Protection sociale complémentaire

des agents publics

JUIN 2019

Vincent LIDSKY Corinne DESFORGES Laurent GRATIEUX

Irina SCHAPIRA Franck le MORVAN
Delphine CHAUMEL
 MINISTÈRE DES SOLIDARITÉS MINISTÈRE DE L’ACTION
ET DE LA SANTÉ ET DES COMPTES PUBLICS

MINISTÈRE DE LA COHÉSION DES SECRÉTARIAT D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE

TERRITOIRES ET DES RELATIONS AVEC LES DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Inspection générale des Inspection générale de Inspection générale des

finances l’administration affaires sociales

N° 2018-M-024-02 N° 19013-R N° 2019-009R

RAPPORT

PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS PUBLICS

Établi par

IRINA SCHAPIRA CORINNE DESFORGES LAURENT GRATIEUX

Inspectrice des finances Inspectrice générale de Inspecteur général des
l’administration affaires sociales

Sous la supervision de FRANCK LE MORVAN

Inspecteur général des
VINCENT LIDSKY
affaires sociales
Inspecteur général des
finances
DELPHINE CHAUMEL
Inspectrice des affaires
sociales

- JUIN 2019 -
 Synthèse

SYNTHÈSE

La protection sociale complémentaire (PSC) des agents publics de l’État et des collectivités
territoriales repose sur un dispositif mis en place respectivement en 2007 et 2011 pour
couvrir les risques « santé » et « prévoyance »1. Ce cadre juridique visait principalement à
préserver, dans le respect du droit européen, une solidarité en faveur des familles et des retraités
mise en œuvre par des mutuelles historiques subventionnées par les employeurs publics et
auxquelles l’adhésion, généralement couplée pour la santé et la prévoyance pour la fonction
publique d’État (FPE), était facultative.
La participation financière des ministères est dorénavant conditionnée à la mise en œuvre d’un
appel public à concurrence, conduisant à référencer un ou plusieurs organismes complémentaires
(OC) pour sept ans. Versée aux OC référencés, elle est plafonnée au montant des transferts de
solidarité constatés, lesquels résultent de l’écart entre le niveau des prestations et celui des
cotisations des adhérents retraités ou avec plus de trois enfants. Tous les ministères, à l’exception
de l’Intérieur, ont référencé un ou plusieurs OC à l’occasion d’une deuxième vague de
référencement (2017-2018).
Dans la fonction publique territoriale (FPT), les employeurs ont davantage de marges de
manœuvre, le montant de la participation financière, bénéficiant aux agents adhérents aux OC
proposant des garanties labellisées ou retenus dans le cadre d’une convention de participation,
n’étant pas lié à celui des transferts de solidarité. La participation financière de l’employeur peut
être versée directement aux agents, et le cas échéant modulée en fonction de leur situation
personnelle, ce qui améliore sa lisibilité. La PSC, surtout lorsqu’elle fait l’objet d’une convention
de participation, peut être ainsi utilisée comme un facteur d’attractivité de la collectivité en tant
qu’employeur.
Dans la FPE, la PSC est faiblement intégrée à la gestion des ressources humaines. Relevant
de bureaux en charge de l’action sociale en général peu familiers de cette matière, son cahier des
charges et son suivi sont en pratique largement externalisés auprès de cabinets d’actuaires.
Aucune étude des besoins préalable à l’élaboration des cahiers des charges, qui définissent en
particulier le niveau de couverture attendu, n’a été recensée par la mission. À l’exception de
certains ministères, le dialogue social avec les organisations syndicales sur ce sujet est très limité.
Aucune corrélation n’a pu être établie entre les caractéristiques de la PSC des ministères et leurs
besoins éventuellement spécifiques. Pourtant, la mutualisation entre ministères dans ce domaine
est très limitée. Par ailleurs, les OC référencés sont peu associés, en dehors du champ strict de la
PSC, aux actions visant à améliorer la santé et les conditions de travail des agents. Enfin, le rôle de
coordination joué par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP)
sur ce sujet est aujourd’hui encore très limité, en dehors d’une circulaire publiée en 2016 visant à
appuyer les ministères dans la préparation du deuxième référencement.
La participation financière des ministères à la PSC fait l’objet d’une enveloppe annuelle
prévisionnelle, telle que déduite des cahiers des charges du deuxième référencement, de 28 M€.
Elle a connu une diminution depuis 2005. Estimé à 80 M€ en 2005 (dont près de la moitié
correspondait à des aides en nature), le budget annuel maximal inscrit dans les cahiers des
charges a diminué de 39 % entre le premier et le deuxième référencement. Ce budget peut différer
du montant effectivement versé en raison des transferts de solidarité qui fluctuent d’année en
année et des arbitrages internes à l’enveloppe allouée à l’action sociale. Au total, le budget
prévisionnel de la PSC, tel qu’annoncé lors du deuxième référencement, représentait en 2017 8 %
du total des budgets d’action sociale ministérielle.

1 La PSC dans la fonction publique hospitalière est abordée dans le cadre d’un rapport distinct.

-1-
 Synthèse

La participation financière à la PSC est en outre très hétérogène selon les employeurs
publics. En moyenne de 12 € par agent de la FPE dans le cadre du deuxième référencement, elle
varie fortement selon l’importance accordée à la PSC par rapport aux autres domaines financés
sur le budget d’action sociale. Ainsi, aux Affaires étrangères, ce montant annuel atteint 121 € par
agent, contre 3 € à l’Éducation nationale. Le niveau de participation financière des collectivités
territoriales à la PSC n’est pas connu mais serait en moyenne supérieur à celui de la FPE.
S’il est encore trop tôt pour tirer un bilan du deuxième référencement dans la FPE, les
premières données disponibles indiquent que l’ouverture accrue à la concurrence,
notamment à travers le référencement, dans la moitié des ministères, de plusieurs
organismes a fortement fragilisé le dispositif. Une partie des ministères a adopté cette
stratégie pour essayer d’obtenir un meilleur rapport tarifs/garanties et diminuer ainsi le montant
de l’enveloppe allouée au dispositif. Au total, 16 OC ont été référencés contre 10 dans le cadre du
premier référencement. Pour rester référencés, des OC historiques « tenants » des
référencements ont été amenés à baisser leurs tarifs ou à améliorer leurs garanties sans
augmenter les tarifs dans le cadre de cahiers des charges ministériels jugés rigides, au risque de
fragiliser l’équilibre économique de leur offre. Certains OC « entrants » ont pu proposer des tarifs
très concurrentiels avec la perspective de concentrer leurs recrutements sur les agents actifs
présentant le meilleur profil de risques (jeunes agents entrant dans la fonction publique
notamment).
Le multiréférencement brouille encore la lisibilité du dispositif et accroît la segmentation
des adhérents. Aucun des cinq ministères concernés (Éducation nationale, Culture, Affaires
sociales, Armées, Agriculture) n’a pu démontrer à la mission que la concurrence entre organismes
référencés avait permis d’améliorer le rapport tarifs/garanties. En revanche, il est certain que le
multiréférencement engendre plusieurs effets pervers :
 il complexifie l’exercice du choix d’un OC par les agents qui doivent comparer les tarifs en
fonction de leur profil de consommation de soins et de leur risque estimé en prévoyance ;
 il prolonge la compétition entre OC au-delà de la phase de choix des opérateurs, en
accroissant les risques mentionnés précédemment de comportements de sélection des
adhérents de la part d’OC « entrants » qui concentrent leur effort de recrutement sur des
adhérents présentant le meilleur profil de risques, les mutuelles historiques risquant de ne
conserver que les « mauvais risques », en particuliers les retraités ;
 il aboutit à une segmentation du périmètre de mutualisation des risques, déjà réduit par le
caractère facultatif de l’adhésion, situation paradoxale et contradictoire avec l’objectif de
solidarité recherché.
Aucune disposition ne pouvant, dans le cadre d’un dispositif facultatif, obliger les
mutuelles historiques à basculer leurs adhérents vers les garanties nouvellement
référencées, la majorité d’entre eux seraient restés à ce stade sur les garanties
anciennement référencées. Alors qu’environ sept agents actifs sur dix adhéraient à une offre
référencée en 2017, ce chiffre s’est effondré en 2019, sans que la mission soit en mesure de le
mesurer précisément. En effet, les garanties nouvellement référencées ne sont pas jugées viables
par certains OC « tenants » au regard de la structure de leurs adhérents qui inclut le stock des
retraités et parce qu’elles contrarient leur modèle économique (notamment l’adhésion groupée à
des mutuelles d’action sociale). Elles ne sont donc que peu proposées aux nouveaux adhérents.
Les OC « entrants », de leur côté, ne sont parvenus à recruter qu’un nombre encore marginal
d’agents.
En conséquence, sans tenir compte des transferts de solidarité éventuellement réalisés sur les
garanties qui ne sont plus référencées, les transferts de solidarité compensables sur les
garanties référencées devraient être quasiment nuls en 2019 dans au moins quatre
ministères (Éducation nationale, Culture, Affaires sociales, Armées), interdisant de fait à
ces employeurs de participer financièrement cette année à la PSC de leurs agents, pour une
économie globale de 21 M€ constituée des montants de participations prévus.

-2-
 Synthèse

Au regard de ces constats réalisés au lendemain de l’entrée en vigueur du deuxième

référencement, la mission recommande en priorité, dans le cadre du dialogue qui s’ouvrira à l’été
avec les organisations syndicales sur ce sujet sous la conduite de la DGAFP, de clarifier les objectifs
assignés à la PSC dans la fonction publique. La mission a identifié deux ensembles de mesures,
pouvant être mises en œuvre dès 2019 d’une part et après 2024 d’autre part, visant à
améliorer le dispositif selon les objectifs qui lui ont été assignés, à savoir : (i) alléger le
coût d’accès à la couverture complémentaire et favoriser une couverture adaptée aux
besoins des agents publics et (ii) d’un point de vue plus systémique, encourager des
transferts de solidarité au bénéfice des retraités et des familles. La mission recommandant
de préserver les marges de manœuvre des collectivités territoriales en matière de PSC, ce qui
correspond également au souhait exprimé par les interlocuteurs rencontrés dans ce champ, la
majorité des mesures concernent la seule FPE.
Dès lors que les ministères se sont engagés récemment, et pour une durée de sept ans, dans des
conventions de référencement, la mission distingue :
 un ensemble de mesures consistant, avant 2024, à :
 favoriser la bascule des agents vers les garanties nouvellement référencées, en
informant mieux les agents sur l’importance de la couverture en particulier de la
prévoyance et, lorsque cela est nécessaire, en négociant avec les OC qui portent ces
garanties (couplant la couverture en santé et en prévoyance) ;
 augmenter la participation financière des employeurs à la PSC sur les garanties santé,
selon différentes options dont le coût total dans les cahiers des charges, s’étale entre
60 M et 1,3 Md €;
 autoriser, également après négociation avec les OC référencés, le versement
individuel de cette participation. Cette dernière pourrait être uniforme si son montant
est suffisamment significatif ou, si ce n’est pas le cas, ciblée sur des catégories d’agents
à déterminer ;
 en matière de prévoyance, étudier un rapprochement des garanties statutaires
offertes aux contractuels avec celles des fonctionnaires et ouvrir la possibilité de
souscrire seulement à une couverture prévoyance ;
 prévoir une participation supplémentaire de l’employeur à la couverture prévoyance,
via un mécanisme spécifique transitoire, reposant sur la souscription par les agents
d’une garantie référencée ou d’une garantie comparable respectant des conditions
fixées par décret. .
 trois scénarios visant au terme du deuxième référencement,
 soit à rester dans le cadre d’un référencement mais dans une logique plus proche de
celle des contrats de groupe dans le privé, ce qui suppose de privilégier le
monoréférencement, voire d’ouvrir aux ministères la possibilité de mettre en place
des contrats de groupe à adhésion obligatoire -ce qui suppose une aide fortement
relevée-, mais également de négocier avec les OC des garanties mieux articulées avec
le statut en matière d’incapacité de travail ;
 soit, sans remettre en cause la possibilité d’un référencement, à ouvrir à tous les
employeurs publics la possibilité, alternative par rapport au référencement,
de « labelliser » un nombre limité d’offres de couverture complémentaire respectant
un cahier des charges suffisamment exigeant et garantissant l’absence de sélection
des risques, notamment par un mécanisme de péréquation ;
 soit, si l’objectif général de solidarité, notamment intergénérationnelle, est privilégié,
et dans une logique plus systémique, à supprimer la spécificité du dispositif de PSC
dans la fonction publique en matière de santé, en instruisant la possibilité d’étendre
le caractère obligatoire des transferts de solidarité entre actifs et retraités à tous les
contrats responsables et solidaires.
Le tableau ci-dessous récapitule les mesures recommandées par la mission dans le champ de la
FPE.
-3-
 Synthèse

Mesures/scénarios Textes à modifier Avantages Inconvénients

Avant la fin du deuxième référencement
 Permet d’accroître les
 Suppose, le cas échéant, de
Favoriser la bascule des adhérents vers les garanties transferts de solidarité
Conventions de référencement renégocier avec les OC
nouvellement référencées  Permet la participation
financière des ministères
 Permet, en fonction du niveau
d’augmentation, d’afficher un
montant significatif par agent  Coût budgétaire situé entre
Augmenter le niveau de participation financière des
Conventions de référencement 60 M et 1,3 Md€ selon
ministères  Permet de compenser une l’option choisie
part supérieure des
transferts de solidarité
Individualiser le versement de l’aide de l’employeur  Améliore la lisibilité de la  Mesure incompatible avec
et/ou la cibler sur la prévoyance (éventuellement par un Décret du 19 septembre 2007 et participation de l’employeur une enveloppe financière
dispositif de financement distinct de celui du décret de conventions de référencement
réduite, sauf ciblage
2007) et/ou certaines catégories d’agents
Décret du 17 janvier 1986 relatif  Coût budgétaire lié à
aux dispositions générales  Améliore l’équité de l’alignement des règles
Améliorer les garanties statutaires en cas d’incapacité de applicables aux agents traitement entre applicables aux contractuels
travail, en priorité au bénéfice des contractuels contractuels de l'État contractuels et titulaires sur celles des titulaires
Ouvrir la possibilité de souscrire seulement à une  Améliore le niveau et  Suppose d’obtenir l’accord
Décret du 19 septembre 2007
couverture prévoyance l’étendue de la couverture en des OC référencés, sauf
prévoyance dispositif de financement
distinct
Prévoir une participation supplémentaire de Décret du 19 septembre 2007  Coût budgétaire en fonction
 Améliore l’étendue de la
l’employeur à la couverture prévoyance, via un du niveau de participation
couverture en prévoyance
mécanisme spécifique transitoire retenu
À l’issue du deuxième référencement
Scénario 1 : approfondir le système de référencement  Moins de choix pour les
 Meilleure imbrication entre agents
sur le modèle des contrats de groupe qui existent dans le
- GRH et PSC grâce au
secteur privé et améliorer la cohérence entre les  Obligation de changer d’OC
partenariat avec un seul OC
garanties prévoyance et le statut si changement d’employeur

-4-
 Synthèse

Mesures/scénarios Textes à modifier Avantages Inconvénients

 Pas de segmentation des
adhérents entre OC
Cahier des charges des appels  Amélioration de la protection  Risque de hausses tarifaires
Améliorer l’articulation entre les garanties statutaires et d’offres et conventions de des agents
les garanties de prévoyance en encadrant les conditions référencement
d’attribution des prestations Le cas échéant, décret du
19 septembre 2007
 Meilleure imbrication entre
Supprimer la possibilité de référencer plusieurs GRH et PSC grâce au
organismes sur un même périmètre et favoriser les - partenariat avec un seul OC -
regroupements  Pas de segmentation des
adhérents entre OC
Ouvrir la possibilité aux ministères, comme aux  Pas d’anti-sélection donc  Suppose une participation
collectivités territoriales, de mettre en place des contrats - possibilité de baisses financière suffisante de
de groupe à adhésion obligatoire tarifaires l’employeur
 Plus de flexibilité pour les
employeurs
Scénario 2 : élargir la palette des dispositifs accessibles  Échelle de mutualisation des
à l’ensemble des employeurs publics pour financer la  Risque de segmentation des
risques élargie
PSC en autorisant le financement par les employeurs de adhérents
-  Pas besoin de changer d’OC
couvertures complémentaires conformes à un cahier des  Moindre lisibilité du point de
charges et garantissant l’absence de sélection des en cas de mobilité si
vue des agents
risques, notamment par un mécanisme de péréquation l’employeur participe à toute
offre labellisée

 Risque de hausses tarifaires

Scénario 3 : supprimer la spécificité du dispositif de PSC pour les adhérents
 Alignement public/privé du contributeurs à la solidarité,
dans la fonction publique pour la couverture santé, le
point de vue du cahier des notamment les jeunes actifs
cas échéant dans le cadre d’une réforme des contrats -
charges des contrats
responsables imposant des transferts de solidarité au  Plus ou moins de solidarité
responsables
bénéfice des familles et des retraités actifs/retraités selon
l’option choisie

-5-
 SOMMAIRE

INTRODUCTION ...................................................................................................................................1

1. LA PSC DES AGENTS PUBLICS REPOSE SUR UN DISPOSITIF COMPLEXE VISANT À

PERMETTRE UNE PARTICIPATION FINANCIÈRE DES EMPLOYEURS À UNE
COUVERTURE DEVANT FAVORISER DES TRANSFERTS DE SOLIDARITÉ ................3
1.1. Ce dispositif a été conçu pour rendre compatible le soutien des employeurs
publics à la PSC de leurs agents avec le droit européen...................................................3
1.1.1. Le système antérieur reposait sur des subventions allouées par les
ministères à des mutuelles « historiques » ................................................................... 3
1.1.2. Le nouveau dispositif visait à préserver autant que possible l’existant dans
le cadre posé par la Commission européenne ............................................................ 4
1.1.3. Calqué en grande partie sur les pratiques des mutuelles de fonctionnaires
de l’État, le dispositif juridique mis en place est complexe et la
participation financière de l’employeur dans la FPE n’est pas directement
lisible pour les bénéficiaires ................................................................................................ 5
1.2. Dans la FPE, les transferts de solidarité, qui bénéficient en majorité aux familles,
tendent à diminuer et ne sont que partiellement compensés par les ministères .8
1.2.1. Les transferts de solidarité, d’ampleur variable selon les ministères et
selon les années, sont pour deux tiers familiaux et ont diminué dans la
plupart des ministères entre 2015 et 2017.................................................................. 8
1.2.2. La participation financière des ministères à la PSC, qui résulte
d’arbitrages au sein de l’enveloppe consacrée à l’action sociale, sous-
compense chaque année les transferts de solidarité effectués ........................ 10
1.3. Dans le cadre d’une PSC peu articulée avec la stratégie en matière de ressources
humaines, les besoins en couverture, plus marqués en matière de prévoyance,
sont mal appréhendés par les employeurs......................................................................... 17
1.3.1. L’élaboration largement externalisée de la PSC ne favorise pas son
imbrication avec les priorités des DRH qui entretiennent sur ce sujet un
dialogue limité avec les organisations syndicales ................................................. 17
1.3.2. Chargés de définir les niveaux de garanties, les DRH ne sont pas en mesure
d’objectiver si la couverture proposée répond aux besoins des agents ....... 21

2. LE DEUXIÈME RÉFÉRENCEMENT, MARQUÉ PAR UNE OUVERTURE ACCRUE À LA

CONCURRENCE ET LA RECHERCHE PRIORITAIRE D’UN MEILLEUR RAPPORT
GARANTIES/TARIFS, A MIS EN ÉVIDENCE LES FRAGILITÉS DU DISPOSITIF ...... 30
2.1. En misant sur une ouverture accrue à la concurrence, les ministères ont cherché
à obtenir des tarifs plus favorables, et pour certains à diminuer leur soutien
financier à la PSC ........................................................................................................................... 30
2.1.1. À travers une remise en cause de la position des mutuelles historiques, les
ministères ont incité l’ensemble des acteurs à proposer des offres plus
attractives sur le plan tarifaire ...................................................................................... 30
2.1.2. La participation financière annuelle prévue par les ministères dans le
cadre de la PSC, soit 28 M€, a diminué de 39 % entre le premier et le
deuxième référencement ................................................................................................... 32
 2.2. L’ouverture en trompe-l’œil à la concurrence dans certains ministères se traduit
en pratique par une segmentation des risques qui compromet les transferts de
solidarité et la participation financière des employeurs .............................................. 33
2.2.1. Du fait de l’absence de bascule automatique vers les offres nouvellement
référencées, dont la viabilité économique pose question, les premières
données disponibles font apparaître une baisse conséquente du nombre
d’adhérents à un contrat référencé .............................................................................. 33
2.2.2. Le multiréférencement brouille encore la lisibilité du dispositif, complexifie
son suivi et accroît la segmentation des adhérents .............................................. 35
2.2.3. Cette segmentation devrait engendrer une baisse drastique des transferts
de solidarité et de la participation financière des employeurs qui,
conjuguée aux évolutions en cours de la complémentaire santé, pourrait
fragiliser l’équilibre financier de certains organismes ....................................... 36

3. LE CHOIX D’UN SCÉNARIO D’ÉVOLUTION DU DISPOSITIF DOIT REPOSER SUR

UNE CLARIFICATION DE SES OBJECTIFS ET TENIR COMPTE DES ENGAGEMENTS
PRIS PAR L’ÉTAT DANS LE CADRE DU DEUXIÈME RÉFÉRENCEMENT .................. 38
3.1. Dans la FPE, en attendant la fin du deuxième référencement, la mission
recommande un aménagement du dispositif existant qui est en grande partie
conditionné à une augmentation de l’enveloppe globale allouée à la PSC ............ 38
3.1.1. Lever les freins à la bascule des adhérents, en particulier retraités, des
contrats anciennement référencés vers les contrats nouvellement
référencés et renforcer l’information des agents sur la prévoyance ............ 38
3.1.2. Augmenter le niveau de participation financière des ministères, en le
rapprochant du secteur privé ou du niveau par agent le plus élevé à
l’heure actuelle ou, a minima, en prenant en charge une part accrue des
transferts de solidarité ....................................................................................................... 40
3.1.3. Individualiser le versement de l’aide et, le cas échéant, la cibler sur les
agents qui en ont le plus besoin et/ou sur la prévoyance .................................. 43
3.1.4. En matière de prévoyance, étudier en priorité un rapprochement des
garanties statutaires offertes aux contractuels de celles des fonctionnaires,
ouvrir la possibilité de souscrire seulement à une couverture prévoyance
et permettre une participation spécifique des employeurs............................... 46
3.2. Dans la FPT, la mission recommande d’améliorer les conditions de mise en
œuvre de la labellisation et d’ouvrir dès 2020 aux collectivités volontaires la
possibilité de mettre en place des contrats collectifs à adhésion obligatoire ...... 47
3.2.1. Renforcer les exigences associées à la procédure de labellisation................. 47
3.2.2. Ouvrir aux collectivités volontaires la possibilité de mettre en place des
contrats collectifs à adhésion obligatoire ................................................................. 47
3.3. Au terme du deuxième référencement, trois scénarios d’évolution sont
envisageables dans la FPE ......................................................................................................... 48
3.3.1. Scénario 1 : approfondir le système de référencement sur le modèle des
contrats de groupe qui existent dans le secteur privé et améliorer la
complémentarité entre les garanties prévoyance et le statut ......................... 48
3.3.2. Scénario 2 : élargir la palette des dispositifs accessibles à l’ensemble des
employeurs publics pour financer la PSC en autorisant le financement par
les employeurs de couvertures complémentaires conformes à un cahier des
charges ...................................................................................................................................... 50
3.3.3. Scénario 3 : supprimer la spécificité du dispositif de PSC dans la fonction
publique pour la couverture santé, le cas échéant dans le cadre d’une
réforme plus systémique des contrats responsables ............................................ 50
 Rapport

INTRODUCTION

Par lettre de mission en date du 21 décembre 2018, les directeurs de cabinet des ministres
respectivement en charge des solidarités et de la santé, de l’action et des comptes publics, de
la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ainsi que du
secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics ont demandé aux
Inspections générales des finances (IGF), des affaires sociales (IGAS) et de l’administration
(IGA) d’actualiser leurs diagnostic et recommandations sur la protection sociale
complémentaire (PSC) dans les trois fonctions publiques.
Ces travaux, dont le cadrage a donné lieu à des échanges entre les trois services d’inspection et
les cabinets entre février et décembre 2018, s’inscrivent en effet à la suite d’une mission
réalisée sous le même format dont le rapport, qui n’a pas été rendu public, a été remis à ses
commanditaires en mai 2015. En accord avec les cabinets, la présente mission visait plus
particulièrement à :
 étendre le diagnostic à la fonction publique hospitalière (FPH), exclue du périmètre
en 2015, et qui fait dans le cadre de cette mission l’objet d’un rapport distinct ;
 fournir un état des lieux de la PSC dans la fonction publique d’État (FPE) à la suite du
deuxième référencement qui est intervenu à partir de 2017 ;
 appuyer la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP)
dans la préparation de la concertation qu’elle a décidé d’ouvrir sur ce sujet à l’été 2019
avec les organisations syndicales en recommandant toutes mesures utiles pour
améliorer l’efficience de la participation financière des employeurs à la PSC et son impact
sur la couverture, en santé et prévoyance, des agents publics dans le cadre des objectifs
que l’État et les partenaires sociaux souhaiteraient assigner à ce dispositif.
À titre liminaire, il convient de souligner que :
 ce rapport est centré sur la FPE, en raison de la difficulté à obtenir des données
consolidées et fiables pour la fonction publique territoriale (FPT), mais aussi parce que
la mission recommande de préserver les marges de manœuvre des employeurs
territoriaux dans un cadre juridique qui pourrait néanmoins être amélioré ;
 le calendrier des travaux de la mission (janvier à avril 2019) a contraint sa capacité à
établir un diagnostic exhaustif, du fait des données limitées disponibles à date sur le
deuxième référencement, très récent ;
 sans préjuger de l’issue de la concertation avec les organisations syndicales, les
engagements pris pour sept ans par les ministères dans les conventions
de référencement signées en 2017 ou 2018 pourraient restreindre leur capacité à
appliquer dans l’immédiat une partie des leviers proposés ;
 le sujet de la PSC, au-delà du référencement lui-même sur lequel s’est centrée la mission,
mériterait d’être abordé de façon systémique en lien avec les évolutions en cours dans la
fonction publique (extension du recours aux contractuels en particulier) mais également
à l’aune des travaux, conduits par le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie,
visant à définir une frontière plus pertinente entre assurance maladie obligatoire et
assurance maladie complémentaire.

-1-
 Rapport

Pour mener à bien ses travaux, la mission a échangé avec les responsables de la PSC dans
l’ensemble des ministères2 et dans un échantillon (non représentatif) de collectivités
territoriales, les représentants des organisations syndicales dans leurs trois versants (FPE,
FPH et FPT), les organismes complémentaires référencés et certains organismes
complémentaires non-référencés. Certaines des données transmises à la mission par ces
organismes sont protégées par le secret industriel et commercial.
Sur la base de ces échanges et des données obtenues de la part des ministères, qui ont répondu
à un questionnaire adressé par la DGAFP en février 2019, ainsi que des organismes
complémentaires référencés, le présent rapport montre que :
 la PSC des agents publics donne lieu à un dispositif complexe visant à permettre une
participation financière des employeurs à une couverture devant favoriser des transferts
de solidarité (1) ;
 le deuxième référencement, marqué par une ouverture accrue à la concurrence et la
recherche prioritaire d’un meilleur rapport garanties/tarifs, a mis en évidence les
fragilités du dispositif (2) ;
 le choix d’un scénario d’évolution de ce dispositif doit reposer sur une clarification de
ses objectifs et tenir compte des engagements pris par l’État dans le cadre du deuxième
référencement (3).

2 La mission n’a pas interrogé l’ensemble des établissements publics de l’État ; elle a constaté que certains sont
inclus dans le périmètre du référencement de leur ministère de rattachement et que d’autres ne le sont pas.

-2-
 Rapport

1. La PSC des agents publics repose sur un dispositif complexe visant à

permettre une participation financière des employeurs à une
couverture devant favoriser des transferts de solidarité

1.1. Ce dispositif a été conçu pour rendre compatible le soutien des employeurs
publics à la PSC de leurs agents avec le droit européen

1.1.1. Le système antérieur reposait sur des subventions allouées par les ministères à
des mutuelles « historiques »

Jusqu’en 2006, le code de la mutualité3 disposait que l'État pouvait accorder aux
mutuelles constituées entre les fonctionnaires des subventions destinées notamment à
développer leur action sociale et participer à la couverture des risques sociaux assurés par ces
mutuelles. L’arrêté du 19 septembre 1962 pris en application de ces dispositions encadrait le
versement de cette subvention. Le montant du soutien financier de l’État aux mutuelles dans
le cadre de la PSC était estimé en 2005 à 80 M€4. Ce dispositif n’était pas applicable en droit
aux autres fonctions publiques5.
Ce cadre a été remis en cause en 2005 à la suite de deux contentieux engagés par une
mutuelle interprofessionnelle :
 le Conseil d’État6 a jugé que, en tant qu’il était réservé aux seules « mutuelles constituées
entre les fonctionnaires, agents et employés de l'État et des établissements publics
nationaux », il excluait toute mutuelle affiliant également d’autres catégories de publics,
en contrariété avec le principe d’égalité ;
 la Commission européenne, dans une recommandation du 20 juillet 2005, a considéré
que le dispositif constituait une aide d’État incompatible avec les traités européens, dès
lors qu’il procurait à ces mutuelles « un avantage sélectif par rapport à d’autres entités
présentes sur le marché de l’assurance complémentaire santé »7.

3 L'article R. 523 2 du code de la mutualité (ancien) est resté presque inchangé entre 1945 et 2006.
4 Audit économique et financier des mutuelles de la fonction publique, décembre 2005. Selon cet audit, la moitié du
soutien financier de l’État correspondait à des aides en nature (mise à disposition de personnels et de locaux). La
mission recommandait la clarification par l’État des objectifs assignés à ce dispositif avec la possibilité de verser
une aide per capita aux contrats respectant certaines conditions.
5 Une circulaire du ministère de l'intérieur du 5 mars 1993 avait prévu que les collectivités territoriales pouvaient
participer au financement de mutuelles dans les mêmes conditions que l’État, au nom du principe de parité, mais
cette circulaire n’avait pas de base légale explicite et ne permettait en tout cas pas de fonder des mécanismes de
cotisations individualisées par agent tels que certaines collectivités avaient lancé. (Cf. Conseil d'État - Mutuelle
Générale des Personnels des Collectivités Locales et de leurs Etablissements - 13 janvier 1988). Les pouvoirs publics
n’avaient pris aucune initiative de ce type pour les agents hospitaliers. Cette abstention pouvait être motivée par le
fait que ces agents bénéficiaient déjà d’une participation de l’employeur à des dispositifs d’une autre nature mais
ayant une portée comparable, à travers les soins directement pris en charge par l’employeur et le dispositif de
maintien de rémunération assuré par le comité de gestion des œuvres sociales (qui seront présentés dans le rapport
dédié).
6 Arrêt du Conseil d’État du 26 septembre 2005, qui annule le refus d’abrogation des dispositions en cause et laisse
à l’État six mois pour y procéder.
7 Leur participation à ce marché – où sont également présentes des entreprises d’assurance et des institutions de
prévoyance - étant formalisée par leur inclusion dans le champ des directives assurances, transposées en droit
interne depuis 2001 par le nouveau code de la mutualité.

-3-
 Rapport

1.1.2. Le nouveau dispositif visait à préserver autant que possible l’existant dans le
cadre posé par la Commission européenne

À la suite de l’abrogation en 2006 du dispositif prévu par le code de la mutualité, les

pouvoirs publics de l’époque souhaitaient, dans un cadre compatible avec le droit
européen, préserver autant que possible l’existant, sans pour autant y consacrer davantage
de moyens financiers, avec deux types d’objectifs :
 maintenir les solidarités, notamment intergénérationnelles, déjà mises en œuvre par des
mutuelles historiquement présentes dans la FPE, en évitant de fragiliser davantage ces
acteurs déjà en mutation profonde, en particulier du fait de contraintes prudentielles
accrues ;
 donner une base légale claire aux régimes mis en place par des collectivités territoriales.
Si des dispositions réglementaires pouvaient y pourvoir dans le cas de l’État, il est apparu
préférable de poser des principes transversaux à l’ensemble des fonctions publiques. Ces
principes ont donc été énoncés successivement dans des textes législatifs adoptés entre 2007
et 20098 ainsi que dans trois décrets (datés respectivement du 19 septembre 2007 pour la FPE,
du 5 juillet 2010 pour les militaires9 et du 8 novembre 2011 pour la FPT).
Les dispositifs prévus, d’une part pour la FPE en 2007 et, d’autre part pour la FPT en
2010, ont été approuvés par la Commission européenne qui, dès lors que la France a
choisi le cadre d’une aide au consommateur, admet leur validité au regard
notamment10 :
 d’un objectif social tenant à un « degré important de solidarité intergénérationnelle,
familiale et en fonction de la rémunération » ;
 des conditions transparentes, objectives et non discriminatoires de choix des
organismes assureurs.

8 S’agissant des dispositions transversales aux fonctionnaires et agents civils, il s’agit de l’article 22 bis du titre Ier
du statut général de la fonction publique (loi n°83-684), issu de l’article 39 de la loi n° 2007 148 du 2 février 2007 ;
pour les militaires, l’article L. 4123 3 du code de la défense, issu de l’ordonnance n°2007 465 du 29 mars 2007 (et
rédigé en termes quasi identiques à ceux de l’article 22 bis) ; pour les collectivités territoriales, les dispositions
complémentaires de l’article 88 2 du titre III du statut général (loi n° 84 53), issu de l'article 38 de la loi du 3
août 2009 ; l’ensemble des dispositions législatives et réglementaire est présenté et commenté en annexe n° III.
9 Pour simplifier la lecture, on fera généralement référence au seul décret de 2007 quand on se réfèrera aux textes
relatifs à l’État et ses établissements publics.
10Ces critères sont précisés dans les courriers adressés à la France le 30 mai 2007 (C(2007)2198) et le 11 février
2011 (C(2011)1008).

-4-
 Rapport

1.1.3. Calqué en grande partie sur les pratiques des mutuelles de fonctionnaires de
l’État, le dispositif juridique mis en place est complexe et la participation
financière de l’employeur dans la FPE n’est pas directement lisible pour les
bénéficiaires

1.1.3.1. Les modalités de calcul et de versement de la participation financière de

l’employeur sont davantage encadrées dans la FPE que dans la FPT

Pour respecter le cadre validé par la Commission européenne, le dispositif de

référencement prévu pour la FPE11 repose sur :
 la mise en concurrence, sur la base d’un cahier des charges, des organismes souhaitant
être référencés12 au titre de la couverture couplée du risque maladie et de la
prévoyance13 ;
 des obligations de solidarité imposées aux organismes référencés en lien avec
l’objet social du dispositif : l’absence d’âge maximal d’adhésion et, pour les prestations
santé en nature, l’écart maximal de un à trois entre les montants minimal et maximal de
cotisations au-delà de 30 ans14, l’interdiction d’une tarification selon l’état de santé et le
plafonnement du tarif pour les familles à celui des familles de trois enfants ;
 un plafonnement de la participation financière, versée directement aux organismes,
au niveau des transferts de solidarité intergénérationnels et familiaux au titre de la
couverture du risque santé.
Une difficulté inhérente au dispositif, qui en explique la complexité, est de concilier le principe
de solidarité avec le caractère facultatif de la couverture, dès lors que les contributeurs nets à
cette solidarité peuvent trouver à s’assurer à un coût moindre pour des prestations identiques,
auprès d’un autre organisme complémentaire. Ils ne peuvent y trouver un intérêt à long terme
que s’ils ont la conviction qu’ils bénéficieront eux-mêmes de cette solidarité, ce qui suppose à
la fois qu’ils envisagent d’exercer durablement une activité relevant du régime et que celui-ci
leur paraisse suffisamment soutenable dans la durée.
Un organisme couvrant une population à la fois large et stable peut répondre à cette double
condition, ce qui explique le positionnement particulier des mutuelles historiques de la
fonction publique. Cette situation peut être remise en cause par des évolutions structurelles
(comportement des consommateurs recherchant un moindre coût immédiat, moindre stabilité
dans la profession, vieillissement démographique accroissant le poids relatif de la solidarité).
Ainsi, une analyse récente de la Direction de la Recherche, des Études et de l’Évaluation et des
Statistiques (DREES)15 montre que les différences, en matière de tarification, s’estompent
entre les types d’organismes d’assurance, le rapport moyen entre les tarifs à 75 ans et à 20 ans
variant de 2,6 pour les mutuelles, à 3,4 pour les sociétés d’assurance16.

11 Les modalités de mise en œuvre et de suivi du référencement sont encadrées par le décret n° 2007-1373 du
19 septembre 2007 et par six arrêtés datés du 19 décembre 2007.
12 Le référencement a pour seul objet l’ouverture d’un droit à la participation de l’employeur. L’article 3 du décret
de 2007 précise que les organismes de référence sont « choisis pour mettre en oeuvre les garanties donnant lieu à la
participation » de l’employeur. Par simplification, on emploiera dans la suite du rapport les termes de « garanties
référencées ».
13 Incapacité temporaire de travail, invalidité et décès.

14 24 ans pour les militaires.

15 La complémentaire santé – acteurs, bénéficiaires, garanties, Panoramas de la DREES santé, 2019 (fiche 10 : les
différents modes de tarification des organismes de complémentaires santé).
16 Le rapport reste de 1,5 pour les mutuelles les plus solidaires (mutuelles de fonctionnaires ou de grandes
entreprises). Par ailleurs, l’écart demeure plus important pour le rapport moyen entre les tarifs à 85 ans et 20 ans,

-5-
 Rapport

1.1.3.2. Le soutien financier de la part de l’État est conditionné par des transferts de
solidarité en complémentaire santé au bénéfice des familles et des retraités

La participation financière de l’État à la PSC est encadrée par les règles suivantes :
 chaque organisme référencé calcule chaque année les montants de transferts de
solidarité résultant de l’addition (i) des transferts intergénérationnels, soit la somme des
écarts constatés pour chacun des adhérents âgés17 pris en compte entre les prestations
versées et les cotisations correspondantes et (ii) des transferts familiaux, soit la somme
des écarts constatés, pour chacun des ayants droit entre les prestations versées et les
cotisations correspondantes18 ;
 l’employeur attribue ensuite à chaque organisme un montant de participation sous le
plafond des transferts, et ce en cohérence avec le montant indicatif annoncé dans le
cahier des charges sur la base duquel chaque organisme référencé a construit ses offres.
À noter que ce mode de calcul des transferts de solidarité ne prend en compte qu’indirectement
les effets de la modulation éventuelle de la cotisation en fonction de la rémunération19.
Le décret du 19 septembre 2007 ne prévoit pas la possibilité pour les ministères de
verser directement aux agents concernés la participation financière à la PSC, ce qui nuit
à la lisibilité globale du dispositif pour les agents20.

qui atteint 2,7 pour les mutuelles et 4,1 pour les sociétés d’assurance. En outre, 9 % des personnes couvertes par
des mutuelles voient leur tarif modulé en fonction de leur ancienneté dans le contrat contre 5 % pour les personnes
couvertes par des sociétés d’assurance.
17 Dans la FPE seuls les transferts opérés en faveur des retraités dans le cadre de la santé sont pris en compte tandis
que, dans la FPT, les transferts de solidarité intergénérationnels en matière de prévoyance au bénéfice des agents
de plus de 50 ans peuvent également être imputés.
18 Le calcul des transferts est réalisé en majorant les prestations par les variations de provisions techniques et par
un chargement de gestion forfaitaire de 10 % déduction faite, pour les cotisations, de la taxe de solidarité
additionnelle sur les cotisations d’assurance maladie complémentaire (TSCA) et de la variation des provisions pour
cotisations non acquises.
19 Cette pratique de « solidarité contributive », qui était une pratique courante dans les mutuelles « historiques », a
été abandonnée par la plupart des mutuelles. Elle reste pratiquée par exemple par la MGEN, avec un plafond pour
la rémunération prise en compte. Certaines institutions de prévoyance (institutions paritaires relevant du code de
la sécurité sociale) pratiquent aussi une tarification proportionnelle au salaire (plafonné en général au montant du
plafond annuel de sécurité sociale –PASS- soit 40 524 € en 2019).
20 Ainsi, l’impact individuel de la participation de l’employeur peut être présenté analytiquement de deux manières :

- soit en transposant la formule de calcul prévue par le décret, en indiquant pour chaque assuré bénéficiaire des
transferts de solidarité l’écart entre ses cotisations et ses prestations ;
- soit, comme le fait au moins un organisme, en indiquant pour chaque assuré actif les cotisations supplémentaires
qu’il aurait dû acquitter pour financer le même niveau de transferts de solidarité, en l’absence de participation de
l’employeur.

-6-
 Rapport

1.1.3.3. Le cadre offert aux collectivités territoriales est plus souple mais rend la mise en
œuvre du principe de solidarité plus incertaine

Conformément au décret du 8 novembre 2011, une collectivité territoriale a le choix

entre trois formules21 :
 conclure, après appel d’offres, une convention de participation avec un seul organisme
par type de prestations (en nature et/ou en espèces) ;
 bénéficier d’une ou de deux conventions de participation du même type conclues par le
centre de gestion dont elle relève (il s’agit là d’une prestation facultative pour le centre
de gestion entrainant une rémunération) ;
 financer, hors toute convention, les prestations servies par des organismes dans le cadre
de règlements ou contrats labellisés au plan national par des opérateurs eux-mêmes
habilités par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Si la première solution se rapproche de la convention de référencement, les deux autres
mécanismes ont été spécifiquement conçus pour répondre aux besoins de petites collectivités,
qui n’ont pas a priori les services de ressources humaines d’une taille suffisante pour gérer un
tel appel d’offres et négocier en toute connaissance de cause une convention22.
Ce cadre autorise également en pratique une approche moins contraignante des
transferts de solidarité bien que l’objectif d’une solidarité entre actifs et retraités figure
clairement dans les dispositions spécifiques à la FPT :
 le calcul de la participation financière des employeurs, qui peut être versée directement
aux agents et modulée selon leur situation personnelle, est fonction des cotisations
versées23 et non des transferts de solidarité réalisés, ce qui la rend plus lisible que dans
la FPE ;
 l’appréciation d’éventuels transferts de solidarité n’intervient, parmi d’autres
paramètres, qu’au stade du choix de l’organisme complémentaire, dans le cadre des
conventions de participation, et rien n’oblige à lui accorder une pondération
significative ;
 elle n’intervient pas du tout dans le cadre de la labellisation, le labellisateur n’opérant
qu’un contrôle formel et a priori sur le respect des règles de solidarité dans les
règlements ou contrats labellisés sans s’assurer de la réalité des transferts réalisés
annuellement24.

21 L’annexe n° III pointe un certain nombre de différences difficilement justifiables entre cet ensemble de
dispositions et celles applicables du côté de l’État.
22 En pratique la problématique est comparable pour un établissement public national ayant un faible nombre
d’agents et elle peut être traitée par une adhésion à la convention de référencement déjà conclue par le ministère
de tutelle, pour peu que celle-ci en prévoie la possibilité, ce qui n’est pas sans rappeler la formule offerte via les
centres gestion pour les collectivités territoriales.
23 Dans la FPT, le montant de la participation ne peut excéder le montant de la cotisation ou de la prime qui serait
dû en l’absence d’aide. Dans le cas où elle est versée à un organisme, la participation ne peut excéder le montant
unitaire de l'aide multiplié par le nombre d'agents bénéficiaires (le plafond global est donc la somme des plafonds
individuels).
24 Il faut ajouter à cela la circonstance de fait de l’atomisation de l’offre labellisée (270 offres ayant un label en
vigueur au 15 avril 2019, dont 216 pour les seules prestations santé en nature), qui rend très aléatoire la
mutualisation effective des risques.

-7-
 Rapport

1.2. Dans la FPE, les transferts de solidarité, qui bénéficient en majorité aux
familles, tendent à diminuer et ne sont que partiellement compensés par
les ministères

1.2.1. Les transferts de solidarité, d’ampleur variable selon les ministères et selon les
années, sont pour deux tiers familiaux et ont diminué dans la plupart des
ministères entre 2015 et 2017

À périmètre de référencement quasi-constant25, le montant des transferts de solidarité

notifiés au global aux ministères a diminué de 47,5 M€ entre 2015 et 2017. Cette baisse
correspond à l’évolution constatée au ministère de l’Éducation nationale et
s’accompagne de quelques hausses sur d’autres ministères
Pendant la période de référencement au sein d’un même département ministériel, la structure
des tarifs et le niveau des garanties étant figés, deux facteurs peuvent jouer sur le niveau des
transferts : des évolutions dans la consommation de soins des personnes concernées
(retraitées et ayants droits) ; une évolution de la population des adhérents et de sa structure
démographique du fait de nouvelles adhésions ou de résiliations.
Cette évolution interannuelle des transferts de solidarité se caractérise de manière générale
par une grande sensibilité à l’évolution des cotisations et des prestations des populations
bénéficiaires des transferts, inhérente au mode de calcul des transferts compensables26.

25 Seul le ministère en charge de la transition écologique et solidaire était en dehors du champ du référencement
en 2017 alors qu’il était inclus en 2015, le référencement ayant pris fin et le deuxième n’étant pas encore conclu.. Il
présentait néanmoins en 2015, dernière année de sa première procédure de référencement, des transferts de
solidarité d’un montant nul.
26 Les montants des transferts de solidarité étant calculés comme des écarts entres cotisations reçues et prestations
versées, si ces écarts sont faibles, par exemple s’ils ne représentent que quelques points de pourcentage des
cotisations ou des prestations, ils peuvent connaitre des fluctuations annuelles importantes, si celles-ci varient,
même faiblement (cf. annexe n° V).

-8-
 Rapport

Tableau 1 : Évolution des transferts de solidarité notifiés par les organismes référencés (en M€) et de la part (en %) des transferts intergénérationnels
et familiaux entre 2015 et 2017
Évolution
Intergénérationnels Familiaux Intergénérationnels Familiaux Intergénérationnels Familiaux 2015-
Ministères 2015 2016 2017
2017
(en %)
Ministères
économiques et 6,6 12 88 12,9 55 45 6,1 9 91 -7
financiers
Éducation
nationale et 75,8 30 70 53,4 5 95 28,6 21 79 - 62
recherche27
Transition
écologique et 0,0 - - - - - - - - -
solidaire28
Ministères
1,0 31 69 1,1 17 83 0,7 0 100 - 30
sociaux
Armées 16,2 0 100 12,8 0 100 15,0 25 75 -7
Justice 0,9 0 100 0,7 0 100 -0,229 NA NA -
Affaires
européennes et 1,9 75 25 1,6 82 18 330 78 22 + 58
étrangères
Agriculture et
0,0 - - - - - 1,7 57 43 -
alimentation
Total 102,4 21 79 82,5 7 93 54,9 37 63 - 46
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

27 Le ministère en charge de la culture, qui s’est associé au référencement de l’Éducation nationale, ne dispose pas de données sur les transferts de solidarité notifiés dans son périmètre.

28 Le premier référencement a pris fin le 31 décembre 2015.

29 Il s’agit des transferts de solidarité réalisés par la mutuelle nationale de la justice dans le cadre du premier référencement (1 er trimestre
2017 uniquement, le nouveau référencement
étant entré en vigueur au 28 septembre 2017). Dans le cadre du deuxième référencement, Intériale aurait réalisé 0,6 M€ de transferts de solidarité sur le dernier trimestre 2017.
30 Cette augmentation du volume des transferts de solidarité pourrait être due à une évolution de leur mode de calcul.

-9-
 Rapport

1.2.2. La participation financière des ministères à la PSC, qui résulte d’arbitrages au

sein de l’enveloppe consacrée à l’action sociale, sous-compense chaque année les
transferts de solidarité effectués

1.2.2.1. Les montants versés par les ministères au titre de la PSC représentent en
moyenne 8 % des budgets d’action sociale

Comme le montre le tableau 2, qui recense les budgets d’action sociale hors titre 2 par
ministère31 :
 le montant versé au titre de l’action sociale ministérielle (hors titre 2) par agent présente
des écarts importants entre ministères, de 17 à 781 € par ETPT d’agent actif, avec une
moyenne située à 172 €;
 la part représentée par la participation financière au titre de la PSC dans le budget
d’action sociale varie également entre 3 et 28 %, pour une part moyenne de 8 %.
Les écarts constatés traduisent ainsi la place accordée à la PSC au sein de l’action sociale.
En effet, les responsables ministériels rencontrés par la mission32 ont indiqué que, en termes
d’arbitrage budgétaire, la participation financière à la PSC et le budget consacré à l’action
sociale étaient bien envisagés comme une même enveloppe. Chaque ministère est ensuite libre
de réallouer cette enveloppe en fonction de ses priorités ou de ses spécificités. Ainsi, le MEAE
justifie la part importante allouée à la PSC au sein de son budget d’action sociale par le fait que
la majorité de ses agents exercent à l’étranger et présentent un besoin de couverture
spécifique. Inversement, le ministère de l’intérieur, qui n’a pas mis en œuvre le référencement
et ne participe donc pas financièrement à la PSC de ses agents, affirme prioriser d’autres formes
de soutien auprès de ses agents à travers l’action sociale ministérielle.

31 L’action sociale ministérielle se distingue de l’action sociale interministérielle dont les prestations obéissent à
des règles d’attribution communes. Selon les données incomplètes communiquées par la DGAFP pour l’année 2017
(la direction ne dispose de données consolidées que pour cinq ministères), la restauration (subvention des repas)
et le logement (aides à l’installation, aides à l’accès au logement locatif, aides à la propriété…) constituent
respectivement 23 % et 9 % du total de ces budgets d’action sociale ministérielle.
32 À l’exception de la DGAC.

