Wilder Lagares Politico

Aspectos jurídicos, administrativos y laborales en el sector de la minería 1
Wilder Lagares
pública en la actividad minera venezolana
Se debe precisar que para el desarrollo de la actividad minera
se tienen en cuenta diversas formas contractuales, no solamente en
lo relacionado con las actividades de exploración y explotación, sino
también con todo lo que se refiere al transporte, tenencia,
almacenamiento, transformación y comercialización de los minerales
extraídos. Desde este punto de vista, hay que indicar que las mismas
varían de acuerdo al sistema de propiedad de las minas; de la misma
forma se tendrá en cuenta cada legislación, siempre en función del
nivel de intervención del Estado en cada actividad.
Al mismo tiempo, los Estados al ocuparse de regular con normas
y leyes la posesión, la propiedad y los modos de aprovechamiento de
los minerales1
, también regulan, desde la perspectiva jurídica todo lo
que les compete al respecto, así como a los particulares. Este control
jurídico lo pueden efectuar respecto a los particulares, bien sea como
socios del Estado, promotores del proyecto minero, concesionarios o
contratados para la explotación o alguna fase, propias de la
explotación relacionada con la minería. De todos modos, lo planteado
conlleva al establecimiento de unas determinadas categorías
jurídicas, de estarán condicionadas por el modelo de intervención que
elija el Estado y la implementación de políticas mineras que sean
necesarias dependiendo del valor estratégico, las cantidades, la
1
Zaballa, H. y otros. “Evolución de la Intervención estatal en la legislación minera
Argentina” Revista Argentina de Derecho de la Energía, Hidrocarburos y Minería, núm.
1 mayo-junio 2014, pp. 101-133 p. 102.

accesibilidad, la calidad y el mercado de cada mineral aprovechable23
.
Cabe destacar, que el establecimiento de categorías jurídicas,
está referido inicialmente a la opción elegida por el Estado entre los
distintos sistemas de régimen respecto a la propiedad sobre las
minas; a éste respecto, las que más fundamento jurídico han
alcanzado son el sistema de accesión, el sistema de res nullius
regalista, el sistema regalista y el sistema dominial6
.
De igual forma, se tiene en cuenta el conjunto de categorías
jurídicas de negocios jurídicos como la concesión minera, los
contratos de arrendamiento, los contratos para la explotación minera,
las alianzas estratégicas y otras modalidades de contratación que
prevea la legislación. Igualmente, se hace referencia a las
consideraciones sobre política económica en general y de las
industrias extractivas en particular, que el Estado adopte sobre el
fomento y estímulo al aprovechamiento racional de los recursos
mineros; es por esto que se trata de fomentar la extracción de uno
minerales sobre otros, según sus reservas y mercado disponibles,
entre otros factores evaluados4
.
3.1 Las técnicas de intervención sobre la actividad mi-
nera venezolana.
2
Zaballa, H. y otros. “Evolución de la…”, Op. cit., p. 102.
3
Hernández, V. “La participación privada en la actividad minera y las cláusulas
ambientales”, AA.VV. (Comp. Luis Ferney Moreno) en Regulación minero petrolera
colombiana y comparada. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2012, pp. 195-
270
4
En el nuevo Decreto con Rango, valor y fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado
las actividades de Exploración y Explotación del oro y demás minerales estratégicos,
publicado en Gaceta Oficial Nº 6.210 Extraordinario de fecha 30 de diciembre de 2015,
se hace expresa mención tanto en la exposición de motivos como en su artículo 19
respecto a que el sector minero contará con un plan sectorial adaptado al Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación.

