y acceso a banda ancha.
En la primera parte del presente documento se discuten los principales condicionantes
de los tres ejes del Plan Nacional de Diversificación Productiva. La relevancia de hacerlos
explícitosradicaenlanecesidaddeelaborarunprogramaconsistenteconlascaracterísticas
ylaevoluciónrecientedelaeconomíaperuana.Entreestosfactoresdestacan:(i)lasituación
actualdelaeconomíaperuanaylaevidenciadelagotamientodealgunosefectospositivos
de las reformas impulsadas en la década de los noventa; (ii) la evolución reciente del
contexto externo, en particular, la reacción de las economías avanzadas frente a la crisis,
los estímulos dados por ellas al sector privado y la desaceleración de la economía china;
(iii) el contexto institucional referido al análisis de los problemas de economía política, y
(iv) la evidencia empírica sobre el potencial de los instrumentos de política sectorial.
En la segunda parte del documento se realiza una breve descripción de las políticas
complementarias impulsadas por otras entidades del Estado. Posteriormente, se
presentanendetallelaslíneasdeacciónasociadasacadaunodelostresejesconsiderados
en este plan; es decir, la diversificación productiva, la eliminación de sobrecostos y de
regulaciones inadecuadas, y el impulso de la productividad.
Enlaidentificacióndelosinstrumentosdepolíticaquecorrespondenacadaunodelostres
ejesdelplanresultafundamentalllevaracaboestudiosdecrecimientoregional.Además
de permitir determinar brechas de productividad, estos serán útiles para reconocer
sobrecostos que limitan el desarrollo productivo y las posibilidades de diversificación a
nivel local y regional.
La implementación de la estrategia propuesta depende crucialmente de tres factores:
(i) la coordinación intersectorial (al interior del Ejecutivo, entre los distintos poderes y
niveles del Estado, y con el sector privado); (ii) el fortalecimiento de las capacidades
burocráticas existentes (debido a las características únicas de los instrumentos de
política y la sensibilidad del éxito de estos respecto de las capacidades burocráticas), y
(iii) la amplitud e integralidad de los ejes del plan (los efectos limitados de los distintos
instrumentos de manera individual hacen necesario complementar los esfuerzos de
diversificación con otras medidas orientadas a incidir sobre la estructura de costos y
sobre el nivel de productividad).
La evidencia internacional sobre la diversificación productiva enseña que las estrategias
implementadas son sensibles al nivel de desarrollo institucional, organizacional y
de conocimiento tecnológico. En ese sentido, las estrategias de diversificación que
implemente el Perú se deben ir ajustando y sofisticando con el tiempo en la medida
que se incorporan nuevos aprendizajes y se van fortaleciendo las capacidades de la
burocracia.
Asimismo, el mantenimiento de un entorno macroeconómico estable es un factor
relevanteeneléxitodelaestrategiadediversificaciónenlamedidaquereduceelimpacto
de posibles caídas abruptas o crisis generadas en el contexto externo.
Es muy importante destacar que este plan no busca sustituir la estrategia orientada a
la explotación de los recursos naturales. Por el contrario, la complementa. Si bien el
crecimiento basado en recursos naturales tiene aspectos problemáticos, las industrias
asentadas en ellos seguirán siendo absolutamente esenciales para el desarrollo del país
y pueden ayudar a fomentar la expansión de capacidades productivas de la economía. Un
canal evidente es a través de la consecución de rentas fiscales que permitan financiar
el mejoramiento acelerado del capital humano y la innovación. Otro es el potencial uso
de los avanzados procesos industriales del sector de recursos naturales en actividades
distintas a la explotación de los mismos. Y uno muy en relación a este es el desarrollo
de industrias conexas con enorme potencial de despegue.
No obstante lo anterior, debe entenderse que la explotación de recursos naturales no
alcanza para lograr el desarrollo. No existen países que hayan conseguido dejar de ser
economías de ingresos medios para pasar al grupo de economías de ingresos altos
basándose únicamente en este tipo de recursos. Asimismo, y a pesar de los notables
avances de la última década, el Perú todavía muestra un rezago importante respecto
de algunas economías emergentes cuyos niveles de productividad e ingreso están
convergiendo con mayores fundamentos al de las economías desarrolladas.

muchos se ven desincentivados a innovar. Es más rentable imitar que innovar.
Por lo tanto, el mercado fomenta un nivel de innovación menor a lo socialmente
deseable.
Finalmente,lasexternalidadesdecoordinacióndeinversionesyprovisiónoportuna
de insumos públicos están asociadas con potenciales economías a escala. Se
refieren a que existen posibilidades de producir nuevos productos o implementar
nuevos procedimientos que necesitan de grandes inversiones que muchas veces
no puede afrontar un solo emprendedor. Se necesita una coordinación con otros
emprendedores y/o con el Estado.
Además, existen otras barreras al crecimiento, como las referidas a la ausencia
de infraestructura física y social (diversas complementariedades), así como al
costo del financiamiento. De esta manera, las fallas de mercado son muy diversas
y se originan en una variedad de factores como la escasez de capital humano,
problemas de apropiabilidad y de riesgos no asegurables.
La existencia de fallas de mercado justifica contemplar la intervención del Estado
para subsanarlas, sobre todo cuando estas generan distorsiones sustanciales
en la economía. Sin embargo, la decisión de intervenir y el tipo y escala de
dicha intervención van a estar determinados por las capacidades del Estado.
Las intervenciones públicas deben ayudar a perfeccionar el funcionamiento
del mercado, no a suplantarlo. En ese sentido, debe considerarse que, al igual
que existen fallas de mercado, existen fallas de Estado, entre las que se puede
identificar básicamente tres: las técnicas, las políticas y las burocráticas.
Las fallas de Estado técnicas surgen de regulaciones sectoriales y están referidas
a sobrecostos para las empresas, con la consecuente mayor informalidad e
inclusive ilegalidad. Estas fallas ocurren, entre otras razones, por la existencia
de visiones parciales de las actividades de las empresas en un contexto de poca
coordinación en diferentes instancias del Gobierno, por la propia inconsistencia
entre los estándares y las regulaciones, el bajo grado de sofisticación de las
empresas y el alto nivel de heterogeneidad en los sectores productivos.
Las fallas de Estado políticas están también referidas a dos problemas
fundamentales relacionados a la toma de decisiones de política económica. Uno
de ellos ha sido tradicionalmente la falta de grupos de interés con influencia en
ciertos sectores. El otro problema es el de muchos grupos de interés, en lo que
técnicamente se denomina el problema de agencia común. El “equilibrio político”
en el primer caso es políticas públicas subóptimas en áreas como educación,
salud, seguridad y pobreza rural, entre otras. En el segundo caso, el equilibrio se
da con avances en las áreas donde los grupos de interés están de acuerdo y hay
avancelimitadoonuloenlasáreasenlasqueestánendesacuerdo.Porlotanto,en
los distintos ámbitos del Gobierno, la estructura de incentivos señalada causa una
débil política de competencia, bajos niveles de efectividad de los instrumentos de
política,pocainversióneninvestigaciónydesarrollo,bajosnivelesdetransferencia
de conocimientos, ineficiencia del gasto, impuestos y regulaciones inadecuadas,
una provisión subóptima de insumos de diversa índole y menores niveles de
apropiabilidad en las unidades productivas.
Existen también las limitaciones de la burocracia, tercera falla de Estado, que
impiden una mejor relación entre los sectores privado y público, lo que se
traduce en pérdida de oportunidades para las empresas y para la economía.
Estas limitaciones de la burocracia se originan en factores como la precariedad
del empleo, la fragilidad institucionalidad que en el proceso político originan el
empleo público partidario, formas de financiamiento injustificadas y problemas
2. DIAGNÓSTICO DE LA
ECONOMÍA PERUANA
2.1. ¿Por qué un Plan Nacional de Diversificación
Productiva? ¿Por qué debe intervenir el Estado?
A pesar de su notable desempeño —especialmente en la última década— y del
impulso positivo que recibe de los sectores vinculados a los recursos naturales, la
economíaperuanarequieregenerarotrosmotoresdecrecimientoquelepermitan
mantener tasas de crecimiento altas y hacerla menos vulnerable a cambios en
el contexto externo. La capacidad para generar dichos motores y, por ende, para
lograr una mayor diversificación productiva, determinará en gran medida el éxito
de la economía peruana en el mediano y largo plazo.
Los países que han logrado transitar de ingresos medios a ingresos medios-altos
se han diversificado. La evidencia empírica señala que en el tramo de ingresos
medios, laseconomíassediversificanantesdelograrnivelesdeingresosmedios-
altos, después de lo cual nuevamente acentúan su especialización (Rodrik, 2004).
Más aún, no existe evidencia de un país cuya economía tenga un componente
importante de recursos naturales, sea pequeña y esté alejada de los principales
mercados mundiales, que haya dado el salto hacia el desarrollo sin diversificar
su producción (Benavente, 2014)1.
Lógicamente, los recursos naturales seguirán siendo un motor fundamental
en la economía peruana. El objetivo de diversificar no es antagónico a ello. Lo
que se necesita es un mejor entendimiento de los obstáculos para pasar de
ser una economía basada en estos recursos hacia una con mayor capacidad de
transformación productiva.
Altiempodeserineludible,ladiversificaciónproductivaestambiénungrandesafío.
Paralograrla,debencorregirsepersistentesfallasdemercadoydeEstadopropias
de economías en desarrollo que impiden a las unidades productivas dar el salto
necesario para competir en la economía global. Esto se acentúa por la fragilidad
institucional y las modestas capacidades burocráticas peruanas. Asimismo, se
requiere tomar en cuenta otras barreras al crecimiento, particularmente en el
ámbito regional.
Desdeunaperspectivaconceptual,lasprincipalesfallasdemercadoconsideradas
en la denominada política industrial moderna se originan en la presencia de
distintos tipos de externalidades, las mismas que han sido adecuadamente
resumidas por Rodrik (2004). Las externalidades tecnológicas, necesarias para
la reestructuración productiva de un país en desarrollo, están relacionadas con la
escasez de científicos e ingenieros, la ausencia de laboratorios de investigación
y desarrollo, y la inadecuada protección de los derechos de propiedad, todas las
cuales limitan las posibilidades tecnológicas de la economía.
Un segundo tipo de externalidades son las de información, necesarias para el
inicio de nuevas actividades por estar relacionadas con el descubrimiento de las
estructuras de costos. El proceso de hallar nuevas oportunidades de producción
es muy costoso para quienes deciden enfrentarlo. En caso fallen, los innovadores
deben asumir todo el costo económico del fracaso. Si tienen éxito, tendrán que
compartir su descubrimiento con otros emprendedores que los imitarán. Así,
(1) Es decir, los requisitos
para consolidar el crecimiento
cuando una economía tiene
ingresos medios no son
necesariamente un buen
predictor de los requisitos
necesarios para dar el
siguiente paso hacia los
ingresos medios-altos.

La economía peruana también registró una de las mayores tasas de crecimiento
promedio (6.5%), solo menor a la de Argentina (7.2%); uno de las menores ratios
de endeudamiento público (20.5% del PBI en 2012), solo después de Paraguay y
Chile; y uno de los más altos ratios de reservas internacionales (30.7% del PBI en
2012), solo después de Bolivia.
El notable desempeño agregado es ilustrado en el Gráfico 1. Se puede observar
que algunas economías con desempeño homogéneo —como Chile, Uruguay o
Colombia— muestran indicadores individuales y conjuntamente inferiores a los
de la economía peruana —las líneas que unen sus indicadores son “envueltas”
porlasqueunenlosindicadoresdelaeconomíaperuana—.Asimismo,economías
que tienen algunos indicadores de buen desempeño, como Argentina, con
alto crecimiento y gran reducción de la pobreza, presentan deuda e inflación
relativamente altos y también menores reservas, mientras que Brasil, también
exitosa en la reducción de la pobreza, ha tenido menores tasas de crecimiento.
Gráfico 1: Indicadores macroeconómicos de países seleccionados
*Dependiendo disponibilidadde información
1/ Fuente: WEO Octubre 2013
2/ Fuente: CEPAL (Panorama Social 2012), excepto Argentina cuyo caso las fuentes es CEDLAS.
3/ Fuente: Moodys 2013
Sin embargo, la evolución de la economía peruana es menos notable cuando se
consideran las variables que mejor reflejan el bienestar de los ciudadanos. Tal es el
caso de la productividad del trabajo, el empleo y la distribución de ingresos, accesos
y oportunidades. Estos problemas están relacionados a la evolución de la política
económica, las insuficientes capacidades burocráticas y los débiles fundamentos
institucionales del país4.
de captura a nivel de los Gobiernos locales y regionales, e inclusive en el ámbito
del Gobierno nacional.
En ese sentido, el Plan Nacional de Diversificación Productiva no solo debe
consistirenunmejordiagnósticoyenponeradisposicióninstrumentosdepolítica
que permitan resolver las fallas de mercado y de Estado. Es necesaria también la
construcción de una capacidad burocrática que haga operativos los instrumentos
y permita implementar una política industrial moderna.
Existen algunas otras consideraciones relevantes para un plan de diversificación.
Primero,lanecesidaddeunEstadounpocomásactivodebeconsiderarloslímites
que imponen la institucionalidad existente y la importancia de mantener una
sólida política macroeconómica. Además, debe tener en cuenta las lecciones de
la historia económica peruana (y latinoamericana): por un lado, la limitación en el
largo plazo impuesta por estrategias basadas únicamente en recursos naturales;
por el otro, los límites y riesgos de la planificación e inversión pública como ejes
del crecimiento.
Segundo, para que sean óptimas, las políticas públicas deben ser coherentes
intersectorialmente y poder sostenerse en tiempo. De otra manera, no cumplirán
su objetivo.
Tercero, es fundamental comprender lo esencial que resultan la cooperación
estratégicaentrelossectoresprivadoypúblico,elmayorpotencialdeconocimiento
por parte del sector público de las unidades productivas, la identificación de los
efectos de las ganancias de productividad y del crecimiento propio sobre la gama
de productos y la diversificación de la economía, así como reconocer el potencial
del comercio regional.
Cuarto, el concepto de eficiencia es, en alguna medida, relativo. Existe un rol
fundamental en la dependencia de eventos pasados (path dependence2) derivada
de factores como la irreversibilidad de las inversiones (por costos hundidos), las
economías a escala del sistema y la interrelación técnica3. Todo ello permite
explicar por qué ciertas economías no dan los pasos siguientes considerados
como lógicos o esperados y por qué existen diferencias en especialización de
países similares. También permiten entender por qué hay un margen para la
política económica sectorial.
Finalmente, vale la pena insistir en que los países que constituyen historias de
desarrollo exitosas comparten como elemento común el crecimiento económico
sostenido, acompañado de incrementos importantes en su productividad y
competitividad.Apalancandosusventajas,lograrontransformacioneseconómicas
estructuraleshaciaactividadesdealtovaloragregadoquelespermitieronmejorar
los niveles de vida de su población.
2.2. Condicionantes del Plan Nacional de
Diversificación Productiva
2.2.1. La situación de la economía peruana
La economía peruana ha tenido un desempeño notable en el transcurso de la
última década. En este periodo ha pasado a ser un caso exitoso de estabilidad y
crecimiento con indicadores que destacan nítidamente en el contexto regional.
Así, entre los años 2003 y 2012 registró la menor tasa de inflación promedio
(2.9%) y la mayor reducción de la pobreza monetaria (30 puntos porcentuales).
CRECIMIENTO PROMEDIO (2003-2012)
RIN/PBI (2012)
INFLACIÓN PROMEDIO (2003-2012)DEUDA PÚBLICA/PBI (2012)
REDUCCIÓN
POBREZA
(2011/2004)*
PER (6.5%)
URU (5.3%)
VEN (5.0%)
CRI (4.9%)
COL (4.7%)
CHL (4.7%)
ECU (4.6%)
BOL (4.5%)
PAR (3.9%)
BRA (3.6%)
MEX (2.6%)
BOL (43.1%)PER (30.7%)
URU (26.2%)
PAR (16.7%)
BRA (16.1%)
CHL (15.7%)
CRI (14.7%)
MEX (13.0%)
COL (9.4%)
ARG (7.7%)
ECU (2.1%)
VEN (1.6%)
PER (2.9%)
CHL (3.2%)
MEX (4.3%)
ECU (4.3%)
COL (4.6%)
BRA (5.9%)
BOL (5.9%)
PAR (6.6%)
URU (7.6%)
ARG (8.7%)
CRI (9.0%)
VEN (23.1%)
PAR (11.6%)
CHL (11.9%)
PER (20.5%)
ECU (22.2%)
COL (32.6%)
BOL (33.4%)
CRI (35.3%)
MEX (43.5%)
VEN (46.0%)
ARG (47.7%)
URU (59.6%)
BRA (68.0%)
PER (30.9%)
BOL (21.5%)
ARG (20.6%)
BRA (16.9%)
VEN (15.9%)
ECU (15.8%)
COL (13.6%)
PAR (13.0%)
URU (11.2%)
CHL (7.7%)
CRI (1.7%)
MEX (0.7%)
ARG (7.2%)
(2) El término path dependence
se refiere al hecho que los
procesos dependen no solo de
condiciones actuales, sino de
hechos pasados (Page, 2006).
(3) Ver David (1985) para el caso
de la eficiencia de teclados. (4) Ver Ghezzi y Gallardo (2013).

Estehechocobramayorrelevanciasisetieneencuentaqueaproximadamentelamitadde
las diferencias de ingresos entre los países es explicada por diferencias de productividad
(Lederman y Maloney, 2004). Pero el Perú, como otras economías en desarrollo, no solo
debeenfrentarelretodeelevarlaproductividadagregada,sinoque,comosehaseñalado,
simultáneamente debe reducir las amplias brechas de productividad existentes entre
regiones, entre sectores económicos y entre empresas de una misma industria.
Cabe enfatizar que la reducción de la heterogeneidad productiva causada por una
sustantiva mejora en el desempeño de las unidades productivas más rezagadas en
este aspecto tiene un impacto directo sobre el nivel de producción y, por tanto, sobre el
crecimiento de la economía. Además, este tipo de crecimiento tiene efectos directos en
el desarrollo de las regiones cuya productividad e ingresos son menores.
• Diferencias de productividad entre regiones
En el Gráfico 4 se observa la distribución de las regiones según el nivel de valor
agregado bruto (VAB) por trabajador alcanzado en 20125. Es posible distinguir cinco
grupos de regiones según el rango en el que se ubique el nivel de VAB por trabajador.
Desde una perspectiva geográfica se encuentra que las regiones más productivas se
ubican en la costa centro y sur, mientras que las menos productivas se concentran
en la sierra y la selva.
Gráfico 4: Valor agregado bruto por trabajador según departamento, 2012
DeacuerdoconlosdatosdelCensoEconómico2008,existenimportantesdiferencias
de productividad entre sectores, entre empresas de distinto tamaño e inclusive entre
unidadesproductivasdeunmismotamañoysector.Cuandoseconsideranlosmismos
sectores según regiones se pueden encontrar, también, diferencias notables, como
las halladas entre el sector agropecuario de Cajamarca y el de Arequipa6.
La productividad
La productividad agregada de las economías de la región viene siendo uno de los objetos
centralesenlosestudioslatinoamericanosyunapreocupaciónpermanenteeneldiseñodelas
políticaspúblicas.EnelPerú,esteindicadorvieneatravesandoporunperiododecrecimiento
que se ha hecho crecientemente sostenible. No obstante, el nivel es bajo en promedio y
bastante heterogéneo entre regiones, empresas, sectores y al interior de los mismos.
Gráfico 2: Productividad total de factores (PTF), 1960-2011
Fuente: Fernández-Arias (2014). Elaboración propia.
La productividad agregada, como se aprecia en el Gráfico 2, ha sufrido importantes
fluctuaciones en los últimos cincuenta años. En los años sesenta exhibió una tendencia
creciente, pero en las siguientes dos décadas sufrió una caída abrupta y sostenida que
llevó al Perú a retroceder en su nivel de productividad.
Esta tendencia se revierte a comienzos de los noventa, como resultado de las reformas
estructurales que se ejecutaron en el país. A partir de entonces la productividad ha
seguido una tendencia al alza que se ha hecho más nítida en la última década, luego
de la crisis internacional por la que atravesaron numerosas economías de la región ad
portas del año 2000.
Sin embargo, los avances alcanzados en términos de productividad agregada no han
sido suficientes para que el Perú cierre las brechas de productividad respecto de otros
países de la región y menos aún respecto de un país desarrollado como Estados Unidos,
como se muestra en el Gráfico 3. Debe indicarse, además, que Latinoamérica ha sufrido
un rezago relativo respecto de otras economías emergentes dinámicas, entre ellas las
del sudeste de Asia.
Gráfico 3: PTF de países seleccionados respecto a la PTF de Estados Unidos, 2011
Fuente: Fernández-Arias (2014). Elaboración propia.
(5) El VAB por trabajador,
sin embargo, es una medida
imperfecta de la productividad.
(6) Ver Mendoza y
Gallardo (2011).
Menos de s/. 5000
De S/. 5000 a menos de S/. 10000
De S/. 10000 a menos de S/. 15000
De S/. 15000 a menos de S/. 20000
De S/. 20000 a más
90
100
110
120
130
140
150
160
170
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
1990=100
Productividad total factorial
México
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
Chile
Rep.Dominicana
PTFconrespectoaEstadosUnidos
Argentina
Guatemala
CostaRica
Uruguay
Perú
Colombia
Brasil
Ecuador
Jamaica
Paraguay
Bolivia
Honduras

Asimismo, la brecha existente entre la media y la mediana estaría reflejando que,
aun considerando el tamaño de la empresa, existen diferencias importantes de
productividad. Además, que en cada segmento un grupo reducido de empresas con
productividad relativamente alta opera en las industrias junto a una gran mayoría de
empresas con niveles bajos de productividad.
En adición a esta evidencia, el Perú muestra menores perspectivas en indicadores
que afectan la productividad de largo plazo. Entre ellos pueden citarse los bajos
niveles de conectividad —especialmente fuera de Lima y de la costa—, así como
pobresnivelesdeinvestigaciónydesarrolloenrelaciónalpromediolatinoamericano,
como se muestra en el Gráfico 6 (BID, 2010).
Gráfico 6: Gasto en I+D como porcentaje del PBI, 2009
Fuente: BID (2010)
La evidencia empírica muestra una estrecha relación entre las brechas de productividad
y el grado de desigualdad en la distribución de la riqueza (Lederman y Maloney, 2004;
Hausmann y Klinger, 2008). De este modo, gran parte de las diferencias de ingresos
observadas entre regiones, entre sectores y entre empresas estarían asociadas a
brechas de productividad.
El empleo
En los últimos años, el Perú ha experimentado un incremento de la población
económicamente activa (PEA). Debido a factores demográficos, cada vez se ha tenido a
más personas en capacidad de producir en relación a la población total. Este incremento
registrado en la PEA ha venido de la mano con altos niveles de empleabilidad en la última
década. En consecuencia, se podría señalar al aumento del empleo como una de las
consecuencias del crecimiento económico reciente.
• Diferencias de productividad entre sectores
En el Gráfico 5 se observa el VAB promedio por trabajador y la proporción de la PEA
en cada sector en el año 2012. En él se muestran dos características importantes
del estado de la productividad. Primero: la amplia heterogeneidad existente entre
sectores. Segundo: que los sectores menos productivos son los que emplean
relativamente a más trabajadores.
Estorevelaunbajogradodecambioestructural.Apesardelasgananciasdeproductividad
alcanzadas en las últimas décadas, una gran proporción de trabajadores sigue estando
empleada en sectores de baja o muy baja productividad. Solo una pequeña minoría se
desenvuelve en sectores altamente productivos. Estos resultados son consistentes con
losobservadosenotraseconomíascomolamexicanadonde,apesardeldinamismode
lossectoresdealtaproductividad,elempleohacrecidomásenlossectoresounidades
productivas de menor productividad (McKinsey Global Institute, 2014).
Gráfico 5: Valor agregado por trabajador y mano de obra empleada según sector, 2012
• Diferencias de productividad entre empresas según tamaño
En la Tabla 1 se aprecia el valor agregado por trabajador para los distintos tamaños de
empresa, de acuerdo con la información reportada en el Censo Económico 2008. Se
observaquetantolamediacomolamedianacrecenamedidaqueseconsideraempresas
con mayor número de trabajadores. Así, se encuentra que el valor agregado generado
promedio por un trabajador empleado en una microempresa —donde se concentra la
gran parte de los establecimientos— corresponde solo al 12.2% del VAB promedio por
trabajador empleado en una empresa grande. En las pequeñas empresas, donde se
ubica el segundo mayor grupo de establecimientos, este porcentaje es menor al 50%.
Tabla 1: Valor agregado por trabajador según tamaño de empresa, 2008
Nota: se considera como microempresas a aquellas que cuentan con diez o menos trabajadores. Pequeñas
empresas tienen de 11 trabajadores a 49. Medianas empresas tienen de 50 trabajadores a 249. Grandes
empresas tienen de 250 trabajadores a más.
0
10
20
30
40
50
60
Valoragregadobrutoportrabajador,1994
Milesdesolesde1994
PEA ocupada en sector como porcentaje del total
VAB por trabajador según sector
Agricultura,
caza y
silvicultura
Hoteles y
restaurantes
Pesca
Comercio
Servicios
Construcción
Transportes
y comunicaciones
Manufactura
Minería
Número de
empresas
Valor agregado por
trabajador
Como porcentaje del valor
agregado de las grandes
empresas
Media Mediana Media Mediana
Microempresas 659,193 12,692 3,840 12.2 11.0
Pequeñas empresas 15,113 47,188 23,208 45.2 66.6
Medianas empresas 3,606 69,982 31,377 67.0 90.1
Grandes empresas 987 104,419 34,838 100.0 100.0
Total 678,899 13,898 3,973 13.3 11.4

Gráfico 7: Población económicamente activa ocupada, 2001-2012
Sin embargo, una característica persistente del mercado laboral peruano son las altas
tasas de trabajadores informales concentrados en actividades de baja productividad.
El Gráfico 8 presentado por Díaz (2014) muestra distintas series de empleo informal y
producto medio por trabajador. Se muestra que, a pesar de que el empleo informal —
medido según (i) una definición legalista, (ii) la definición de la OIT y (iii) como empleo no
informado—desciendeenladécada,lagranmayoríadelaPEAocupadaaúnesinformal.
Cabe anotar, sin embargo, que el descenso en la informalidad ha ido acompañado por
un incremento en la productividad por trabajador. Esta evidencia es consistente con la
visión que vincula informalidad con segmentos tradicionales y de baja productividad.
Gráfico 8: Empleo informal y producto por trabajador, 2000-2011
Fuente: Díaz (2014).
En la Tabla 2 se muestra una medición del grado de informalidad existente para distintos
niveles de agregación territorial7. Para los años 2011 y 2012, la tasa de informalidad
alcanzó al 72% de la población ocupada en todo el país.
Tabla 2: Empleados informales como porcentaje de la PEA ocupada