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 Rapport

Tableau 2 : Part du financement alloué à la protection sociale complémentaire dans le cadre du

deuxième référencement par rapport aux budgets d’action sociale ministérielle en 201733
Participation
Budget d’action
Par ETPT financière prévue En % du budget
Ministères sociale hors titre
(en €) au titre de la PSC d’action sociale
2 (en M€)
(en M€)34
Ministères
économiques et 108,0 781 4,0 3,7
financiers35
Éducation nationale
20,0 17 4,0 20,0
et recherche36
Transition
écologique et 17,7 435 0,938 5,1
solidaire37
Aviation civile39 6.3 604 0,8 9,3
Ministères
13,0 674 0,4 2,9
sociaux40
Armées41 93,7 343 16,0 19,8
Justice42 21,7 264 0,9 4,2
Agriculture et
11,7 381 0,644 5,1
alimentation43
Affaires
européennes et 4,2 309 1,2 28,5
étrangères45
Culture46 5,3 483 0,2 3,7
Intérieur47 55,648 197 0,0 -
Total 357,2 172 29,0 8,3
Source : Mission, d’après données des rapports annuels de performance et données communiquées par les ministères
hors conseil et contrôle de l’État, Direction de l’action du Gouvernement et publications officielles

33 Les données relatives à l’action sociale ministérielle sont issues des rapports annuels de performance.

34 Il s’agit du montant annuel annoncé dans le cahier des charges du deuxième référencement.

35 Programmes 218, 156, 134, 220, 305, 302 et 192.

36 Programmes 214, 140, 141, 139, 150 et 230 (hors universités).

37 Programme 217 « Écologie-logement » uniquement.

38 Hors DGAC et opérateurs.

39 La DGAC n’impute pas, jusqu’ici, l’aide à la PSC dans son budget d’action sociale.

40 Programmes 124 et 155.

41 Programmes 212 et 138.

42 Programmes 310, 166, 107, 182 et 335.

43 Programmes 215, 142, 143 et 206.

44 Il s’agit de la participation financière prévue par le ministère, à l’exclusion des montants alloués à la PSC par les
opérateurs. Le montant total alloué à la PSC, opérateurs compris (dont l’ONF qui prévoit dans le cahier des charges
d’allouer 1 M€ par an à la PSC) s’élève à 1,7 M€.
45 Programmes 105, 185, 151 et 209.

46 Programme 224.

47 Programmes 216, 307, 161, 152, 232 et 176.

48 Dont 11,6 M au titre du programme 176 («police nationale »).

- 11 -
 Rapport

1.2.2.2. Le niveau de participation financière à la PSC, très inégal selon les ministères,
sous-compense les transferts de solidarité et serait globalement inférieur à celui
constaté dans la FPT

1.2.2.2.1. La participation financière des ministères est en moyenne de 12 € par adhérent

Comme le montre le tableau 3, le niveau de participation inscrit dans les cahiers des
charges du deuxième référencement, qui peut différer du montant effectivement versé
par les ministères en fonction des arbitrages budgétaires annuels, varie fortement entre
ministères, de 3 € par an et par adhérent à l’Éducation nationale à 121 € au MEAE.

Tableau 3 : Montant annuel de la participation financière prévue par ministère dans les cahiers
des charges du deuxième référencement rapporté par adhérent (actifs et retraités)
Montant de la Montant de la
participation Nombre participation par
Ministères
financière49 d’adhérents50 adhérent
(en M€) (en €)
Ministères
économiques et 4,0 217 335 18
financiers
Éducation nationale et
4,0 1 459 653 3
recherche
Transition écologique
0,9 -52 -
et solidaire51
Ministères sociaux 0,4 19 637 19
Armées 16,0 478 415 33
Justice 0,9 86 999 10
Agriculture et
0,653 12 685 47
alimentation
Affaires européennes et
1,2 9 880 121
étrangères
Culture 0,2 11 66854 17
Total 28,2 2 296 272 12
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

49 Il s’agit du montant inscrit dans le cahier des charges du deuxième référencement.

50Données au 31 décembre 2017. Il s’agit uniquement des adhérents directs, à l’exclusion des ayants droit. Les
adhérents issus d’opérateurs n’ont pas pu être distingués de ceux issus des ministères.
51 Hors DGAC dont la participation financière est de 0,8 M€.
52 Pas de référencement entre le 31 décembre 2015 et le 1er janvier 2018.
53Il s’agit du montant alloué par le seul ministère de l’agriculture (1,7 M€ au total en incluant les opérateurs, dont
1 M€ alloué par l’ONF).
54 Il s’agit du nombre d’adhérents au 30 juin 2017.

- 12 -
 Rapport

1.2.2.2.2. En 2017, la participation financière des ministères au titre de la PSC, soit 18 M€, a
compensé moins du tiers des transferts de solidarité

S’il est resté, au global, inférieur à un tiers entre 2015 et 2017, le niveau de compensation
des transferts annuels de solidarité présente également une évolution contrastée selon
les années et les ministères (cf. tableau 4) :
 ce taux a diminué de façon constante entre 2015 et 2017 dans trois ministères
(Économie et finances55, Affaires sociales, Éducation), avec le niveau le plus bas atteint
par le ministère de l’Éducations en 2017 (7 %) ;
 à l’inverse, le niveau de compensation des transferts a augmenté au ministère des armées
entre 2015 et 201656 ainsi que, sur la même période, au ministère des affaires
étrangères57 ;
 seul un ministère (la Justice) a compensé au montant exact, en 2015 et 2016, les
transferts de solidarité notifiés.

55 Dans le cas des ministères économiques et financiers, cette baisse du niveau de compensation est en partie
imputable à la mise en œuvre en parallèle du deuxième référencement (entré en vigueur le 01/04/2017) qui a
conduit à réduire le niveau de participation en 2016 et à réaliser une « année blanche » en 2017.
56Sa diminution en 2017 est liée à la fois à la diminution de la participation financière du ministère (- 1,1 M€ par
rapport à 2016) et à l’augmentation des transferts de solidarité (+ 2,4 M€).
57 Au sein du ministère des affaires étrangères, la forte baisse du niveau de compensation observée en 2017 est due,
à niveau de participation financière inchangé (1,2 M€) au quasi-doublement des transferts de solidarité.

- 13 -
 Rapport

Tableau 4 : Taux de compensation (en %) des transferts de solidarité par la participation financière effective des ministères entre 2015 et 2017 (en M€)
Montant Montant
Montant de Taux de Taux de Montant de Taux de
des Montant de la Montant des des
la compensation compensation la compensation
transferts participation transferts de transferts
Ministères participation des transferts des transferts de participation des transferts
de financière en solidarité en de
financière en de solidarité solidarité en financière en de solidarité
solidarité 2016 2016 solidarité
2015 en 2015 2016 2017 en 2017
en 2015 en 2017
Ministères
économiques et 4,9 6,6 74,2 1,5 12,9 11,6 0,0 6,1 0,0
financiers
Éducation
nationale et 3,7 75,8 4,9 4,0 53,4 7,5 2,0 28,6 7,0
recherche
Transition
écologique et - - - - - - -
0,0 0,0
solidaire58
Ministères
0,7 1,0 75,6 0,8 1,1 72,3 0,4 0,7 59,2
sociaux
Armées 15,8 16,2 98,0 14,1 12,7 101,3 13,0 15,0 86,2
Justice 0,9 0,9 100,0 0,7 0,7 100,0 0,9 - 0,2 -
Agriculture et
0,0 0,0 - 0,0 - - 0,6 1,7 38,6
alimentation
Affaires
européennes et 1,2 1,9 63,2 1,2 1,6 91,1 1,2 3,0 40
étrangères
Culture 0,2 NC NC 0,2 NC - 0,2 NC NC
Total 27,4 102,4 26,7 22,5 82,4 27,3 18,3 54,9 33,3
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

58 Période entre la fin du premier référencement (31/12/2015) et l’entrée en vigueur du deuxième référencement (01/01/2019).

- 14 -
 Rapport

1.2.2.3. Le niveau de participation des collectivités territoriales, globalement en

augmentation, serait corrélé à leur taille et à la stratégie RH portée par les élus

1.2.2.3.1. Environ 70 % des collectivités territoriales participeraient en 2017 à la PSC de leurs

agents

Selon l’enquête réalisée par l’Ifop pour la Mutuelle nationale territoriale (MNT) en
octobre 201759, 69 % des collectivités territoriales participeraient financièrement à la PSC au
titre de la prévoyance (soit 28 points de plus qu’en 201060) et 56 % au titre de la santé
(soit 28 points de plus qu’en 2010). Cette augmentation du nombre d’agents couverts au
titre de la PSC serait accompagnée en revanche d’une baisse du montant annuel moyen
alloué par agent qui s’élevait, en 2017, à 137 € au titre de la prévoyance (contre 210 €
en 201361) et à 205 € au titre de la santé (contre 282 € en 2013).
Selon la synthèse des bilans sociaux 2015, 26 % des agents bénéficiaient d’une participation
financière de leur collectivité territoriale au titre de la couverture santé et un tiers au titre de
la prévoyance. Le montant moyen de la participation au titre de la santé est plus élevé pour les
agents de catégorie C que pour les agents de catégorie A, ce qui confirme le recours à une
modulation de la participation financière dans un but d’intérêt social.

1.2.2.3.2. Hétérogène selon les collectivités, le niveau de participation des employeurs

territoriaux serait globalement corrélé à leur taille

Toujours selon l’enquête réalisée en octobre 2017 par l’Ifop pour la MNT, la propension des
collectivités à participer à la PSC en santé croît avec leur taille et leurs effectifs. La
tendance opposée prévaudrait s’agissant des contrats de prévoyance.
La PSC représente un élément d’attractivité du point de vue RH pour les collectivités
territoriales, entre collectivités mais également par rapport au secteur privé pour les
contractuels.
La synthèse des bilans sociaux 2015 indique par ailleurs que :
 près de 90 % des communes et établissements publics de coopération intercommunale
de moins de 1 000 habitants n’avaient pas mis en place de participation à la PSC ;
 93 % des régions et 83 % des métropoles ou communautés urbaines avaient à l’inverse
mis en place un tel dispositif.

59 Enquête menée auprès d’un échantillon de 302 décideurs représentatif des collectivités territoriales. La
représentativité de l’échantillon a été assurée selon l’Ifop par la méthode des quotas (taille de la collectivité, région)
après stratification par type de collectivité.
60 Sondage Ifop pour la MNT réalisé auprès d’un échantillon de 401 décideurs représentatif des collectivités locales.
61 Sondage GMV pour la MNT auprès d’un échantillon de 307 décideurs représentatif des collectivités locales.

- 15 -
 Rapport

Graphique 1 : Participation financière à la PSC via une convention de participation et/ou un

contrat ou règlement selon le type de collectivité en 2015 (en %)

Source : Synthèse des bilans sociaux 2015.

- 16 -
 Rapport

1.3. Dans le cadre d’une PSC peu articulée avec la stratégie en matière de
ressources humaines, les besoins en couverture, plus marqués en matière
de prévoyance, sont mal appréhendés par les employeurs

1.3.1. L’élaboration largement externalisée de la PSC ne favorise pas son imbrication

avec les priorités des DRH qui entretiennent sur ce sujet un dialogue limité avec
les organisations syndicales

1.3.1.1. La PSC est considérée comme une action relativement marginale par rapport au
cœur de métier des DRH qui ont fait le choix d’externaliser l’essentiel de son
élaboration et de son suivi

1.3.1.1.1. La PSC est peu imbriquée avec les priorités en matière de gestion des ressources
humaines

La PSC, considérée comme un objet relativement externe aux DRH, est peu articulée avec
les objectifs qu’elles peuvent poursuivre par ailleurs en matière d’action sociale, de
prévention en santé ou encore de qualité de vie au travail. Parmi les ministères ayant
référencé un ou plusieurs organismes, seuls deux ont conclu par ailleurs des conventions
spécifiques avec leurs organismes référencés : les ministères économiques et financiers ont
formalisé avec leur mutuelle une convention centrée sur la prévention en santé62 ; au ministère
de l’éducation nationale, la convention conclue sur l’action sociale partagée avec la MGEN63
prévoit en particulier des actions de santé publique et de réinsertion professionnelle
co-financées par le ministère et la mutuelle On peut noter à l’inverse que le ministère de
l’intérieur, qui a choisi de ne référencer aucun organisme, a néanmoins conclu en 2017 une
convention avec Intériale et la Mutuelle générale de la police (MGP)64 qui prévoit la mise en
œuvre d’actions de santé publique en lien avec les besoins des agents.
Dans les autres ministères, les organismes complémentaires référencés ont indiqué à la
mission mener de leur propre initiative différentes actions de prévention (ex :
vaccination contre la grippe, dépistage du diabète), en accord avec les DRH des ministères.
Toutefois, même dans les ministères, comme les Armées, où les mutuelles historiques se
positionnent comme partenaires du ministère, elles relèvent ne pas être toujours formellement
associées à la conception et à la mise en œuvre des dispositifs les plus structurants en matière
d’action sociale, et plus largement de gestion des ressources humaines (ex : plan famille lancé
par les Armées fin 2017 pour aider les militaires à mieux concilier leur engagement avec leur
vie familiale).

62 Convention de partenariat pour la mise en œuvre d’actions de santé publique datée du 23

janvier 2018. La MGEFI
s’engage à réaliser annuellement dans chaque département une action de santé publique. Un bilan des actions
menées est prévu annuellement.
63 Accord-cadre du 23 novembre 2018. Cet accord est centré sur trois domaines d’action : la santé et le bien-être au
travail des personnels (avec en particulier les réseaux prévention, aide et suivi qui proposent des actions collectives
et/ou individuelles pour des personnels fragilisés ainsi que des centres de réadaptation permettant à des agents de
se reconfronter au travail) ; la promotion de la santé et du bien-être des élèves ; études et recherches.

- 17 -
 Rapport

Dans les ministères qui ont référencé plusieurs OC, ceux-ci ont peu d’incitation à
développer ce type d’action visant à toucher l’ensemble des agents du ministère, alors
qu’ils ne sont pas seuls à intervenir dans la PSC. Au ministère de l’agriculture, l’acteur
historique a toutefois choisi de poursuivre ce type d’action, alors que les acteurs nouvellement
référencés peinent à les développer, faute d’avoir une assise suffisante au sein du ministère. En
tout état de cause, les ministères indiquent, dans leur ensemble, que le choix de référencer un
OC repose essentiellement sur l’appréciation qualité/prix des offres proposées et moins sur les
actions d’accompagnement (prévention, qualité de vie au travail etc.).

1.3.1.1.2. L’élaboration et le suivi de la PSC, faiblement mutualisés entre ministères, sont

essentiellement pris en charge par des prestataires

En prenant appui sur une partie des recommandations du rapport IGF-IGAS-IGA de 2015 sur
la PSC, la DGAFP, en lien avec la Direction de la sécurité sociale (DSS), a cherché à
harmoniser les démarches mises en œuvre par les ministères en amont du deuxième
référencement65. Toutefois, les ministères ont indiqué à la mission avoir mené cette
démarche de façon très autonome, ce qui se traduit par un constat global
d’hétérogénéité, en particulier dans le choix de référencer un ou plusieurs organismes
(quatre ministères66 sur neuf ayant privilégié la première option) et les critères de
pondération mis en œuvre.
Du fait de la technicité du sujet et du défaut en leur sein de compétences actuarielles, voire de
compétences financières, l’ensemble des ministères ont eu recours à des prestataires
privés sélectionnés dans le cadre de marchés publics pour un coût total estimé à 47 308 €
(cf. tableau 5). Ces prestataires ont joué un rôle variable selon les ministères en fonction
également des ressources internes à chacun d’entre eux67. Certains prestataires, présents dans
plusieurs ministères, ont pu s’appuyer sur cette expérience, ce qui a aussi conduit à
homogénéiser le format et le contenu des cahiers des charges entre les ministères concernés
(Armées et Éducation nationale, par exemple).
Le recours généralisé à ces prestataires, y compris pour le suivi du référencement,
engendre une asymétrie d’analyse entre ces derniers, qui maîtrisent techniquement le
dispositif de référencement et sont en première ligne de sa mise en œuvre, et les
ministères qui disposent d’une vision assez partielle et superficielle du référencement.

65Circulaire du 27 juin 2016 relative à la procédure de référencement des organismes de protection sociale
complémentaire dans la FPE.
66 Justice, Transition écologique et solidaire, Affaires étrangères, Économie et finances (ainsi que la DGAC).

67 La mission n’a pas été en mesure de chiffrer le nombre d’ETP mobilisés durant la période du référencement sur
ce sujet. Néanmoins, selon les interlocuteurs rencontrés, entre 0,5 et 1 ETP se seraient consacrés durant deux à
quatre mois, en complément du recours au prestataire, au lancement de la procédure.

- 18 -
 Rapport

Tableau 5 : Coût (en €) des prestataires sélectionnés par les ministères dans le cadre du
lancement du deuxième référencement et de son suivi
Coût total du prestataire sélectionné Coût annuel du prestataire
Ministères pour le lancement du sélectionné pour le suivi du
référencement68 référencement69
Économies et
25 560 9 75070
finances
Éducation nationale 140 488 -
Transition
écologique et 24 600 -
solidaire
Aviation civile 25 000 10 344
Ministères sociaux 81 700 12 500
Armées 66 211 27 875
Justice 28 800 19 200
Agriculture et
18 000 19 200
alimentation
Affaires
européennes et 18 87571 -
étrangères
Culture 21 54072 -
Total 425 774 88 525
Moyenne 47 308 17 705
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

1.3.1.2. La PSC fait l’objet d’un dialogue social peu approfondi avec les organisations
syndicales qui ont néanmoins communiqué à la mission leurs attentes sur ce sujet

La mission a rencontré en réunions bilatérales les délégations de huit organisations

syndicales73 nationales, associant dans la plupart des cas des représentants des trois versants
de la fonction publique.
Toutes les organisations considèrent que la protection sociale complémentaire doit
être, comme le prévoit la loi74, un domaine de la négociation sociale pour les trois
versants de la fonction publique. Plusieurs d’entre elles précisent que ce sujet doit être
distingué de la négociation statutaire ou salariale et de la négociation sur l'action sociale. La
majorité ajoute que, si les réalités de chaque versant doivent être prises en compte, un cadrage
inter-fonctions publiques devrait être établi pour poser des principes communs tels que la
participation financière obligatoire des employeurs, certaines demandant en outre la fixation
d’un taux minimum

68 Coût exprimé toutes taxes comprises, sauf exception.

69 Coût exprimé toutes taxes comprises, sauf exception.

70 Prix hors taxes.

71 Prix exprimé hors taxes.

72 Dans le cas du ministère de la culture, qui a réalisé un référencement commun avec l’Éducation nationale, l’action
du prestataire a été centrée sur l’animation du dialogue avec les OS sur le sujet de la PSC.
73 CGT, CFDT, FO, UNSA, FSU, FA-FP, CFE-CGC et CFTC. Elle a reçu en outre une contribution écrite de Solidaires.

74 Le 4° du II de l’article 8 bis de la loi de n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires
prévoit que les organisations syndicales ont qualité pour participer à des négociations sur ce thème.

- 19 -
 Rapport

L’ensemble des organisations considère que, dans la FPE, le deuxième référencement a été
organisé en contradiction flagrante avec ce principe, la concertation sur la stratégie de mise en
concurrence (par exemple le choix du mono- ou multiréférencement), la définition des
garanties et le contenu des cahiers des charges et le choix des organismes complémentaires
ayant été très insuffisante à l’exception de deux ministères (Transition écologique et solidaire
et Économie et finances). Le constat n’est pas le même pour la FPT, la mise en place de
conventions de participation pouvant donner lieu à un dialogue préparatoire avec les
organisations syndicales, même si des situations contrastées ont été observées selon les
collectivités.
Mais dans la FPT comme dans la FPE, les organisations syndicales dressent majoritairement
un constat négatif des effets du recours à la concurrence, venant remettre en cause la gestion
solidaire de la protection complémentaire et la mutualisation des risques, par la recherche
prioritaire de baisses tarifaires :
 Dans la FPE, les organisations syndicales estiment que le poids accordé au critère prix
dans l’analyse des offres et la prolongation de la compétition entre organismes dans le
cadre du multiréférencement retenu dans plusieurs ministères ont déstabilisé des
mutuelles historiques et menacent les fondements même de la mutualisation par la
segmentation des populations d’adhérents. Plusieurs organisations regrettent en outre
la fin de l’inclusion de la garantie dépendance dans les offres référencées et la
dissociation de l’adhésion aux services de santé et d’accompagnement gérés par les
mutuelles du livre III du code de la mutualité ;
 Le constat est partagé pour la FPT dans le cas des conventions de participation couvrant
parfois des populations trop faibles, où l’agressivité commerciale de certains opérateurs
a abouti à retenir des offres sous-tarifées, en particulier en prévoyance, avec des
révisions tarifaires ultérieures brutales, au détriment de la couverture des agents.
Les organisations rencontrées regrettent par ailleurs, dans une matière aussi technique
et complexe que la protection sociale complémentaire, le manque de compétences
spécialisées dans les DRH des employeurs publics qui ne facilite pas la bonne compréhension
des mécanismes assurantiels et la clarté des choix75. Elles regrettent pour cette raison
l’absence de communication du rapport de 2015 et seront attentives à celle du présent rapport.
Outre l’inscription de la PSC dans le champ du dialogue social, les principales attentes
exprimées par les organisations pour la FPE et la FPT portent sur les points suivants :
 l’instauration d’une obligation de participation des employeurs publics assortie d’un
taux minimum applicable dans les trois versants, la référence majoritaire étant
l’obligation pour les employeurs privés de financer la complémentaire maladie à hauteur
de 50 %. Les positions divergent en revanche sur la modulation de la participation en
fonction de la rémunération ;
 le renforcement et l’élargissement du couplage des garanties, notamment en rétablissant
la possibilité d’inclusion des garanties dépendance pour les offres référencées et en
instaurant un couplage santé / prévoyance dans la FPT (à la condition d’une
participation des employeurs) ;
 le maintien du double dispositif labellisation / convention de participation dans la FPT
mais avec un encadrement renforcé des conditions de labellisation (notamment en
prévoyance), une présentation harmonisée et simplifiée des garanties, et la mise en
œuvre d’une portabilité des droits dans les conventions, une organisation proposant de
mettre en place un fonds national de mutualisation des risques pour atteindre cet
objectif ;

75À titre d’exemple, la concertation avec le MTES a abouti à la définition de niveaux de garanties élevés mais avec
des tarifs également élevés qui freinent l’adhésion des agents.

- 20 -
 Rapport

 pour encourager l’adhésion des agents, la majorité des organisations demande le

maintien ou le rétablissement du précompte des cotisations et plusieurs demandent une
déductibilité fiscale des cotisations comme celle dont bénéficient les adhérents aux
contrats collectifs obligatoires.
En revanche, seules trois organisations ne sont pas opposées à l’instauration d’une obligation
d’adhésion pour les agents, dès lors que la participation de l’employeur serait obligatoire, l’une
d’entre elles ne l’envisageant que pour la prévoyance.

1.3.2. Chargés de définir les niveaux de garanties, les DRH ne sont pas en mesure
d’objectiver si la couverture proposée répond aux besoins des agents

1.3.2.1. La couverture en matière de prévoyance devrait faire l’objet d’une attention

prioritaire au regard des spécificités trop méconnues de la fonction publique

Les garanties de prévoyance ont pour objet de compenser les pertes de revenus des
agents occasionnées par des maladies ou accidents liés ou non à des causes
professionnelles aboutissant à une incapacité de travail temporaire ou définitive
(invalidité). Elles peuvent aussi protéger la famille de l’agent par le versement d’un capital ou
de rente en cas de décès de celui-ci.
Le statut de la fonction publique, bien que protecteur, peut ainsi aboutir à une mise en
demi-traitement de l’agent au bout d’un délai variable selon la nature du congé maladie
(hors causes professionnelles) :
 trois mois pour le congé de maladie ordinaire ;
 deux ans pour le congé de longue maladie ;
 trois ans pour le congé de longue durée.
La suspension ou la réduction de certaines primes dans ces situations peut en outre
aggraver la perte de revenus. Dans le cas où l’agent ne retrouve pas son poste ou n’est pas
reclassé à l’issue de ces congés, sa situation financière peut encore s’aggraver, jusqu’à sa mise
en retraite anticipée pour invalidité. En cas de décès de l’agent, le capital versé est modeste
(13 844 € en 2019)76.
L’analyse des garanties incluses dans les offres retenues à l’issue du deuxième
référencement dans la fonction publique de l’État (annexe n° VII) met en évidence une
adéquation imparfaite aux besoins générés par l’application des règles statutaires, du
fait notamment d’un suivi incomplet par les ministères des agents en situation de perte de
revenus, de la liberté laissée aux organismes pour définir leurs conditions d’indemnisation et
du manque de hiérarchisation des besoins et des garanties.

76 Le décret n° 2015-1399 du 3 novembre 2015 a réduit le montant de ce capital antérieurement égal au dernier
traitement annuel d'activité, augmenté d’une partie des primes. Ce mode de calcul reste applicable aux décès
imputables à une cause professionnelle.

- 21 -
 Rapport

1.3.2.1.1. Les informations sur la sinistralité communiquée aux candidats ont été insuffisantes

Les situations d’incapacité temporaire (se prolongeant et conduisant à réduire la

rémunération des agents) et d’incapacité définitive sont relativement rares mais
représentent, du point de vue des organismes assureurs, des « sinistres » dont le coût
peut être très élevé. La fourniture d’informations précises sur ces situations aux candidats
aux appels d’offres est donc cruciale pour leur permettre de bien mesurer le risque et d’ajuster
leur tarification en conséquence, d’autant plus que le caractère facultatif de l’adhésion génère
un risque d’anti sélection (les agents qui adhèrent sont ceux qui présentent les risques les plus
élevés).
Or les données fournies lors des appels d’offres ministériels pour le deuxième
référencement sont généralement trop imprécises et incomplètes :
 les données statistiques générales sur la répartition des agents par statut, âge, sexe et
parfois par niveau de revenus sont souvent relativement détaillées ;
 la sinistralité en incapacité temporaire est décrite le plus souvent de façon globale et
agrégée (nombre d’agents arrêtés dans l’année, nombre d’arrêt de travail et nombre de
jour d’arrêt par type de congé maladie) et seuls deux ministères et un opérateur ont
précisé les nombres d’agents placés à demi-traitement, constituant pourtant la
condition d’ouverture des droits aux prestations complémentaires (cf. tableau 6)77 ;
 les données sont peu explicites sur le risque invalidité puisque seuls deux ministères ont
communiqué des chiffres sur les agents mis en retraite pour invalidité78.
Le caractère lacunaire de ces données ne signifie pas nécessairement que les directions
des ressources humaines ministérielles ne prêtent pas une attention suffisante à la
fréquence des situations à risque parmi les personnels qu’elles ont en charge mais suggère
qu’elles n’ont, à tout le moins, pas fait le lien entre les données de suivi de ces situations et la
construction d’offres de prévoyance adaptées.

77 De même, seul un ministère a indiqué les nombres d’agents en disponibilité pour raisons de santé. Les
bénéficiaires de l’allocation d’invalidité temporaire (AIT) sont plus fréquemment indiqués (dans quatre ministères),
de même que ceux de l’allocation temporaire d’invalidité (ATI) (dans cinq ministères).
78 Le Service des retraites de l’État fournit chaque année des données sur le nombre de pensions d’invalidité
attribuées (3 425 en 2018 sur un total de 59 518 pensions attribuées, soit 5,7 %), l’âge moyen des nouveaux
pensionnés pour invalidité (57,44 ans en 2018 contre 62 ans pour les autres pensionnés de droit direct) et la
pension moyenne (1 634 € en 2018 contre 2 174 € pour les autres pensions de retraite, soit 25 % de moins) mais
ces données ne sont pas ventilées par ministère.

- 22 -
 Rapport

Tableau 6 : Écart entre les proportions d’agents placés en congés maladie et d’agents placés à
demi-traitement dans les ministères ayant fourni ces données dans leur cahier des charges
Ministère de la Ministère de l’agriculture
DGAC
justice (hors DAP) (hors opérateurs)
Nombre d’agents gérés (année) 48 62879 36 41980 11 16581
Nombre et proportion d’agents
19 811 21 378 3 454
arrêtés au moins une fois en CMO
En % 41 59 31
Nombre moyen de jours d’arrêt en
20 9 17
CMO
Nombre et proportion d’agents en
999 78 78
demi-traitement
En % 2,1 0,2 0,7
Nombre et proportion d’agents
arrêtés au moins une fois en CLM- 684 672 59
CGM
En % 1,41 1,85 0,53
Nombre moyen de jours d’arrêt en
177 119 207
CLM-CGM
Nombre et proportion d’agents en
155 402 23
demi-traitement
En % 0,3 1,1 0,2
Nombre et proportion d’agents
423 18 49
arrêtés au moins une fois en CLD
En % 0,87 0,05 0,44
Nombre moyen de jours d’arrêt en CLD 215 NC 277
Nombre et proportion d’agents en
104 12 7
demi-traitement
En % 0,2 0,03 0,1
Source : Mission, d’après données transmises par les ministères.

1.3.2.1.2. Les ministères n’ont pas encadré les conditions d’attribution des prestations de
prévoyance

En matière de prévoyance, la définition des conditions d’attribution des prestations

revêt une grande importance pour assurer la concordance entre les avis et décisions des
instances médicales, les décisions prises en conséquence par les employeurs publics et
l’attribution des prestations par les organismes. Or les prescriptions des cahiers des
charges se sont centrées sur la définition des types et niveaux de garanties à offrir, notamment
pour les moduler afin de les adapter aux capacités contributives des agents82. La définition
précise des conditions d’ouverture et de cessation des droits a été laissée en revanche à la main
des candidats83 .

79 Données 2015.

80 Données 2015.

81 Données 2016.

82 En prévoyance, cotisations et prestations complémentaires sont fonctions de la rémunération. En outre, lorsque

la prestation est un montant différentiel entre le niveau global de ressources à atteindre et les ressources versées
par l’employeur ou la Sécurité sociale, une augmentation de ce niveau peut entrainer une augmentation plus que
proportionnelle de la cotisation.
83Les règlements mutualistes ou contrats collectifs qui les contiennent ne figurent pas toujours parmi les annexes
des conventions de référencement et, même lorsqu’ils figurent, ne sont pas toujours connus des services, la mission
ayant dû dans certains cas les obtenir auprès des organismes eux-mêmes.

- 23 -
 Rapport

Or plusieurs dispositions de ces contrats génèrent des incertitudes sur le versement ou

le maintien du versement des prestations lorsque l’agent se trouve dans une situation
d’incapacité de longue durée ou d’invalidité :
 la quasi-totalité des règlements et contrats prévoient des motifs d’exclusion du bénéfice
des garanties de prévoyance se justifiant par des situations de force majeure (guerre,
cataclysme, etc.) ou par la limitation du risque d’anti-sélection (suicide au cours de la
première année d’assurance, comportements à risque)84 ;
 la plupart prévoient que l’organisme assureur peut, lors de la demande de prestation
(incapacité temporaire ou invalidité) ou en cours de service de celle-ci, diligenter un
contrôle médical afin de pouvoir constater la réalité et réalité du droit à prestation et en
suspendre le versement au vu des résultats de ce contrôle85 ;
 en incapacité temporaire, l’impossibilité de travailler et la mise en demi-traitement ou la
perception d’indemnités journalières de sécurité sociale (IJSS) figurent comme faits
générateurs de la prestation dans tous les règlements et contrats mais la situation à
l’épuisement des droits statutaires est plus incertaine et diversement couverte : la
situation des agents ne percevant plus que l’allocation d’invalidité temporaire (AIT) n’est
par exemple pas évoquée. Des différences s’observent également dans le terme du
versement des prestations86 ;
 les conditions d’attribution des rentes invalidité peuvent varier87 : dans la majorité des
règlements et contrats, leur attribution est conditionnée par le passage à la retraite pour
invalidité88, mais un contrat exclut cette situation et plusieurs autres ont fixé un autre
critère, la reconnaissance d’un taux d’incapacité minimum des 2/3 empêchant la reprise
d’une activité. La définition du terme du versement varie aussi89, .
Cette variabilité des clauses entre les règlements et contrats, parfois entre ceux
d’organismes référencés par un même ministère, interroge sur l’absence de cadrage par
les cahiers des charges des appels d’offres et sur la qualité de l’information donnée aux
adhérents ou futurs adhérents, les notices d’information, règlements et contrats qui les
contiennent ne leur étant souvent communiqués qu’après l’adhésion.

84 Dans certains cas cependant, le champ des exclusions peut s’élargir à des situations plus fréquentes telles que la
participation non encadrée à des sports jugés à risque par l’assureur.
85 Ils précisent en outre le plus souvent que les décisions prises par l’employeur au vu des avis des instances
médicales ou par l’organisme de Sécurité sociale ne leur sont pas opposables. Des procédures de conciliation (avec
le médecin traitant de l’assuré) et d’arbitrage (recours à un expert désigné par les deux parties) sont en ce cas
prévues.
86 La reprise partielle d’activité et le mi-temps thérapeutique ne sont pas traités de la même façon par tous les
règlements et contrats ; la plupart des documents examinés prévoient la cessation du versement à la liquidation
d'une pension de retraite ou à l'âge minimum de la retraite à taux plein (67 ans) mais l’un d’entre eux fixe le terme
à l’âge légal de départ en retraite ; certains mettent en outre fin à la prestation à la fin des droits statutaires et des
droits à IJSS ou après 1 096 jours d’arrêt de travail (3 ans).
87 Atteinte de l’âge légal de départ en retraite pour les règlements et contrats dans lesquels le critère d’ouverture
du droit est la mise en retraite pour invalidité, attribution d’une pension de retraite (ou atteinte de l’âge d’attribution
d’une pension à taux plein) dans les autres cas.
88 Ou l’attribution d’une pension d’invalidité de deuxième ou troisième catégorie pour les contractuels.

89 Les ministères sociaux sont les seuls à avoir distingué deux niveaux de rente permettant notamment de couvrir
l’incapacité permanente partielle (taux d’incapacité compris entre 33 % et 66 % ou invalidité de première
catégorie).

- 24 -
 Rapport

Par ailleurs, la possibilité de divergences d’avis entre les instances médicales de la

fonction publique ou les médecins-conseils des organismes de sécurité sociale et ceux
des organismes complémentaires peut aboutir à des situations complexes90 et à des
délais de règlement réduisant l’efficacité de la couverture complémentaire. Même si l’ensemble
des organismes complémentaires rencontrés ont assuré faire une application raisonnée et
bienveillante de ces dispositions, leur existence génère une incertitude sur l’effectivité de la
protection souscrite.

1.3.2.1.3. Certaines garanties offertes paraissent mal adaptées aux besoins

Le passage en invalidité avant l’âge de retraite peut représenter pour l’agent public une
forte baisse de ses ressources, surtout si cette invalidité n’est pas imputable au service
puisqu’il peut se traduire par une baisse de ressources importante du fait du caractère
incomplet de la carrière. Seule la perception d’une rente peut permettre de limiter la perte de
revenus correspondante mais cette garantie, limitée à une rente temporaire
s’interrompant à l’âge légal de la retraite, n’est le plus souvent proposée qu’en option
compte tenu de son coût élevé91.
La garantie « incapacité permanente et absolue » (IPA) est en revanche incluse dans
toutes les options des offres référencées alors qu’elle ne répond pas correctement au
besoin de maintien des ressources :
 ses conditions d’attribution sont restrictives, les règlements et contrats imposant la
nécessité permanente de l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes
quotidiens de la vie et conditionnent sa reconnaissance à la mise en retraite pour
invalidité avec attribution d’une majoration pour tierce personne ou au classement par
la sécurité sociale en invalidité de 3ème catégorie (incapacité d’exercer toute activité
professionnelle avec recours à l'assistance d'une tierce personne) ;
 consistant en un versement en capital, correspondant le plus souvent au versement
anticipé du capital décès, et donc mettant fin aux garanties incapacité temporaire et
décès, elle ne permet que de subvenir aux besoins les plus immédiats.
Or l’information donnée aux agents, tant par les DRH que par les organismes référencés
ne permet pas de les éclairer sur les priorités de leur protection complémentaire. Ainsi,
n’inscrire qu’en option dans les cahiers des charges la garantie rente invalidité peut induire
l’idée qu’il s’agit d’une prestation accessoire et que le capital IPA suffit.

1.3.2.1.4. Le taux de couverture des actifs en prévoyance n’est pas précisément connu

Aucune source d’information ne permet de connaitre la proportion des agents couverts par des
garanties de prévoyance. L’enquête Santé et Protection Sociale réalisée tous les deux ans par
l’Institut de recherche et de documentation en économie de la santé (IRDES) jusque 2014 a
permis d’estimer le taux de couverture des agents publics par une complémentaire santé
(cf. 1.3.2.2.3) mais elle ne fournit pas de données sur la prévoyance.

90 D’autant plus que les délais de traitement des dossiers par les instances médicales peuvent être longs. Cf.
notamment le rapport d’évaluation du dispositif des instances médicales de la fonction publique, IGA-IGF-IGAS-
IGAENR de mars 2017, http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/2016-128R-Tome1.pdf.
91 Entre 0,5 % et 1 % de la rémunération nette totale pour les niveaux de garanties dépassant 85 % de la
rémunération nette.

- 25 -
 Rapport

L’obligation de couplage de la complémentaire santé avec certaines garanties de prévoyance

instaurée dans la fonction publique de l’État par le décret du 19 septembre 200792 permet de
déduire que tous les agents actifs adhérents à une offre référencée –soit sept agents sur dix
en 2017 (cf. 1.3.2.2.1.)- disposent au moins d’une protection contre les pertes de revenus
entrainées par une incapacité temporaire de longue durée. Mais les proportions d’agents
adhérents aux autres garanties (invalidité, décès) ne sont pas connues de même que, parmi les
agents disposant d’une couverture invalidité, la part de ceux susceptibles de bénéficier d’une
rente temporaire.

1.3.2.2. En santé, si les garanties référencées par les ministères sont globalement moins
protectrices que les contrats collectifs, la mission n’a pas identifié de difficultés
d’accès aux soins propres aux agents publics

1.3.2.2.1. Environ sept agents actifs sur dix adhéraient à un contrat référencé en santé et en
prévoyance à la fin du premier référencement

Sur la première vague de référencement, le nombre total d’assurés (actifs et retraités)

couverts par un contrat référencé est stable sur la période 2015–2017 pour le ministère
des armées et le ministère de l’économie et des finances, et diminue pour les autres ministères
entre - 3 % pour l’Éducation nationale et la recherche et -1 % pour la Justice. Seuls les
ministères sociaux ont vu le nombre d’agents assurés couverts par un contrat référencé
augmenter de 1 % sur cette période.
Pour l’ensemble des ministères, le nombre d’actifs rapporté au nombre de retraités
couverts par un contrat référencé s’érode sur la fin du premier référencement (cf.
annexe n° VI) ; à titre d’exemple, lors de la dernière année du référencement le nombre de
retraités couverts est quasi équivalent au nombre d’actifs pour le ministère de l’éducation
nationale et de la recherche. Ce constat amène donc à s’interroger sur l’équilibre actuariel de
tels contrats dans la durée et sur l’aggravation de l’effet d’anti-sélection pouvant conduire les
actifs les plus jeunes à se détourner de ce type de contrat devenant trop onéreux pour
maintenir ce type de contrat à l’équilibre.

92 Article 2 du décret : pour être éligibles à la participation des employeurs, les garanties doivent comporter à la
fois la couverture du risque santé, incapacité de travail et « tout ou partie des risques d’invalidité et liés au décès ».

- 26 -
 Rapport

Tableau 7 : Taux d’adhésion des actifs à un contrat référencé par ministère

Taux de couverture par les
Nombre d’assurés
ETPT 2017 organismes référencés
actifs en 2017
(en %)
Ministères économiques et
119 237 138 329 86
financiers
Éducation nationale 734 466 1 178 641 62
Transition écologique et
NC 40 682 -
solidaire
Ministères sociaux 10 564 19 303 55
Armées 289 536 272 740 ns
Justice 58 738 82 204 70
Agriculture et alimentation 7 751 30 844 25
Affaires européennes et
5 452 13 628 40
étrangères
Culture NC 10 934 ‘
Source : Mission. NB : la mission ne dispose pas du nombre d’agents physiques pour chaque ministère et a donc procédé
à une approximation du taux de couverture à partir du nombre d’ETPT. Pour le ministère des armées, le nombre
d’assurés couverts par un contrat référencé étant supérieur au nombre d’ETPT, ce taux apparaît non pertinent.

1.3.2.2.2. Couvrant l’ensemble du spectre des niveaux de garanties des contrats individuels, les
garanties référencées sont globalement de qualité inférieure aux contrats collectifs

À la demande de la mission, la DREES a réalisé une analyse des niveaux de couverture des
garanties demandés par les ministères dans le cadre des appels d’offre lancés à l’occasion du
deuxième référencement, en cherchant à les situer par rapport aux résultats obtenus dans le
cadre de l’enquête sur les contrats les plus souscrits en 2016 (cf. annexe n° VIII).
Dans leur ensemble, les ministères ont demandé aux organismes complémentaires de
proposer différents niveaux de couverture incluant un contrat d’entrée de gamme93 , un
contrat de milieu de gamme94 et un contrat haut de gamme95 . Néanmoins, il apparait que
les ministères ont adopté des stratégies hétérogènes, certains proposant des contrats dans
chacune des catégories de contrats (Défense, Justice et Agriculture), d’autres uniquement des
contrat d’entrée ou de milieu de gamme (Affaires sociales) et d’autres uniquement de milieu et
de haut de gamme (Transition écologique et Armées).
Le graphique 2 : met en évidence que les contrats d’assurance santé référencés par les
ministères couvrent l’ensemble du spectre des niveaux de garanties des contrats
individuels les plus souscrits en 2016.

93 Score inférieur à 0,6.

94 Score compris entre 0,6 et 0,8.

95 Score supérieur à 0,8.

- 27 -
 Rapport

Graphique 2 : Positionnement des garanties des contrats tels que décrits dans les appels d’offre des
ministères

0,9

0,8

0,7
Valeur du score

0,6

0,5

0,4
Contrats individuels
0,3
Contrats collectifs
0,2
Contrats de la mission (deuxième référencement)
0,1

0
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99
Part de bénéficiaires en % (percentile de score )

Source : DREES, enquête sur les contrats les plus souscrits 2016 ; extrapolation des garanties des contrats modaux à
l’ensemble des contrats. Lecture : En 2016, les 10 % des bénéficiaires de contrats individuels les moins bien couverts
(10ème percentile) disposent d’un contrat dont le score est inférieur à 0,41. Champ : Ensemble des bénéficiaires de
contrats individuels et collectifs. Les contrats ciblant les fonctionnaires (carrés noir) sont ceux fournis par la mission.
Méthode : voir fiche n°11 de l’ouvrage Barlet et al. (2019). La complémentaire santé. Acteurs, bénéficiaires, garanties
(édition 2019). Paris,: DREES, enquête sur les contrats les plus souscrits 2016 ; extrapolation des garanties des contrats
modaux à l’ensemble des contrats.

- 28 -
 Rapport

1.3.2.2.3. Le taux de couverture des agents publics par une complémentaire santé et leur
capacité à accéder aux soins ne se démarquent pas par rapport aux agents du privé

Une étude a été réalisée par l’IRDES, à la demande de la mission, sur la couverture
complémentaire santé des salariés de la fonction publique, à partir des données de l’enquête
Santé et Protection sociale 201496.
Le taux de couverture global des agents publics s’établit à 98 % en 2014, soit au niveau
constaté lors de la dernière enquête en 2012. À titre de comparaison, il s’établit à un niveau
légèrement inférieur dans le secteur privé à 97 %, en progression d’un point par rapport
à 2012. Le taux de couverture des agents en CDD s’établit à 93 % contre 98 % pour les
fonctionnaires et les retraités de la fonction publique (le même type de constat pouvant être
fait dans le secteur privé en comparant le taux de couverture des agents en CDI qui s’établit à
98 % à celui des agents en CDD qui s’établit à 89 % seulement)97.
Par ailleurs, le taux de couverture des agents retraités de la fonction publique est identique à
celui des fonctionnaires en activité (soit 98 %), soit davantage que dans le secteur privé où le
taux de couverture pour les retraités est de 96 %.
Toujours selon cette étude, dans leur ensemble, les agents de la fonction publique ont
majoritairement une opinion positive de leur couverture en santé, même si les agents
du secteur privé apparaissent davantage satisfaits (cf. annexe n° VIII). Cela s’explique
principalement par la nature du contrat d’assurance dans le secteur privé, qui est le plus
souvent collectif à adhésion obligatoire (56 %)98, limitant de ce fait les effets d’anti-sélection
et bénéficiant d’une participation de l’employeur ; les agents publics actifs bénéficient, quant à
eux, de ce type de contrat à hauteur de 13 % uniquement, le plus souvent comme ayant-droit
de leur conjoint. Ces différences d’appréciation de la qualité de couverture s’estompent
néanmoins au moment du passage à la retraite des agents du secteur privé dès lors qu’ils ne
bénéficient plus du contrat collectif financé par leur ancien employeur.
En outre, malgré un niveau de couverture moindre des agents publics, les taux de
renoncement aux soins sont comparables entre les agents du secteur public et du
secteur privé, les comportements différant en fonction de la durée du contrat (environ un
quart des agents recrutés à durée indéterminée et des retraités ont déclaré avoir renoncé à des
soins au cours de l’année précédant l’enquête ESPS 2014 contre plus d’un tiers des agents à
contrat à durée déterminée).

96 À la différence de l’exploitation de l’enquête Santé et Protection Sociale de 2012 qui avait été réalisée en 2015
pour les besoins de la mission IGA/IGAS/IGF sur la protection sociale complémentaire des agents publics, cette
enquête intègre les données des sections locales mutualistes et des régimes spéciaux les plus importants permettant
d’améliorer la représentativité de l’échantillon.
97 Cette moindre couverture des agents contractuels en CDD dans le public peut s’expliquer en partie par l’âge
moyen des contractuels en CDD (la proportion des agents en CDD âgés de moins de 30 ans étant de 49 % contre 9 %
pour les fonctionnaires). Néanmoins, 34 % des agents contractuels en CDD ont renoncé à des soins au cours des
douze derniers mois précédant l’enquête, contre 26% pour les fonctionnaires et 22 % pour les retraités. Cela laisse
supposer d’une part, qu’une partie des contractuels de la fonction publique ne souscrivent pas de complémentaire
santé pour des raisons économiques.
98 Chiffre tiré de l’analyse de l’IRDES sur la base de l’enquête ESPS 2014.

- 29 -
 Rapport

2. Le deuxième référencement, marqué par une ouverture accrue à la

concurrence et la recherche prioritaire d’un meilleur rapport
garanties/tarifs, a mis en évidence les fragilités du dispositif

2.1. En misant sur une ouverture accrue à la concurrence, les ministères ont
cherché à obtenir des tarifs plus favorables, et pour certains à diminuer
leur soutien financier à la PSC

2.1.1. À travers une remise en cause de la position des mutuelles historiques, les
ministères ont incité l’ensemble des acteurs à proposer des offres plus
attractives sur le plan tarifaire

Plusieurs ministères ont indiqué à la mission avoir utilisé le levier de la mise en concurrence
pour exercer une pression à l’amélioration du rapport garanties/prix auprès du tenant du
premier référencement. Ainsi, la majorité des ministères ont indiqué dans le cahier des
charges du deuxième référencement être prêts à référencer plus d’un organisme
complémentaire. Ce nombre, parfois défini en concertation avec les OS (ex : Transition
écologique, Justice, Économie et finances), a été défini sur la base de deux critères principaux :
 le volume de la population à couvrir, parfois jugé insuffisant pour référencer plus d’un
organisme (cf. Affaires étrangères) ou au contraire trop élevé pour n’en référencer qu’un
seul (cf. Armées) ;
 la volonté du ministère d’exercer une pression à l’amélioration du rapport garanties/prix
vis-à-vis des mutuelles historiques (cf. Affaires sociales).
Au total, 16 organismes sont référencés dans le cadre du deuxième référencement contre 10
en 2015, avec l’entrée de nouveaux acteurs distincts des mutuelles historiques (cf. tableau 8).
Concernant l’amélioration du rapport tarifs/garanties, aucun des ministères ayant affirmé
l’avoir amélioré entre les deux référencements n’a fourni à la mission de documents
permettant de le mesurer.
Néanmoins, la DREES et l’IRDES ont réalisé, à la demande de la mission, une comparaison des
garanties référencées par deux ministères entre les deux vagues de référencement99 . Il en
ressort que les garanties proposées dans le cadre de ces deux ministères se sont trouvées à
certains égards améliorées, Toutefois, les organismes référencés concernés n’opérant plus de
remboursements différenciés selon le fait de fréquenter ou non le réseau de soins mutualiste,
les assurés fréquentant ces réseaux bénéficient, pour les prestations dispensées par ces
réseaux, de remboursements moins favorables que ceux dont ils bénéficiaient dans le cadre du
premier référencement (cf. annexe n° VIII).

99Ces analyses portent uniquement sur le niveau des garanties compte tenu de la complexité de la tarification des
contrats d’assurance santé, rendant l’analyse sous l’angle de la qualité et du prix très délicate.

- 30 -
 Rapport

Tableau 8 : Liste des organismes candidats et retenus par ministère dans le cadre du deuxième
référencement
Organismes Organismes déjà
Ministères Organismes retenus
candidats100 référencés (O/N)101
Ministères  MGEFI
économiques et  MGP MGEFI O
financiers  Intériale

 CNP  CNP  N
Éducation nationale  Intériale-Axa  Intériale-Axa  N
 MGEN  MGEN  O

Transition écologique et  AG2R

 MGEN O102
solidaire  MGEN
 Fortego
 MGEN-MFP
Aviation civile  MGAS-SHAM N
 MGAS-SHAM
 Humanis
 MGAS-SHAM  MGAS-SHAM  O
Ministères sociaux
 MGEN-HFP  MGEN-HFP  N
 Unéo  Unéo  O
 HFP  HFP  O
Armées103
 Fortégo104  Fortégo  O
 Intériale-Axa  Intériale-Axa  N
 MNJ
 MGP
Justice  Intériale-Axa N
 Intériale-Axa
 HFP
 HFP
 HFP  O
Agriculture et  Groupama
 Groupama105  O
alimentation  AG2R
 AG2R La Mondiale  N
 Intériale-Axa
Affaires européennes et  MAEE
 MAEE O
étrangères  Intériale-Axa
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

100 Candidatures jugées recevables par les ministères.

101 Dans le périmètre du ministère.

102 La MGET, organisme précédemment référencé, a intégré en 2016 la MGEN.

103 Les quatre organismes ont candidaté et ont été retenus pour les deux lots (civils et militaires).

104 Groupement intégrant la mutuelle civile de la Défense (MCDéf) déjà référencée dans le cadre du premier
référencement.
105 Groupama était référencé auprès de l’Office national des forêts dans le cadre du premier référencement.

- 31 -
 Rapport

2.1.2. La participation financière annuelle prévue par les ministères dans le cadre de
la PSC, soit 28 M€, a diminué de 39 % entre le premier et le deuxième
référencement

La participation financière des ministères à la PSC, telle qu’inscrite dans les cahiers des
charges106, a connu entre 2015 et 2018 une accentuation de la diminution engagée de
longue date107.
Comme le montre le tableau 9, alors que le montant global alloué à la PSC a diminué de
38,6 %, seuls trois ministères (Armées, Culture et Affaires étrangères) ont maintenu
leur engagement de participation au niveau constaté en 2015. La tendance constatée
entre les deux référencements peut s’expliquer par (i) des arbitrages budgétaires défavorables
à la PSC, le montant alloué à cette dernière pouvant servir, du fait de sa faible visibilité, de
variable d’ajustement, ainsi que (ii) par des stratégies de négociation de nouveaux rapports
garanties/prix dans le cadre du deuxième référencement et d’une ouverture à la concurrence
plus favorables, selon les responsables ministériels rencontrés, aux agents et ne justifiant plus
un soutien financier équivalent à celui qui préexistait.