En la evolución del Estado venezolano, se han sucedido etapas
diversas en cuanto a la concepción del modelo que predomina en
relación con el grado de intervención en la economía5
.
Al respecto, Venezuela al inicio de su historia como país
independiente tomó como modelo, el revolucionario Estado Liberal-
Burgués de Derecho6
, siendo durante el período comprendido entre
1830 y 1848 un Estado abstencionista tanto en lo económico como en
lo social. Luego, entre 1848 y 1863 adecúa del modelo de Estado
Liberal regulador de determinadas actividades económicas,
principalmente en materia de contratos; posteriormente, con el inicio
del gobierno federal que va de 1863 hasta 1935 se convierte en un
Estado Liberal de fomento, que promueve la vida social y económica7
.
Esta etapa es sustituida por la transformación del Estado en uno
prestador de servicios públicos y sociales, hecho que se consolida con
la Constitución de 19618
.
A partir de lo expuesto anteriormente, se puede indicar que la
evolución del modelo de Estado en materia económica está
relacionada con la administración sucesiva de funciones claramente
dirigidas a la intervención, no solamente en la minería, sino también
en lo social, condicionada por los siguientes tres factores: a) el carácter
de economía mixta y el rol de la industria petrolera; b) los numerosos
fines que se le atribuyen al Estado y; c) el rol que deben jugar las
instituciones políticas en los países del tercer mundo.
5
De Stefano, A., “La constitución económica y la intervención del Estado en la
economía”, AA.VV. (Dir. A. Rodríguez), en El Estado constitucional y el Derecho
Administrativo en Venezuela.
6
Brewer-Carías, A., Tratado de Derecho Administrativo. Derecho Público en
Iberoamérica. Vol. I. Civitas- Thomson Reuters, Madrid, 2013, pp. 464 y ss.
7
Brewer-Carías, A., “Tratado de Derecho…”, Op. cit., p. 465.
8
De Stefano, A., “La constitución económica…”, Op. cit. p.280.

Actualmente, con la Constitución de 19999
-vigente en
Venezuela-, se renueva el concepto de economía social de mercado,
con el matiz del principio de justicia social, que hace de función
legitimadora de la intervención del Estado en la economía.
En este sentido, en materia minera existe una novedad respecto
al modo en que el Estado venezolano se sitúa frente a los yacimientos
mineros y de hidrocarburos, que no tiene precedentes en el derecho
constitucional venezolano. En este aspecto, el constituyente de 1999
señaló que los yacimientos mineros cualquiera que sea su naturaleza,
existentes en el territorio nacional pertenecen a la República,
considerándose como bienes del dominio público, que son
inalienables e imprescriptibles13
.
Conviene señalar, que los bienes del dominio público como
propiedades administrativas, constituyen así una categoría
sustantiva distinta de la propiedad de derecho común, toda vez que
lo que persigue tal figura es que se consolide un régimen legal
especial sobre determinadas cosas afectas a un fin de interés general
y, por regla general, de utilidad pública, de manera que la explotación
y uso de bienes del dominio público son regidas por el Derecho
Público10
.
Sobre la base de lo anterior y en aproximación a las técnicas de
intervención administrativa en la minería venezolana, la legislación en
esta materia se ha desarrollado en diversas etapas. En este aspecto,
9
Gaceta Oficial N° 36.860, de 30 de diciembre de 1999; reimpresa por error material en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.453 Extraordinario, del
24 de marzo de 2000 y enmendada según Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N°5.908, del 19 de febrero de 2009 13
Artículo 12 de la Constitución.
10
La doctrina ha señalado que: “El resultado de ello es concluir que el bien y los fines
que se pretenden conseguir están especialmente conectados con el ámbito de los
intereses generales representados por ese ente público y no por otros. González, J. “La
titularidad de los bienes de dominio público”. Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas
y Sociales, S. A., 1998, p. 139

