Propuesta progresista de reforma tributaria

PROPUESTAS PROGRESISTAS PARA

UNA REFORMA TRIBUTARIA PRO-EQUIDAD

I. Introducción
Chile, presenta una economía pujante. Con un PIB per cápita en torno a los USD 14.000, que lo
ubica a la cabeza de las economías regionales. Políticas públicas focalizadas, que han permitido
una reducción de la pobreza de un 45,1% en 1987 a un 15,1% en el 2010. Un fuerte estímulo a la
inversión privada. Internacionalización de la economía y mayor acceso al crédito. Un importante
proceso de modernización en infraestructura. Estabilidad política. Todos factores que han
permitido al país ser aceptado en el selecto grupo de economías que conforman la OECD.

A pesar de ello, un aire de malestar recorre nuestros campos y ciudades. Un malestar que tiene su
origen en los altos niveles de desigualdad económica y política, desigualdades que son intrínsecas
al modelo de desarrollo que ha seguido el país de la mano del duopolio político que ha gobernado
Chile los últimos 21 años.

En este contexto, nuestro país presenta los mayores niveles de inequidad en el mundo. El último
informe de la OECD (2011), muestra a Chile con el más alto índice del Coeficiente de Gini1 entre los
países que conforman este prestigioso grupo de economías. Lejos de mejorar, en los últimos años
esta situación ha empeorado. Entre el 2006 y el 2009 el índice de Gini aumentó desde un 0.54 a un
0.552. Por su parte, el índice 10/10 aumentó desde 31,3 a un 46. Esto significa que el ingreso
autónomo del 10% de los hogares con mayores ingresos pasó a ser 46 veces más grande que el
ingreso autónomo del 10% de los hogares con menores ingresos, en tan solo 3 años.

Por otro lado, y a pesar de aparecer en los rankings de las democracias más estables del
continente, cerca de 5 millones de compatriotas expresan abiertamente su desafección al sistema
democrático marginándose de la posibilidad de elegir con su voto el rumbo del país.

1
El Coeficiente de Gini es una medida tradicional para medir la desigualdad de ingresos. Varía entre 0 y 1,
en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se
corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).
2
Cálculo a partir de el ingreso autónomo, el cual incluye el ingreso autogenerado por los integrantes del
hogar, sin incluir las transferencias del Estado. Este es el indicador utilizado tradicionalmente para estimar el
coeficiente GINI

1

Las movilizaciones ciudadanas del 2011, en particular la estudiantil, no fueron meras
reivindicaciones sectoriales, han habido en ellas un profundo malestar a las consecuencias del
modelo de desarrollo, en particular, en relación a los niveles de desigualdad que este genera.

A partir de esto, el movimiento ciudadano ha logrado instalar en el debate político del país la
necesidad de impulsar un conjunto de reformas en materia política y económica. Entre ellas, las de
una reforma tributaria, y no solo con el objetivo de financiar el mayor gasto público que se
requiere para cumplir con las demandas estudiantiles de gratuidad y aumento de las subvenciones
escolares, sino que, y principalmente, como un elemento esencial para avanzar en mejor
distribución de las enormes riquezas que nuestro país genera.

Los progresistas no podemos estar ajenos a este debate, y en este documento presentamos una
propuesta para avanzar en este objetivo. Ya el 2009, en plena campaña presidencial, la
candidatura progresista de Marco Enríquez-Ominami fue la única que planteó una reforma
tributaria específica. Señalamos en esa oportunidad, que la desigualdad era el principal problema
que nuestra sociedad debía afrontar, hoy decimos, y con más fuerza, lo mismo.

II. Principios
Son muchos los desafíos que como sociedad tenemos en materia de gasto público. Venimos de un
modelo de desarrollo que restringió el Estado a un rol meramente subsidiario, y dejó a manos
privadas la provisión de un conjunto de bienes públicos esenciales para el desarrollo de las
sociedades.