Fuente: Tello (2013). Elaboración propia.
Esto significa que, a pesar del importante crecimiento del producto durante más de diez
años, el impacto en la composición laboral ha sido imperceptible —en comparación
con el efecto que tuvo en la reducción de pobreza—. En otras palabras, el crecimiento
económicoresultadodelasreformasestructuralesaplicadasenladécadadelosnoventa
no es suficiente para realizar una transformación productiva en el país.
A nivel internacional, la CEPAL y la OIT (2013) indican que en 2011 el Perú fue el segundo
paísdelaregiónconmayorinformalidadlaboralurbana,situándoseúnicamentedespués
de Honduras. Esto se puede observar en el Gráfico 9.
Gráfico 9: Informalidad en la PEA ocupada urbana para países seleccionados, 2011
Fuente: CEPAL, OIT (2013). Elaboración propia.
Sinembargo,estenoeselúnicoproblemarelacionadoalempleo.EnelPerú,lademanda
laboral tiene dificultades para encontrar empleados calificados y la oferta de servicios
de capacitación de alta calidad es limitada. Asimismo, las inversiones de las empresas
por buscar capacitar y mejorar las cualificaciones de la mano de obra son relativamente
escasas, según se infiere del ranking de capacitación.
Tabla 3: Ranking de capital humano en América Latina, 2013
Fuente: World Economic Forum (2013). Elaboración propia.
Nota: el capital humano considera cuatro pilares: salud y bienestar, educación, población económicamente
activa y empleo, y entorno favorable.
33.6%
35.5%
38.4%
39.3%
46.9%
50.0%
52.2%
54.2%
56.8%
65.7%
65.8%
68.8%
70.7%
30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75%
Costa Rica
Uruguay
Brasil
Panamá
Argentina
República Dominicana
Ecuador
México
Colombia
El Salvador
Paraguay
Perú
Honduras
Porcentaje de la PEA urbana ocupada
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
PorcentajedelaPEAocupada
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
8000
9000
10000
11000
12000
13000
14000
15000
Productoportrabajadorocupado
Legalista OIT Empleo no registrado PBI/L
(7) Tello (2013) define a los
trabajadores informales como
aquellos que laboran con
empleadores que no tienen
registro legal o no cuentan
con libros contables. Otras
medidas de informalidad laboral
muestran la misma realidad.
Ocupación
2001
0.94
0.95
PorcentajedelaPEA
0.96
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2002-2008 2009-2010 2011-2012 2001-2012
Regiones pobres 87.8 85.1 83.9 86.7
Regiones de ingresos medios 82.2 79.1 78.4 81.0
Regiones ricas 64.4 62.3 60.2 63.7
Total 76.4 73.6 72.0 75.4
País Ranking
de Capital
Humanon
1/
Población
activa y
empleo
Talento Capacitación
Facilidad para
encontrar empledos
cualificados
Formación de
personal por parte
de las empresas
Servicios de
capacitación de
alta calidad
Ranking Valor Ranking Valor Ranking Valor
Chile
Uruguay
Brasil
México
Ecuador
Argentina
Colombia
36
48
57
58
61
62
71
37
84
45
48
47
92
73
48
98
101
55
35
59
45
4.14
3.28
3.25
4
4.42
3.95
4.19
40
78
38
62
54
86
79
4.29
3.76
4.3
4
4.07
3.69
3.174
39
66
35
46
79
56
63
4.59
4.19
4.71
4.44
3.92
4.36
4.25
Perú 75 50 85 3.61 77 2.51 81 2.67
Nicaragua
Paraguay
Bolivia
Venezuela
93
98
99
101
89
94
69
114
92
116
58
93
3.46
2.7
3.96
3.42
74
94
97
91
3.85
3.61
3.57
3.64
102
117
97
108
3.54
3.09
3.6
3.337

La desigualdad también existe en el ámbito territorial o regional. En el Gráfico 11 se
muestra la evolución de la desigualdad de ingresos de las distintas regiones del Perú
usandoelcoeficientedevariación.Siseconsideraquemientrasmásaltoeselcoeficiente,
más desigualdad existe entre regiones, se puede señalar que en la última década la
desigualdad entre regiones ha crecido moderadamente. En ese sentido, el crecimiento
de la economía peruana no ha mejorado la estructura distributiva entre las regiones.
Gráfico 11: Desigualdad de ingresos per cápita entre regiones, 1970-2011
Sin embargo, la desigualdad en el Perú no solo se da a nivel de ingresos. Existe también
unaimportantedesigualdadentérminosdelasoportunidadesquetienenlosciudadanos
paradesarrollarsecomopersonas.EnelGráfico12semuestraelÍndicedeOportunidades
Humanas, que mide qué tan lejos está un país de proveer una determinada canasta de
bienes y servicios básicos a todos sus ciudadanos, así como las probabilidades que tiene
un niño de acceder a dicha canasta (Molinas, Paes de Barros, Saavedra y Giugale, 2012).
Gráfico 12: Índice de Oportunidades Humanas, 2010
Fuente: Molinas, Paes de Barros, Saavedra y Giugale (2012). Elaboración propia.
Nota: un valor más alto representa mayores oportunidades para obtener una mejor calidad de vida.
Por el lado de la oferta laboral, la composición según niveles educativos se concentra
mayoritariamente en personas que no tienen estudios superiores completos. Este grupo
representa el 81% de la PEA total. La oferta de mano de obra con educación superior
universitaria y no universitaria completa solo llega al 19% del total, aproximadamente.
Este mercado laboral poco calificado y con escasa capacitación laboral se constituye en
serio limitante para la mejora de la productividad y la diversificación económica.
Tabla 4: Nivel educativo de la PEA, 2012
La distribución
Las diferencias en la productividad de los trabajadores son consistentes con las
desigualdadesensusingresos,loquedeterminadistanciasdistributivasimportantes.En
el Gráfico 10 se muestra el coeficiente de Gini8 medido utilizando encuestas de hogares y
corregido por cuentas nacionales. Se ve que en el periodo de crecimiento la desigualdad
cae, aunque modestamente. Considerando que en el caso del Gini corregido por cuentas
nacionales, el indicador desciende desde niveles de desigualdad muy altos —como en
el caso del empleo—, el crecimiento de la economía ha tenido avances en equidad que
pueden ser considerados menores.
Gráfico 10: Desigualdad de ingresos, 1997-2010
Fuente: Yamada, Castro y Bacigalupo (2012). Elaboración propia.
(8) El coeficiente de Gini mide
hasta qué punto la distribución
del ingreso entre individuos u
hogares dentro de una economía
se aleja de una distribución
perfectamente equitativa. Un
índice de Gini de 0 representa
una equidad perfecta, mientras
que un índice de 100 representa
una inequidad perfecta.
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Encuesta de hogares
CoeﬁcienteGini
Cuentas nacionales
Rep.Dominicana
Frecuencia Porcentaje
Sin nivel 907,822 5.26
Educación inicial 4,987 0.03
Primaria incompleta 2,303,746 13.35
Primaria completa 2,007,517 11.64
Secundaria incompleta 2,738,532 15.87
Secundaria completa 4,253,534 24.66
Superior no universitaria
incompleta
800,973 4.64
Superior no universitaria completa 1,595,816 9.25
Superior universitaria incompleta 979,093 5.68
Superior universitaria completa 1,338,620 7.76
Postgrado 320,391 1.86
Total 17,251,032 100.00

La composición que se observa en los dos periodos es bastante parecida: en ambas
canastasexportadoras,elpesodelosmineralesyotrasmateriasprimasesconsiderable.
El avance de productos tecnificados ha sido bajo, a pesar de los 38 años que separan
los datos. En 2010, las exportaciones peruanas seguían teniendo, en promedio, el bajo
nivel de sofisticación que tenían en 1972. Las consecuencias de mantener la estructura
productivapocodiversificadaseobservanenelGráfico14,quereflejaunaeconomíacuyo
crecimiento está significativamente vinculado a los vaivenes del mercado internacional.
Gráfico 14: Relación entre términos de intercambio y crecimiento económico
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Elaboración propia.
El índice de complejidad económica propuesto por Hausmann et ál. (2011) mide tanto
el grado de diversificación de las exportaciones, como qué tan único es lo que produce
una economía. Puede ser tomado como un indicador de qué tan sofisticado es el aparato
productivo de una economía, mientras que las variaciones en este índice pueden ser
interpretadas como el cambio en las capacidades productivas de una economía, que es
lo que conceptualmente determina su crecimiento de largo plazo.
En el Gráfico 15 se realiza una comparación entre el índice de complejidad económica
entrelosaños1972y2010paraunamuestradepaísesseleccionados.Sepuedeobservar
que el Perú está ubicado en el cuadrante de los países que no han tenido mayor variación
en este índice, lo cual puede ser tomado como una evidencia de la poca transformación
de sus capacidades productivas.
En contraste, en el gráfico se aprecian los casos exitosos de economías como las
de Malasia y Tailandia, que en este mismo periodo lograron sofisticar su producción
exportadora. También se observa que economías como la de Nicaragua tienen el patrón
inverso, al pasar a tener un índice muy bajo.
A nivel latinoamericano, el Perú queda muy por detrás del promedio en cuanto las
oportunidadesquetienensusciudadanos.SolosuperaaGuatemala,ElSalvador,Nicaragua
y Honduras, cuyos niveles de PBI per cápita son muy inferiores al peruano. Países de
ingresos similares, como Ecuador y Colombia, muestran niveles superiores al del Perú.
Como se ha visto, existen problemas estructurales en el Perú que impiden que todos sus
ciudadanos alcancen niveles similares en materia de ingresos, oportunidades y calidad
devida.Estoobedecealaexistenciadeunmarcoinstitucionalpocoinclusivoquenologra
integrar en el crecimiento económico a un mayor porcentaje de la población.
Laimportanciadeladesigualdadseobservaenlasconsecuenciaslógicasdeunasociedad
que contempla una distribución que considera injusta. Aquí es donde surge el desorden
social. En ese sentido, la desigualdad deja de preocuparnos solo por ser funcional al
crecimiento económico, sino que ella es, por sí misma, un mal público (Figueroa, 2011).
La diversificación productiva
En su diagnóstico de crecimiento para el Perú, Hausmann y Klinger (2008) indican que
la evolución de la economía peruana en las últimas décadas ha estado determinada por
la recuperación de la inversión en el sector minero-energético. En el periodo observan
poca transformación en el aparato productivo y en la canasta exportadora.
En consecuencia, al tener una canasta exportadora bastante concentrada en productos
tradicionales, la caída y recuperación económicas han estado muy correlacionadas con
la caída y recuperación de los términos de intercambio. En el Gráfico 13 se presenta
la matriz de las exportaciones peruanas contrastando las canastas exportadoras de
1972 y 2010, años que pertenecen a una época previa al colapso y a una de crecimiento
económico, respectivamente.
Gráfico 13: Matriz de las exportaciones peruanas

Fuente: Observatory of Economic Complexity

2011. No obstante, recientemente ha mostrado dos problemas sustanciales en
lo que concierne al Perú. Por un lado, un menor crecimiento potencial. Desde
el 10% promedio de las tres décadas previas hacia un nivel cercano al 7% en
la actualidad. Por el otro lado, desequilibrios macroeconómicos que sugieren
el riesgo de una desaceleración abrupta en el corto plazo. Esta constituye una
fuente de riesgo para nuestra economía, al ser China nuestro segundo socio
comercial y principal comprador de productos tradicionales.
En tercer lugar, y muy vinculado con lo anterior, está la evolución del precio
de materias primas. En la última década, los precios de los commodities
crecieron de manera rápida y sostenida. El Perú y otros países exportadores
de estos bienes vieron cómo sus economías se beneficiaron de este boom.
Desde el año 2012, los precios no han vuelto a crecer como en los años previos.
Es más, han caído.
El FMI (2014) muestra que el nivel de los precios de los commodities no guarda
relación alguna con el crecimiento económico de los países latinoamericanos,
pero sí la variación de estos precios. Si se tiene precios altos pero que no
aumentan en el tiempo, estos no generan crecimiento económico, pues las
economías se adaptan rápidamente a dicho incremento y el efecto positivo del
alto precio se pierde.
Dentro de la región, el Perú es uno de los países más afectados por el cambio
de tendencia en el precio de materias primas. Por ejemplo, en el Gráfico 16
figuran proyecciones de crecimiento económico para el periodo 2014-2019
para diversos países latinoamericanos exportadores de commodities bajo
un escenario de precios estables. Resalta la mayor dependencia de nuestra
economía en comparación con otras de la región. Naturalmente, hay que tomar
en cuenta otros factores que contrarrestan esta tendencia, como el aumento
de la producción minera.
Gráfico 16: Crecimiento económico de países seleccionados y proyecciones, 2003-2019
Fuente: FMI (2014). Elaboración propia.
Gráfico 15: Índice de complejidad económica, 1972 y 2010
Fuente: Observatory of Economic Complexity. Elaboración propia.
Por lo tanto, la economía peruana puede verse como un caso exitoso de crecimiento
económicoyestabilidadmacroeconómica(bajainflación,cuantiosasreservas,bajadeuda
pública). Al mismo tiempo, es una economía con una agenda pendiente en las variables
que son más relevantes para un ciudadano (empleo, productividad y distribución) y con
el importante reto de lograr una mayor sofisticación de su aparato productivo, para lo
cualdebelograrunatransformacióndesuscapacidadesproductivasqueseaconsistente
con tasas de crecimiento altas en el largo plazo.
2.2.2. El contexto externo
La globalización de los procesos productivos implica la necesidad de diseñar
una estrategia productiva que responda a las características de la economía
mundial. El proceso de recuperación de la crisis financiera de 2008 ha sido
relativamente lento, sobre todo en los países desarrollados, que en su conjunto
han exhibido una tasa de crecimiento ligeramente superior al 1% en 2013. En
contraste, los países en desarrollo crecieron a una tasa superior al 4% ese
mismo año.
Hayalgunoseventossalientesposcrisis.Primero,lasampliasrepercusionesde
la crisis sobre el mercado laboral de los países avanzados han determinado la
implementación de medidas orientadas a fomentar ganancias de productividad
en el sector privado. De esta manera, las economías se hacen continuamente
más competitivas, lo que puede ser observado en la creciente competencia que
enfrentan productos peruanos como los textiles. Se hace evidente, entonces,
la necesidad de implementar medidas orientadas a moderar el impacto del
sector externo sobre nuestra tasa de crecimiento y conducentes a reducir la
brecha de conocimientos tecnológicos en un contexto en el que las economías
de frontera están ganando productividad. Es particularmente el caso de los
Estados Unidos, donde la combinación de una reducción sustancial en el costo
de la energía con avances en robótica, nanotecnología y biotecnología están
teniendo impactos sustanciales en su competitividad.
Segundo, China fue una de las economías que mejor respondió a la crisis, al
lograrsostenertasasdecrecimientosuperioresocercanasalosdosdígitoshasta
Crecimientopromedioanual

2.2.3. Los límites de los instrumentos de política
Como se mencionó en la introducción, una estrategia de diversificación aislada es
insuficiente para transformar la estructura productiva de la economía, ya que se
encuentrasesgadaalsectortransableyhacialasempresasmásproductivas.Eneste
contexto, se sugiere implementar —simultáneamente— una estrategia orientada a
elevar la productividad, reducir sobrecostos y eliminar regulaciones inadecuadas,
a fin de promover el desarrollo productivo de las empresas, particularmente de
aquellas que atienden al tramo inferior de la demanda.
Debe tenerse en cuenta, además, que los instrumentos de política que promueven
el desarrollo productivo tienen limitaciones. Son ilustrativos los estudios que
buscan contabilizar el impacto de instrumentos como la simplificación de trámites
administrativos o la formación de clusters sobre el desempeño empresarial. Así, el
estudio de Martin et ál. (2010) encuentra que políticas públicas que promovían la
formacióndeclustersenFrancianotuvieronéxitoenrevertirlacaídadeproductividad
de las firmas objetivo. Tampoco lograron ningún impacto robusto sobre el empleo
o el nivel de exportaciones de las empresas que constituían el foco de la política.
Deotrolado, elestudiodeAlcázaryJaramillo(2012)muestraqueoperarconlicencia
municipalnotieneimpactossignificativossobreeldesempeñodelasmicroempresas,
independientemente de que este sea medido usando variables de resultado (como el
nivel de ventas) o variables intermedias (como el acceso a crédito).
Estas experiencias sugieren que los instrumentos de política económica pueden ser
útiles pero, al mismo tiempo, enfrentar límites en conseguir resultados sustantivos.
La implicancia para el plan es que, precisamente por ello, el conjunto de medidas
en la estrategia comprenden diversos ejes y tienen una cantidad suficiente de
instrumentos para ser efectivo.
2.2.4. El contexto institucional
Paralograrunadecuadodiseñodelaestrategiadediversificaciónesnecesariotener
encuentatambién,entreotrosfactores,ladotacióninstitucionalenlaeconomía.Son
particularmente relevantes el funcionamiento de los poderes políticos, la situación
del Poder Judicial, las capacidades burocráticas y, en general, las costumbres y
normas asociadas a las reglas de juego.
Por ello, es relevante determinar qué tipo de políticas productivas son consistentes
con las fallas de Estado, especialmente las de tipo político. La fragilidad institucional
quesubyacealadebilidaddelasburocraciasestatalesdebesertomadaencuentaen
la selección de instrumentos de política. Con burocracias débiles, la vulnerabilidad
a problemas de captura se eleva.
Naturalmente, en el muy corto plazo la dotación institucional de un país no suele
transformarse rápidamente. Pero es necesario trabajar hacia el fortalecimiento
institucional en el mediano y largo plazo. Una manera de enfrentar, aunque
parcialmente, el problema es mejorando las capacidades técnicas de la burocracia.
Ello permitirá un más adecuado diseño e implementación de las políticas. Mejores
políticas, a su vez, fortalecerán la credibilidad de las instituciones, lo que permitirá
atraer a cuadros técnicos superiores. Todo ello podría generar un círculo virtuoso
de progreso institucional y mejores políticas, como ocurrió con la macroeconomía.
3. EL PLAN NACIONAL
DE DIVERSIFICACIÓN
PRODUCTIVA
Enlasseccionesanterioreshemosenfatizadoenlosbeneficiosdediseñarunaestrategia
de diversificación productiva que ayude a sostener una tasa de crecimiento económico
elevada, aumente la generación de empleo de calidad, reduzca la dependencia de los
precios de materias primas y promueva la transformación productiva necesaria para
transitar hacia un país de ingresos altos.
Naturalmente, la estrategia de diversificación productiva debe ser entendida como
un elemento del conjunto de políticas públicas que promueven el desarrollo de las
capacidades productivas. De hecho, este plan se inserta en el contexto de un conjunto
de iniciativas y reformas que están siendo desarrolladas por otras entidades del Estado
y que, en general, son de carácter transversal. Es decir, generan condiciones básicas
para el desarrollo del conjunto de sectores productivos de la economía, lo que a su vez
resulta clave de cara al proceso de diversificación.
Por ende, para sostener el crecimiento económico y lograr el desarrollo económico
existen dos niveles de políticas. Uno primero está dado por el fortalecimiento sustantivo
de las capacidades productivas del país. Para lograr este objetivo se requiere mejorar
sustancialmente, tanto en términos de cobertura como de calidad, los servicios de
educación, salud y seguridad, entre otros aspectos relevantes de la política social.
Asimismo, es necesario seguir adelante con el proceso de fortalecimiento institucional.
Un país con una institucionalidad débil y con mano de obra poco educada tiene pocas
probabilidades de lograr el desarrollo económico. Naturalmente, estos factores
fundamentales no mejorarán repentinamente y es posible que no tengan un efecto
inmediato sobre el crecimiento de la economía. En ese sentido, el fortalecimiento de las
capacidades fundamentales de la economía debe ser complementado con políticas más
puntuales, directamente diseñadas a aumentar la diversificación.
El segundo nivel comprende el diseño de políticas orientadas a promover la diversidad
productiva. Este segundo tipo de políticas se justifica por la existencia de fallas de
mercado y de Estado que limitan o incluso impiden el proceso de diversificación —en el
mejor de los casos, se alcanza un nivel de diversificación considerablemente menor al
deseable—. Las experiencias de éxito internacionalmente reconocidas en términos de
desarrollo económico —identificadas en Asia y en la periferia europea— están referidas
básicamente a procesos de industrialización manufacturera. En la mayoría de los casos
mencionados, el Estado privilegió ciertos sectores e hizo intervenciones agresivas con
instrumentos de mercado como subsidios y exoneraciones, por mencionar algunos.
Esetipodeintervencionesnoseríanconsistentesconelestadoactualdelasinstituciones
peruanas. Ello se debe a que el bajo grado de desarrollo institucional determina que
el Estado falle incluso en tareas elementales, de modo que resulta difícil pensar que
pueda implementar con éxito intervenciones agresivas en pos de la industrialización.
Por lo tanto, los objetivos de nuestras políticas industriales —en la acepción moderna
del término— deben estar acotados. En contraste, la estrategia es amplia al considerar
elementos de sobrecostos y productividad.

• Política de seguridad. El principal reto del Ministerio del Interior es la
profesionalización y la reestructuración de la Policía Nacional del Perú, aspecto
fundamental para reducir los altos niveles de corrupción e ineficiencia en dicha
institución y generar así un ambiente más favorable para la atracción de nuevas
inversiones. Algunas de las medidas implementadas con este objetivo son la
modernizacióndesusprocesosdeinvestigacióncriminal,elfortalecimientodesus
servicios de inteligencia, la provisión de nuevo equipamiento, el establecimiento
de nuevos centros penitenciarios, entre otros.
• Políticadesalud.En2013seaprobaronunaseriededecretoslegislativosorientados
a implementar la reforma del sector salud con el objetivo de universalizar la
protección social en salud, de manera que, progresivamente, toda la población se
beneficie de la acción del Estado para mejorar los determinantes de su situación
de salud, acceda a más y mejores cuidados de salud, y no corra el riesgo de
empobrecerse como consecuencia de cuidar su salud o sanar su enfermedad.
Incluye medidas de extensión del seguro público, de ampliación y fortalecimiento
de la oferta de servicios, de mayor acceso a medicamentos, una política de
planificación multianual de inversiones y una nueva política de remuneraciones
que incentiva una mejor distribución geográfica del recurso humano y garantiza
un mejor desempeño. Asimismo, contempla el fortalecimiento institucional del
Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud.
3.2. Ejes del Plan Nacional de Diversificación
Productiva
Enelcontextodeldiagnósticodelaeconomíaperuanapresentadoenlaprimeraseccióndel
documento,elPlanNacionaldeDiversificaciónProductiva—quecontienelaprescripción
de política básica del Ministerio de la Producción para la presente administración—
está organizado en tres grandes ejes compuestos por detalladas líneas de acción, que
incluyen, además, el diseño institucional necesario para su implementación.
Los tres ejes
Elprimerejeeseldeladiversificaciónproductivapropiamentedichaybusca,mediantela
identificaciónyeldiagnósticodefallasdemercadoespecíficas,unamayordiversificación
y, cuando sea necesario, una mayor sofisticación del aparato exportador. Este primer eje
debe implementarse con mucha disciplina para evitar caer en errores del pasado. Sus
objetivos deben estar acotados, debe evitar priorizar sectores de manera arbitraria y
debe recoger información tanto sectorial como regional para identificar intervenciones
óptimas de política que catalicen el proceso de diversificación. Asimismo, dado que el
mercado doméstico tiene aún una dimensión relativamente pequeña, la diversificación
productiva debe estar guiada por la demanda externa (actual y potencial).
En segundo lugar, y en la medida que las políticas de diversificación productiva puedan
tenerunsesgohaciaelsectorexportadoryalossectoresmásmodernosdelaeconomía,
el plan contiene un eje orientado a reducir los sobrecostos que puedan existir de manera
transversal en la economía. Estos últimos se derivan básicamente de regulaciones
excesivas o mal diseñadas, especialmente las asociadas a la denominada regulación
social (seguridad, salud, medioambiente) y a diversos requerimientos de trámites
administrativos. Debe enfatizarse que el objetivo central de este segundo eje no es
reducir costos de las empresas de manera indiscriminada, sino hacer que los principios
básicos de la regulación social —que son muy necesarios— se apliquen de la manera
más pertinente y eficiente posible.
3.1. Políticas públicas complementarias
A continuación se realiza un breve recuento de las principales políticas públicas
implementadas en los últimos años y con efectos esperados en los siguientes años en
lo que respecta al gasto público, programas sociales, educación, salud y seguridad.
• Política fiscal e infraestructura. Actualmente, la política fiscal se ha centrado en
mejorar la eficiencia del gasto público. Con este objetivo, se han implementado
medidas orientadas al fortalecimiento de las finanzas públicas mediante el
perfeccionamiento del marco macrofiscal vigente y medidas orientadas a reforzar
las burocracias técnicas y retener al personal altamente calificado de los poderes
Ejecutivo y Judicial vía reformas en la estructura salarial.
Una de las reformas diseñadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
ha sido la elaboración de una nueva regla de gasto fiscal estructural, la cual toma
en cuenta los ingresos fiscales permanentes y cíclicos. Con esto, los ingresos
extraordinarios —como aquellos provistos por los recursos mineros— serán
ahorrados para ser gastados luego, en los momentos de menor expansión
económica. Esta regla le otorgará al gasto una dinámica más prudente y generará
opciones de respuesta fiscal ante choques económicos. Paralelamente, existen
iniciativas para mejorar la eficiencia del gasto, lo cual permitirá financiar
desembolsos en infraestructura social y física sin deteriorar la solvencia fiscal.
• Política social. Los programas sociales a cargo del Ministerio de Desarrollo e
InclusiónSocial(MIDIS)seenmarcandentrodelaestrategianacional“Incluirpara
Crecer”, la misma que actúa sobre cinco ejes estratégicos: 1) nutrición infantil, 2)
desarrollo infantil temprano, 3) desarrollo integral de la niñez y la adolescencia, 4)
inclusión económica y 5) protección al adulto mayor. Actualmente, el MIDIS tiene a
su cargo cuatro programas sociales de alcance nacional —Cuna Más, Qali Warma,
Juntos y Pensión 65—, los cuales buscan responder a los requerimientos básicos
de las poblaciones en situación de vulnerabilidad social y económica.
• Políticaeducativa.Una de las principales líneas de acción de la reforma educativa
consiste en elevar el presupuesto del sector hasta el 6% del PBI. Esta reforma se
estructura sobre la base de cuatro ejes. El primero está dado por la revaloración
de la carrera docente, propósito que se buscará lograr con medidas como la
implementación de la reforma magisterial y la ampliación de la cobertura de los
programas de capacitación docente.
El segundo eje está dado por la modernización y la descentralización de la gestión
educativa. Una de las medidas más importantes en esta línea está dada por la
asignación de mayores herramientas de gestión a los directores, así como la
ampliación de sus competencias en el manejo del personal docente.
El tercer eje consiste en el reforzamiento de los aprendizajes, propósito que se
busca alcanzar mediante la implementación de seis colegios de alto rendimiento
y el programa Rutas Solidarias.
Finalmente, el cuarto eje está constituido por la mejora de la infraestructura
educativa y tiene como una de sus principales líneas de acción el impulso de
alianzas público-privadas para financiar proyectos que reduzcan la brecha de
infraestructura educativa. En lo que respecta a la educación superior, se está
buscando fomentar la inversión en Institutos y Escuelas de Educación Superior
Tecnológicos(IEST)ydarcontinuidadalosprogramasdebecasycréditoeducativo.
42 MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN

PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA 4544 MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN
En tercer lugar, el plan contiene un eje que busca promover un aumento sustancial de la
productividad. Si bien este eje es fundamental para el desarrollo económico en general,
resulta particularmente relevante en una economía como la peruana, que se caracteriza
por una amplia heterogeneidad productiva a nivel inter e intrasectorial, exacerbada por
el sector informal. Esto genera sustanciales brechas de productividad. Las políticas
de mejora de la productividad buscan entender mejor el porque de dichas brechas y
prescribirmedidasdepolíticaqueapuntenaproveerinsumos—enunsentidoampliodel
término— a las empresas para reducir sus costos. Las medidas destinadas al aumento
sustancial de la productividad se dirigen al conjunto de la economía. Por ello, benefician
también al sector no transable y a los sectores rezagados y de baja productividad.
Institucionalidad para la diversificación productiva
Considerando que los objetivos del Plan Nacional de Diversificación Productiva son de
corto,medianoylargoplazo,yquerequierenintervencionesintersectorialesyterritoriales
sostenidas en el tiempo, es conveniente contar con la institucionalidad adecuada.
Para ello se propone que esté compuesto por tres instancias: el Consejo Nacional de
Diversificación Productiva (CNDP), las direcciones generales (una para cada eje) y los
entes o brazos ejecutores.
El Consejo Nacional de Diversificación Productiva (CNDP) deberá ser una instancia cuyo
énfasis esté en generar nuevos motores de crecimiento, identificar potencialidades a
partir de cadenas de valor globales, y alinear esfuerzos a nivel intersectorial y territorial.
Coordinará estrechamente con el Consejo Nacional de la Competitividad, alineando
prioridadesconjuntashaciaunobjetivocomúndemejoradelacompetitividad.Sepropone
que el CNDP, como máxima instancia, esté integrado por el Ministro de la Producción
(quien lo presidirá), el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Comercio Exterior
y Turismo, el Ministro de Agricultura y Riego, el Presidente de la Asamblea de Gobiernos
Regionales y por representantes del sector privado.
Tanto las direcciones generales como varios entes o brazos ejecutores han sido
creados a lo largo de la última década y constituyen la base institucional sobre la
que se implementará el plan. Los ejes, más específicamente, deben ser puestos en
funcionamiento a través de direcciones generales del Viceministerio de Mype e Industria
del Ministerio de la Producción, una a cargo de cada eje. Estas direcciones serán los
entestécnicosencargadosdeelaborarlosdiagnósticosylaspropuestasdepolíticasaser
elevadas al CNDP, plataforma de mesas o comisiones especializadas conformadas por
representantes de diferentes entidades del Gobierno que conjuntamente determinarán
la política a aplicar.
Las comisiones o mesas del CNDP son tres, cada una de las cuales corresponde a una de
las direcciones y, por tanto, a uno de los ejes del plan. Para su operación, el CNDP cuenta
con una Secretaría Técnica que estará a cargo del Viceministerio de MYPE e Industria
del Ministerio de la Producción y será responsable de llevar adelante coordinaciones
técnicas con los diversos sectores y actores privados. Dicho viceministerio, a través de
susdireccionesgenerales,darásoportetécnicoalfuncionamientodelCNDP,mediantela
implementacióndeestudiosyelanálisisenelmarcodesuscompetencias.Adicionalmente,
coordinará estrechamente con las direcciones generales de los ministerios que integran
el CNDP y demás entidades del Ejecutivo para sumarlos a su trabajo.
Los brazos ejecutores son las unidades que hacen operativos los instrumentos de
política, según las instrucciones del CNDP. En la última década, estos entes han sido
progresivamente impulsados y hoy ya existe un número de ellos en actividad, como el
Instituto Tecnológico de la Producción (ITP) y la red de Centros de Innovación Tecnológica
(CITE), Innóvate Perú, Start-Up Perú, entre otros. En cuanto a las acciones de mediano
y largo plazo, serán implementadas por las entidades que el CNDP defina en el
marco del diseño de políticas estratégicas de diversificación. Así, podrán incorporarse
como entidades ejecutoras las direcciones generales de ministerios sectoriales (los
ministerios que integran el consejo podrán asumir, en el marco de sus competencias, el
desarrolloylaimplementacióndepolíticasespecíficas),entidadesyprogramaspúblicos,
la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), entre otros.
Instrumentos para la política de diversificación
productiva
Las aristas de esta política contienen tres elementos principales:
• instrumentos de política
• mesas técnicas
• instrumentos metodológicos
Los instrumentos de política son variados pero estándares en política de desarrollo
productivo. El conjunto de ellos comprende clusters, parques industriales, esquemas de
capacitación, esquemas de subsidio a la investigación y desarrollo, diversos programas
dedesarrollodeproveedores,entreotros.EstándetalladamenteexplicadosenelAnexo3.
Las mesas técnicas, por otro lado, son esenciales para recoger el aporte de los sectores
privado y académico en la etapa previa al trabajo de las comisiones de coordinación
gubernamental. De esta manera, los aportes del sector público y privado se integran
en dos etapas.
Los instrumentos metodológicos, a su vez, están compuestos por estudios económicos
y sistemas de información y medición. Entre los estudios económicos, los diagnósticos
de las barreras al crecimiento regional (o estudios regionales) son una herramienta
esencial y de carácter transversal que permitirán identificar parte importante de la
agenda de política en cada uno de los tres ejes. Por ejemplo, los aspectos problemáticos
de una regulación como la Ley Forestal pueden ser revelados por los empresarios de
Loreto o Pucallpa.
Otrosestudiosespecíficostambiénjueganunrolesencial,comolosdedemandamundial
actualypotencialenlascadenasdevalorenelmundo,elestudiodesituaciónytendencia
de la tecnología, el de oportunidades potenciales para el aparato productivo nacional o
el estudio de las brechas de productividad considerando benchmarks internacionales.
Los sistemas de medición e información son también un elemento importante de la
estrategia y un insumo esencial para los estudios económicos. La agenda metodológica
esvariada.Pasaporelreforzamientodeinstrumentosexistentes,comoelpotenciamiento
de las estadísticas industriales. Asimismo, la consolidación de la encuesta de innovación
y la creación de nuevos instrumentos, como la encuesta de percepción de regulaciones
o la encuesta de la firma. Algunos de estos instrumentos —como este último, por
ejemplo— son transversales. Otros, como la encuesta de innovación, sirven para dos
ejes: productividad y diversificación.
Debe señalarse que, aunque no se explicita en el desarrollo de los ejes, las distintas
políticas diseñadas e implementadas deben ser complementadas con respectivos
componentes de seguimiento y evaluación.

Secuencia
Dentro de cada eje de política económica existen acciones concretas que se articulan en
una secuencia integral mostrada en el Anexo 1. Así, aun cuando los tres ejes del plan
de diversificación serán implementados simultáneamente, su tiempo de maduración
es distinto. Los resultados de las medidas propuestas para reducir los sobrecostos
asociadosaregulacionesinadecuadaspuedentenerimpactosignificativoenelmuycorto
plazo, mientras que las medidas orientadas a mejorar la productividad y a diversificar la
economía probablemente tendrán un impacto pleno en un horizonte de tiempo mayor.
Esto debido a que sus efectos se amplifican en tanto se consoliden las reformas que
actualmente viene implementando el Gobierno para mejorar la calidad de la educación,
la seguridad, la salud y la infraestructura.
Prioridad
La estrategia contenida en este Plan Nacional de Diversificación Productiva tiene varios
mecanismos que permiten priorizar las políticas del sector. Entre ellos hay tres que
resultan cruciales. En primer lugar, los estudios regionales que identifican las políticas
queelevanelcrecimientoencadaregióny,portanto,laproductividadyelPBIpercápita.En
segundolugar,unacombinacióndemesastécnicasyestudioseconómicosespecíficosde
respaldo basados en instrumentos metodológicos sólidos. En tercer lugar, los estudios
de cadenas de valor en la economía global (estudios de situación y potencialidad).
Eje 1: Promoción para la diversificación productiva
La economía peruana se ha diversificado recientemente, sobre todo tras el notable
crecimiento de las exportaciones agroindustriales. No obstante, el Perú sigue teniendo
una canasta exportadora relativamente poco sofisticada debido a la alta participación de
los minerales. En el Gráfico 17 y el Gráfico 18 se contrastan los grados de transformación
productiva del Perú y Corea del Sur, un país considerado exitoso en expandir sus
capacidades productivas y su ingreso per cápita.
Gráfico 17: Composición de exportaciones, Perú
Fuente: Stein (2014)
Gráfico 18: Composición de exportaciones, Corea del Sur
Fuente: Stein (2014)
Comoseapreciaenestosgráficos,mientraslaestructuraproductivadeCoreadelSurha
crecido progresivamente en sofisticación al aumentar la participación de productos más
complejos en su canasta exportadora, el grado de sofisticación de la economía peruana
es bajo y se ha mantenido relativamente estable en los últimos 25 años.
Enlamedidaquelaeconomíaperuanahasostenidounaestrategiadecrecimientobasada
enlaexplotaciónderecursosnaturales,laevoluciónfavorabledelospreciosinternacionales
de los minerales en la década previa ha permitido al país crecer rápidamente y resolver
muchosdelosproblemasrelevantesqueloaquejaban.Sinembargo,laevidenciaempírica
muestraquemantenerestaestrategiadecrecimientoenellargoplazo,sinmodificaciones
o complementos, puede ser problemático por varias razones.
En primer lugar, en la medida que el sector exportador se hace dependiente del patrón
de las cotizaciones de los productos mineros —caracterizados por tener ciclos largos de
lentaconvergenciaasuvalormedio—,elcrecimientoeconómico,dependienteasuvezde
lostérminosdeintercambio,respondealmismopatrón.Ensegundolugar,manteneruna
estructura exportadora basada en recursos que generan cuasi-rentas puede tener, en
un contexto de institucionalidad frágil, efectos negativos sobre la equidad, lo que afecta
negativamente el crecimiento.
Entercerlugar,elreducidoniveldediversificaciónreflejaunabajacomplejidadeconómica
que posteriormente puede traducirse en pobres tasas de crecimiento de largo plazo.
Autores como Hausmann, Hidalgo et ál. (2011) encuentran una relación robusta entre la
tasa de crecimiento de la economía y la complejidad económica.
Asimismo, la literatura económica muestra que un bajo grado de diversificación suele
originarse en fallas de mercado y que, por lo tanto, constituye un resultado ineficiente.
Rodrik (2004) señala la existencia de hasta tres tipos de fallas de mercado que limitan
el grado de diversificación (e industrialización) de una economía: las externalidades
tecnológicas, las externalidades de información y las externalidades de coordinación.
Como mencionamos en la segunda sección, las tecnológicas están relacionadas con
la escasez de científicos e ingenieros, la ausencia de laboratorios de investigación y
desarrollo; las de información, con el descubrimiento de las estructuras de costos; y las
de coordinación, con potenciales economías a escala9.

Es también importante considerar que la profundización del comercio internacional
y los acuerdos comerciales han generado sistemas de producción que trascienden
fronteras. Alrededor del 60% del comercio internacional corresponde al de bienes y
servicios intermedios utilizados en las distintas etapas de los procesos productivos. Esta
fragmentación ha dado lugar a las llamadas cadenas de valor globales, que consisten
en sistemas de producción internacionales (regionales o mundiales) organizados para
optimizar la producción, el marketing y la innovación. Localizan productos, procesos y
funciones en diferentes países, y buscan beneficios por diferencias de costo, tecnología
y logística, etc. En consecuencia, la inserción en cadenas de valor globales puede
servir como un importante medio para la creación de capacidad productiva en países
en desarrollo mediante la difusión tecnológica y la acumulación de conocimientos
especializados.
¿Cómolograrquelaeconomíaperuanasediversifiqueteniendoencuentaestosfactores?
Para resolver este problema es prioritario tener una estrategia que por lo menos siga las
siguientes seis líneas de acción:
• Crearlainstitucionalidadquepermitaimplementarladiversificación:unainstancia
técnica que elabore los análisis y proponga las prescripciones, y una instancia de
coordinación intersectorial.
• Insertar las unidades productivas en las cadenas de valor de la economía global
(no tratar de producir todo el valor internamente). Para ello se debe identificar
dichascadenasydemandaspotenciales,ydiseñarlosmecanismosparaidentificar
brechas de productividad por sector en relación a la economía global.
• Vincular la investigación y el desarrollo con las posibilidades tecnológicas. El
propósito debe ser incrementar el grado de eficiencia en la producción de los
productos ya existentes pero, sobre todo, la creación de nuevos productos. Este
componente debe centrarse especialmente en fomentar la adopción de nuevas
tecnologías en actividades con potencial exportador, así como en tecnologías
básicas de impacto transversal.
• Diseñarmecanismosquepermitanresolverproblemasderiesgosnoasegurables
y de apropiabilidad parcial asociados a externalidades de información. Se debe
alinear los incentivos con las actividades de exportación.
• Proveer desde el Estado de insumos complementarios a la inversión privada. Se
debe diseñar esquemas que permitan: (a) mejorar el acceso a insumos públicos
(infraestructura productiva); (b) lograr insumos privados a menores precios; (c)
capacitaciones o asesorías en temas de cadenas logísticas, organización de las
empresas, estandarización y calidad, entre otros.
• Generar reducciones en los precios de los insumos por economías externas y
otros factores.
Fomentar los procesos de diversificación y sofisticación empresarial implica desarrollar
y perfeccionar un conjunto de condiciones técnicas, económicas e institucionales que
potencien el quehacer de las empresas en cada uno de los sectores económicos del
país. En muchas ocasiones, la inexistencia de un sistema adecuado de incentivos se
traduce en una mayor dificultad para lograr que las entidades públicas, las empresas
privadas y las instituciones académicas provean y faciliten el acceso a servicios y
recursos especializados que conllevan el crecimiento de la actividad productiva, su
perfeccionamiento tecnológico y el desarrollo de nuevas iniciativas de negocio.
Es relevante mencionar que la promoción de la diversificación no implica una selección
ex ante de sectores. El plan cuenta con tres criterios para priorizar nuevas actividades.
El primero son los estudios de cadenas globales, que permitirán identificar la demanda
externa potencial; el segundo son los estudios regionales, que evidenciarán las barreras
al crecimiento en las regiones y los sectores que pueden contribuir a reducirlas; el
tercero son los estudios sectoriales, que determinarán qué sectores tienen un potencial
que ya empieza a manifestarse en altas tasas de crecimiento, pero todavía no son
macroeconómicamente relevantes, y cuáles, a pesar de tener potencial, aún no logran
despegar. Con esos tres criterios priorizados, se evaluarán las acciones necesarias para
eliminar fallas de mercado (podrían requerirse incentivos para la innovación) o fallas de
Estado (podría ser necesario cambiar la normatividad).
Línea de acción 1: Instituciones
La primera línea de acción en el eje de diversificación consiste en la creación de la
institucionalidadespecíficarequeridaparallevarloacabo.Estalíneadeacciónessimilar
en los distintos ejes y parte de reestructurar el trabajo de las direcciones generales y
compaginar sus actividades con las instancias de coordinación y los brazos ejecutores.
• Dirección de Cadenas de Valor
El objetivo de la Dirección de Cadenas de Valor es identificar las oportunidades
creadas por las cadenas de valor (existentes y en construcción) en la economía
regionalyglobal,enrelaciónalascapacidadesproductivas(actualesypotenciales)
de la economía peruana. Asimismo, proponer una secuencia de políticas óptimas
en el contexto de la estrategia comercial dirigida por MINCETUR.
Esta dirección estará conformada por personal de las disciplinas de economía,
relaciones internacionales, gestión, ingeniería industrial, derecho, entre otras.
Deben ser profesionales altamente especializados en el estudio de la economía
internacional y la microeconomía avanzada, las cadenas de valor, los acuerdos
comerciales, la organización de las empresas, la economía de la investigación y
desarrollo, la innovación y la tecnología, etc.
A partir de las características y la potencialidad de la economía peruana, deberán
formular diagnósticos, proponer en detalle las políticas e instrumentos para la
diversificaciónydesarrollarunasecuenciadeimplementación.Asimismo,tendrán
a su cargo coordinar con los entes o brazos ejecutores y evaluar los resultados de
las políticas del eje.
PROMPERÚ y las Oficinas Comerciales del Perú en el Exterior (OCEX) del
MINCETUR juegan ya un papel importante en identificar oportunidades en el
extranjeroysedebe,portanto,aprovecharsuscapacidadesyfortalezas.Elénfasis
de PRODUCE debe estar orientado a identificar las limitaciones que impiden que
la oferta peruana se inserte o participe en las cadenas globales de valor, así como
realizar las acciones para superarlas.
• Consejo Nacional de Diversificación Productiva
Es un ente institucional que se implementa en este eje de diversificación del
aparato productivo de la economía peruana, a través de la mesa especializada
de coordinación donde participan el Ministro de la Producción, el Ministerio de
Economía y Finanzas, el Ministro de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio
de Agricultura y Riego, la representación de los presidentes de los Gobiernos
regionales, así como representantes del sector privado y la academia.
(9) Desde una perspectiva
más empírica, economías
con características similares
pueden producir una gama
de productos muy distinta
e incluso con grados muy
diversos de complejidad, lo
cual sugiere la relevancia del
diseño y la secuencia de las
medidas de política económica.

ElConsejodesarrollaráunalíneadetrabajoconelMinisteriodeComercioExterior
y Turismo y el Consejo Nacional de la Competitividad del MEF. Asimismo, contará
con una Secretaría Técnica y una agenda de trabajo de periodicidad anual.
Línea de acción 2: Diagnóstico para el diseño de
estrategias de integración a las cadenas de valor
Se concentra en acciones directamente vinculadas con el análisis de la situación de las
cadenas de valor y de las unidades productivas en las regiones. Para ello, se requiere una
serie de estudios que permitan identificar cadenas, potencialidades y capacidades.
• Informe de situación de cadenas de valor
Esunestudioperiódicocuyoobjetivoseráidentificarycuantificarlasoportunidades
de negocio para la economía peruana en las cadenas de valor de la economía
global y regional. La dirección debe presentar una propuesta de partida en 2014 y
continuar con esta actividad en los años siguientes.
• Informe de demandas potenciales
Es también un informe periódico que provee información detallada, con carácter
de bien público, sobre las demandas sectoriales de los socios comerciales y otras
economías. Para 2014 se tendrá un piloto que pueda ser replicado en el periodo
2015-2016 y en adelante.
• Estudio de medición de brechas de productividad con socios
comerciales
Tiene como objetivo medir las brechas de productividad de las industrias que
conforman la economía peruana. La referencia deben ser los niveles observados
enlasmejoresprácticas.Estosestudiosseconcentranenlasindustriasdelsector
transable, especialmente exportadores existentes y potenciales, pero también en
los sectores que proveen los principales insumos de la economía. La dirección
presentara los resultados de este estudio en 2015.
Línea de acción 3: Promoción de la innovación
La diversificación de la producción requiere del despliegue del esfuerzo público y privado
para el desarrollo de actividades de innovación. Para avanzar en la diversificación es
necesaria una agenda defomentoa la innovación empresarial, pues nodebeperdersede
vistaquelospaísesqueinnovansonlosquecrecen,ynoalrevés(BID,2010).Enestalínea
de acción se concentran las acciones que se refieren a la promoción de la innovación.
• Estudios de competencia
LosestudiosdecompetenciapermitiránaladirecciónpresentaralConsejoNacional
deDiversificaciónProductivapropuestasparapotenciarlasactividadesdeinnovación.
La dirección deberá elaborar una propuesta en 2014 y cuatro más en el periodo
2015-2016. Con este propósito, se debe tener en cuenta cómo las condiciones de
competencia crean los incentivos para la innovación y la diversificación productiva.
Estos estudios son complementados en el eje 3 (expansión de la productividad)
en lo referente a la dimensión regional, la heterogeneidad productiva y la propia
situación de los sectores de servicios y otras actividades no transables.
• Estudio de situación de las posibilidades tecnológicas
En una primera etapa, este estudio realizará un mapeo de la situación tecnológica
del país y de su vínculo con la capacidad científica y de innovación. En una segunda
etapa, elaborará un análisis de las posibilidades tecnológicas de sectores
específicos que hayan sido identificados como de alto potencial de crecimiento en
la primera fase. También identificará las posibilidades tecnológicas y su situación
de actividades que resulten transversales a los sectores productivos. La dirección
debe presentar un balance de la situación en 2015.
• Programa para la promoción de la innovación tecnológica física y
social
A partir del análisis de los resultados de la encuesta de la firma se realizará
un balance de los déficits de las denominadas tecnologías física y social. Este
estudio servirá como base para la creación de un programa orientado a facilitar
la adopción de tecnologías en los aspectos no contemplados por los brazos
ejecutores actuales.
• Consolidación de Start-Up Perú en emprendimientos
Start-Up Perú es una iniciativa liderada por Ministerio de la Producción con el
objetivo de promover el surgimiento y la consolidación de nuevas empresas que
ofrezcan productos y servicios innovadores, con alto contenido tecnológico, que
tengan proyección internacional y ofrezcan potencial para generar empleos de
calidad. Se dará continuidad a esta iniciativa con el lanzamiento de dos concursos
anuales en el periodo 2014-2016:
» Concurso de Emprendedores Innovadores: se financiará a 200 emprendedores
a 2015
» Concurso de Emprendimientos Dinámicos y de Alto Impacto: se financiará 20
proyectos de innovación a 2015
• Programa de fortalecimiento de incubadoras de negocios
Los emprendedores no solo necesitan capital; también requieren de redes,
contactos, asesoría, entre otros servicios orientados a gestar un negocio
financieraycomercialmenteviable.Porello,yconelpropósitodereducirelriesgo
de mortalidad empresarial , se realizará un diagnóstico de la oferta actual de
incubadoras y, para su fortalecimiento, se presentará una propuesta que implique
lageneracióndealianzasestratégicasconcentrosdeinvestigaciónempresarial10.
Este programa será implementado en el periodo 2015-2016. Asimismo, se dará
continuidadyreforzaránlaslíneasdefinanciamientoparaincubadorasqueofrece
el programa Start-Up Perú, donde la meta es financiar 10 incubadoras a 2015.
• Agendas de innovación sectorial
La diversificación requiere esfuerzos coordinados entre las empresas. Se busca
que las mejoras individuales puedan reflejarse en progresos sectoriales, que
reduzcan las limitaciones que generan firmas geográficamente dispersas, entre
otros aspectos. Para ello, se propone incentivar que, de manera asociativa, las
empresasrealicenestudiosprofundosdesusbrechasenrelaciónasusprincipales
competidores internacionales, para así construir agendas y estrategias de
innovación. Estas serán vitales para orientar y afinar los instrumentos de política.
A 2015, se construirán 15 agendas de innovación sectorial.
(10) En Estados Unidos,
históricamente se ha reportado
que 87% de las empresas
graduadas de incubadoras
siguen funcionando. Dentro
de la población general de
empresas de ese país, solo el
44% sobrevive al cuarto año.
Cabe mencionar que estas
cifras son solo referenciales,
pues la comparación se dificulta
por las diferencias de tiempo y
metodología (National Business
Incubation Association, 2014).

• Programa de difusión tecnológica para empresas
Los programas de difusión tecnológica permiten reducir las brechas de
conocimiento productivo de los países en desarrollo respecto de los países más
desarrollados, al facilitar el proceso de adaptación de las tecnologías empleadas
para producir bienes que exhiben un mayor grado de sofisticación (i.e. bienes
más complejos). Con el propósito de fomentar la producción de bienes de mayor
sofisticación, se propone:
» Cofinanciamiento de misiones, asesorías y pasantías tecnológicas
El cofinanciamiento de misiones, asesorías y pasantías tecnológicas favorece
una adopción más eficaz y rápida de nuevas tecnologías. En 2014 se diseñará
un programa de cofinanciamiento disponible para las empresas del sector
transable, el mismo que será puesto en marcha en 2015.
» Repatriación de investigadores
GraciasaunfondodeUS$3millones,en2014seimplementaráunprogramade
becas que impulsará la repatriación de investigadores peruanos residentes en
el extranjero, especializados en gestión e innovación industrial, con el objetivo
de insertarlos en empresas y universidades.
De manera complementaria, se buscará atraer a investigadores, científicos u
otrostécnicosespecializadosenlossectoresconpotencial(independientemente
de su nacionalidad). Para ello, previamente se determinará cuáles son las
limitacionesparaqueellostrabajenenelPerú:faltadedemandadelasempresas
o centros de educación, bajo nivel salarial, dificultad para el reconocimiento de
títulos, mayores facilidades migratorias para familiares, entre otras.
• Perfeccionamiento de fondos para la innovación productiva
ElEstadodisponedefondospúblicosparaelfinanciamientodeproyectosprivados
vinculados a investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). La propuesta de
acción pasa por consolidar y perfeccionar la ejecución de estos fondos, ampliar
el financiamiento para innovaciones de alto impacto y asegurar un mínimo de
concursos de cofinanciamiento de proyectos al año y en fecha fija que permitan a
lasempresasprogramarse.Esteplanteamientosuponeunaestrategiadedifusión
que permita ampliar la gama de usuarios de los fondos.
» Mecanismos de apoyo a la formulación de proyectos
Diseñar proyectos de innovación que puedan acceder a un fondo requiere de
apoyo y orientación. Para ello se propone generar capacidades para la asesoría
enlaformulacióndeproyectosenentidadespúblicasyprivadas.Estatareadebe
ser ejecutada por entidades distintas a los ejecutores de los fondos, a fin de
asegurarlatransparenciaylaindependenciaenlosconcursosqueadministran.
» Evaluación de impacto de fondos para la innovación
Talcomoseseñalóanteriormente,laestrategiadediversificaciónproductivaestá
orientada por una lógica de eficiencia en el gasto y canalización de resultados.
Por ello, consideramos importante estudiar y retroalimentar los resultados de
la ejecución de los fondos destinados a la innovación, para lo cual se realizará
la evaluación del FIDECOM y un sondeo periódico de satisfacción de usuarios.
• Programa de formación de asesores en generación de patentes
Impulsarexitosamentelainvestigaciónaplicadaylainnovaciónrequiereasegurar
la transferencia de sus resultados al mercado. Para ello se propone desarrollar
accionesorientadasalageneracióndeunaofertaadecuada(entérminostécnicos
y económicos) de servicios de asesoría en patentes en el país. El desarrollo de
esta oferta facilitará la apropiación de la innovación por parte de empresas,
instituciones e individuos innovadores, lo que contribuirá a un uso más eficiente
delosrecursospúblicosyprivadosinvertidosenactividadesdeciencia,tecnología
e innovación (CTI).
En 2014 se creará un programa de formación de asesores en generación de
patentesencoordinaciónconlasuniversidades,elmismoqueseráimplementado
a partir de 2015.
Línea de acción 4: Mecanismos para
autodescubrimiento de costos
Esta línea de acción se concentra en la identificación de mecanismos eficaces que
permitan resolver externalidades de información.
• Análisis de mecanismos de apropiabilidad
Debido a la baja apropiabilidad de su innovación, los empresarios pioneros
generan un bien público: retornos sociales mucho mayores que los privados.
En 2014 se deben desarrollar propuestas destinadas a proveer respuestas en
términos de mecanismos que resuelvan este problema de incentivos en torno de
la apropiabilidad de las inversiones.
• Análisis de mecanismos de manejo de riesgos
La existencia de incertidumbre es un rasgo esencial del entorno económico y
uno de los principales determinantes de la inversión. Muchos problemas de
incertidumbre son resueltos con manejo de riesgos, como la adquisición de
seguros. No obstante, existen riesgos no asegurables y que pueden disuadir
inversiones valiosas. Esta situación causa comportamientos pasivos por parte de
los empresarios que optan por esperar a que otra firma se encargue de descubrir
si la inserción de un nuevo producto es rentable o no. Este análisis identificará
mecanismos para resolver este tipo de riesgos y evaluará su eficacia y factibilidad.
En 2014 se presentará una propuesta para solucionar esta falla de mercado.
Línea de acción 5: Insumos que generen
complementariedades
Esta línea de acción se concentra en la provisión de insumos complementarios (no
disponibles en la empresa por fallas de mercado), particularmente aquellos que
aumenten la diversificación. Se centra en la dotación de mecanismos que mejoren la
alineación entre la oferta de capital humano y la demanda de capacidades en el mercado
laboral. En muchos casos ya se está avanzando en este sentido en otros ministerios y
PRODUCE tendrá un rol importante de coordinación.