Tableau 9 : Montant maximal de la participation financière à la PSC annoncé par les ministères
(en M€)
Premier Deuxième
Ministères Évolution (en %)
référencement108 référencement109
Économie et finances 7,3110 4,0 - 45
Éducation nationale et
12,0 4,0 - 66,7
recherche
Transition écologique et
4,5111 0,9 - 80
solidaire
Aviation civile 0,0 0,8 -
Ministères sociaux 0,8 0,4 - 52,2
Armées 16,0 16,0 0,0
Justice 3,0 0,9 - 70,4
Agriculture et
0,9 0,6 - 33,3
alimentation112
Affaires européennes et
1,2 1,2 0,0
étrangères
Culture 0,2 0,2 0,0
Total 45,9 28,2 - 38,6
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

106 Le montant effectivement versé est décidé chaque année au regard des transferts de solidarité notifiés pour
l’année N-1. Ce montant, variable selon les années en fonction des arbitrages budgétaires propres à chaque
ministère, peut différer de celui inscrit dans le cahier des charges. Ainsi, en 2017, le ministère de l’éducation a versé
2 M€ au titre de la PSC (4 M€ en 2016) alors qu’il s’était engagé dans le cadre du premier référencement sur un
montant annuel de 12 M€.
107 Avec une baisse de 20 % du soutien financier des ministères à la PSC entre 2004 (le total des subventions
allouées aux mutuelles était estimé à 43,6 M€) et 2013
108 Il s’agit de la moyenne du niveau de participation constaté entre 2009 et 2016.
109 Il s’agit du montant inscrit dans le cahier des charges.

110 Pas de participation budgétaire annuelle maximale inscrite dans le cahier des charges du premier
référencement. Il s’agit du montant de la participation financière versée à l’organisme référencé en 2015.
111 Il s’agit du niveau de participation constaté en 2009.

112 Ministère uniquement, hors opérateurs.

- 32 -
 Rapport

2.2. L’ouverture en trompe-l’œil à la concurrence dans certains ministères se

traduit en pratique par une segmentation des risques qui compromet les
transferts de solidarité et la participation financière des employeurs

2.2.1. Du fait de l’absence de bascule automatique vers les offres nouvellement

référencées, dont la viabilité économique pose question, les premières données
disponibles font apparaître une baisse conséquente du nombre d’adhérents à un
contrat référencé

Compte tenu du caractère facultatif du dispositif, les dispositions réglementaires ne

prévoient pas les conditions du transfert des adhérents aux offres retenues lors du
premier référencement vers celles retenues dans le cadre du deuxième référencement.
Le décret du 19 septembre 2007 impose seulement à l’organisme perdant son référencement
d’informer ses adhérents et de leur permettre de changer d’organisme dans un délai de trois
mois après l’envoi de cette information113. Il n’impose en revanche aucune obligation à un
organisme conservant son référencement dans le cadre d’une nouvelle offre.
En l’absence de clauses liant la durée de validité des contrats et règlements mutualistes
collectifs définissant les conditions applicables à une offre à la durée du référencement,
ceux-ci peuvent continuer à s’appliquer. En ce cas, si l’adhérent n’utilise pas la possibilité
de résiliation en cas de nouveau référencement mentionnée ci-dessus, il ne peut ensuite résilier
son adhésion qu’aux échéances annuelles suivantes. Mais, même dans le cas où les clauses du
règlement ou du contrat prévoient qu’il prend fin en cas de non renouvellement du
référencement, ce qui est le cas dans plusieurs de ceux établis dans le cadre du deuxième
référencement (cf. annexe n° VII), rien n’empêche l’organisme complémentaire de proposer à
titre individuel aux adhérents un nouveau contrat ou règlement reproduisant les
caractéristiques du précédent.
Ainsi, certains organismes précédemment référencés font peu d’efforts pour faire passer leurs
adhérents sur leur nouvelle offre :
 parce qu’ils ont dû consentir à des baisses tarifaires pour conserver leur référencement ;
 parce que l’appel d’offre leur a interdit l’inclusion de la garantie dépendance ou
l’adhésion groupée à une mutuelle d’action sociale organisée dans le cadre du livre III du
code de la mutualité.
De même certains organismes nouvellement référencés ont pu proposer des offres tarifaires
performantes avec l’objectif, parfois non dissimulé, de ne pas les diffuser sur l’ensemble de la
population cible mais seulement sur la partie de celle-ci présentant les risques les moins élevés
(élèves des écoles de formation par exemple), et concentrent leurs efforts de
commercialisation sur cette catégorie.

113 Article 11 du décret du 19 septembre 2007.

- 33 -
 Rapport

Encadré 1 : Évolution du nombre d’adhérents à un contrat référencé

L E S
U N I CAB
C O -6 du co ation
d e d MM
es
N O N 11 str
N S
ÉE l'article et l’adm
L 3 i n i
N
DO sens de le public
au e n tre
t ion s
r e l a

114 NC.
115 NC.
116 NC.

- 34 -
 Rapport

Tableau 10 : Nombre d’adhérents, actifs et retraités, à un contrat référencé par mutuelle

référencée et par ministère
Taux de
Dernière année du premier Première année du deuxième
OC bascule
référencement référencement
(en %)
Ministères économiques et financiers
OC n°1 223 508 223 172 99,85
Éducation nationale
OC n°1 1 500 438 916 0,06
OC n°2 - 729 -
OC n°3 - NC -
Ministères sociaux
OC n°1 - 35 -
OC n°2 19 408 1 088 5,61
Transition écologique
OC n°1 NC NC -
Armées
OC n°1 - 387 -
OC n°2 490 002 18 318117 3,74
OC n°3 NC NC -
OC n°4 NC NC -
Agriculture
OC n°1 18 974118 12 418 65,45
OC n°1 - 291 -
OC n°3 NC 131 -
Justice
OC n°1119 81 837 Non référencé
OC n°2120 6 162 10 580 12,92121
Affaires étrangères
OC n°1 10 355 9 880 95,41
Culture
OC n°1 11 668 35 0,29
OC n°2 - NC -
OC n°3 - NC -
Source : Mission, d’après données communiquées par les organismes complémentaires référencés ou par les DRH
ministérielles.

2.2.2. Le multiréférencement brouille encore la lisibilité du dispositif, complexifie son

suivi et accroît la segmentation des adhérents

Le multiréférencement avait été initialement conçu pour tenir compte de l’existence de

régimes historiquement distincts du fait des redécoupages successifs de départements
ministériels, ou d’une segmentation par direction au sein d’un même ministère. Il n’avait été
admis que comme un pis-aller, en attendant un regroupement des acteurs à un niveau
suffisamment large (dont l’exemple des ministères financiers offre une bonne illustration).

117 Effectifs au 31 décembre 2018.

118 Effectifs en 2015.

119 Référencé jusqu’au 27 septembre 2017.

120 Référencé depuis le 28 septembre 2017.

121 Pour le Ministère de la Justice, le taux de bascule a été calculé en rapportant le nombre d’adhérents de la nouvelle
mutuelle référencée fin 2018 à ceux de l’ancienne mutuelle référencée en septembre 2017.

- 35 -
 Rapport

Dans le cadre du deuxième référencement, certains ministères ont utilisé cette possibilité en
ouvrant le marché à de nouveaux opérateurs en retenant simultanément plusieurs
organismes122. Ce choix semble présenter plus d’inconvénients que d’avantages :
 le multiréférencement permet en théorie d’offrir une palette de solutions différentes aux
agents123, pouvant s’adapter à la diversité de leurs situations professionnelles et
familiales, mais l’exercice du choix peut être complexe pour les agents qui doivent
comparer les tarifs en fonction de leur profil de consommation de soins et de leur risque
estimé (en prévoyance) pour identifier l’offre la plus avantageuse. En outre, en
prévoyance, le choix est rendu aléatoire par la méconnaissance des conditions détaillées
des contrats et règlements qui ne leurs sont communiqués qu’après l’adhésion
(cf. 1.3.2.1.3) ;
 il renforce la compétition entre organismes, en la prolongeant après la mise en
concurrence initiale et en favorisant des comportements de sélection de la part
des « entrants » qui peuvent ne chercher à recruter que des adhérents présentant
les « bons risques », les mutuelles historiques risquant de ne conserver que les
« mauvais risques » ;
 cette compétition pour le recrutement des adhérents est génératrice de frais
d’acquisition non pris en compte dans le calcul des transferts de solidarité (pour lequel
les frais de gestion sont plafonnés à 10 %) ;
 il aboutit à une répartition de la population des adhérents entre plusieurs opérateurs, et
à une segmentation du périmètre de mutualisation des risques, situation paradoxale
et contradictoire avec l’objectif de solidarité recherché. En prévoyance en particulier,
une telle concurrence pourrait aboutir à une segmentation de la population adhérente
par âges susceptible de remettre en cause le principe même d’une tarification
strictement fondée sur le niveau de ressources.

2.2.3. Cette segmentation devrait engendrer une baisse drastique des transferts de
solidarité et de la participation financière des employeurs qui, conjuguée aux
évolutions en cours de la complémentaire santé, pourrait fragiliser l’équilibre
financier de certains organismes

2.2.3.1. Sans préjuger des transferts de solidarité effectués sur les contrats non
référencés, l’absence de transferts sur les garanties référencées interdit à quatre
ministères de verser l’enveloppe de 21 M€ prévue au titre de la PSC en 2019

Les organismes complémentaires n’ont pas communiqué à la mission de données sur les
évolutions mises en œuvre ou envisagées de la structure tarifs/garanties des contrats
anciennement référencés. Il n’est donc pas possible d’analyser l’existence éventuelle de
transferts de solidarité sur ces contrats.

1222 organismes pour les ministères sociaux, 3 pour le MEN-MESR et pour le ministère de l’Agriculture, 4 avec
chacun deux offres (personnels civils et militaires) pour les le ministère des Armées.
123 Les garanties offertes, définies par le cahier des charges ministériel, sont les mêmes mais les tarifs diffèrent.

- 36 -
 Rapport

En revanche, à rebours des estimations très volontaristes qui avaient été réalisées par les
candidats dans le cadre des appels à concurrence, il est possible d’affirmer que, dans au moins
quatre ministères (Éducation nationale, Armées, Affaires sociales et Culture) qui emploient la
grande majorité des agents de l’État, au regard du faible volume d’adhérents aux garanties
référencées et de leurs caractéristiques (jeunes actifs en grande majorité), le niveau des
transferts de solidarité réalisés lors de la première année du référencement devrait être
proche de zéro.
Par conséquent, à droit constant, ces ministères ne pourront pas allouer à la PSC en 2019 les
montants prévus dans les cahiers des charges, ce qui représentera pour l’État un montant
non consommé global de 20,6 M €124 qui pourra être économisé ou réinjecté dans le
budget d’action sociale ministérielle.

2.2.3.2. Confrontés à l’impact de la réforme « 100 % santé » et, pour certains, à la perte
de la gestion du régime obligatoire, la fin du soutien financier de l’État pourrait
amener une partie des acteurs à revoir leur modèle économique, avec de
potentielles augmentations tarifaires

Même si le soutien financier des ministères représente, pour les mutuelles concernées, une très
faible part de leurs ressources, la fin, pour une partie d’entre elles, de tout soutien financier de
la part de l’État pourrait les amener à revoir le modèle économique des contrats non référencés
auxquels souscrivent aujourd’hui la majorité des adhérents. Cette révision du modèle
économique pourrait se traduire par une augmentation tarifaire (qui ne fait l’objet d’aucun
encadrement en dehors des garanties référencées), une diminution du niveau des garanties ou
une réduction des coûts de gestion.
Cette évolution du modèle économique pourra s’avérer d’autant plus nécessaire que :
 l’ensemble des mutuelles « historiques » est confronté à une augmentation de la part des
adhérents de plus de 75 ans par rapport à celle des jeunes actifs ;
 l’ensemble des mutuelles doit mettre en œuvre la réforme dite « 100 % santé »125 qui,
selon les analyses réalisées par la DREES, aura un impact financier d’autant plus
important que la part des adhérents âgés est élevée et que les contrats sont d’entrée ou
de milieu de gamme126 ;
 les douze mutuelles regroupées au sein de MFP Services (mutualité de la fonction
publique services) ont perdu depuis mars 2019 la gestion du régime obligatoire qui
représentait un avantage comparatif par rapport aux autres acteurs pour attirer des
adhérents sur les contrats complémentaires dans leur périmètre ministériel ;
 enfin, une proposition de loi relative au droit de résiliation sans frais des contrats de
complémentaire santé, en cours de discussion à date au Sénat, prévoit la possibilité d’une
résiliation infra-annuelle des contrats qui pourrait aussi déstabiliser l’ensemble du
secteur.

124 Ce montant est calculé en tenant compte des sommes que ces ministères avaient prévu, dans le cahier des
charges du deuxième référencement, d’allouer à la PSC : 4 M€ pour l’Éducation nationale, 0,38 M€ pour les Affaires
sociales, 16 M€ pour les Armées, 0,2 M€ pour la Culture.
125 Les engagements de lisibilité accrue des contrats pris par les assureurs complémentaires dans le contexte de
cette réforme pourraient aussi contribuer à accroître la mobilité des assurés.
126 Selon l’analyse réalisée par la DREES en décembre 2018, « le principe de la réforme 100% santé conduit à fixer
des planchers de prise en charge sur le panier 100% santé et donc à augmenter en premier lieu les garanties des
contrats de milieu et d’entrée de gamme. Les assurés les plus âgés étant les plus gros consommateurs de soins dentaires
et ’audioprothèses, et étant principalement couverts par des contrats individuels, dont les garanties sont plus faibles
que sur le marché collectif, seront donc ceux pour lesquels les primes devraient le plus augmenter du fait de la réforme,
d’autant plus que ces contrats pratiquent une tarification croissante avec l’âge ».

- 37 -
 Rapport

Encadré 2 : La réforme « 100 % santé »

Prévue par l’article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2019, la réforme
« 100 % santé » vise à garantir l’accès à une offre sans reste à charge après l’intervention combinée de
l’assurance maladie obligatoire et de l’assurance maladie complémentaire. Elle cible les trois domaines
présentant les restes à charge les plus élevés (l’optique, l’audiologie et le dentaire), pour lesquels le
remboursement intégral d’un ensemble de soins et d’équipements de qualité sera assuré (le « panier
100 % santé »). Tous les contrats d’assurance complémentaire solidaires et responsables doivent
couvrir le « panier 100 % santé » à compter du 1er janvier 2020 pour l’optique et les soins prothétiques
dentaires et d’ici 2021 pour l’audiologie.
Les assureurs complémentaires ont en outre, dans ce contexte, pris des engagements d’améliorer la
lisibilité de leurs contrats (cf. annexe n° VIII).
Source : http://www.securite-sociale.fr/-Reforme-du-100-sante.

3. Le choix d’un scénario d’évolution du dispositif doit reposer sur une

clarification de ses objectifs et tenir compte des engagements pris par
l’État dans le cadre du deuxième référencement
Dans le cadre de la concertation prévue avec les organisations syndicales, la mission
recommande de :
 clarifier les objectifs assignés à la PSC dans la fonction publique, préalable indispensable
à l’appréciation des leviers proposés par le rapport ;
 tenir compte, dans la FPE, du calendrier du deuxième référencement qui s’achèvera,
selon les ministères entre 2023 et 2024, en donnant le temps nécessaire à l’ensemble des
parties prenantes (DRH, organismes complémentaires, agents) pour se préparer à toute
éventuelle évolution du dispositif ;
 préserver, et même élargir, les marges de manœuvre des employeurs territoriaux en leur
ouvrant accès à une nouvelle forme de soutien financier à la PSC en aménageant les
dispositifs existants.

3.1. Dans la FPE, en attendant la fin du deuxième référencement, la mission

recommande un aménagement du dispositif existant qui est en grande
partie conditionné à une augmentation de l’enveloppe globale allouée à la
PSC

3.1.1. Lever les freins à la bascule des adhérents, en particulier retraités, des contrats
anciennement référencés vers les contrats nouvellement référencés et renforcer
l’information des agents sur la prévoyance

3.1.1.1. Favoriser la bascule des agents vers les contrats nouvellement référencés

Sauf à remettre en cause avant la fin du deuxième référencement l’existence de ce dispositif, ce

que la mission ne recommande pas127, la mise en œuvre de ce levier est indispensable pour
permettre à l’ensemble des ministères de continuer de participer financièrement à la PSC.

127 Il faudrait une disposition législative, puisque le décret de 2007 prévoit limitativement les cas de retrait du
référencement et ne peut être modifié rétroactivement pour les référencements en cours. Si on analyse les
conventions de référencement comme des contrats administratifs qu’il est en principe possible de modifier ou

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 Rapport

Dans le cadre actuel du deuxième référencement, il s’agirait pour les ministères concernés par
cette nécessité de bascule128 de :
 renforcer les démarches d’information auprès de l’ensemble des agents, y compris les
retraités en instruisant les relais possibles (associations, service des retraites de l’État,
syndicats) pour communiquer spécifiquement auprès de cette population, sur l’intérêt
de souscrire aux garanties nouvellement référencées129 ;
 négocier avec les organismes référencés pour mettre en place les conditions de cette
bascule, ce qui pourrait supposer de lever certaines contraintes qui contribuent à
l’absence de diffusion des nouvelles offres (comme l’interdiction de l’adhésion groupée
à une mutuelle du livre III) et de réviser les rapports tarifs/garanties prévus dans les
cahiers des charges, le cas échéant avec des augmentations tarifaires supérieures à celles
fixées dans le cadre du deuxième référencement ;
 revoir à la hausse, le cas échéant, le niveau de participation financière envisagé pour
compenser les éventuelles augmentations tarifaires engendrées par la renégociation
avec les organismes référencés.
À l’issue du deuxième référencement, s’il est choisi de conserver ce type de dispositif, il
conviendrait de prévoir systématiquement dans les cahiers des charges des dispositions
visant à inciter à une bascule de tous les adhérents, y compris des retraités, vers les
contrats nouvellement référencés. Dans un cadre facultatif, cette bascule ne peut toutefois
être imposée et demeurera limitée, en cas de changement d’organisme de référence, en
l’absence d’une participation financière substantielle de l’employeur au nouveau contrat.

3.1.1.2. Renforcer l’information des agents sur l’importance de souscrire une couverture
prévoyance

L’intérêt d’une prévoyance complémentaire paraît insuffisamment mesuré par les agents du
fait de la faible fréquence des situations dans lesquelles le revenu de l’agent est affecté : si en
moyenne, au moins 30 % des agents connaissent au moins un arrêt maladie dans l’année, moins
de 2%130 atteignent la durée d’arrêt les conduisant à ne recevoir qu’un demi-traitement ; les
mises en retraite pour invalidité concernent moins de 6 % des pensions liquidées en 2017 par
le service des retraites de l’État. Comparativement à la fréquence de la consommation des
soins de santé, le risque peut paraître peu important alors que ses conséquences
peuvent être beaucoup plus lourdes.

résilier, hors les cas contractuellement prévus, lorsque l’intérêt général l’exige, cela suppose d’indemniser
intégralement le cocontractant (CE, Ass. 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval).
128 Éducation nationale, Culture, Armées, Transition écologique et solidaire, Affaires sociales.

129 Cette recommandation s’applique aussi à la FPT où les retraités, qui bénéficient en droit des dispositifs prévus
par le décret du 8 novembre 2011, ne disposent pas de l’information nécessaire pour adhérer, quand bien même
certaines collectivités se disent prêtes à leur verser une participation financière au titre de la PSC. L’Ircantec et la
CNRACL ont donc un rôle à jouer pour informer les retraités de leur droit à adhérer à la convention conclue par leur
ex-employeur ou à un règlement ou contrat labellisé.
130 Des agents des ministères ayant fourni des statistiques à ce sujet pour le deuxième référencement.

- 39 -
 Rapport

La relative complexité des règles applicables ne favorise pas en outre une claire appréhension
du risque :
 la règle de la mesure des trois mois d’arrêt calculés sur douze mois glissants pour
déclencher le passage à demi-traitement n’est pas simple à comprendre ;
 le niveau de maintien de la rémunération pendant le congé maladie n’est pas identifié, le
terme « demi-traitement » fréquemment utilisé ne visant pas les primes dont le
maintien, la réduction ou la suspension dépend de leur nature et de celle du congé dont
l’agent bénéficie ;
 la situation au terme d’un congé maladie n’est pas facile à anticiper du fait de la
multiplicité des situations possibles ; les agents qui peuvent bénéficier de la couverture
acquise par leur conjoint exerçant son activité dans le secteur privé et adhérant de ce fait
à un contrat collectif peuvent s’estimer protégés alors qu’ils ne bénéficient en ce cas que
de la complémentaire santé ;
 le caractère moins protecteur des dispositions relatives aux contractuels probablement
moins bien identifié encore par les intéressés.
Informer précisément les agents sur les règles statutaires relatives à l’indemnisation de
l’incapacité temporaire et de l’invalidité devrait représenter une priorité pour les
directions des ressources humaines des employeurs publics. Cette information pourrait
trouver place dans les livrets d’accueil donnés aux agents nouvellement recrutés, avec
l’avantage de pouvoir fournir des indications précises sur les règles appliquées aux primes
dont le sort dépend de leur nature, variable selon les ministères et les employeurs publics et,
pour les collectivités territoriales, des décisions de leurs assemblées délibérantes. Elle pourrait
être complétée par la fourniture régulière, par exemple dans les bilans sociaux, de données
statistiques sur la sinistralité observée, permettant aux agents de mesurer la réalité du risque.

3.1.2. Augmenter le niveau de participation financière des ministères, en le

rapprochant du secteur privé ou du niveau par agent le plus élevé à l’heure
actuelle ou, a minima, en prenant en charge une part accrue des transferts de
solidarité

3.1.2.1. Le coût de la prise en charge à 50 % des cotisations santé et prévoyance à la PSC

dans la seule FPE pourrait s’élever à 1-1,3 Md € par an

L’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 a incité les agents publics à comparer
le niveau de participation des employeurs privés à la PSC à celui des employeurs publics. Cette
comparaison présente cependant une limite dans la mesure où la prise en charge obligatoire
d’au moins 50 % de la cotisation ne s’applique dans le privé qu’à la couverture santé131, et
qu’aux actifs.

131 Les données du Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP) montrent toutefois que les taux de
participation en prévoyance dépassent 50 % dans les branches de plus de 50 000 salariés (cf. annexe VII).

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 Rapport

À partir du montant moyen de la cotisation annuelle payée en 2017 par les adhérents à un
organisme représentatif pour la couverture des risques santé et prévoyance (1 073 €)132, la
mission a extrapolé le coût que représenterait la prise en charge à 50 % de cette cotisation par
les employeurs au bénéfice de leurs agents actifs. Il s’élèverait, dans l’hypothèse d’une
adhésion de l’ensemble des 2,4 M d’actifs de l’État et de ses EPA, fonctionnaires et
contractuels compris133, à 1,3 Md € et, dans l’hypothèse ou une partie des agents (20 %)
n’adhéreraient pas (bénéficiaires de la couverture de leur conjoint par exemple), à 1 Md€.
Cette augmentation de la participation de l’État pourrait être atténuée si l’élargissement de la
mutualisation avait un effet à la baisse sur le montant moyen de la cotisation payée, et donc sur
le coût que représenterait sa prise en charge à 50 % par l’employeur, que la mission n’est pas
en mesure de chiffrer. En outre, ce calcul ne prend pas en compte les évolutions tarifaires
pouvant être liées aux évolutions règlementaires en matière de protection sociale
complémentaire (telles que la réforme « 100 % Santé » et la possibilité offerte de résilier un
contrat d’assurance santé de manière infra-annuelle).
La perspective d’un alignement de la prise en charge de la PSC dans la FPE sur le privé
représenterait donc un effort budgétaire considérable, qui serait encore accru s’il était suivi
également dans la FPT et la FPH.

3.1.2.2. Le versement de 120 € par adhérent et par an, soit le niveau le plus élevé constaté
aujourd’hui représenterait un coût d’environ 280 M€

Dans une autre logique, il pourrait être envisagé d’aligner le montant versé par
l’employeur public chaque année aux adhérents aux organismes complémentaires
référencés (actifs et retraités) sur la base d’un montant de 120 € par an montant
correspondant à la participation la plus élevée versée par un ministère. Cette
participation représenterait donc une part variable de la prime payée par chaque adhérent en
fonction de sa situation personnelle et de la grille tarifaire proposée par l’organisme référencé
dont il a souscrit un contrat sur la base du cahier des charges de son ministère.
Comme le montre le tableau 11, un alignement du niveau de participation sur ces montants,
qui supposerait de revoir les règles plafonnant le niveau de participation à celui des transferts
notifiés représenterait un coût total annuel, à périmètre identique, d’environ 280 M€, à
comparer à une participation financière prévue à hauteur de 28,2 M€ dans le cadre du
deuxième référencement et une participation financière de 18,3 M€ réalisée en 2017.

132 La mission n’a pas pu accéder aux données relatives au total des primes payées et au nombre d’adhérents pour
l’ensemble des mutuelles référencées en 2017.
133 Soit 2 398 031 agents au 31/12/2015 dont 1 913 674 Pour l’Etat 484 35 pour ses EPA (source DGAFP : chiffres
clés).

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 Rapport

Tableau 11 : Estimation du coût du versement d’une aide de 120 € par an et par adhérent à une
complémentaire référencée au 31/12/2017 (en M€)
Nombre d’adhérents à un OC Coût d’une aide de 120 € par
Ministères
référencé au 31/12/2017134 adhérent et par an
Ministères économiques
217 335 26 080 200
et financiers
Éducation nationale et
1 459 653 175 158 360
recherche
Transition écologique et
36 425135 4 371 000
solidaire
Ministères sociaux 19 637 2 356 440
Armées 478 415 57 409 800
Justice 86 999 10 439 880
Agriculture et
12 685 1 522 200
alimentation
Affaires européennes et
9 880 1 185 600
étrangères
Culture 11 668136 1 400 203
Total 2 332 697 279 923 683
Source : Mission.

Le ministère de l’intérieur, qui ne référence pas d’OC, et ne verse pas d’aide, pourrait être
amené à réviser sa position si les autres ministères aident leurs agents, ce qui est un facteur
d’attractivité relative.

3.1.2.3. Le coût annuel d’une prise en charge entre 50 et 100 % des transferts de
solidarité se situerait entre 1,5 et 3,1 fois le montant total versé en 2017

Le niveau de participation financière des ministères étant à l’heure actuelle encadré par
l’existence de transferts de solidarité, il pourrait être envisagé d’augmenter le taux de
compensation de ces transferts (estimé en 2017 à 33 %). Trois hypothèses sont envisagées
dans le tableau 12 avec la prise en charge à 50, 70 ou 100 % des transferts de solidarité
constatés en 2017 pour un coût situé entre 28 et 56 M€, soit 1,5 à 3,1 fois le montant consacré
à la PSC en 2017.
Une telle augmentation du niveau de prise en charge des transferts serait cohérente avec
l’objectif initial de la PSC, celui de favoriser des tarifs plus accessibles pour les retraités et les
familles grâce à une participation financière de l’employeur public. Néanmoins, cette
évolution ne permettrait pas d’afficher un montant de participation par adhérent
suffisamment significatif dans tous les ministères, à transferts de solidarité inchangés.
Par exemple, dans l’Éducation nationale, même en prenant en charge 100 % des transferts de
solidarité (pour une enveloppe totale de 28,6 M€ quatorze fois supérieure au montant versé
en 2017), le montant de la participation annuelle par adhérent137 resterait de 19 € (soit moins
de 2 € par mois) sur la base des chiffres obtenus à la fin du premier référencement.

134 Adhérents directs uniquement, actifs et retraités.

135Il s’agit des données pour l’année 2013 communiquées par le rapport IGF-IGAS-IGA sur la PSC de 2015. Le
ministère ne dispose pas de données plus récentes, le référencement ayant pris fin en 2015.
136 Nombre constaté par la MGEN au 30 juin 2017.
137 Calcul effectué sur la base de 1 459 653 adhérents actifs et retraités (adhérents directs uniquement, à l’exclusion
des ayants droit) au 31 décembre 2017.

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 Rapport

Tableau 12 : Calcul du coût de la prise en charge à 50 ou 70 % des transferts de solidarité

constatés en 2017 (en M€)
Écart par Écart par
Montant des Montant de la Coût d’une rapport au Coût d’une rapport
transferts de participation prise en montant prise en au
Ministères
solidarité financière charge versé charge montant
en 2017 en 2017 à 50 % en 2017 à 70 % versé
en 2017
Ministères
économiques et 6,1 0,0 3,1 3,1 4,3 4,3
financiers
Éducation
nationale et 28,6 2,0 14,3 12,3 20,0 18,0
recherche
Transition
écologique et 0,5138 -139 0,3 0,3 0,4 0,4
solidaire
Ministères
0,7 0,7 0,4 -0,1 0,5 0,1
sociaux
Armées 15,0 13,0 7,5 -5,5 10,5 -2,5
Justice 0,7140 0,9 0,4 -0,6 0,5 -0,4
Agriculture et
1,7 0,6 0,9 0,3 1,2 0,6
alimentation
Affaires
européennes et 3 1,2 1,5 0,3 2,1 0,9
étrangères
Culture NC 0,2 - - - -
Total 56,3 18,3 28,1 10,1 39,4 21,3
Source : Mission.

3.1.3. Individualiser le versement de l’aide et, le cas échéant, la cibler sur les agents qui
en ont le plus besoin et/ou sur la prévoyance

L’individualisation du versement de l’aide n’a de sens que si le niveau de participation

financière par ministère est suffisamment élevé pour être significatif lorsqu’il est
ramené par an et par agent.
Sur le plan juridique, cette évolution, favorable à la lisibilité du dispositif, serait compatible
avec la doctrine de la Commission européenne qui a validé le principe dans sa décision déjà
citée sur le projet de décret relatif à la FPT141. Dans une note du 27 mars 2015 adressée à l’IGF,
la Direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers soulignait
également que l’avantage, issu de la participation financière de l’État à la PSC, devait être
identifiable pour les agents, même si la Commission n’avait pas imposé que l’aide soit
individualisée sur chaque appel à cotisation.

138 Il s’agit des transferts prévisionnels pour l’année

2019 dans l’hypothèse où seuls les agents et retraités envisagés
selon les prévisions d’adhésion adhèrent au dispositif.
139 Pas de référencement.

140 Il s’agit des transferts notifiés par la MMJ en 2016 (pas de transferts notifiés en 2017).
141 C(2011)1008 paragraphes 44 à 46.

- 43 -
 Rapport

Le versement individuel de l’aide aux agents supposerait néanmoins une modification du

décret du 19 septembre 2007 dont l’article 12 dispose que la participation est « attribuée à
l’organisme de référence ou répartie entre les organismes de référence en fonction des transferts
effectifs de solidarité, intergénérationnels et familiaux, opérés au titre des garanties proposées à
la population intéressée ». Il ne pourrait être mis en œuvre que dans le cadre de la négociation
envisagée plus haut avec les organismes référencés. Il aurait par ailleurs pour conséquence de
donner à l’avantage en espèces directement accordé à chaque agent le caractère d’un élément
de rémunération, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation142, ce dont il
faudrait tenir compte dans le calibrage financier.
Si le montant de l’enveloppe allouée à la PSC par ministère restait insuffisant pour
afficher un montant par agent suffisamment significatif, la mission recommande de
déterminer, ministère par ministère, des critères de ciblage de l’aide financière de
l’employeur sur les agents pour lesquels elle aurait l’effet incitatif le plus fort pour
l’adhésion à une couverture complémentaire. Il pourrait s’agir des agents dont le niveau de
revenu est le plus faible et qui sont par conséquent les moins à même de supporter le reste à
charge éventuellement lié à leur consommation de soins et les plus susceptibles d’être
fragilisés, du fait d’un montant d’épargne plus faible, par une bascule en demi-traitement. Ce
ciblage aurait un impact sur les agents qui ne bénéficieraient plus, même indirectement, de la
participation financière de leur employeur et pourraient voir leur cotisation augmenter à la
marge. Il engendrerait en outre des effets de seuil.
Sur la base des éléments transmis par les ministères aux organismes candidats dans le cadre
du deuxième référencement, la mission a déterminé la part des adhérents (actifs uniquement)
sur lesquels pourrait être ciblée l’aide financière annuelle143. Même en ciblant cette aide sur
une partie des agents, cette mesure devrait s’accompagner dans certains ministères
(Éducation nationale et Justice en particulier) d’une augmentation de son montant, sans
quoi les montants versés resteraient sous un seuil jugé suffisamment significatif pour
inciter les agents concernés à adhérer à la PSC (dans la simulation réalisée ci-dessous, en
ciblant l’aide sur respectivement 18 et 27 % des adhérents, les montants versés par individu
par l’Éducation nationale et la Justice ne seraient que de 15 € et 59 € par an, soit 1,25 et 5 €
par mois).

142cf. Chambre sociale, 26 mai 1994, n°92-12338 ; cela emporte l’assujettissement à l’ensemble des cotisations et
contributions sociales pour les agents contractuels, ou à la CSG, la CRDS et au forfait social pour les fonctionnaires
143 Cette part a été calculée selon des critères propres à chaque ministère, et dépendants des données
communiquées dans le cadre des appels à concurrence, de sorte d’aboutir à un versement de l’aide à une part des
agents située entre 18 et 46 %. Il va de soi que des critères plus fins (ex : répartition des adhérents par tranche d’âge
et tranche de revenus) mériteraient d’être utilisés. Il serait également utile d’élargir l’application des critères de
ciblage aux adhérents retraités en ciblant, par exemple, les plus faibles montants de pension. Le montant de l’aide
financière utilisé dans cette simulation est celui qui a été versé par les ministères en 2017.

- 44 -
 Rapport

Tableau 13 : Simulation du montant de l’aide annuelle qui pourrait être versée par adhérent à
une complémentaire référencée et par ministère dans une logique de ciblage
Montant de
Montant de Part des
l’aide
l’aide adhérents sur Nombre
Nombre annuelle
financière laquelle d’adhérents
d’adhérents par
Ministères annuelle pourrait être bénéficiaires
actifs au adhérent
versée ciblée l’aide de l’aide
31/12/2017 en cas de
en 2017 financière ciblée
ciblage
(en M€) (en %)
(en €)
Économies et
finances
119 237 0,0 29144 34 568 -
Éducation
nationale et 734 466 2,0 18145 131 512 15
recherche
Transition
écologique et - -146 23147 - -
solidaire
Ministères
10 564 0,7 25148 2 618 267
sociaux
Armées 289 536 13,0 15149 42 040 309
Justice 57 738 0,9 27150 15 332 59
Agriculture et
7 751 0,6 20151 1 921 312
alimentation
Affaires
européennes et 5 452 1,2 46152 2 487 483
étrangères
Source : Mission.

Toujours dans une logique de ciblage et d’amélioration de la lisibilité du dispositif, pour mettre
l’accent sur l’importance accordée par les employeurs à la couverture prévoyance et plus
particulièrement sur la couverture des risques d’incapacité et d’invalidité, qui répond à un
besoin plus spécifique à la fonction publique que la couverture santé, il pourrait aussi être
envisagé de prendre en charge tout ou partie du seul coût de la couverture prévoyance. Ce
ciblage est motivé par l’impact potentiel plus important des risques incapacité et
invalidité sur la situation financière des agents concernés, qui peuvent être amenés,
dans les cas les plus difficiles, à solliciter l’intervention de l’employeur au titre des prêts
et secours (la mission n’a toutefois pas pu chiffrer cette donnée qui n’est pas retracée au sein
des ministères).

144 Sur un total de 144 455 agents actifs éligibles à la PSC, 41 879 sont en catégorie C.
145 Sur un total de 1182 408 agents actifs éligibles à la PSC, 55 599 sont en catégorie C et 156 120 sont en catégorie
A ou B ou non titulaires et ont moins de 30 ans.
146 Pas de référencement.

147 Sur un total de 45 785 agents actifs éligibles à la PSC, 10 432 sont en catégorie C ou ouvriers des parcs et des
ateliers (OPA) et ont moins de 50 ans.
148 Sur un total de 27 113 agents actifs éligibles à la PSC, 6 718 sont en catégorie C.
149 Sur un total de 263 350 agents actifs éligibles à la PSC (civils, militaires et gendarmerie), 50 097 sont des
militaires du rang âgés de moins de 30 ans, 20 620 sont des civils de catégorie C et 17 618 sont des ouvriers.
150 Sur un total de 76 509 agents actifs éligibles à la PSC, 20 317 sont des agents de catégorie C âgés de moins de
50 ans.
151 Sur un total de 36 419 agents actifs éligibles à la PSC, 4 596 sont des agents de catégorie C.
152 Sur un total de 10 538 agents actifs adhérents à la mutuelle référencée en 2017, 4 725 relèvent d’un indice
inférieur à 401.

- 45 -
 Rapport

Le cas échéant, en cas d’absence d’augmentation de l’enveloppe globale, cette amélioration de

la lisibilité sera d’autant plus forte si elle est couplée avec un ciblage du versement de l’aide sur
les agents qui en ont le plus besoin selon des critères similaires à ceux déjà évoqués ci-dessus.

3.1.4. En matière de prévoyance, étudier en priorité un rapprochement des garanties

statutaires offertes aux contractuels de celles des fonctionnaires, ouvrir la
possibilité de souscrire seulement à une couverture prévoyance et permettre
une participation spécifique des employeurs

L’amélioration de la protection des agents contre les risques d’incapacité temporaire et

d’invalidité peut s’envisager deux manières : le renforcement des garanties statutaires
et/ou l’amélioration de la coordination des garanties statutaires et complémentaires.
La première option représenterait un coût direct pour les finances publiques même si elle peut
être globalement moins coûteuse, que le passage par la protection complémentaire153. La
mission considère cependant que la perspective d’ouverture accrue des emplois publics aux
contractuels invite à étudier en priorité un rapprochement des garanties qui leur sont
offertes de celles des fonctionnaires : moins bien protégés que les fonctionnaires, avec des
durées plus courtes de maintien de salaire, les contractuels ne bénéficient pas non plus des
garanties de prévoyance instaurées dans le secteur privé par les accords de branche. Le faible
niveau de couverture offert aujourd’hui aux contractuels peut ainsi être un facteur de moindre
attractivité d’un emploi public pour des personnels ayant la possibilité de le mettre en balance
avec un recrutement par une entreprise privée.
Dans la FPE, l’amélioration de la couverture prévoyance des agents justifie également
de permettre aux agents protégés par le contrat collectif de leur conjoint en
complémentaire santé de souscrire à une offre référencée seulement pour les garanties
de prévoyance, avec les conditions de majorations tarifaires s’appliquant aux adhésions
tardives. Les organismes complémentaires pourraient avoir avantage à une telle possibilité qui
augmenterait le taux de mutualisation des risques. Cette évolution pourrait être engagée
avant 2024.
En outre, dans le cas où des financements supplémentaires seraient dégagés (cf. 3.1.1.3), un
dispositif spécifique de participation de l’employeur pourrait être mis en œuvre de manière
transitoire jusqu’en 2024. Cette participation pourrait être envisagée, dès lors qu’elle porterait
sur des garanties référencées ou des garanties comparables, selon des conditions à définir par
décret (sans âge limite d’adhésion ni tarification selon le risque, sous les mêmes réserves que
dans le cadre du référencement).

153 L’effort supplémentaire réalisé par l’employeur publics peut représenter un montant moins élevé que les
cotisations des adhérents à une prévoyance complémentaire, majorées des coûts de gestion des organismes.

- 46 -
 Rapport

3.2. Dans la FPT, la mission recommande d’améliorer les conditions de mise en

œuvre de la labellisation et d’ouvrir dès 2020 aux collectivités volontaires
la possibilité de mettre en place des contrats collectifs à adhésion
obligatoire

3.2.1. Renforcer les exigences associées à la procédure de labellisation

La mission recommande de renforcer, à travers une modification du décret n° 2011-1474

du 8 novembre 2011154, les exigences liées à l’obtention du label ouvrant droit à une
participation financière des employeurs territoriaux.
Le cahier des charges de la labellisation pourrait être resserré, en prévoyant par exemple un
socle minimal de prise en charge des risques en matière de santé et, surtout, de prévoyance. Le
renforcement de la coordination entre protection statutaire et prévoyance complémentaire
relève nécessairement du décret dont les dispositions sont sommaires en ce qui concerne les
garanties de prévoyance (la seule obligation étant de couvrir l’incapacité temporaire ; cette
lacune concerne également les conventions de participation). A minima, l’encadrement des
offres labellisées devrait être identique à celui des offres sélectionnées dans le cadre
des conventions de participation, tel que défini par l’article 31 du décret de 2011.
Une telle évolution, qui doit être assortie d’une amélioration des informations fournies aux
agents sur les contrats labellisés à partir d’un travail à mener par la DGCL sur la liste des
contrats mise en ligne (ajout d’un lien vers une présentation standardisée des tarifs et des
garanties, par exemple), améliorerait à la fois la lisibilité de ce dispositif et l’adéquation de la
couverture proposée par rapport aux besoins des agents territoriaux.

3.2.2. Ouvrir aux collectivités volontaires la possibilité de mettre en place des contrats
collectifs à adhésion obligatoire

Dans la FPT, sachant que la durée d’engagement en matière de PSC, parmi les employeurs qui
ont fait le choix de la financer à travers un conventionnement et/ou la labellisation, varie selon
les collectivités, la mission préconise d’ouvrir dès 2020, soit une fois entrées en vigueur les
mesures qui pourraient être insérées dans l’ordonnance prévue par le projet de loi relatif à la
transformation de la fonction publique, la possibilité pour celles d’entre elles qui seraient
volontaires de négocier des contrats collectifs à adhésion obligatoire en santé et/ou
prévoyance ;la portabilité des contrats sera un élément important de la réflexion à mener par
la DGCL. La mise en œuvre de ce levier suppose de modifier l’article 88-2 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la FPT

154 Article 12 en particulier.

- 47 -
 Rapport

3.3. Au terme du deuxième référencement, trois scénarios d’évolution sont

envisageables dans la FPE

3.3.1. Scénario 1 : approfondir le système de référencement sur le modèle des contrats

de groupe qui existent dans le secteur privé et améliorer la complémentarité
entre les garanties prévoyance et le statut

3.3.1.1. Supprimer la possibilité de référencer plusieurs organismes sur un même

périmètre et favoriser les regroupements

Dans la perspective où il serait choisi de conserver, à l’issue du deuxième référencement, un

dispositif proche reposant sur la sélection d’un organisme complémentaire répondant à un
cahier des charges par employeur ou ensemble d’employeurs, la mission recommande de
privilégier un monoréférencement.
En effet, l’expérience du deuxième référencement montre que l’ouverture à la concurrence au
moment de l’appel d’offres suffit à exercer une pression sur les « tenants » à même de favoriser
l’obtention de meilleurs rapports garanties/prix.
Ainsi, sous réserve que le seul opérateur retenu soit apte à assurer la totalité de la population
éligible, la mission recommande de privilégier la sélection d’un seul opérateur – ou d’un
regroupement d’opérateurs dans le cadre d’une coassurance - à l’issue d’un appel public à
concurrence. Le décret du 19 septembre 2017 et ses arrêtés pourraient être révisés en ce sens.

3.3.1.2. Ouvrir la possibilité aux ministères, comme aux collectivités territoriales 155, de
mettre en place des contrats de groupe à adhésion obligatoire

Cette mesure, qui pourrait représenter une alternative par rapport à un référencement
classique permettrait d’étendre le périmètre de la mutualisation et de lutter contre les
effets d’anti-sélection liés au caractère facultatif de la PSC dans la fonction publique. Elle
contribuerait également à une tarification plus juste des garanties proposées, particulièrement
en prévoyance, et ainsi préviendrait les situations de sous-tarification puis les augmentations
tarifaires subséquentes observées en particulier dans la fonction publique territoriale en
matière de prévoyance.
Sa mise en œuvre suppose une modification de la loi en utilisant l’ordonnance prévue par le
projet de loi relatif à la transformation de la fonction publique. Pour les collectivités
territoriales comme pour les ministères, il s’agirait d’une possibilité, et en aucun cas d’une
obligation, dont la pertinence serait à apprécier au cas par cas en fonction des besoins des
agents (ex : part des agents couverts par la complémentaire de leur conjoint, part des agents
déjà couverts par une complémentaire référencée…) et du niveau de participation financière
de l’employeur, dont le niveau doit être suffisamment élevé pour justifier une obligation
d’adhésion.

155Cette possibilité pourrait également être ouverte aux établissements employant des agents de la fonction
publique hospitalière.

- 48 -
 Rapport

La mise en place d’un tel dispositif obligatoire ne peut s’envisager sans une négociation entre
employeurs et organisations syndicales sur les niveaux de garanties, les taux de cotisation en
résultant et le niveau de la participation de l’employeur, ce qui suppose de faire évoluer le
cadre du dialogue social dans la fonction publique pour autoriser la conclusion d’accords sur
ce thème. Il conviendrait également d’étendre explicitement aux contributions à ces régimes le
statut fiscal et social des contributions obligatoires tant des employeurs du secteur privé que
des salariés à des régimes de prévoyance156.

3.3.1.3. Améliorer l’articulation entre les garanties prévoyance et les dispositions

statutaires ou les contrats de travail

Indépendamment d’une amélioration des garanties statutaires, l’intérêt de la

prévoyance complémentaire suppose une bonne coordination entre les prestations
qu’elle offre et ces garanties. Or l’examen des offres référencées a montré que la bonne
articulation entre les deux niveaux de protection dépend fortement des conditions définies
librement par chaque organisme complémentaire, en l’absence d’encadrement par les cahiers
des charges. Cette situation génère une incertitude pour les agents sur la coordination des
décisions de leur employeur et de leur assureur. Il est donc prioritaire que les employeurs
publics encadrent plus précisément dans les cahiers des charges des conventions de
référencement les conditions d’attribution et de services des prestations
complémentaires, par exemple :
 en limitant les motifs d’exclusion des garanties aux situations de force majeure ou
d’exposition délibérée des adhérents à des risques excessifs ;
 en définissant les faits générateurs ouvrant le droit aux prestations et ceux mettant un
terme à leur versement ;
 en posant le principe d’une application par l’organisme assureur des avis et/ou décisions
des instances médicales et des décisions des employeurs les mettant en œuvre et en
prévoyant une procédure de recours et d’arbitrage en cas de contestation par
l’organisme, la suspension éventuelle de la prestation ne pouvant intervenir qu’à l’issue
de cette procédure.
Certaines de ces règles de portée générale pourraient d’ailleurs trouver place dans les décrets
régissant les conventions de référencement et de participation.
Enfin, le renforcement de l’articulation entre garanties statutaires et complémentaires
suppose aussi de prioriser dans les cahiers des charges et l’information des agents les
garanties les plus utiles aux agents, c’est-à-dire celles qui visent à couvrir la perte durable
de ressources occasionnée par l’incapacité temporaire ou l’invalidité. Pour cette
dernière, le versement d’une rente est préférable à celui d’un capital157.

156Prévu au b) du 4° du II de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale et au 1° quater de l’article 83 du code

général des impôts qui englobent la complémentaire santé dans le terme « prévoyance ».
157 Le choix d’unerente viagère, qui couvrirait le mieux le besoin créé par la perception d’une pension de retraitée
minorée, apparaît e revanche difficilement accessible.

- 49 -
 Rapport

3.3.2. Scénario 2 : élargir la palette des dispositifs accessibles à l’ensemble des

employeurs publics pour financer la PSC en autorisant le financement par les
employeurs de couvertures complémentaires conformes à un cahier des charges

Ce scénario vise, sans remettre en cause la possibilité d’un référencement classique, ou même
d’un contrat collectif à adhésion obligatoire, sous la forme du scénario 1, à ouvrir également
la possibilité aux employeurs de la FPE, comme l’alternative existe dans la FPT, de
participer financièrement à des offres respectant un cahier des charges commun à la
FPE.
Pour tirer les conséquences des inconvénients du système de labellisation existant dans la FPT,
la mission recommande de :
 limiter le nombre d’organismes complémentaires labellisés (par exemple au nombre
d’organismes actuellement référencés) ;
 renforcer les exigences liées à la sélection, sur la base du respect d’un cahier des charges
plus étoffé que celui imposé aujourd’hui aux organismes labellisés, des organismes
pouvant proposer des contrats ou règlements ouvrant droit à la participation financière
des employeurs ;
 renforcer les exigences, inexistantes dans la FPT, liées au suivi du nombre et des
caractéristiques des adhérents aux contrats bénéficiant de la participation financière des
ministères, pour assurer la mise en œuvre effective des principes de solidarité et éviter
la sélection des risques.
Par rapport au scénario 1, l’ajout de la possibilité pour les employeurs de financer des offres
labellisées est cohérent avec la volonté de favoriser la mobilité entre ministères et fonctions
publiques sans nécessité de changer de complémentaire. Il permet aussi d’élargir l’échelle de
mutualisation, comme ce serait le cas si les ministères s’accordaient pour référencer
conjointement les mêmes organismes. En revanche, contrairement au scénario 1, il peut
induire une augmentation des frais d’acquisition et une segmentation des adhérents par type
d’offre labellisée. Il rend en particulier nécessaire un mécanisme de péréquation permettant
d’en équilibrer la répartition entre les différents organismes.

3.3.3. Scénario 3 : supprimer la spécificité du dispositif de PSC dans la fonction

publique pour la couverture santé, le cas échéant dans le cadre d’une réforme
plus systémique des contrats responsables

Dans le cadre de la discussion préalable qui doit avoir lieu sur les objectifs assignables à la PSC,
la mission juge utile de formuler un scénario qui reposerait la question de la pertinence d’un
dispositif spécifique à la fonction publique.
Ainsi, si seul l’objectif de diminution du coût d’accès à une couverture complémentaire devait
être retenu, sous réserve d’une modification de la loi, rien n’empêcherait les employeurs,
dans une stricte logique d’action sociale, de verser une participation financière à leurs
agents, le cas échéant sur la base de critères favorisant un ciblage, et ce quelle que soit
la couverture santé souscrite par ces derniers dans le cadre d’un contrat responsable,
et donc indépendamment de l’existence de transferts de solidarité.