Los progresistas creemos en la actividad privada, en el ejercicio de la creación e iniciativa que
tienen mujeres y hombres autónomamente, pero con la misma fuerza, creemos que una sociedad
que aspira no solo a tener mayores indicadores de crecimiento económico, sino que a lograr en
paralelo mayores niveles de bienestar y desarrollo de su comunidad, debe tener un Estado
proveedor de un conjunto de bienes básicos, como son la Educación en todos los niveles, la Salud
de la más básica a la de más alta complejidad, la Vivienda digna y básica para los más necesitados,
Pensiones dignas y solidarias para quienes jubilan, entre otros aspectos.

Se requiere por tanto, una reforma tributaria para dar un impulso vigoroso al Gasto Público, que
asegure un incremento de los recursos en al menos USD 6.000 millones anuales para asegurar
Gratuidad en todos los niveles educacionales3.

3
Considera USD 2.000 millones para asegurar gratuidad en la educación superior, y USD 4.000 millones para
aumentar subvención escolar y eliminar co-pago.

2

Pero en segundo lugar, para los progresistas, hay un objetivo incluso anterior al señalado, y es el
de la equidad. No solo se requiere reforma tributaria para aumentar gasto público, creemos que
por sí misma, una reforma tributaria es urgente porque la desigualdad es absolutamente
intolerable en nuestro país.

Para la política económica que gobernó nuestro país en los pasados 20 años, y que aún la
escuchamos en boca de sus principales figuras, la redistribución de ingresos se lograría solo a
través del gasto social, y por el contrario, reformas tributarias tendrían escaso poder distributivo
en tanto solo reformas tributarias4. Esta mirada justificó el inmovilismo que en esta materia
caracterizó a la política económica ortodoxa de la Concertación, avalada y aplaudida por la
derecha y el empresariado.

Para los progresistas, aún con un precio del Cobre por las nubes que permitiera hipotéticamente a
CODELCO proveer de todos los recursos necesarios para satisfacer el gasto público, aún en esas
condiciones, una política de equidad tributaria es imprescindible. No nos gusta la desigualdad en
ninguna de sus expresiones, porque sabemos que desigualdad económica produce finalmente
desigualdades políticas, y a la larga, una sociedad más fragmentada.

En conclusión, los progresistas creemos que una política tributaria sí tiene por sí misma capacidad
distributiva5, a la vez de convertirse en el principal instrumento de recaudación de ingresos para el
gasto público.

III. Propuesta de Cambio de Reglas
La sociedad chilena está pidiendo a gritos un cambio de reglas. En materia constitucional, política y
económica se pide un nuevo paradigma. En materia tributaria no es la excepción. Los progresistas
proponemos un cambio profundo al sistema tributario, un cambio en sus reglas.

El sistema tributario chileno es insuficiente, no responde a los desafíos que tenemos como país, a
la vez, de ser un sistema perverso. Detrás de su supuesta progresividad, en la práctica, se
transforma en un sistema regresivo, al existir un conjunto de mecanismos que son utilizados por
los mayores contribuyentes para pagar menos impuestos. Aparece así la paradoja de nuestro país:
quienes más tienen pagan menos impuestos.

4
Trabajo fundante de esta perspectiva es el trabajo de Engel, Galetovic y Raddatz (1997), “Reforma
Tributaria y Distribución del Ingreso en Chile”, Serie Economía N°40, Departamento Ingeniería Industrial,
Universidad de Chile.
5
Así lo verifican también diferentes estudios, como el de Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007), “Equidad
Tributaria en Chile: Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma”, CEPAL.

3

En los últimos tiempos, existe una postura impositiva novedosa, basada en la aplicación de una
tasa de impuesto plano (flat tax), pero sin otorgar ningún tipo de privilegios o excepciones que
favorezcan a determinadas actividades económicas, salvo a los sectores de menores ingresos.

Las bondades de este sistema son varios:

1.- Simplicidad, lo cual permite un ahorro significativo reduciendo los costos de la administración
tributaria y potenciando la capacidad de control.

2.- Constituye un impuesto progresivo. Dentro de tres tipos de tramos que se proponen, las
personas, sean naturales o jurídicas, están afectas a una carga fija. Esta simplicidad del mecanismo
no permite elusión en comparación al actual sistema, en el cuál las mayores tasas incentivan a los
grandes contribuyentes a utilizar subterfugios tributarios de modo de eludir o disminuir su carga
tributaria, siendo la clase media, fundamentalmente la asalariada, la que tiene que soportar el
pago del impuesto a la renta.