se inició con la entrada en vigencia de la Ley de Minas11
y el
Reglamento de la Ley de Minas y el Decreto Nº 2039, a través del cual
se estableció la “reserva residual” respecto de las actividades de
exploración y explotación de todos los minerales en el territorio
nacional, que no hubieren sido objeto de reserva con anterioridad12
.
Así mismo y de modo paralelo al proceso constituyente que dio
origen a la Constitución de 1999, entra en vigencia el Decreto con
rango y fuerza de Ley de Minas de 199913
y el Reglamento General de
la Ley de
Minas de 20011415
.
Se debe precisar que con el advenimiento de la industria
petrolera de manera comercial, se separa la legislación minera de la
de hidrocarburos en 1920; además, en 2011 se separa del régimen
general de la minería en Venezuela y del mineral oro, mediante el
Decreto-Ley de Estatización19
de las actividades principales y conexas
en el aprovechamiento de éste mineral16
, reformado en 201417
y luego
en 201518.
11
Gaceta Oficial Nº 121, de 18 de enero de 1945.
12
Gaceta Oficial Nº 31.175, de 15 de febrero de 1977.
13
Gaceta Oficial Nº 5.382, de 28 de septiembre de 1999.
14
Gaceta Oficial No. 37.155 del 9 de marzo de 2001.
15
Gaceta Oficial Nº 6.063 del 15 de diciembre de 2011.
16
Puede consultarse BreweR-Carías, A.., “Comentarios sobre la Ley Orgánica de
Nacionalización de la minería del oro y de la comercialización del oro”. Tratado de
Derecho Administrativo Derecho Público en Iberoamérica. Vol. V, Editorial Civitas-
Thomson Reuters, Madrid, 2013, pp. 605-618. También en Hernández-Mendible, V., “La
regulación de la reserva del Estado de las actividades de exploración y explotación del
oro, así como las conexas y su impacto sobre los medios de resolución de
controversias”. Revista de Derecho Público Nº 130 abril-junio 2012, pp.295-306, y del
mismo autor “La reforma de la regulación de la reserva del Estado de las actividades
de exploración y explotación del oro, así como las conexas” Revista de Derecho Público
Nº 140 octubre-diciembre 2014, pp.303-311. Así como, Pernía-Reyes, M., “La minería en
Venezuela y el nuevo régimen jurídico del aprovechamiento del oro”. Revista
Tachirense de Derecho Nº 23 enero-diciembre 2012, pp.103.129.
17
Gaceta Oficial Nº 6.150, de 18 de noviembre de 2014.
18
Gaceta Oficial Nº 6.201 del 30 de diciembre de 2015.

A continuación, se tratará por separado cada una de las
técnicas de intervención del Estado venezolano en la minería, tanto
en la Ley de Minas de 1999 como en el Decreto-Ley de Estatización
del oro
de 2015.
3.2 Las técnicas de intervención establecidas en la Ley de
minas de 1999.
En la Ley de Minas de 1999 se establecen como medios para el
aprovechamiento de las minas y bienes del dominio público, los
siguientes: a) Directamente por el Ejecutivo Nacional; b) Concesiones
de exploración y subsiguiente explotación; c) Autorizaciones de
Explotación para el ejercicio de la Pequeña Minería; d)
Mancomunidades Mineras; y, e) Minería Artesanal1920
.
De acuerdo con la doctrina, ésta ley mantuvo la tradición
legislativa de establecer diferentes grados de intervención del Estado,
en cuanto a la libertad económica de las personas en materia de
actividad minera24
. De ahí que, la Ley de Minas de 1999 prevé que el
Estado puede acometer la explotación por su cuenta, de manera
directa, como lo sería en el primer supuesto de su artículo 7; esta
situación se puede vincular con el 23 que establece la facultad que
tiene el Ejecutivo Nacional para decretar la reserva de minerales y
actividades mineras, de conformidad con el 302 constitucional, por el
cual se señala que, para ello, se requiere de Ley Orgánica. También, se
puede llevar a cabo el aprovechamiento racional del recurso minero
19
Artículo 7 de la Ley de Minas de 1999.
20
Brewer-Carías, A., “Las técnicas de regulación y la participación del capital privado
en la industria minera” en Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007. Colección
de Estudios Jurídicos N° 86, Caracas. Editorial Jurídica Venezolana, 2007, pp. 515-524,
p. 515