- 50 -
 Rapport

Inversement, il pourrait aussi être imaginé, sans préjudice d’orientations spécifiques à la

fonction publique en matière de prévoyance, que l’objectif de solidarité entre actifs et
retraités pour le risque maladie, en droit propre aux seules mutuelles référencées par
la fonction publique, devienne une condition commune à l’ensemble des contrats
solidaires et responsables, ce qui suppose une modification législative. En pratique, les OC
en dehors du champ des mutuelles de la fonction publique pratiquent déjà une certaine
solidarité tarifaire entre actifs et retraités mais dans des proportions moindres par rapport aux
garanties référencées158.
Une telle évolution, qui déborde le cadre de la mission et qu’il conviendrait d’approfondir,
serait cohérente avec le fait que la consommation de soins augmente fortement après l’âge de
la retraite, le vieillissement de la population devant en accroître l’enjeu, au-delà des seules
spécificités démographiques de la fonction publique. Pour autant, il n’existe, contrairement aux
dispositions prévues par l’ANI de 2013 pour les seuls actifs, aucune obligation de prise en
charge par les anciens employeurs ou par la collectivité de l’augmentation e pratiquée par les
organismes complémentaires, ce qui peut engendrer des difficultés pour les faibles niveaux de
pension159.
Une telle orientation doit être cohérente avec les perspectives d’évolution respectives des
revenus des actifs et des retraités. Il est donc indispensable de resituer la PSC dans la fonction
publique, et les objectifs qu’elle poursuit, dans un cadre plus large qui pourrait connaître dans
les années à venir des évolutions susceptibles de remettre en cause la spécificité de ce
dispositif.

158Cf. supra 1.1.3.1 - Selon la DREES, le rapport moyen entre les tarifs à 75 ans et à 20 ans variant de 2,6 pour les
mutuelles à 3,4 pour les sociétés d’assurance.
159Les retraités peuvent bénéficier de l’aide à la complémentaire santé (ACS) mais le plafond appliqué (12 084 €
pur une personne seule en France métropolitaine et 18 126 € pour un couple) réserve cette aide aux retraités
percevant les montants de pensions les plus faibles.

- 51 -
 Rapport

Tableau 14 : Récapitulatif des mesures recommandées par la mission dans le champ de la FPE
Mesures/scénarios Textes à modifier Avantages Inconvénients
Avant la fin du deuxième référencement
 Permet d’accroître les
 Suppose, le cas échéant, de
Favoriser la bascule des adhérents vers les garanties transferts de solidarité
Conventions de référencement renégocier avec les OC
nouvellement référencées  Permet la participation
financière des ministères
 Permet, en fonction du niveau
d’augmentation, d’afficher un
montant significatif par agent  Coût budgétaire situé entre
Augmenter le niveau de participation financière des
Conventions de référencement 60 M et 1,3 Md€ selon
ministères  Permet de compenser une l’option choisie
part supérieure des
transferts de solidarité
Individualiser le versement de l’aide de l’employeur  Améliore la lisibilité de la  Mesure incompatible avec
et/ou la cibler sur la prévoyance (éventuellement par un Décret du 19 septembre 2007 et participation de l’employeur une enveloppe financière
dispositif de financement distinct de celui du décret de conventions de référencement
réduite, sauf ciblage
2007) et/ou certaines catégories d’agents
Décret du 17 janvier 1986 relatif  Coût budgétaire lié à
aux dispositions générales  Améliore l’équité de l’alignement des règles
Améliorer les garanties statutaires en cas d’incapacité de applicables aux agents traitement entre applicables aux contractuels
travail, en priorité au bénéfice des contractuels contractuels de l'État contractuels et titulaires sur celles des titulaires
Ouvrir la possibilité de souscrire seulement à une  Améliore le niveau et  Suppose d’obtenir l’accord
Décret du 19 septembre 2007
couverture prévoyance l’étendue de la couverture en des OC référencés, sauf
prévoyance dispositif de financement
distinct
Prévoir une participation supplémentaire de  Coût budgétaire en fonction
Décret du 19 septembre 2007  Améliore l’étendue de la
l’employeur à la couverture prévoyance, via un du niveau de participation
couverture en prévoyance
mécanisme spécifique transitoire retenu

- 52 -
 Rapport

Mesures/scénarios Textes à modifier Avantages Inconvénients

À l’issue du deuxième référencement
 Meilleure imbrication entre  Moins de choix pour les
Scénario 1 : approfondir le système de référencement GRH et PSC grâce au agents
sur le modèle des contrats de groupe qui existent dans le partenariat avec un seul OC
-  Obligation de changer d’OC
secteur privé et améliorer la cohérence entre les
 Pas de segmentation des si changement d’employeur
garanties prévoyance et le statut
adhérents entre OC
Cahier des charges des appels  Amélioration de la protection  Risque de hausses tarifaires
Améliorer l’articulation entre les garanties statutaires et d’offres et conventions de des agents
les garanties de prévoyance en encadrant les conditions référencement
d’attribution des prestations Le cas échéant, décret du
19 septembre 2007
 Meilleure imbrication entre
Supprimer la possibilité de référencer plusieurs GRH et PSC grâce au
organismes sur un même périmètre et favoriser les - partenariat avec un seul OC -
regroupements  Pas de segmentation des
adhérents entre OC
Ouvrir la possibilité aux ministères, comme aux  Pas d’anti-sélection donc  Suppose une participation
collectivités territoriales, de mettre en place des contrats - possibilité de baisses financière suffisante de
de groupe à adhésion obligatoire tarifaires l’employeur
 Plus de flexibilité pour les
employeurs
Scénario 2 : élargir la palette des dispositifs accessibles  Échelle de mutualisation des
à l’ensemble des employeurs publics pour financer la  Risque de segmentation des
risques élargie
PSC en autorisant le financement par les employeurs de adhérents
-  Pas besoin de changer d’OC
couvertures complémentaires conformes à un cahier des  Moindre lisibilité du point de
charges et garantissant l’absence de sélection des en cas de mobilité si
vue des agents
risques, notamment par un mécanisme de péréquation l’employeur participe à toute
offre labellisée

- 53 -
 Rapport

Mesures/scénarios Textes à modifier Avantages Inconvénients

 Risque de hausses tarifaires
Scénario 3 : supprimer la spécificité du dispositif de PSC pour les adhérents
 Alignement public/privé du contributeurs à la solidarité,
dans la fonction publique pour la couverture santé, le
point de vue du cahier des notamment les jeunes actifs
cas échéant dans le cadre d’une réforme des contrats -
charges des contrats
responsables imposant des transferts de solidarité au  Plus ou moins de solidarité
responsables
bénéfice des familles et des retraités actifs/retraités selon
l’option choisie
Source : Mission.

- 54 -
 Rapport

À Paris le 14 juin 2019

L’inspectrice des finances L’inspectrice générale de L’inspecteur général des

l’administration affaires sociales

Irina SCHAPIRA Corinne DESFORGES Laurent GRATIEUX

Sous la supervision de L’inspecteur général des

l’inspecteur général des affaires sociales
finances

Vincent LIDSKY Franck le MORVAN

L’inspectrice des affaires

sociales

Delphine CHAUMEL

- 55 -
ANNEXES
 LISTE DES ANNEXES

ANNEXE I : LETTRE DE MISSION

ANNEXE II : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES

ANNEXE III : TEXTES LÉGISLATIFS ET RÈGLEMENTAIRES COMMENTÉS

ANNEXE IV : STRATÉGIE DES EMPLOYEURS PUBLICS EN MATIÈRE DE

PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE

ANNEXE V : PARTICIPATION FINANCIÈRE DES EMPLOYEURS PUBLICS À LA

COUVERTURE COMPLÉMENTAIRE DE LEURS AGENTS

ANNEXE VI : POPULATION COUVERTE PAR LES ORGANISMES

COMPLÉMENTAIRES RÉFÉRENCÉS
(Annexe non communicable au sens de l'article L 311-6 du code des
relations entre le public et l’administration)

ANNEXE VII : COMPARAISON DES NIVEAUX DE COUVERTURE EN PRÉVOYANCE

DANS LES OFFRES RÉFÉRENCÉES EN 2017-2018

ANNEXE VIII : ANALYSE DES NIVEAUX DE COUVERTURE SANTÉ DES AGENTS

PUBLICS

ANNEXE IX : SUPPORT DE RESTITUTION

 ANNEXE I

Lettre de mission
1
 ANNEXE II

Liste des personnes rencontrées

 SOMMAIRE

1. CABINETS ......................................................................................................................................1
1.1. Cabinet du ministre de l’action et des comptes publics ...................................................1
1.2. Cabinet du secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes
publics ...................................................................................................................................................1
1.3. Cabinet de la ministre des solidarités et de la santé..........................................................1

2. MINISTÈRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS ...................................................1

2.1. Direction générale de l’administration et de la fonction publique ..............................1
2.2. Direction du budget.........................................................................................................................1
2.3. Direction générale des finances publiques ............................................................................1
2.4. Service des retraites de l’État ......................................................................................................1

3. MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES ...............................................................2

3.1. Direction générale du trésor .......................................................................................................2

4. MINISTÈRE DES SOLIDARITÉS ET DE LA SANTÉ .............................................................2

4.1. Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques................2
4.2. Direction de la sécurité sociale ...................................................................................................2
4.3. Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie ............................................................2

5. MINISTÈRE DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES ET DES RELATIONS AVEC LES

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .........................................................................................2
5.1. Direction générale des collectivités locales...........................................................................2

6. INSTITUT DE RECHERCHE ET DE DOCUMENTATION EN ÉCONOMIE DE LA SANTÉ

..........................................................................................................................................................3

7. AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL ET DE RÉSOLUTION ....................................3

8. COMITÉ CONSULTATIF DU SECTEUR FINANCIER ...........................................................3

9. DIRECTIONS DES RESSOURCES HUMAINES DES MINISTÈRES ....................................3

9.1.Ministères économiques et financiers .....................................................................................3
9.2.Ministère de l’éducation nationale............................................................................................3
9.3.Ministère de l’intérieur ..................................................................................................................3
9.4.Ministère de l’Europe et des affaires étrangères ................................................................3
9.5.Ministères sociaux ...........................................................................................................................4
9.6.Ministère de l’agriculture et de l’alimentation.....................................................................4
9.7.Ministère de la justice.....................................................................................................................4
9.8.Ministère de la défense ..................................................................................................................4
9.9.Ministère de la transition écologique et solidaire – ministère de la cohésion des
territoires ............................................................................................................................................4
9.10. . Ministère de la culture ................................................................................................................4
10. FÉDÉRATIONS PROFESSIONNELLES ....................................................................................5
10.1. . Mutualité fonction publique .....................................................................................................5
10.2. . Mutualité française .......................................................................................................................5
10.3. . Fédération française des sociétés d’assurance .................................................................5
10.4. . Centre technique des institutions de prévoyance ...........................................................5

11. ORGANISMES COMPLÉMENTAIRES ......................................................................................5

11.1. . Intériale .............................................................................................................................................5
11.2. . Mutuelle des affaires étrangères et européennes ...........................................................5
11.3. . Mutuelle générale des affaires sociales................................................................................6
11.4. . Mutuelle générale de l’économie, des finances et de l’industrie ...............................6
11.5. . Mutuelle générale de l’éducation nationale .......................................................................6
11.6. . Mutuelle civile de la défense ....................................................................................................6
11.7. . Unéo ....................................................................................................................................................6
11.8. . Mutuelle centrale des finances ................................................................................................6
11.9. . Mutuelle nationale territoriale ................................................................................................7
11.10. Harmonie fonction publique ........................................................................................7
11.11. CNP Assurances .................................................................................................................7
11.12. Groupama ............................................................................................................................7
11.13. AG2R La Mondiale ............................................................................................................7
11.14. Santéclair .............................................................................................................................7

12. CABINETS D’ACTUARIAT .........................................................................................................7

13. COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .........................................................................................8

13.1. . Associations représentantes des collectivités territoriales et de leurs
établissements...................................................................................................................................8
13.1.1. Association nationale des DRH.......................................................................................... 8
13.1.2. Association des maires de France .................................................................................... 8
13.1.3. Assemblée des Départements de France ....................................................................... 8
13.1.4. Régions de France ................................................................................................................... 8
13.2. . Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ..................................................8
13.3. . Centres de gestion ........................................................................................................................9
13.3.1. Centre interdépartemental de gestion de la grande couronne en Île-de-
France ........................................................................................................................................... 9
13.3.2. Fédération nationale des centres de gestion ............................................................. 9
13.4. . Autres collectivités .......................................................................................................................9

14. ORGANISATIONS SYNDICALES...............................................................................................9

14.1. . Confédération générale du travail .........................................................................................9
14.2. . Confédération française démocratique du travail...........................................................9
14.3. . Force ouvrière ................................................................................................................................9
14.4. . Union nationale des syndicats autonomes ...................................................................... 10
 14.5. . Fédération syndicale unitaire ............................................................................................... 10
14.6. . Union syndicale Solidaires ..................................................................................................... 10
14.7. . Fédération autonome de la fonction publique ............................................................... 10
14.8. . Confédération générale des cadres .................................................................................... 10
14.9. . Confédération française des travailleurs chrétiens ..................................................... 10

15. PERSONNALITÉS QUALIFIÉES ............................................................................................. 10

 Annexe II

1. Cabinets

1.1. Cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

 M. Alexandre Brugère, conseiller fonction publique

1.2. Cabinet du secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes

publics

 Mme Caroline Krykwinski, directrice adjointe du cabinet

1.3. Cabinet de la ministre des solidarités et de la santé

 M. Raymond Le Moign, directeur du cabinet

2. Ministère de l’action et des comptes publics

2.1. Direction générale de l’administration et de la fonction publique

 M. Thierry Le Goff, directeur général

 M. Pierre Cand, directeur de cabinet
 Mme Élodie Fourcade, sous-directrice des politiques sociales et de la qualité de vie au
travail
 M. Emmanuel Savarin, chef du bureau de la protection sociale et des retraités
 M. Julien Combot, adjoint au chef du bureau
 Mme Alexandra Duris, chargée de mission

2.2. Direction du budget

 M. Benoît Laroche de Roussane, sous-directeur (2ème sous-direction)

 M. Stéphane Valois, chef du bureau 2 BPSS (politique salariale et synthèse statutaire)

2.3. Direction générale des finances publiques

 M. Charles Simonnet, chef du bureau CE-2A « dépenses de l’État, rémunérations et

recettes non fiscales »
 M. Gérard Kiavue, adjoint au chef de pôle, bureau CE-2A
 M. Fabrice Firtion, bureau CE-2A

2.4. Service des retraites de l’État

 M. Philippe Garo, chef du bureau SRE2C

-1-
 Annexe II

3. Ministère de l’économie et des finances

3.1. Direction générale du trésor

 M. Romain Chambre, chef du bureau ASSUR 1 « marchés et produits de l’assurance »

 M. Pierre de Romanet, adjoint au chef du bureau ASSUR 1

4. Ministère des solidarités et de la santé

4.1. Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques

 Mme Mathilde Gaini, adjointe à la sous-directrice « observation de la santé et de

l’assurance maladie » (OSAM)
 Mme Catherine Pollak, chef du bureau « assurance maladie et études sur les dépenses de
santé »M. Jean-Cyprien Héam, chef du bureau d’analyse des comptes sociaux
 Mme Raphaële Adjerad, adjointe au chef du bureau

4.2. Direction de la sécurité sociale

 M. Jean-Luc Matt, sous-directeur des retraites et des institutions de la protection sociale

complémentaire
 Mme Sarah Sauneron, chef du bureau « accès aux soins et prestations de santé », sous-
direction accès aux soins, prestations familiales et accidents du travail
 Mme Marie Marcel, adjointe au chef du bureau « régimes professionnels de retraite et
institutions de protection complémentaire »
 Mme Virginie Doublet, chargée de mission, bureau des régimes professionnels de
retraite et des institutions de protection sociale complémentaire

4.3. Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie

 Mme Anne-Marie Brocas, présidente

5. Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les

collectivités territoriales

5.1. Direction générale des collectivités locales

 M. Bruno Delsol, directeur général

 M. Christophe Bernard, sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique
territoriale
 Mme Emmanuelle Richard, chargée d’études juridiques

-2-
 Annexe II

6. Institut de recherche et de documentation en économie de la santé

 M. Denis Raynaud, directeur
 M. Marc Perronnin, maître de recherche
 Mme Aurélie Pierre, chargée de recherche
 M. Thierry Rocherau, maître de recherche

7. Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

 M. Patrick Montagner, premier secrétaire général adjoint
 M. Sébastien Housseau, chef de Brigade
 Mme Lucie Audran, adjointe au chef du service des organismes d’assurance

8. Comité consultatif du secteur financier

 Mme Corinne Dromer, présidente
 M. Jean-Marc Lherm, secrétaire général adjoint

9. Directions des ressources humaines des ministères

9.1. Ministères économiques et financiers

 M. Marc Estournet, sous-directeur en charge des politiques sociales et des conditions de

travail (SRH3)
 M. Axel Vandamme, chef du bureau des politiques sociales
 M. Romain Richet, chargé de mission

9.2. Ministère de l’éducation nationale

 M. Thierry Delanoë, sous-directeur DGRH – C1

9.3. Ministère de l’intérieur

 M. Stanislas Bourron, directeur des ressources humaines

 M. Simon Babre, adjoint au directeur

9.4. Ministère de l’Europe et des affaires étrangères

 M. Gilles Garachon, directeur des ressources humaines

 Mme Valérie Pipelier, déléguée pour la politique sociale
 M. Cédric Manuel, sous-directeur de la politique des ressources humaines
 M. Guillaume Habert, adjoint au sous-directeur
 M. Denis Quenelle, chef du bureau des retraites, des accidents du travail et des maladies
statutaires

-3-
 Annexe II

9.5. Ministères sociaux

 M. David Herlicoviez, sous-directeur de la qualité de vie au travail

 Mme Nadia Sedraoui, cheffe du bureau de l’action sociale

9.6. Ministère de l’agriculture et de l’alimentation

 Mme Stéphanie Frugère, sous-directrice du développement professionnel et des relations

sociales
 M. Jean-Pascal Fayolle, chef du service des ressources humaines
 Mme Marie-Claire Hamon, cheffe du bureau de l’action sanitaire et sociale

9.7. Ministère de la justice

 Mme Myriam Bernard, chef du service des ressources humaines

 Mme Sophie Reynes, sous-directrice des statuts, du dialogue social et de la qualité de vie
au travail
 Mme Catherine Deshors, cheffe du bureau de l’action sociale
 Mme Géraldine Gourbin, chargée d’études

9.8. Ministère de la défense

 M. Philippe Hello, directeur des ressources humaines

 M. Jean-Noël Clady, sous-directeur de l’action sociale
 M. André Berlingard, responsable des actions sociales complémentaires-mutuelles

9.9. Ministère de la transition écologique et solidaire – ministère de la cohésion

des territoires

 Mme Isabelle Palud-Gouesclou, sous-directrice des politiques sociales, de la prévention et

des pensions
 Mme Anne Ansom, cheffe du service développement professionnel et des conditions de
travail
 M. François Lepage, adjoint à la sous-directrice
 M. Raphaël Dufau, chef de bureau PSPP2
 Mme Marie-Claire Dissler, secrétaire générale, DGAC
 M. Sylvain Demaret, adjoint à la sous-directrice, DGAC
 Mme Odile Chérel, directrice de cabinet de la secrétaire générale, DGAC
 Mme Maud Bohuon, chargée de mission au bureau de l’action sociale, DGAC
 Mme Corinne de la Personne, directrice des ressources humaines de VNF
 Mme Corinne Przymenski, responsable du pôle action et affaires sociales à VNF

9.10. Ministère de la culture

 M. Roland Breton, chef du bureau de l’action sociale

-4-
 Annexe II

10. Fédérations professionnelles

10.1. Mutualité fonction publique

 M. Serge Brichet, délégué général

 Mme Laurence Tribillac, directrice influence et métiers
 M. Didier Quercioli, secrétaire général
 Mme Dominique Combe, trésorière générale
 Mme Angéline Séguy, responsable du pôle influence et veille

10.2. Mutualité française

 M. Albert Lautman, directeur général

 Mme Marianne Bye, responsable de département

10.3. Fédération française des sociétés d’assurance

 M. Arnaud Chneiweiss, délégué général

 Mme Véronique Cazals, directrice du pôle assurances de personnes, directrice santé
 Mme Marie Goerant, chargée d’études juridique
 M. Christian Rotureau, Axa

10.4. Centre technique des institutions de prévoyance

 M. Jean-Paul Lacam, délégué général

 M. José Sanchez, responsable technique et financier

11. Organismes complémentaires

11.1. Intériale

 M. Gilles Bachelier, président

 M. Nicolas Sarkadi, directeur général
 M. Laurent Michel, directeur des relations extérieures
 Mme Céline Thiebault, directrice de la communication du président
 M. Rémi Corbat, directeur des affaires générales

11.2. Mutuelle des affaires étrangères et européennes

 M. Louis Dominici, président

 M. Mohamed Zaït, directeur central

-5-
 Annexe II

11.3. Mutuelle générale des affaires sociales

 M. Yann Georges, directeur général adjoint

 M. Erwan Trividic, directeur des partenariats et des relations extérieures de la société
hospitalière d’assurance mutuelle (SHAM)

11.4. Mutuelle générale de l’économie, des finances et de l’industrie

 M. Serge Brichet, président

 M. Christian Pasquetti, directeur général

11.5. Mutuelle générale de l’éducation nationale

 M. Roland Berthilier, président

 Mme Alexandrine de Vallois, directrice groupe développement et marketing
 M. Anthony Aly, conseiller du président

11.6. Mutuelle civile de la défense

 M. David Ollivier Lannuzel, président

 M. Yannick Cimetière, directeur de mission,
 M. Benjamin Laurent, directeur de l'Offre du groupe Klésia
 M. Olivier Noël, directeur général adjoint en charge de l’Offre et des Activités
Institutionnelles, groupe Klésia

11.7. Unéo

 M. Jean-François Furet-Coste, président

 M. Quentin Bériot, directeur général
 Mme Marie Chabaud, directrice de cabinet
 M. Anton Camp, responsable des relations extérieures
 Mme Samah Sdiri, directrice juridique, conformité et ressources humaines

11.8. Mutuelle centrale des finances

 M. Jean Louis Bancel, président

 M. Marcel Lecaudey, vice-président
 M. Noël Renaudin, vice-président
 Mme Sylvette Laplanche, directrice générale

-6-
 Annexe II

11.9. Mutuelle nationale territoriale

 M. Alain Gianazza, président

 M. Youri Tabet, direction de l’expertise territoriale et des relations institutionnelles
 M. Marc Bertolini, directeur général adjoint assurances produits et services
 M. Victor Vidilles, directeur général adjoint communication et affaires institutionnelles

11.10. Harmonie fonction publique

 Mme Patricia Fourcade, directrice générale

 M. Luc Delavergne, directeur du développement

11.11. CNP Assurances

 M. Yves Couturier, directeur général adjoint développement

 M. Eric Delamarre, responsable des collectivités locales
 Mme Laure Chatel, responsable des partenariats avec les institutions de prévoyance

11.12. Groupama

 M. Franck Offredi, directeur

 Mme Maïssetou Toure Coulibaly, responsable Métier Santé & Prévoyance

11.13. AG2R La Mondiale

 M. Philippe Dabat, directeur général délégué, distribution et produits assurance

 M. Serge Toniet, directeur des activités mutualistes
 M. Franck Delavigne, responsable adjoint

11.14. Santéclair

 Mme Marianne Binst, directrice générale

12. Cabinets d’actuariat

 M. Nicolas Le Quellec, Premium consulting , associé
 Mme Helena Niamke, Optmind, manager corporate risk services
 M. Arnaud Audiguier, Riskéo, directeur associé
 M. Jacques Marsant, Herdia, consultant

-7-
 Annexe II

13. Collectivités territoriales

13.1. Associations représentantes des collectivités territoriales et de leurs

établissements

13.1.1. Association nationale des DRH

 M. Johan Theuret, directeur général adjoint chargé du pôle ressources à Rennes

métropole
 Mme Mathilde Icart, DRH de Lille
 M. Frédéric Jalier, DRH de Pantin

13.1.2. Association des maires de France

 M. Eric Verlhac, directeur

 Mme Stéphanie Colas, chargée d’études
 M. Didier Hostreit, chargé d’études

13.1.3. Assemblée des Départements de France

 M. Pierre Monzani, délégué général

 M. Jérôme Briend, conseiller au service juridique

13.1.4. Régions de France

 M. Frédéric Éon, chargé d’études

 Mme Karine André, DRH de la région Bretagne
 M. Jean-Louis Biard, DRH de la région Auvergne-Rhône-Alpes
 M. Laurent Imard, chargé de mission auprès de la direction générale de la région Grand
Est
 Mme Isabelle Jallet, DRH de la région Nouvelle-Aquitaine
 M. Philippe Jarry, directeur de l’administration des ressources humaines de la région
Normandie
 M. Vincent Lecomte, DRH de la région Pays-de-Loire
 M. Azfal Patel, DRH de la région Réunion
 Mme Magali Ralite, responsable du service modernisation - innovation – GPEEC de la
région Grand Est
 Mme Adeline Ridet, adjoint à la DGA ressources humaines de la région Ile-de-France

13.2. Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

 M. Jean-Robert Massimi, directeur général

 Mme Delphine Diloisy, chargée d’études auprès du président

-8-
 Annexe II

13.3. Centres de gestion

13.3.1. Centre interdépartemental de gestion de la grande couronne en Île-de-France

 M. Jean-Laurent Nguyen-Khac, directeur général

 Mme Claude Soret-Virolle, directrice générale adjointe
 Mme Laëtitia Allut, directrice de département

13.3.2. Fédération nationale des centres de gestion

 M. Thierry Sénemaud, directeur

 M. Alexis Boucher, juriste

13.4. Autres collectivités

 Mme Marie-Ange Mats, DRH de Lyon

 Mme Bertillle Bluche, DRH de Tourcoing

14. Organisations syndicales

14.1. Confédération générale du travail

 M. Christophe Delecourt, Union fédérale des syndicats de l’État

 Mme Tedjinia-Teddy Louafia, fédération des services publics-FPT
 M. Patrick Bourdillon, représentant au conseil supérieur de la fonction publique
hospitalière
 M. Fabrice Bouquet, fédération nationale équipement-environnement
 M. Didier Louvet, secrétaire général de l’union fédérale des retraités des services publics

14.2. Confédération française démocratique du travail

 M. François Jaboeuf, secrétaire général adjoint de la CFDT Fonctions publiques

 M. Martial Crance, secrétaire général adjoint de la CFDT Fonctions publiques
 Mme Nadine Brucher, représentante de la CFDT à la CNRACL
 M. Cyrille Bellanger, Fédération santé-sociaux

14.3. Force ouvrière

 M. Christian Grolier, FGF-FO

 M. Thierry Iva, FGF-FO
 M. Luc Delrue, branche santé de la FSPS-FO
 M. Guy Charré, branche santé de la FSPS-FO
 M. Jacques Bride, branche territoriale de la FSPS-FO
 Mme Rachel Messousse, branche territoriale de la FSPS-FO

-9-
 Annexe II

14.4. Union nationale des syndicats autonomes

 M. Luc Farré, secrétaire général Unsa fonction publique

 Mme. Claudine Rondeau, conseillère nationale Unsa fonction publique
 M. Joël Péhau, secrétaire national du syndicat des enseignants

14.5. Fédération syndicale unitaire

 M. Hervé Moreau, SNES-FSU

 M. Jean-Luc Pirenet

14.6. Union syndicale Solidaires

 Contribution écrite

14.7. Fédération autonome de la fonction publique

 M. Bruno Collignon, président de la FA-FP et de la FA-FPT

 Mme. Caroline Charruyer, vice-présidente de la FA-FPT
 M. Pascal Carretey, secrétaire général adjoint de la FA-FPH
 M. Amar Ammour, secrétaire général de la FA-FPE, secrétaire général adjoint de la FA-FP
 M. Pascal Kessler, secrétaire général de la FA-FPT

14.8. Confédération générale des cadres

 M. Loïc Fanouillère, vice-président de la Fédération des services publics

 Mme Rose Guichard, déléguée nationale suppléante au CIAS pour la CFE-CGC
 M. Michel Paillard, délégué national titulaire au CIAS pour la CFE-CGC
 M. Richard Dadouche, secrétaire national social, santé et sécurité au travail pour le
syndicat SNAPATSI.

14.9. Confédération française des travailleurs chrétiens

 M. Guy François, secrétaire Général du SNASS-CFTC

 M. Jacques Vannet, fédération nationale des agents des collectivités territoriales

15. Personnalités qualifiées

 M. Jean-Michel Charpin, inspecteur général des finances honoraires
 M. Grégoire Tirot, inspecteur des finances

- 10 -
 ANNEXE III

Textes législatifs et règlementaires

commentés
 SOMMAIRE

1. CONDITIONS GÉNÉRALES (BÉNÉFICIAIRES ET NATURE DES GARANTIES,

CARACTÈRE FACULTATIF) ......................................................................................................1

2. DÉSIGNATION DES ORGANISMES COMPLÉMENTAIRES ................................................9

2.1. Procédure de désignation .......................................................................................................... 12
2.2. Durée de la désignation, modification et cessation anticipée, information des
assurés ............................................................................................................................................... 26
2.3. Participation financière de l’employeur .............................................................................. 32

3. COTISATIONS ET GARANTIES ............................................................................................. 40

3.1. Santé (prestations en nature) .................................................................................................. 40
3.1.1. Solidarité intergénérationnelle – majorations pour adhésion tardive ....... 41
3.1.2. Autres principes (absence de tarification selon l’état de santé, contenu des
garanties, solidarité familiale) ....................................................................................... 52
3.2. Prévoyance (prestations en espèces) ................................................................................... 56
 Annexe III

États et établissements Militaires (FPM) – Collectivités territoriales et Collectivités territoriales et Observations Recommandations
publics nationaux (FPE) – référencement (décret leurs établissements leurs établissements
référencement (décret 2010-754 sauf mention publics (FPT) – convention publics (FPT) -dispositions
2007-1373 sauf mention contraire) de participation (décret spécifiques à la labellisation
contraire) 2011-1474 sauf mention (décret 2011-1474 sauf
contraire) mention contraire)

1. Conditions générales (bénéficiaires et nature des garanties, caractère facultatif)

Article 22 bis (loi 83-634) Article L4123-3 du code de Article 88-2 (loi 84-53) le I de l’article 88-2 de la loi Les conditions de solidarité Comme le montre l’analyse
la défense de 1984 est commun aux sont en principe communes des dispositions
I. - Les personnes publiques L'État et ses établissements I. - Sont éligibles à la conventions de à l’ensemble des dispositifs règlementaires infra, les
mentionnées à l'article 2 peuvent contribuer au participation des participation et aux labels conditions de solidarité ne
[État, régions, financement des garanties collectivités territoriales et sont pas appliquées de
départements, communes et de protection sociale de leurs établissements Article L. 310-2-2 du code manière identique dans les
établissements publics] complémentaire auxquelles publics les contrats et des assurances trois fonctions publiques,
peuvent contribuer au les militaires qu'ils règlements en matière de sans que les différences
financement des garanties emploient souscrivent. santé ou de prévoyance L'Autorité de contrôle soient nécessairement
de protection sociale remplissant la condition de prudentiel et de résolution justifiées : en particulier,
complémentaire auxquelles solidarité prévue à l'article peut habiliter, sur leur aucune condition de
les agents qu'elles 22 bis de la loi n° 83-634 du demande, des prestataires solidarité ne s’applique en
emploient souscrivent. 13 juillet 1983 précitée, chargés de labelliser les matière de prévoyance pour
attestée par la délivrance contrats ouverts à la les contrats et règlements
II. - La participation des Leur participation est d'un label dans les souscription individuelle et labellisés.
personnes publiques est réservée aux contrats ou conditions prévues à l'article les règlements éligibles à
réservée aux contrats ou règlements, garantissant la L. 310-12-2 du code des une participation des
règlements garantissant la mise en œuvre de assurances ou vérifiée dans collectivités territoriales et
mise en œuvre de dispositifs de solidarité le cadre de la procédure de de leurs établissements
dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, mise en concurrence prévue publics en application de
actifs et retraités. au II du présent article. l'article 88-2 de la loi n° 84-

-1-
 Annexe III

entre les bénéficiaires, ... 53 du 26 janvier 1984

actifs et retraités. portant dispositions
statutaires relatives à la
fonction publique
territoriale.

L'habilitation peut être

retirée à la demande du
prestataire ou si les
conditions mises à son
octroi ne sont plus
satisfaites.

Lors de la demande de
renouvellement de
l'habilitation, l'Autorité
apprécie l'activité du
prestataire au vu d'un
rapport que lui remet celui-
ci. Elle peut refuser le
renouvellement en cas
d'insuffisances constatées
dans l'activité faisant l'objet
de l'habilitation.

III. - Les modalités Les modalités d'application III. - Un décret en Conseil Un décret en Conseil d'État
d'application du présent du présent article sont d'État fixe les conditions fixe les conditions
article sont fixées par fixées par décret au Conseil d'application du présent d'application du présent
décrets en Conseil d'État. d'État. article. article.

-2-
 Annexe III

Article 1er Article 1er Article 1er dispositions communes aux FPE : ne couvre que les Cette différence est
La participation des La participation des La participation des conventions de agents de droit public / FPT : difficilement justifiable : il
personnes publiques personnes publiques collectivités territoriales et participation et aux labels couvre aussi les agents de conviendrait d’ouvrir la
mentionnée au II de l'article mentionnées à l'article de leurs établissements droit privé possibilité d’une
22 bis de la loi du 13 juillet L. 4123-3 du code de la publics mentionnée à (choix d’opportunité participation pour les agents
1983 susvisée bénéficie à défense bénéficie à l'article 22 bis de la loi du 13 relevant du décret en CE : de droit privé de la FPE (sous
l'ensemble des l'ensemble des militaires, juillet 1983 susvisée l’article 22 bis de la loi de réserve de l’existence de
fonctionnaires et des adhérant à des règlements bénéficie aux 1983 ne fait pas partie des conventions ou accords
agents de droit public de ou souscrivant des contrats fonctionnaires et agents de articles que l’article 32 de la collectifs spécifiques plus
l'État et de ses garantissant la mise en droit public et de droit privé même loi rend directement favorables ou
établissements publics œuvre de dispositifs de relevant des collectivités et applicables aux agents contraignants).
adhérant à des règlements solidarité entre les établissements mentionnés contractuels)
ou souscrivant des contrats bénéficiaires, dans les aux articles 2 et 12 de la loi
garantissant la mise en conditions prévues par le du 26 janvier 1984 susvisée
œuvre de dispositifs de présent décret. qui adhèrent à des
solidarité entre les règlements ou souscrivent
bénéficiaires, agents et des contrats garantissant la
retraités, dans les conditions mise en œuvre de dispositifs
prévues par le présent de solidarité entre les
décret. bénéficiaires, agents et
retraités, dans les conditions
prévues au présent décret.

Le bénéfice des dispositifs Le bénéfice des dispositifs Le bénéfice des dispositifs FPE – FPM : organismes de Les mécanismes de
susmentionnés est réservé susmentionnés est réservé mentionnés à l'alinéa référence désignés et référencement et de
en outre aux agents et en outre aux militaires et précédent est réservé aux conventionnés par convention de participation
retraités de l'État et de ses aux anciens militaires agents et aux retraités des l’employeur ou l’ancien ne prévoient pas de
établissements publics, qui titulaires d'une pension collectivités territoriales et employeur / FPT : continuité des droits en cas
souscrivent des garanties militaire de retraite ou de leurs établissements organismes labellisés au de changement
auprès des organismes d'une solde de réserve, qui publics qui adhèrent à des plan national ou d’employeur. Il n’est pas
prévus au dernier alinéa de souscrivent des garanties règlements ou souscrivent à conventionnés par difficile de le prévoir au sein
l'article 3, désignés par leur auprès des organismes des contrats auxquels un de l’État, dès lors qu’il

-3-
 Annexe III

employeur ou leur ancien prévus au dernier alinéa de label a été délivré ou l’employeur ou ancien constitue en réalité un seul
employeur. l'article 2, désignés par leur bénéficient d'une employeur employeur. La question est
employeur ou leur ancien convention de participation plus complexe pour les
employeur. dans les conditions prévues collectivités territoriales. Il
par le présent décret. conviendrait à tout le moins
... de transposer les
dispositions déjà applicables
aux salariés du secteur privé
(article L. 911-8 du code de
la sécurité sociale et articles
4 et 5 de la loi 89-1009 dite
Evin sur le maintien des
garanties en cas de
cessation d’emploi ou du
contrat ou règlement).
Article 21 Article 21 Article 88-2 (loi 84-53) dispositions sans bénéfice implicitement L’exclusion des retraités du
Les retraités bénéficient Les anciens militaires ... équivalent pour la limité aux soins pour les champ de la prévoyance
des mêmes garanties que titulaires d'une pension II ... labellisation (les retraités retraités n’est pas illogique, en
les agents, s'agissant des militaire de retraite ou Les retraités peuvent ont accès à tout contrat l’absence de besoin
risques d'atteinte à d'une solde de réserve adhérer au contrat ou labellisé) FPE – FPM : pas d’indication spécifique (sous réserve du
l'intégrité physique de la bénéficient des mêmes règlement faisant l'objet explicite sur l’organisme cas particulier du cumul
personne et des risques liés garanties que les militaires d'une convention de compétent pour les retraités emploi-retraite, où le nouvel
à la maternité. en activité, s'agissant des participation conclue par / FPT : organisme emploi peut lui-même être
risques d'atteinte à leur dernière collectivité ou conventionné par le dernier couvert par un régime
l'intégrité physique de la établissement public employeur collectif). Mais ce point
personne et des risques liés d'emploi. mériterait d’être explicité
à la maternité. dans l’ensemble des textes.
Article 1er (décret 2011-
1474) (suite) La question de la
... compétence ne se posait
La convention de guère dans le cadre des
participation à laquelle mutuelles historiques des

-4-
 Annexe III

peuvent adhérer les agents de l’État, qui la

retraités est celle conclue traitaient elles-mêmes dans
par leur dernier employeur leurs règlements. Mais il
lorsqu'ils ont été admis à la serait logique de la traiter
retraite. dans les décrets.

Article 28
Les garanties proposées en
matière de risques portant
atteinte à l'intégrité
physique de la personne ou
liés à la maternité doivent
respecter les contraintes
suivantes :
...
e) Les retraités bénéficient
des mêmes garanties que
les agents ; ...
Article 2 Article 3 Article 2 dispositions communes aux FPE : couplage soins + La question du couplage
Sont éligibles à la Sont éligibles à la Sont éligibles à la conventions de incapacité temporaire + devrait, comme dans la FPT,
participation des participation du ministère participation des participation et aux labels capital invalidité et/ou pouvoir être traitée en
employeurs publics les de la défense les garanties collectivités territoriales et décès ; opportunité en fonction des
garanties de protection de protection sociale de leurs établissements besoins identifiés par les
sociale complémentaire complémentaire auxquelles publics les contrats et FPM : couplage soins-+ partenaires sociaux. En
auxquelles leurs agents les militaires choisissent de règlements auxquels leurs incapacité temporaire outre, si le couplage soins /
choisissent de souscrire et souscrire et ayant pour agents choisissent de ou incapacité temporaire est
ayant pour objet les risques objet les risques portant souscrire et offrant des couplage soins + incapacité particulièrement
portant atteinte à l'intégrité atteinte à l'intégrité garanties de protection temporaire + invalidité structurant, celui relatif aux
physique de la personne et physique de la personne, les sociale complémentaire et/ou décès ; capitaux invalidité et décès
les risques liés à la maternité risques liés à la maternité, portant : l’est beaucoup moins,
ainsi que les risques ainsi que les risques 1° Soit sur les risques FPT : pas de couplage compte tenu à la fois de
d'incapacité de travail et d'inaptitude à servir et, d'atteinte à l'intégrité obligatoire (mais pas l’alternative offerte entre

-5-
 Annexe III

tout ou partie des risques selon la combinaison physique de la personne et d’invalidité et/ou de décès les deux et du caractère très
d'invalidité et liés au décès. choisie, tout ou partie des les risques liés à la sans incapacité temporaire) minimaliste du capital
risques d'invalidité et de maternité, désignés sous la invalidité envisagé
décès. dénomination de risque « (occurrence limitée à
santé » ; l’invalidité permanente et
Ces garanties doivent Ces garanties doivent 2° Soit sur les risques absolue et alors que le
respecter les respecter les d'incapacité de travail et, le besoin réside surtout dans le
caractéristiques définies aux caractéristiques définies aux cas échéant, tout ou partie maintien d’un revenu – voir
chapitres 4 et 5 et être chapitres 4 et 5 du présent des risques d'invalidité et infra).
cohérentes avec les décret et être cohérentes liés au décès, désignés sous
dispositions du statut de la avec les dispositions du code la dénomination de risque « Accessoirement, l’adhésion
fonction publique. de la défense, partie 4 « Le prévoyance » ; à un organisme référencé
personnel militaire », livre 3° Soit sur les risques pour les militaires ne
Ier relatif au statut général mentionnés au 1° et au 2°. dispense pas leurs ayants-
des militaires. Ces garanties doivent droit de l’obligation
respecter les d’adhésion à la couverture
Chaque organisme de caractéristiques définies au santé de leur employeur,
référence devra proposer titre IV et être alors que cette dispense est
au minimum : complémentaires de la – logiquement - prévue pour
― un contrat ou règlement protection sociale de base les autres fonctions
assurant une garantie des agents mentionnés à publiques (cf. l’article
contre les risques d'atteinte l'article 1er. D. 911-2 du code de la
à l'intégrité physique de la sécurité sociale)
personne, ceux liés à la Article 4
maternité et les risques Les collectivités territoriales
d'inaptitude à servir ; et leurs établissements
― un contrat ou règlement publics peuvent accorder
assurant une garantie leur participation au
contre les risques d'atteinte bénéfice de leurs agents,
à l'intégrité physique de la pour l'un ou l'autre des
personne, ceux liés à la risques « santé » et «
maternité, les risques

-6-
 Annexe III

d'inaptitude à servir, et tout prévoyance » ou pour les

ou partie des risques deux.
d'invalidité et de décès. Cette participation peut
être accordée soit au titre
de contrats et règlements
auxquels un label a été
délivré, soit au titre d'une
convention de
participation.

Les choix opérés par les

collectivités territoriales et
leurs établissements publics
interviennent après avis du
comité technique, sans
préjudice de la consultation
prévue à l'article 18.
Article 4 Article 4 Article 3 dispositions communes aux Le caractère facultatif de la Toutes choses égales par
L'adhésion aux garanties de L'adhésion aux garanties de L'adhésion aux garanties de conventions de couverture pour les ailleurs, il serait pertinent
protection sociale protection sociale protection sociale participation et aux labels bénéficiaires est d’ouvrir aux employeurs qui
complémentaire complémentaire complémentaire expressément affirmé par la le souhaitent la possibilité
mentionnées à l'article 2 est mentionnées à l'article 3 est mentionnées à l'article 2 est loi pour les conventions de d’instituer des garanties
facultative pour les agents facultative pour les facultative pour les agents partiticipation de la FPT (voir obligatoires, après
et retraités. militaires et les anciens et retraités. infra) ; il est inhérent au négociation avec les
militaires titulaires d'une caractère non contraignant partenaires sociaux.
pension militaire de retraite de la labellisation ; pour la
ou d'une solde de réserve. FPE et la FPM, il peut
sembler implicite dans la
formulation : « les garanties
... auxquelles les agents /
mililitaires ... souscrivent » ;
mais des décrets en CE ont

-7-
Annexe III

déjà repris ou institué des

adhésions obligatoires pour
les agents contractuels de
Pôle emploi (décret n°99-
528, adapté depuis 2007) et
des agences de l’eau (décret
n°2016-32)

-8-
 Annexe III

2. Désignation des organismes complémentaires

Article 3 Article 2 Article 88-2 (loi 84-53) dispositions communes aux La convention de
Peuvent être choisis par Peuvent être choisis par le I ... conventions de substitution a été prévue
l'employeur public, pour ministère de la défense, Ces contrats et règlements participation et aux labels par le code de la mutualité
mettre en œuvre les pour mettre en œuvre les sont proposés par les pour permettre à des
garanties donnant lieu à la garanties donnant lieu à organismes suivants : mutuelles, généralement de
participation mentionnée à participation mentionnée à petite taille et ne disposant
l'article 1er, les organismes l'article 1er, les organismes pas de provisions
suivants : suivants : suffisantes, de continuer
1° Les mutuelles et unions 1° Les mutuelles et unions -mutuelles ou unions d’exister, au moins
de mutuelles relevant du de mutuelles relevant du relevant du livre II du code temporairement dans
livre II du code de la livre II du code de la de la mutualité ; l’attente d’une fusion, tout
mutualité, à l'exception de mutualité, à l'exception de en s’appuyant sur d’autres
celles bénéficiant, pour les celles bénéficiant, pour les FPE - FPM : exclusion des organismes, qui portent
opérations prévues par le opérations concernées par mutuelles substituées / alors intégralement le risque
présent décret, des le présent décret, des FPT : pas d’exclusion (situation concernant une
dispositions de l'article dispositions de l'article L. centaine de mutuelles sur
L. 211-5 du code de la 211-5 du code de la les 400 contrôlées par
mutualité ; mutualité ; l’ACPR). Leur exclusion des
2° Les institutions de 2° Les institutions de -institutions de prévoyance procédures de
prévoyance relevant du titre prévoyance relevant du titre relevant du titre III du livre référencement est logique,
III du livre IX du code de la III du livre IX du code de la IX du code de la sécurité dès lors qu’il s’agit de
sécurité sociale ; sécurité sociale ; sociale ; rechercher des opérateurs
3° Les entreprises 3° Les entreprises -entreprises d'assurance capables d’assurer sur
d'assurance mentionnées à d'assurance mentionnées à mentionnées à l'article L. longue période la
l'article L. 310-2 du code des l'article L. 310-2 du code des 310-2 du code des soutenabilité financière
assurances. assurances. assurances. d’un régime et la solidarité
Chacun du ou des ... entre ses assurés.
organismes désignés est

-9-
 Annexe III

Une fois désigné, le ou les qualifié d'organisme de Il serait donc cohérent

organismes est qualifié référence. d’appliquer la même
d'organisme de référence. restriction à la FPT, sous
réserve des conventions et
labels en cours à la date de
la substitution. Une
modification du décret
semble suffisante, sans qu’il
soit besoin de préciser la loi
sur ce point, l’article 88-2
n’ayant pas d’autre objet
que de reprendre la liste des
catégories d’organismes
d’assurance de l’article
L. 310-2.
Article 5 Article 5 Article 88-2 (loi 84-53) dispositions sans FPE - FPM : un ou plusieurs Le multi-référencement
La désignation par un ou La désignation par le ... équivalent pour la organismes de référence n’avait été initialement
plusieurs employeurs ministère de la défense d'un II. - Pour l'un ou l'autre ou labellisation pour tous les risques / FPT : prévu que pour tenir
publics, pour une période ou de plusieurs organismes pour l'ensemble des risques un seul organisme compte de l’existence de
donnée, d'un ou de de référence donne lieu à la en matière de santé et conventionné par groupe de régimes historiquement
plusieurs organismes de signature de conventions prévoyance, les collectivités risques (soins et/ou distincts du fait des
référence donne lieu à la avec chacun d'entre eux territoriales et leurs prévoyance) redécoupages successifs de
signature de conventions après l'organisation d'une établissements publics ont départements ministériels ;
avec chacun d'entre eux mise en concurrence, la faculté de conclure avec hors ce cas particulier, le
après l'organisation d'une respectant les obligations de un des organismes multi-référencement est
mise en concurrence, transparence et de non- mentionnés au I, à l'issue contradictoire avec
respectant les obligations de discrimination. d'une procédure de mise en l’objectif de mutualisation
transparence et de non- concurrence transparente des risques et induit des
discrimination. et non discriminatoire comportements d’anti-
permettant de vérifier que sélection très difficiles à
Le choix d'un ou de plusieurs Le choix d'un ou de plusieurs la condition de solidarité contrarier dans un dispositif
opérateurs repose sur des opérateurs repose sur des prévue à l'article 22 bis de la facultatif ; il conviendrait

- 10 -
 Annexe III

critères objectifs et critères objectifs et loi n° 83-634 du 13 juillet donc de supprimer pour
transparents. transparents. 1983 précitée est satisfaite, l’avenir la possibilité des
une convention de multi-référencements en
participation au titre d'un encourageant le cas échéant
contrat ou règlement à le regroupement des
adhésion individuelle et FPT : adhésion au contrat ou acteurs existants (leur
facultative réservée à leurs règlement réservée aux différence de nature
agents. Dans ce cas, les agents de la (ou des) juridique n’y faisant pas
collectivités et leurs collectivité(s) signataire(s) obstacle, par exemple dans
établissements publics ne ou adhérentes à la des formules de
peuvent verser d'aide qu'au convention conclue par le coassurance).
bénéfice des agents ayant centre de gestion dont elles
adhéré à ce contrat ou relèvent (groupe fermé) ; La possibilité de constituer
règlement. hors ce second cas, le pluriel un groupe ouvert et de
... employé par la loi, qui conclure des conventions
semble permettre des communes à plusieurs
Article 25 (loi 84-53) conventions conclues collectivités (au-delà du seul
... conjointement par plusieurs cas des centres de gestion)
Les centres de gestion ... collectivités, n’est pas repris favoriserait la mutualisation
peuvent ... conclure avec un par le décret qui désigne à des risques. Elle permettrait
des organismes mentionnés plusieurs reprises au notamment une adhésion a
au I de l'article 88-2 une singulier « la collectivité ou posteriori, qui soulève en
convention de participation l’établissement public » au effet une réserve
dans les conditions prévues stade de l’appel d’offres ou d’interprétation
au II du même article. de la convention (formellement l’employeur
qui adhère a posteriori n’a
Les collectivités et pas lancé d’appel d’offres
établissements publics préalable). Les modalités de
peuvent adhérer à ces prise en compte de
contrats par délibération, l’adhésion dans la
après signature d'une convention initiale,
notamment en termes de

- 11 -
 Annexe III

convention avec le centre modification éventuelle du

de gestion de leur ressort. tarif, devraient être
... précisées.