3.- Se trata de un impuesto a la renta más neutro y eficiente que el actual, ya que existe una
mayor transparencia de la tasa, base imponible y monto a pagar, con la ventaja adicional de su
bajo costo administrativo, también para pequeñas empresas y trabajadores independientes.

4.- Se amplía la base tributaria:

a) ya que toda persona debe pagar su impuesto, sin beneficio o privilegio alguno.

b) disminuye la evasión fiscal.

5.- Es un incentivo a las inversiones, ya que es una tasa más simple y se permite deducir en el
primer año toda inversión realizada. El impuesto recauda mayor cantidad de dinero para el erario
nacional mientras más dinamismo tenga la economía, así ganamos todos.

6.- Equidad del impuesto, ya que al aplicarse a todo contribuyente, sea esta, persona natural o
jurídica, la misma tasa, sin discriminación, exoneraciones o privilegios, como por ejemplo los
contribuyentes de renta presunta, ningún sector es subsidiado en perjuicio del resto de la
sociedad.

Ha sido exitoso en los países dónde se ha aplicado (varios países de Europa del Este y Asia). En
países como Alemania, España, México, y Estados Unidos están estudiando su implementación.

4

Para el cálculo del pago del impuesto:

1.- Para la empresa tiene como base imponible todos los ingresos generados salvo las
remuneraciones pagadas a trabajadores, los desembolsos por inversión y los pagos de impuestos
indirectos.

Empresa: Ingreso - (inversión + remuneración trabajo + impuestos indirectos) = base imponible.

2.- Para el Trabajador: ingreso del trabajo - deducción personal por tramo exento = base
imponible.

Se propone para la aplicación de impuesto plano:

1.- Un primer tramo exento de impuesto hasta $500.000 mensuales (dos sueldos mínimos éticos)6.

2.- Un segundo tramo de de $500.001 hasta los $3.000.000 de pesos con una tasa pareja de 15%.

3.- Un tercer tramo que exceda los $3.000.000 de pesos con una tasa de 25%.

IV. Propuesta de Corto Plazo
A modo de ir avanzado en la implementación de la reforma propuesta, y complementando con
otras medidas de reforma tributaria, se propone lo siguiente para la discusión de corto plazo:

En materia de Impuesto a la Renta:

A.1. Establecer por ley un tope o porcentaje máximo para utilizar los gastos necesarios
consagrados en el artículo 31 de la ley de impuesto a la renta, ya que, su mal uso, permite al
contribuyente bajar su base imponible y por ende pagar menos impuestos. Esto permite que hoy
en día, por ejemplo, las sociedades mineras que realizan fuertes sumas en inversión y gastos, no
paguen impuesto a la renta por décadas.

Se establecerá como tope el 30% de utilización de gastos para cada periodo tributario, pudiendo,
en caso que excede de dicho porcentaje, ocuparlo en el periodo tributario siguiente.

A.2. Impuesto por contaminar.

Este impuesto utiliza como base la tonelada de CO2 que se emita.

Se gravará el petróleo, y la electricidad generada mediante carbón y diesel.

6
Actualmente es de $468.144 pesos mensuales equivalente a 13.5 UTA.

5

Un monto propuesto por tonelada de dióxido de carbono debiera ser en Chile del orden de los
4.000 a 5.000 pesos chilenos.

A.3. Para favorecer a la clase media, se eliminará de su base del impuesto a la renta aquel gasto
que las personas destinan a la educación superior de sus hijos, con tope de dicho beneficio en
$100.000 por hijo estudiante.

A.4. Modificación o eliminación de la renta presunta, como es el caso de los agricultores,
transporte terrestre, pequeños mineros, los cuales cumpliendo con los requisitos establecidos por
la ley pagan impuestos muy bajos por grandes cantidades de flujo de dinero.

