Presentación de la Diputada Nineth Montenegro, 4 de abril de 2013
- 1. FIDEICOMISOS PÚBLICOS EN GUATEMALA Licda. Nineth Montenegro
- 2. ¿Qué es un Fideicomiso? La figura legal es la establecida en el Código de Comercio en su Capitulo V, artículos del 766 al 793 describiéndose como: “Contrato mediante el cual el fideicomitente transmite ciertos bienes y derechos al fiduciario afectándolos a fines determinados. El fiduciario los recibe con la limitación de carácter obligatorio de realizar solo aquellos actos exigidos para cumplir lo fines del fideicomiso. El fideicomisario es la persona a la que le corresponde beneficiarse del fideicomiso”. Es un contrato entre privados, donde en ningún momento se describe o establece el procedimiento si se realiza con recursos públicos. ¿Qué es un fideicomiso público? Según el MINFIN son instrumentos jurídicos creados por la administración pública para cumplir con una finalidad lícita y determinada, a efecto de fomentar el desarrollo económico y social a través del manejo de los recursos públicos administrados por una institución fiduciaria. Asimismo, mediante el contrato de fideicomiso se da seguimiento a diversos programas y proyectos estatales que persiguen el bien común.
- 3. Antecedentes El origen de la inversión en fideicomisos fue por la supuesta eficacia en la ejecución de fondos a través de este instrumento financiero, lo cual es muy positivo, especialmente en aquellas obras o programas que requieren de una rápida respuesta en la ejecución. La mayor parte de los fideicomisos vigentes, se constituyeron durante la década de los 90’s cuando se instituyeron los fondos sociales vigentes (FONAPAZ, FODIGUA, FOGUAVI, etc), pues en la Ley Orgánica del Presupuesto se estableció que los fondos sociales estaban facultados para ejecutar sus proyectos bajo tal figura (Art. 33). Sin embargo, los fideicomisos también tienen un aspecto negativo, y éste es la falta de transparencia y control en el manejo de los recursos. En este tema, la Contraloría General de Cuentas ha fallado grandemente, pues ésta se limita a fiscalizar los fondos fideicometido solamente con el fideicomitente, no así con el
- 4. Antecedentes Muchos de estos fideicomisos son utilizados para la ejecución de fondos de instituciones que no tienen la capacidad ejecutoria, y trasladan esta obligación del Estado a entidades privadas y/u ONG´s y/u organismos internacionales. El otorgamiento de las funciones básicas del Estado a este tipo de entidades causa altos niveles de discrecionalidad en el manejo de los recursos, mismos que han permitido que se abuse de ellos. El resultado de esta práctica es el debilitamiento institucional sistemático del Estado y sus diferentes entidades, pues éste otorga el manejo de sus recursos sin tener un control real sobre éstos. Hay dos aspectos específicos que generan un costo muy alto que el Estado debe asumir como consecuencia de la utilización de fideicomisos: a) Es casi imposible fiscalizar la eficacia en la ejecución financiera y física de las obras para las cuales se destinaron los fondos, y b) en la mayoría de los casos no se tiene un control estricto sobre los intereses que generan los fideicomisos, pues hay constituidos fideicomisos hasta por un plazo de 25 años.
- 5. Inventario de Fideicomisos Públicos No se puede establecer cuántos fideicomisos con fondos públicos existen, las entidades que tienen que velar por éstos tienen cantidades diferentes, por ejemplo: El Ministerio de Finanzas Públicas al 2013 contabiliza 76 fideicomisos públicos, divididos en: 49 vigentes, 15 vencidos 3 extintos o liquidados, 9 extintos Sin embargo en el reporte al 31 de enero de 2011, el MINFIN contabilizada 75 Fideicomisos y reportaba un monto fideicometido de Q.43,478 millones; monto que desde su creación a esa fecha había manejado éstos. La Contraloría General de Cuentas al 31 de diciembre de 2010, reportaba 100 Fideicomisos y un monto fideicometido de Q.38,202.7 millones. En el 2010 el BANGUAT contabilizaba 105 fideicomisos públicos de entidades centralizadas como descentralizadas, sin reportar montos. Aunque todos coinciden que el primer fideicomiso y que sigue vigente por tener un plazo indefinido de vigencias es el creado para la Reconstrucción del Terremoto del 76, y que según la Contraloría al 31 de diciembre de 2010 aún tenía un saldo de Q.12.5 millones.