2.1. Procédure de désignation

Article 6 Article 6 Article 15 dispositions sans

L'employeur public Le ministère de la défense Les collectivités territoriales équivalent pour la
et leurs établissements labellisation
publics souhaitant conclure
une convention de
participation avec un
organisme mentionné à
l'article 88-2 de la loi du 26
janvier 1984 susvisée
insère un avis d'appel public insère un avis d'appel public insèrent un avis d'appel
à la concurrence dans une à la concurrence dans une public à la concurrence dans
publication habilitée à publication habilitée à une publication habilitée à
recevoir des annonces recevoir des annonces recevoir des annonces
légales et dans une légales et dans une légales et dans une
publication spécialisée publication spécialisée publication spécialisée dans
correspondant au secteur correspondant au secteur le secteur des assurances
des assurances ainsi que, des assurances ainsi que, ainsi que, au-delà d'un seuil
au-delà d'un seuil et selon au-delà d'un seuil et selon et selon les modalités
des modalités définis par des modalités définies par définis par arrêté conjoint
arrêté conjoint du ministre arrêté conjoint du ministre du ministre chargé de
chargé de l'économie, du chargé de l'économie, du l'économie, du ministre
ministre chargé la sécurité ministre chargé de la chargé des collectivités
sociale et du ministre chargé sécurité sociale, du ministre territoriales, du ministre
de la fonction publique, au de la défense et du ministre chargé de la fonction
chargé de la fonction publique et du ministre

- 12 -
 Annexe III

Journal officiel de l'Union publique, au Journal officiel chargé de la sécurité sociale,

européenne. de l'Union européenne. au Journal officiel de l'Union
européenne. Dans ce cas, les
Dans ce cas, les avis destinés Dans ce cas, les avis destinés avis destinés aux autres
aux autres publications leur aux autres publications sont publications leur sont
sont adressés après l'envoi adressés après l'envoi de adressés après envoi de
de l'avis à l'Office des l'avis à l'Office des l'avis à l'Office des
publications officielles de publications officielles de publications officielles de
l'Union européenne. Ils l'Union européenne. Ils l'Union européenne. Ils
mentionnent la date de cet mentionnent la date de cet mentionnent la date de cet
avis, et ne peuvent fournir avis et ne peuvent fournir avis et ne peuvent fournir
d'autres renseignements d'autres renseignements d'autres renseignements
que ceux qu'il comporte. que ceux qu'il comporte. que ceux qu'il comporte.
L'avis précise : L'avis précise : L'avis précise : dispositions sans Les décrets n’imposent pas Pour assurer la transparence
1° Si l'employeur public 1° Si le ministère de la équivalent pour la de publier la pondération de la procédure et la bonne
entend désigner un ou défense entend désigner un labellisation des critères et ne adéquation des réponses, il
plusieurs organismes de ou plusieurs organismes de l’encadrent pas. conviendrait de publier
référence ; référence ; également la pondération
2° Les modalités de 2° Les modalités de 1° Les modalités de des critères de choix. Cette
présentation des offres de présentation des offres de présentation des offres de pondération pourrait par
candidature, dont le délai de candidature, dont le délai de candidature, dont le délai de ailleurs être encadrée par
réception ne peut être réception qui ne peut être réception ne peut être les décrets, en fonction des
inférieur à quarante-cinq inférieur à quarante-cinq inférieur à quarante-cinq objectifs généraux assignés
jours à compter de la date jours à compter de la date jours à compter de la date aux dispositifs.
de publication de l'avis de publication de l'avis de publication de l'avis
d'appel à la concurrence ; d'appel à la concurrence ; d'appel à la concurrence ; La lisibilité des offres par les
3° Les niveaux minima de 3° Les niveaux minima de 2° Les niveaux minimaux de assurés et leur
capacité demandés aux capacité demandés aux capacité demandés aux comparabilité devraient
candidats et les candidats et les candidats et les également être
renseignements à fournir à renseignements à fournir à renseignements à fournir à recherchées.
cet effet ; cet effet ; cet effet ;

- 13 -
 Annexe III

4° Les caractéristiques 4° Les caractéristiques 3° Les caractéristiques

essentielles de la essentielles de la essentielles de la
convention envisagée, convention envisagée, convention envisagée,
notamment son objet, sa notamment son objet, sa notamment son objet, sa
nature, les personnels nature, la population nature et les personnels
intéressés ; intéressée ; intéressés ;
5° Les critères de choix de 5° Les critères de choix du 4° Les critères de choix de la
l'employeur public. ministère de la défense. collectivité territoriale ou de
l'établissement public.
Arrêté NOR BCFF0771956A Arrêté NOR DEFH1020430A Arrêté NOR COTB1118919A dispositions sans Règles communes de
équivalent pour la publication des avis d’appels
Article 1er Article 1 Article 1er labellisation à la concurrence
Un avis d'appel public à la Un avis d'appel public à la Un avis d'appel public à la
concurrence est publié au concurrence est publié au concurrence est publié au
Journal officiel de l'Union Journal officiel de l'Union Journal officiel de l'Union
européenne si le montant européenne si le montant européenne si le montant
annuel de la participation annuel de la participation annuel de la participation
financière prévue par financière prévue par le financière prévue par la
l'employeur public excède la ministère de la défense collectivité territoriale ou
somme de 100 000 euros. excède la somme de l'établissement public
100 000 euros. excède la somme de
100 000 euros.

Article 2 Article 2 Article 2

L'avis d'appel public à la L'avis d'appel public à la L'avis d'appel public à la
concurrence est rédigé concurrence est rédigé concurrence est rédigé
conformément au modèle conformément au modèle conformément au modèle
annexé au présent arrêté. annexé au présent arrêté. annexé au présent arrêté.
Article 7 Article 7 Article 16 dispositions sans FPE – FPM : données Si le décret de 2007 a été
A leur demande, A leur demande, le La collectivité territoriale ou équivalent pour la démographiques fournies pris dans un contexte où il
l'employeur public adresse ministère de la défense l'établissement public labellisation aux candidats à leur existait dans la plupart des
à chacun des candidats un adresse à chacun des adresse à chacun des demande / FPT : données ministères un opérateur

- 14 -
 Annexe III

document définissant les candidats un document candidats un document fournies de droit (sauf pour historique couvrant une
caractéristiques définissant les définissant les les retraités – voir alinéa large proportion des agents
quantitatives et qualitatives caractéristiques caractéristiques suivant) et assurant déjà la solidarité
de la population en cause et quantitatives et qualitatives quantitatives et qualitatives intergénérationnelle, ce qui
des prestations à proposer. de la population en cause et de la population en cause et FPT : exclusion implicite des peut expliquer l’absence
des prestations à proposer. des prestations à proposer. retraités de la couverture transmission automatique, il
prévoyance ; fourniture de est certain qu’un assureur
Pour le risque « santé », ces données par les caisses de ne peut faire d’offre
caractéristiques portent retraite (CNRACL, sérieuse sans disposer « des
également sur la IRCANTEC) caractéristiques
population retraitée. A la quantitatives et qualitatives
demande de la collectivité des prestations à
ou de l'établissement proposer », ce qui concerne
public, les caisses de aussi les retraités ; dans tous
retraite peuvent fournir des les cas, la transmission des
données non nominatives données (anonymisées)
relatives au sexe, à l'âge et devrait être de droit.
au niveau moyen des
pensions relatives à la
population retraitée. Les
modalités et les conditions
financières relatives à la
communication de ces
données sont fixées par
convention conclue entre la
collectivité territoriale ou
l'établissement public et la
caisse de retraite.
Article 8 Article 8 Article 17 Article 11 FPT : l’organisme candidat à Il convient de prévoir pour la
Chaque candidat fournit à Chaque candidat fournit au Chaque candidat fournit à la Les organismes mentionnés la labellisation choisit labellisation des dispositions
l'employeur public, dans le ministère de la défense dans collectivité territoriale ou à à l'article 88-2 de la loi du 26 librement son labellisateur, plus contraignantes en
délai mentionné au 2° de le délai mentionné au 2° de l'établissement public, dans janvier 1984 susvisée sans condition particulière matière de prévention des

- 15 -
 Annexe III

l'article 6, une offre l'article 6 une offre le délai mentionné au 1° de adressent leurs demandes conflits d’intérêt – qui ne
comportant, pour comportant pour l'article 15, une offre de labellisation au semblent aujourd’hui
l'ensemble de la période l'ensemble de la période comportant, pour prestataire habilité de leur envisagées (au 3° de
prévue à l'article 10, les prévue à l'article 10, les l'ensemble de la période choix, figurant sur la liste l’article 5 du décret de 2011)
éléments suivants : éléments suivants : prévue à l'article 19, les mentionnée à l'article 8. que du point de vue de la
éléments suivants : ... personne chargée du
1° Les conditions générales Article 8 FPT : la notion de dossier et pas de la
d'adhésion ; L'Autorité de contrôle « prestations offertes » personne morale habilitée.
2° Les prestations offertes ; prudentiel et de résolution renvoie au choix des risques Cette précaution est
1° Pour chacune des 1° Pour chacune des 3° Pour chacune des établit et tient à jour la liste à couvrir en prévoyance d’autant plus nécessaire
options, le tarif proposé ; options, le tarif proposé ; options, le tarif proposé ; des décisions d'habilitation. notamment ; en revanche, qu’il n’y a aujourd’hui que 7
2° Les limites, âge par âge, 2° Les limites, âge par âge, 4° Les limites, âge par âge, Cette liste, qui comporte les on ne voit pas quelles organismes labellisateurs
au-delà desquelles ce tarif au-delà desquelles ce tarif au-delà desquelles ce tarif nom et adresse des « conditions générales (l’un d’eux a labellisé près de
ne peut évoluer ; ne peut évoluer ; ne peut évoluer ; prestataires habilités ainsi d’adhésion » peuvent la moitié des contrats et
3° Une prévision du degré 3° Une prévision du degré 5° Une précision du degré que la date de la décision s’ajouter à celles prévues règlements en cours, un
effectif de solidarité et de la effectif de solidarité et de la effectif de solidarité et de la d'habilitation, est publiée par la loi et le décret ; le autre 30%)
maîtrise financière du maîtrise financière du maîtrise financière du sur le site internet de terme précision (au lieu de
dispositif envisagé. dispositif envisagé. dispositif envisagé. l'autorité. prévision) semble résulter
d’une coquille
Chaque candidat s'engage Chaque candidat s'engage, Chaque candidat s'engage Article 5
également, en cas de en cas de désignation, à également, en cas de Les prestataires chargés de
désignation, à offrir à la offrir à la population sélection, à offrir à la délivrer les labels aux
population intéressée, intéressée, pendant la population intéressée, contrats et règlements
pendant la période période susmentionnée et pendant la durée du contrat éligibles à la participation
susmentionnée et selon les selon les modalités prévues et selon les modalités des collectivités
modalités prévues au au présent décret, prévues au présent décret, conformément aux
présent décret, l'ensemble l'ensemble des options l'ensemble des options dispositions de l'article L.
des options prévues dans les prévues dans les garanties prévues dans les garanties 310-12-2 du code des
garanties proposées. proposées. proposées. assurances doivent remplir
les conditions suivantes :
1° Posséder :

- 16 -
Annexe III

a) D'une part, des

compétences dans le
domaine des risques « santé
» et « prévoyance » en
matière actuarielle ainsi que
de droit de la protection
sociale complémentaire et
de garanties statutaires de
la fonction publique
territoriale ;
b) D'autre part, une
expérience professionnelle
dans ces domaines d'au
moins trois ans au cours des
cinq années précédant la
demande ;
2° Déclarer les intérêts et les
mandats sociaux qu'ils
détiennent ou ont détenu
dans des organismes de
protection sociale
complémentaire au cours
des trois ans précédant la
demande, les fonctions
qu'ils y exercent ou ont
exercé ainsi que les relations
d'affaires entretenues par
eux-mêmes ou par leur
employeur avec ces
organismes au cours de la
même période, susceptibles
de porter atteinte à leur

- 17 -
Annexe III

indépendance dans
l'exercice de leurs missions ;
3° S'engager à ne pas se
mettre en situation de
conflit d'intérêt,
notamment à ne pas
délivrer de labels à des
contrats ou à des
règlements sur lesquels ils
auraient réalisé des
prestations de conseil ou
d'actuariat, directement ou
par l'intermédiaire de
l'entreprise ou du cabinet
dont ils sont membres ;
4° Ne pas avoir fait l'objet de
l'une des interdictions de
soumissionner prévues par
l'article 43 du code des
marchés publics ou d'une
sanction administrative ou
disciplinaire dans les trois
années précédant la
demande d'habilitation.
Pour justifier de leur
compétence et de leur
expérience, les prestataires
peuvent demander que
soient prises en compte
celles d'autres prestataires,
sur lesquels ils s'appuient,
quelle que soit la nature

- 18 -
 Annexe III

juridique des liens existant

entre eux et ces
prestataires. Dans ce cas, ils
justifient des compétences
et de l'expérience de ce ou
de ces prestataires dans les
mêmes domaines et
apportent la preuve qu'ils en
disposeront pour
l'exécution de la prestation.
Ils justifient également que
ces prestataires remplissent
les conditions fixées aux 2°,
3° et 4°.
Article 9 Article 9 Article 18 Article 12 FP – FPM : pas de Pour la FPE et la FPM, il
Après l'examen des Après l'examen des Après examen des garanties Les prestataires habilités consultation des convient de prévoir la
garanties professionnelles, garanties professionnelles, professionnelles, statuent sur les demandes représentants des agents consultation des
financières et prudentielles financières et prudentielles financières et prudentielles de délivrance du label au sur les critères de choix, représentants des agents
présentées par les présentées par les présentées par les regard des conditions fixées contrairement à la FPT (pour sur les critères de choix pour
candidats, l'employeur candidats, le ministère de la candidats, la collectivité par l'article 2 et des la FPE l’article 34 du décret vérifier l’adéquation aux
public fonde son choix sur défense fonde son choix sur territoriale ou principes de solidarité n°2011-184 ne prévoit la besoins.
les critères suivants : les critères suivants : l'établissement public, définis au titre IV. consultation des comités
fonde son choix, par techniques que sur « la Pour les offres labellisées de
délibération, après avis du Ils établissent, pour chacune participation ») la FPT, les critères de
comité technique, sur les des demandes, une note maîtrise financière du
principes de solidarité fixés technique exposant les FPT : le labellisateur ne dispositif et des moyens
au titre IV et sur les critères analyses réalisées et leurs contrôle que le respect a destinés à assurer une
suivants : conclusions relatives au priori des principes de couverture effective des
1° Le rapport entre la qualité 1° Le rapport entre la qualité 1° Le rapport entre la qualité respect des contraintes de solidarité plus âgés et des plus
des garanties et le tarif des garanties et le tarif des garanties et le tarif solidarité. exposés aux risques
proposé ; proposé ; proposé ; devraient également être
prévus. Par ailleurs, si le

- 19 -
 Annexe III

2° Le degré effectif de 2° Le degré effectif de 2° Le degré effectif de FPE – FPM : solidarité règlement ou le contrat
solidarité entre les solidarité entre les solidarité entre les familiale possible en préexistent, il est également
adhérents ou les adhérents ou les adhérents ou les principe pour la prévoyance possible de vérifier leur
souscripteurs, souscripteurs, souscripteurs, (cf. par exemple prestations équilibre financier et leur
intergénérationnelle, intergénérationnelle, intergénérationnelle, en d’orphelins) / FPT : pas de degré de solidarité.
familiale et en fonction de la familiale et en fonction de la fonction de la rémunération solidarité familiale pour la
rémunération ; rémunération ; et, pour le risque « santé », prévoyance De manière générale, la
familiale ; maîtrise financière implique
3° La maîtrise financière du 3° La maîtrise financière du 3° La maîtrise financière du que le contrat est viable
dispositif ; dispositif ; dispositif ; mais n’évite pas à l’inverse
4° Les moyens destinés à 4° Les moyens destinés à 4° Les moyens destinés à la sous-tarification. Ce
assurer une couverture assurer une couverture assurer une couverture critère pourrait donc être
effective des plus âgés et effective des plus âgés et effective des plus âgés et distingué.
des plus exposés aux risques des plus exposés aux risques des plus exposés aux risques
; ; ; Il n’y a pas de raison que la
5° Tout autre critère objectif 5° Tout autre critère objectif 5° Tout autre critère objectif solidarité familiale ne soit
respectant l'obligation de respectant l'obligation de respectant l'obligation de pas prise en compte en
transparence et de non- transparence et de non- transparence et de non- matière de prévoyance dans
discrimination, adapté à la discrimination, adapté à la discrimination, adapté à la les trois fonctions publiques.
couverture de la population couverture de la population couverture de la population
intéressée. intéressée. intéressée.

Un arrêté du ministre
chargé des collectivités
territoriales, du ministre
chargé de la fonction
publique et du ministre
chargé de la sécurité sociale
fixe la liste des documents
et justificatifs relatifs aux
critères mentionnés ci-

- 20 -
 Annexe III

dessus nécessaires à la prise

de décision.
Arrêté NOR BCFF0771957A Arrêté NOR DEFH1020452A Arrêté NOR: COTB1118924A dispositions sans
équivalent pour la
Article 1er Article 1er Article 1er labellisation
Aux fins de vérification de la Aux fins de vérification de la Aux fins de vérification de la
maîtrise financière du maîtrise financière du maîtrise financière du
dispositif par l'organisme dispositif par l'organisme dispositif par l'organisme
candidat, l'employeur public candidat, le ministère de la candidat, la collectivité
demande à celui-ci un défense demande à celui-ci territoriale ou
programme d'activité sur la un programme d'activité sur l'établissement public
période mentionnée à la période mentionnée à demande à celui-ci un
l'article 10 du décret du 19 l’article 10 du décret susvisé programme d'activité sur la
septembre 2007 susvisé comprenant les éléments période mentionnée à
comprenant les éléments suivants : l' article 19 du décret du 8
suivants : novembre 2011 susvisé
comprenant les éléments
suivants :
1. Une note décrivant la 1. Une note décrivant la 1° Une note décrivant la
politique de développement politique de développement politique de développement
et des prévisions d'adhésion et des prévisions d'adhésion et les prévisions d'adhésion
envisagée sur la durée totale envisagée sur la durée totale envisagées sur la durée
de la convention, tenant de la convention, tenant totale de la convention.
compte du choix opéré par compte du choix opéré par
l'employeur public de le ministère de la défense
retenir un ou plusieurs de retenir un ou plusieurs
organismes de référence. organismes de référence.
2. Pour les cinq premiers 2. Pour les cinq premiers 2° Pour les cinq premiers
exercices comptables de la exercices comptables de la exercices comptables de la
convention, les comptes de convention, les comptes de convention, les comptes de
résultats prévisionnels des résultats prévisionnels des résultats prévisionnels des
opérations concernées, sur opérations concernées, sur opérations concernées, sur

- 21 -
 Annexe III

la base de deux hypothèses la base de deux hypothèses la base de deux hypothèses

comparées : comparées : comparées :
2.1. L'ensemble de la 2. 1.L'ensemble de la a) L'ensemble de la
population éligible adhère population éligible adhère population éligible adhère
au dispositif ; au dispositif ; au dispositif ;
2.2. Seuls les agents et 2. 2. Seuls les agents et b) Seuls les agents et,
retraités envisagés selon les retraités envisagés selon les s'agissant d'une convention
prévisions d'adhésion prévisions d'adhésion relative au risque « santé »
adhèrent au dispositif. adhèrent au dispositif. au sens de l'article 2 du
décret du 8 novembre 2011 FPT : exclusion implicite des
susvisé, les retraités, retraités pour la prévoyance
envisagés selon les
prévisions d'adhésion,
adhèrent au dispositif.
3° Une projection sur la
3. Une projection sur la 3. Une projection sur la durée totale de la
durée totale de la durée totale de la convention de l'équilibre
convention de l'équilibre convention de l'équilibre technique des opérations
technique des opérations technique des opérations concernées, sur la base des
concernées, sur la base des concernées, sur la base des hypothèses retenues
hypothèses retenues hypothèses retenues concernant les évolutions
concernant les évolutions concernant les évolutions des tarifs prévues dans les
des tarifs prévues dans les des tarifs prévues dans les offres.
offres. offres.

Article 2 Article 2 Article 2

Sur la base des deux Sur la base des deux Sur la base des deux
hypothèses prévues aux 2.1 hypothèses prévues aux 2.1 hypothèses prévues aux a et
et 2.2 de l'article 1er, et 2.2 de l'article 1er, le b de l'article 1er, la
l'employeur public demande ministère de la défense collectivité territoriale ou
à l'organisme candidat de demande à l'organisme l'établissement public
calculer, pour chacun des candidat de calculer, pour demande à l'organisme

- 22 -
 Annexe III

cinq premiers exercices, les chacun des cinq premiers candidat de calculer, pour
prévisions de transferts de exercices, les prévisions de chacun des cinq premiers
solidarité résultant de transferts de solidarité exercices, les prévisions de
l'application du calcul résultant de l'application du transferts de solidarité
mentionné à l'article 1er de calcul mentionné à l'article égaux aux montants
l'arrêté relatif à la 1er de l'arrêté pris en suivants :
répartition de la application de l'article 12 du
participation du 19 décret du 5 juillet 2010
décembre 2007. susvisé.
Arrêté NOR BCFF0771959A Arrêté NOR DEFH1020457A dispositions sans FPE – FPM : pas de transfert Il n’y a pas de motif pour que
équivalent pour la de solidarité pour la la même solidarité
Article 1er Article 1er labellisation prévoyance intergénérationnelle ne
L'employeur public Le ministère de la défense / FPT : transferts de puisse être appréciée en
demande aux organismes de demande aux organismes de solidarité matière de prévoyance dans
référence de calculer référence de calculer intergénérationnels pour la l’ensemble des dispositifs,
chaque année les montants chaque année les montants 1° S'agissant d'une prévoyance (au bénéfice des notamment au regard de
de transferts de solidarité de transferts de solidarité convention relative au agents de plus de 50 ans) l’existence de métiers
suivants : suivants : risque « santé » : exposés à la pénibilité (sous
― un montant de transferts ― un montant de transferts ― un montant de transferts réserve le cas échéant d’un
intergénérationnels égal à la intergénérationnels égal à la intergénérationnels égal à la seuil d’âge spécifique pour
somme des écarts somme des écarts somme des écarts les militaires).
constatés, pour chacun des constatés, pour chacun des constatés, pour chacun des
adhérents ou souscripteurs adhérents ou souscripteurs adhérents ou souscripteurs
retraités bénéficiaires des retraités bénéficiaires des retraités de l'employeur
dispositifs mentionnés à dispositifs mentionnés à territorial concerné
l'article 1er du décret l'article 1er du décret bénéficiaires des dispositifs
susvisé et pour les risques susvisé et pour les risques mentionnés à l'article 1er du
portant atteinte à portant atteinte à décret du 8 novembre 2011
l'intégrité physique de la l'intégrité physique de la susvisé, entre les
personne et les risques liés personne et les risques liés prestations versées et les
à la maternité, entre les à la maternité, entre les cotisations correspondantes
prestations versées et les prestations versées et les ;

- 23 -
 Annexe III

cotisations correspondantes cotisations correspondantes

; ;
― un montant de transferts ― un montant de transferts ― un montant de transferts
familiaux égal à la somme familiaux égal à la somme familiaux égal à la somme
des écarts constatés, pour des écarts constatés, pour des écarts constatés, pour
chacun des ayants droit des chacun des ayants droit des chacun des ayants droit des
adhérents ou souscripteurs adhérents ou souscripteurs adhérents ou souscripteurs,
bénéficiaires des dispositifs bénéficiaires des dispositifs bénéficiaires des dispositifs
mentionnés à l'article 1er du mentionnés à l’article 1er du mentionnés à l'article 1er du
décret susvisé et pour les décret du 5 juillet 2010 décret du 8 novembre 2011
risques portant atteinte à susvisé et pour les risques susvisé, entre les
l'intégrité physique de la portant atteinte à prestations versées et les
personne et les risques liés l'intégrité physique de la cotisations
à la maternité, entre les personne et les risques liés correspondantes.
prestations versées et les à la maternité, entre les 2° S'agissant d'une
cotisations prestations versées et les convention relative au
correspondantes. cotisations risque « prévoyance » au
correspondantes. sens de l' article 2 du décret
La somme de ces deux La somme de ces deux du 8 novembre 2011
montants constitue le total montants constitue le total susvisé, un montant de
des transferts de solidarité. des transferts de solidarité. transferts
intergénérationnels égal à
la somme des écarts
constatés, pour chacun des
adhérents ou souscripteurs
d'un âge supérieur à 50 ans
de l'employeur territorial
concerné, bénéficiaires des
dispositifs mentionnés à l'
article 1er du décret du 8
novembre 2011 susvisé,
entre les prestations

- 24 -
 Annexe III

versées et les cotisations

correspondantes ;

Les éléments justifiant de ce Les éléments justifiant ce Les éléments justifiant de ce

calcul doivent être joints aux calcul doivent être joints aux calcul doivent être joints aux
montants communiqués. montants communiqués. montants communiqués à la
collectivité ou à
l'établissement public.

Article 2 Article 2 Article 3

Pour le calcul des transferts Pour le calcul des transferts Pour le calcul des transferts
mentionnés à l'article 1er : mentionnés à l'article 1er : mentionnés à l'article 2 :
― les prestations sont ― les prestations sont Les prestations sont d'abord
d'abord majorées des d'abord majorées des majorées des dotations aux
dotations aux provisions dotations aux provisions provisions techniques
techniques techniques correspondantes et
correspondantes et correspondantes et minorées des reprises sur
minorées des reprises sur minorées des reprises sur ces mêmes provisions.
ces mêmes provisions ; ces mêmes provisions ;
― les prestations ainsi ― les prestations ainsi Les prestations ainsi
obtenues sont ensuite obtenues sont ensuite obtenues sont ensuite
majorées d'un chargement majorées d'un chargement majorées d'un chargement
de gestion forfaitaire égal à de gestion forfaitaire égal à de gestion forfaitaire égal à
10 % ; 10 % ; 10 %.
― les cotisations sont ― les cotisations sont Les cotisations sont
minorées de la contribution minorées de la contribution minorées de la contribution
prévue au I de l'article L. prévue au I de l'article L. prévue au I de l'article L.
862-4 du code de la sécurité 862-4 du code de la sécurité 862-4 du code de la sécurité
sociale et de la dotation à la sociale et de la dotation à la sociale et de la dotation à la
provision pour cotisations provision pour cotisations provision pour cotisations
non acquises puis majorées non acquises puis majorées non acquises puis majorées

- 25 -
 Annexe III

de la reprise sur cette même de la reprise sur cette même de la reprise sur cette même
provision. provision. provision.
... ...

2.2. Durée de la désignation, modification et cessation anticipée, information des assurés

Article 10 Article 10 Article 19 Article 13 FPE - FPM : 7 ans / FPT : 6 La différence de durée, ainsi
La ou les conventions La ou les conventions La convention de Le label est accordé aux ans pour les conventions que l’absence de clause de
mentionnées à l'article 5 mentionnées à l'article 5 participation est conclue par contrats et règlements pour (prolongation possible d’un rendez-vous intermédiaire
sont rendues publiques. sont rendues publiques. la collectivité territoriale ou une durée de trois ans. an dans les deux cas), 3 ans pour la FPE et la FPM, sont
Elles sont conclues par Elles sont conclues par le l'établissement public pour renouvelables pour le label difficilement justifiables.
l'employeur public, pour ministère de la défense, une durée de six ans. Elle Dans un délai de deux mois La durée particulièrement
une durée de sept ans, sous pour une durée de sept ans, peut être prorogée pour des précédant l'expiration de longue fixée pour le
réserve des dispositions de sous réserve des motifs d'intérêt général, cette période, les contrats référencement et l’absence
l'article 11. Elles peuvent dispositions de l'article 11. pour une durée ne pouvant et règlements peuvent faire de clause de rendez-vous
être prolongées pour des Elles peuvent être excéder un an. l'objet d'une demande de peuvent s’expliquer par le
motifs d'intérêt général. La prolongées pour des motifs ... renouvellement du label, contexte historique du
durée de la prolongation ne d'intérêt général. La durée instruite dans les mêmes décret de 2007. Mais ces
peut excéder un an. de la prolongation ne peut conditions que la délivrance solutions ne sont pas
alors excéder un an. de celui-ci. forcément justifiables en
régime de croisière. Pour
L'organisme produit à la FPT : rapport triennal et mémoire, la durée
collectivité ou à possibilité à même maximale des accords
l'établissement public, au échéance de résiliation de la collectifs dans le secteur
terme d'une période de convention de la privé est fixée à 5 ans par
trois ans et au terme de la participation (distincte de la l’article L. 912-1 du code de
convention, un rapport dénonciation prévue infra la sécurité sociale.
retraçant les opérations pour violation du décret) en Du côté territorial, la durée
réalisées au vu des critères cas de non respect de de 6 ans a été choisie en
des 2° et 4° de l'article 18. Si certains critères (degré fonction de la durée des
ces critères n'ont pas été effectif de solidarité et mandats des élus, ce qui est

- 26 -
 Annexe III

satisfaits, la collectivité ou moyens de couverture une justification objective,

l'établissement peut résilier effective des plus âgés et sans être dirimante (le
la convention. des plus exposés aux calendrier de la négociation
risques) sociale n’est pas forcément
calé sur le calendrier
électoral et la possibilité
d’une prorogation peut
conduire à un décalage
significatif).
Une durée modulable de 5 à
6 ans au choix de
l’employeur, avec un
rendez-vous à mi-parcours,
semble constituer une
solution généralisable.

Pour la FPT, il conviendrait

de prévoir que le
labellisateur vérifie, au
stade du renouvellement, la
maîtrise financière et
l’effectivité des transferts de
solidarité, ainsi que la bonne
application des majorations
pour adhésion tardive
Article 19 Article 19 Article 20 Article 13 (suite) FPE : nécessité de l’accord Pour les conventions de
Le dépassement des limites Le dépassement des limites Le dépassement des limites ... de l’employeur pour le participation, l’absence
tarifaires prévues à l'article tarifaires prévues à l'article tarifaires prévues à l'article Les modifications des dépassement des limites d’accord préalable de
8 n'est possible, après 8 n'est possible, après 17 n'est possible contrats et règlements tarifiaires initiales / FPT : pas l’employeur n’est
accord de l'employeur accord du ministère de la intervenant au cours de de nécessité de l’accord de acceptable que si les motifs
public, défense, cette période sont l’employeur de dépassement des limites
transmises au prestataire tarifaires sont quantifiés ab

- 27 -
 Annexe III

que si l'organisme de que si l'organisme de que dans les cas suivants et habilité qui vérifie que les initio dans la convention, au
référence le justifie pour référence le justifie pour si le changement revêt un conditions de délivrance du moins s’agissant de la
l'une des raisons suivantes, l'une des raisons suivantes, caractère significatif : label sont toujours sinistralité et de la
à condition qu'elles revêtent à condition qu'elles revêtent satisfaites. ... démographie.
un caractère significatif : un caractère significatif : FPT : la portée de la
1° Aggravation de la 1° Aggravation de la 1° Aggravation de la distinction entre « variation
sinistralité ; sinistralité ; sinistralité ; du nombre d’adhérents ou
2° Variation du niveau de la 2° Variation du niveau de la 2° Variation du nombre souscripteurs » et
participation ; participation ; d'agents et de retraités évolutions démographiques
adhérents ou est incertaine
souscripteurs ;
3° Évolutions 3° Évolutions 3° Évolutions
démographiques ; démographiques ; démographiques ;
4° Modification de la 4° Modification de la 4° Modifications de la
règlementation. règlementation. règlementation.
Article 10 Article 10 Article 19 Article 11 (suite) FPE - FPM : publication des Une information périodique
La ou les conventions La ou les conventions ... ... conventions et information par l’employeur est
mentionnées à l'article 5 mentionnées à l'article 5 La collectivité ou La décision accordant le aux agents lors du premier nécessaire, y compris en
sont rendues publiques. ... sont rendues publiques. ... l'établissement informe ses label est notifiée par lettre référencement / FPT : matière de labellisation.
agents de la signature de recommandée avec avis de information aux agents à la
Article 28 Article 27 cette convention, des réception et simultanément conclusion de chaque
... ... caractéristiques du contrat communiquée au ministre convention et publication de
L'employeur public informe Le ministère de la défense ou du règlement au titre chargé des collectivités la liste des organismes
ses agents de la première informe les militaires de la duquel elle est conclue ainsi territoriales qui met à jour labellisés (voir infra)
désignation d'organismes première désignation d'un que des modalités immédiatement la liste
de référence en vue de leur ou de plusieurs organismes d'adhésion à celui-ci. mentionnée à l'article 14.
permettre de s'assurer de référence, en vue de leur ...
auprès de cet ou de ces permettre de s'assurer
organismes. auprès de cet ou de ces
organismes.

- 28 -
 Annexe III

L'information destinée aux L'information destinée aux Article 22 Article 14 FPE – FPM : information des Les décrets doivent
retraités est à la charge de anciens militaires titulaires Une information générale Le ministre chargé des anciens agents à la charge organiser expressément les
l'État. d'une pension militaire de sur le présent dispositif est collectivités territoriales de l’État (sans autre modalités d’information
retraite ou d'une solde de assurée par le ministre publie et tient à jour, par précision) / FPT : périodique pour les anciens
réserve est à la charge de chargé des collectivités voie électronique, la liste information par les caisses agents (notamment par les
l'État. territoriales. des contrats et règlements de retraites organismes payeurs des
labellisés. Celle-ci comporte pensions ou soldes).
La Caisse nationale de le nom de l'organisme, la
retraite des agents des dénomination du contrat
collectivités locales et ou du règlement, la date de
l'Institution de retraite délivrance du label et le
complémentaire des agents nom du prestataire qui a
non titulaires de l'État et délivré le label.
des collectivités publiques
publient, par tous moyens,
cette information à
destination des retraités.
Article 11 Article 11 Article 21 Article 13 (suite)
En cas de non- En cas de non- Si la collectivité ou ... Si elles [les conditions de
renouvellement de la renouvellement de la l'établissement public délivrance du label] ne le
convention ou si convention ou si le ministère constate qu'un organisme sont plus [satisfaites], le
l'employeur public constate de la défense constate qu'un ne respecte plus les prestataire habilité retire le
qu'un organisme ne organisme ne respecte plus dispositions du présent label, après avoir invité
respecte plus les les dispositions du présent décret, il dénonce le contrat l'organisme à présenter ses FPT : principe général du
dispositions du présent décret, il lui retire la qualité après avoir recueilli les observations écrites et, le contradictoire en cas de
décret, il lui retire la qualité d'organisme de référence. observations écrites et, le cas échéant, sur sa dénonciation (implicite pour
d'organisme de référence. cas échéant, sur sa demande, des observations FPE - FPM)
demande, orales de orales. Il doit lui être
l'organisme. Il doit lui être indiqué qu'il peut se faire
indiqué qu'il peut se faire assister par un conseil ou
assister par un conseil ou être représenté par un
mandataire de son choix. Le

- 29 -
 Annexe III

représenter par un prestataire habilité informe

mandataire de son choix. immédiatement le ministre
chargé des collectivités
territoriales de la décision
de retrait du label.
Dans un délai d'un mois à Dans un délai d'un mois à Dans ce cas et dans celui de Dans le cas où le label a fait FPE – FPM : information des Le délai laissé aux assurés
compter de la date de compter de la date de non-renouvellement de la l'objet d'une décision de assurés à la charge de pour chercher un nouveau
retrait, cet organisme doit retrait, cet organisme doit convention de participation, retrait ou de non- l’organisme déréférencé / règlement ou contrat
en informer les informer les souscripteurs l'organisme, ou la renouvellement, FPT : information des devrait être de trois mois
souscripteurs ou adhérents ou adhérents en précisant à collectivité ou l'organisme informe, dans assurés à la charge de la dans tous les cas.
en précisant à ces derniers ces derniers que, pour l'établissement public dans un délai d'un mois à collectivité dans le cas d’une
que, pour l'application du 2° l'application du 2° de le cas d'une opération compter de la notification convention de participation La résiliation automatique
de l'article 16, ils perdraient, l'article 16, ils perdraient, collective facultative, de cette décision, les (nb : la mention relative aux d’un règlement ou contrat
faute d'adhésion à un autre faute d'adhésion à un autre informe, dans un délai d'un souscripteurs ou adhérents opérations collectives labellisé n’a pas de sens : il
organisme de référence, le organisme de référence, le mois à compter de la des conséquences qui facultatives est tautologique n’y a d’ailleurs pas de raison
bénéfice des années de bénéfice des années de décision de résiliation ou de peuvent en résulter au dans ce cas) et de qu’un tel règlement ou
cotisations qui cotisations qui non-renouvellement, les regard de la majoration de l ‘organisme dans le cas contrat ne soit pas ouvert à
continueraient à lui être continueraient à lui être souscripteurs ou adhérents cotisation prévue à l'article d’une labellisation une population plus large
versées. Il permet aux versées. Il permet aux des conséquences de cette 28. Le retrait ou le non- que les seuls agents
souscripteurs ou adhérents souscripteurs ou adhérents décision au regard de la renouvellement prend effet FPE – FPM : droit individuel territoriaux, ce qui ne peut
de changer d'organisme de de changer d'organisme de majoration de cotisation pour l'adhérent ou le à résiliation dans les trois au contraire que favoriser la
référence dans un délai de référence dans un délai de prévue à l'article 28. La souscripteur à compter du mois suivant l’information / mutualisation des risques et
trois mois à compter de la trois mois à compter de la dénonciation ou le non- premier jour du deuxième FPT : (implicitement) faciliter l’application des
date d'envoi de ladite date d'envoi de ladite renouvellement de la mois suivant la fin de la résiliation automatique des principes de solidarité. il
information. Le nouvel information. Le nouvel convention prend effet labellisation. adhésions ou souscriptions convient en revanche de
organisme garantit à ces organisme garantit à ces pour l'adhérent ou le individuelles après un mois prévoir la possibilité de
souscripteurs ou adhérents souscripteurs ou adhérents souscripteur à compter du Lorsque l'organisme reçoit (le règlement ou contrat résiliation volontaire pour
les risques nés à compter de les risques nés à compter de premier jour du deuxième directement la collectif cessant d’exister) les assurés, prévue dans les
la date de changement la date de changement mois suivant la fin de celle- participation, il informe décrets FPE - FPM).
d'organisme de référence. d'organisme de référence. ci. également la collectivité
territoriale ou
l'établissement public

- 30 -
 Annexe III

intéressé de la décision de
retrait ou de non-
renouvellement du contrat
ou du règlement. Cette
information est donnée par
les agents intéressés,
lorsque la participation leur
est versée directement.
Si le seul opérateur désigné Si le seul opérateur désigné Article 28 dispositions communes aux FPE - FPM : neutralisation La transition entre deux
perd sa qualité d'organisme perd sa qualité d'organisme ... conventions de des périodes où il n’y a pas conventions de
de référence, les périodes de référence, les périodes Si un contrat ou un participation et aux labels d’organisme de référence / participation pourrait être
écoulées après la perte de écoulées après la perte de règlement perd son label ou FPT : pas de neutralisation assurée par les règles
cette qualité sont prises en cette qualité sont prises en s'il est mis fin à la des périodes où il n’y a pas prévoyant la continuité de la
compte comme une durée compte comme durée de convention de d’organisme conventionné couverture (cf. supra).
de cotisation, pour cotisation, pour participation, les périodes (implique pour l’assuré de
l'application du 2° de l'application du 2° de écoulées postérieurement recourir sans discontinuité à
l'article 16, jusqu'à l'article 16, jusqu'à sont prises en compte un organisme labellisé)
l'expiration d'un délai de l'expiration d'un délai de comme une durée de
trois mois suivant la date de trois mois suivant la date de cotisation jusqu'à
désignation d'un nouvel désignation d'un nouvel l'expiration du délai
organisme de référence. organisme de référence. mentionné au quatrième
alinéa de l'article 13 ainsi
qu'au deuxième alinéa de
l'article 21 ...

- 31 -
 Annexe III

2.3. Participation financière de l’employeur

Article 12 Article 12 Article 23 dispositions communes aux FPE – FPM : participation L’absence de détermination
L'employeur public Le ministère de la défense Les collectivités conventions de globale calculée dans la durée (au moins sur
détermine chaque année le détermine chaque année le territoriales et leurs participation et aux labels annuellement, en fonction trois ans) de la participation
montant de la participation montant de la participation établissements publics et dans la limite des financière dans les décrets
mentionnée à l'article 1er mentionnée à l'article 1er peuvent moduler leur transferts de solidarité / FPE – FPM nuit à la
qu'il entend verser à qu'il entend verser à participation dans un but FPT : participation unitaire crédibilité des offres
l'organisme ou aux l'organisme ou aux d'intérêt social, en prenant par agent, en déduction de
organismes de référence. organismes de référence. en compte le revenu des la cotisation et modulable Il conviendrait de préciser
agents et, le cas échéant, selon critères sociaux que la participation
leur situation familiale. financière concerne aussi les
Dans les dispositions retraités (ou peut les
Article 24 considérées ici, le sens du concerner, s’agissant de la
La participation est La participation est La participation des terme agent est incertain : FPT).
attribuée à l'organisme de attribuée à l'organisme de collectivités territoriales et dans beaucoup d’autres
référence ou répartie entre référence ou répartie entre de leurs établissements articles – article 1er de De manière plus
les organismes de référence les organismes de référence publics constitue une aide à chaque décret, articles structurelle, il serait
en fonction des transferts en fonction des transferts la personne, sous forme relatifs à l’information – le souhaitable de permettre
effectifs de solidarité, effectifs de solidarité, d'un montant unitaire par terme est employé dans un que la participation de
intergénérationnels et intergénérationnels et agent, et vient en déduction sens restreint par l’employeur puisse, dans les
familiaux, opérés au titre familiaux, opérés au titre de la cotisation ou de la opposition à retraités ; mais trois FP, être calculée
des garanties proposées à la des garanties proposées à la prime due par les agents. pour la FPE-FPM, les individuellement en
population intéressée, population intéressée, La participation est versée « minorations de fonction de critères sociaux.
compte tenu du nombre compte tenu du nombre soit directement aux cotisations » constituant les
d'agents affiliés ainsi que d'agents affiliés ainsi que agents, soit aux organismes transferts de solidarité
des minorations de des minorations de qui la répercutent concernent par construction
cotisations acquittées par cotisations acquittées par intégralement en déduction les anciens agents.
les souscripteurs et les souscripteurs et de la cotisation ou de la
adhérents. adhérents. prime due par l'agent.

- 32 -
 Annexe III

... ... ...

Arrêté NOR: BCFF0771959A Arrêté NOR DEFH1020457A
...
Article 3 Article 3
L'employeur public Le ministère de la défense
détermine, pour chaque détermine, pour chaque
organisme de référence, le organisme de référence, le
rapport entre, d'une part, le rapport entre, d'une part, le
total des transferts de total des transferts de
solidarité que ce dernier solidarité que ce dernier
met en œuvre et, d'autre met en œuvre et, d'autre
part, la somme des totaux part, la somme des totaux
de transferts de solidarité de transferts de solidarité
mis en œuvre par mis en œuvre par
l'ensemble des organismes l'ensemble des organismes
de référence qu'il a de référence qu'il a
désignés. désignés.
Le montant de la Le montant de la
participation versée à participation versée à
chacun des organismes de chacun des organismes de
référence est égal au référence est égal au
produit du montant produit du montant
mentionné au premier mentionné au premier
alinéa de l'article 12 du alinéa de l’article 12 du
décret susvisé par le rapport décret du 5 juillet 2010
calculé à l'alinéa précédent, susvisé par le rapport
dans la limite du total des calculé à l'alinéa précédent,
transferts de solidarité dans la limite du total des
résultant de l'application du transferts de solidarité
calcul mentionné à l'article résultant de l'application du
1er. calcul mentionné à l'article
1er.

- 33 -
 Annexe III

Article 14 Article 14 ... dispositions communes aux FPE - FPM : comptabilité À adapter en cohérence
Afin de s'assurer que sa Afin de s'assurer que sa Dans le cas où la conventions de analytique / FPT : avec la recommandation
participation financière participation financière participation est versée à participation et aux labels comptabilité individualisée précédente
bénéficie à ses agents dans bénéficie aux militaires, l'organisme, celui-ci tient par bénéficiaire
le respect des conditions dans le respect des une comptabilité
définies au chapitre 4, conditions définies au permettant de retracer
l'employeur public vérifie chapitre 4, le ministère de la l'utilisation des
que le ou les organismes de défense vérifie que le ou les participations reçues dans
référence ont établi une organismes de référence le respect de l'article 1er. Il
comptabilité analytique ont établi une compatibilité produit annuellement les
permettant d'en retracer analytique permettant d'en pièces justificatives
l'utilisation et produisent retracer l'utilisation et nécessaires et fait
annuellement les pièces produisent annuellement apparaître sur les appels de
justificatives nécessaires. les pièces justificatives cotisation ou de prime le
nécessaires. montant total de la
cotisation ou de la prime,
ainsi que le montant de
l'aide versée. Ces modalités
sont vérifiées par les
collectivités territoriales et
leurs établissements publics
dans le cas d'une convention
de participation et par les
prestataires habilités dans le
cas de la délivrance d'un
label.
Article 12 (suite) Article 12 (suite) Article 25 dispositions communes aux FPE - FPM : plafond global = Cf. les remarques supra sur
... ... Le montant de la conventions de transferts de solidarité / le mode de calcul de la
La participation attribuée à La participation attribuée à participation ne peut participation et aux labels FPT : plafond global = participation
chaque organisme de chaque organisme de excéder le montant de la somme des plafonds
référence ne peut excéder le référence ne peut excéder le cotisation ou de la prime individuels
montant des transferts de montant des transferts de qui serait dû en l'absence

- 34 -
 Annexe III

solidarité auxquels chacun solidarité auxquels chacun d'aide. Dans le cas où elle
d'entre eux a procédé. d'entre eux a procédé. est versée à un organisme,
Elle est directement versée Elle est directement versée la participation ne peut
aux organismes de aux organismes de excéder le montant unitaire
référence. référence. de l'aide multiplié par le
nombre d'agents
Article 13 Article 13 bénéficiaires. La collectivité
L'employeur public effectue Le ministère de la défense ou l'établissement réalise le FPE : fourniture annuelle de
le versement de la effectue le versement de la versement au vu de la liste la liste des agents assurés /
participation mentionnée à participation mentionnée à de ses agents qui lui est FPT : fourniture au moins
l'article 1er au vu de la liste l'article 1er au vu de la liste adressée par l'organisme au une fois par an
de ceux de ses agents qui des militaires, qui ont moins une fois par an ... (dans les deux décrets,
ont souscrit ou adhéré aux souscrit ou adhéré aux même ambiguïté que supra
contrats ou règlements contrats ou règlements sur l’inclusion des retraités)
prévus à ce même article. prévus à ce même article.
Cette liste lui est adressée Cette liste lui est adressée
annuellement par le ou les annuellement par le ou les
organismes de référence. organismes de référence.
Article 17 Article 17 FPE - FPM : possibilité de Cette disposition n’a jamais
Lorsque l'employeur public Lorsque le ministère de la fixer un âge limite été appliquée et elle paraît
désigne plusieurs défense désigne plusieurs d’adhésion (qui ne peut être difficilement applicable,
organismes de référence, il organismes de référence, il inférieur à 45 ans) pour puisqu’elle conduit
est calculé, chaque année, est calculé, chaque année, l’organisme de référence paradoxalement
pour chacun des pour chacun des dont les assurés ont l’âge l’organisme le plus solidaire
organismes de référence organismes de référence moyen le plus élevé à afficher qu’il cesse de
qui assure plus de 10 % des qui assure plus de 10 % des l’être ; en outre, dès lors
souscripteurs ou adhérents souscripteurs ou adhérents, qu’elle ne joue que sur le
relevant de cet employeur une moyenne d'âge des flux des adhésions, elle n’a
une moyenne d'âge des bénéficiaires assurés dans qu’un impact progressif sur
bénéficiaires assurés dans le cadre du dispositif prévu le rééquilibrage des contrats
le cadre du dispositif prévu par le présent décret. et règlements concurrents.
par le présent décret. Un mécanisme de

- 35 -
 Annexe III

L'organisme de référence L'organisme de référence, péréquation permettant de

qui affiche l'âge moyen le qui affiche l'âge moyen le faire contribuer les
plus élevé, peut, par plus élevé, peut par organismes les moins
dérogation au 2° de l'article dérogation au 2° de l'article solidaires aux transferts de
16, déterminer un âge 16 déterminer un âge solidarité assumés par le
maximal d'adhésion, lequel maximal d'adhésion, lequel plus solidaire serait à cet
ne peut être inférieur à cet ne peut être inférieur à cet égard plus efficace. Le
âge moyen et, en tout état âge moyen et en tout état principe du mono-
de cause, à quarante-cinq de cause à quarante ans. référencement la rendrait
ans. Les agents ou retraités Les militaires ou anciens en tout état de cause inutile.
auxquels un refus militaires titulaires d'une
d'adhésion est opposé pour pension militaire de retraite
ce motif ont droit à adhérer ou d'une solde de réserve,
aux autres organismes de auxquels un refus
référence désignés par d'adhésion est opposé pour
l'employeur dont ils ce motif, ont droit à
dépendent. adhérer aux autres
organismes de référence
désignés par l'employeur
dont ils dépendent.
L'organisme de référence L'organisme de référence
qui leur a refusé l'adhésion qui leur a refusé l'adhésion
leur communique la liste leur communique la liste
des organismes en cause. des organismes en cause.
Un arrêté conjoint du Un arrêté conjoint du
ministre chargé de la ministre de la défense, du
sécurité sociale et du ministre chargé de la
ministre chargé de la sécurité sociale et du
fonction publique définit ministre chargé de la
les conditions d'application fonction publique définit
du présent article. les conditions d'application
du présent article.

- 36 -
 Annexe III

Arrêté BCFF0771963A pas de disposition FPM : l’arrêté précisant les Cf. remarque supra
équivalente conditions de fixation d’un
Article 1 âge limite d’adhésion par
L'employeur public informe l’organisme de référence
chaque année avant le 15 ayant l’âge moyen le plus
octobre, au vu de la dernière élevé ne semble pas avoir
la liste des adhérents ou été pris
souscripteurs qui lui a été
envoyée par chaque
organisme de référence en
application de l'article 13 du
décret susvisé, les
organismes de référence du
rapport entre leur nombre
d'adhérents ou
souscripteurs et le nombre
de bénéficiaires relevant de
cet employeur public.

Article 2
Les organismes de référence
qui, en application de
l'article 1er, assurent plus de
10 % des bénéficiaires
calculent au 30 octobre de
chaque année la moyenne
d'âge de leurs adhérents ou
souscripteurs, actifs et
retraités, bénéficiaires du
dispositif mentionné au
décret susvisé. Ils

- 37 -
 Annexe III

fournissent à l'employeur
public la liste des adhérents
ou souscripteurs concernés,
ventilée par âge, ainsi que le
résultat du calcul de la
moyenne.
La moyenne d'âge s'obtient
en sommant les âges des
adhérents ou souscripteurs
puis en divisant cette
somme par le nombre
d'individus pris en compte
dans le calcul de cette
moyenne.

Article 3
L'employeur public informe
au 30 novembre chacun des
organismes de référence du
nom de l'organisme de
référence qui peut, en
application de l'article 17 du
décret susvisé, déterminer
un âge maximal d'adhésion.

Article 4
La possibilité de déterminer
un âge maximal d'adhésion
n'est ouverte qu'à compter
de la seconde année de
mise en œuvre d'une

- 38 -
 Annexe III

première convention par

l'employeur considéré.

- 39 -
 Annexe III

3. Cotisations et garanties
Article 22 Article 22 Article 27 dispositions communes aux
Les garanties sont Les garanties sont Les garanties sont conventions de
exprimées soit en référence exprimées soit en référence exprimées soit en référence participation et aux labels
aux tarifs servant de base au aux tarifs servant de base au aux tarifs servant de base au
calcul des prestations de calcul des prestations de calcul des prestations de
l'assurance maladie, soit en l'assurance maladie, soit en l'assurance maladie, soit en
référence à la rémunération référence à la rémunération référence à la rémunération
des agents, soit en valeur des militaires, soit en valeur des agents, soit en valeur
monétaire forfaitaire. monétaire forfaitaire. monétaire forfaitaire.
Les garanties peuvent Les garanties peuvent Les garanties peuvent
comporter un choix entre comporter un choix entre comporter un choix entre
plusieurs options de plusieurs options de plusieurs options de
couverture. couverture. couverture.