Así por ejemplo, por aplicación del artículo 20 Nº 1 letra B de la ley de impuesto a la Renta, el
contribuyente agrícola puede obtener un máximo de 8.000 UTM, equivalente a $312.168.000
pagando un impuesto equivalente al 10% del avaluó Fiscal. En los predios agrícola el avaluó fiscal
es muy bajo, por lo cual el impuesto pagado es exiguo.

A.5. Crear un impuesto por patrimonio entendido que aquellos contribuyentes, sean estas
personas naturales o jurídicas, de mayores ingresos paguen 2% de impuesto por patrimonio
superior a 6.000 UTM.

A.6. En materia de FUT:

Impedir por ley, el retiro en exceso, en especial la figura de FUT devengado, que los dueños de las
empresas (empresa individual o sociedad de personas) puedan realizar a la utilidad tributable
acumulable en el Fondo de Utilidad Tributaria (FUT), ya que el poner término a la empresa,
cualquiera sea su causal, producirá el no pago de utilidades retirados en exceso, el cual se
encuentra suspendido de tributación.

Es indispensable regular orgánicamente las figuras de división y funciones de sociedades, ya que
su regulación se basa en el artículo 108 y siguiente del Código de Comercio y circulares del SII
(interpretaciones que realiza el Servicio de Impuestos Internos). Estas figuras jurídicas son piezas
fundamentales en cualquier planificación tributaria, permitiendo a los contribuyentes la elusión de
impuestos.

A.7. Obligar a las sociedades a determinar y pagar los impuestos a la renta conforme a sus
utilidades en el periodo tributario (hasta el 31 de diciembre de cada año) en la cual se generaron,
logrando el pago de primera categoría al momento de devengarse, esto es cuando se tenga un
crédito o derecho a una utilidad y pagar el Impuesto Global complementario en el periodo
tributario subsiguiente. Se impide con esto la elaboración de planificaciones tributarias para
obtener un empobrecimiento del FUT de la sociedad. Lo expuesto se produce por la distorsión

6

propia del tiempo que va desde el pago de primera categoría y global complementario. Entre el
pago de uno y otro pueden pasar años o décadas.

Otros Impuestos y medidas

B.1. Impuesto Específico para actividades que usen recursos naturales renovables de todos los
chilenos (hidroeléctrica, pesqueras y empresas forestales).

Propuesta: Aumento de 10 puntos porcentuales en el impuesto de Primera categoría a empresas
que se dediquen a estos rubros.

B.2. Royalty a la Minería. El royalty es un impuesto que busca retribuir al país el permiso que se
otorga a otros de explotar las riquezas naturales no-renovables del mismo. Se propone eliminar el
tramo de exención en cuanto a toneladas de extracción, e inclusión de todo tipo de minería
(concesionada y no concesionada). Se propone una tasa máxima de 10% efectiva.

B.3. En materia al impuesto al Valor Agregado (IVA)

Con el fin de minimizar el efecto regresivo del IVA, se propone la creación de grupos de bienes y
servicios con tasas diferenciadas, gravando con tasas menores aquellos productos consumidos, en
mayor proporción, por las personas de ingresos inferiores. Considerando los antecedentes ya
presentados, se recomienda establecer un IVA diferenciado, fijado en 3 tramos de acuerdo al
grado de necesidad de los productos.

• Tramo 1: En este tramo se encontrarían los productos incluidos en la canasta básica de
alimentos, productos médicos, transporte público, servicios básicos, vivienda, entre otros
bienes de primera necesidad (Tasa propuesta 5%).
• Tramos 2: En este tramo se clasificarían productos tales como los libros, obras artísticas,
alimentos no considerado en la canasta básica, servicios de telecomunicaciones, entre
otros bienes (Tasa propuesta 15%).
• Tramo 3: El cual considera todos los bienes y servicios no incluidos en los grupos
anteriores (Tasa propuesta 20%).

B.4. Se elimina el impuesto de timbres y estampillas. Encarece las operaciones de crédito de
dinero, constituyendo una barrera de entrada para aquellas personas que requieran de un crédito.