de manera concurrente con el sector privado mediante la concesión,
la autorización, el permiso y la aprobación.
Estas modalidades constituyen grados de intervención, por un
lado; y por otro, de diversos derechos, dependiendo que se habilitan a
terceros para adelantar y realizar estas actividades; en caso contrario,
se excluyen expresamente mediante reserva. Como se puede ver del
grupo de estas modalidades, lo referido a las figuras de reserva y de la
concesión. A continuación, se comentan de manera resumida.
a. La Reserva.
Esta figura implica el ejercicio exclusivo por parte de la
República, a través del Ejecutivo Nacional, las actividades de
exploración y explotación tanto de determinadas sustancias
minerales, así como de las áreas que la contengan. Esto supone que
el legislador, mediante ley orgánica de conformidad con el artículo
302 constitucional, extrae del libre comercio ambos factores (áreas y
actividades); es por eso que no se excluye necesariamente la
intervención de terceros pues, como se ha señalado, de las
actividades a las que hace referencia el artículo 23 de la Ley de Minas
de 1999, es a las denominadas “prima-
25
Actividades aguas arriba (Upstream en inglés): Labores relacionadas con la
exploración y que abarca, de conformidad con ciertas escuelas geológicas, a la
obtención final de los datos del yacimiento, o la suma de la obtención de tales datos y
de las autorizaciones gubernamentales requeridas para el inicio de actividades
extractivas.
rias” o “aguas arriba25
”; es decir, a aquellas que necesitan grandes
inversiones de capital y de tecnología.
Situación contraria es la prevista en el artículo 86 con la cual las
actividades de almacenamiento, tenencia, beneficio, transporte,
circulación y comercio, esto es, de las actividades conexas, auxiliares

o “aguas abajo”21
de los minerales, pueden no quedar incluidas en un
decreto de reserva, como consecuencia de la materialización del
primer caso, siendo una decisión discrecional de la Administración
Minera si estima conveniente dictar, en defensa de los intereses de la
República, o cuando así convenga al interés público, un decreto de
reserva de cualquiera de estas actividades y con respecto a
determinados minerales.
b. La Concesión.
La concesión se constituye en un régimen de explotación
exclusiva pero no excluyente de la Administración Minera del
Ejecutivo Nacional, toda vez que, mediante el otorgamiento de
concesiones facultativas, puede el Estado venezolano explorar y
explotar el mineral mediante entes públicos (institutos autónomos,
institutos públicos o empresas del Estado); igualmente, puede
permitir a terceros privados llevar a cabo tales actividades. El
otorgamiento de la concesión, tanto para los particulares como para
los entes públicos mencionados, se configura en un derecho real y se
pueden celebrar contratos de arrendamiento o también
subcontratos para la explotación e incluso, hipotecarlo27
.
Se debe subrayar que en materia de concesiones mineras se
está en presencia de verdaderos títulos habilitantes, cuya naturaleza
administrativa particularmente en la legislación venezolana, es la de
21
Actividades aguas abajo: (Downstream, en inglés): operaciones de valor agregado
aplicadas al mineral una vez explotado, con el fin de adaptarlo como insumo para otras
industrias, o para su comercialización nacional o internacional. Comprende igualmente
el almacenamiento, transporte interno, clasificación, entre otras labores. 27
El artículo 29
de la Ley de Minas de 1999 señala que: “El derecho de exploración y de explotación que
se deriva de la concesión es un derecho real inmueble. El concesionario podrá enajenar
dicho derecho, gravarlo, arrendarlo, subarrendarlo, traspasarlo o celebrar sobre el
mismo subcontrataciones para la explotación, mediante permiso previo otorgado por
el Ministerio de Energía y Minas, siempre y cuando demuestre efectivamente que la
negociación cuya autorización se solicita, se hará exclusivamente para el eficiente
desarrollo del proyecto de explotación, previamente aprobado por de los lapsos
autorizados para la ejecución del mismo.”