3.1. Santé (prestations en nature)

Article 15 Article 15 Article 28 dispositions communes aux

Le tarif applicable aux Le tarif applicable aux Les garanties proposées en conventions de
garanties relatives aux garanties relatives aux matière de risques portant participation et aux labels
risques d'atteinte à risques d'atteinte à atteinte à l'intégrité
l'intégrité physique de la l'intégrité physique de la physique de la personne ou
personne ou liés à la personne ou liés à la liés à la maternité doivent
maternité respecte les maternité respecte les respecter les contraintes
contraintes prévues aux 1° contraintes prévues aux 1° suivantes :
et 2° de l'article 16 et à et 2° de l'article 16 et à
l'article 18. Le critère l'article 18. Le critère
mentionné au 1° de l'article mentionné au 1° de l'article

- 40 -
 Annexe III

16 s'applique pour chacune 16 s'applique pour chacune

des options de couverture des options de couverture
mentionnées à l'article 22 mentionnées à l'article 22
proposées par l'organisme proposées par l'organisme
de référence. de référence.
... ...
Article 16 Article 16
Dans les conditions prévues Dans les conditions prévues
à l'article 15, les garanties à l'article 15, les garanties
proposées doivent proposées doivent
respecter les contraintes de respecter les contraintes de
solidarité tarifaire et solidarité tarifaires et
d'affiliation suivantes : d'affiliation suivantes :

3.1.1. Solidarité intergénérationnelle – majorations pour adhésion tardive

1° Le rapport entre la 1° Le rapport entre la 1° Le rapport entre la dispositions communes aux FPT : le sens de la déduction Le principe ainsi posé pour
cotisation ou la prime due cotisation ou la prime due cotisation ou la prime hors conventions de de la « participation due par la tarification ne garantit pas
par le souscripteur ou par le souscripteur ou participation due par participation et aux labels l’assuré » est incertain (et à lui seul la solidarité
l'adhérent l'adhérent l'assuré elle serait sans objet effective, dès lors que les
âgé de plus de trente ans âgé de plus de vingt-quatre âgé de plus de trente ans s’agissant de l’article L. 160- adhérents les plus âgés
acquittant le montant le ans acquittant le montant le acquittant le montant le 13 du code de la sécurité peuvent être inégalement
plus élevé et la cotisation ou plus élevé et la cotisation ou plus élevé et la cotisation ou sociale) répartis au sein des
la prime due par le la prime due par le la prime due par le organismes sélectionnés –
souscripteur ou l'adhérent souscripteur ou l'adhérent souscripteur ou l'adhérent multi-référencés dans la FPE
âgé de plus de trente ans âgé de plus de vingt-quatre âgé de plus de trente ans et labellisés dans la FPT. Cela
acquittant le montant le ans acquittant le montant le acquittant le montant le rend particulièrement
moins élevé ne peut être moins élevé ne peut être moins élevé ne peut être important le critère de mise
supérieur à trois, à charge supérieur à trois, à charge supérieur à trois, à charge en œuvre effective de la
de famille et catégorie de famille et catégorie de famille et catégorie solidarité (voir supra) et
statutaire identiques et statutaire identiques (au statutaire identiques, et nécessite des mécanismes

- 41 -
 Annexe III

pour une option de sens de la hiérarchie pour une option de de péréquation, permettant
garanties comparable, militaire, telle que définie au garanties comparable, de faire contribuer les
compte non tenu des I de l'article L. 4131-1 du compte non tenu organismes les moins
éventuelles pénalisations code de la défense) et pour d'éventuelles pénalisations solidaires.
prévues au 2° ; une option de garanties prévues au 2° ;
comparable, compte non
tenu des éventuelles
pénalisations prévues au 2° ;
2° Il ne peut être prévu d'âge 2° Il ne peut être prévu d'âge 2° Il ne peut être prévu d'âge dispositions communes aux majoration pour adhésion Les majorations pour
maximal d'adhésion. maximal d'adhésion. maximal d'adhésion. conventions de tardive au-delà de deux ans adhésion tardive ont été
Toutefois lorsque Toutefois lorsque Toutefois, la cotisation est participation et aux labels dans la FPE ou la FPT, un an conçues comme un moyen
l'adhésion est postérieure l'adhésion est postérieure majorée d'un coefficient dans la FPM) d’éviter les comportements
de deux ans à l'entrée dans d'un an à l'entrée dans la lorsque l'adhésion de de « cavalier libre » des
la fonction publique, la fonction publique militaire, l'agent est postérieure de FPT : neutralisation personnes qui
cotisation est majorée d'un la cotisation est majorée deux ans à son entrée dans définitive des périodes n’adhèreraient au dispositif
coefficient d'un coefficient la fonction publique ou, d’emploi antérieures à la de solidarité que
pour les agents en fonction publication du décret – voir lorsqu’elles sont
lors de la publication du également ligne suivante susceptibles d’en bénéficier.
présent décret, intervient (différence de traitement Mais elles ne semblent pas
plus de deux ans après la très contestable, mais moins appliquées en pratique
date de publication de significative et difficile à (alors même que la durée
celui-ci. Ce coefficient est régler 8 ans après) d’adhésion figure parmi les
calculé selon des modalités calculé selon des modalités calculé selon les modalités critères possibles de
fixées par arrêté conjoint du fixées par arrêté conjoint du fixées par arrêté conjoint du modulation des cotisations
ministre chargé de la ministre de la défense, du ministre chargé des prévus de manière générale
sécurité sociale et du ministre chargé de la collectivités territoriales, par l’article L. 110-2 du code
ministre chargé de la sécurité sociale et du du ministre chargé de la de la mutualité). En outre,
fonction publique qui ministre chargé de la sécurité sociale et du elles ne sont pertinentes
tiennent compte fonction publique, qui ministre chargé de la que si elles font l’objet d’une
tiennent compte fonction publique. Il tient information claire dès
compte l’entrée dans la fonction
publique et si elles sont

- 42 -
 Annexe III

de l'âge du bénéficiaire, de de l'âge du bénéficiaire, de de l'âge du bénéficiaire, de combinées avec un

son ancienneté dans la la durée des services son ancienneté dans la mécanisme de
fonction publique et de sa militaires accomplis et de sa fonction publique et de sa solvabilisation des
durée de cotisation à un durée de cotisation à un durée de cotisation à un adhésions pour les
dispositif solidaire dispositif solidaire dispositif solidaire rémunérations les plus
bénéficiant de la bénéficiant de la bénéficiant de la faibles.
participation mentionnée à participation mentionnée à participation mentionnée à
l'article 1er ; l'article 1er ; l'article 1er. La différence de délai peut
... ... ... se justifier par la carrière
généralement plus courte
des militaires, mais des
problématiques
comparables peuvent se
retrouver dans d’autres
professions ; en outre le
délai ouvert après le
premier référencement –
voir infra - est d’un an aussi
bien pour la FPE que la FPM.
Il serait donc logique
d’aligner sur un an le délai
d’adhésion sans majoration
pour l’ensemble des trois
FP.
Article 28 Article 27 ... dispositions communes aux FPE - FPM : neutralisation Ces dispositions, quoique
La majoration de cotisation La majoration de cotisation Les périodes antérieures à conventions de des périodes d’emploi transitoires, n’en ont pas
mentionnée au 2° de mentionnée au 2° de la date de publication du participation et aux labels antérieures à la publication moins un impact durable sur
l'article 16 et la condition l'article 16 et la condition présent décret ne font pas du décret en l’absence le calcul des majorations :
d'ancienneté prévue au 3° d'ancienneté prévue au 3° l'objet de majoration. d’adhésion pendant l’année - dans la FPE et la FPM, elles
de ce même article ne de ce même article ne ... suivant le premier donnent un important effet
s'appliquent pas lorsque s'appliquent pas lorsque référencement / FPT : de levier à l’obligation
l'adhésion à l'organisme de l'adhésion à l'organisme de neutralisation des années d’adhésion au

- 43 -
 Annexe III

référence choisi par référence choisi par antérieures à la publication référencement (au-delà
l'employeur public l'employeur public du décret d’un an, la majoration porte
intervient durant la intervient durant la sur l’ensemble des années
première année de mise en première année de mise en écoulées après l’âge de
œuvre d'une première œuvre d'une première trente ans) ;
convention par cet convention par cet - à l’inverse, dans le cas de la
employeur. employeur. FPT, l’impact est strictement
À compter de la deuxième À compter de la deuxième proportionnel au nombre
année de la mise en œuvre année de la mise en œuvre d’années de retard à
de ladite convention, si les de ladite convention, si les l’adhésion.
adhérents ou souscripteurs adhérents ou souscripteurs Mais cette différence va en
ont opté pour un organisme ont opté pour un organisme s’estompant avec le temps
de référence, ils sont de référence, ils sont et il ne paraît pas forcément
présumés avoir toujours présumés avoir toujours pertinent de modifier les
bénéficié de garanties bénéficié de garanties textes sur ce point.
proposées par un proposées par un
organisme de référence. À organisme de référence. À
l'inverse, s'ils n'ont pas opté l'inverse, s'ils n'ont pas opté
pour un organisme de pour un organisme de
référence, ils sont référence, ils sont
présumés n'avoir jamais présumés n'avoir jamais
bénéficié d'un tel dispositif. bénéficié d'un tel dispositif.
... ...

- 44 -
 Annexe III

Arrêté NOR: COTB1118917A dispositions communes aux

conventions de
Article 1er participation et aux labels
Pour l'application du
présent arrêté, est
considérée comme une
garantie de référence pour
l'agent ou le retraité :
Le contrat ou règlement
ayant été labellisé dans les
conditions prévues au
chapitre 1er du titre II du
décret du 8 novembre 2011
susvisé ;
Le contrat ou règlement
souscrit auprès d'un
organisme ayant conclu
avec la collectivité ou
l'établissement public
d'emploi de l'agent ou la
dernière collectivité
territoriale ou le dernier
établissement public
d'emploi du retraité une
convention de participation
dans les conditions prévues
au chapitre 2 du titre II du
décret du 8 novembre 2011
susvisé.
Arrêté NOR: BCFF0771961A Arrêté NOR DEFH1020460A Arrêté NOR: COTB1118917A dispositions communes aux
(suite) conventions de
participation et aux labels

- 45 -
 Annexe III

Article 1er Article 1er Article 2

Lorsqu'un adhérent ou Lorsqu'un adhérent ou Lorsqu'un adhérent ou
souscripteur souhaite souscripteur souhaite souscripteur souhaite
démissionner d'un démissionner d'un résilier sa garantie de
organisme de référence, organisme de référence, référence, l'organisme
celui-ci lui transmet un celui-ci lui transmet un auprès duquel il a souscrit
justificatif d'adhésion ainsi justificatif d'adhésion ainsi cette garantie lui transmet
que le montant du que le montant du un justificatif d'adhésion
coefficient de majoration coefficient de majoration ainsi que le montant du
qui est affecté à sa qui est affecté à sa coefficient de majoration
cotisation, en application de cotisation, en application de qui est affecté à sa
l'article 16-2 du décret du 19 l’article 16 (2°) du décret du cotisation, en application de
septembre 2007 susvisé. 5 juillet 2010 susvisé. l’article 28 du décret du 8
Lorsque l'adhérent ou Lorsque l'adhérent ou novembre 2011 susvisé.
souscripteur ne se voyait souscripteur ne se voyait Lorsque l'adhérent ou
pas affecter de coefficient pas affecter de coefficient souscripteur ne se voyait
de majoration, l'organisme de majoration, l'organisme pas affecter de coefficient
de référence lui adresse une de référence lui adresse une de majoration, l'organisme
attestation de non- attestation de non- lui adresse une attestation
majoration. majoration. de non-majoration.

- 46 -
 Annexe III

Article 2 Article 2 Article 3 dispositions communes aux neutralisation des La neutralisation des
Lorsque l'agent, actif ou Lorsque le militaire, actif ou Lorsque l'agent, actif ou conventions de majorations pour adhésion majorations en-deçà de 24
retraité, âgé de plus de retraité, âgé de plus de retraité, âgé de plus de participation et aux labels tardive pour les moins de 30 ou 30 ans n’est pas
trente ans, adhère à un vingt-quatre ans, adhère à trente ans, souscrit ou ans (24 ans dans la FPM) cohérente avec leur objectif,
organisme de référence un organisme de référence adhère à une garantie de qui est d’assurer l’adhésion
sans avoir adhéré à un sans avoir adhéré à un référence d'un organisme la différence de rédaction la plus précoce possible des
organisme de référence organisme de référence sans l'avoir souscrit l'année des conditions de assurés présentant les
l'année précédente, il lui l'année précédente, il lui précédente, il fournit à vérification de la situation meilleurs risques.
fournit les documents fournit les documents celui-ci le justificatif antérieure est sans effet,
permettant de justifier de permettant de justifier de mentionné à l'article 2 dès lors que les pièces
sa date d'entrée dans la sa date d'admission à l'état transmis par le dernier demandées sont les mêmes
fonction publique d'État, militaire ainsi que, le cas organisme auprès duquel il (justificatif éventuel de
ainsi que, le cas échéant, le échéant, le justificatif avait souscrit une garantie l’organisme précédent) ; les
justificatif mentionné à mentionné à l'article 1er de référence. Si l'entrée âges correspondent à ceux
l'article 1er transmis par son transmis par son dernier dans la fonction publique pris en compte pour le calcul
dernier organisme de organisme de référence. est postérieure à la date de des transferts de solidarité
référence. Si la durée des services publication du décret du 8
Si l'ancienneté dans la militaires accomplis est novembre 2011 susvisé, il FPE – FPM : fourniture des
fonction publique est supérieure à deux ans, transmet également les documents attestant de la
supérieure à deux ans, l'organisme de référence documents permettant de date d’entrée dans la
l'organisme de référence détermine pour l'agent, actif justifier de sa date d'entrée fonction publique d’État en
détermine pour l'agent, actif ou retraité, un coefficient de dans la fonction publique. cas de nouvelle adhésion à
ou retraité, un coefficient de majoration mentionné à un organisme de référence /
majoration mentionné à l'article 16 (2°) du décret FPT : seulement si cette
l'article 16-2 du décret susvisé dans les conditions entrée est postérieure au
susvisé dans les conditions définies à l'article 3. décret ; cette condition
définies à l'article 3. n’est vérifiable que si des
pièces sont produites quel
Faute de pouvoir produire Faute de pouvoir produire Faute de pouvoir produire que soit l’âge (au moins
les documents mentionnés les documents mentionnés les documents mentionnés jusqu’à la date à laquelle un
au premier alinéa, la durée au premier alinéa, la durée au premier alinéa, la durée agent de 30 ans ne pourra
totale de cotisation dans un totale de cotisation dans un totale de cotisation dans un

- 47 -
 Annexe III

organisme de référence organisme de référence organisme proposant une avoir été embauché avant
depuis son entrée dans la depuis son admission à l'état garantie de référence 2011)
fonction publique est militaire est présumée égale depuis la date la plus
présumée égale à 0. à 0. récente entre la publication
du décret et l'entrée dans la
Les dispositions du présent Les dispositions du présent fonction publique
article prennent effet à article prennent effet à territoriale est présumée
compter de la seconde compter de la seconde égale à 0.
année de la convention année de la convention
immédiatement immédiatement
consécutive à l'entrée en consécutive à l'entrée en
vigueur du décret susvisé. vigueur du décret du 5
juillet 2010 susvisé.
Article 3 (suite arrêté) Article 3 (suite arrêté) Article 4 (suite arrêté) dispositions communes aux Les différences sont
Pour toute année non Pour toute année non Pour toute année non conventions de corrélées aux dispositions
cotisée postérieure à l'âge cotisée postérieure à l'âge cotisée à une garantie de participation et aux labels transitoires supra
de trente ans dans un de vingt-quatre ans dans un référence postérieure à
organisme de référence organisme de référence l'âge de trente ans depuis la
depuis la date d'entrée depuis la date d'admission date la plus récente entre la
dans la fonction publique à l'état militaire ou, le cas publication du décret du 8
ou, le cas échéant, depuis la échéant, depuis la dernière novembre 2011 susvisé et
dernière adhésion à un adhésion à un organisme de la date d'entrée dans la
organisme de référence, il référence, il est calculé une fonction publique, ou, le cas
est calculé une majoration majoration égale à 2 % par échéant, depuis la dernière
égale à 2 % par année. année. adhésion à une garantie de
référence, il est calculé par
l'organisme proposant une
garantie de référence une
majoration égale à 2 % par
année.

- 48 -
 Annexe III

Il n'est pas appliqué de Il n'est pas appliqué de Il n'est pas appliqué de

majoration au titre des deux majoration au titre des deux majoration au titre des deux
premières années premières années de premières années
d'ancienneté dans la services militaires. d'ancienneté dans la
fonction publique. fonction publique. ...

Le coefficient de majoration Le coefficient de majoration Le coefficient de majoration

ainsi calculé est le cas ainsi calculé est, le cas ainsi calculé est le cas
échéant additionné au échéant, additionné au échéant additionné au
coefficient de majoration coefficient de majoration coefficient de majoration
transmis à l'organisme de transmis à l'organisme de transmis à l'organisme
référence lors de l'adhésion. référence lors de l'adhésion. auprès duquel l'agent
souhaite souscrire ou
adhérer à une garantie de
référence.
Article 4 (suite arrêté) Article 4 (suite arrêté) FPE - FPM : réduction de la Cette réduction permet de
Lors de chaque Lors de chaque majoration en fonction de la prendre en compte la durée
renouvellement de la renouvellement de la durée cotisée avant 60 ans / effective de participation au
convention, le coefficient convention, le coefficient FPT : pas de réduction mécanisme de solidarité.
de majoration est diminué de majoration est diminué Elle peut être considérée
de 0,5 % par année cotisée de 0,5 % par année cotisée comme une atténuation de
avant soixante ans depuis la avant soixante ans depuis la l’effet de levier induit par les
date la plus récente entre le date la plus récente entre le mesures transitoires décrit
renouvellement de la renouvellement de la supra. Mais il serait plus
dernière convention et la dernière convention et la cohérent dans cette logique
dernière adhésion de dernière adhésion du d’en réserver l’application
l'agent. Lorsque le résultat militaire. Lorsque le aux périodes antérieures à
de ce calcul conduit à une résultat de ce calcul conduit l’entrée en vigueur des
majoration négative, la à une majoration négative, décrets de 2007 et 2010.
majoration est fixée à 0. la majoration est fixée à 0.

- 49 -
 Annexe III

Article 5 (suite arrêté) Article 5 (suite arrêté) Article 5 (suite arrêté) dispositions communes aux
En cas de changement En cas de changement L'agent ou le retraité qui conventions de
d'organisme de référence, d'organisme de référence, le résilie sa garantie de participation et aux labels
l'agent, actif ou retraité, militaire, ou l'ancien référence pour une autre
transmet à l'organisme de militaire titulaire d'une garantie de référence dans
référence le justificatif pension militaire de retraite, un autre organisme
mentionné à l'article 1er, transmet à l'organisme de transmet à celui-ci le
ainsi que sa durée référence le justificatif justificatif mentionné à
d'affiliation depuis la date mentionné à l'article 1er l'article 2.
la plus récente entre le ainsi que sa durée
renouvellement de la d'affiliation depuis la date FPE – FPM : mention de la
dernière convention et sa la plus récente entre le durée d’affiliation
dernière adhésion. renouvellement de la (nécessaire pour le calcul de
dernière convention et sa la réduction mentionnée
dernière adhésion. supra)

L'organisme de référence lui L'organisme de référence lui L'organisme lui applique

applique alors le coefficient applique alors le coefficient alors le coefficient de
de majoration figurant sur le de majoration figurant sur le majoration figurant sur le
justificatif. justificatif. justificatif.
Article 6 (suite arrêté) Article 6 (suite arrêté) Article 4 (suite arrêté) dispositions communes aux cf. commentaire supra sur
À partir de la seconde À partir de la seconde ... Pour les agents en conventions de les dispositions transitoires
année de la convention année de la convention fonction lors de la participation et aux labels des décrets
immédiatement immédiatement publication du décret du 8
consécutive à l'entrée en consécutive à l'entrée en novembre 2011 susvisé, il
vigueur du décret du 19 vigueur du décret du 5 n'est appliqué de
septembre 2007 susvisé, les juillet 2010 susvisé, les majoration qu'à compter de
agents ou retraités de l'État militaires ou les anciens la deuxième année suivant
ou de ses établissements militaires titulaires d'une la publication de la
publics qui ont adhéré la pension militaire de retraite première liste de contrats
première année à un qui ont adhéré la première et règlements labellisés.
organisme de référence année à un organisme de

- 50 -
 Annexe III

sont présumés y avoir référence sont présumés y

adhéré depuis leur entrée avoir adhéré depuis leur
dans la fonction publique. admission à l'état militaire.
En revanche, ceux qui n'ont En revanche, ceux qui n'ont
pas adhéré la première pas adhéré la première
année sont présumés ne année sont présumés ne
jamais y avoir adhéré. jamais y avoir adhéré.

- 51 -
 Annexe III

3.1.2. Autres principes (absence de tarification selon l’état de santé, contenu des garanties, solidarité familiale)

Article 20 Article 20 Article 28 (suite) dispositions communes aux

Pour les risques d'atteinte à Pour les risques d'atteinte à ... conventions de
l'intégrité physique de la l'intégrité physique de la 3° Les contrats et participation et aux labels
personne ou liés à la personne ou liés à la règlements prévoient que :
maternité, les contrats ou maternité, les contrats ou
règlements doivent prévoir règlements doivent prévoir
que : que :
1° Les cotisations ou les 1° Les cotisations ou les a) Les cotisations ou les
primes ne sont pas fixées en primes ne sont pas fixées en primes ne sont pas fixées en
fonction de l'état de santé fonction de l'état de santé fonction de l'état de santé
du souscripteur ou du souscripteur ou du souscripteur ou
adhérent, aucune adhérent, aucune adhérent, aucune
information médicale ne information médicale ne information médicale ne
pouvant être recueillie à pouvant être recueillie à pouvant être recueillie à
cette fin ; cette fin ; cette fin ;
2° Les garanties ne couvrent 2° Les garanties ne couvrent b) Les garanties ne couvrent dispositions communes aux Le renvoi à l’article L. 322-2 dispositions à abroger
pas la participation pas la participation pas la participation conventions de est obsolète - la
mentionnée au II de l'article mentionnée au II de l'article mentionnée au II de l'article participation et aux labels participation forfaitaire aux
L. 322-2 du code de la L. 322-2 du code de la L. 322-2 du code de la soins ambulatoires est
sécurité sociale et sécurité sociale et sécurité sociale et désormais régie par l’article
respectent les conditions respectent les conditions respectent les conditions L. 160-13 du même code et
mentionnées à l'article mentionnées à l'article mentionnées à l'article sa prise en charge est
L. 871-1 du même code. L. 871-1 du même code. L. 871-1 du même code ; désormais exclue par
l’article L. 871-1 lui-même
c) Les cotisations ou primes dispositions communes aux FPE – FPM : pas de La première interdiction a
ne sont pas fixées en conventions de disposition / FPT : une portée pratique limitée
fonction de la nature de participation et aux labels interdiction de moduler les (une modulation en fonction
l'emploi du souscripteur ; de la nature de l’emploi est

- 52 -
 Annexe III

d) Les cotisations ou primes cotisations en fonction de interdite aux mutuelles)

ne sont pas fixées en l’emploi ou du genre mais son application à
fonction du sexe du toutes les fonctions
souscripteur ; publiques serait logique. La
... seconde interdiction est
inutile, car elle découle
depuis le 21 décembre 2012
de la jurisprudence de la
CJUE (arrêt C236/09 ASBL du
1er mars 2011).
Article 23 Article 23 4° Les contrats et dispositions communes aux voir infra (arrêté
La garantie relative au La garantie relative au règlements assurent un conventions de d’application)
remboursement ou remboursement ou montant de participation et aux labels
l'indemnisation des frais l'indemnisation des frais remboursement ou
occasionnés par une occasionnés par une d'indemnisation dans les
maladie, une maternité ou maladie, une maternité ou conditions prévues par
un accident doit assurer un un accident doit assurer un l'article 23 du décret du 19
montant de montant de septembre 2007 susvisé.
remboursement ou remboursement ou
d'indemnisation qui ne peut d'indemnisation qui ne peut
être inférieur à un minimum être inférieur à un minimum
fixé par arrêté conjoint du défini par arrêté conjoint du
ministre chargé de la ministre de la défense, du
sécurité sociale et du ministre chargé de la
ministre chargé de la sécurité sociale et du
fonction publique. ministre chargé de la
fonction publique.
Arrêté NOR BCFF0771955A Arrêté NOR DEFH1020424A dispositions FPE applicables dispositions FPE applicables dispositions obsolètes au dispositions à abroger
regard du renvoi général à
Article 1 Article 1 l’article L. 871-1 du code de
Les garanties relatives au Les garanties relatives au la sécurité sociale et
remboursement ou à remboursement ou à (implicitement) des

- 53 -
 Annexe III

l'indemnisation des frais l'indemnisation des frais dispositions nécessaires à

occasionnés par une occasionnés par une son application :
maladie, une maternité ou maladie, une maternité ou
un accident qui sont un accident qui sont - l’article R. 871-1 du même
proposées par les proposées par les code ne liste que des
organismes de référence organismes de référence exclusions (majoration en
mentionnés à l' article 3 du mentionnés à l'article 3 du l’absence de médecin
décret du 19 septembre décret du 5 juillet 2010 traitant et dépassements
2007 susvisé doivent susvisé doivent comprendre d’honoraires hors
comprendre au moins la au moins la prise en charge prescription de celui-ci) ; les
prise en charge des des consultations et prestations prises en charge
consultations et prestations prestations telle que sont désormais prévues à
telle que prévue à l'article prévue à l'article R. 871-1 l’article R. 871-2 (y inclus le
R. 871-1 du code de la du code de la sécurité « 100% santé ») ;
sécurité sociale. sociale.
- l’article R. 871-2 est plus
Article 2 Article 2 favorable aux assurés,
À l'occasion d'une À l'occasion d'une notamment :
hospitalisation dans un hospitalisation dans un . en ce qu’il ne plafonne pas
établissement de santé, les établissement de santé, les la prise en charge de la
garanties visées à l'article 23 garanties visées à l’article 23 participation en cas
du décret du 19 septembre du décret du 5 juillet 2010 d’hospitalisation ;
2007 susvisé comprennent susvisé comprennent au . en ce qu’il envisage
au moins la prise en charge moins la prise en charge de également la prise en charge
de la participation des la participation des assurés de la participation hors
assurés ou de leurs ayants ou de leurs ayants droit au hospitalisation.
droit au sens du I de l'article sens du I de l'article L. 322-
L. 322-2 du code de la 2 du code de la sécurité
sécurité sociale, à sociale, à l'exception de
l'exception de celle prévue celle prévue au I de l'article
au I de l'article R. 160-16 du R. 160-16 du code de la
code de la sécurité sociale. sécurité sociale. La durée de

- 54 -
 Annexe III

La durée de prise en charge prise en charge est d'au

est d'au moins 365 jours et moins trois cent soixante-
son montant est limité aux cinq jours et son montant
frais exposés. est limité aux frais exposés.
Article 18 Article 18 Article 29 dispositions communes aux solidarité familiale
Les tarifs des familles les Les tarifs des familles les Les tarifs des familles les conventions de
plus nombreuses ne plus nombreuses ne plus nombreuses ne participation et aux labels
peuvent excéder ceux peuvent excéder ceux peuvent excéder ceux
prévus pour les familles prévus pour les familles prévus pour les familles
comprenant trois enfants. comprenant trois enfants. comprenant trois enfants.

- 55 -
 Annexe III

3.2. Prévoyance (prestations en espèces)

Article 24 Article 24 Chapitre III : Principes de dispositions communes aux FPE – FPM : encadrement du L’absence de socle minimal
La garantie relative à la La garantie relative à la solidarité relatifs aux conventions de maintien de salaire / FPT : ni du côté FPT rend l’obligation
couverture du risque couverture du risque garanties incapacité, participation et aux labels minimum ni maximum sans véritable portée. Les
incapacité de travail doit inaptitude à servir doit invalidité et décès mêmes dispositions
assurer, déduction faite du assurer, déduction faite du devraient logiquement
maintien de la rémunération maintien de la rémunération Article 30 s’appliquer.
versée par l'employeur versée par le ministère de la Les contrats et règlements
public ou des indemnités défense, un montant mentionnés à l'article 2
journalières de sécurité correspondant au minimum prévoient au moins la
sociale, un montant à 75 % de la solde indiciaire couverture du risque
correspondant au minimum brute annuelle et au plus à incapacité de travail.
à 75 % du traitement 100 % de la rémunération
indiciaire brut, et au plus à annuelle nette totale.
100 % de la rémunération
nette totale.
Article 15 (suite) Article 15 (suite) Article 31 dispositions sans FPT : la notion d’opération Il n’y a aucune justification à
... ... Les contrats et règlements équivalent pour la collective facultative est ce que les contrats et
Le tarif applicable aux Le tarif applicable aux faisant l'objet d'une labellisation interprétée par la circulaire règlements labellisés en
garanties relatives aux garanties relatives aux opération collective du 25 mai 2012 du ministère prévoyance ne soient
risques incapacité, invalidité risques incapacité, invalidité facultative répondent aux de l’intérieur comme ne soumis à aucune règle de
et décès respecte les et décès respecte les critères suivants : concernant que les solidarité (en contradiction
contraintes prévues au 3° de contraintes prévues au 3° de conventions de avec la loi).
l'article 16. l'article 16. participation. De fait les
dispositions de l’article 31,
en ce qu’elles se réfèrent à
la date d’effet du contrat ou
règlement et à la date
d’embauche, ne sont pas en

- 56 -
 Annexe III

pratique applicables aux

contrats et règlements
labellisés.
Article16 (suite) Article16 (suite) 2° L'adhésion des agents au dispositions sans l’absence de condition d’âge L’absence de questionnaire
... ... contrat ou au règlement ne équivalent pour la pour l’adhésion médical pourrait être
3° Pour les garanties 3° Pour les garanties peut être conditionnée par labellisation explicitement prévue pour appliquée aux offres
incapacité, invalidité et d'inaptitude à servir, leur âge ou leur état de la FPT est applicable aux labellisées sous réserve d’un
décès, la tarification ne d'invalidité et de décès, la santé. Les agents qui ne deux autres fonctions délai décompté, comme
peut être établie sur la base tarification ne peut être sont pas en arrêt de travail publiques (cf. le 2° supra de dans la FPE et la FPM, à
d'un questionnaire médical établie sur la base d'un à la date d'effet du contrat l’article 16 pour la FPE et la partir de l’entrée dans la
que lorsque l'adhésion est questionnaire médical que ou du règlement et qui ne FPM, dès lors que l’adhésion fonction publique.
postérieure de cinq ans à lorsque l'adhésion est sont pas inscrits à celui-ci est groupée, pour les actifs,
l'entrée dans la fonction postérieure de deux ans à peuvent y adhérer sous au titre des prestations en L’ensemble des délais
publique. ... l'entrée au ministère de la réserve que leur inscription nature et en espèces) applicables dans les
défense. ... intervienne pendant les six différentes fonctions
premiers mois qui suivent la FPE : questionnaire médical publiques devraient être
Article 28 Article 27 date de prise d'effet du possible à partir de 5 ans harmonisés, sinon
... la condition d'ancienneté ... la condition d'ancienneté contrat ou du règlement. après l’entrée dans la FP (2 identiques, et articulés avec
prévue au 3° [de l’article 16] prévue au 3° [de l’article 16] Les agents embauchés ans pour la FPM), au-delà le délai d’application des
ne s'appliqu[e] pas lorsque ne s'appliqu[e] pas lorsque postérieurement à la date d’un an après la première majorations pour adhésion
l'adhésion à l'organisme de l'adhésion à l'organisme de de prise d'effet du contrat convention de tardive en matière de
référence choisi par référence choisi par ou du règlement peuvent y référencement / FPT : à prestations en nature.
l'employeur public l'employeur public adhérer sous réserve que partir de 6 mois après la
intervient durant la intervient durant la leur inscription intervienne date d’effet du contrat ou
première année de mise en première année de mise en dans les six premiers mois règlement ou de
œuvre d'une première œuvre d'une première qui suivent la date l’embauche si elle est
convention par cet convention par cet d'embauche. Les agents en postérieure
employeur. employeur. arrêt de travail peuvent
... ... adhérer au contrat ou au
règlement dans les
conditions prévues par
celui-ci.

- 57 -
 Annexe III

Passé ce délai de six mois FPT : possibilité d’exclusion

suivant la date de prise des agents en arrêt de
d'effet du contrat ou du travail à la date d’effet du
règlement, ou la date contrat ou règlement
d'embauche, si l'adhésion
au titre du contrat ou du
règlement est acceptée,
elle pourra être
subordonnée à une
tarification différente
fondée sur un
questionnaire médical.
Article 16 (suite) Article 16 (suite) 1° La cotisation ou la prime dispositions sans FPE – FPM : cotisation en
... Les cotisations sont ... Les cotisations sont doit être au même taux équivalent pour la fonction de la rémunération
établies en fonction du établies en fonction de la pour tous les agents affiliés. labellisation (n’implique pas un taux
traitement ou de la rémunération. Elle doit être exprimée en unique) / FPT : taux de
rémunération. pourcentage de la cotisation uniforme
rémunération ;
Article 25 Article 25 FPE – FPM : socle minimal Réflexion à conduire sur le
La garantie relative à la La garantie relative à la en capital / FPT : pas de socle FPE – FPM (très
couverture du risque lié à couverture du risque lié à minimum minimal par son fait
l'invalidité permanente et l'invalidité permanente et générateur et son
absolue doit prévoir le absolue doit prévoir le versement en capital et non
versement d'un capital en versement d'un capital en en rente)
cas d'invalidité d'un cas d'invalidé d'un montant
montant correspondant au correspondant au minimum
minimum à 70 % du à 70 % de la solde indiciaire
traitement indiciaire brut brute annuelle.
annuel.
Article 26 Article 26 FPE – FPM : socle minimal /
La garantie relative à la La garantie relative à la FPT : pas de minimum
couverture du risque lié au couverture du risque lié au

- 58 -
 Annexe III

décès doit prévoir le décès doit prévoir le

versement d'un capital en versement d'un capital en
cas de décès correspondant cas de décès correspondant
au minimum à 70 % du au minimum à 70 % de la
traitement indiciaire brut solde indiciaire brute
annuel. annuelle.

- 59 -
 ANNEXE IV

Stratégie des employeurs publics en

matière de protection sociale
complémentaire
 Annexe IV

SOMMAIRE

1. LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE REPOSE SUR UNE PROCÉDURE

COMPLEXE ET FAIBLEMENT IMBRIQUÉE DANS LA FPE AVEC LA GESTION DES
RESSOURCES HUMAINES .........................................................................................................2
1.1. Malgré des tentatives de mise en cohérence, les modalités de recours à la PSC
restent éclatées et centrées sur une approche tarifs/garanties qui ne
correspond pas au cœur de métier des DRH ........................................................................2
1.1.1. Le recours à la PSC est d’autant plus lourd qu’il tend à être mis en œuvre
par les employeurs de façon isolée et sur la base de critères qui leur sont
propres .......................................................................................................................................... 2
1.1.2. En matière d’approches tarifs/garanties, les ministères ont fait des choix
différents, dont la pertinence est parfois questionnée par les organismes
référencés .................................................................................................................................... 7
1.2. Du fait de sa technicité, la stratégie de recours et de suivi de la PSC est en
grande partie externalisée, ce qui ne favorise pas son imbrication avec la
gestion des ressources humaines ........................................................................................... 12
1.2.1. L’ensemble des ministères délèguent à des prestataires la définition de la
stratégie de recours à la PSC, ainsi que leur suivi qui reste très
circonscrit ................................................................................................................................ 12
1.2.2. Dans la FPE, le recours à la PSC est davantage dissocié de la gestion des
ressources humaines que dans les collectivités territoriales............................ 15

2. DANS LE CADRE DU DEUXIÈME RÉFÉRENCEMENT, LES MINISTÈRES ONT MISÉ

SUR UN RECOURS ACCRU À LA CONCURRENCE POUR DIMINUER LES TARIFS,
AVEC DES PREMIERS RÉSULTATS QUI REMETTENT EN CAUSE LES OBJECTIFS
MÊMES DE CE DISPOSITIF .................................................................................................... 17
2.1. Conformément aux objectifs d’amélioration du rapport garanties/prix
poursuivis par les ministères, le deuxième référencement s’est traduit par une
relative ouverture du marché des organismes référencés .......................................... 17
2.1.1. Une partie des ministères affirment avoir utilisé le levier de la mise en
concurrence pour obtenir un meilleur rapport qualité/prix, sans qu’il ne
soit possible de l’objectiver............................................................................................... 17
2.1.2. Au total, 16 organismes sont référencés dans le cadre du deuxième
référencement contre 10 en 2015, avec l’entrée de nouveaux acteurs
distincts des mutuelles historiques ............................................................................... 18
2.2. S’il est trop tôt pour apprécier les conséquences du deuxième référencement,
les premières données disponibles indiquent une ouverture en trompe l’œil qui
pourrait compromettre la solidarité intergénérationnelle et le soutien financier
à la PSC............................................................................................................................................... 21
2.2.1. Les conditions de mise en œuvre du deuxième référencement, marqué par
une pression accrue sur le rapport tarifs/garanties, ont contribué à le
vider en partie de sa substance ...................................................................................... 21
2.2.2. Le défaut de bascule du stock des adhérents vers les offres nouvellement
référencés compromet la possibilité d’au moins quatre ministères de
participer financièrement à la PSC .............................................................................. 22
 Annexe IV

INTRODUCTION

La stratégie des employeurs publics en matière de protection sociale complémentaire (PSC),

quoiqu’encadrée par des règles communes (cf. annexe n° III), obéit à des logiques hétérogènes.
Elle se caractérise à titre principal par :
 une imbrication de niveau variable, et particulièrement faible s’agissant de la fonction
publique d’État (FPE), avec la stratégie globale de gestion des ressources humaines,
s’agissant d’une démarche complexe, faiblement mutualisée et en grande partie
externalisée (1) ;
 une utilisation croissante, dans le cadre du deuxième référencement, du levier de la mise
en concurrence dans le but d’améliorer le rapport prix/garanties, se traduisant par une
ouverture en trompe l’œil du marché avec des résultats qui remettent en cause la
pertinence même du dispositif, et la possibilité pour les employeurs de le soutenir
financièrement (2).

-1-
 Annexe IV

1. La protection sociale complémentaire repose sur une procédure

complexe et faiblement imbriquée dans la FPE avec la gestion des
ressources humaines

1.1. Malgré des tentatives de mise en cohérence, les modalités de recours à la

PSC restent éclatées et centrées sur une approche tarifs/garanties qui ne
correspond pas au cœur de métier des DRH

1.1.1. Le recours à la PSC est d’autant plus lourd qu’il tend à être mis en œuvre par les
employeurs de façon isolée et sur la base de critères qui leur sont propres

1.1.1.1. Chaque ministère a abordé le deuxième référencement de façon relativement

spécifique, au détriment d’un rôle de coordination et de conseil plus poussé que
pourrait jouer la DGAFP

En prenant appui sur une partie des recommandations du rapport IGF-IGAS-IGA de 2015 sur
la PSC, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), en
lien avec la Direction de la sécurité sociale (DSS), a cherché à harmoniser les démarches
mises en œuvre par les ministères en amont du deuxième référencement. La circulaire
du 27 juin 20161 relative à la procédure de référencement dans la FPE visait à mieux encadrer
la procédure à travers :
 un rappel des règles applicables au référencement (couplage des garanties, modalités de
calcul des transferts de solidarité, contenu des contrats responsables…) ;
 une aide à la définition du cahier des charges (recommandant en particulier la
proposition de trois options par type de couverture dans le cadre de garanties définies
par l’employeur, excluant la dépendance et présentées de façon standardisée) ;
 des recommandations sur la mise en œuvre de la procédure de référencement (définition
des populations concernées, choix du nombre d’organismes à référencer, critères de
pondération, constitution des caractéristiques qualitatives et quantitatives de la
population à couvrir…) ;
 la mise à disposition d’un dossier de candidature type ;
 des recommandations sur le pilotage et le suivi du référencement ainsi que la bonne
information des agents.

1 NOR : RDFFF1609362C

-2-
 Annexe IV

Si cette circulaire a contribué à un certain degré d’harmonisation dans les documents élaborés
à l’occasion de l’appel public à concurrence, plus ou moins inspirés de ceux proposés par la
DGAFP et la DSS, les ministères ont indiqué à la mission avoir mené cette démarche de
façon très autonome, ce qui se traduit par un constat global d’hétérogénéité dans :
 le calendrier du deuxième référencement qui a été initié selon les ministères entre 2017
et 2019, avec un délai moyen entre les deux référencements de 7 mois (cf. tableau 1) ;
 le choix de référencer un ou plusieurs organismes, quatre ministères2 sur huit ayant
privilégié la première option ;
 les critères de pondération mis en œuvre, au sein desquels celui relatif aux transferts de
solidarité est en moyenne sous-pondéré par rapport aux recommandations de la DGAFP3
au bénéfice d’autres critères parfois non explicitement prévus par le décret
du 19 septembre 2007 (ex : qualité de service), sans qu’un lien évident puisse être établi
in fine entre ces choix de pondération et la nature des offres référencées par ministère
(cf. tableau 2) ;
 le nombre d’options en santé et prévoyance prévues par les cahiers des charges (cf.
tableau 3), situé entre 1 et 4, ainsi que la structure tarifaire associée à ces options
(cf. 1.1.2) ;
 le degré d’investissement des ministères dans l’information réalisée auprès des agents
sur le référencement, certains d’entre eux (ex : Éducation nationale, Justice) ayant fait le
choix de déléguer en grande partie cette démarche aux organismes référencés.
Une partie des responsables ministériels rencontrés par la mission soulignent qu’ils
souhaiteraient bénéficier d’un appui renforcé de la part de la DGAFP, au-delà des
questions procédurales, sur un sujet qu’ils estiment à la frontière de leur champ de compétence
centré sur l’action sociale. Ils appellent aussi, en particulier pour les plus petits d’entre eux, à
une plus grande mutualisation des moyens mis en œuvre, le cas échéant en élargissant
l’échelle du référencement. À ce jour, seul le ministère de la culture a choisi, pour le premier
comme pour le deuxième référencement, de s’associer à la procédure engagée par un autre
ministère, en l’espèce le ministère de l’éducation.

2 Justice, Transition écologique et solidaire, Affaires étrangères, Économie et finances.

3 La pondération préconisée par la DGAFP dans la circulaire du 27 juin 2016 est la suivante : rapport entre la qualité
des garanties et le tarif proposé (30 %) ; degré effectif de solidarité entre les adhérents ou souscripteurs,
intergénérationnelle, familiale et en fonction de la rémunération (40 %) ; maîtrise financière du dispositif (20 %) ;
moyens destinés à assurer une couverture effective des plus âgés et des plus exposés aux risques (10 %) ; tout autre
critère objectif respectant l’obligation de transparence et de non-discrimination et adapté à la couverture de la
population intéressée (pondération à déterminer en veillant à l’équilibre entre chacun des critères).

-3-
 Annexe IV

De son côté, la DGAFP constate paradoxalement avoir été peu sollicitée par les ministères dans
le cadre du deuxième référencement et n’avoir pas obtenu systématiquement les éléments
sollicités dans le cadre de la circulaire du 27 juin 20164. Des échanges ont certes été organisés
par la DGAFP en amont de la diffusion de la circulaire puis en mars 2017, associant les
organisations syndicales (OS) et les DRH ministérielles. Toutefois, comme l’indique elle-même
la DGAFP, (i) il n’existe pas aujourd’hui de réseau interministériel, et a fortiori inter-
fonctions publiques, sur la PSC et (ii) la direction, du fait de son absence de vision
globale fondée sur une connaissance précise des besoins et pratiques des ministères5,
peine à se positionner comme un pivot. S’agissant de la DSS, elle tend à considérer que ce
sujet, sur laquelle elle n’a pas non plus livré à la mission de vision précise, est incident par
rapport à ses travaux plus généraux sur le rapport entre assurance maladie obligatoire et
assurance maladie complémentaire6. Finalement, les acteurs concourant dans une plus grande
mesure à une harmonisation des démarches entre ministères et ayant la vision la plus étayée
des limites du référencement sont les prestataires privés auxquels recourent les ministères, en
particulier lorsqu’ils interviennent pour le compte de plusieurs employeurs (cf. 1.2.1).

Tableau 1 : Dates de fin du premier référencement et d’entrée en vigueur du deuxième

référencement par ministère7
Délai entre le premier
Fin du premier Début du deuxième et le deuxième
Ministères
référencement référencement référencement (en
nombre de jours)
Ministères
économiques et 31/12/2017 01/06/2017 152
financiers
Éducation nationale et
30/06/2017 01/01/2018 185
recherche
Transition écologique et
31/12/2015 01/01/2019 1 097
solidaire
Ministères sociaux 31/12/2017 01/07/2018 182
Armées 31/12/2017 01/01/2018 0
Justice 31/03/2017 28/09/2017 181
Agriculture et
31/12/2015 01/01/2017 367
alimentation
Affaires européennes et
31/12/2017 01/01/2017 0
étrangères
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

4 La circulaire précisait que les services devaient communiquer annuellement à la DSS et à la DGAFP le montant des
participations versées, ventilées par organisme de référence, ainsi que le nombre d’agents actifs et retraités
adhérant aux offres référencées.
5 La mission n’a pas identifié de notes adressées par la DGAFP sur le sujet de la PSC aux cabinets depuis 2015.
Concernant les recommandations du rapport IGF-IGAS-IGA de 2015 sur la PSC, la DGAFP a indiqué à la mission avoir
reçu mandat de ne pas mettre en œuvre celles qui impliquaient des modifications réglementaires sans prendre
position sur leur fond.
6La dernière note adressée par la DSS à ses cabinets sur la PSC des agents publics, qui recommandait le recours à
une mission IGAS-IGF pour faire le bilan du dispositif, date de mars 2013.
7 Le ministère de la culture a choisi, pour le premier comme pour le deuxième référencement, d’engager une
procédure commune avec le ministère de l’éducation nationale.

-4-
 Annexe IV

Tableau 2 : Pondération par ministère des critères définis par le décret n° 2007-1373 du
19 septembre 2007 (en %)
Moyens
Rapport
destinés à
entre
Maîtrise assurer une Utilisation
qualité Degré Critère(s)
financière couverture de sous-
Ministères des effectif de supplémentaire(s)
du effective des critères
garanties solidarité (O/N)
dispositif plus (O/N)
et tarif
âgés/exposés
proposé
aux risques
Ministères
économiques 30 40 20 10 - N
et financiers
Éducation
nationale et 25 45 15 10 O8 O
recherche
Transition
écologique et 30 35 15 10 O9 N
solidaire
Ministères
40 20 15 15 O10 N
sociaux
Armées 25 45 15 10 O11 O
Justice 30 35 15 15 O12 O
Agriculture
et 40 25 20 15 N N
alimentation
Affaires
européennes 30 10 30 10 O13 O
et étrangères
Moyenne 30 33 18 12 7 -
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

8 Dispositif d’accompagnement proposé par l’organisme (5 points).

9 Qualité de service (10 points).

10 Qualité de service (10 points).
11 Dispositif d’accompagnement proposé par l’organisme (5 points).
12 Qualité de service (5 points).

13 Dispositif d’accompagnement proposé par l’organisme (20 points).

-5-
 Annexe IV

Tableau 3 : Nombre d’options santé et prévoyance prévues par les cahiers des charges
ministériels dans le cadre du deuxième référencement
Nombre d’options santé Nombre d’options prévoyance
Ministères
prévues prévues
Ministères économiques et
3 2
financiers
Éducation nationale et
3 3
recherche
Transition écologique et
3 3
solidaire14
Ministères sociaux 4 3
Armées 3 4
Justice 4 4
Agriculture et alimentation 3 3
Affaires européennes et
3 1
étrangères
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

1.1.1.2. Dans la fonction publique territoriale, le recours à la mutualisation en matière

de PSC resterait d’une ampleur limitée

Les centres de gestion (CDG) peuvent proposer à leurs collectivités membres de souscrire à
une convention, proposant une couverture en santé et/ou prévoyance, négociée pour leur
compte avec un organisme complémentaire15. Toutefois, (i) il ne s’agit pas d’une compétence
obligatoire des centres de gestion16 (ii) seules les collectivités ayant donné mandat au centre
de gestion peuvent in fine souscrire ou pas à la convention et (iii) il n’est pas possible aux
collectivités qui se manifesteraient après la signature de la convention d’être rattachées au
contrat conclu.

14 La DGAC a prévu dans son cahier des charges trois options en santé et trois en prévoyance.

15L’article 25 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 permet aux centres de gestion de conclure des conventions de
participation conformes au décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011.
16 Selon le rapport IGF-IGAS-IGA de 2015, les centres de gestion n’avaient pas tous opté pour la nouvelle compétence
que leur attribuait le législateur. 51 % d’entre eux, d’après l’enquête réalisée par l’association des directeurs de
centre de gestion en février 2015, ne proposaient pas de convention de participation.