B.5. Se limita exención para depósitos convenidos y aportes voluntarios en AFP con rebaja
tributaria a 600 UF al año en conjunto. Creemos que es razonable que exista algún nivel de
exención para el ahorro previsional. Es una forma importante de promover el ahorro y la
responsabilidad financiera de las personas. Sin embargo, existen personas que están usando la
actual exención para el ahorro previsional para eludir sus obligaciones tributarias, ahorrando

7

fortunas sin pagar impuestos y jubilándose legalmente en forma anticipada para aprovechar los
recursos sin realmente estar retirados.

B.6. Subir impuesto a los alcoholes en 10 puntos. Con respecto a los impuestos a los alcoholes, la
principal preocupación es el bienestar y salud de Chile. Se estima que 7.600 chilenos mueren al
año por causas directamente relacionados con el alcohol. Se estima que 200.000 personas
menores de 18 años son alcohólicas. Aunque se ha hecho el intento de cuantificar el daño del
alcohol, arribando así en la cifra de US $3.000 MM de producto perdido, la verdad es que el costo
humano es mucho mayor. El impuesto en Chile es comparativamente bajo, tan solo 15% para
fermentados y 27% para destilados, mientras en Suecia es de 60%.

B.7. Repatriación de los recursos en el exterior, permitiendo el Ingreso (pagando por única vez un
3%) de recursos no tributados en Chile. El origen de esta medida radica en que existen chilenos
que depositan parte de su patrimonio en el extranjero. Este mismo patrimonio no paga impuestos
de ninguna clase, y no le suma valor al país. Esta medida generaría el ingreso de recursos al país,
que podrían pagar nuevos sueldos y producirían tributación que hasta el día de hoy no existe.

B.8. Reforma Ley de Herencia:

– Cónyuge exento.
– Exención de primeras 1200 UTA a los otros herederos.
– 1200 UTA < paga 25% (máximo actual)
– Facilidades de pago hasta 10 años, a tasa UF + 4% anual.
– 50% de las donaciones a fundaciones benéficas será aplicado como crédito contra
el impuesto a la herencia.
– Gravar a todas las herencias y transferencias en vida, logrando que todos paguen
lo que corresponde.
– Prohibir los artilugios que hoy permiten eludir el impuesto incluyendo nuda
propiedad, transferencias en vida a valores nominales sin pago contado, etc.

En Chile, la mayor parte de las herencias de las personas de alto patrimonio no están tributadas
conforme a lo que corresponde como persona natural. Las personas de alto patrimonio
mantienen sus inversiones en sociedades que a lo más han pagado un 17% sobre sus utilidades
devengadas. Solamente tributan por concepto del impuesto global complementario los bienes que
ellos tengan que son una parte mínima de sus patrimonios. Es decir en Chile se transfiere riqueza
pagando como máximo el 17%.

Mediante esta reforma se logrará evitar los mecanismos que hoy permiten eludir el impuesto
incluyendo nuda propiedad, transferencias en vida a valores nominales sin pago contado y otros.

8

B.9. Derogación del Decreto Ley 600. Este decreto que surge durante los primeros años de la
dictadura, tuvo como finalidad la atracción de inversión extranjera, permitiendo un conjunto de
garantías tributarias, entre ellas, la de invariabilidad. Es evidente que las condiciones económicas
del país han variado, y en función de los objetivos de equidad y competitividad entre sectores
económicos, se propone su derogación.

V. Palabras Finales
Los progresistas aspiramos a una sociedad solidaria, dónde el más rico ayude al más pobre, el más
joven al más viejo. Para construir ese país se requiere de una profunda revolución en materia
educacional, en materia previsional, en materia de acceso a una salud digna y de calidad.

Creemos que ha llegado el momento de enfrentar este desafío. No hay más excusas posibles.
Nuestros jóvenes, y la sociedad detrás de ellos, así lo exigen. Los progresistas estaremos
disponibles para enfrentar con coraje y convicción ese desafío. Entregamos en este documento
una propuesta inicial para abrir un debate en materia tributaria. Abiertos a discutirla, corregirla,
re-corregirla y mejorarla cuantas veces seas necesario. Lo que sí para nosotros está vetado, es no
dar esta lucha por mayor igualdad en nuestro país.

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Comisión Reforma Tributaria

Partido Progresista (PRO)

Diciembre, 2011

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