un contrato público dado el carácter estatutario de sus cláusulas,
constituidas por las ventajas especiales ofrecidas por el concesionario
y aceptadas por la República28
.
c. La autorización o permiso
La ley de Minas de 1999 establece dos tipos de permisos, los
referidos a determinados actos jurídicos que puede realizar el
concesionario, tales como: permiso previo para celebrar hipotecas,
arrendamientos, subarrendamientos, traspasos o celebrar sobre el
mismo subcontrataciones para la explotación sobre el derecho
minero otor-
28
El debate en relación con la naturaleza jurídica de la concesión minera se circunscribe
a las tendencias que la consideran o bien un acto administrativo o como un contrato
administrativo. En este sentido se pronunció la extinta Corte Suprema de Justicia en
Sala Política Administrativa, sentencia del 14 de marzo de 1991, con ponencia del
magistrado Román Duque Corredor, señalando que las concesiones mineras: “… caben
dentro del género de los contratos administrativos, que no obstante presentar una
parte legal o estatutaria, no dejan de tener una naturaleza fundamentalmente
contractual”. Igualmente, Bon señala en relación con las concesiones de ocupación del
dominio público en el ordenamiento jurídico francés que: “Estas concesiones, al igual
que todos los contratos conllevan ocupación de dominio público, son contratos
administrativos, por aplicación de las disposiciones de un decreto ley de 17 de junio de
1938”. Sin embargo, autores pertenecientes a las escuelas tradicionales del derecho,
sostuvieron que las concesiones mineras son contratos civiles, y que se deben regir por
las disposiciones del derecho común. Así, Jéze, citado por Duque, J. señala que:
a) el otorgamiento de la concesión de una mina es un acto administrativo unilateral;
b) que las condiciones impuestas a la concesión, no son más que las condiciones im-
puestas a un acto unilateral; c) la concesión no crea una situación jurídica individual,
sino que le da estatus legal ya fijado por la Ley al concesionario y, la concesión puede
ser retirada en los casos previstos en la Ley. Cfr. Duque Sánchez, José Román Manual
de Derecho Minero. Caracas. Universidad Católica Andrés Bello. 1996, p. 76. Así como
también a: Bon, P. “El Régimen de las Concesiones Administrativas”. En las Segundas
Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo: Las Formas de la Actividad
Administrativa. Caracas. Fundación Estudios de Derecho Administrativo, 1996, p. 249.
29
Artículo 29 de la Ley de Minas de 1999. 30
Artículo
57 de la Ley de Minas de 1999.
gado constituido por la concesión29
. También está la autorización
para la comercialización de mineral obtenido producto de la
exploración30
, y el permiso para enajenar o sacar fuera del área de la

concesión la maquinaria o equipos importados con destino a la
explotación minera, lo que no está sujeto al pago de impuestos de
importación31
. De otra parte, lo que corresponde al ejercicio de la
pequeña minería, que solo se podrá ejercer en la modalidad de
autorización para la explotación, lo que requiere su publicación en
Gaceta Oficial para su perfeccionamiento32
.
3.3 Las técnicas de intervención establecidas en Decreto-
Ley de Estatización del oro y demás minerales estratégicos de
2015.
Por causa de la reserva nacional operada en la explotación del
mineral aurífero y demás minerales, el aprovechamiento de este
mineral solo puede hacerse por medio de las siguientes figuras: a)
por la República, como órgano del Ministerio con competencia en el
área minera, por los institutos públicos22
, por las corporaciones
(institutos autónomos) y por empresas de su exclusiva propiedad o
filiales de ésta creadas para tal fin; b) por empresas mixtas en las
cuales la República Bolivariana de Venezuela tenga una
participación no menor al 55% del capital social; y, c) las alianzas
estratégicas para el ejercicio de la pequeña minería.
A continuación, se tratará brevemente lo que se refiere a los
contratos para el desarrollo de la minería en Venezuela y de los
minerales que son competencias de la República Bolivariana de
Venezuela.
22
Figura de la Administración Descentralizada Funcionalmente creada en la reforma
de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008, y del cual la doctrina
venezolana ha señalado que tiene como propósito desplazar a la figura tradicional de
los institutos autónomos que son de rango constitucional. Puede verse: Torrealba, M.,
“Las sucesivas reformas de la Ley Orgánica de la Administración Pública: 2008-2014.
Cambiando todo para que nada cambie”. Revista de Derecho Público Nº 140. Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas. 2014. pp.113-123, p. 121.