-6-
 Annexe IV

1.1.2. En matière d’approches tarifs/garanties, les ministères ont fait des choix
différents, dont la pertinence est parfois questionnée par les organismes
référencés

1.1.2.1. Il est très difficile de comparer les approches tarifs/garanties privilégiées par les
ministères du fait de leur diversité et de leur complexité croissantes

La comparaison du rapport tarifs/garanties, que ce soit entre les deux référencements (cf. 0)
ou entre ministères, est un exercice délicat en raison de (i) l’absence d’homogénéité de
présentation des garanties comme des tarifs (ii) et de la nécessité d’apprécier finement, pour
chaque offre référencée, le contenu des garanties santé et prévoyance proposées, dont le
nombre a crû entre les deux référencements (cf. annexe n° VIII). Sur le strict plan de la
structure tarifaire, une comparaison entre ministères (cf. tableau 4) limitée au premier niveau
de garanties en santé permet de mettre en avant les constats suivants :
 six ministères sur huit ont choisi de moduler les cotisations associées aux garanties santé
du référencement en fonction du niveau de revenus des agents selon des modalités
variables17 et globalement peu redistributives entre les bas et les hauts revenus : par
exemple, à l’Agriculture, le tarif de la tranche la plus élevée n’est que 1,4 fois supérieur à
celui de la plus faible18. Certains ministères appliquent toutefois une tarification plus
distributive avec une cotisation santé exprimée en pourcentage de la rémunération,
assortie d’un plancher et d’un plafond : le rapport entre le tarif le plus élevé et le plus
faible atteint ainsi 2,6 à la Transition écologique et 3 à l’Éducation nationale ;
 tous les ministères sauf un (Transition écologique) ont choisi de moduler les tarifs santé
en fonction de l’âge mais sur la base de tranches variables, pouvant inclure des
réductions tarifaires pour les moins de 30 ans19 et, pour les retraités, une absence
d’évolution des tarifs au-delà d’un âge déterminé ;
 le ratio entre la cotisation d’un actif de 30 ans et celui d’un retraité de 75 ans (à structure
familiale, niveau de revenu et choix de garanties égaux), qui permet d’apprécier le ratio
prévu par le décret du 19 septembre 200720, s’élève en moyenne à deux dans l’ensemble
des contrats référencés par ministère et peut aller du simple au double entre deux
ministères (les Affaires étrangères présentent le ratio le plus faible à 0,9, traduisant des
tarifs particulièrement favorables pour les retraités par rapport à ceux offerts actifs,
alors même que le critère de solidarité effective y était le plus faiblement pondéré dans
le cahier des charges, tandis que ce ratio est de 2,9 à l’Agriculture) ;

17 Les cotisations en matière de prévoyance sont toujours exprimées en pourcentage du niveau de revenu.
Concernant les garanties santé, en cas de modulation selon le niveau de revenus des agents, l’assiette prise en
compte peut être le traitement indiciaire brut (ministères économiques et financiers et ministère de la justice) ou
la rémunération nette imposable (ministère de la transition écologique et solidaire, ministère de l’agriculture).,
ministère de l’éducation nationale). La modulation peut se traduire par un tarif distinct selon les tranches indiciaires
ou par l’application d’un pourcentage à l’assiette de rémunération. Dans le cas des ministères économiques et
financiers, le tarif inclut une part proportionnelle en fonction du revenu et une part forfaitaire en fonction de l’âge.
18 Offre de base HFP, individu de 30 ans.

19 C’est le cas dans les ministères économiques et financiers.

20 L’article 16 du décret du 19 septembre 2017 prévoit que « Le rapport entre la cotisation ou la prime due par le
souscripteur ou l'adhérent âgé de plus de trente ans acquittant le montant le plus élevé et la cotisation ou la prime due
par le souscripteur ou l'adhérent âgé de plus de trente ans acquittant le montant le moins élevé ne peut être supérieur
à trois, à charge de famille et catégorie statutaire identiques et pour une option de garanties comparable, compte non
tenu des éventuelles pénalisations prévues au 2° [majorations tarifaires appliquées en cas d’adhésion à un organisme
référencé plus de deux ans après l’entrée dans la fonction publique]».

-7-
 Annexe IV

 seuls trois ministères rappellent dans le cahier des charges le principe de la majoration
pour adhésion tardive à un organisme référencé (plus de deux ans après l’entrée dans la
fonction publique - cette règle est d’ordre public, mais aucun des organismes référencés
rencontrés par la mission n’a indiqué en faire application) ;
 enfin, tous les ministères proposent des minorations tarifaires pour les ayants droit
(conjoints et enfants) plus ou moins avantageuses par rapport aux tarifs proposés aux
adhérents, allant jusqu’à prévoir des exonérations de cotisations dès le deuxième
enfant21.
Concernant les évolutions tarifaires annuelles, elles complexifient également l’exercice
de comparaison entre les choix effectués par les ministères dans le cadre des cahiers
des charges, voire au sein d’un même ministère comme l’Éducation nationale parmi les
organismes référencés qui appliquent des normes d’évolution annuelle différentes. En effet,
comme le montre le tableau 5, les plafonds annuels d’évolution maximale des tarifs présentent
des écarts entre ministères. Ces plafonds sont exprimés à participation financière des
employeurs et cadre réglementaire constants. Ainsi, les tarifs pourraient être amenés à
évoluer, au-delà des plafonds inscrits dans les cahiers des charges, en fonction de la façon dont
les organismes référencés répercuteront, le cas échéant selon leur structure démographique
et le contenu des contrats proposés, l’impact de la réforme « 100 % santé ». Les organismes
complémentaires référencés ont indiqué à la mission être en train d’apprécier l’impact de cette
réforme, qui pourrait les amener à négocier des augmentations tarifaires supérieures à celles
prévues par les cahiers des charges.

21 Le décret du 19 septembre 2007 prévoit une exonération de la cotisation à partir du quatrième enfant.

-8-
 Annexe IV

Tableau 4 : Comparaison de la structure des tarifs pratiqués par les organismes référencés au
sein de chaque ministère en 2019 pour les garanties santé de base
Possibilité d’appliquer une
Prise en compte Ratio moyen entre la
majoration tarifaire en cas
des revenus dans la cotisation d’un actif de 30
Ministères d’adhésion tardive
fixation des tarifs ans et celle d’un retraité de
mentionnée dans le cahier
(O/N) 75 ans (offre de base)22
des charges
Ministères
économiques O24 1,7 O
et financiers23
Éducation
O25 2,9 N
nationale
Transition
écologique et O27 1,228 O
solidaire26
Ministères
O29 2,6 N
sociaux
Armées N 2,230 N
Justice O31 1,4 N
Agriculture et
O32 2,9 N
alimentation
Affaires
européennes O33 0,934 O
et étrangères
Moyenne - 2,0 -
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

22 Plus le ratio est élevé, plus l’écart entre le tarif d’un actif de trente et celui d’un retraité de 75 ans est important
sachant que, conformément au décret du 19 septembre 2017, il ne peut pas être supérieur à trois.
23 Un seul organisme référencé : MGEFI.
24 Le tarif est constitué d’une part proportionnelle au traitement indiciaire brut et d’une part forfaitaire variant en
fonction de l’âge.
25 Taux de cotisation sur la rémunération brute fiscale, assorti d‘un plancher et d’un plafond pour deux des trois
offres référencées.
26 Un seul organisme référencé : MGET.
27 Modulation des tarifs en fonction de la rémunération nette imposable.

28 Le cahier des charges ne prévoit pas de modulation des tarifs en fonction de l’âge. En revanche, le tarif des agents
retraités se distingue de celui des agents actifs. Le ratio a été calculé ici en rapportant le tarif plancher des retraités
à celui des agents actifs pour l’offre santé de base.
29 Le cahier des charges prévoyait 13 tranches de TIB. Les deux offres retenues ont appliqué cette possibilité de
manière restrictive : pas de modulation dans l’option de base pour l’une, modulation de 10 % entre la tranche la
plus basse et la tranche la plus haute dans l’option de base pour l’autre.
30 Moyenne calculée sur les quatre organismes référencés et sur les deux lots (civils et militaires).

31 Modulation des tarifs en fonction du traitement indiciaire brut ou du salaire de base pour les contractuels.

32 Modulation des tarifs en fonction de la rémunération annuelle.

33 Modulation des tarifs en fonction du traitement indiciaire brut (TIB) avec deux pourcentages différents selon que
l’indice hiérarchique est inférieur ou supérieur à 474. Il a été ici fait le choix d’appliquer le coefficient de 2,44 %
propre au TIB inférieur à 474.
34 Pour un retraité de 75 ans soumis à l’imposition sur les revenus.

-9-
 Annexe IV

Tableau 5 : Évolution tarifaire annuelle maximale prévue dans le cadre du deuxième

référencement par ministère (en %)
Évolution tarifaire annuelle maximale prévue
Ministères
par le cahier des charges
Ministères économiques et financiers 2,0
Éducation nationale 5,035
Transition écologique et solidaire 1,536
Ministères sociaux 2,537
Armées 5,038
Justice 2,25
Agriculture et alimentation -39
Affaires européennes et étrangères 3,0-5,040
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

35 Le cahier des charges prévoit une période de maintien des taux de cotisation. À l'issue de cette période, les parties
engagent une négociation pour application éventuelle de la revalorisation annuelle des cotisations qui, sauf
modification de la législation et de la réglementation applicable en matière de PSC, ne pourra excéder 5 % tant en
santé qu'en prévoyance. Parmi les trois organismes référencés, la MGEN s’est engagé sur un maintien des taux de
cotisation pour 1,5 an, CNP pour 3 ans et Intériale pour 7 ans.
36 Le cahier des charges prévoit la stabilité des cotisations pendant 3 ans entre le 1er janvier 2019 et le
31 décembre 2021 puis une augmentation annuelle de 1,5 %.
37 Le cahier des charges demande aux organismes de fixer une période de maintien des taux de cotisation
(proposition de 4 ans pour l’un et de 2,5 ans pour l’autre). À l'issue de cette période, les parties engagent une
négociation pour application éventuelle de la revalorisation annuelle des cotisations qui, sauf modification de la
législation et de la réglementation applicable en matière de PSC, ne pourra excéder 2,5 % tant en santé qu'en
prévoyance.
38 Le cahier des charges demande aux organismes de fixer une période de maintien des taux de cotisation
(proposition de 2 à 4 ans selon les offres santé). À l'issue de cette période, les parties engagent une négociation pour
application éventuelle de la revalorisation annuelle des cotisations qui, sauf modification de la législation et de la
réglementation applicable en matière de PSC, ne pourra excéder 5 % tant en santé qu'en prévoyance.
39 Pas de limite d’évolution tarifaire annuelle fixée dans le cahier des charges.

40 Augmentation tarifaire annuelle maximale de 3 % en prévoyance et de 5 % en santé hors augmentation du PMSS,

hors évolution réglementaire.

- 10 -
 Annexe IV

1.1.2.2. Les cahiers des charges du deuxième référencement ainsi que les modalités
d’application des critères de pondération sont jugés trop contraignants, voire
non pertinents, par une partie des acteurs

Dans le cadre du deuxième référencement, conformément à cet égard aux

préconisations de la DGAFP et de la DSS, les ministères ont fait le choix de définir de
façon stricte dans les cahiers des charges les garanties et tarifs attendus. Ce travail de
définition du rapport tarifs/garanties, étranger au métier des responsables ministériels de
l’action sociale, a été externalisé en grande partie auprès de cabinets d’actuaires sans que les
autres parties prenantes aient été consultées :
 selon les interlocuteurs rencontrés par la mission, si des réunions ont eu lieu avec les
organisations syndicales en amont du lancement de la procédure de référencement,
aucune d’entre elles, en dehors des ministères économiques et financiers et du ministère
de la transition écologique41, n’a pu prendre position sur le contenu du projet de cahier
des charges ;
 dans le but de respecter les obligations de transparence et de non-discriminations
posées par le décret du 19 septembre 2007, les organismes référencés dans le cadre du
premier référencement n’ont pas été consultés non plus en amont du lancement de la
nouvelle procédure.
Ni les ministères ni les organismes référencés n’ont pu fournir à la mission de
comparaison du rapport tarifs/garanties entre les deux référencements, y compris
lorsque l’amélioration de ce rapport était mise en avant comme le principal acquis de la
procédure. Les organismes complémentaires rencontrés par la mission regrettent que
l’absence de consultation des organisations syndicales sur le cahier des charges, conjuguée au
défaut de dialogue avant et pendant la procédure entre les ministères et les organismes
candidats, ait pu parfois conduire à déterminer des garanties et/ou des tarifs jugés moins
favorables ou pertinents que les précédents42. Ils soulignent aussi le fait que, en dehors des
ministères économiques et financiers, le cahier des charges du deuxième référencement leur
interdisait de proposer des variantes, quand bien même elles auraient pu selon eux répondre
aux attentes des agents. Le point d’insatisfaction le plus souvent évoqué concerne l’exclusion
de la garantie dépendance du cahier des charges, qui correspondrait selon les organismes
référencés à une demande des agents, pouvant expliquer qu’une partie d’entre eux continuent
d’adhérer aux offres anciennement référencés. Un autre point important est l’impossibilité
d’une adhésion groupée à une mutuelle d’action sociale, telle que prévue à l’article L. 111-3 du
code de la mutualité et particulièrement structurante pour la MGEN.

41 Le ministère de la transition écologique et solidaire est également le seul ministère à avoir signé en
novembre 2018 une convention avec trois organisations syndicales représentatives ayant pour objet la protection
sociale complémentaire dans le cadre du deuxième référencement.
42 À titre d’exemple, le ministère des affaires étrangères a souhaité que les candidats proposent des garanties
d’entrée de gamme qui, selon la mutuelle référencée, ne répondent pas aux attentes des agents. Inversement, le
ministère de l’agriculture a tenu à inclure une offre avec un niveau de garanties très avantageux qui, selon l’une des
mutuelles référencées, présente un déséquilibre qui n’est pas soutenable sur la durée.

- 11 -
 Annexe IV

Le caractère à la fois étriqué et flou des critères de pondération mis en œuvre par les
ministères à l’occasion du deuxième référencement fait également l’objet de critiques
de la part des organismes complémentaires mais également des prestataires qui se sont
efforcés d’en faire l’application :
 ces critères accorderaient une place trop importante à la dimension tarifaire des offres,
au détriment d’autres aspects comme la qualité de service (délais de traitement des
dossiers, canaux privilégiés pour répondre aux adhérents, accompagnement des
adhérents dans des situations difficiles…) qui serait pourtant un facteur différenciant
entre les candidats ;
 le critère relatif à la maîtrise financière du dispositif serait très difficile à apprécier au
regard des informations fournies par les organismes candidats ;
 au total, ces critères, appliqués de façon assez impressionniste par les ministères,
pourraient inciter ces derniers à retenir tous les organismes candidats par crainte
d’engendrer du contentieux.

1.2. Du fait de sa technicité, la stratégie de recours et de suivi de la PSC est en

grande partie externalisée, ce qui ne favorise pas son imbrication avec la
gestion des ressources humaines

1.2.1. L’ensemble des ministères délèguent à des prestataires la définition de la

stratégie de recours à la PSC, ainsi que leur suivi qui reste très circonscrit

1.2.1.1. Pour un coût moyen de 47 000 € par ministère, des cabinets d’actuaires ont été
en première ligne de l’essentiel des démarches propres au référencement

Du fait de la technicité du sujet et du défaut en leur sein de compétences actuarielles, voire de

compétences financières, l’ensemble des ministères ont eu recours à des prestataires
privés sélectionnés dans le cadre de marché public. Ces prestataires ont joué un rôle
variable selon les ministères en fonction également des ressources internes à chacun d’entre
eux43. Centré sur l’élaboration des garanties et tarifs du cahier des charges puis sur l’analyse
des offres remis par les candidats, en particulier s’agissant des transferts de solidarité, ce rôle
a été élargi dans plusieurs ministères (Culture et Transition écologique en particulier) à un
appui au dialogue avec les OS. Certains prestataires, déjà présents lors du premier
référencement dans un ou plusieurs ministères, ont pu s’appuyer sur cette expérience, ce qui
a aussi conduit à homogénéiser le format et le contenu des cahiers des charges entre les
ministères concernés (Armées et Éducation nationale, par exemple). Les prestataires
rencontrés par la mission ont néanmoins souligné que la notation des candidats, quoique
s’appuyant sur leur analyse, restait réalisée in fine par les ministères eux-mêmes, parfois à
l’encontre des recommandations formulées par les cabinets d’actuaires.

43 La mission n’a pas été en mesure de chiffrer le nombre d’ETP mobilisés durant la période du référencement sur
ce sujet. Néanmoins, selon les interlocuteurs rencontrés, entre 0,5 et 1 ETP se seraient consacrés durant deux à
quatre mois, en complément du recours au prestataire, au lancement de la procédure.

- 12 -
 Annexe IV

Le recours généralisé à ces prestataires engendre une asymétrie d’analyse entre ces
derniers, qui maîtrisent techniquement le dispositif de référencement et sont en
première ligne de sa mise en œuvre, et les ministères qui disposent d’une vision assez
partielle et superficielle du référencement. La mission a ainsi constaté, lors de ses différents
entretiens, que les prestataires étaient beaucoup plus critiques du référencement, pour lequel
ils ont fait part de propositions d’évolution, que les ministères qui ont des difficultés à se
positionner sur un dispositif qu’ils sous-traitent en grande partie et connaissent mal.

1.2.1.2. Pour un coût moyen de 18 000 € par ministère et par an, ces prestataires
participent également au suivi des organismes référencés, centré sur le calcul des
transferts de solidarité et l’évolution annuelle des tarifs

S’il est trop tôt, au regard du calendrier du deuxième référencement, pour apprécier ses
modalités de suivi, il apparaît que l’ensemble des ministères, à l’exception des Affaires
étrangères, a prévu de recourir également à des prestataires. En effet, le rôle attendu de
ces cabinets est, en amont des comités de suivi qui se réuniront une à deux fois par an selon les
ministères, pour chaque organisme référencé, de (i) vérifier l’exactitude du calcul des
transferts de solidarité qui permet de déterminer le montant de la participation financière
alloué par organisme référencé (ii) et d’aider les ministères à apprécier la pertinence des
évolutions tarifaires proposées par les organismes référencés.
En pratique, au regard des documents fournis par les ministères à la mission, la
profondeur du suivi exercé par ces derniers à travers leurs prestataires apparaît
variable. Les éléments de comptabilité analytique relatifs à l’utilisation de la participation
financière, dont les actuaires questionnent la pertinence, et qui sont pourtant une condition
essentielle de la conformité du dispositif au droit européen, sont absents dans la majorité des
ministères. Enfin, le suivi des modalités d’information des agents, de la qualité de service ou
encore des éventuelles actions de prévention menées par les organismes référencés occupent
également une place relativement limitée dans les comptes rendus des comités de suivi
consultés par la mission.

- 13 -
 Annexe IV

Tableau 6 : coût (en €) des prestataires sélectionnés par les ministères dans le cadre du
lancement du deuxième référencement et de son suivi
Coût total du prestataire sélectionné Coût annuel du prestataire
Ministères pour le lancement du sélectionné pour le suivi du
référencement44 référencement45
Ministères
économiques et 25 560 9 75046
financiers
Éducation nationale 140 488 -
Transition
écologique et 24 600 -
solidaire
Ministères sociaux 81 700 12 500
Armées 66 211 27 875
Justice 28 800 19 200
Agriculture et
18 000 19 200
alimentation
Affaires européennes
18 87547 -
et étrangères
Culture 21 54048 -
Total 425 774 88 525
Moyenne 47 308 17 705
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

44 Coût exprimé toutes taxes comprises, sauf exception.

45 Coût exprimé toutes taxes comprises, sauf exception.

46 Prix hors taxes.

47 Prix exprimé hors taxes.

48 Dans le cas du ministère de la culture, qui a réalisé un référencement commun avec l’Éducation nationale, l’action
du prestataire a été centrée sur l’animation du dialogue avec les OS sur le sujet de la PSC.

- 14 -
 Annexe IV

1.2.2. Dans la FPE, le recours à la PSC est davantage dissocié de la gestion des
ressources humaines que dans les collectivités territoriales

1.2.2.1. Dans les ministères, la stratégie en matière de PSC est définie de façon assez
unilatérale par les DRH, sans analyse préalable des besoins, ce qui questionne la
pertinence de définir des garanties distinctes selon les ministères

Comme évoqué supra, la stratégie en matière de PSC, en particulier le choix du rapport

tarifs/garanties et du nombre d’organismes référencés, résulte d’une décision des DRH
fortement guidée par les prestataires. Aucun ministère n’a communiqué à la mission
d’évaluation des besoins ou d’enquête menée auprès des agents, le cas échéant via leurs
représentants, qui permettraient de fonder la stratégie de PSC. Ainsi, dans le cadre de la
procédure de référencement, les ministères communiquent aux organismes candidats des
données brutes d’une qualité et d’une précision variables sur la population à couvrir. En
revanche, ces données ne font pas l’objet d’une exploitation de la part des bureaux de
l’action sociale eux-mêmes qui n’ont pas d’informations sur :
 la part des agents sans couverture complémentaire ;
 la part des agents bénéficiant de la CMU-C ou de l’ACS ;
 la part des agents couverts par la complémentaire de leur conjoint ;
 le nombre d’agents qui seraient intéressés par une couverture complémentaire
référencée ;
 le montant moyen de la prime payée par les agents du ministère, que ce soit dans le cadre
d’une couverture référencée ou en dehors ;
 le nombre d’agents basculant en demi-traitement couverts par les garanties prévoyance
d’une complémentaire référencée ;
 le nombre d’agents basculant en demi-traitement et en bénéficiant d’aucune couverture
prévoyance, qu’elle soit référencée ou non.
Cette absence de recensement préalable des besoins le cas échéant spécifiques aux
ministères questionne la pertinence d’une définition de cahiers des charges spécifiques
à chacun d’entre eux. En effet, les besoins en couverture, en particulier en matière de
prévoyance, peuvent varier selon les individus en fonction de critères personnels (âge, niveau
de revenu…) ou liés au poste exercé (pénibilité, exposition à des risques particuliers…).
Toutefois, si certains ministères présentent des structures de poste atypiques (avec, par
exemple, davantage d’agents occupant des fonctions à risque dans certains d’entre eux, comme
les Armées, ou la nécessité d’assurer une couverture à l’étranger, pour les Affaires étrangères),
pouvant éventuellement justifier des spécificités, rien ne justifie que les garanties proposées
varient autant d’un ministère à l’autre. Dans tous les cas, une véritable analyse des besoins
permettrait sans doute de souligner une variabilité plus importante entre catégories d’agents
qu’entre ministères au sein desquels ces besoins peuvent être très hétérogènes.

- 15 -
 Annexe IV

1.2.2.2. Le référencement est généralement conçu comme un dispositif autonome par

rapport aux actions de prévention ou d’amélioration de la qualité de vie au
travail portées par les DRH

Ainsi, la PSC, objet relativement externe aux DRH, est peu articulée avec les objectifs
qu’elles peuvent poursuivre par ailleurs en matière d’action sociale, de prévention en
santé ou encore de qualité de vie au travail. Parmi les ministères ayant référencé un ou
plusieurs organismes, seuls deux ont conclu par ailleurs des conventions spécifiques avec leurs
organismes référencés : les ministères économiques et financiers ont formalisé avec leur
mutuelle une convention centrée sur la prévention en santé49 ; au ministère de l’éducation, la
convention conclue sur l’action sociale partagée avec la MGEN50 prévoit en particulier des
actions de santé publique et de réinsertion professionnelle co-financées par le ministère et la
mutuelle. Enfin, le ministère de l’intérieur, qui a choisi de ne référencer aucun organisme, a
néanmoins conclu en 2017 une convention avec Intériale et la Mutuelle générale de la police
(MGP)51 qui prévoit la mise en œuvre d’actions de santé publique en lien avec les besoins des
agents.
Dans les autres ministères, les organismes complémentaires référencés ont indiqué à la
mission mener de leur propre initiative différentes actions de prévention (ex :
vaccination contre la grippe, dépistage du diabète), en accord avec les DRH des ministères.
Toutefois, même dans les ministères, comme les Armées, où les mutuelles historiques se
positionnent comme partenaires du ministère, elles relèvent ne pas être toujours formellement
associées à la conception et à la mise en œuvre des dispositifs les plus structurants en matière
d’action sociale, et plus largement de gestion des ressources humaines (ex : plan famille lancé
par les Armées fin 2017 pour aider les militaires à mieux concilier leur engagement avec leur
vie familiale).

1.2.2.3. Dans les collectivités territoriales, la mise en place d’une couverture

complémentaire tend à être conçue comme un outil RH contribuant à
l’attractivité de l’employeur

La PSC est considérée comme un engagement de la collectivité au profit de ses agents,

parfois en substitution de la non-évolution du point d’indice et de la stagnation des
régimes indemnitaires ; elle peut permettre également de développer le dialogue social
autour des besoins des agents et est indéniablement un élément d’attractivité comme en
témoignent les annonces dans « la gazette des communes « où les offres d’emploi signalent la
prise en charge par une collectivité de la PSC. Les collectivités dans des bassins d’emploi en
tension (ex : Bretagne) sont obligées de proposer une participation financière à la PSC pour
attirer des candidats qui comparent les offres des employeurs privés (bénéficiant de
l’obligation de prise en charge de la cotisation santé à hauteur d’au moins 50 %) et les offres
de la collectivité.

49 Convention de partenariat pour la mise en œuvre d’actions de santé publique datée du 23

janvier 2018. La MGEFI
s’engage à réaliser annuellement dans chaque département une action de santé publique. Un bilan des actions
menées est prévu annuellement. Le bilan de l’année 2018 n’a pas encore été réalisé.
50 Accord-cadre du 23 novembre 2018. Cet accord est centré sur trois domaines d’action : la santé et le bien-être au
travail des personnels (avec en particulier les réseaux prévention, aide et suivi qui proposent des actions collectives
et/ou individuelles pour des personnels fragilisés ainsi que des centres de réadaptation permettant à des agents de
se reconfronter au travail) ; la promotion de la santé et du bien-être des élèves ; études et recherches.
51 Convention prévue pour une durée de deux ans (2018-2020).

- 16 -
 Annexe IV

Par ailleurs, les régimes indemnitaires des agents des collectivités locales ne peuvent être
supérieurs à ceux d’agents comparables de l’État : le contrôle de légalité des préfectures y
veille. En revanche, la PSC n’est pas soumise à cette comparaison : ainsi à travers la PSC se
développe une rémunération ou un complément de rémunération supérieurs à ceux des agents
de l’État.
Au total, les représentants des élus locaux rencontrés par la mission sont enclins à
développer la participation financière des employeurs à la PSC. Ils ne souhaitent pas en
revanche qu’elle soit rendue obligatoire au motif de la libre administration des collectivités
locales et pour bien cibler cette politique comme un choix local (pas imposé par l’État), un
engagement vis-à-vis de leurs agents.

2. Dans le cadre du deuxième référencement, les ministères ont misé sur

un recours accru à la concurrence pour diminuer les tarifs, avec des
premiers résultats qui remettent en cause les objectifs mêmes de ce
dispositif

2.1. Conformément aux objectifs d’amélioration du rapport garanties/prix

poursuivis par les ministères, le deuxième référencement s’est traduit par
une relative ouverture du marché des organismes référencés

2.1.1. Une partie des ministères affirment avoir utilisé le levier de la mise en
concurrence pour obtenir un meilleur rapport qualité/prix, sans qu’il ne soit
possible de l’objectiver

Plusieurs ministères ont indiqué à la mission avoir utilisé le levier de la mise en concurrence,
y compris en faisant le choix dès le cahier des charges de référencer plusieurs organismes, pour
exercer une pression à l’amélioration du rapport garanties/prix auprès du tenant du premier
référencement.
La comparaison des contrats anciennement et nouvellement référencés est difficile à établir en
raison des différences de structure tarifaire et de nombre d’options. Aucun des ministères
ayant affirmé avoir amélioré le rapport tarifs/garanties entre les deux référencements
n’a fourni à la mission de documents permettant de le mesurer.
Néanmoins, la DREES et l’IRDES ont réalisé, à la demande de la mission, une comparaison des
garanties référencées par le ministère de l’éducation nationale d’une part, et par les ministères
économiques et financiers d’autre part, entre les deux vagues de référencement (ces analyses
portant uniquement sur le niveau des garanties compte tenu de la complexité de la tarification
des contrats d’assurance santé, rendant l’analyse sous l’angle de la qualité et du prix très
délicate). Il ressort que les garanties proposées dans le cadre de ces deux ministères se sont
trouvées globalement améliorées (sans prendre en considération la possibilité qui était offerte
dans les garanties référencées dans le cadre de la première vague d’avoir accès à un réseau de
soins mutualiste). En effet, dans le cadre de la deuxième vague de référencement, la MGEN
comme la MGEFI n’opèrent plus de remboursements différenciés selon le fait de fréquenter ou
non le réseau de soins mutualiste, rendant le niveau de garantie pour ses assurés plus
intéressant (cf. annexe n° VIII).

- 17 -
 Annexe IV

2.1.2. Au total, 16 organismes sont référencés dans le cadre du deuxième

référencement contre 10 en 2015, avec l’entrée de nouveaux acteurs distincts
des mutuelles historiques

Conformément aux recommandations de la DGAFP, la majorité des ministères ont indiqué

dans le cahier des charges du deuxième référencement le nombre d’organismes qu’ils
entendaient référencer (Tableau 7). Ce nombre, parfois défini en concertation avec les OS
(ex : Transition écologique, Justice, Bercy), a été défini sur la base de deux critères principaux :
 le volume de la population à couvrir, parfois jugé insuffisant pour référencer plus d’un
organisme (cf. Affaires étrangères) ou au contraire trop élevé pour n’en référencer qu’un
seul (cf. Armées) ;
 la volonté du ministère d’exercer une pression à l’amélioration du rapport garanties/prix
vis-à-vis des mutuelles historiques (cf. Affaires sociales).
Les ministères ont reçu entre deux et quatre candidatures recevables52, avec parmi eux
des acteurs qui n’avaient jamais été référencés dans leur périmètre, voire jamais
référencés dans l’absolu (ex : AG2R). Le deuxième référencement a également suscité
certains regroupements entre acteurs (ex : Intériale et Axa, MCDéf, l’AGPM et GMPA avec le
groupement Fortégo, MGAS et SHAM) visant à renforcer leur capacité à répondre aux cahiers
des charges. Ce référencement a également été marquée par la volonté d’Intériale, mutuelle
historique du ministère de l’intérieur, de capter des adhérents en dehors de son périmètre
habituel à travers un dépôt de candidature dans six ministères sur huit (cf. tableau 8).
Un seul cas de contentieux porté au tribunal administratif a été relevé par la mission dans le
cadre de ce deuxième référencement53.

52 Des candidatures ont été jugées non recevables en raison de leur dépôt trop tardif ou de leur non-respect du
cahier des charges.
53 Le recours en annulation déposé par Intériale devant le tribunal administratif de Paris a été rejeté par un
jugement du 27 mars 2018. La mutuelle remettait en particulier en cause la façon dont les critères de pondération
prévus par le cahier des charges avaient été appliqués. Le juge administratif a cependant considéré que « l’offre
initiale de la mutuelle Intériale excluait de nombreux risques, tels que, notamment, les risques liés aux catastrophes
naturelles, aux guerres et conflits à l’étranger ou aux épidémies ; que le ministre des affaires étrangères a estimé qu’en
raison de ces exclusions, l’offre était, sur ce point, inadaptée aux exigences spécifiques à la couverture de ses agents ».
Un recours pré-contentieux a été déposé par ailleurs par la MNJ auprès du ministère de la justice.

- 18 -
 Annexe IV

Tableau 7 : Nombre d’organismes à retenir et de candidatures reçues/recevables/sélectionnées

par ministère dans le cadre du deuxième référencement
Nombre
d’organismes à Nombre de Nombre de Nombre de
Ministères retenir selon le candidatures candidatures candidatures
cahier des reçues recevables sélectionnées
charges
Ministères
économiques et 1 3 3 1
financiers
Éducation
NC 4 354 3
nationale
Transition
écologique et 1 3 255 1
solidaire
Ministères sociaux 2 3 256 2
Armées NC 4 4 4
Justice 1 4 4 1
Agriculture et
NC 4 4 3
alimentation
Affaires
européennes et 1 2 2 1
étrangères
Total - 27 24 16
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

54 La candidature de Groupama a été jugée non recevable.

55 La candidature de Malakoff Médéric a été jugée non recevable.

56 La candidature de la mutuelle des professions judiciaires (AG2R) a été jugée non recevable.

- 19 -
 Annexe IV

Tableau 8 : Liste des organismes candidats et retenus par ministère dans le cadre du deuxième
référencement
Organismes Organismes déjà
Ministères Organismes retenus
candidats57 référencés (O/N)58
Ministères  MGEFI
économiques et  MGP MGEFI O
financiers  Intériale

 CNP  CNP  N
Éducation nationale  Intériale-Axa  Intériale-Axa  N
 MGEN  MGEN  O

Transition écologique et  AG2R

 MGEN O59
solidaire  MGEN
 MGAS-SHAM  MGAS-SHAM  O
Ministères sociaux
 MGEN-HFP  MGEN-HFP  N
 Unéo  Unéo  O
 HFP  HFP  O
Armées60
 Fortégo61  Fortégo  O
 Intériale-Axa  Intériale-Axa  N
 MNJ
 MGP
Justice  Intériale-Axa N
 Intériale-Axa
 HFP
 HFP
 HFP  O
Agriculture et  Groupama
 Groupama62  O
alimentation  AG2R
 AG2R  N
 Intériale-Axa
Affaires européennes et  MAEE
 MAEE O
étrangères  Intériale-Axa
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

57 Candidatures jugées recevables par les ministères.

58 Dans le périmètre du ministère.

59 La MGET, organisme précédemment référencé, a intégré en 2016 la MGEN.

60 Les quatre organismes ont candidaté et ont été retenus pour les deux lots (civils et militaires).

61 Groupement intégrant la mutuelle civile de la Défense (MCDéf) déjà référencée dans le cadre du premier
référencement.
62 Groupama était référencé auprès de l’Office national des forêts dans le cadre du premier référencement.

- 20 -
 Annexe IV

2.2. S’il est trop tôt pour apprécier les conséquences du deuxième
référencement, les premières données disponibles indiquent une
ouverture en trompe l’œil qui pourrait compromettre la solidarité
intergénérationnelle et le soutien financier à la PSC

2.2.1. Les conditions de mise en œuvre du deuxième référencement, marqué par une
pression accrue sur le rapport tarifs/garanties, ont contribué à le vider en partie
de sa substance

2.2.1.1. La bascule des adhérents des contrats anciennement référencés vers les contrats
nouvellement référencés a constitué un angle mort de la procédure

Sur le plan juridique, les référencements peuvent reposer sur des dispositifs différents :
(i) le ministère adhère à l’un des règlements d’une mutuelle ou d’une institution de prévoyance
ou souscrit un contrat collectif auprès d’une mutuelle, d’une institution de prévoyance ou d’une
entreprise d’assurance, auprès de laquelle chaque agent adhère ensuite, ou (ii) chaque agent
adhère directement à un règlement mutualiste auquel le ministère n’est pas juridiquement
partie. Dans le premier cas, les adhésions individuelles prennent en principe fin à l’issue du
référencement. Mais cela n’empêche pas de conserver les adhérents dans un cadre individuel.
Le décret ne ferme aucune des deux possibilités et la circulaire DGAFP du 27 juin 2016
ne fournit aucune précision sur le dispositif à privilégier ni sur les modalités de
transition entre les deux référencements. En pratique, dans le cadre du deuxième
référencement, seuls les ministères économiques et financiers ont fait le choix, conjointement
avec la mutuelle référencée et dans le cadre de règlements mutualistes à adhésion directe, de
fermer l’accès aux contrats anciennement référencés et, à travers une procédure de
pollicitation, de proposer à l’ensemble des adhérents de basculer vers les contrats
nouvellement référencés. Ce choix s’explique, selon les interlocuteurs rencontrés par la
mission, par le fait que (i) ces contrats étaient systématiquement, quelle que soient leur
situation personnelle, plus avantageux pour les adhérents, y compris sur le plan tarifaire (ii) et
que la garantie dépendance, contrairement aux autres ministères, restaient bien incluse,
comme l’avaient demandé les OS, dans les contrats référencés.

2.2.1.2. Mis en concurrence sur le rapport tarifs/garanties, les organismes

complémentaires ont élaboré des offres qu’ils savaient non viables au regard des
caractéristiques du stock des adhérents

Dans les autres ministères où les « tenants » ont été référencés, le cas échéant aux côtés
d’ « entrants » (Affaires sociales, Armées, Agriculture, Éducation nationale), les premières
données disponibles indiquent que la grande majorité des adhérents sont restés sur les
contrats anciennement référencés. Différents facteurs expliquent cette situation qui remet
en cause la pertinence du référencement et la possibilité pour les employeurs de participer
financièrement à la PSC. Schématiquement, il ressort que :
 les ministères ne disposent pas de moyens permettant de communiquer des
informations, en particulier sur la PSC, à leurs retraités, à supposer que ces derniers aient
souhaité ensuite faire la démarche de signer un nouveau contrat ;
 les « entrants », ayant élaboré des offres volontairement sous-tarifées pour pénétrer le
marché, ne souhaitent pas y faire adhérer des « mauvais risques » qui pourraient
déséquilibrer ces contrats ;

- 21 -
 Annexe IV

 les « tenants », s’étant alignés, pour ne pas être évincés par des « entrants », sur les
rapports garanties/prix pratiqués par ces derniers, ne souhaitent pas non plus y faire
basculer leur stock de retraités sachant que les transferts de solidarité n’étaient déjà pas
compensés intégralement quand leurs tarifs étaient plus élevés ;
 enfin, au regard de la rigidité des cahiers des charges, comportant des garanties parfois
jugées non pertinentes ou au contraire excluant le couplage avec la dépendance ou
l’adhésion groupée à une mutuelle d’action sociale, et compte tenu de la faiblesse relative
en contrepartie de la participation des employeurs, les « tenants » ont jugé préférable de
conserver des marges de manœuvre en termes de fixation des tarifs ou simplement leur
mode de fonctionnement antérieur en retenant leur stock d’adhérents en dehors de la
sphère du référencement.
Dans les autres ministères, la difficulté de comparer les contrats anciennement et
nouvellement référencés, ainsi que la communication parfois ambiguë des organismes
complémentaires, expliquerait le faible nombre de bascules vers les nouveaux contrats

2.2.2. Le défaut de bascule du stock des adhérents vers les offres nouvellement
référencés compromet la possibilité d’au moins quatre ministères de participer
financièrement à la PSC

2.2.2.1. Sur l’ensemble des ministères, la grande majorité des adhérents aux organismes
référencés sont en réalité restés sur les contrats anciennement référencés

La mission a sollicité l’ensemble des organismes référencés pour obtenir des données à date
sur le deuxième référencement63.
Comme le montre le tableau 9, dans les ministères ayant référencé plusieurs organismes
complémentaires (Éducation nationale, Armées, Affaires sociales, Agriculture, Culture) :
 le nombre d’adhérents à un contrat référencé s’est effondré entre la dernière année du
premier référencement et la première année du deuxième référencement ;
 le nombre d’adhérents à un contrat référencé auprès d’un organisme « entrant » (ex : la
MGEN au ministère des Solidarités, AG2R à l’Agriculture) est marginal.
Ainsi, sur les deux ministères comptant le plus grand nombre d’agents (Armées et Éducation
nationale), le nombre d’adhérents à un contrat actuellement référencé serait inférieur à
20 000.
Par ailleurs, pour deux ministères (Économie et Finances, Affaires étrangères), les OC
référencés ont procédé à la bascule totale de l’ancien contrat vers le nouveau contrat.

63 Ces données sont couvertes par le secret industriel et commercial.

- 22 -
 Annexe IV

Tableau 9 : Nombre d’adhérents à un contrat référencé par mutuelle référencée et par

ministère
Dernière année du premier Première année du deuxième Évolution
OC
référencement référencement (en %)
Ministères économiques et financiers
MGEFI 222 61564 222 20865 -0
Éducation nationale
MGEN 1 484 14166 87467 - 100
CNP - NC -
Intériale - NC -
Ministères sociaux
MGEN - 3568 -
MGAS 19 40869 1 04770 - 95
Transition écologique
MGEN NC NC -
Armées
Intériale - NC71 -
Unéo 274 285 72 18 31873 - 93
HFP 16 48874 NC -
Fortégo NC NC -
Agriculture
HFP 18 97475 12 41876 - 35
AG2R - 29177 -
Groupama NC 13178 -
Justice
Intériale - 10 58079 -
Affaires étrangères
MEAE 9 242 9 123 -1
Culture
MGEN 11 668 35 - 100
Source : Mission, d’après données communiquées par les organismes complémentaires référencés.

64 Effectifs en 2017.

65 Effectifs en 2018.

66 Effectifs au 30 juin 2017.

67 Effectifs au 31 décembre 2018.

68 Effectifs au 31 décembre 2018.

69 Effectifs avant le 1er juillet 2018.

70 Effectifs en avril 2019.

71 Intériale a communiqué à la mission le nombre d’adhérents pour les deux ministères

72 Effectifs au 31 décembre 2017.

73 Effectifs au 31 décembre 2018.

74 Effectifs civils uniquement en 2017.

75 Effectifs en 2015.

76 Effectifs en 2017.

77 Effectifs au 14 octobre 2018.

78 Effectifs 2017.

79 Effectifs en janvier 2018.

- 23 -
 Annexe IV

2.2.2.2. Sans préjuger des transferts de solidarité effectués sur les contrats non
référencés, l’absence de transferts sur les contrats référencés interdit à quatre
ministères de verser l’enveloppe de 21 M€ prévue au titre de la PSC en 2019

Les organismes complémentaires n’ont pas communiqué à la mission de données sur les
évolutions mises en œuvre ou envisagées de la structure tarifs/garanties des contrats
anciennement référencés. Il n’est donc pas possible d’analyser l’existence éventuelle de
transferts de solidarité sur ces contrats.
En revanche, à rebours des estimations très volontaristes qui avaient été réalisées par les
candidats dans le cadre des appels à concurrence, il est possible d’affirmer que, dans au moins
quatre ministères (Éducation nationale, Armées, Affaires sociales et Culture), au regard du
faible volume d’adhérents aux contrats référencés et de leurs caractéristiques (jeunes actifs en
grande majorité), le niveau des transferts de solidarité susceptibles d’être financés lors
de la première année du référencement devrait être proche de zéro.
Par conséquent, à droit constant, ces ministères ne pourront pas allouer à la PSC en 2019 les
montants prévus dans les cahiers des charges, ce qui représentera pour l’État un montant
global de 20,6 M €80 qui pourra être économisé ou réinjecté dans le budget d’action
sociale ministérielle.

80 Ce montant est calculé en tenant compte des sommes que ces ministères avaient prévu, dans le cahier des charges
du deuxième référencement, d’allouer à la PSC : 4 M€ pour l’Éducation nationale, 0,38 M€ pour les Solidarités,
16 M€ pour les Armées, 0,2 M€ pour la Culture.

- 24 -
 ANNEXE V

Participation financière des employeurs

publics à la couverture complémentaire de
leurs agents
 SOMMAIRE

1. LA PARTICIPATION FINANCIÈRE DES EMPLOYEURS PUBLICS À LA PSC FAIT

L’OBJET D’UN ENCADREMENT QUI LA DISTINGUE DE L’ACTION SOCIALE ............2
1.1. La participation financière de l’employeur à la PSC, conditionnée par l’existence
de transferts de solidarité entre adhérents, est peu lisible dans la fonction
publique d’État ..................................................................................................................................2
1.1.1. Dans les fonctions publiques d’État et territoriale, les employeurs ne
peuvent financer la PSC que sous le plafond de transferts de solidarité
intergénérationnels et familiaux ...................................................................................... 2
1.1.2. Contrairement aux ministères, les collectivités territoriales ont la
possibilité de verser leur participation directement à leurs agents et de
moduler son montant en fonction de critères individuels .................................... 6
1.2. Les montants versés par les ministères au titre de la PSC représentent en
moyenne 8 % des budgets d’action sociale ...........................................................................7

2. LE NIVEAU DE PARTICIPATION FINANCIÈRE À LA PSC EST TRÈS HÉTÉROGÈNE

ENTRE MINISTÈRES ET ENTRE FONCTIONS PUBLIQUES .............................................9
2.1. Le niveau de participation financière, très inégal selon les ministères, sous-
compense les transferts de solidarité ......................................................................................9
2.1.1. La participation financière des ministères est en moyenne de 12 € par
adhérent ....................................................................................................................................... 9
2.1.2. En 2017, la participation financière des ministères au titre de la PSC, soit
18 M€, a compensé moins du tiers des transferts de solidarité ...................... 10
2.2. Le niveau de participation des collectivités territoriales, globalement en
augmentation, serait corrélé à leur taille et à la stratégie RH portée par les
élus ...................................................................................................................................................... 12
2.2.1. Environ 70 % des collectivités territoriales participeraient en 2017 à la
PSC de leurs agents .............................................................................................................. 12
2.2.2. Hétérogène selon les collectivités, le niveau de participation des
employeurs territoriaux serait globalement corrélé à leur taille .................. 12

3. LA SEGMENTATION ENGENDRÉE PAR LE DEUXIÈME RÉFÉRENCEMENT

POURRAIT SE TRADUIRE PAR UN EFFONDREMENT DES TRANSFERTS DE
SOLIDARITÉ POUVANT DONNER LIEU À LA PARTICIPATION FINANCIÈRE DES
EMPLOYEURS ............................................................................................................................ 14
3.1. À travers une ouverture à la concurrence qui devait permettre une réduction
des tarifs, les ministères ont cherché à réduire leur soutien financier à la PSC en
baisse tendancielle depuis 2011 ............................................................................................. 14
3.1.1. La participation financière annuelle prévue par les ministères dans le
cadre de la PSC, soit 28 M€, a diminué de 39 % entre le premier et le
deuxième référencement ................................................................................................... 14
3.1.2. Le deuxième référencement, marqué par une concurrence accrue, devrait
se traduire par une réduction drastique des transferts de solidarité
pouvant donner lieu au soutien financier des employeurs................................ 17
 Annexe V

INTRODUCTION

La participation financière des employeurs publics à la protection sociale complémentaire

(santé et prévoyance) de leurs agents est ici abordée dans le cadre de la fonction publique
d’État (ministères uniquement, à l’exclusion d’opérateurs ou de directions ayant choisi
d’engager une procédure spécifique de référencement) et de la fonction publique territoriale.
Concernant ce dernier champ, il convient de souligner le caractère limité des données
accessibles qui a obligé la mission à panacher différentes sources qui ne permettent pas
d’assurer la représentativité.
La participation financière des employeurs publics à la protection sociale complémentaire
(PSC) se distingue à plusieurs titres de celle des employeurs privés telle qu’encadrée par la loi
n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi1 :
 facultative, la participation financière des employeurs publics à la PSC est encadrée par
l’existence de transferts de solidarité en faveur des retraités et des familles (1) ;
 le niveau de participation est très inégal selon les ministères, avec des écarts qui
s’accroissent quand la comparaison est étendue à la fonction publique territoriale (2)
 dans la fonction publique d’État, la deuxième vague de référencement s’est traduite par
une segmentation des populations entre contrats anciennement et nouvellement
référencés, qui devrait réduire très fortement les transferts de solidarité pouvant donner
lieu à la participation financière des employeurs à ce dispositif (3);
La mission propose des évolutions de nature à améliorer la lisibilité et l’impact de la
participation financière à la PSC des employeurs publics (4).

1 Conformément à l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, la loi prévoit la généralisation avant le
1er janvier 2016 de la prise en charge par les employeurs du secteur privé d’au moins la moitié du financement de
la couverture complémentaire santé dans le cadre de contrats solidaires et responsables tels que définis par
l’article L. 871-1 du code de la sécurité sociale.

-1-
 Annexe V

1. La participation financière des employeurs publics à la PSC fait l’objet

d’un encadrement qui la distingue de l’action sociale

1.1. La participation financière de l’employeur à la PSC, conditionnée par

l’existence de transferts de solidarité entre adhérents, est peu lisible dans
la fonction publique d’État

1.1.1. Dans les fonctions publiques d’État et territoriale, les employeurs ne peuvent
financer la PSC que sous le plafond de transferts de solidarité
intergénérationnels et familiaux

1.1.1.1. Les règles de calcul de la participation financière à la PSC, semblables dans les
deux fonctions publiques, visent à compenser le coût des tarifs plus favorables
dont bénéficient les retraités et les ayants droit

Les modalités actuelles de participation financière des employeurs publics à la PSC ont été
définies à la suite de la remise en cause par la Commission européenne et le Conseil d’État du
dispositif de subventionnement qui existait jusqu’en 2005. Cet encadrement2 repose sur les
règles suivantes :
 chaque organisme de référence calcule chaque année les montants de transferts de
solidarité résultant de l’addition (i) des transferts intergénérationnels, soit la somme des
écarts constatés pour chacun des adhérents âgés pris en compte entre les prestations
versées et les cotisations correspondantes3 et (ii) des transferts familiaux, soit la somme
des écarts constatés, pour chacun des ayants droit entre les prestations versées et les
cotisations correspondantes4 ;
 l’employeur attribue ensuite à chaque organisme un montant de participation sous le
plafond des transferts pour la FPE et dans la limite des cotisations dues pour la FPT et ce
en cohérence avec le montant indicatif annoncé dans le cahier des charges sur la base
duquel chaque organisme référencé a construit ses offres5.
En pratique, ces calculs, réalisés par les organismes référencés, sont communiqués une fois par
an aux ministères et font l’objet d’une vérification, dont la mission n’a pas apprécié la teneur,
par les cabinets d’actuaire mandatés.

2 Décret n° 2007-1373 du 19 septembre 2007 pour la fonction publique d’État et décret n° 2011-1474 du
8 novembre 2011 pour la fonction publique territoriale.
3 Dans la FPE seuls les transferts opérés en faveur des retraités dans le cadre de la santé sont pris en compte tandis
que, dans la FPT, les transferts de solidarité intergénérationnels en matière de prévoyance au bénéfice des agents
de plus de 50 ans peuvent également être imputés.
4 Dans les deux fonctions publiques, le calcul des transferts est réalisé en majorant les prestations par les variations
de provisions techniques et par un chargement de gestion forfaitaire de 10 % déduction faite, pour les cotisations,
de la taxe de solidarité additionnelle sur les cotisations d’assurance maladie complémentaire (TSCA) et de la
variation des provisions pour cotisations non acquises.
5 Dans la FPT, le montant de la participation ne peut excéder le montant de la cotisation ou de la prime qui serait dû
en l’absence d’aide. Dans le cas où elle est versée à un organisme, la participation ne peut excéder le montant unitaire
de l'aide multiplié par le nombre d'agents bénéficiaires (le plafond global est donc la somme des plafonds
individuels).

-2-
 Annexe V

1.1.1.2. Les transferts de solidarité notifiés par les organismes référencés, qui bénéficient
en 2017 à 63 % aux familles, ont été presque divisés par deux entre 2015 et 2017

À périmètre de référencement quasi-constant6, le montant des transferts de solidarités

notifiés au global aux ministères a diminué de 47,5 M€ entre 2015 et 2017. Cette baisse
correspond à l’évolution constatée au ministère de l’éducation nationale et s’accompagne de
quelques hausses sur d’autres ministères.
Pendant la période de référencement au sein d’un même département ministériel, la structure
des tarifs et le niveau des garanties étant figées, deux facteurs peuvent jouer sur le niveau des
transferts : des évolutions dans la consommation de soins des personnes concernées
(retraitées et ayants droits) ; une évolution de la population des adhérents et de sa structure
démographique du fait de nouvelles adhésions ou de résiliations. C’est notamment le cas après
le deuxième référencement se traduisant par le référencement de nouveaux contrats ou de
nouveaux opérateurs en fonction du délai de passage des adhérents aux contrats
précédemment référencés vers les nouveaux contrats.
Les premiers éléments collectés par la mission sur les effets de ce deuxième référencement
montrent que, dans plusieurs ministères, la lenteur du basculement vers les nouvelles offres
référencées va entraîner une baisse spectaculaire du montant des transferts de solidarité
pouvant bénéficier d’une participation financière de l’État (cf. infra).