• Estudio de situación y provisión de insumos complementarios
Es el estudio que usará la encuesta de la firma para determinar la demanda
de insumos complementarios no disponibles actualmente en la empresa. Este
déficit por lo general es causado por una falla de mercado (por ejemplo, aquellas
asociadas a la externalidades de coordinación). A partir del estudio de las cadenas
de valor y del balance sobre los entes ejecutores, se especificará el conjunto
de inversiones en insumos complementarios que deben ser provistas desde la
política económica.
• Mecanismos de coordinación entre empresas e institutos para la
actualización de perfiles ocupacionales
Encoordinaciónconlosgremiosempresariales,seidentificarálosrequerimientos
existentes en términos de cadenas logísticas, organización, capacitación técnica,
entre otros. Asimismo, se coordinará con ellos para facilitar la construcción de
los perfiles ocupacionales y curriculares que más aportan a la creación de valor.
Esta acción será periódica y tendrá una frecuencia anual.
Naturalmente, deberá ser abordada en forma estructurada para que sea eficiente
ysegaranticesucontinuidad.Estalíneadeacciónestarásupeditadaalaestructura
y metodología que establezcan el MTPE y el MINEDU en la elaboración de perfiles
ocupacionales y profesionales.
• Observatorio educativo laboral
Se proporcionará información oportuna sobre la oferta educativa y la demanda
laboral.Respectodelaprimera,seconsideraráunsistemabasadoenparámetros
que permitan aproximar la calidad de la formación profesional o técnica (p. ej.
certificaciones, niveles de inserción laboral de los egresados, nivel medio y
dispersión de sus remuneraciones, tiempo promedio transcurrido entre la
culminación de los estudios y la obtención de un empleo, etc.).
En relación con la demanda laboral, se buscará brindar información sobre las
competencias requeridas y los niveles remunerativos vía la creación de bolsas
de trabajo especializadas por sector productivo. Cada año se presentará un
documento de divulgación pública que sistematice la información de la oferta
educativa y la demanda laboral.
Línea de acción 6: Calidad como soporte para la
diversificación
La experiencia de las economías desarrolladas da cuenta de una especial preocupación
por el desarrollo temprano de los sistemas de apoyo a la calidad. Dichos países disponen
de instituciones de sólida trayectoria y especialización para llevar a cabo las actividades
de normalización, acreditación, evaluación de la conformidad y metrología.
Se estima que la implementación de herramientas de calidad en países con el nivel de
ingresosdelPerúpermiteincrementaren66%elvaloragregadodelosbienesyservicios
producidos, y que la implementación de reformas emprendidas en este campo podría
contribuir a la variación del PBI nacional de 0.82% a 2.1% (AENOR, 2012)11.
Disponer de un adecuado sistema de apoyo a la generación y adopción de estándares
de calidad facilita la agregación de valor a los bienes y servicios, permite la reducción
de los costos de producción y genera condiciones favorables para los aumentos de
productividad y competitividad de empresas y sectores. Adicionalmente, los sistemas
de calidad apoyan los procesos de transferencia y adopción de tecnologías, favorecen el
acceso a mercados internacionales a través del cumplimiento de estándares de calidad
y aseguran la protección de los consumidores y del medioambiente.
• Creación e implementación del Instituto Peruano para la Calidad
(IPECAL)
Con la creación del IPECAL se agrupará a las oficinas existentes vinculadas al
sistemadenormalización,acreditaciónymetrología(actualmenteenelINDECOPI)
en una nueva institucionalidad que dará a estos pilares de la calidad una mayor
visibilidad frente a los diferentes actores y usuarios.
El IPECAL tendrá estrecha vinculación a un Consejo Nacional de la Calidad,
el cual tendrá participación del sector público (incluyendo participación de los
Gobiernos subnacionales) y privado (empresarios, academia, representantes
de los consumidores), convirtiéndose en la instancia para el establecimiento de
consensos en materia de política de promoción de la calidad, así como para el
seguimiento a la implementación de la política.
A fin de lograr un mayor impacto en su actuación, el IPECAL contará con un
presupuesto adecuado para la difusión y la promoción de la cultura de la calidad,
el fomento de la oferta de servicios vinculados a la infraestructura de la calidad y
la coordinación con los diferentes actores públicos, privados, académicos y de la
sociedad civil, para atender sus necesidades en esta materia.
El IPECAL será diseñado e implementado entre 2014 y 2015.
• Desarrollo de normas técnicas
El cumplimiento de los estándares nacionales, regionales e internacionales en la
producción y comercialización de bienes y/o servicios facilita las transacciones
a nivel nacional e internacional y, en consecuencia, propicia el crecimiento
económico y el desarrollo sostenible del país.
La Comisión de Normalización y de Fiscalización de Barreras Comerciales no
Arancelarias del INDECOPI elaborará y aprobará un conjunto de normas técnicas
peruanas en el transcurso de 2014, sobre la base de los requerimientos de los
diferentes actores de mercado identificados previamente por ella.
• Acreditación de laboratorios
Con la acreditación de laboratorios se busca ampliar la oferta de servicios de
ensayo y calibración disponibles para las empresas. Esto bajo la Norma Técnica
NTP ISO/IEC 17025:2006 del Servicio Nacional de Acreditación del INDECOPI.
Además, desde el FINCyT se lanzará una línea de concursos para la acreditación
de laboratorios, con lo que se espera lograr la acreditación de ocho, lo que sin
duda fortalecerá la oferta de servicios de evaluación de la conformidad y podría
implicar una reducción de costos de certificación para las empresas.
(11) Por ejemplo, si la
variación del PBI en el año
2012 fue de 5.7%, el nuevo SNC
contribuiría a que esta tasa
se incremente en 2.1%, lo que
significa que la nueva tasa de
crecimiento sería 5.77% (la
tasa de crecimiento aumenta
en 0.11 puntos porcentuales).

• Instrumento de financiamiento para la certificación de productos
con normas técnicas
La certificación de la producción mediante la implementación de las normas
técnicas de calidad crea oportunidades para que las empresas domésticas
ingresen a nuevos mercados de forma competitiva. Con el propósito de promover
la certificación de los procesos productivos, en 2014 se implementará una línea
de concursos para cofinanciar procesos de certificación empresarial usando los
recursos de FIDECOM. Con ello, se pretende incrementar el número de empresas
con certificaciones en 25% a 2015.
Línea de acción 7: Sinergias y encadenamientos
Esta línea de acción se concentra en esquemas que permitan reducciones de costos
vía actividades que afecten al sector exportador.
• Infraestructura productiva
Resolver las fallas de coordinación que limitan la diversificación de la canasta
exportadora implica la provisión de infraestructura pública específica para
estimular nuevas actividades en el sector transable de la economía. En ese
sentido, se debe mejorar la infraestructura, de modo de favorecer la conexión
con los proveedores y ampliar las cadenas de comercialización hacia los
consumidores finales. Un reto importante en este sentido está dado por mejorar
la calidad de las vías de transporte terrestre y fluvial.
Otro problema relevante está referido a la falta de planeamiento del desarrollo
urbano y la zonificación del territorio, el cual limita la disponibilidad de predios
saneados para la construcción de parques industriales12. En ese sentido, se
proveerá de capacitación y asistencia técnica a las municipalidades provinciales
para la elaboración e implementación de Planes de Acondicionamiento
Territorial13,unodecuyosprincipalescomponenteseslazonificaciónindustrial.
En agosto de 2013 se publicó la Ley N° 30078, Ley que Promueve el Desarrollo
de Parques Industriales Tecno-Ecológicos, con el objeto de establecer los
lineamientos y mecanismos para la promoción y el desarrollo de Parques
Industriales Tecno-Ecológicos (PITE) con enfoque de cluster en alianza
con el sector privado. La participación estatal se da por: i) la provisión de
predios públicos para el emplazamiento del PITE, y ii) el financiamiento o
cofinanciamiento de la ejecución del PITE. PRODUCE, en coordinación con
MINCETUR y MINAM, aprobará un reglamento para facilitar el desarrollo de los
parques14 Una vez que se admita dicho reglamento, deberá complementarse
con instrumentos de inversión pública y privada, así como asistencia técnica a
los interesados, a fin de facilitar el acondicionamiento de infraestructura para
el desarrollo de actividades productivas.
• Promoción de financiamiento mediante inversionistas ángeles
Se diseñará un sistema de incentivos para la incorporación de inversionistas
ángeles15. Asimismo, se buscará promover la participación de COFIDE en la
promocióndeestetipodeactividades.Instrumentossimilaressehandesarrollado
con éxito en Chile, Colombia y México En 2014, la dirección presentará una
evaluación de estas opciones.
• Implementación de líneas de concursos que permitan cofinanciar
las etapas de validación y empaquetamiento
Se propone completar la base de apoyo para la generación y realización de nuevos
emprendimientos con potencial de crecimiento en el país. Actualmente se cuenta
con financiamiento para la investigación aplicada y la innovación, mas no para
la validación técnica ni comercial de los resultados de los proyectos. En 2014 se
implementará esta línea de financiamiento.
Instrumentos metodológicos
Para la implementación de esta agenda se debe contar con siete instrumentos
metodológicos, algunos de carácter transversal (relevantes para los tres ejes del
plan) y otros de carácter específico.
• Estudios regionales
Son el primer tipo de instrumentos transversales a los tres ejes del plan. Como se
ha mencionado, estos estudios son aplicados en el ámbito de las regiones del país
con el propósito de identificar barreras al crecimiento de las unidades productivas
en la localidad en cuestión. La metodología combina elementos estadísticos y
trabajo de campo con empresarios, agremiaciones, académicos, autoridades de
distintosámbitosdelGobierno,organizacionesnogubernamentales,proveedores,
entre otros agentes.
Entre las barreras al crecimiento se cuentan las fallas de mercado, el alto costo
del capital y la ausencia de infraestructura social y física —útiles para los ejes de
productividad y de diversificación productiva—, así como las fallas de Gobierno
que son útiles para el eje que busca eliminar los sobrecostos y las regulaciones
inadecuadas.
Los estudios regionales no solo son relevantes por su importancia para identificar
la problemática de los tres ejes del plan, sino porque permiten tener un criterio
de prioridades de acción basado en el impacto sobre el crecimiento de la región
y, por ende, de la economía.
En 2014 se lanzarán concursos para evaluar los estudios regionales disponibles y
financiar el desarrollo de los faltantes. Los resultados deberán estar disponibles
a fines de año.
(12) Espacios especializados
que concentran empresas
de sectores similares,
complementarios o
relacionados, aunque ello no
sea una condición necesaria
al funcionamiento del parque.
Sin embargo, permite reducir
una serie de costos gracias a la
concentración de mano de obra
especializada, facilidad para
subcontratar, mayor vigilancia
del cumplimiento de normativa
—incluida la medioambiental—,
mayor difusión de información
del mercado, servicios de
proveedores más baratos y
relaciones más cercanas con
estos, provisión de servicios
públicos, como agua, energía y
saneamiento —especialmente
pensados en las necesidades
de la industria—, menores
costos de transporte por
racionalización del tránsito
vehicular pesado y de los
flujos de transporte de
trabajadores, entre otros.
(13) El Plan de
Acondicionamiento Territorial
es el instrumento técnico-
normativo de planificación
física integral en el ámbito
provincial que orienta y regula
la organización actividades
humanas; la conservación
y protección del recurso y
patrimonio natural y cultural;
el desarrollo de la inversión
pública y privada en los ámbitos
urbano y rural del territorio
provincial; y, la ocupación y
uso planificado del territorio.
(14) Se debe establecer
consideraciones mínimas que un
proyecto PITE tiene que incluir:
(i) condiciones del terreno
(ubicación y dimensionamiento
adecuados, situación
registral saneada, actividades
económicas a desarrollar y
empresas interesadas; (ii)
metodología de desarrollo para
la incorporación de criterios
ecoeficientes a un proyecto.
(15) Los inversionistas ángeles
son aquellos que aportan capital
propio a empresas en etapa de
formación o consolidación.

• Mesas técnicas regionales
A partir de los resultados de los estudios de cadenas de valor globales se propone
sostenerdiálogosconlasautoridadesregionales,afindeproveerlesdeinformación
para la toma de decisiones conducentes a elevar el grado de sofisticación de las
empresas exportadoras.
En 2014 se realizará una mesa técnica por región y a partir de 2015 su frecuencia
será bianual.
• Estadística industrial mensual
Estas encuestas periódicas recogen información sobre la producción, las ventas,
los trabajadores, el uso de materia prima y servicios, la percepción de la actividad
de la empresa, etc. Como herramienta deben ser completadas para permitir la
construcción de indicadores de productividad primal (a través de cantidades) y
dual (a través de precios).
Estas encuestas periódicas también pueden ser ampliadas para recoger
información sobre aspectos tecnológicos y de innovación. Además, deben estar
estratificadas para recoger la heterogeneidad regional, sectorial e intraindustria.
Como en el caso de los componentes del sistema de encuestas, el carácter
periódico facilita que la actividad sea continua y sostenida.
Estaencuestaserárediseñadaen2014ypuestaenmarchaapartirdeenerode2015.
• Estudios de cadenas de valor y demandas potenciales
Los estudios de cadenas de valor globales y demandas potenciales recogen
las características del comercio internacional y tendencias determinadas por
preferencias y tecnología en la creación de productos y servicios. Son esenciales
en la política de diversificación y deben ser realizados con una frecuencia anual.
• Encuesta de innovación
Es un sondeo anual que busca caracterizar las actividades de innovación en las
empresas según sector, tamaño y ámbito geográfico. Su diseño se realizará en
2014.
• Encuesta de firma
Encuesta ad hoc que tiene por objeto conocer en detalle la organización,
la complejidad, las formas de acceso a insumos —entre otras variables—,
distinguiéndolas por sector, tamaño y ámbito geográfico. Su diseño se realizará
en 2014.
• Evaluación de mecanismos
Estudioqueevalúalascaracterísticasylafactibilidaddelosmecanismosdiseñados
para resolver o atenuar los problemas de riesgo, de baja apropiabilidad y otros. En
2015serealizaráunoparamedirlaefectividaddelosmecanismosdiseñadospara
resolver los problemas de riesgo y baja apropiabilidad y en 2016 se llevará a cabo
otro para evaluar la efectividad de los mecanismos desarrollados para resolver
los problemas asociados a externalidades no contempladas.
La operatividad del eje de diversificación productiva
Para ganar en intuición sobre la funcionalidad en el eje de diversificación productiva
asumamosqueconjuntamentelasmesastécnicas,elestudiodedemandasexternas
y los estudios regionales han identificado que productores de dos regiones del país
pueden insertarse en una cadena de valor determinada.
Para evaluar por qué esta inserción no se ha materializado, la Dirección de Cadenas
de Valor realiza un estudio que, entre otros insumos, utiliza las encuestas de firma
y de innovación, e identifica ya sea fallas de mercado, asociadas a determinadas
externalidades de información y de coordinación, o fallas de Estado, por ejemplo
como resultado de pobre normatividad o por problemas de coordinación entre
entidades del Estado.
La Dirección elabora una propuesta basada en tres instrumentos de política: un
mecanismo de manejo de riesgo, un programa de investigación y desarrollo, y un
programa de provisión de insumos esenciales. Todo ello es presentado al Consejo
Nacional de Diversificación Productiva, el mismo que, de ser el caso, y dentro del
marco de competencias y funciones de cada organismo de Estado, activa a los
brazos ejecutores de las distintas instancias del Gobierno involucradas (entre ellas,
los brazos ejecutores pertinentes de PRODUCE) para hacer operativa la política. La
dirección hace el seguimiento y la evaluación de la intervención.
Gráfico 19: Eje de diversificación productiva
Fuente: PRODUCE

Eje 2: Eliminación de sobrecostos y de regulaciones
inadecuadas
Este eje tiene como objetivo reducir fallas de Estado, en muchos casos vinculadas con
la regulación social; es decir, aquella que busca limitar los riesgos a la seguridad de los
trabajadores, la salud de los consumidores y al cuidado del medioambiente derivados de
lasactividadesproductivas.Estosriesgossurgendeproblemasdeinformaciónderivados
de una percepción imperfecta de ellos por parte de los trabajadores o de externalidades
causadas por la operación de las unidades productivas.
El Estado puede intervenir en el ámbito de la regulación social mediante la puesta en
funcionamiento de un esquema de penalidades, la creación de mecanismos que provean
información, la implementación de regulaciones con el establecimiento explícito de
parámetros o estándares que pueden incluso llegar a la elección de la tecnología, por
citar solo algunos ejemplos.
Asimismo, la actividad reguladora del Estado también se ejerce en al ámbito laboral,
donde la intervención se justifica por la existencia de fallas de mercado, tales como la
asimetría en el poder de negociación entre empleadores y trabajadores, los problemas
de información dispar en la relación laboral, que en algunos casos afectan al empleador
y, en otros, al empleado, además de externalidades de diversa índole.
En principio, la actividad reguladora del Estado —vía la emisión de controles
reglamentarios, requisitos administrativos, exigencias de información estadística y
contable, entre otros— debería permitir cuidar el interés público, corregir las fallas de
mercadoseñaladasyarticularlasdistintasactividadeseconómicasdelpaís.Sinembargo,
la elección de las soluciones tomadas puede no ser la adecuada, por varias razones.
En primer lugar, muchas veces los riesgos no son tan importantes en la práctica como lo
son en la conceptualización del problema. En segundo lugar, muchas veces ocurre que la
elección entre las diferentes opciones para solucionar determinada falla de mercado no
es la correcta. En tercer lugar, el diagnóstico puede ser inadecuado y, en consecuencia,
las soluciones propuestas no llegan a resolver el escollo en cuestión. En cuarto lugar,
puede darse el caso que no exista realmente una falla de mercado.
Las intervenciones mal diseñadas o basadas en un diagnóstico errado pueden incluso
exacerbar la magnitud de los problemas y generar otras fallas de mercado, como la
selección adversa y/o acentuar la informalidad16 y el rentismo. Asimismo, pueden
causar problemas de eficiencia en la economía —es posible lograr más con los mismos
recursos—, reducir la productividad y hacerla más heterogénea, encarecer costos
operativos y crear costos de transacción, etc. Todo ello atenta contra el bienestar de los
ciudadanos.
Las fallas de Estado se producen por distintos motivos. Las técnicas surgen de
regulaciones sectoriales que resuelven inadecuadamente las fallas de mercado en los
ámbitos laboral, de salud, de seguridad y medioambiental. Estas son explicadas, entre
otras razones, por la existencia de visiones parciales de las actividades de las empresas
en un contexto de escasa coordinación entre las diferentes instancias públicas, por la
inconsistencia entre los estándares exigidos y las regulaciones implementadas, por el
bajogradodesofisticacióndelasempresasyporelaltoniveldeheterogeneidadexistente
en las industrias.
Estos problemas se exacerban por la existencia de fallas de Estado políticas. Las
regulaciones afectan a empresas pequeñas o medianas que no tienen representación
en el espacio político (ausencia de stakeholders).
Las fallas en el sistema político también generan fallas burocráticas. La debilidad
burocrática puede resultar en una adaptación inadecuada de legislaciones adoptadas
de otras economías (análisis, pertinencia en la secuencia de políticas, razonabilidad,
viabilidad, efectos no deseados, sentido de oportunidad)17 o en la implementación
incorrecta del proceso de desarrollo productivo debido al no aprovechamiento de los
desarrollos tecnológicos existentes o a la falta de un análisis de la ingeniería de los
procesos de producción o los sobrecostos causados a las empresas.
Cuadro 1. El Plan Nacional de Diversificación Productiva y la Informalidad
La informalidad, entendida como el fenómeno en el que empresas fallan en cumplir
con los requisitos legales en una economía, es de significativa importancia en el
Perú. Es, también, un problema estructural en nuestra economía. Si bien durante
épocas de crisis fue “una válvula de escape”, en la actualidad es un gran problema.
Implica competencia desleal o ilegal contra quien cumple toda la regulación.
Asimismo,dificultaelfortalecimientoinstitucionaldelpaís.Sielproblemanomejora
sustancialmente, el Perú no podrá crecer en todo su potencial.
Naturalmente, el problema es complejo, requiere un enfoque multidisciplinario y
tendrá que ser abordado de manera integral en un futuro inmediato. Sin embargo,
creemos que la implementación del Plan Nacional de Diversificación Productiva
puede contribuir en alguna medida a la reducción de la informalidad.
En general, existen diferentes formas de informalidad, así como diferentes factores
determinantes de este problema. Entre ellos, las barreras administrativas y costos
de trámites, la evasión de parte de la carga impositiva, la existencia de actividades
ilegales, el bajo nivel de ingresos de la unidad productiva, entre otros.
Elfenómenodelainformalidaddelaunidadproductivaestámuyasociadoalproblema
de informalidad de la fuerza laboral. En una perspectiva global, la fracción de
trabajadores informales en una economía está negativamente asociada con su nivel
del PBI per cápita, tal como lo muestra el siguiente gráfico (Gindling y Newhouse,
2012). En economías con niveles de PBI per cápita bajos, las formas de empleo más
importantes son el agrícola y el no agrícola auto-empleado (muchas veces informal).
EnlamedidaqueelPBIpercápitacrece,seexpandeelempleonoagrícolaremunerado.
En síntesis, la informalidad cae en la medida que aumenta el PBI.
Tipo de empleo por PBI per cápita
Fuente: Gindling y Newhouse (2012).
(16) Sobre cómo el Plan de
Diversificación Productiva
atacará la informalidad,
véase el Cuadro 1.
(17) Por ejemplo, la Ley
Forestal de Chile reflejando las
características de los recursos
de esa economía, puede ser
directamente inapropiada para
las características del Perú o
de determinada región (puede
reflejar la existencia de bosques
homogéneos en esa economía,
mientras que los bosques de la
Amazonía peruana muestran
una enorme diversidad).

Sinembargo,enalgunaseconomías,comoMéxico,coningresopercápitarelativamente
alto, se ha observado persistencia del empleo informal. Más específicamente, un
informe reciente del McKinsey Global Institute (2014) muestra una importante
caída en la productividad de las empresas más tradicionales respecto de las más
dinámicas, y que es sorprendentemente acompañado por una expansión del empleo
de las unidades de menor productividad.
La evidencia sugiere, por tanto, un alto grado de dependencia de la informalidad con
elniveldedesarrollodelaseconomías.Perotambiénsugieremayorpersistenciadel
empleo informal en algunas economías latinoamericanas, a pesar del crecimiento.
ElPlanNacionaldeDiversificaciónProductivaesunadelasherramientasquepuede
ayudar a resolver gradualmente el problema de informalidad. En primer lugar, el eje
de diversificación productiva busca impulsar nuevos sectores exportadores a través
de diversos instrumentos de política. Estos nuevos sectores son, por necesidad,
formales. Empresas exportadoras, pequeñas o grandes, tienen que serlo. En
ese sentido, y en la medida que aparezcan nuevos sectores exportadores como
consecuencia del plan, la informalidad tendería a caer.
Ensegundolugar,elejedeeliminacióndesobrecostosyderegulacionesinadecuadas
es el que tiene el impacto más evidente (aunque no necesariamente el mayor)
sobre la reducción de informalidad. Este eje comprende acciones, más allá de la
simplificación de trámites, con regulaciones de seguridad, salud y medio ambiente,
que son más adecuadas a las características de las unidades productivas.
En tercer lugar, el eje de impulso a la productividad busca elevar el nivel de la
productividad media de la economía de diferentes maneras. Una fundamental es
mediantelareduccióndelaheterogeneidadproductiva.Ellopermitiráunincremento
enlosingresosdelostrabajadoresyunidadesproductivasquetienenmenoresniveles
deproductividad. Estasunidadesson,engeneral,tambiéninformales,yaquesubaja
productividad no le permite cubrir los costos de formalizarse. Por ello, el eje de
impulso a la productividad también contribuirá con la reducción de la informalidad.
Las principales líneas de acción en relación a la regulación social y laboral, propiamente
dicha, tienen que ver con la creación de la institucionalidad específica para optimizarla.
• Dirección de Políticas y Regulación
Su objetivo es identificar los principales sobrecostos y regulaciones que sean
inconsistentes con el desarrollo de las unidades productivas.
contabilidad, finanzas, gestión y derecho. Deben ser profesionales altamente
calificados en el estudio interno de las empresas y de sus estructuras de costos,
así como en la normativa en los distintos ámbitos de gobierno, principalmente en
las áreas de salud, laboral, seguridad y medioambiente.
Apartirdeunanálisisdetalladodelascaracterísticasdelasempresas(i.e.tamaño,
ámbito productivo y localización), la unidad deberá formular los diagnósticos,
proponer los cambios específicos en la normatividad y cuantificar los resultados
de estas intervenciones. Entre otros temas, se propondrán cambios a la Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo.
Está planteado como un mecanismo institucional de comunicación y coordinación
entre las entidades públicas y privadas. Permitirá recoger información
sistemáticamente y gestionar aquella sobre regulaciones imperfectas o trámites
inadecuados.
La mesa específica para este eje estará conformada por representantes del
Ministro de la Producción, el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de
Trabajo y Promoción del Empleo, el Ministro de Salud y el Ministro del Ambiente,
así como de los Gobiernos regionales, del ámbito académico y del sector privado.
El Consejo trabajará estrecha y coordinadamente con el equipo especializado en
seguimiento de la inversión del MEF, los órganos de línea de los ministerios que
conforman la mesa especializada y la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de
Competitividad. Asimismo, contará con una Secretaría Técnica, una agenda de
trabajo anual y capacidad para accionar mecanismos como el INDECOPI.
• Estudio sobre los entes ejecutores
Es necesario hacer una evaluación de qué tan comprehensivos son los entes
ejecutoresenlasdistintasinstanciasdegobiernoparaelconjuntodeinstrumentos
de política contemplados en el eje de eliminación de sobrecostos y regulaciones
inadecuadas.
La Dirección de Evaluación de Regulaciones desarrollará un análisis de partida en
el transcurso de 2014 y continuará con esta actividad en los años siguientes hasta
tener los brazos operativos adecuados.
Línea de acción 2: Monitoreo y mejora de regulación
Considerando el grado de desarrollo del país, se requiere avanzar en regulaciones
socialesqueapuntenageneraruncrecimientosostenibleanivelsocialymedioambiental.
No obstante, el avance en este tipo de ordenamiento requiere un diseño fino que
evite inconsistencias, sobrerregulaciones y sobrecostos innecesarios o incentivos
inadecuados. Por ello se propone perfeccionar las regulaciones en tres áreas —laboral,
salud y medioambiental—, para identificar espacios de mejora. Este trabajo se realizará
con el ministerio responsable y el sector privado.
Línea de acción 3: Reforma de trámites
EstalínearecogelosesfuerzoscoordinadosentreelMinisteriodelaProducciónygremios
empresarialescomolaConfederaciónNacionaldeInstitucionesEmpresarialesPrivadas
(CONFIEP), la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), la Cámara de Comercio de Lima
(CCL) y la Asociación de Exportadores (ADEX) para construir una agenda integral sobre
los distintos trámites.
• Identificación de oportunidades para una mayor proactividad
Cada año, la Dirección de Regulaciones de PRODUCE debe presentar un
informe sobre las oportunidades para la existencia de una mayor proactividad
en la realización de trámites. Un elemento esencial en esta evaluación son las
oportunidadesasociadasaloscambiosenlatecnología,elaccesoalaconectividad
y las mejoras en las coordinaciones entre los distintos ámbitos de gobierno
(sectores o instancias de gobierno).