Los contratos que tienen que ver con la actividad minera
cumplen diversas funciones, puesto que son numerosos y complejas
las actividades relacionadas con el uso de capital, la tecnología y la
superación de permisos gubernamentales para su ejercicio.
Conforme a lo planteado anteriormente se abordarán los
contratos están contemplados en la Ley de Minas de 1999 y en el
Decreto-Ley de Estatización del oro y demás minerales estratégicos
de 2015.
Los contratos previstos en los instrumentos arriba señalados, se
consideran contratos públicos si: 1) el concesionario es un ente
público, 2) el explotador se ha constituido en una empresa mixta; y, 3)
es el propio Estado quien desarrolla la actividad minera, de acuerdo
con el artículo 3 la Ley de Contrataciones Públicas23
.
Es por eso, que, de conformidad con la Ley de Minas de 1999, las
concesiones mineras, así como el arrendamiento, subarrendamiento
y subcontrataciones para la explotación, son los contratos cuyo objeto
está dirigido principalmente al desarrollo de las actividades primarias
o aguas arriba. Del mismo modo, están las labores conexas o auxiliares
de la minería, que no se consideran necesariamente negocios
jurídicos24
, en este contexto se requiere la celebración de contratos.
Al respecto, en el artículo 86 la Ley de Minas de 1999 se discriminan
estas actividades de la siguiente manera: almacenamiento, tenencia,
beneficio, transporte, circulación y comercio; también, se agrega que
cuando estas son prestadas a terceros como actividad lucrativa,
revisten el carácter de servicio público25
.
23
Gaceta Oficial Número 6.154 Extraordinario de 19 de noviembre de 2014.
24
Pernía, M. “El desarrollo de infraestructuras para el aprovechamiento de bienes del
dominio público: una visión desde el Derecho Minero venezolano”, Direito das
Infraestructuras, AA.VV. (Coords. Saddy, A, Linares, A.) Lumen Juris Editora, Río de
Janeiro,2011, pp. 331-334, p. 340
25

Hay que mencionar, sobre el Decreto-Ley de Estatización del
oro y demás minerales estratégicos de 2015, que el mismo tiene la
figura de las denominadas alianzas estratégicas26
, que constituyen un
“acuerdo” entre el Estado, las empresas del Estado o las filiales de
éstas y unidades socioproductivas, sociedades u otras formas de
asociación permitidas por la ley, lo que pudiera otorgarle la categoría
de pacto o convención; relacionado con lo previsto en la Ley de
Contrataciones Públicas-aunque excluida del proceso de selección de
contratistas-, y que permite el desarrollo de actividades referidas a la
minería a pequeña escala y no en cualquier tipo de exploración o
explotación del oro y demás minerales estratégicos.
También el Decreto-Ley de Estatización del oro y demás
minerales estratégicos de 2015 en su artículo 26, hace referencia a los
contratos de servicios que, aunque no se define su contenido, se
concluye que tienen que ver con las actividades conexas y auxiliares
de la minería y que ya no se encuentran reservadas al Estado.
Del conjunto de contratos previstos en la legislación minera
venezolana, los concernientes a las concesiones mineras, así como el
arrendamiento, subarrendamiento y subcontrataciones para la
explotación, se pueden catalogar como contratos mineros, toda vez
que el objeto en cada uno de ellos está presente las actividades
mineras propiamente dichas.
En concordancia con lo expuesto más arriba, en el
arrendamiento y el subarrendamiento, están presentes tanto las
actividades primarias y conexas de la minería, de manera que el
legislador las somete a la autorización previa del Ejecutivo Nacional, a
través del ministerio que tenga competencia en materia de minería y
a un procedimiento distinto al previsto en la Ley de Contrataciones
26
Artículo 24 del Decreto-Ley de Estatización del oro y demás minerales estratégicos de
2015