- 6. Auditoría Social a Fideicomisos Públicos A pesar que se reportan entre 76 y 105 fideicomisos públicos, en el Sistema de Contabilidad Integrado –SICOIN- sólo se pueden visualizar datos generales de asignación y ejecución de 16 fideicomisos, los cuales entre el 2008 y el 2013 han manejo alrededor de Q.24 mil millones, CIFRAS EN MILLONES DE QUETZALES ASIGNADO ASIGNADO ASIGNADO ASIGNADO ASIGNADO ASIGNADO FIDEICOMISO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL FONDO VIAL 2,045.7 1,999.2 2,416.1 1,672.2 79.8 713.5 8,926.5 FONAPAZ 758.8 1,155.3 1,532.2 744.3 427.3 429.6 5,047.5 MIFAPRO 0.0 824.7 1,177.6 919.4 24.9 0.0 2,946.6 FOGUAVI 133.2 237.1 430.4 269.4 272.7 0.0 1,342.8 FONADES 139.3 425.5 237.2 210.7 528.2 0.0 1,540.9 FONDO DE SOLIDARIDAD 0.0 214.4 294.1 259.4 876.3 201.0 1,845.2 PRONADE 588.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 588.6 EXPATRULLEROS 100.0 50.0 100.0 50.0 100.0 100.0 500.0 MICROEMPRESA 107.5 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0 108.5 FONAGRO 36.6 27.7 14.2 15.1 18.0 46.2 157.8 FODIGUA 9.2 23.8 23.4 18.2 23.0 42.1 139.7 FONACYT 25.0 12.9 12.9 15.0 12.5 15.9 94.1 FONACON 3.8 15.5 23.0 17.0 7.5 10.4 77.1 PLAMAR 8.1 13.4 3.0 14.3 0.0 0.0 38.8 BECAS Y CRÉDITO EDUCATIVO 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 FONDO DE DESARROLLO SOCIAL 0.0 0.0 0 0.0 0.0 800.0 800.0 TOTALES 3,955.9 4,999.3 6,264.2 4,205.9 2,370.2 2,358.7 24,154.1 Fuente: MINFIN/portal Transparencia
- 7. Auditoría Social a Fideicomisos Públicos Por lo tanto el 85% de los fideicomisos no se pueden fiscalizar a cabalidad, no solo en relación a los saldos monetarios en bancos del sistema, si no en qué están siendo utilizados, a quién benefician, para qué proyectos, cuánto han ganado de intereses, cuánto han pagado de comisiones a los fiduciarios o bancos… Aunque ha sido una labor titánica el fiscalizarlos, en algunos de ellos se ha logrado visibilizar lo
- 8. Casos de Posibles Anomalías En los primeros meses del2005, se conoció que el Programa de Apoyo Comunitario y Rural (Pacur) había sido ejecutado anómalamente por la Organización Internacional de los Migrantes (OIM), el cual tenía una asignación de Q.205 millones, mediante los cuales se benefició a funcionarios de gobierno y diputados al otorgarles distintos proyectos de obras. La función primordial de esta ONG no es la ejecución de proyectos de infraestructura variada (carreteras, puentes, instalaciones deportivas, etc.) sino la atención y apoyo en tema de migraciones. Fideicomiso constituido por el IGSS para la construcción de vivienda popular para sus afiliados, en el cual se malversaron más de Q.350 millones, los cuales no han sido recuperados después de 4 años de procesos legales. Por tal caso hay ex funcionarios del IGSS guardando prisión. De igual manera sucedió en el gobierno anterior, cuando se descubrió que una ONG cuya función legal era de terapia psicológica y relajación por medio de masajes corporales ejecutó proyectos de mantenimiento y reparación de patrullas de la PNC.
- 9. Casos de Posibles Anomalías En el fideicomiso de Bosques y Agua para la Concordia (pago a ex patrulleros) del 2005 al 2008 se generaron intereses por Q.18.4 millones pero se pagaron comisión al CHN por Q.23.7 millones. Además se logró descubrir que cada ex patrullero donaba Q.200 quetzales para formar otro fondo que no se sabía qué destino tendría. La falta de Transparencia en el Fideicomiso de Mi Familia Progresa, donde se logró detectar en el 2009 el pago a supuesto homónimos por Q.104 millones. Fondo vial, casos de sobrevaloración en carreteras, obras de infraestructura que presentan el 100% de ejecución financiera pero no aparecen físicamente. FONAPAZ, diferentes casos de sobrevaloración (láminas, estufas mejoradas, molinos de nixtamal, infraestructura pagada pero sin existir físicamente, etc.) en proceso de liquidación por casos de corrupción. FOGUAVI entidad que pronto será liquidada, pero que la Contraloría no conocía de la existencia de 24 sub-fideicomisos por Q.3,445 millones.
- 10. Conclusiones Se contabiliza que los fideicomisos han manejado alrededor de Q.43,478 millones La fiscalización de los fideicomisos es muy débil, de tal cuenta que se han dado casos de malversación de fondos que no han podido recuperarse. La fiscalización de los fondos constituidos y ejecutados mediante fideicomisos debe ser más estricta, incluyendo la obligación de la CGCN de auditar su ejecución directamente con el fiduciario y no solamente con reportes del fideicomitente. Actualmente la constitución de fideicomisos por parte de entidades de gobierno central, autónomas, descentralizadas y otras es muy desordenada, incluso el MFP no tiene idea de cuántos fideicomisos constituidos con ONG’s existen. En muchos casos, la entidad o ministerio traslada mediante transferencias presupuestarias fondos hacia ONG´s, entidades privadas y organismos internacionales fondos para ejecución de proyectos, y éstas constituyen los fideicomisos (esa es la razón por la cual la CGCN y el MFP no pueden cuantificar la cantidad y el monto en fideicomisos). No se puede conocer la ejecución de todos los fideicomisos vigentes debido a la debilidad de la legislación en cuanto al control y rendición de cuentas.
- 11. Recomendaciones Agilizar la aprobación de la iniciativa de ley de Fideicomisos Públicos, que establece el procedimiento para ser fiscalizado de manera idónea, rigiéndose en la ley de contrataciones para evitar la excepción y la discreción en la contratación de obras y servicios. Establecer un procedimiento idóneo donde la Contraloría General de Cuentas, el Ministerio de Finanzas Públicas y la Superintendencia de Bancos realicen en conjunto y coordinadamente una auditoria a todas las entidades del Estado centralizadas, descentralizas, semiautónomas y autónomas, para establecer el inventario real de los fideicomisos creados con erario público y determinar que proyectos se pueden realizar con estos fondos. Incidir en las autoridades gubernamentales, para evitar la creación de más fideicomisos públicos, mientras no exista una ley que los rija como tal.