• Sistematizar la demanda de información del Estado
ElEstadorequiererecolectarinformacióndelosempresariosmedianteencuestas
o demandas específicas. En 2014 se implementará un nuevo sistema de ingreso
de información que buscará reducir la carga en el empresario y evitar solicitar
información que ya haya sido brindada a otra entidad.
• Facilitación de pago de impuestos
Entre los procedimientos y trámites que afectan al universo de empresas, los de
declaración de impuestos y pago de planilla suelen ser resaltados como de alta
complejidad por el sector privado. El MEF y la SUNAT definirán una agenda de
reformas que facilite ambas declaraciones, con énfasis en las MYPE.
• Mejora de trámites y procesos
Conjuntamente con el sector privado se ha identificado 46 obstáculos para la
realización de trámites y procesos en el periodo 2013-2014, los cuales han sido
recogidos en matrices de compromisos con cada institución responsable. Esta
agenda se implementará en el lapso 2014-2015.
• Simplificar trámites PRODUCE/VMYPE-I
En 2014, el Ministerio de la Producción se compromete a reducir en 50% el tiempo
estimado del trámite para la evaluación de los estudios de impacto ambiental en
comercio interno e industria, a fin de no ocasionar demoras en la materialización
de las inversiones y sus consecuentes impactos económicos.
Para la implementación de esta agenda se debe contar con cuatro instrumentos
metodológicos. Algunos deben ser transversales y, por ello, relevantes para los tres
ejes del plan (diversificación productiva, sobrecostos y productividad). Otros deben
ser de carácter específico.
Como se mencionó previamente, se trata de estudios aplicados al ámbito regional
distintos ámbitos de gobierno, organizaciones no gubernamentales, proveedores,
entre otros agentes18.
Entre las barreras al crecimiento se necesita identificar las fallas de Estado
específicas que están generando sobrecostos y regulaciones inadecuadas.
a fines de año.
• Mesas técnicas especializadas
Laexistenciademesastécnicasespecializadasproveerádeinformaciónadicional
aladirecciónsobrelarelevanciadelostemas.Sedebeconsiderardosaristas:una
temáticayotrasectorial.Aunquedeproyecciónnacional,lasmesasbuscanacercar
a las principales agremiaciones empresariales distinguiendo zonas geográficas.
LimaMetropolitana,dondeseconcentraparteimportantedelaproducción,tendrá
un énfasis especial. Se plantea realizar mesas sobre regulaciones existentes,
sobrecostos y barreras sectoriales que limiten el desarrollo de cadenas de valor
globales. Se considera que estas mesas son complementarias a otros sistemas
de recolección de información, como encuestas a empresas.
En 2014 se realizará la primera mesa especializada en Lima y a partir de 2015
habrá una mesa especializada anual en cada macrorregión.
• Encuesta anual ad hoc sobre percepción de regulaciones
Estas encuestas periódicas tienen el objetivo de recoger información
estadísticamente representativa sobre las percepciones existentes en el nivel
de la empresa sobre las actividades del Estado y sus regulaciones. Debe estar
estratificada para recoger la heterogeneidad regional, sectorial e intraindustrial.
Su carácter periódico facilita que la actividad sea continua y sostenida.
• Estudios económicos de la firma y de la industria
La calidad del conocimiento de la firma y de las industrias es determinante
para la prescripción de políticas. En el Perú, las burocracias técnicas tienen un
conocimiento deficitario de las empresas. Estas son muy heterogéneas en su
gestión, disposición de tecnología, recursos humanos, habilidades financieras,
organización, solidez, demanda, segmento de la industria en el que se localizan,
calidad de productos ofrecidos, estructura de incentivos, entre otros. El
conocimiento de la heterogeneidad en su complejidad y sofisticación permitirá
mejorar las regulaciones y eliminar sobrecostos.
Los estudios de industria recogen los elementos esenciales de dichas
organizaciones, como el vínculo entre la estructura de mercado, las conductas y
el desempeño de las firmas. Las regulaciones y normativas, las preferencias de
la gente, la concentración, etc. —todos elementos de la estructura de mercado—,
van a condicionar el desempeño de las firmas. En los ejes de diversificación y
productividad son relevantes el vínculo de la estructura de mercado con las
diversas políticas de las empresas — empleo, inversión, innovación, entre otros—
y el componente estratégico en ellas.
Estos estudios se realizarán con una periodicidad anual.
(18) El desarrollo metodológico
de estos estudios está
basado en el diagnóstico del
crecimiento de Hausmann,
Rodrik y Velasco (2006).

Gráfico 20: Eje de sobrecostos y regulaciones inadecuadas
Fuente: PRODUCE
La operatividad del eje de sobrecostos y regulaciones
Para ganar en intuición sobre la funcionalidad en este eje consideremos el siguiente
ejemplo. Supongamos que existe una norma que impone una tecnología que busca
corregir el problema de riesgo en una actividad laboral originada en la diferencia
entre la percepción de riesgo por parte del trabajador y el riesgo verdadero de la
actividad. Apelando a mecanismos como la encuesta de percepción de regulaciones
o una mesa especializada se recoge evidencia de que la regulación no es adecuada.
La Dirección de Regulaciones de PRODUCE organiza un estudio económico que
evalúa tres maneras distintas de corregir el problema —un sistema de información,
una regulación a la elección de tecnología y un impuesto a la actividad— y encuentra
que un sistema que busca proveer de información completa es el más adecuado en
término de costos, incidencia en los costos de la empresa y efectividad. La mesa
técnica especializada lo confirma (en caso que el origen de la acción sea la encuesta
de percepciones de regulaciones).
Acto seguido, la dirección elabora una propuesta de política concreta, la cual pasa
a través de la agenda laboral al Consejo Nacional de Diversificación Productiva
que evalúa la agenda y, de ser el caso, activa dentro del marco de competencias
y funciones de cada organismo de Estado, a los brazos ejecutores de las distintas
instancias de gobierno involucradas (entre ellas los brazos ejecutores pertinentes
de PRODUCE) para hacer operativa la política. La dirección hace el seguimiento y la
evaluación de la intervención.
Eje 3: Expansión de la productividad
Laproductividadenlaeconomíaperuanahacrecidoenlaúltimadécadayhaconsolidado
asísurecuperacióniniciadaendécadaspasadas,desdelaimplementacióndelasreformas
estructurales.Sinembargo,todavíamuestranivelesrelativamentebajos,especialmente
cuando se considera la productividad promedio, como lo sugieren diferentes estudios
comparativos entre las economías de la región. Asimismo, presenta una importante
heterogeneidad tanto entre sectores productivos como al interior de las industrias.
Este tercer eje tiene como objetivo fundamental impulsar la productividad y reducir su
heterogeneidad, aumentando su nivel en los sectores o segmentos de industria donde
estén rezagados.
Dentro de cada industria, las ganancias de productividad están determinadas por
cuatro factores: por la contribución de las ganancias de productividad de cada una de
las empresas, por las ganancias de participación de las empresas con mayor nivel de
productividad, por la salida de empresas con bajo nivel de productividad y, finalmente,
por la entrada de empresas con un alto nivel de productividad.
La apertura comercial implementada en el contexto de las reformas estructurales de la
década de los noventa creó varios mecanismos para la mejora de la productividad. Entre
ellos (i) las ganancias de productividad por la nivelación de las disparidades tecnológicas
y el acceso a insumos de mejor calidad; (ii) las ganancias de productividad causadas
por la reasignación de factores de producción hacia las industrias donde su uso tiene
un mayor valor19, y (iii) las ganancias de productividad por los efectos intraindustria
derivados de los cambios en la participación de las empresas que se acentúan con la
entrada y salida de empresas20.
Entre estos dos últimos efectos, Rodrik (2010) señala que la economía peruana ha tenido
ganancias de productividad al interior de las industrias, pero que ha mostrado pocas
gananciasdeproductividadderivadasdelamigracióndetrabajadoresdesectoresmenos
productivos a otros más productivos. Esta escasa contribución de la transformación
estructural es consistente con Hausmann y Klinger (2008), quienes señalan que la
recuperación del sector minero energético está a la base del notable desempeño de la
economía peruana.
Ladinámicadelaproductividadpareceestarlimitadaporesterasgodelcrecimientodela
economíaperuanayporlosimportantesdéficitseninfraestructurasocial(especialmente
en educación y salud), por la conectividad y la infraestructura física de la economía.
La decisión de la administración actual de enfrentar decididamente estas carencias
requerirá naturalmente de un periodo no breve para cambiar estos resultados.
Unaspectonotable,aunquenoparticulardelPerú,eslapersistenciadelaheterogeneidad
productiva. Los productores menos eficientes solo son parcialmente reemplazados
por los más eficientes. Ello puede ser evidencia de problemas de competencia en las
industrias o de factores como la diferenciación de productos, la localización geográfica
o el abasteciendo del tramo de demanda con menor preferencia de calidad por parte
empresas menos productivas.
Sin embargo, otra explicación a la heterogeneidad es la existencia de un importante
sector no transable, que son los que presentan mayores tasas de crecimiento de la
productividad. La evidencia empírica indica que la dispersión de la productividad es
mayor en industrias que no están afectadas por la competencia externa.
La complejidad de la problemática de la productividad sugiere la necesidad de una
estrategia integral. Por ello es necesario abordar el problema en al menos tres frentes:
(19) Según el modelo de
Heckscher-Ohlin-Samuelson.
(20) Según el modelo
de Melitz (2003).

• La provisión de insumos cuya disponibilidad es baja o inexistente y cuya provisión
eleve la productividad del trabajo: infraestructura, servicios de comercialización,
servicios públicos, entre otros.
• Lareduccióndecostosquepermitaexpandirlaofertadelasunidadesproductivas:
mecanismos de competencia, conglomerados con economías externas, parques
industriales con mejores condiciones de precios (electricidad para clientes libres,
conectividad, agua y saneamiento, bienes raíces, entre otros).
• La transferencia de conocimientos y tecnología que permita replicar mejores
estándares de productividad en segmentos de las industrias (pueden ser también
geográficos) donde exista una brecha sustantiva.
Estos componentes resuelven diversas fallas de mercado. En el caso de la provisión de
insumos, se resuelven fallas de Estado y de mercado que tienen su origen en la ausencia
de stakeholders y en la existencia de externalidades de coordinación para la provisión de
insumospúblicosyprivados,respectivamente.Enelcasodeloscostosdelosinsumos,se
resuelve la falla generada por la ausencia de competencia y la consecuente ineficiencia
causada por el poder de mercado. Asimismo, las externalidades de coordinación
para la implementación de formas de organización de menores costos. En el caso de
la transferencia de conocimientos y tecnología, se resuelve la falla de externalidades
tecnológicas en adición a las que existen en el caso de los insumos.
Todas estas fallas generan que la gran mayoría de las empresas, sobre todo las MYPE,
presenten un serio retraso en la adopción y el uso de tecnologías en la aplicación de
estándares de calidad y normas técnicas, así como una limitada capacidad de innovación
de productos y procesos.
Un elemento común a estos tres componentes del plan de productividad es la falla de
Estado referida a la capacidad burocrática, que debe ser reforzada notablemente para
implementar una estrategia de productividad.
Una línea de acción primordial es la creación de la institucionalidad específica para el
desarrollo de la productividad.
• Dirección de Desarrollo Productivo
Su objetivo es desarrollar un conjunto de análisis sobre la productividad de la
economía peruana de manera comprensiva distinguiendo ámbitos, sectores e
industriasespecíficas.Deberealizarmedidasrobustasyconfiablesenestosniveles
y, además, ser el área técnica para diseñar las medidas en los tres frentes del plan
de productividad mencionados líneas arribas. Para ello, le corresponderá realizar
análisis y propuestas tendientes a reforzar las condiciones de competencia en las
industrias, así como los aspectos metodológicos relacionados a las cadenas de
valornacionalesymecanismosdereduccióndecostosenlosparquesindustriales,
entre otros. Asimismo, deberá desarrollar una agenda de investigaciones y
actividades en cada uno de los tres frentes.
finanzas y gestión. El personal en economía debe ser altamente especializado
en costos, manejo de bases de datos de corte transversal y panel, así como de
técnicas de medición paramétricas y no paramétricas. Para el caso de políticas
de competencia se requiere de un conocimiento especializado de estudios de
industria y para el de costos (clusters, parques industriales, financiamiento),
capacidades de gestión y conocimiento de regulación económica de servicios
públicos y bienes raíces.
Estegrupodetrabajodebeproveerdeunmecanismoinstitucionaldecomunicación
y coordinación entre entidades del sector público. Será dirigida por el Ministro de
laProducciónycontaráconrepresentantesdelMinisteriodeEconomíayFinanzas,
de los Gobiernos regionales y del INDECOPI.
El Consejo trabajará estrecha y coordinadamente con distintos ministerios
dependiendodelascaracterísticasespecíficasdelosprogramasdeproductividad.
Entre los sectores potencialmente involucrados están el Ministerio de Agricultura
y Riego, el Ministerio de Comercio y Turismo, el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, y el Ministerio de Energía y Minas. En analogía con los otros
ejes del plan, la comisión contará con una Secretaría Técnica y una agenda de
trabajo anual.
Línea de acción 2: Reducción de costos de insumos
En el periodo 2014-2016, la Dirección de Productividad y las áreas de línea del
Ministerio de la Producción deben proponer una agenda específica de reformas por
cada año y en cada uno de los siguientes temas:
• Estudios de competencia
Permitirán a la dirección presentar al Consejo propuestas para potenciar el
grado de competencia en los mercados de insumos. Deberá presentar una
propuesta en 2014 y cuatro más en el periodo 2015-2016. Con este propósito,
se debe priorizar dos criterios: relevancia de los insumos y relevancia de los
problemas de competencia.
• Agenda de costos financieros
La dirección deberá presentar al Consejo un diagnóstico de los sistemas de
financiamientodisponiblesparalasempresasdelsectorprivado,conénfasisen
laspequeñasempresasylasregioneseconómicasdemenortamaño.Asimismo,
cada año deberá presentar propuestas de mejoras al acceso de financiamiento.
• Promoción de sinergias y encadenamientos productivos
Para promover las sinergias y eslabonamientos productivos se potenciarán
los clusters existentes y se impulsará la creación de parques industriales. Los
clusters constituyen concentraciones geográficas de empresas interconectadas
e instituciones asociadas (universidades, Gobierno, asociaciones empresariales,
entreotros)enuncampoparticularqueafectanpositivamentelaproductividadde
las empresas para competir a nivel nacional, internacional y global, y permiten
levantar las restricciones que operan sobre las empresas de menor tamaño.
Las firmas pertenecientes a un cluster obtienen mejoras en su desempeño
productivo gracias a que se ven beneficiadas por las externalidades generadas
por la presencia de otros agentes especializados en campos similares.

Enunclusterseaprovechalacercaníaderecursoshumanosaltamentecapacitados
y la existencia de una infraestructura común adecuada para la producción.
Asimismo, las empresas pertenecientes a un cluster pueden fácilmente disponer
de capacitación y cooperación técnica, lo que beneficia sobre todo a aquellas
pequeñas que no cuentan con técnicos propios altamente capacitados. Además,
estas empresas están envueltas en constantes procesos de innovación, debido
a la interacción y la competencia con sus similares. Estos factores permiten
tener empresas que transfieren entre sí conocimientos, procesos y tecnologías
sin mayores dificultades. De esta manera, obtienen importantes mejoras en su
capacidad productiva.
Dadaslaspotencialesgananciasdeproductividadquetraeconsigolaexistenciade
clusters, se creará un programa de apoyo que contará con la participación de los
sectores público y privado. El programa identificará en una primera etapa cuáles
sonaquellasindustriasquepuedensurgirenlasdistintasregionesdelpaísbajoel
concepto de cluster. Luego, brindará todas las facilidades para la implementación
y el mantenimiento de los conglomerados a lo largo del tiempo.
En 2014 se diseñará un conjunto de intervenciones orientadas a promover el
desarrollo de clusters que agrupen empresas que abastezcan a la economía
doméstica,bajounmarcodeaccióncoherenteyarticulado.Enel2015seconvocará
al primer concurso de financiamiento de clusters en el Perú.
Por otro lado, los parques industriales constituyen una herramienta que facilita
el acceso ordenado de los productores a una zonificación comercial con bajos
costosdelosbienesraíces,asícomoaserviciospúblicosdemejorcalidadymenor
precio (banda ancha, electricidad). Esto se logra a través de mecanismos como la
agregación de demandas para constituir clientes libres y grandes compradores
de insumos en general.
Para el periodo 2014-2015 el Ministerio de la Producción deberá contar con una
propuesta global sobre el desarrollo de clusters y el establecimiento de parques
industriales que establezcan prioridades.
yacimientos mineros y el complejo metalúrgico de La Oroya son el punto de partida
para el desarrollo de un cluster minero industrial. En el sur, con la construcción del
Gasoducto Sur Peruano, de un complejo energético y de un complejo petroquímico,
será posible la fabricación de productos textiles y de plástico, generando valor hasta
veinte veces superior al del gas natural extraído.
Mientrastanto,unestudiodelconsorcioClusterDevelopment–MetisGaia–J.Dávila
(2013) ha identificado un conjunto de oportunidades en el nivel de las regiones. Estas
oportunidadeshansidoagrupadasconsiderandocincomacroregiones:norte,centro,
sur, selva y Lima. Los cuadros siguientes muestran los hallazgos.
i) Zona norte
Cuadro Nº 2: Caracterización Regional de Clusters en el Perú
El país cuenta con una inmensa diversidad de recursos a lo largo de su extensión. El
PlanNacionaldeDiversificaciónProductivacontieneestrategiasregionalesimplícitas
cuyo objetivo es aprovechar tales recursos. Así, los diagnósticos de crecimiento
regional, que constituyen uno de los instrumentos metodológicos fundamentales
del plan, permitirán identificar las agendas por región en cada uno de sus ejes. La
agregación de estos estudios permitirá identificar agendas en la dimensión macro
regional, que serán fortalecidas a su vez por los análisis de inserción en las cadenas
de valor globales, el estudio de las posibilidades tecnológicas, entre otros.
Deotrolado,elplanproponemedidasdedesarrollodeclustersentodaslasregiones
del país, considerando la estructura productiva de cada una de ellas. A partir de
los estudios que se realizarán, será posible analizar el potencial de crecimiento y
desarrollo de clusters que pueden contribuir con la diversificación productiva. Por
ejemplo, Bayóvar, en Piura, puede convertirse en un cluster en base a la extracción
de fosfatos, a partir de los cuales se pueden producir ácido sulfúrico y amoniaco,
que pueden permitir el desarrollo de industrias de fertilizantes, insumos para la
industria,productosquímico-farmacéuticos,explosivos,entreotros.Enelcentro,los
Región Exportaciones no
tradicionales 1/
Participación en clusters
exportadores o con potencial
exportador (Ranking) 2/
Particip. en el
valor FOB (%)
Año Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 3/
Zona Norte
Amazonas 0.02 2013 Cafetalero del
Norte (14)
Cajamarca 0 2012
Minero (3)
Cafetalero del
Norte (14)
La Libertad 5 2012
Minero (3)
Harina y aceite
de pescado (10)
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Conservas y
congelados de
Hortalizas (37)
Calzado
Porvenir (41)
Lambayeque 0.1 2012
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Banano
orgánico (30)
Piura 13.1 2012
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Mango(24)
Banano
orgánico (30)
Tumbes 1.26 2012
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Banano
orgánico (30)
San Martín 0.26 2013 Cafetalero del
Norte (14)

ii) Zona centro iii) Zona sur
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Año Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 3/
Zona Centro
Áncash 1.58 2011 Minero (1)
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Harina y aceite
de pescado (10)
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Ayacucho 0.17 2012 Artesanía (n.d.)
Huancavelica 0.02 2012 Agroindustria
(n.d.)
Huánuco 0.13 2012 Agroindustria
(n.d.)
Ica 7.73 2012
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Harina y aceite
de pescado (10)
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Conservas y
congelados de
Hortalizas (40)
Pisco y
vino (28)
Junín 0.25 2012 Cafetalero de
Junín (26)
Pasco 0.01 2012 Minero
centro (33)
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Año Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 3/
Zona Sur
Apurímac n.d. 2012 Fibra animal
(n.d.)
Madera (n.d.)
Arequipa 9.76
2012
Minero (5)
Pelos finos (8)
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Harina y aceite
de pescado (10)
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Auxiliar
minero (4)
Colorantes
naturales (29)
Cusco 0.13 2012
Pelos finos (8)
Cafetalero
del Sur (33)
Colorantes
naturales (29)
Moquegua n.d. n.d.
Minero (5)
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Harina y aceite
de pescado (10)
Puno 0.08 2012
Pelos finos (8)
Cafetalero
del Sur (33)
Tacna 0.53 2012 Minero (5) Colorantes
naturales (29)

Línea de acción 3: Provisión de insumos
Las principales líneas de acción para el crecimiento de la productividad mediante la
provisión de insumos deben ser desarrolladas en el periodo 2014-2016. En este lapso,
la Dirección de Productividad y las áreas de línea del Ministerio de la Producción
establecerán una agenda específica de acciones.
• Evaluación de demandas derivadas
Losestudiossobrelademandaderivadadelosprincipalesinsumos,distinguiendo
por empresas de diferente tamaño sector y ámbito geográfico, permitirán a la
dirección presentar al Consejo propuestas para fortalecer el acceso a los insumos
públicos y privados. Desarrollará un modelo de provisión en 2014 y cuatro
aplicaciones que repliquen la experiencia en el periodo 2015-2016.
• Programa de Desarrollo de Proveedores
El Programa de Desarrollo de Proveedores es un instrumento de política de
desarrollo productivo orientado a facilitar la articulación vertical entre empresas
mediantelamejoradelascapacidadestécnicasyadministrativasdelasempresas
proveedoras de insumos. Se propone cofinanciar programas de mejora de la
productividadylacalidaddelosproductosofrecidosporlasempresasproveedoras
afindequesatisfaganlosrequerimientosdelasfirmasqueabastecenalmercado
doméstico.
En 2014 se diseñará un programa de capacitación laboral en procesos de
certificación de la calidad para mejorar la productividad de las micro, pequeñas
y medianas empresas (MIPYME) que abastecen a las empresas del sector no
transable con el objetivo de elevar la calidad y reducir el costo de los insumos.
Este programa se pondrá en marcha en el periodo 2015-2016.
Asimismo, bajo el objetivo de crear relaciones mutuamente beneficiosas entre
empresas tractoras y empresas proveedoras, se pretende generar contratos
hasta por 200 millones de soles a 2016.
Línea de acción 4: Extensión de conocimientos y
tecnologías
Las principales líneas de acción para el crecimiento de la productividad mediante
políticas que permitan el traslado de conocimientos y tecnología (extensionismo) deben
seriniciadasenelperiodo2014-2016.Paraello,tantolaDireccióndeProductividadcomo
las áreas de línea del Ministerio de la Producción deben desarrollar la siguiente agenda:
• Programa de difusión tecnológica para MIPYME
Estos programas de difusión tecnológica o extensionismo están orientados a
reducir las brechas tecnológicas y a mejorar la productividad de las empresas de
menor tamaño. Los servicios agrupan un conjunto de mecanismos destinados a
atender problemas técnico-productivos, brindar servicios de alta especialización
mediante recursos humanos calificados y con experiencia, y responder a las
necesidades priorizadas a partir de un diagnóstico de las MIPYME.
El fin último es fomentar a que las empresas adquieran o mejoren el uso de
tecnologías a través de servicios como provisión de información, apoyo en la
adopción, adaptación y desarrollo de tecnología productiva y cumplimiento de
iv) Lima
v) Selva
1/Como porcentaje del total de exportaciones no tradicionales
2/De acuerdo con el Informe Final de Mapeo de Clusters (Cluster Development et al.2013). Entre
paréntesis figura el ranking general promedio asignado al clusters. La elaboración del ranking se
realizó sobre la base de cinco criterios de priorización: ventaja competitiva del cluster, potencial de
crecimiento del negocio, efecto arrastre de la cadena en términos de empresa, ocupación y tecnología,
masa crítica empresarial y factibilidad de la iniciativa de cluster.
3/Clusters cuya producción actual se orienta principalmente (pero no exclusivamente) al mercado
interno pero que, de acuerdo con el Informe Final de Mapeo de Clusters, han experimentado mejoras
en términos de su competitividad internacional. A este grupo pertenecen todos aquellos clusters
cuyas exportaciones no representan más del 20% de su facturación.
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Año Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 3/
Lima Lima 62.7 2012
Moda vestir (2)
Congelados y
conservas de
pescado (9)
Harina y aceite
de pescado (10)
Hortofrutícola
de la Costa (18)
Auxiliar
agroalimentario
(21)
Cacao y
chocolates (26)
Conservas y
congelados de
hortalizas (37)
Auxiliar
minero (4)
Construcción
(7)
Salud (17)
Software (19)
Cárnico (22)
Auxiliar
automotriz (25)
Joyería (27)
Colorantes
naturales (29)
Contenidos
digitales &
audiovisuales
(35)
Mueble
Hábitat (38)
Calzado (39)
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Año Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 3/
Selva
Loreto 0.03 2013 Madera (34)
Madre de Dios 0.21 2012 Minero (1)
Ucayali 0.42 2013 Madera (34)