Públicas, concretamente el referido al concurso; en caso contrario, las
somete a un procedimiento especial.
Por otra parte, la Ley de Minas de 1999 establece la obligatoria
necesidad de que el concesionario esté habilitado, mediante permiso
o autorización para realizar cualquiera de los contratos mencionados.
El procedimiento es el siguiente: obtenida la concesión minera, el
concesionario luego de haber realizado las actividades previas y las
inversiones necesarias para la presentación del programa de
desarrollo y explotación, deberá consignar los respectivos
documentos antes de iniciar la explotación, al menos con 30 días de
anticipación. El Ejecutivo Nacional, tendrá un lapso de 45 días
continuos para decidir sobre el permiso solicitado. Cuando no hay
respuesta, es decir, que existe un silencio administrativo, éste opera
en sentido negativo; al respecto, la Ley de Minas faculta al solicitante
a ejercer los recursos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos38
.
Adicionalmente, el Parágrafo Primero del artículo 29 de la Ley
de Minas de 1999 aclara en relación con los arrendamientos de
concesiones, cuyos titulares sean Corporaciones Regionales de
Desarrollo exentas del pago de impuestos, los arrendatarios no gozan
de tal exención salvo que éstos sean también entes públicos,
igualmente exentos del pago de impuestos. La causa final del
legislador para exigir el cumplimiento del requisito de autorización
para negociar el derecho minero, pudiera inferirse de lo señalado en
la exposición de motivos de la Ley de Minas de 1999, según el cual, el
legislador señala que, al no someterse a esta habilitación
administrativa del permiso
38
39
Señala la exposición de motivos de la Ley de Minas de 1999 que: (…) “Durante el tiempo
de vigencia de la Ley de Minas de 1945, han surgido una serie de hechos que en la
actualidad han dado como resultado, en la mayoría de las veces, la desaplicación de la
Ley ante actividades de carácter público o privado que han venido siendo realizadas al

margen de la misma, tal y como ocurrió con las encomiendas asignaciones y
delegaciones hechas por la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G.), para el
desarrollo, exploración y explotación de oro y diamante, en la región Guayana, que
originó una complejidad de contratos de dudosa legalidad”
previo, se originan contrataciones que adolecen de legalidad39
.
Finalmente, se puede concluir que la voluntad del constituyente
venezolano de 1999 fue que en todo contrato que celebre la
República, en el que se involucren y afecten los recursos naturales,
estén acompañados previo a su celebración, de un estudio de
impacto ambiental y socio cultural; de igual forma, hay que tener
presente la obligación de conservar el equilibrio ecológico, facilitar el
acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones
mutuamente convenidas; así como restablecer el ambiente a su
estado natural, si éste resultara alterado27
.
27
En efecto, el artículo 129 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
señala: “Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben
ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio cultural. El
Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la
fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas. Una ley especial regulará
el uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas. En
los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que afecten los recursos naturales, se
considerará incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el
equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma
en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado
natural si éste resultara alterado, en los términos que fije la ley.”