normas y estándares de calidad y ambientales. Con este propósito se fortalecerá
la prestación de servicios del sistema de CITE orientados al sector no transable,
y se brindará asesoría especializada a las MIPYMES en el proceso de adopción
de nuevas tecnologías. El programa de fortalecimiento de CITE se diseñará en
2014 y se pondrá en marcha en 2015, de modo que ese año se cuente con 15 CITE
fortalecidos que mejoren la productividad de 2000 empresas.
• Mejora de la gestión de fondos para la innovación productiva
Con el objetivo de facilitar el acceso a recursos financieros para la adopción e
innovacióndetecnologíasquepermitanreducirlaheterogeneidaddeproductividad,
elEstadodisponedefondospúblicosparaelfinanciamientodeproyectosprivados
vinculados a I+D+i. El perfeccionamiento en la gestión de estos fondos pasa
por generar mecanismos de apoyo a la formulación de proyectos que amplíen
el número de potenciales usuarios de los mismos, así como por la evaluación
periódica de su impacto vía la implementación de encuestas de satisfacción a
usuarios.
En 2014 se diseñará el programa de mejoramiento de la gestión de fondos para
la innovación, el cual será implementado a partir de 2015.
Para la implementación de esta agenda se debe contar con siete instrumentos
metodológicos, algunos de carácter transversal (relevantes para los tres ejes del
plan) y otros de carácter específico.
Como se mencionó previamente, se trata de estudios aplicados al ámbito regional
distintos ámbitos de gobierno, organizaciones no gubernamentales, proveedores,
entre otros agentes21.
Entre las barreras al crecimiento se necesita identificar las fallas de mercado
específicas que limitan el crecimiento de la productividad de las empresas que
abastecen al mercado doméstico.
a fines de 2014.
• Mesas técnicas regionales
A partir de los estudios de productividad, se propone sostener diálogos con
las autoridades regionales a fin de proveerles de información para la toma
de decisiones. Es importante reconocer que los esfuerzos de mejora de la
productividad requieren el concierto de varios actores públicos y privados.
Asimismo, los Gobiernos regionales vienen realizando esfuerzos importantes
para financiar proyectos productivos, los que deberían alinearse a objetivos de
mejora de la productividad.
A partir de 2014 se realizará anualmente una mesa técnica en cada región.
• Estadística industrial mensual
Estas encuestas periódicas recogen información sobre la producción, las ventas,
los trabajadores, el uso de materia prima y servicios, la percepción de la actividad
de la empresa, entre otros. Es una herramienta que debe ser completada para
permitir la construcción de indicadores de productividad primal (a través de
cantidades) y dual (a través de precios).
Estesistematambiéndebetenerunaestratificaciónpararecogerlaheterogeneidad
regional,sectorialeintraindustria.Comoenelcasodeloscomponentesdelsistema
deencuestas,elcarácterperiódicofacilitaquelaactividadseacontinuaysostenida.
• Estudios económicos de competencia
Elestudiodelascondicionesdecompetenciadeunaindustriaesesencialparahacer
propuestas que permitan un mayor nivel de eficiencia en la economía. Menores
precios y mayores calidades de insumos pueden ser logrados mediante estudios de
la organización industrial, entre ellos el vínculo entre la estructura de mercado, las
conductas y el desempeño. En el eje de productividad es relevante el vínculo de la
estructurademercadoconlasdiversaspolíticasdelasempresas(empleo,inversión,
innovación, etc.) y el componente estratégico en las empresas de la industria.
En 2014, la dirección realizará un estudio económico de competencia y a partir
de 2015 lanzará dos concursos anuales para la realización de estos por parte
de centros de investigación nacionales de alto nivel, que deberán tomar como
referencia el marco propuesto en el estudio inicial.
• Estudios económicos sobre situación de demandas derivadas
Esta herramienta metodológica busca conocer los aspectos relevantes del sistema
de demandas derivadas con el propósito de alienar la provisión de inputs públicos y
privadosconlasnecesidadesdelasunidadesproductivas.Tambiénaquíesimportante
distinguir por tamaño de empresa, sector económico y localización geográfica.
En 2014, la dirección realizará un estudio económico sobre la situación de
las demandas derivadas de un sector específico y a partir de 2015 lanzará
dos concursos anuales para la realización de estos por parte de centros de
investigación nacionales de alto nivel, quienes deberán tomar como referencia el
marco propuesto en el estudio inicial.
• Estudios sobre costos financieros
Diagnóstico de las fuentes de financiamiento disponibles para las empresas del
sector privado. Su énfasis estará en las restricciones que enfrentan las firmas
pequeñasylasregioneseconómicasdemenortamañoparaobtenerrecursosque
les permitan financiar proyectos orientados a mejorar su productividad, a través
de la optimización de sus procesos de producción o vía la innovación tecnológica.
En 2014, la dirección realizará un estudio sobre los costos financieros de
las empresas de un sector económico específico y a partir de 2015 lanzará
dos concursos anuales para la realización de estos por parte de centros de
investigación nacionales de alto nivel, quienes deberán tomar como referencia el
marco propuesto en el estudio inicial.
(21) El desarrollo metodológico
de estos estudios está
basado en el diagnóstico del
crecimiento de Hausmann,
Rodrik y Velasco (2006).

• Estudios de sinergias, encadenamientos productivos, proveedores,
transferencia tecnológica
Estos documentos son simultáneamente marcos conceptuales y guías de
implementación para el caso de diversos instrumentos de política industrial
tales como los parques industriales, los programas de extensión, las cadenas
productivas, los programas de proveedores, entre otros.
En 2014, la dirección realizará un estudio sobre sinergias, encadenamientos
productivos, proveedores o transferencia tecnológica de un sector económico
específicoyapartirde2015lanzarádosconcursosanualesparasurealizaciónpor
parte de centros de investigación nacionales de alto nivel. Estos deberán tomar
como referencia el marco propuesto en el estudio inicial.
La operatividad del eje de productividad
Para ganar en intuición sobre cómo se hace operativo el trabajo dentro del esquema
propuesto, supongamos que un estudio regional (instrumento metodológico)
muestra niveles de productividad muy bajos en el sector agropecuario de Cajamarca
en relación al de Arequipa, que tiene una composición sectorial semejante. Este
problema evidencia heterogeneidad productiva intrasectorial y es una barrera para
el crecimiento regional.
Para diagnosticar el problema, la dirección utiliza a su encuesta de firma y estudios
de demandas derivadas e identifica los elementos específicos que generan los
diferencialesdeproductividad.Luego,confirmasusresultadosenlasmesastécnicas
con el sector empresarial, tras lo cual la dirección prescribe la política para resolver
este problema y especifica el uso detallado de los instrumentos. Todo ello es elevado
al Consejo de Coordinación Regional para su consideración. De ser el caso, este
activa, dentro del marco de competencias y funciones de cada organismo de Estado,
a los brazos ejecutores de las distintas instancias de gobierno involucradas (entre
ellaslosbrazosejecutorespertinentesdePRODUCE)parahaceroperativalapolítica.
La dirección hace el seguimiento y evaluación de la intervención.
Gráfico 21: Eje de productividad
Fuente: PRODUCE
4. CONCLUSIONES
El gobierno del Perú ha emprendido una estrategia amplia e integral para impulsar el
crecimiento de la economía en la siguiente década a través del fortalecimiento de las
capacidades productivas. Las reformas en los sectores educación, salud y seguridad son
considerados centrales dentro de esta estrategia. Asimismo, las ganancias en eficiencia
en el gasto público impulsaran aún más el despliegue de infraestructura física, mientras
que la estrategia de diversificación productiva debe crear las condiciones para que estos
factores se concreten en inversión, desarrollo empresarial, crecimiento en las distintas
regiones del país y empleo de calidad.
El Plan Nacional de Diversificación Productiva, que contiene las líneas maestras para las
actividades del sector Producción en los siguientes años, está compuesto por tres ejes
estratégicos:lapromocióndeladiversificaciónproductiva,laeliminacióndesobrecostos
y regulaciones inadecuadas y la expansión de la productividad.
El primer eje, de diversificación productiva, busca ampliar la canasta exportadora de la
economía mediante la corrección de fallas de mercado que son sustantivas en sectores
donde existe una importante potencialidad exportadora. En este eje de la diversificación
seapuestaporlaexpansióndelasposibilidadestecnológicasatravésdelfortalecimiento
de las actividades de innovación, el fomento del proceso de autodescubrimiento de
costos mediante el desarrollo de mecanismos que promuevan atenuar los problemas de
apropiabilidad de las inversiones y manejo de riesgos, así como la provisión de insumos
esenciales y capacidad de coordinación desde el Estado.
Elsegundoejebuscaincrementarlarentabilidadylainversióndelasempresasmediante
laeliminacióndesobrecostosyadecuacióndelasregulacionesenlosámbitosdeempleo,
salud, seguridad, medio ambiente, entre otros. En este eje se busca adecuar el proceso
de generación de regulaciones al estado del desarrollo de las unidades productivas
y la adecuación de parámetros a las características sectoriales o transversales de la
economía.
El tercer eje, de expansión de la productividad busca elevar la productividad promedio de
la economía, tanto impulsando los niveles, como reduciendo su heterogeneidad. En este
ejedelaproductividadlaapuestaeslaprovisiónconjuntadeunconjuntodeinstrumentos
de costos, insumos, transferencia tecnológica, entre otros.
Para la implementación de estos ejes se requiere de un diseño institucional con tres
fases: una primera de análisis y diseño de políticas (fase técnica), una segunda de
coordinación (fase política) y una tercera de ejecución (fase de brazos ejecutores). Estas
tres fases deben disponer de los medios necesarios para una adecuada generación de
políticas económicas por lo que en el plan se detalla de un conjunto de herramientas
metodológicas, instancias de coordinación y un balance de entes ejecutores en el sector
público en los ámbitos de gobierno nacional y regional.
El plan descansa en tres mecanismos principales para la priorización de la agenda
de política: los estudios regionales que deben identificar las principales barreras al
crecimiento en el ámbito regional permitiendo identificar agendas en cada eje, el análisis
de las barreras en el conjunto de sectores donde existen potencialidades (por ejemplo
basadasenlasventajascomparativas),ylosestudioseconómicos,entreelloslosestudios
dedemandaglobalylosestudiosqueidentificanlascadenasdevalorglobalesynacionales.

Las actividades especificadas en los tres ejes permiten un desarrollo balanceado en la
economía en varios sentidos. En el plano geográfico permiten que cada región tenga
un impulso desde la política económica lo cual compensa las diferencias planteadas
por la heterogeneidad de la dotación de recursos y capacidades y por lo tanto evita las
diferenciasqueelprocesodeglobalizaciónvienecausandoenlaseconomías.Enelplano
de los efectos, si bien es cierto los impactos iniciales en las mejoras de la educación,
diversificación y eliminación de sobre costos y regulaciones inadecuadas no tienen
efectos claros en generar convergencia regional, las mejoras en infraestructura física,
seguridad y la expansión de la productividad deben tener efectos en lograr una mayor
convergencia de productividad e ingresos regionales.
El plan de diversificación debe naturalmente ser actualizado gradualmente. Las
mejoras en las capacidades productivas permitirán, cuando la infraestructura, el nivel
de la educación y la mayor homogeneidad de la productividad sean mayores, hacer
apuestas también mayores. El actual plan es adecuado para las condiciones actuales y
la problemática del sector productivo del país.
Finalmente se debe enfatizar que el éxito de este plan de diversificación depende de qué
tan comprensivo sean sus ejes (existe un riesgo en el bajo poder de los instrumentos
tomados individualmente), qué tan buena sea la coordinación entre sectores (un riesgo
es que las actividades del plan tengan un impacto menor) y qué tan adecuadas sean las
capacidades en las burocracias involucradas.
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ANEXO 1
Eje 1: Promoción para la diversificación productiva
2014 2015 2016
LA1: Instituciones
• I1: Creación de la Dirección
de Cadenas de Valor
• I2: Creación de la
Mesa Especializada de
Coordinación 1 del Consejo
Nacional de Diversificación
Productiva
LA2: Estrategia de integración a
las cadenas de valor
• I1: Presentación de informe
de partida sobre situación
de cadenas de valor
• I2: Presentación de informe
piloto de demandas
potenciales de socios
comerciales
LA3: Promoción de la innovación
• I1: Presentación de (1)
propuesta de estudio de
competencia
• I3: Presentación del
balance de los déficits de
tecnología física y social en
las empresas
• I4: Lanzamiento de (2)
concursos Start-Up Perú
diagnóstico de la oferta
actual de incubadoras
de negocios y propuesta
para generar alianzas
estratégicas
• I1:Informeanualdesituación
de cadenas de valor
• I2: Informe anual de
demandas potenciales de
socios comerciales
• I3: Presentación de los
resultados del estudio
de medición de brechas
de productividad de las
industrias del sector
transable
propuestas de estudios de
competencia
• I2: Presentación de los
resultados del estudio sobre
la situación actual y las
posibilidades tecnológicas
del país
• I3: Creación del programa
para facilitar la adopción de
tecnologías en los aspectos
no contemplados por los
brazos ejecutores
• I5: Implementación del
programadefortalecimiento
de incubadoras de negocios
• I1:Informeanualdesituación
de cadenas de valor
demandas potenciales de
socios comerciales
propuestas de estudios de
competencia
• I5:Implementación del
programa de fortalecimiento
de incubadoras de negocios

Eje 1: Promoción para la diversificación productiva (continuación) Eje 1: Promoción para la diversificación productiva (continuación)
2014 2015 2016
• I6: Propuesta de líneas
de financiamiento para la
construcción de agendas y
estrategias de innovación
sectorial
• I7: Diseño del programa
de cofinanciamiento de
misiones, asesorías y
pasantías tecnológicas
para empresas del sector
transable
• I8: Implementación
de programa de becas
para repatriación de
investigadores
• I11: Creación de programa
de formación de asesores
en generación de patentes
LA4: Mecanismos para
autodescubrimiento de costos
• I1: Presentación de
propuestas de mecanismos
para resolver problema de
apropiabilidad
• I2: Presentación de
propuesta de mecanismos
para solucionar problema
de manejo de riegos
y evaluar su eficacia y
factibilidad
• I6: Provisión de líneas de
financiamiento para la
sectorial
del programa de
cofinanciamiento de
transable
investigadores
• I9: Implementación de
sistema de apoyo a la
formulación de proyectos
con potencial exportador
• I10: Evaluación de impacto
de fondos para la innovación
y sondeo de satisfacción de
usuarios
programa de formación de
asesores en generación de
patentes
• I6: Provisión de líneas de
financiamiento para la
sectorial
del programa de
cofinanciamiento de
transable
investigadores
sistema de apoyo a la
formulación de proyectos
con potencial exportador
• I10: Evaluación de impacto
y sondeo de satisfacción de
usuarios
programa de formación de
asesores en generación de
patentes
2014 2015 2016
LA5: Insumos que generan
complementariedades
• I2: Actualización anual de
perfiles ocupacionales
• I3: Informe preliminar sobre
oferta educativa y demanda
laboral
LA6:Calidadcomosoporteparala
diversificación
• I1: Creación del Instituto
Peruano para la Calidad
(IPECAL)
• I2: Elaboración y aprobación
de un conjunto de normas
técnicas peruanas
• I3: Propuesta de concursos
para acreditación de
laboratorios de certificación
productiva
• I4: Implementación de una
línea de concursos para
cofinanciar procesos de
certificación empresarial
LA7:Sinergiasyencadenamientos
• I1: Capacitación y asistencia
técnicaalasMunicipalidades
Provinciales para
la elaboración e
implementación de Planes
de Acondicionamiento
Territorial
• I2: Evaluación de opciones
de financiamiento mediante
inversionistas ángeles
líneas de concursos
para cofinanciar
etapas de validación y
empaquetamiento
complementariedades
• I1: Estudio de la situación
y provisión de insumos
complementarios
• I3: Informe anual sobre
laboral
diversificación
Instituto Peruano para la
Calidad (IPECAL)
• I3:Lanzamientodelconcurso
para la acreditación de
laboratorios de certificación
productiva
• I4:Lanzamientodelconcurso
para el cofinanciamiento de
procesos de certificación
empresarial
complementariedades
laboral
diversificación
• I3: Concurso para la
acreditación de laboratorios
de certificación productiva
• I4: Concurso para el
cofinanciamiento de
procesos de certificación
empresarial

Eje 1: Promoción para la diversificación productiva (continuación) Eje 2: Eliminación de sobrecostos y regulaciones inadecuadas
2014 2015 2016
1. Evaluación de los estudios
regionales disponibles
y financiamiento para el
desarrollo de los faltantes
2. Realización de (1) mesa
técnica por región
3. Rediseño de la Estadística
Industrial Mensual
4. Estudio preliminar de
cadenas de valor globales y
demandas potenciales
5. Diseño de la encuesta anual
de innovación
de la firma
2. Realización de (2) mesas
técnicas por región
3. Implementación de la
Estadística Industrial
Mensual
4. Estudio de cadenas de
valor globales y demandas
potenciales
5. Implementación de
la encuesta anual de
innovación
encuesta anual de la firma
7. Evaluación de la efectividad
de los mecanismos
diseñados para resolver
problemas de riesgos y baja
apropiabilidad
2. Realización de (2) mesas
técnicas por región
Mensual
4. Estudio de cadenas de
valor global y demandas
potenciales
5. Implementación de
la encuesta anual de
innovación
encuesta anual de la firma
7. Evaluación de la efectividad
de los mecanismos
desarrollados para resolver
problemas asociados a otras
externalidades
2014 2015 2016
LA1: Instituciones
• I1: Creación de la Mesa de
Productiva
• I2: Presentación de la
evaluación de entes
ejecutores
LA3: Reforma de trámites
• I1: Informe preliminar
sobre oportunidades para la
existenciadeunamayorpro-
actividad en la realización de
trámites
• I2: Implementación de un
nuevo sistema de ingreso de
información empresarial,
queevitarásolicitarlamisma
información brindada a otra
entidad
• I3: Definición de una agenda
de reformas para facilitar el
pagodeimpuestosyplanilla,
con énfasis en las MYPE
• I4: Resolución de los 46
obstáculos al sector privado
identificados en el periodo
2013-2014 (Etapa 1)
• I5: Reducción del tiempo
estimado de los trámites
de EIA en los rubros de
comercio interno e industria
especializada en Lima
ad hoc sobre percepción de
regulaciones
4. Estudio económico
preliminar de la firma y de
la industria
LA1: Instituciones
• I3: Presentación de la
evaluación de entes
ejecutores
oportunidades para la
existenciadeunamayorpro-
actividad en la realización de
trámites
• I4: Resolución de los 46
obstáculos al sector privado
identificados en el periodo
2013-2014 (Etapa 2)
especializada en cada
macro-región
encuesta anual sobre
percepción de regulaciones
4. Estudio económico anual de
la firma y de la industria
LA1: Instituciones
I3: Presentación de la evaluación
de entes ejecutores
I1: Informe anual sobre
oportunidades para la existencia
de una mayor pro-actividad en la
realización de trámites
especializada en cada
macro-región
encuesta anual sobre
percepción de regulaciones
4. Estudio económico anual de
la firma y de la industria

Eje 3: Expansión de la productividad Eje 3: Expansión de la productividad (continuación)
2014 2015 2016
LA1: Instituciones
• I1: Creación de la Mesa de
Productiva
LA2: Reducción de costos de
insumos
propuesta de Estudio de
Competencia
diagnóstico de los sistemas
definanciamientodisponibles
para el sector privado
• I3: Creación de un programa
de apoyo para promover el
desarrollo de clusters
• I4:Presentacióndepropuesta
global sobre desarrollo de
clusters y establecimiento de
parques industriales
LA3: Provisión de insumos
• I1: Desarrollo de un modelo
de provisión de insumos
públicos y privados
•
• I2: Diseño del programa
de capacitación laboral en
procesos de certificación de
la calidad para mejorar la
productividaddelasMIPYMES
proveedoras de insumos al
sector no transable
insumos
propuestas de Estudios de
Competencia
propuestas de mejoras para
el acceso al financiamiento
de las empresas del sector
privado
• I3: Lanzamiento del primer
concurso de financiamiento
de clusters
• I4:Presentacióndepropuesta
global sobre desarrollo de
clusters y establecimiento de
parques industriales
• I1: Desarrollo de (2)
aplicaciones para potenciar
el modelo de provisión de
insumos públicos y privados
programa de capacitación
laboral en procesos de
certificación de la calidad
paramejorarlaproductividad
de las MIPYME proveedoras
de insumos al sector no
transable
insumos
propuestas de Estudios de
Competencia
propuestas de mejoras para
el acceso al financiamiento
de las empresas del sector
privado
• I1: Desarrollo de (2)
aplicaciones para potenciar
el modelo de provisión de
insumos públicos y privados
programa de capacitación
laboral en procesos de
certificación de la calidad
paramejorarlaproductividad
de las MIPYME proveedoras
de insumos al sector no
transable
2014 2015 2016
LA4: Extensión de conocimientos
y tecnologías
• I1: Diseño del programa de
difusión tecnológica para
MIPYME
• I2: Diseño del programa de
mejoramiento de la gestión
productiva
técnica en cada región
3. Rediseño de la Estadística
Industrial Mensual
4. Realización de (1) estudio
económico de competencia
económicos sobre situación
de demandas derivadas
sobre costos financieros
7. Realización de (1) estudio de
sinergias, encadenamientos
productivos, proveedores o
y tecnologías
programa de difusión
tecnológica para MIPYME
programa de mejoramiento
de la gestión de fondos para
la innovación productiva
Mensual
4. Lanzamientode(2)concursos
paralarealizacióndeestudios
económicos de competencia
7. Lanzamiento de (2)
concursos para la
realización de estudios de
y tecnologías
programa de mejoramiento
de la gestión de fondos para
la innovación productiva
Mensual
económicos de competencia
7. Lanzamiento de (2)
concursos para la
realización de estudios de

ActividadIndicador
Metas
Actoresinvolucrados
201420152016
INSTITUCIONALIDADPARALADIVERSIFICACIÓNPRODUCTIVA
CreacióndelConsejoNacionalde
DiversificaciónProductiva
Instalaciónjulio
MEF,MINAGRI,MINCETUR,PRODUCE(presidirá),
Gobiernosregionales,sectorprivadoyacademia
Númerodesesiones122
EJE1:PROMOCIÓNPARALADIVERSIFICACIÓNPRODUCTIVA
Líneadeacción1:Instituciones
CreacióndelaDireccióndeCadenasdeValor
DireccióndeCadenasde
Valorenfuncionamiento
50%50% PRODUCE
CreacióndelConsejoNacionalde
DiversificaciónProductiva(CNDP)
NormadeCreacióndelCNDPjulio
MEF,MINAGRI,MINCETUR,PRODUCE(presidirá),
Gobiernosregionales,sectorprivadoyacademia
Agendadetrabajoanual111
Líneadeacción2:Estrategiasdeintegraciónalascadenasdevalor
InformedesituacióndecadenasdevalorInforme111PRODUCE
Informededemandaspotenciales
desocioscomerciales
Informe111MINCETUR,PRODUCE
Estudiodemedicióndebrechasdeproductividad
delasindustriasdelsectortransables
Estudio 1 MINCETUR,PRODUCE
Líneadeacción3:Promocióndelainnovación
EstudiosdecompetenciaEstudio122PRODUCE
Estudiosobrelasituaciónactualylas
posibilidadestecnológicasdelpaís
Mapeodesituacióntecnológica 1 PRODUCE
Estudiodeposibilidades
tecnológicas
1 PRODUCE
Programaparafacilitarlaadopcióndela
innovacióntecnológicafísicaysocial
Estudio 1 PRODUCE
ConsolidacióndeStart-UpPerúenemprendimientos
Númerodeconcursospara
emprendedoresinnovadores
111PRODUCE
Númerodeconcursospara
emprendimientosdinámicos
ydealtoimpacto
111PRODUCE
Programadefortalecimientode
incubadorasdenegocios
Númerodeconcursosenel
marcodeStart-UpPerú
2PRODUCE
Implementacióndeprograma 1 PRODUCE
Agendasyestrategiasdeinnovaciónsectorial
Númerodeagendas
deinnovación
555PRODUCE
Programadedifusióntecnológicaparaempresas
Cofinanciamientodemisiones,asesorías
ypasantíastecnológicas
Implementacióndeprograma 1 PRODUCE,FINCyT
Programadebecaspararepatriación
deinvestigadores
Programadebecas
implementado
1  FINCyT,PRODUCE
Perfeccionamientodefondospara
lainnovaciónproductiva

Sistemadeapoyoalaformulaciónde
proyectosconpotencialexportador
Númeroderegionesconequipos
técnicoscapacitadosparala
formulacióndeproyectos
2510PRODUCE,Gobiernossubnacionales
Evaluacióndeimpactodefondosparala
innovaciónysondeodesatisfaccióndeusuarios
Informedeevaluación111PRODUCE,FINCyT
Programadeformacióndeasesores
engeneracióndepatentes
Implementacióndeprograma 1 PRODUCE,FINCyT
Líneadeacción4:Mecanismosparaautodescubrimientodecostos
Matriz resumen de líneas de acción y metas

Análisisdemecanismospararesolver
problemasdeapropiabilidad
Propuestasdemecanismos
deapropiabilidad
2  PRODUCE
Análisisdemecanismosparasolucionar
problemasdemanejoderiesgos
Propuestasdemecanismos1  PRODUCE
Líneadeacción5:Insumoscomplementarios
Estudiodesituaciónyprovisiónde
insumoscomplementarios
Estudios 1 PRODUCE
Actualizaciónanualdeperfilesocupacionales
Reunionesdecoordinación
sectorpúblico-privado
111PRODUCE,sectorprivado
Informeanualsobreoferta
educativaydemandalaboral
Informe1 1 1MINEDU,MTPE,INEI,SUNAT
Líneadeacción6:Calidadcomosoporteparaladiversificación
CreacióneimplementacióndelInstituto
PeruanoparalaCalidad(IPECAL)
CreacióndelIPECALNoviembre1 1 PRODUCE,INDECOPI,CNC
ImplementacióndelIPECAL 100% PRODUCE,INDECOPI,CNC
ElaboraciónyaprobacióndeNormas
TécnicasPeruanas(NTP)
NúmerodeNTPaprobadas
/actualizadas
5007001000PRODUCE
Acreditacióndelaboratorios
Líneadeconcursoimplementada1  FINCyT,PRODUCE,INDECOPI
Númerodelaboratorios
acreditados
8 FINCyT,PRODUCE,INDECOPI/IPECAL
Cofinanciamientodeprocesosde
certificaciónempresarial
Líneadeconcursoimplementada1  FINCyT,PRODUCE,INDECOPI
Númerodeempresascon
certificacionesotorgadas
2050100FINCyT,PRODUCE,INDECOPI/IPECAL
Líneadeacción7:Sinergiasyencadenamientos
Infraestructuraproductiva
NúmerodeGobiernosregionales
querecibencapacitacióny
asistenciatécnica(Plande
AcondicionamientoTerritorial)
588PRODUCE
Promocióndefinanciamiento
medianteinversionistasángeles
Evaluacióndeopciones
definanciamiento
1  PRODUCE,MEF,COFIDE
Implementacióndelíneasde
concursosparacofinanciaretapasde
validaciónyempaquetamiento
Implementacióndela
líneadefinanciamiento
1  PRODUCE,FINCyT
Númerodeconcursos
implementados
22PRODUCE,FINCyT
EJE2:ELIMINACIÓNDESOBRECOSTOSYREGULACIONESINADECUADAS
Formulardiagnósticosyestudios
Diagnósticosformulados111PRODUCE
Encuestadefirma111PRODUCE
Estudioseconómicosde
lafirmaylaindustria
11PRODUCE
Encuestaanualadhocsobre
percepciónderegulaciones
111PRODUCE
ProponercambiosnormativosNormaspropuestas
CuantificaciónderesultadosdeintervencionesEstudiosculminados
ConsejoNacionaldeDiversificaciónProductiva
Mesadetrabajopara
esteejeestablecida
1  PRODUCE,MEF,MTPE,MINSA,MINAM,representantes
deGobiernosregionales,academiaysectorprivado
EstudiosobreentesejecutoresEvaluacióndeentesejecutores111PRODUCE
Líneadeacción2:Monitoreoymejoradelaregulación
Identificacióndeespaciosde
mejorayperfeccionamiento
Propuestasdemejora
regulatoria
1 PRODUCE,sectorpúblicoysectorprivado