Conclusiones
Como se puede inferir las normas que regulan el desarrollo de las actividades
mineras en Colombia, ante la peculiar trascendencia que han adquirido las consultas
populares para expresar la opinión de las comunidades del entorno al yacimiento, han
incidido en su aprobación o no de esa industria. Situación que se manifiesta a
consecuencia de la intervención de la Corte Constitucional, por su declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas, por razones de procedimiento
legislativo y de reserva legal, en donde se expresa que en materia de participación
ciudadana, la misma debe ser regulada por leyes orgánicas.
Atendiendo a las consideraciones anteriores, se han frustrado varias consultas
populares, sin que se logre armonizar los principios de unidad de mercado, así como las
normas constitucionales que ordenan la planificación y dirección de la economía, junto
a la propiedad del Estado sobre el subsuelo.
En definitiva, no puede la Corte Constitucional corregir las disfuncionalidades
institucionales ni reestablecer competencias que no le otorgó el constituyente a los
municipios, con lo cual la tarea corresponde por entero al legislador, para que proceda a
regular el modo de participación de las comunidades en las etapas del procedimiento
de concesiones mineras en Colombia.
Por otra parte, el análisis realizado sobre los instrumentos de planeación y políticas
públicas relacionadas con la minería tienen vinculación, en diversos grados de acuerdo
a su intensidad.
Así, se destaca que:
• El área de mayor vinculación está referido al pilar de las condiciones competitivas,
y es donde en efecto, se halló el mayor número de coincidencias. Ello evidencia una
posición del gobierno nacional y departamental en la mejora de procesos,
investigación y promoción capaz de atraer inversiones.
• Lo anterior revela igualmente que no se altera el grado de intensidad de la
participación del Estado, pues no se presenta ninguna fórmula de asociación
público-privada, empresa de economía mixta u otra figura similar que suponga el

incremento de la presencia del Estado colombiano, en algunas de las fases de la
secuencia típica de la actividad minera.
• La política minera y el plan departamental no tienen vinculación respecto del pilar
denominado “confianza legítima” y ello responde a las competencias diferenciadas
del Ministerio de Minas y Energía y la Gobernación del Norte de Santander. Sin
embargo, como resulta útil en toda planeación, es conveniente evaluar las formas
en el que las regiones pueden contribuir a la generación de esta referida confianza
entre empresarios, mineros, comunidades y el Estado, dado que las distancias que
existen entre los centros de decisión política en la capital del país, puede ser una
debilidad al momento de la toma de decisiones, situación que resulta una fortaleza
para las gobernaciones departamentales.
• Colombia se inicia en la implementación de la Iniciativa para la Transparencia de
las Industrias Extractivas (EITI) y ello le imprime una nueva dinámica para el
desarrollo del pilar “Información”. Empero, no hay vinculación alguna formal o
informal, con el Departamento Norte de Santander.
50 Aspectos jurídicos, administrativos y laborales en el sector de la minería
• La política minera y el plan departamental no tiene especial énfasis en la participación
de las comunidades y tampoco señala la vinculación o desarrollo de otro
documento específico. Esta ausencia se la puede responder a partir de la aplicación
del instrumento de consulta previa que es competencia del Ministerio del Interior.
Por tanto, no se debe excluir la incorporación de las comunidades sobre la toma de
decisiones en las diversas fases de la secuencia respecto de la actividad minera.
Respecto a las técnicas de intervención sobre la actividad minera venezolana, se
hizo énfasis en las técnicas de intervención administrativa pues es ésta circunstancia la
que revela con mayor precisión el elenco de los contratos previstos en la legislación
minera.
En este sentido, el Estado ha elegido un sistema de régimen de la propiedad de las
minas que lo sitúa en una posición de supremacía, haciéndolo sobre la base de la
declaratoria de utilidad pública y de orden público de la legislación minera; además, al
otorgarle rango constitucional a la categoría de bienes del dominio público a los
yacimientos de minas y de hidrocarburos, no al mineral una vez explotado y colocado en
boca de mina, hace que se convierte en bien de comercio, con excepción del oro y los
demás minerales sobre los cuales el ejecutivo Nacional extienda el concepto de
estratégicos y regule su comercialización, toda vez que para el resto de los minerales ya
es un bien transable económicamente.

Todo lo anterior requiere de contrataciones diversas que están vinculadas con la
contratación pública cuando participa el Estado venezolano directamente o a través de
entes públicos institucionales o empresariales, así como también si su objeto comprende
las actividades conexas o auxiliares de la minería, con ánimo de lucro, lo que las reviste
del carácter de servicio público.
En definitiva, la actual política minera del Estado Venezolano ha intensificado su
presencia y reforzado la declaratoria de utilidad pública, razón por la cual está sujeta a
los principios de la contratación estatal.

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