Líneadeacción3:Reformadetrámites
Oportunidadesparalaexistenciadeunamayor
proactividadenlarealizacióndetrámites
Informedeidentificación
deoportunidades
11 1PRODUCE
Sistematizacióndelingresode
informaciónempresarialsolicitada
porlasinstitucionesdelEstado
Sistemadeingresode
informaciónimplementado
1  PRODUCE
Agendadereformasparafacilitarel
pagodeimpuestosyplanilla
Propuestadeaplicativo 1 MEF,SUNAT,PRODUCE
Mejoradetrámitesyprocesos(46identificados)
%detrámites/procesos
mejorados
40%40% PRODUCE,sectorpúblico
SimplificartrámitesPRODUCE/VMYPE-I
Reduccióndeltiempopromedio
deatencióndeEstudios
deImpactoAmbiental
30%  PRODUCE
EJE3:EXPANSIÓNDELAPRODUCTIVIDAD
Estadísticaindustrialmensual121212PRODUCE
Formularyevaluarestudiosydiagnósticos

Estudiosregionalesculminados466PRODUCE
Estudiodesinergias,
encadenamientos
productivos,proveedoreso
transferenciatecnológica
122PRODUCE
Mesastécnicasregionales
Reunionesdemesas
técnicasrealizadas
262626PRODUCE
ProponermedidasMedidaspropuestas   PRODUCE
ConsejoNacionaldeDiversificaciónProductiva
Mesadetrabajopara
esteejeestablecida
1
PRODUCE,MEF,Gobiernosregionales,INDECOPI
Líneadeacción2:Reduccióndecostosdeinsumos
EstudiosdecompetenciaEstudiosculminados122PRODUCE
Diagnósticoymejorasparael
accesoalfinanciamiento
Diagnósticoelaborado1  PRODUCE
Propuestasdemejorapara
elaccesoalfinanciamiento
22PRODUCE
Promocióndesinergiasy
encadenamientosproductivos
Implementaciónde
instrumentodeclusters
1
PRODUCE,MINAGRI,MINCETUR,MINEM,
Gobiernossubnacionales
Concursosdefinanciamiento
declusters
1
Propuestaglobalsobre
eldesarrollodeclusters
yestablecimientode
parquesindustriales
1 PRODUCE,VIVIENDA,MTCGobiernossubnacionales
Líneadeacción3:ProvisióndeInsumos
Evaluacióndedemandasderivadas
Modelodeprovisiónde
insumospúblicosyprivados
elaborado
1  PRODUCE,Gobiernossubnacionales
Implementacióndepropuestas 22PRODUCE,Gobiernossubnacionales
Programadedesarrollodeproveedores
Diseñodeprogramade
capacitaciónlaboral
1  PRODUCE
Programaenimplementación 11PRODUCE
Líneadeacción4:Extensióndeconocimientosytecnologías
ProgramadedifusióntecnológicaparaMIPYME
Diseñodelprogramade
fortalecimientoCITE
1 PRODUCE
Implementacióndelprograma
defortalecimientoCITE
1
Mejoradelagestióndefondospara
lainnovaciónproductiva
Diseñodelprogramade
mejoramientodegestiónde
fondosparalainnovación
1  PRODUCE,CONCYTEC,FINCyT
Programademejora
enimplementación
11PRODUCE

7. ANEXO 2: TIPOLOGÍA
DE POLÍTICAS DE
DIVERSIFICACIÓN
PRODUCTIVA
Una manera de ordenar las opciones de políticas de diversificación productiva es a
travésdedosdimensionesquepresentaelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID).La
primeratienequeverconelalcancededichaspolíticas:algunasbuscanbeneficiaratoda
la economía en general —es decir, son horizontales—, mientras otras están orientadas
a sectores específicos —son verticales—.
La segunda dimensión se refiere al tipo de intervención. El Estado puede intervenir
mediante la provisión de bienes o insumos públicos como, por ejemplo, con leyes y
regulaciones. Al mismo tiempo, sus acciones pueden afectar los incentivos —y con
ello, las decisiones— de los agentes de la economía, como ocurre con la aplicación de
impuestos y subsidios.
Al cruzar estas dos dimensiones resultan cuatro cuadrantes, tal y como se muestra, con
algunos ejemplos, en la Tabla 4.
Tabla 5: Tipología de políticas de desarrollo productivo
Fuente: BID (2010). Elaboración propia.
Las intervenciones de bienes públicos y horizontales —por ejemplo, la provisión de
infraestructura, educación y salud pública, etc.— son ampliamente aceptadas como
válidas. En el otro extremo, las intervenciones de mercado y verticales —por ejemplo, un
subsidio para una actividad muy específica— son controversiales. A pesar de que estos
instrumentos pueden ser potentes para la diversificación productiva, hay abundantes
ejemplos de conductas rentistas y protecciones a industrias poco competitivas. En
general, solo podrían ser justificadas en un contexto en el cual se trata de favorecer a
un región rezagada y las otras opciones intermedias de política han sido agotadas.
Por otro lado, dichos cuadrantes intermedios —de mercado y horizontales por un lado y
bienespúblicosyverticales,porelotro—deberíanserpartedelinstrumentaldepolíticas
económicas disponibles para promover la diversificación productiva.
Las intervenciones verticales con bienes públicos son justificables. Por ejemplo, los
negocios asociados con biotecnología suelen requerir regulaciones específicas que
faciliten el uso de determinados insumos o la aplicación de estándares de calidad; de
lo contrario, no podrían desarrollarse. Implementar acciones en este campo con un
enfoque vertical será mucho más efectivo que apuntar a la implementación de acciones
horizontales.
Las intervenciones de mercado horizontales también son justificables. Se orientan a
estimular ciertas actividades, como la inversión en innovación, por ejemplo, en lugar de
promover sectores específicos. La clave está en identificar las fallas de mercado que se
busca atender con este tipo de intervenciones —por ejemplo, ¿la principal barrera a la
innovación es el problema de apropiabilidad o los altos costos de financiamiento?)— y
evaluar cuál es el mejor instrumento para hacerlo —fortalecer el sistema de patentes,
otorgar subsidios, crear una banca de desarrollo, etc.—. Las dimensiones y horizonte
temporal de los incentivos también deberán tenerse en cuenta.
Horizontales Verticales
Bienes públicos
• Provisióndeinfraestructuray
servicios básicos
• Mejora de la calidad de la
educación básica
• Mejora de la regulación y la
institucionalidad
• Certificacióndecompetencias
laborales específicas
• Implementación de
institutos especializados de
investigación científica
• Modernización de
aeropuertos en regiones de
mayor flujo comercial
De mercado
• Incentivos tributarios para la
I+D
• Capital semilla para
proyectos innovadores
• Provisión de fondos de
garantía
• Subsidios al desarrollo
de actividades de manejo
forestal
• Régimen tributario
promocional para el sector
agrario
• Derechos antidumping a las
importaciones textiles

8. ANEXO 3: INSTRUMENTOS
DE DIVERSIFICACIÓN
PRODUCTIVA
8.1. Clusters
Enelmundo,losclustershanservidoparacapitalizardostiposdefenómenoseconómicos:
(i) las externalidades positivas de las economías espaciales que se generan alrededor
de un enclave vinculado a la explotación de recursos naturales o a una concentración
geográfica de empresas y (ii) la activación de procesos sociales que involucran
emprendimientos individuales con potencial de alcanzar cierto nivel de especialización.
Los clusters son concentraciones geográficas de empresas, suministradores
especializados, proveedores de servicios y organismos asociados (universidades,
cámaras de comercio, administraciones públicas, etc.) que trabajan en un mismo rubro,
eslabonados por lo que tienen en común y por sus complementariedades.
La contribución de los clusters ha sido ampliamente documentada. La industria
de vinos, champán y coñac en Francia confirman las bondades de sus sistemas
productivos locales; el desarrollo alcanzado por la moda y el calzado de los distritos
industriales italianos son verdaderos ejemplos de lo que se puede lograr con
estas economías de aglomeración; y Silicon Valley o la industria cinematográfica
estadounidense permiten visibilizar el impacto económico que pueden tener los
clusters para la economía de un país.
Sin embargo, los ejemplos no se circunscriben a las economías más desarrolladas. Así,
Chilehapriorizadolaconsolidacióndesusclustersdevino,salmón,cobreyfrutas;Brasil
ha hecho lo mismo con el cuero y el calzado en el valle de Sinos, de forma similar a lo
que hizo México con el cluster de calzado o el del tequila, entre otros.
El principio detrás de la promoción de clusters es la sinergia que produce la proximidad
geográfica entre empresas de una misma industria y de industrias conexas, lo que
deriva en la reducción significativa de una serie de costos de producción. Su proximidad
genera beneficios de economías de localización (Banco Mundial, 2009). Además, la
cercanía geográfica facilita el intercambio del conocimiento entre trabajadores y entre
empresarios,ladifusióndeinformacióndemercadorelacionadaaclientesyproveedores,
el desarrollo de mano de obra especializada y mayor facilidad para subcontratar a otras
firmas, en caso de recibir grandes pedidos. Asimismo, los clusters proveen un espacio
para la innovación, pues las empresas que los componen están envueltas en un proceso
constante de interacción y competencia.
8.2. Parques industriales
El 59.5% de las empresas manufactureras del país se ubica en Lima (SUNAT, 2012),
donde buena parte de ellas tiene intenciones de abrir una nueva fábrica o ampliar sus
operaciones (SNI, 2012). Pero, cuando intentan hacerlo se encuentran con que cada
vez hay menos espacios adecuados y económicamente viables para construir plantas
industriales.
Sinembargo,enelinteriordeotrasregiones,existemayordisponibilidaddeterrenoscon
potencialparaeldesarrolloindustrial.Lalimitaciónqueestostienen,noobstante,reside
en que no están habilitados para tal uso. En muchos casos no cuentan con la zonificación
industrial o pertenecen a instituciones públicas o privadas, sin que se les dé un uso
productivo. En otros casos, la infraestructura que permitiría a estas áreas conectarse
con los mercados y abastecerse de servicios públicos aún requiere desarrollarse.
Los parques industriales son una solución eficiente al déficit de espacios para la
industria en el país. Su implementación se dará sobre zonas reservadas para el
desarrollodeactividadesproductivascorrespondientesalsectorindustrial.Paraello,los
Gobiernos locales, provinciales y regionales determinan la zonificación industrial de sus
jurisdicciones. Estas áreas estarán dotadas de infraestructura, equipamiento, servicios
comunes y servicios públicos necesarios. Tendrán la ventaja que sus lotes ya estarán
saneados y estarán logísticamente concebidos para las necesidades de la industria.
En la implementación de los parques industriales se procurará establecer empresas de
sectores similares, complementarios o relacionados, aunque ello no sea una condición
necesaria al funcionamiento del parque. Los parques industriales permiten reducir una
serie de costos gracias a la concentración de mano de obra especializada, la facilidad
para subcontratar, la mayor vigilancia del cumplimiento de normativa —incluida la
normativa medioambiental—, la mayor difusión de información del mercado, los
servicios de proveedores más baratos y relaciones más cercanas con estos, provisión
de servicios públicos como agua, energía y saneamiento, especialmente pensados en
las necesidades de la industria, menores costos de transporte por racionalización del
tránsito vehicular pesado y de los flujos de transporte de trabajadores, entre otros.
Con este instrumento se espera atraer empresas industriales especializadas en las
actividades económicas a desarrollarse en los parques industriales, generar o potenciar
capacidades productivas en las regiones mediante la creación de tejidos empresariales
y la formación de centros logísticos, incrementar la productividad de las empresas que
operen en el parque industrial a través de la provisión de infraestructura específica y
los beneficios de las economías de aglomeración, así como lograr la cooperación en I+D
entre los centros e institutos de investigación y las empresas instaladas o por instalarse
en los parques tecnológicos.
8.3. Parques tecnológicos
La innovación y el desarrollo de actividades basadas en conocimiento son pilares de la
diversificación productiva que se quiere promover desde el Estado. Un tipo de parque
industrial que pone especial énfasis en estos aspectos es el tecnológico.
Los parques tecnológicos o científicos son establecimientos ligados formal y
operacionalmenteauniversidadesuotrasinstitucionesdeeducaciónsuperior,oacentros
de investigación, donde se promueve y facilita la creación y el crecimiento de industrias
basadas en conocimiento y de alto valor agregado. Para lograr su objetivo, cuentan con
unequipodegestiónorganizadoparapromoverlatransferenciadetecnologíaylasredes
de negocio de las organizaciones que conforman el parque.
La racionalidad de los parques tecnológicos está en que la proximidad espacial entre
empresas intensivas en tecnología e innovación, así como entre estas y las instituciones
de apoyo (centros de investigación, industrias conexas, etc.), propicia un conjunto de
sinergias que resultan en la transferencia de conocimiento y un ambiente favorable para
la renovación de procesos y productos.

A la fecha, en América Latina se encuentran operando sesenta parques tecnológicos,
granpartedeloscualesseubicanenBrasilyMéxico,conevidenciadedesempeñomixta.
El Perú aún no cuenta con ninguno, aunque ya existen algunas iniciativas en proyecto.
Dada la escasa cantidad de empresas de base tecnológica en el mercado, el modelo
propuesto implica primero impulsar el desarrollo de incubadoras tecnológicas que
puedan generar cierta masa crítica de empresas, las que eventualmente pasarían
a residir en los parques tecnológicos que se impulsarían en paralelo o en una etapa
subsiguiente.Enelcasodelosparquestecnológicosqueyahaniniciadosuimplementación
espontáneamente,sevienenrastreandotodaslasiniciativasdeimplementaciónenLima
y regiones. Se espera poder apoyar aquellas donde converja la voluntad política regional
y el potencial competitivo de las empresas de base tecnológica.
8.4. Zonas de tratamiento especial (ZTE)
Las zonas de tratamiento especial (ZTE) son espacios en donde se brindan incentivos
fiscales y aduaneros a las empresas, lo que redunda en menores costos operativos para
estas. Tiene como objetivos atraer a la inversión extranjera de empresas líderes y buscar
el desarrollo de las firmas locales. Asimismo, las ZTE buscan generar empleo, promover
las exportaciones no tradicionales y maximizar la capacidad del espacio disponible.
No obstante, las ZTE que han tenido éxito en el mundo, más allá de ofrecer beneficios
tributariosyderechosdepropiedad,hanaseguradoserviciosdetransportedealtacalidad,
comunicacionesyotrosserviciosdeinfraestructurabásica,asícomounaventanillaúnica
de trámites para el registro y el otorgamiento de licencias a los negocios. Todo esto se ha
realizado con el fin de ser más atractivas para los inversionistas extranjeros que puedan
difundirsuconocimientoyasípromoverlageneracióndevalorenlaproducciónnacional.
El Perú cuenta con cuatro ZTE operativas, entre las que figuran las zonas francas y los
CETICOS. Estos espacios generan alrededor de 1200 empleos, de donde el 55% proviene
del sector industrial y ocupan alrededor de 1723 hectáreas. La actividad económica
principal de las ZTE en el Perú es la manufactura.
El trabajo con las ZTE debe enfocarse en estudiar el aporte que estas brindan a la
economía, para conocer sobre la conveniencia de generar nuevos espacios similares.
Por otro lado, las zonas francas y los CETICOS existentes deben de ser convertidos en
espacios más competitivos, capaces de atraer flujos importantes de IED. Debe buscarse
que las ZTE incentiven la diversificación y la sofisticación del tejido empresarial nacional.
Ello permitirá articular las cadenas internacionales de valor y sentar las bases para una
política industrial que privilegie el desarrollo regional y la generación de valor agregado
con alto contenido tecnológico.
8.5. Sistemas agroalimentarios locales (SIAL)
Cuando la concentración espacial y la especialización se generan alrededor de un
producto agroalimentario cuya producción no solo es tradicional, sino que también
forma parte de la identidad de un determinado lugar, se crean los llamados sistemas
agroalimentarios locales (SIAL). Estos se componen de un complejo conjunto de
relaciones entre productores, proveedores de insumos y servicios, procesadores,
distribuidores,vendedores,etc.,queestánvinculadosaunterritorioespecífico.Ejemplos
de estos sistemas podemos encontrar en los quesos franceses, el aceite de oliva del
Mediterráneo o las tortillas en América Central.
Diversas regiones del Perú han desarrollado en distinta medida encadenamientos
alrededor de productos agroalimentarios. La gran riqueza de recursos naturales del
país y la histórica especialización de ciertas regiones en la elaboración de productos a
partir de tales recursos son fortalezas que no se debe dejar de aprovechar.
En muchos de estos lugares aún no se cuenta con la infraestructura o los factores
productivos que se requieren para forjar una industria con un alto componente
tecnológico. En ellos existe la posibilidad de impulsar el desarrollo local a través del
perfeccionamiento y de la estandarización de la técnica, para generar valor alrededor
de cadenas agroalimentarias. Además, puede generarse mayor valor agregado
estableciendo conexiones con el turismo y la gastronomía. Esto significa que a partir
del impulso de los SIAL se pueden crear rutas turísticas como la del anís y linaza en
Apurímac,ladelkingkongenLambayeque,ladelOlivoenTacnayMoquegua,entreotras.
Los sistemas agroalimentarios locales buscan promover el desarrollo económico
de determinadas provincias y regiones del Perú, en armonía con su identidad y sus
vocaciones productivas, a partir de la mejora de la competitividad y el mayor acceso a
mercados de sus sistemas agroalimentarios locales.

9. ANEXO 4: BRAZOS
EJECUTORES Y
PROGRAMAS PARA
LA DIVERSIFICACIÓN
PRODUCTIVA
9.1. Centros de Innovación Tecnológica (CITE)
Paracumplirconelpropósitoantesmencionado,serequieretrabajarenelfortalecimiento
de los Centros de Innovación Tecnológica (CITE). Se trata de instituciones que transfieren
tecnología y promueven la innovación en las empresas. Los CITE deben ser el punto de
encuentro entre el Estado, la academia y el sector privado, que se articula con el resto
de elementos del sistema de innovación de cada cadena productiva.
Los diagnósticos realizados a los CITE, sin embargo, coinciden en que es necesario
reforzarlos y actualizarlos con el objeto de que su intervención tenga mayor impacto en
la competitividad de los sectores productivos. Como parte del proceso de reforma del
ITP, se han adscrito a esta entidad los tres CITE del Ministerio de la Producción: CITE
Madera y Muebles, CITE Cuero y Calzado y CITE Agroindustrial. Está previsto ampliar el
alcance a otras cadenas productivas en el mediano plazo.
No obstante, la reforma de los CITE va más allá de la cobertura sectorial. La
heterogeneidad de las empresas y sus debilidades estructurales en innovación exigen
que los CITE migren hacia un nuevo esquema de funcionamiento con nuevos servicios y
mayoresposibilidadesdeaccesoafinanciamiento.Serequierefortalecersucapacidadde
extensionismo e investigación aplicada para atender mejor a las empresas con potencial
de innovación. La oferta de servicios debe ser integral y generar impactos verificables en
la competitividad empresarial. Esta debe estar guiada por la demanda actual y potencial
que se identifique mediante estudios de mercados y vigilancia tecnológica. Asimismo,
deben fortalecerse los mecanismos para asegurar la apropiabilidad de la innovación por
parte de las empresas.
9.2. Instituto Tecnológico de la Producción (ITP)
Aligualquelasuniversidadespúblicas,losinstitutospúblicosdeinvestigaciónsonactores
cruciales dentro del sistema de innovación del Estado, gracias a su rol en la creación
y difusión del conocimiento (OECD, 2011a). Desde hace varios siglos, los Gobiernos de
muchos países han apoyado esfuerzos de generación de innovaciones a partir de la
investigaciónbásicayaplicadademaneraindependienteoenasociaciónconlaacademia
o el sector empresarial. La creación y aplicación del conocimiento resultante de estos
esfuerzos permiten impulsar la productividad y el crecimiento económico sostenido de
determinados sectores y de la economía en general.
El Estado peruano ha seguido ese mandato desde hace ya varias décadas, pero
únicamente a nivel del sector pesca22. En 2013, con el objetivo de contar con un arreglo
institucional que permita profundizar las actividades de investigación y extenderlas a
otros sectores donde se requieren esfuerzos similares, se inició la reforma del Instituto
Tecnológico Pesquero, que pasó a ser el Instituto Tecnológico de la Producción (ITP).
Esta reforma consiste en fortalecer la gobernanza del ITP, potenciar las capacidades de
investigación y transferencia tecnológica, así como ampliar la plataforma de servicios
al sector privado.
La modernización del ITP constituye un paso más en la intención del Gobierno peruano
de incrementar la inversión en innovación, ciencia y tecnología, y darle la oportunidad de
acceso al conocimiento especializado a las empresas de todas las regiones para agregar
valor y contribuir a la diversificación productiva, el incremento de su competitividad y la
seguridad alimentaria y nutricional, con el respaldo del conocimiento y la innovación
tecnológica. Se trata de innovar para competir, de convertir el conocimiento en valor
agregado.
9.3. Incubadoras de negocios innovadores y de base
tecnológica
Losemprendedoresnosolonecesitancapital;tambiénnecesitanredes,contactos,asesoría,
entre otros servicios orientados a gestar un negocio financiera y comercialmente viable.
En este punto surgen las incubadoras como alternativa para el desarrollo empresarial.
Son entidades que cuentan con instalaciones que proveen condiciones controladas y
favorables para el desarrollo y acompañamiento de nuevas empresas innovadoras y
de base tecnológica. Estas condiciones tienen que ver con infraestructura, expertise
profesional y asistencia administrativa. Proveen soporte para superar obstáculos
burocráticos, además de instalaciones adecuadas para reducir los costos de las nuevas
empresas. Además, brindan servicios de consultoría, de entrenamiento y de información
para los nuevos empresarios.
Esimportantenotarquelasincubadorasestánasociadasaunmenorriesgodemortalidad
empresarial. Por ejemplo, en Estados Unidos, históricamente se ha reportado que 87%
de las empresas graduadas de incubadoras siguen funcionando. Dentro de la población
general de empresas de ese país, solo 44% sobrevive al cuarto año. Estas cifras son
solo referenciales, pues la comparación se dificulta por las diferencias de tiempo y
metodología (National Business Incubation Association).
9.4. Instituto Peruano de la Calidad
La importancia producir bajo estándares de calidad, además de la eficiencia productiva,
está en que facilita adoptar transferencia tecnológica, favorece el acceso a mercados
internacionales que exigen estándares de calidad y asegura la protección de los
consumidores y del medioambiente.
En el Perú no existe una auténtica política general e integral sobre la calidad. No
hay ninguna instancia del Gobierno responsable de tener una visión sistémica de la
infraestructura de la calidad. El conjunto de organismos de Estado que se vinculan con
los pilares del sistema para la calidad tiene por entidad principal al INDECOPI, pero
además incluye a otros como SENASA (Ministerio de Agricultura y Riego), DIGESA y
DIGEMID (Ministerio de Salud), SANIPES, ITP y CITE (Ministerio de la Producción), OSCE
y CNC (Ministerio de Economía y Finanzas), Ministerio del Ambiente, SUNAT, INDECI,
organismos reguladores como OSIPTEL, SUNASS, OSINERGMIN, entre otros. Así, los
diversos actores y pilares actúan en el interior de un sistema difuso y poco articulado
donde la rectoría, el control y la responsabilidad se diluyen o no son óptimas. Además,
el modelo actual no contempla la participación a nivel de rectoría del sector privado, que
es el que finalmente debe sujetarse a las disposiciones del sistema.
(22) El Instituto Tecnológico
Pesquero fue fundado en 1979.

Comoconsecuenciadeestasituación,nuestropaísestámuypordebajoenlacomparación
internacional en cuanto a indicadores de los pilares de la calidad.
Tabla 6: Indicadores de los pilares de la calidad para países seleccionados, 2011
Fuente: “Diagnóstico del Sistema Nacional de calidad peruano-Documento final”-julio 2011, Aenor
* En el marco del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo en Metrología
Actualmente, el sistema para la calidad que posee el Perú contribuye como máximo en
0.82% a la variación del crecimiento del PBI. De fortalecerse los pilares normalización,
acreditaciónymetrología,yderealizarlareformainstitucional,elsistemaparalacalidad
contribuiría hasta en 2.1% a la variación del crecimiento del PBI del país (Aenor, 2012)23.
El fortalecimiento del Sistema Nacional para la Calidad (SNC) requiere de la creación
del Instituto Peruano para la Calidad (IPECAL), que agrupará a las oficinas existentes
vinculadas al sistema de normalización, acreditación y metrología (actualmente en el
INDECOPI) con el objetivo de darles mayor visibilidad frente a las empresas privadas,
las que son usuarias de estos bienes públicos.
El IPECAL es el ente rector del SNC, adscrito al Ministerio de la Producción, responsable
desuadecuadofuncionamiento,articulandolosobjetivosestratégicosdenormalización,
acreditación y metrología a través la Política Nacional para la Calidad. Sus principales
funciones incluyen:
• Elaborar, proponer, gestionar y hacer seguimiento a la Política Nacional para la
Calidad, así como a las estrategias necesarias para su implementación.
• Atender, de acuerdo con la Política Nacional para la Calidad, la demanda de los
sectores en materia de normalización, evaluación de la conformidad, acreditación
y metrología.
• Promover que las instituciones públicas y privadas utilicen la infraestructura de
la calidad.
• Desarrollar y difundir una cultura de la calidad en la sociedad.
9.5. Programa de apoyo a clusters
A pesar de los beneficios que traen los clusters, en el Perú la mayoría de iniciativas
relacionadas a ellos han sido llevadas a cabo por grupos empresariales privados. Desde
el Estado se han apoyado pocos programas referidos al tema y solo cuando ya existía una
iniciativa privada organizada. Es decir, la presencia del Estado en cuanto a clusters ha
sido limitada y no ha promovido la diversificación productiva de una manera coherente
con una estrategia nacional.
En ese sentido, dados los potenciales beneficios de la existencia de los clusters para el
crecimiento económico y la diversificación productiva, se propone institucionalizar la
presencia del Estado a través de la creación de un programa de apoyo a clusters. Este no
solo debe apoyar iniciativas privadas ya existentes, sino estudiar nuevas oportunidades
productivas a lo largo de todo el país. De esta manera, debe tomar en cuenta los factores
geográficos y la alta heterogeneidad productiva entre las distintas regiones y sectores,
así como la distinta disponibilidad de recursos e infraestructura. Asimismo, el programa
debebuscarquelosclustersqueapoyeseintegrenalrededordecadenasdevalorlocales,
regionales,macrorregionales,nacionalesyglobales,buscandoresponderalanecesidad
del país de tener un crecimiento inclusivo.
Para esto, el programa debe involucrar el compromiso y trabajo de los distintos niveles
de Gobierno, siendo diseñado para que el Estado pueda conocer primero cuáles son las
oportunidades de desarrollo y diversificación productiva existentes. Luego, debe indagar
sobre las dificultades y las necesidades de los agentes productivos para conocer su
problemática y poder ayudarlos a sobrepasar estas barreras. Un siguiente paso será
plantear formas de organizar a los agentes, creando redes de contactos en los niveles
local, regional, macrorregional y nacional. Finalmente, el diseño del programa debe
considerar a la implementación de los proyectos, en la cual se debe involucrar a los
sectores privado, público y académico.
Entre las herramientas, los clusters deberán ser identificados gracias a la estrategia
de estudios regionales complementada con diferentes tipos de mapeos. Esto permitirá
dar a conocer las oportunidades y dificultades productivas, las estrategias para el
cofinanciamiento de las oportunidades nuevas y existentes, y las políticas para la
creación de un canal de comunicación directo entre sector privado y otras entidades
paralasolucióndeproblemasmayores(comofaltadeinfraestructura),entreotrascosas.
Este programa es una oportunidad para que el Estado actúe como coordinador entre
los emprendedores y otros agentes relacionados a la existencia y desarrollo de clusters.
Por esto, resulta primordial que conozca cuáles son las oportunidades de desarrollo y
diversificaciónproductivaqueexistendentrodelterritorioynodejarqueestassepierdan.
9.6. Promoción de financiamiento mediante
inversionistas ángeles
Labancaconcentralamayorpartedelfinanciamientoqueseotorgaenlaeconomíaperuana.
Sin embargo, el marco regulatorio bajo el que opera y los productos estandarizados que
ofrecedifícilmentelepermitenllegaralospequeñosemprendimientosy,silohace,esen
condiciones poco favorables. Los emprendimientos innovadores son, por su naturaleza,
los que tienen una mayor incertidumbre sobre su posterior éxito y, por tanto, los que
enfrentan más dificultades para obtener financiamiento de fuentes tradicionales.
En ese contexto, para que la actividad emprendedora logre acceder a financiamiento se
requiere de inversionistas especializados dispuestos a asumir un mayor riesgo a cambio
de un retorno esperado interesante, lo que, entre otras cosas, implica ofrecer opciones
(23) Por ejemplo, si la variación
del PBI en 2012 fue de 5.7%, el
nuevo SNC contribuiría a que
esta tasa se incremente en 2.1%,
lo que significa que la nueva tasa
de crecimiento sería 5.77% (la
tasa de crecimiento aumenta
en 0.11 puntos porcentuales).
Países
Normalización Acreditación Metrología Evaluación de la
conformidad
Normas y otros
documentos
existentes
Laboratorios
acreditados
Capacidades
de medida
reconocidas*
Empresas con
ISO en gestión
de la calidad
Perú
EE.UU.
Alemania
España
Corea
Japón
China
Brasil
México
Chile
4,000
83,007
70,351
29,900
26,822
25,000
23,799
10,015
3,194
6,906
48
2,052
2,373
689
512
453
2,912
473
603
238
18
1,021
885
311
431
363
425
358
160
33
811
28,935
47,156
59,576
-
68,484
257,076
14,049
5,020
4,619

financieras que se acomoden mejor a la realidad emprendedora. Más aún, se requiere
de inversionistas especializados que actúen con una visión más flexible que la de la
banca tradicional, que les permita valorar, por ejemplo, el equipo de personas detrás
de un emprendimiento o no catalogar como negativos los fracasos de un emprendedor
en proyectos anteriores en la medida en que estas experiencias pueden disminuir la
probabilidad de fracasos futuros.
Precisamente, los inversionistas ángeles son quienes pueden asumir este rol. Se
trata de individuos que invierten de manera directa su propio dinero principalmente
en emprendimientos con alto potencial de crecimiento. Toman sus propias decisiones
de inversión y se financian de manera independiente. Su horizonte de inversión es de
mediano a largo plazo y están dispuestos a proveer, además de su capital, monitoreo
estratégico a los proyectos en los que invierten desde el inicio hasta su salida del negocio
(OECD, 2011b). La ventaja de los inversionistas ángeles sobre el capital de riesgo es que
tienen menores costos operativos, están más dispuestos a invertir en innovación y lo
pueden hacer con montos menores, lo que significa que pueden invertir en áreas en las
que el capital de riesgo típicamente no incursiona.
Una manera de promover el mercado de inversionistas ángeles es mediante la creación
de fondos mixtos para atender las brechas de financiamiento de las empresas en etapa
temprana. Esta iniciativa, liderada por COFIDE, apalancará fondos de inversionistas
ángeles con la provisión de fondos públicos.
Otra intervención estratégica consiste en apoyar el fortalecimiento de redes de
inversionistasángeles,atendiendolasasimetríasdeinformaciónqueexistenentreestos
y las empresas. En tal sentido, se promoverá la difusión de este mecanismo de inversión,
laprovisióndeinformaciónsobreelmercadoyelentrenamientoainversionistasángeles.
Si bien estos inversionistas son personas de negocios o empresarios con experiencia, la
inversión en empresas en etapa temprana requiere de conocimientos muy específicos,
por lo que recibir entrenamiento de inversionistas ángeles expertos es una parte
importante del proceso.
9.7. Fondo Start-Up Perú
Start-Up Perú es una iniciativa liderada por el Ministerio de la Producción cuyo objetivo
es promover el surgimiento y la consolidación de nuevas empresas que ofrezcan
productosyserviciosinnovadores,conaltocontenidotecnológico,quetenganproyección
internacional y potencial para generar empleos de calidad. Otorga capital semilla a
equipos de emprendedores o empresas en edad temprana que desarrollen ideas de
negocio con las características antes mencionadas.
El diseño del instrumento ha tomado como referencia distintos esquemas públicos de
apoyo al emprendimiento dinámico en Europa, en la región Asia-Pacífico y en los países
de la Alianza del Pacífico. Asimismo, el instrumento se ha sido discutido ampliamente
con expertos del Banco de Desarrollo de América Latina-CAF.
El concurso actualmente cuenta con las siguientes categorías de participación:
• Emprendedores Innovadores: financia con recursos no reembolsables de hasta
S/. 50,000, proyectos de hasta doce meses para el desarrollo y validación de
modelosdenegociobasadosenproductos,serviciosoformasdecomercialización
innovadoras, desarrollados por equipos emprendedores de entre dos y cinco
miembros.
• Emprendimientos Dinámicos y de Alto Impacto: financia con recursos no
reembolsables de hasta S/. 137,000, proyectos de hasta 18 meses para el
ingreso al mercado o el despegue comercial de productos, servicios o formas
de comercialización innovadoras, desarrollados por empresas peruanas en edad
temprana (de hasta cinco años de vida), que presenten potencial de crecimiento
dinámico y de alto impacto.
9.8. Programa de desarrollo de proveedores
Las grandes inversiones, especialmente aquellas de origen extranjero, valoran mucho
la existencia de proveedores locales que cumplen estándares de calidad y son capaces
de generar relaciones con empresas grandes. Sin embargo, en el Perú no se aprovecha
la oportunidad de generar estrechos vínculos entre proveedores locales y empresas
grandes. Por ejemplo, se estima que en el país hay más de 10,000 proveedores mineros,
pero un gran número de estas empresas son pequeñas, están poco especializadas,
operan de manera independiente y no son una alternativa competitiva para las grandes
empresas mineras (LarraínVial, 2012).
Antetalsituación,losprogramasdedesarrollodeproveedoresbuscancrearoconsolidar
una relación de mutuo beneficio entre una empresa demandante o “tractora” y sus
proveedores, mediante el diagnóstico, el diseño y la puesta en marcha de proyectos que
tienen por fin mejorar la calidad y productividad de las empresas proveedoras. Con ello
se propician relaciones de subcontratación estables, la diversificación de clientes y de
productos, y el aumento de la competitividad de una región o localidad. De esta manera,
los programas de desarrollo de proveedores favorecen la absorción de los beneficios de
la inversión extranjera directa por parte del país.
La implementación de este instrumento requiere la participación activa de la empresa
tractora.Talparticipacióndeberádarsedesdeladefinicióndelasnecesidadesespecíficas
de bienes y servicios que necesita la empresa, pasando por el diseño del programa de
desarrollo —en coordinación con los proveedores y las entidades del Estado—, hasta la
retroalimentación orientada a la mejora continua de los proveedores.
A nivel internacional, algunas de las experiencias más exitosas de programas de
desarrollo de proveedores (PDP) se ubican en Chile24, Costa Rica25, México26 y el País
Vasco27.Elcasochilenoresultainteresante.Empezóaejecutarsuprogramadedesarrollo
de proveedores en 2000, con énfasis en el sector minero, y ha contribuido a que hoy el
sector de proveedores de la minería contrate al 10% de la fuerza laboral ocupada en
Chile (Fundación Chile, 2012). Desde 2009 se promueve el Programa Proveedores Clase
Mundial,quetienepormetadesarrollar250proveedoresconestándaresinternacionales
en términos de capacidades tecnológicas y de gestión empresarial al 2020. El 60% de
estas empresas exporta y su principal mercado es el Perú.
Con este instrumento se busca promover la oferta de productos o servicios de las MYPE
formalizadasbajoestándaresdecalidad,alserviciodelasnuevasinversionesimportantes
en manufactura; inculcar la articulación comercial entre empresas proveedoras a fin de
atender los requerimientos de calidad, las especificaciones técnicas, los volúmenes de
demanda y los requisitos de gestión comercial y tributaria exigidos por las empresas
tractoras; involucrar a las empresas tractoras en el mejoramiento de la calidad y
productividad de sus proveedores; disminuir riesgos para las MYPE de búsqueda de
socios para compartir inversiones, y ampliar la cartera de productos de las MYPE.
(24) En Chile el PDP contribuyó
a aumentar las ventas y
el empleo en promedio en
16%, 11% y 9% a los años
1, 2 y 3 de aprobarse el
proyecto. Las relaciones
comerciales entre clientes
y proveedores mejoraron y
se hicieron más estables,
se contribuyó a generar
empleo y mejores salarios
del lado de los proveedores.
(25) En Costa Rica, Promotora
de Comercio Exterior (Procomer)
es un proyecto promovido
por el BID, emblemático en
vincular pymes nacionales con
empresas multinacionales de
alta tecnología para mejorar
la calidad técnica y la variedad
de la oferta nacional.
(26) En México el Programa
para Empresas Tractoras
se creó por la necesidad de
desarrollar a las empresas
suministradoras de insumos
a las grandes empresas que
se instalaron en el país. Existe
un convenio con el Programa
de Naciones Unidas (PNUD)
de México, que apoya esta
iniciativa a través de un
portal, conectando empresas
tractoras con proveedores.
(27) La Sociedad para la
Promoción y Reconversión
Industrial (SPRI) apoya a
las cadenas de proveedores
en torno a las empresas
tractoras. Las cadenas
productivas incluyen las de
accesorios para máquinas,
aeronáutico y espacial,
audiovisual, automoción,
biociencias, construcción,
electrodomésticos, electrónica
y telecomunicaciones.

Tabla 7: Impacto del Plan Nacional de Diversificación Productiva sobre el crecimiento regional per cápita
en el periodo 2015-2020 – Contribución en puntos porcentuales

Supuestos metodológicos
• Para entender la simulación del impacto de la reforma educativa sobre el
crecimiento a nivel regional es necesario identificar los mecanismos a través
de los cuales la inversión en educación se traduce en un mayor nivel y ritmo
de crecimiento de la productividad a escala regional. Para entender el efecto de
la inversión en educación sobre el crecimiento usaremos como referencia los
modelos propuestos por Aghion et ál. (2005) y Acemoglu y Dell (2009).
En el marco del modelo propuesto por Aghion et ál. (2005), el crecimiento de
la productividad es el resultado de dos tipos de actividades: la imitación y la
innovación. Dado que las actividades de innovación son intensivas en trabajo
calificado, mientras más cercana esté una región de la frontera tecnológica, más
importante será la inversión en educación superior como fuente de crecimiento
de la productividad.
En contraste, la inversión en educación básica tendrá relativamente mayores
efectos sobre la productividad en el caso de las regiones más alejadas de la
frontera. La distinción entre países en la frontera y lejos de ella no parece ser
tan útil en el contexto de países menos desarrollados y, en consecuencia, menos
involucrados en actividades de innovación. No obstante, siguiendo este modelo,
se puede distinguir entre regiones más y menos involucradas en procesos de
adopción de nuevas tecnologías disponibles internacionalmente.
10. ANEXO 5: ESTRATEGIA
Y CRECIMIENTO
ECONÓMICO REGIONAL
En esta sección se presenta un ejercicio del impacto de las actividades del plan
poniendo énfasis en su contribución en términos de convergencia con los impactos de
la educación en el corto plazo y el despliegue de infraestructura. Más precisamente, el
objetivo del ejercicio no es estimar de forma exacta los efectos de cada componente,
sino, mediante metodologías estándares, ver las propiedades de convergencia
contenidas en el plan.
• El impacto de las políticas en el escenario básico es de 1.5 puntos en la tasa de
crecimiento del PBI per cápita. Debido a que el impacto de la educación sobre el
crecimiento del producto a través de la educación básica toma tiempo, en esta
simulación el plan de diversificación tiene un aporte sustantivo conjuntamente
con la infraestructura física.
• El efecto por región es mostrado en las tablas 7 y 8. En la Tabla 7 se muestra
las tasa de crecimiento promedio para el periodo 2003-2012, el incremento en
la tasa de crecimiento estimada y la composición porcentual de la contribución
de la educación en el corto plazo, la infraestructura y el plan de diversificación.
En la Tabla 8 se muestra la tasa de crecimiento por cada eje del plan.
• En las tablas se observa que los efectos de la educación, el eje de diversificación
productiva y el eje de eliminación de sobrecostos y de regulaciones inadecuadas
generan crecimiento, pero no tienen efectos en lograr convergencia del
crecimiento entre regiones. En particular, el eje de eliminación de sobrecostos
muestra menores efectos por concentrarse en un número relativamente
reducido de empresas.
• La provisión de infraestructura y el eje 3 de expansión de la productividad son
bastante complementarios en generar convergencia entre regiones, al tener un
efectomásgrandesobrelas regiones conmenores niveles ytasas decrecimiento
del producto (Ancash, Cajamarca o Huancavelica). Esto es explicado por el mayor
déficit de infraestructura y el mayor rezago de la productividad en estas zonas.
Tasa de
crecimiento
promedio,
2003-2012
Educación
(corto plazo)
Infraestructura Plan
Nacional de
Diversificación
Productiva
Impacto total
sobre la tasa
de crecimiento
per cápita
Amazonas
Ancash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martín
Tacna
Tumbes
Ucayali
6.30
2.90
6.20
5.60
6.20
2.60
9.00
2.70
3.90
7.50
4.30
5.60
4.70
5.40
3.20
1.70
1.90
1.50
5.70
3.80
5.20
3.30
4.70
3.90
0.08
0.23
0.11
0.47
0.11
0.09
0.31
0.05
0.15
0.28
0.22
0.26
0.23
0.55
0.17
0.29
0.41
0.20
0.18
0.20
0.14
0.32
0.23
0.14
0.40
0.18
0.26
0.47
0.22
0.17
0.28
0.30
0.19
0.14
0.22
0.30
0.22
0.29
0.71
0.36
0.38
0.34
0.24
0.27
0.19
0.35
0.22
0.55
0.63
0.69
0.72
0.90
0.60
0.70
0.54
0.80
0.56
0.84
0.42
0.71
0.43
1.01
0.40
0.25
0.35
0.46
1.09
0.67
0.52
0.35
0.36
0.37
1.11
1.09
1.10
1.84
0.93
0.95
1.13
1.15
0.90
1.26
0.85
1.27
0.87
1.85
1.28
0.89
1.15
1.00
1.51
1.14
0.85
1.02
0.80
1.06

en las tasas de retorno se consideraron las tasas de retorno calculadas por
Ventura (2012).
Finalmente, se usó como proxy de la Distancia a la Frontera un índice que
mide el acceso de cada región a Tecnologías de la Información29 y el Índice de
institucionalidad del Índice de Competitividad Regional 2011-2012 (ICR 2011/12)
elaborado por el Consejo Nacional de la Competitividad30 para aproximar la
calidad de las instituciones a nivel regional.
• El rol de la infraestructura en el crecimiento económico es un tema central en
todos los planes de desarrollo nacional. Los beneficios de la infraestructura en
el crecimiento han sido trabajados teóricamente en el trabajo de Barro (1990) y,
empíricamente, en documentos como el de Aschauer (1989).
EnGonzalesyLévano(2001)sedesarrollaunmodeloteóricodecentro–periferiaque
representa de manera consistente la dinámica económica regional. En contraste
con la teoría estándar centro–periferia, donde existe un sector exportador que se
articulaenlademandadebienesintermediosybienesdeconsumoalasperiferias,
elcasoperuanopresentaunaperiferiaexportadorademateriasprimasyuncentro
cuyaproducciónmanufactureradependedelosbienesintermediosproducidosen
el exterior. Ambas características explican la tendencia a la concentración de la
actividad económica: la localización de los recursos utilizados, la concentración
de la demanda de bienes finales, de mano de obra y de infraestructura pública
(donde parte de la concentración de dichos factores es un resultado histórico de
un proceso que tenía la misma dinámica productiva).
Por otro lado, la periferia se mantendrá desconcentrada cuando la demanda
existenteendichaszonasnoseasuficienteparaemprenderproyectosrentables
que incentiven inversiones privadas individuales. Ambas fuerzas o factores
configuran la localización de la producción en el espacio nacional. El rol de la
infraestructura en este papel es la reducción de los costos de transporte y los
costos operativos para generar una economía más conectada regionalmente.
Por otro lado, sirve para generar demanda mediante la producción de bienes
públicos como carreteras, puentes, redes de telecomunicaciones, etc. Tanto
en el corto como en el largo plazo, la infraestructura buscará reducir costos
y hacer más rentables las inversiones que se quieran llevar a cabo.
En el modelo desarrollado por los autores, los incentivos que empujan un
proceso de mayor concentración o desconcentración espacial de la actividad
económica están relacionados a los salarios relativos que se pagan entre
las regiones centro y periferia. Inversiones fuertes de infraestructura en
las regiones periféricas tienen como efecto el incremento de la demanda
de mano de obra en dichas regiones lo cual eleva el salario relativo en favor
de las regiones periféricas y genera movilizaciones desde el centro hacia
la periferia. Este mecanismo crea demanda que puede ser seguida por
inversiones privadas en otras ramas productivas que mantengan el círculo
virtuoso de despegue económico en las regiones periféricas y desconcentra
la estructura espacial de la economía.
Entrelosestudiosempíricosdesarrolladosentornoaltema,eltrabajodeVásquez
(2003)yVásquezyBendezú(2008)ofrecenresultadosdecómoladesigualdotación
deinfraestructuraenlasregionesexplicaladesigualdadeconómicaexistente.Para
los autores, las inversiones en infraestructura posibilitan la reducción de costos
en la movilidad de factores y mayor acceso a nuevas tecnologías. En un mundo
de retornos marginales decrecientes se esperaría que una mayor conexión entre
Tabla 8: Impacto del Plan Nacional de Diversificación Productiva sobre el crecimiento regional anual en
el periodo 2015-2020 – Efectos por eje

Como proponen Acemoglu y Dell (2009), el aprendizaje tecnológico depende
crucialmentedelacalidaddelasinstitucionesnacionalesylocales.Formalmente,
las tecnologías a las que pueden acceder los países están determinadas por
las instituciones nacionales y en ese sentido regiones ubicadas en países con
mejoresinstitucionesexhibiránunmayordesarrollo.Noobstante,eléxitorelativo
en la adopción de dichas tecnologías disponibles a nivel nacional dependerá de
la calidad de las instituciones locales las cuales no solo condicionan la eficiencia
productiva al afectar el clima de negocios sino también el acceso a la escolaridad
y los retornos a la educación (i.e. la calidad del capital humano).
Dado que los efectos de la inversión en educación sobre el crecimiento económico
se visualizan solo cuando los agentes que se vieron beneficiados por la inversión
seinsertanenelmercadolaboral,acortoplazosolopodrávisualizarseelefectode
la reforma en el ámbito de la educación superior (universitaria y no universitaria).
En el contexto del modelo propuesto, ello implica que inicialmente la reforma
generará un efecto divergente en la dinámica de crecimiento regional dado que,
lasregionesmáspróximasalafronteradeconocimientos(i.e.aquellasquetienen
una fracción relativamente mayor de su fuerza laboral involucrada en actividades
de adopción de nuevas tecnologías intensivas en capital humano altamente
calificado)severíanrelativamentemásbeneficiadas.Esteefectoseveráreforzado
(o contrarrestado) por la calidad institucional que condiciona la adopción de las
tecnologías a nivel regional.
Para cuantificar el efecto sobre el crecimiento del PBI per cápita regional se
procedió a cuantificar el efecto de la reforma sobre el porcentaje de la PEA con
educación superior universitaria y no universitaria considerando como proxy de la
tasa de productividad de la población las tasas de retorno a la educación superior
universitaria y no universitaria28. Para generar heterogeneidad a nivel regional
(28) Los cálculos más recientes
provienen de la investigación de
Yamada y Cárdenas (2005). De
acuerdo con esta investigación,
controlando por sesgo de
selección, la tasa de retorno de la
educación superior universitaria
asciende a 14.6% y la tasa de
retorno a la educación superior
no universitaria es de 7.6%.
(29) Las variables consideradas
para construir el índice de
acceso a tecnologías de la
información fueron: (i) el
porcentaje de hogares con al
menos un miembro que tiene
teléfono celular, (ii) porcentaje
de hogares con acceso a internet
y (iii) porcentaje de hogares con
al menos una computadora.
Estas tres variables entraron en
la construcción del índice con la
misma ponderación. Además,
el índice fue estandarizado
dividiendo el índice obtenido
para cada región entre el
índice que correspondía a la
región que obtuvo el valor
más alto (en este caso Lima).
En todos los casos las cifras
corresponden al año 2012.
(30) Las variables consideradas
para calcular el índice de
institucionalidad del ICR son:
(i) la eficacia presupuestal en
las inversiones del gobierno
regional y municipalidades
locales, (ii) número de meses
promedio de demora en
viabilizar S/. 1 millón en
proyectos menores vía SNIP,
(iii) número de meses promedio
de demora en viabilizar S/. 10
millón en proyectos mayores
vía SNIP, (iv) recaudación
por población urbana, (v)
tasa de formalidad, (vi)
porcentaje de Municipalidades
Provinciales y Distritales con
TUPA ratificado, (vii) número
promedio de instrumentos de
gestión y desarrollo urbano
y/o rural, (viii) porcentaje de
cumplimiento de la Ley de
Transparencia Informativa, (ix)
criminalidad per cápita y (x)
número de conflictos sociales.
Tasadecrecimiento
anual promedio
2003-2012
Plan Nacional de Diversificación Productiva
Eje 1 Eje 2 Eje 3
Amazonas
Ancash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martín
Tacna
Tumbes
Ucayali
6.3
2.9
6.2
5.6
6.2
2.6
9.0
2.7
3.9
7.5
4.3
5.6
4.7
5.4
3.2
1.7
1.9
1.5
5.7
3.8
5.2
3.3
4.7
3.9
0.12
0.39
0.06
0.80
0.07
0.18
0.25
0.06
0.07
0.65
0.14
0.50
0.19
0.72
0.12
0.13
0.24
0.06
0.81
0.18
0.14
0.21
0.26
0.15
0.04
0.07
0.05
0.03
0.06
0.07
0.04
0.03
0.07
0.07
0.03
0.05
0.06
0.05
0.07
0.04
0.02
0.05
0.07
0.07
0.07
0.06
0.04
0.07
0.47
0.22
0.62
0.07
0.48
0.44
0.25
0.71
0.43
0.12
0.25
0.17
0.18
0.25
0.21
0.08
0.09
0.35
0.21
0.41
0.31
0.07
0.06
0.15

MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN114
las regiones debería incentivar las inversiones en las regiones más atrasadas o
procesosdeadopcióntecnológicainiciandounlallamadaconvergenciaeconómica
entre regiones.
Enlíneasgeneralessepuedendecirquelainfraestructuraeselsoportenecesario
para cualquier actividad productiva privada, en este sentido, las inversiones en
infraestructura aumentan la productividad de las inversiones privadas31. Se
pueden distinguir tres mecanismos a través de los cuales una mayor inversión
en infraestructura conduce a un mayor dinamismo económico. En primer lugar,
existe un efecto directo asociado a la construcción de la infraestructura. En
segundolugar,lainversióneninfraestructuraelevalarentabilidadesperadadelas
inversiones privadas. Finalmente, tiene un impacto positivo sobre la integración
espacial impulsando de este modo la convergencia entre regiones32.
Siguiendo el trabajo de Vásquez y Bendezú (2008), en esta sección se desarrollan
dos enfoques metodológicos para evaluar la relación entre infraestructura y
crecimientoeconómico.Elprimerenfoqueconsisteenlaestimacióndeunmodelo
de corrección de errores mediante el método de regresiones SUR (regresiones
aparentemente no relacionadas, según sus siglas en inglés) y, el segundo enfoque
consiste en una estimación de datos de panel a nivel regional en dos etapas
mediante el método generalizado de momentos (ver Apéndice metodológico).
A continuación se realiza un ejercicio de simulación en base a las elasticidades
calculadas a partir de los trabajos de Vásquez (2003) y Vásquez y Bendezú (2008)
y de datos actuales de los gastos ejecutados por las regiones según cada tipo de
infraestructura. Con este ejercicio se pretende simular el aporte del crecimiento
de la infraestructura en el crecimiento del PBI per cápita.
• Dado que el eje de diversificación productiva fomenta principalmente el
crecimiento de las empresas (domésticas) más competitivas del sector transable
y estas empresas suelen concentrarse en las regiones de mayores ingresos, los
instrumentos propuestos en esta línea tenderán a acentuar las diferencias de
productividad entre regiones.
Para identificar qué regiones se verían más beneficiadas con las medidas
adoptadas para fomentar la diversificación, se procederá a identificar aquellas
regionesquetienenunamayorcontribuciónalaexportaciónnacionaldeproductos
no tradicionales y que participan en clusters exportadores y/o con alto potencial
exportador.
Como se puede apreciar en el Cuadro 2, la región de Lima constituye la región que
concentra a la mayor masa crítica de empresas exportadoras (y/o con potencial
exportador) de productos con un mayor nivel de valor agregado o sofisticación.
Así, contribuye con más de la mitad de las exportaciones nacionales de productos
no tradicionales y participa en el mayor número de clusters exportadores y con
potencial exportador. Le siguen, en términos de potencial exportador, las regiones
de Arequipa, Piura, Ica, La Libertad y Ancash.
(31) Según el modelo de
Barro, las inversiones en
infraestructura pueden eliminar
los rendimientos decrecientes
del capital convirtiendo el
modelo de Solow en uno de
crecimiento endógeno.
(32) Usando información del
periodo 1970-2000 se encuentra
que aproximadamente el 25%
de la desigualdad regional
es explicada por diferencias
de acceso a infraestructura
básica (i.e. potencia eléctrica,
telecomunicaciones y
caminos asfaltados).

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