6 Seul le ministère en charge de la transition écologique et solidaire était en dehors du champ du référencement
en 2017 alors qu’il l’était en 2015. Il présentait néanmoins en 2015, dernière année de sa première procédure de
référencement, des transferts de solidarité d’un montant nul.

-3-
 Annexe V

Tableau 1 : Évolution des transferts de solidarité notifiés par les organismes référencés (en M€) et de la part (en %) des transferts intergénérationnels
et familiaux entre 2015 et 2017
Évolution
Intergénérationnels Familiaux Intergénérationnels Familiaux Intergénérationnels Familiaux 2015-
Ministères 2015 2016 2017
2017
(en %)
Ministères
économiques et 6,6 12 88 12,9 55 45 6,1 9 91 -7
financiers
Éducation
nationale et 75,8 30 70 53,4 5 95 28,6 21 79 - 62
recherche7
Transition
écologique et 0,0 - - - - - - - - -
solidaire8
Ministères
1,0 31 69 1,1 17 83 0,7 0 100 - 30
sociaux
Armées 16,2 0 100 12,8 0 100 15,0 25 75 -7
Justice 0,9 0 100 0,7 0 100 -0,29 NA NA -
Affaires
européennes et 1,9 75 25 1,6 82 18 3 78 22 + 58
étrangères
Agriculture et
0,0 - - - - - 1,7 57 43 -
alimentation10
Total 102,4 21 79 82,5 7 93 54,9 37 63 - 46
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

7 Le ministère en charge de la culture, qui s’est associé au référencement de l’Éducation nationale, ne dispose pas de données sur les transferts de solidarité notifiés dans son périmètre.

8 Le premier référencement a pris fin le 31 décembre 2015.

9 Il s’agit des transferts de solidarité réalisés par la mutuelle nationale de la justice dans le cadre du premier référencement (1er trimestre
2017 uniquement, le nouveau référencement
étant entré en vigueur au 28 septembre 2017). Dans le cadre du deuxième référencement, Intériale aurait réalisé 0,6 M€ de transferts de solidarité sur le dernier trimestre 2017.
10 Le premier référencement a pris fin le 31 décembre 2015.

-4-
 Annexe V

Cette évolution se caractérise de manière générale par une grande sensibilité à l’évolution des
cotisations et des prestations des populations bénéficiaires des transferts, inhérente au mode
de calcul des transferts compensables.
Le graphique infra permet de comprendre comment une évolution modérée des prestations
peut induire une augmentation significative des transferts compensables11.

11 Pour une population donnée de retraités ou d’ayants droit mutualistes pour lesquels, en année n, 100 € de
prestations sont versés pour 90 € de cotisations, le montant des transferts de solidarité est égal à 10 € (100 – 90).
Si, en année n+1, les prestations augmentent de 5 %, soit 5 € de prestations en plus (on suppose les cotisations
constantes), les transferts de solidarité sont cette fois de 15 € (105 – 90). Les 5 € supplémentaires en n+1, rapportés
aux 10 € de l'année n, représentent une augmentation de 50 %. Par simplification, le forfait de frais de gestion de
10% est inclus dans les prestations.

-5-
 Annexe V

1.1.2. Contrairement aux ministères, les collectivités territoriales ont la possibilité de

verser leur participation directement à leurs agents et de moduler son montant
en fonction de critères individuels

1.1.2.1. Dans la FPE, la participation financière est versée chaque année aux organismes
référencés sur la base des engagements pris au moment du référencement et au
prorata des transferts constatés

Le décret du 19 septembre 2007 ne prévoit pas la possibilité pour les ministères de verser
directement aux agents concernés la participation financière à la PSC. Son versement aux
organismes référencés nuit à la lisibilité globale du dispositif auprès des agents :
 il prive les agents retraités ou avec ayants droit de la possibilité de calculer la remise de
cotisation dont ils bénéficient ;
 il nuit à l’attractivité des organismes référencés, qui bénéficient de cette participation
sans qu’elle soit nécessairement connue des agents, par rapport à ceux qui ne le sont
pas mais peuvent proposer par ailleurs des tarifs plus attractifs ;
 il interdit de moduler le niveau de participation financière sur la base d’autres critères
que ceux relatifs aux transferts de solidarité.
Il convient toutefois de noter qu’une mutuelle sélectionnée dans le cadre du premier
référencement pour la PSC des militaires a choisi jusqu’en 2018 de faire bénéficier les agents
actifs de l’intégralité de la participation financière de l’employeur, selon des critères
favorables aux plus bas niveaux de revenu en déduction de leur cotisation.
De fait, on peut présenter analytiquement l’impact individuel de la participation de l’employeur
de deux manières :
 soit en transposant directement la formule de calcul prévue par le décret, en indiquant
pour chaque assuré bénéficiant des transferts de solidarité l’écart entre ses cotisations
et ses prestations ;
 soit en postulant comme une donnée indépendante de la participation de l’employeur
une tarification induisant structurellement des transferts de solidarité (ce qui est
généralement le cas dans les mutuelles historiques), en indiquant pour chaque assuré la
part supplémentaire de ces transferts qu’il aurait dû supporter en l’absence de
participation de l’employeur.

-6-
 Annexe V

1.1.2.2. Dans la FPT, la majorité des employeurs privilégieraient un versement direct aux
agents et utiliseraient la possibilité de moduler les montants

À l’inverse, le décret du 8 novembre 2011 prévoit la possibilité d’un versement soit

directement aux agents, soit aux organismes référencés. En l’absence de données consolidées
et représentatives sur les modalités de versement de cette participation dans la FPT, la mission
ne peut pas apprécier les leviers utilisés par les différentes collectivités. Néanmoins, l’enquête
menée auprès des collectivités membres de l’Association nationale des directeurs de
ressources humaines des grandes collectivités (ANDRHGCT)12 montre que, sur 85 %13 de celles
qui participent financièrement à la PSC, au titre de la santé et/ou de la prévoyance, le font à
travers un versement direct aux agents. Par ailleurs, 81 % d’entre elles affirment moduler le
niveau de participation dans un but d’intérêt social, par une prise en compte des revenus et/ou
de la situation familiale des agents. Ces données sont concordantes avec les témoignages
recueillis par la mission auprès de représentants de différents échelons de collectivités.

1.2. Les montants versés par les ministères au titre de la PSC représentent en
moyenne 8 % des budgets d’action sociale

Comme le montre le tableau 2, qui recense les budgets d’action sociale par ministère14 :
 le montant versé au titre de l’action sociale ministérielle par agent présente des écarts
importants entre ministères avec une moyenne située à 172 € par agent ;
 la part représentée par la participation financière au titre de la PSC dans le budget
d’action sociale varie également entre 3 (pour le ministère des solidarités et de la santé)
et 28 % (pour le ministère de l’Europe et des affaires étrangères) pour une part moyenne
de 8 %.
Les écarts constatés traduisent ainsi la priorisation accordée à la PSC au sein de l’action
sociale. En effet, les responsables ministériels rencontrés par la mission ont indiqué que, en
termes d’arbitrage budgétaire, la participation financière à la PSC et le budget consacré à
l’action sociale étaient bien envisagés comme une même enveloppe. Chaque ministère est
ensuite libre de réallouer cette enveloppe en fonction de ses priorités ou de ses spécificités.
Ainsi, le MEAE justifie la part allouée à la PSC au sein de son budget d’action sociale par le fait
que la majorité de ses agents exercent à l’étranger et présentent un besoin de couverture
spécifique. Inversement, le ministère de l’intérieur, qui ne participe pas financièrement à la PSC
de ses agents, affirme prioriser d’autres formes de soutien auprès de ses agents à travers
l’action sociale ministérielle.
Concernant les collectivités territoriales, la synthèse des bilans sociaux15 ne fournit pas de
données consolidées sur les montants consacrés à l’action sociale.

12 L’association rassemble un réseau de DRH des grandes villes, des départements, des régions et des
établissements publics de coopération intercommunale.
13 21 répondants.

14 L’action sociale ministérielle se distingue de l’action sociale interministérielle dont les prestations obéissent à
des règles d’attribution communes. Selon les données incomplètes communiquées par la DGAFP pour l’année 2017
(la direction ne dispose de données consolidées que pour cinq ministères), la restauration (subvention des repas)
et le logement (aides à l’installation, aides à l’accès au logement locatif, aides à la propriété…) constituent
respectivement 23 % et 9 % du total de ces budgets d’action sociale ministérielle.
15 Exploitation statistique réalisée par le Centre national de la fonction publique territoriale et la Direction générale
des collectivités locales, sous l’égide du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, avec la participation
des centres de gestion. La dernière édition, fondée sur l’exploitation des bilans sociaux 2015, date de décembre
2018.

-7-
 Annexe V

Tableau 2 : Part du financement alloué à la protection sociale complémentaire dans le cadre du

deuxième référencement par rapport aux budgets d’action sociale ministérielle en 201716
Participation
Budget d’action
Par ETPT financière prévue En % du budget
Ministères sociale hors titre
(en €) au titre de la PSC d’action sociale
2 (en M€)
(en M€)17
Ministères
économiques et 108,0 781 4,0 3,7
financiers18
Éducation nationale
20,0 17 4,0 20,0
et recherche19
Transition
écologique et 17,7 435 0,921 5,1
solidaire20
Aviation civile22 6.3 604 0,8 9,3
Ministères
13,0 674 0,4 2,9
sociaux23
Armées24 93,7 343 16,0 19,8
Justice25 21,7 264 0,9 4,2
Agriculture et
11,7 381 0,627 5,1
alimentation26
Affaires
européennes et 4,2 309 1,2 28,5
étrangères28
Culture29 5,3 483 0,2 3,7
Intérieur30 55,631 197 0,0 -
Total 357,2 172 29,0 8,3
Source : Mission, d’après données des rapports annuels de performance et données communiquées par les ministères.

16 Les données relatives à l’action sociale ministérielle sont issues des rapports annuels de performance.

17 Il s’agit du montant annuel annoncé dans le cahier des charges du deuxième référencement.

18 Programmes 218, 156, 134, 220, 305, 302 et 192.

19 Programmes 214, 140, 141, 139, 150 et 230 (hors universités).

20 Programme 217 « Écologie-logement » uniquement.

21 Hors DGAC et opérateurs.

22 La DGAC n’impute pas, jusqu’ici, l’aide à la PSC dans son budget d’action sociale.

23 Programmes 124 et 155.

24 Programmes 212 et 138.

25 Programmes 310, 166, 107, 182 et 335.

26 Programmes 215, 142, 143 et 206.

27 Il s’agit de la participation financière prévue par le ministère, à l’exclusion des montants alloués à la PSC par les
opérateurs. Le montant total alloué à la PSC, opérateurs compris (dont l’ONF qui prévoit dans le cahier des charges
d’allouer 1 M€ par an à la PSC) s’élève à 1,7 M€.
28 Programmes 105, 185, 151 et 209.

29 Programme 224.

30 Programmes 216, 307, 161, 152, 232 et 176.

31 Dont 11,6 M au titre du programme 176 («police nationale »).

-8-
 Annexe V

2. Le niveau de participation financière à la PSC est très hétérogène entre

ministères et entre fonctions publiques

2.1. Le niveau de participation financière, très inégal selon les ministères, sous-
compense les transferts de solidarité

2.1.1. La participation financière des ministères est en moyenne de 12 € par adhérent

Le niveau de participation inscrit dans les cahiers des charges du deuxième référencement, qui
peut différer du montant effectivement versé par les ministères en fonction des arbitrages
budgétaires annuels, varie fortement entre ministères, de 3 € par an et par adhérent à
l’Éducation nationale à 121 € aux Affaires étrangères. Ces écarts révèlent la place accordée à la
PSC au sein de la stratégie de gestion des ressources humaines. Ainsi, le ministère des affaires
étrangères a indiqué à la mission que son investissement budgétaire en matière de PSC était
directement lié aux missions exercées par ses agents qui exercent en majorité à l’étranger où
ils ont particulièrement besoin d’accéder facilement à une couverture complémentaire de
qualité.

Tableau 3 : Montant annuel de la participation financière prévue par ministère dans les cahiers
des charges du deuxième référencement rapporté par adhérent (actifs et retraités)
Montant de la Montant de la
participation Nombre participation par
Ministères
financière32 d’adhérents33 adhérent
(en M€) (en €)
Ministères
économiques et 4,0 217 335 18
financiers
Éducation nationale et
4,0 1 459 653 3
recherche
Transition écologique
0,9 -34 -
et solidaire
Ministères sociaux 0,4 19 637 19
Armées 16,0 478 415 33
Justice 0,9 86 999 10
Agriculture et
0,635 12 685 47
alimentation
Affaires européennes et
1,2 9 880 121
étrangères
Culture 0,2 11 66836 17
Total 28,2 2 296 272 12
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

32 Il s’agit du montant inscrit dans le cahier des charges du deuxième référencement.

33Données au 31 décembre 2017. Il s’agit uniquement des adhérents directs, à l’exclusion des ayants droit. Les
adhérents issus d’opérateurs n’ont pas pu être distingués de ceux issus des ministères.
34 Pas de référencement entre le 31 décembre 2015 et le 1er janvier 2018.
35Il s’agit du montant alloué par le seul ministère de l’agriculture (1,7 M€ au total en incluant les opérateurs, dont
1 M€ alloué par l’ONF).
36 Il s’agit du nombre d’adhérents au 30 juin 2017.

-9-
 Annexe V

2.1.2. En 2017, la participation financière des ministères au titre de la PSC, soit 18 M€,
a compensé moins du tiers des transferts de solidarité

S’il est resté au global inférieur à un tiers entre 2015 et 2017, le niveau de compensation des
transferts annuels de solidarité présente également une évolution contrastée selon les
années et les ministères (cf. tableau 4) :
 ce taux a diminué de façon constante entre 2015 et 2017 dans trois ministères
(Économie et finances37, Affaires sociales, Éducation nationale), avec le niveau le plus
bas atteint par le ministère de l’éducation en 2017 (7 %) ;
 à l’inverse, le niveau de compensation des transferts a augmenté au ministère des armées
entre 2015 et 2016 (où il a même légèrement excédé le niveau des transferts)38 ainsi que,
sur la même période, au ministère des affaires étrangères39 ;
 seul un ministère (la Justice) a compensé au montant exact, en 2015 et 2016, les
transferts de solidarité notifiés.

37 Dans le cas des ministères économiques et financiers, cette baisse du niveau de compensation est en partie
imputable à la mise en œuvre en parallèle du deuxième référencement (entré en vigueur le 01/04/2017) qui a
conduit à réduire le niveau de participation en 2016 et à réaliser une « année blanche » en 2017.
38Sa diminution en 2017 est liée à la fois à la diminution de la participation financière du ministère (- 1,1 M€ par
rapport à 2016) et à l’augmentation des transferts de solidarité (+ 2,4 M€).
39 Au sein du ministère des affaires étrangères, la forte baisse du niveau de compensation observée en 2017 est due,
à niveau de participation financière inchangé (1,2 M€) au quasi-doublement des transferts de solidarité.

- 10 -
 Annexe V

Tableau 4 : Taux de compensation (en %) des transferts de solidarité par la participation financière effective des ministères entre 2015 et 2017 (en M€)
Montant Montant
Montant de Taux de Taux de Montant de Taux de
des Montant de la Montant des des
la compensation compensation la compensation
transferts participation transferts de transferts
Ministères participation des transferts des transferts de participation des transferts
de financière en solidarité en de
financière en de solidarité solidarité en financière en de solidarité
solidarité 2016 2016 solidarité
2015 en 2015 2016 2017 en 2017
en 2015 en 2017
Ministères
économiques et 4,9 6,6 74,2 1,5 12,9 11,6 0,0 6,1 0,0
financiers
Éducation
nationale et 3,7 75,8 4,9 4,0 53,4 7,5 2,0 28,6 7,0
recherche
Transition
écologique et - - - - - - -
0,0 0,0
solidaire40
Ministères
0,7 1,0 75,6 0,8 1,1 72,3 0,4 0,7 59,2
sociaux
Armées 15,8 16,2 98,0 14,1 12,7 101,3 13,0 15,0 86,2
Justice 0,9 0,9 100,0 0,7 0,7 100,0 0,9 - 0,2 -
Agriculture et
0,0 0,0 - 0,0 - - 0,6 1,7 38,6
alimentation
Affaires
européennes et 1,2 1,9 63,2 1,2 1,6 91,1 1,2 3,0 40
étrangères
Culture 0,2 NC NC 0,2 NC - 0,2 NC NC
Total 27,4 102,4 26,7 22,5 82,4 27,3 18,3 54,9 33,3
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

40 Période entre la fin du premier référencement (31/12/2015) et l’entrée en vigueur du deuxième référencement (01/01/2019).

- 11 -
 Annexe V

2.2. Le niveau de participation des collectivités territoriales, globalement en

augmentation, serait corrélé à leur taille et à la stratégie RH portée par les
élus

2.2.1. Environ 70 % des collectivités territoriales participeraient en 2017 à la PSC de

leurs agents

Selon l’enquête réalisée par l’Ifop pour la Mutuelle nationale territoriale (MNT) en
octobre 201741, 69 % des collectivités territoriales participeraient financièrement à la PSC au
titre de la prévoyance (soit 28 points de plus qu’en 201042) et 56 % au titre de la santé
(soit 28 points de plus qu’en 2010). Cette augmentation du nombre d’agents couverts au titre
de la PSC se serait accompagnée en revanche d’une baisse du montant annuel moyen alloué
par les collectivités qui s’élevait, par agent en 2017, à 137 € au titre de la prévoyance
(contre 210 € en 201343) et à 205 € au titre de la santé (contre 282 € en 2013).
Selon la synthèse des bilans sociaux 2015, 26 % des agents bénéficiaient d’une participation
financière de leur collectivité territoriale au titre de la couverture santé et un tiers au titre de
la prévoyance. Le montant moyen de la participation au titre de la santé est plus élevé pour les
agents de catégorie C que pour les agents de catégorie A, ce qui confirme le recours à une
modulation de la participation financière dans un but d’intérêt social.

2.2.2. Hétérogène selon les collectivités, le niveau de participation des employeurs

territoriaux serait globalement corrélé à leur taille

Toujours selon l’enquête réalisée en octobre 2017 par l’Ifop pour la MNT, la propension des
collectivités à participer à la PSC en santé croît avec leur taille et leurs effectifs. La tendance
opposée prévaudrait s’agissant des contrats de prévoyance.
La synthèse des bilans sociaux 2015 indique par ailleurs que :
 près de 90 % des communes et établissements de moins de 1 000 habitants n’avaient pas
mis en place de participation à la PSC ;
 93 % des régions et 83 % des métropoles ou communautés urbaines avaient à l’inverse
mis en place un tel dispositif.

41 Enquête menée auprès d’un échantillon de 302 décideurs représentatif des collectivités territoriales. La
représentativité de l’échantillon a été assurée selon l’Ifop par la méthode des quotas (taille de la collectivité, région)
après stratification par type de collectivité.
42 Sondage Ifop pour la MNT réalisé auprès d’un échantillon de 401 décideurs représentatif des collectivités locales.
43 Sondage GMV pour la MNT auprès d’un échantillon de 307 décideurs représentatif des collectivités locales.

- 12 -
 Annexe V

Graphique 1 : Participation financière à la PSC via une convention de participation et/ou un

contrat ou règlement selon le type de collectivité en 2015 (en %)

Source : Synthèse des bilans sociaux 2015.

- 13 -
 Annexe V

3. La segmentation engendrée par le deuxième référencement pourrait

se traduire par un effondrement des transferts de solidarité pouvant
donner lieu à la participation financière des employeurs

3.1. À travers une ouverture à la concurrence qui devait permettre une

réduction des tarifs, les ministères ont cherché à réduire leur soutien
financier à la PSC en baisse tendancielle depuis 2011

3.1.1. La participation financière annuelle prévue par les ministères dans le cadre de
la PSC, soit 28 M€, a diminué de 39 % entre le premier et le deuxième
référencement

La participation financière des ministères à la PSC, telle qu’inscrite dans les cahiers des
charges44, a accentué entre 2015 et 2018 une diminution engagée - de longue date, avec
une baisse de 20 % du soutien financier des ministères à la PSC entre 2004 où le total des
subventions allouées aux mutuelles était estimée à 43,6 M€ et 2013. La tendance constatée
entre les deux référencements peut s’expliquer par (i) des arbitrages budgétaires défavorables
à la PSC, le montant alloué à cette dernière pouvant servir du fait de sa faible visibilité de
variable d’ajustement, ainsi que (ii) par des stratégies de négociation de nouveaux rapports
garanties/prix dans le cadre du deuxième référencement et d’une ouverture à la concurrence
plus favorables, selon les responsables ministériels rencontrés, aux agents et ne justifiant plus
un soutien financier équivalent à celui qui préexistait. Comme le montre le tableau 5, alors que
le montant global alloué à la PSC a diminué de 39 %, seuls trois ministères (Armées, Culture et
Affaires étrangères) ont maintenu leur engagement de participation au niveau constaté
en 2015.
La diminution du soutien financier aux organismes référencés doit aussi tenir compte
de la facturation des moyens (agents et locaux) mis à leur disposition qui s’est
généralisée depuis 2004. Les ministères n’ont pas communiqué systématiquement à la
DGAFP la valeur annuelle des locaux ou des agents mis à disposition et facturée aux organismes
référencés. Toutefois, comme le montre le tableau 6, au moins 0,3 M€ correspondent à une aide
qui était auparavant accordée en nature au titre du soutien à la PSC.
Enfin, l’appréciation du soutien financier des ministères à la PSC doit intégrer la
question du précompte des cotisations qui reste assuré par cinq ministères, dont quatre
à titre gracieux. Les ministères économiques et financiers sont les seuls à facturer le
précompte pour un montant annuel de près de 63 000 € (cf. tableau 7)45. Trois ministères
(Affaires sociales, Armées et Transition écologique) ont supprimé à la suite de la circulaire
DGAFP de juin 2016 la possibilité du précompte des cotisations. Cette évolution aurait
engendré, selon les représentants des mutuelles concernées, des coûts substantiels de gestion
ainsi que des problèmes d’impayés, en particulier chez les publics les plus fragiles.

44 Le montant effectivement versé est décidé chaque année au regard des transferts de solidarité notifiés pour
l’année N-1. Ce montant, variable selon les années en fonction des arbitrages budgétaires propres à chaque
ministère, peut différer de celui inscrit dans le cahier des charges. Ainsi, en 2017, le ministère de l’éducation a versé
2 M€ au titre de la PSC (4 M€ en 2016) alors qu’il s’était engagé dans le cadre du premier référencement sur un
montant annuel de 12 M€.
45 Pourtant, la circulaire DGAFP du 27 juin 2016 précisait que le précompte devait être facturé à tous les organismes
complémentaires qui en faisaient la demande, qu’ils soient ou non référencés. Selon ce document, le prix facturé du
précompte est à déterminé par l’administration au regard, d’une part, du montant plancher du coût de sa mise en
œuvre par l’administration (estimée par la Direction générale des finances publiques à 0,28 € par an par adhérent)
et, d’autre part, du montant du coût évité d’appel à cotisation lorsqu’il est effectué par l’organisme lui-même

- 14 -
 Annexe V

Il convient néanmoins de souligner la résilience des organismes référencés à

l’évolution, voire l’absence certaines années, de la participation financière des
ministères. Elle peut aussi s’expliquer par la faible part qu’elle représente au regard du
total des cotisations collectées. La mission n’a pu établir ce rapport que pour les ministères
assurant le précompte des cotisations et ayant communiqué les montants précomptés (cf.
tableau 8). Ainsi, pour les cinq ministères considérés, la participation financière de l’employeur
représente en moyenne 0,3 % du total des cotisations collectées.

Tableau 5 : Montant de la participation financière à la PSC maximal annoncé par les ministères
(en M€)
Premier Deuxième
Ministères Évolution (en %)
référencement46 référencement47
Ministères
économiques et 7,348 4,0 - 45
financiers
Éducation nationale et
12,0 4,0 - 66,7
recherche
Transition écologique et
4,549 0,9 - 80
solidaire
Aviation civile 0,0 0,8 -
Ministères sociaux 0,8 0,4 - 52,2
Armées 16,0 16,0 0,0
Justice 3,0 0,9 - 70,4
Agriculture et
0,9 0,6 - 33,3
alimentation50
Affaires européennes et
1,2 1,2 0,0
étrangères
Culture 0,2 0,2 0,0
Total 45,9 28,2 - 38,6
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

(économie annuelle réalisée par adhérent estimée à 1,35 € par la mission d’audit économique et financier des
mutuelles de la fonction publique réalisée en 2005-2006).
46 Il s’agit de la moyenne du niveau de participation constaté entre 2009 et 2016.
47 Il s’agit du montant inscrit dans le cahier des charges.

48 Pas de participation budgétaire annuelle maximale inscrite dans le cahier des charges du premier référencement.
Il s’agit du montant de la participation financière versée à l’organisme référencé en 2015.
49 Il s’agit du niveau de participation constaté en 2009.

50 Ministère uniquement, hors opérateurs.

- 15 -
 Annexe V

Tableau 6 : Valeur annuelle des locaux et agents mis à disposition en 2019 par les ministères
auprès des organismes référencés (en €)
Valeur annuelle
Mise à Valeur annuelle Nombre
des rémunérations
Ministères disposition de des locaux mis à d’agents mis à
des agents mis à
locaux (O/N) disposition disposition
disposition
Ministères
économiques et O 27 700 0 -
financiers
Éducation nationale
O NC NC
et recherche 48
Transition
écologique et O 38 700 4 274 870
solidaire
Ministères sociaux O 4 000 0 -
Armées N - 27 NC
Justice O NC 0 -
Agriculture et
N - 0 -
alimentation
Affaires
européennes et O NC 0 -
étrangères
Culture N NC 0 -
Total - 70 400 79 274 870
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

Tableau 7 : Pratique du précompte des cotisations des organismes complémentaires dans les
ministères en 2019
Coût facturé
Précompte assuré Facturation du
Ministères annuellement
(O/N) précompte (O/N)
(en €)
Ministères
économiques et O O 62 945
financiers
Éducation nationale et
O N -
recherche
Transition écologique et
N N -
solidaire
Ministères sociaux N51 - -
Armées N52 - -
Justice O N -
Agriculture et
O N -
alimentation
Affaires européennes et
O N -
étrangères
Culture N - -
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

51 Précompte abandonné en janvier 2016.

52 Précompte abandonné en 2018.

- 16 -
 Annexe V

Tableau 8 : Participation financière des ministères rapportée au total des cotisations (santé et
prévoyance) collectées par les organismes complémentaires référencés dans les ministères
en 2016 (en M€)
Montant de la
Total des cotisations En % des cotisations
Ministères participation
collectées collectées
financière53
Justice 82,2 0,9 1,0
Armées 540,6 14,1 2,6
Affaires européennes et
19,5 1,2 6,1
étrangères
Éducation nationale 1 970,3 4,0 0,2
Agriculture54 66,4 0,0 0,0
Total 7 544,4 20,2 0,3
Source : Mission, d’après données communiquées par les ministères.

Encadré 1 : Participation financière des employeurs du secteur privé à la PSC dans le cadre des
contrats collectifs obligatoires

Selon l’enquête Protection sociale complémentaire d’entreprise (PSCE), plus d’un établissement sur
deux a mis en place ou modifié une couverture existante, du fait de l’ANI de 2013. 84 % des
établissements regroupant 96 % des salariés offrent une couverture complémentaire santé contre la
moitié des établissements avant l’ANI. La proportion de salariés couverts par une complémentaire santé
de leur entreprise atteint désormais 82 %, contre 60 % en 2009.
En revanche, la participation financière de l’employeur est restée stable par rapport à 2009. En 2017,
les employeurs financent en moyenne 58 % de la prime de leurs salariés pour des contrats de
complémentaire santé d’entreprise contre 56 % en 2009. La participation de l’employeur au
financement de la complémentaire santé varie faiblement selon la taille de l’entreprise. Elle est un peu
plus élevée dans les établissements des très petites et des très grandes entreprises.
Source : Drees, Études et résultats n° 1074, juillet 2018.

3.1.2. Le deuxième référencement, marqué par une concurrence accrue, devrait se

traduire par une réduction drastique des transferts de solidarité pouvant
donner lieu au soutien financier des employeurs

Dans le cadre du deuxième référencement (cf. annexe n° IV), 16 organismes complémentaires

ont été référencés, contre 10 en 2015. Cette concurrence accrue s’est traduite par une pression
exercée par les « entrants » sur les tarifs, auxquelles les « tenants », c’est-à-dire les mutuelles
historiques conventionnées lors du premier référencement, ont dû répondre.

53 Participation financière effectivement versée en 2016.

54 HFP uniquement.

- 17 -
 Annexe V

S’il est trop tôt pour apprécier pleinement les effets de ce deuxième référencement, qui a été
initié entre 2017 et 2018 selon les ministères, les premières données communiquées à la
mission indiquent que, pour la plupart des organismes complémentaires, le stock des
adhérents, en particulier les retraités, sont restés sur les contrats anciennement référencés, à
l’exception de deux OC ayant effectué une bascule totale sur le nouveau contrat référencé. Ce
constat s’explique par (i) la difficulté à informer les retraités, méconnus des ministères et
naturellement peu enclins à changer de contrat, de l’existence d’un nouveau référencement
mais également par (ii) le défaut de volonté des organismes référencés, soit, pour les
« tenants », à cause des contraintes associées à ces offres, notamment l’exclusion de la
prévoyance et de l’adhésion groupée à une mutuelle d’action sociale, soit, pour les « tenants »
comme pour les « entrants », par réticence à basculer sur une offre sous-tarifée pour des
« mauvais risques » qui remettraient en cause sa viabilité ou parce que l’appel d’offre leur a
interdit l’inclusion de la garantie dépendance ou l’adhésion groupée à une mutuelle d’action
sociale organisée dans le cadre du livre III du code de la mutualité. En conséquence, le faible
nombre d’adhérents constaté sur les contrats nouvellement référencés sont essentiellement
de jeunes actifs, ce qui se traduira dès la première année du référencement par un
effondrement des transferts de solidarité intergénérationnels. Cette évolution limitera en
pratique la capacité des ministères à allouer à la PSC le budget annuel auquel ils s’étaient
engagés dans les cahiers des charges.

- 18 -
 ANNEXE VII

Comparaison des niveaux de couverture en

prévoyance dans les offres référencées en
2017-2018

(CERTAINES INFORMATIONS ONT ETE OCCULTÉES EN

APPLICATION DU CODE DES RELATIONS ENTRE LE PUBLIC
ET L’ADMINISTRATION, ARTICLES L311 -6 ET L311-7)
 SOMMAIRE

1. LES GARANTIES DE PRÉVOYANCE VISENT À INDEMNISER LES AGENTS PLACÉS

DANS DES SITUATIONS STATUTAIRES ENTRAINANT UNE BAISSE DE
RÉMUNÉRATION .........................................................................................................................1
1.1. Les règles régissant la rémunération des fonctionnaires en cas d’incapacité
temporaire de travail ou d’invalidité sont spécifiques .....................................................1
1.1.1. En cas d’incapacité de travail, la durée et le niveau de maintien de la
rémunération dépendent de la nature de celle-ci..................................................... 1
1.1.2. En cas d’invalidité, le statut prévoit l’attribution anticipée d’une pension
de retraite, calculée selon des règles particulières .................................................. 3
1.1.3. Un capital est versé aux ayants droits en cas de décès d’un fonctionnaire .. 4
1.2. Les contractuels de droit public bénéficient de dispositions moins favorables ....4
1.3. Les garanties statutaires sont difficilement comparables avec le dispositif
couvrant les salariés du secteur privé combinant prestations en espèces de la
sécurité sociale, maintien du salaire par l’employeur et garanties de prévoyance
instituées par les branches, de niveau variable selon celles-ci .....................................4

2. LES DISPOSITIONS ENCADRANT LES OFFRES DE PRÉVOYANCE POUVANT ÊTRE

PROPOSÉES AUX AGENTS DIFFÈRENT ENTRE FONCTIONS PUBLIQUES D’ÉTAT
ET TERRITORIALE .....................................................................................................................6
2.1. Dans la FPE, le couplage avec la couverture complémentaire santé et des
niveaux minimaux de garanties sont imposés .....................................................................6
2.2. Dans la FPT, seules les offres sélectionnées dans le cadre des conventions de
participation sont soumises à des conditions réglementaires, portant sur leurs
modalités de tarification ...............................................................................................................7

3. L’EXAMEN DES OFFRES DE PRÉVOYANCE RÉFÉRENCÉES PAR LES MINISTÈRES

MONTRE QU’ELLES COMPLÈTENT LES GARANTIES STATUTAIRES, LA
PRÉSENTATION D’OPTIONS PERMETTANT DE DIVERSIFIER LES NIVEAUX DE
COUVERTURE...............................................................................................................................8
3.1. Les organismes complémentaires assurant les garanties de prévoyance sont
fréquemment distincts de ceux opérant sur la complémentaire santé .....................8
3.2. La question du transfert des adhérents vers les nouvelles offres au terme du
référencement est diversement traitée ............................................................................... 10
3.3. Les offres proposées viennent compléter les protections statutaires sans
garantir toutefois une adéquation parfaite entre les décisions des employeurs et
les droits aux prestations, les niveaux de garanties dépendant des niveaux de
cotisation choisis par les agents.............................................................................................. 11
3.3.1. Les offres retenues respectent les minima et conditions réglementaires ... 11
3.3.2. Les organismes référencés ont presque tous défini des exclusions de
couverture et introduit des modalités de contrôle médical, sans
encadrement par les cahiers des charges.................................................................. 13
3.3.3. Les garanties d’incapacité temporaire s’ajustent aux conditions
statutaires de rémunération, le niveau global des revenus maintenus
dépendant des options choisies ...................................................................................... 14
3.3.4. En invalidité, la couverture du risque en adéquation avec les garanties
statutaires n’est obtenue que dans certaines options.......................................... 17
 3.3.5.
Les capitaux versés en cas de décès ou d’invalidité permanente et absolue
complètent les garanties statutaires ........................................................................... 20
3.4. La garantie dépendance reste proposée en option dans plusieurs ministères ... 20

4. DANS LA FPT, LES NIVEAUX DE COUVERTURE OFFERTS SONT MAL CONNUS DU

FAIT DE LA DIVERSITÉ DES OFFRES ................................................................................. 20
4.1. Malgré la participation des employeurs, seul un agent sur deux environ serait
couvert en prévoyance................................................................................................................ 21
4.2. Le contenu des offres labellisées ou conventionnées n’est pas précisément
connu. ................................................................................................................................................. 22
4.3. La mise en concurrence des organismes complémentaires dans le cadre des
conventions de participation peut être préjudiciable à la pérennité de la
protection des agents, particulièrement en prévoyance .............................................. 22
1 Annexe VII

1. Les garanties de prévoyance visent à indemniser les agents placés dans

des situations statutaires entrainant une baisse de rémunération

1.1. Les règles régissant la rémunération des fonctionnaires en cas d’incapacité

temporaire de travail ou d’invalidité sont spécifiques

1.1.1. En cas d’incapacité de travail, la durée et le niveau de maintien de la

rémunération dépendent de la nature de celle-ci

Les statuts des trois fonctions publiques prévoient des dispositions particulières
d’indemnisation en cas d’incapacité de travail due à une maladie ou à un accident, reposant sur
le maintien total ou partiel de la rémunération par l’employeur. La durée de maintien de la
rémunération et son niveau dépendent de l’origine de l’incapacité (imputable au service ou
non), ainsi que de la nature de la maladie :
 dans le congé de maladie ordinaire (CMO), le fonctionnaire bénéficie du maintien de
son traitement indiciaire pendant trois mois. Son traitement est ensuite réduit de moitié
pendant les neuf mois suivants1. En cas d’accident ou de maladie imputable au service
l’agent à droit au maintien de son plein traitement pendant un an ;
 lorsque le fonctionnaire est atteint d’une maladie qui « rend nécessaires un traitement et
des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée »2, il peut
être placé en congé de longue maladie (CLM) pour une durée de 3 ans, avec maintien
du traitement pendant un an et réduction de moitié pendant les deux années suivantes.
Dans le cas où l’origine de la pathologie est imputable au service, le traitement est
maintenu pendant les trois ans ;
 lorsque le fonctionnaire est atteint de certaines pathologies3, il peut être placé en congé
de longue durée (CLD) pendant cinq ans, avec trois ans à plein traitement et deux ans
à demi-traitement. Lorsque l’affection est imputable au service, la durée du CLD est
portée à huit ans dont cinq à plein traitement et trois à demi-traitement.
Le demi-traitement versé au fonctionnaire ne peut toutefois être inférieur au montant des indemnités
journalières de sécurité sociale (IJSS) qu’il aurait perçues s’il relevait du régime général. En ce
cas, l’administration employeur lui verse une indemnité différentielle. En pratique cela concerne les
personnes ayant au moins trois enfants à charge pour lesquelles les indemnités journalières de sécurité
sociale (IJSS) sont calculées à partir du 31ème jour d’arrêt maladie sur la base des 2/3 du gain journalier
plafonné et dont la rémunération est inférieure au plafond de rémunération pris en compte pour le calcul
des IJSS4.

1 Le passage à mi- traitement s’effectue dès lors que l’agent a bénéficié, de manière continue ou discontinue, de son
plein traitement pendant trois mois de congé maladie sur une période de référence de douze mois à la date de sa
demande de congé.
2 Cette formulation est reprise à l’identique dans les lois relatives aux statuts des trois fonctions publiques. Un arrêté
ministériel 14 mars 1986 fixe la liste des maladies donnant droit à l'octroi de congés de longue maladie. Cette liste
n’est pas exhaustive, le congé de longue maladie pouvant être accordé pour une autre pathologie entrainant les
mêmes conséquences.
3 Tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis.
4 Ce plafond est fixé à 1,8 SMIC. Les IJSS ne peuvent en conséquence dépasser 45,01 € / jour en 2019 ou 60,02 €/jour
à partir du 31ème jour pour les personnes ayant trois enfants à charge.

-1-
 Annexe VII 2

A l’issue de ces congés, si l’agent est déclaré inapte à la reprise de son travail et ne peut être
reclassé dans un autre poste, il peut faire l’objet d’une mise en disponibilité d’office pour
raisons de santé, donnant lieu au versement d’IJSS par l’employeur, au maximum pendant
trois ans (pour les personnes en ALD) dont il faut déduire la période de maintien total ou
partiel de rémunération par l’employeur public, ou, s’il est reconnu atteint d'une invalidité
réduisant sa capacité de travail au moins des deux tiers, il peut bénéficier d’une allocation
d’invalidité temporaire5 (AIT) puis, en cas d’inaptitude définitive, être mis en retraite pour
invalidité (cf. infra 1.1.2.).
Si l’incapacité de travail est d’origine professionnelle, à l’issue des congés maladie, l’agent
continuera à percevoir son plein traitement (CMO, CLM) ou demi-traitement (CLD à l’issue des
8 ans) dans l’attente de la décision de son reclassement ou de sa mise en retraite pour
invalidité6. Par ailleurs, l’agent peut percevoir en cas d’incapacité permanente, une allocation
temporaire d’invalidité (ATI)7 qui, s’il est mis ensuite à la retraite pour invalidité, sera
transformée en rentre viagère d’invalidité venant s’ajouter à la pension de retraite.
Ce sont des instances médicales spécifiques à la fonction publique8 qui émettent des avis sur
l’ensemble des situations individuelles visées, préalablement à la décision de l’employeur :
 les comités médicaux se prononcent sur la prolongation des CMO au-delà de 6 mois
consécutifs, l'attribution et le renouvellement des CLM et CLD, la réintégration après ces
congés, la mise en disponibilité d'office pour raison de santé et son renouvellement et le
reclassement d'un fonctionnaire dans un autre emploi ;
 les commissions de réforme donnent un avis sur l’imputabilité au service d’un accident
ou d’une maladie et sur l’état de santé, le taux d’invalidité, notamment de l’attribution de
l’allocation temporaire d’invalidité (ATI) ou de la de mise à la retraite pour invalidité.
Le calcul de la rémunération dans les cas de passage à demi-traitement obéit à des règles
complexes qui peuvent varier selon les versants de la fonction publique et les employeurs en
ce qui concerne les primes et indemnités s’ajoutant au traitement indiciaire :
 l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement sont intégralement
maintenus pendant toute la durée des congés maladie ;
 la nouvelle bonification indiciaire (NBI) suit le sort du traitement indiciaire en cas de
CMO, mais est suspendue dans le CLD. Pour le CLM, elle suit le sort du traitement
indiciaire, sauf si l’agent a été remplacé dans ses fonctions, auquel cas elle est
suspendue ;

5 Articles D 712-13 à D 712-18 du code de la sécurité sociale. Les agents reconnus invalides sont classés en trois
groupes dont la définition correspond à celles des trois catégories d’invalidité de la sécurité sociale et dont les
montants plafonds d’allocation sont identiques à ceux des pensions d’invalidité (cf. infra 1.2).
6 A l’issue du CLD, il peut également être mis en disponibilité d’office pour raison de santé (avec maintien du demi-
traitement).
7 Le montant mensuel de l'ATI est égal au taux d'invalidité multiplié par 1 148 € en 2019 (traitement brut de l'indice
majoré 245).
8 L’organisation de ces instances varie selon les versants de la fonction publique : pour l’État, les instances sont soit
ministérielles (pour les agents des administrations centrales et établissements publics administratifs, certains de
ces derniers disposant toutefois de leurs propres instances) ou départementales, le secrétariat de ces instances
départementales étant assuré par les DDCS/DDCSPP. Ces instances départementales traitent aussi de la situation
des agents de la fonction publique hospitalière à l’exception de ceux de certains grands établissements (comme l’AP-
HP) qui disposent de leurs propres instances. Pour les agents de la fonction publique territoriale, le secrétariat des
instances est assuré depuis 2012 par les centres de gestion (CDG), voire de façon autonome par certaines
collectivités non affiliées elles-mêmes.

-2-
3 Annexe VII

 les autres primes et indemnités, dans la fonction publique de l’État, suivent en règle
générale le sort du traitement indiciaire pendant le CMO9. C’est également le cas dans le
CLM et le CLD sauf pour celles « qui sont attachées à l'exercice des fonctions ou qui ont le
caractère de remboursement de frais »10 qui sont suspendues ;
 dans la fonction publique territoriale, les conditions de suspension ou de maintien des
primes et indemnités sont fixées par délibération de la collectivité ;
 dans la fonction publique hospitalière, l’indemnité de sujétion spéciale est maintenue
dans la même proportion que le traitement et la prime de service subit un abattement de
1/140ème par jour d’absence.
La rémunération des agents en congé maladie peut ainsi varier selon le type de congés maladie
dont ils bénéficient, l’employeur et la nature des primes et indemnités qu’ils reçoivent.

1.1.2. En cas d’invalidité, le statut prévoit l’attribution anticipée d’une pension de

retraite, calculée selon des règles particulières

Lorsque l’agent public a épuisé les droits en congés maladie décrits précédemment, que son
incapacité à exercer ses fonctions est devenue définitive et qu’aucune possibilité de
reclassement n’a pu être trouvée, il peut être mis à la retraite, soit à sa demande, soit d’office.
La pension est calculée en tenant compte du nombre de trimestres acquis (y compris ceux
correspondant aux périodes de congés maladie) et du dernier traitement indiciaire perçu
pendant au moins six mois, mais sans application de la décote. Par ailleurs, si le taux d’invalidité
attribué par la commission de réforme est supérieur à 60 %, la pension ne peut être inférieure
à 50 % du traitement indiciaire des six derniers mois. En outre, en cas d’invalidité nécessitant
le recours constant à une tierce personne, une majoration spéciale peut être allouée
(1 183,73 € par mois.).
Dans le cas où l’invalidité est imputable au service, une rente viagère d’invalidité s’ajoute à la
pension. Son montant est égal à une fraction du dernier traitement indiciaire égale à son taux
d'invalidité.

9 Les primes liées au résultat peuvent toutefois être diminuées si l’agent n’a pas atteint ses objectifs du fait de la
maladie. Les primes et indemnités représentatives de frais et les primes liées à l’organisation du temps de travail
sont suspendues (circulaire DGAFP du 22 mars 2011 relative à l’application du décret n° 2010-997 du 26 août 2010
relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l’État et des magistrats de l’ordre
judiciaire dans certaines situations de congés.
10 Décret n°86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités
médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics
et au régime de congés de maladie des fonctionnaires.

-3-
 Annexe VII 4

1.1.3. Un capital est versé aux ayants droits en cas de décès d’un fonctionnaire

L’article D 712-19 du code de la sécurité sociale prévoit le versement d’un capital aux ayants
droit d’un fonctionnaire décédé en position d’activité, de détachement ou de disponibilité. Si le
décès survient avant l’âge légal de départ en retraite (62 ans), ce capital est forfaitaire
(13 844 € en 201911) si le décès n’est pas imputable au fonctions, mais fixé à douze fois le
montant du dernier traitement indiciaire brut mensuel en cas d'accident de service ou de
maladie professionnelle. En outre, si le décès est consécutif à un attentat, à une lutte dans
l'exercice de ses fonctions, ou à un acte de dévouement dans un intérêt public ou pour sauver
la vie d'une ou plusieurs personnes, ce capital est versé trois années de suite. Si le décès
survient après l’âge légal de départ en retraite, le capital versé est forfaitaire et d’un montant
plus faible (3 461 € en 2019).

1.2. Les contractuels de droit public bénéficient de dispositions moins

favorables

Les agents contractuels bénéficient de dispositions du même type mais moins favorables
puisque la durée de leurs droits à congés maladie dépend de leur ancienneté dans l’emploi
public et que la durée d’indemnisation par l’employeur est moindre12 : ainsi, un agent
comptant au moins trois ans de service aura droit en CMO à trois mois à plein traitement et
trois mois à demi-traitement, et, en congé de grave maladie (dont la définition est identique à
celle du CLM) à un an à plein traitement et deux ans à demi traitement13.
En situation d’invalidité et en l’absence de reclassement, ils peuvent faire l’objet d’un
licenciement pour inaptitude, comme les salariés de droit privé et bénéficier d’une pension
d’invalidité de la sécurité sociale, dont le montant dépend de la catégorie dans laquelle ils sont
classés14.

1.3. Les garanties statutaires sont difficilement comparables avec le dispositif

couvrant les salariés du secteur privé combinant prestations en espèces de
la sécurité sociale, maintien du salaire par l’employeur et garanties de
prévoyance instituées par les branches, de niveau variable selon celles-ci

Les règles déterminant les modalités de rémunération des fonctionnaires apparaissent au

premier abord plus favorables que celles s’appliquant aux agents de droit privé. Les conditions
de versement des prestations en espèces du régime général de sécurité sociale se distinguent
en effet des garanties statutaires par plusieurs aspects :

11Chaque enfant bénéficiaire du capital décès reçoit en outre une somme complémentaire forfaitaire (833,36 € en
2019).
12 Cf. par exemple le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents
contractuels de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique de l'État.
13 En revanche, un agent comptant moins de 4 mois de service n’a pas droit au maintien de son salaire.
14 1re
catégorie : invalides capables d'exercer une activité rémunérée (30 % du salaire moyen avec un plafond
mensuel de 1 013,10 €) ; 2ème catégorie : invalides absolument incapables d'exercer une profession quelconque
(50 % du salaire moyen avec un plafond mensuel de 1 688,50 €) ; 3ème catégorie ; invalides étant absolument
incapables d'exercer une profession et étant dans l'obligation d'avoir recours à l'assistance d'une tierce personne
pour effectuer les actes ordinaires de la vie (50 % du salaire moyen + 40 % de majoration pour tierce personne avec
un plafond mensuel de 2 810,43 €).

-4-
5 Annexe VII

 l’existence de conditions d’activité professionnelle antérieure à l’arrêt de travail

dépendant de la durée de l’arrêt15 ;
 l’application d’un délai de carence de trois jours pendant lesquels les indemnités
journalières ne sont pas dues à chaque arrêt de travail ;
 la détermination du salaire servant de base au calcul des indemnités journalières (IJSS)
sur une période de référence de trois mois (salariés mensualisés) ou douze mois
(salariés non mensualisés), avec l’application d’un plafonnement du salaire pris en
compte à 1,8 fois le SMIC ;
 le plafonnement du montant de l’IJ, égale à 50 % du gain journalier de référence, à un
montant fixé en 2019 à 45,01 € / jour (60.02 €/jour à partir du 31ème jour pour les
personnes ayant trois enfants à charge).

Toutefois, l’indemnisation par la sécurité sociale est complétée, pour la majorité des salariés (à
l’exception de ceux travaillant à domicile, des travailleurs saisonniers, intermittents ou
temporaires), par deux niveaux de garanties :
 d’une part, la loi du 19 janvier 1978 relative à la mensualisation et à la procédure
conventionnelle impose aux employeurs l’obligation de compléter les IJSS pour
maintenir 90% de la rémunération brute de leurs salariés comptant plus d’un an
d’ancienneté en cas arrêt de travail (à partir du 8ème jour), pendant une durée croissante
selon leur ancienneté, puis les 2/3 de la rémunération, pendant une seconde période
dont la durée dépend également de l’ancienneté dans l’entreprise ;
 d’autre part, les conventions collectives ou les accords d’entreprise peuvent instaurer
des dispositifs de prévoyance collective obligatoire venant compléter les indemnités de
sécurité sociale et les effets de la mensualisation, portées par des organismes assureurs.
Les garanties de prévoyance offertes par les organismes assureurs, dans le cadre de contrats
collectifs ou individuels, ont pour principal objet d’apporter des prestations monétaires venant
compléter les ressources des personnes subissant une perte de revenu du fait d’une incapacité
de travail temporaire ou définitive ou celles de leurs conjoints et ayants droit en cas de décès
de l’assuré.
Le Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP) recensait ainsi en janvier 201816
215 branches professionnelles de plus de 50 000 salariés de salariés ayant signé un accord de
branche en prévoyance, couvrant 15 millions de salariés (pour 19, 355 millions de salariés de
droit privé en France au premier trimestre 2018). Dans les 39 branches couvrant plus de
100 000 salariés (soit 11.4 millions de salariés au total), les risques les plus fréquemment
couverts sont l’incapacité temporaire, l’invalidité et le décès.

15 Cotisation sur au moins 1015 fois le SMIC horaire dans les six mois précédents ou 150 heures de travail
dans les
trois mois précédents pour un arrêt de moins de six mois ; immatriculation sur au moins douze mois et cotisation
sur au moins 2030 fois le SMIC horaire dans les douze mois précédents ou 600 heures dans les douze mois
précédents au-delà.
16 « Les accords de branche en prévoyance, focus sur 62 branches couvrant plus de 50 000 salariés », CTIP,
janvier 2018.

-5-
 Annexe VII 6

Graphique 1 : Part des accords de prévoyance des branches de plus de 100 000 salariés
couvrant les différents types de garanties

Source : Étude CTIP.

Les niveaux des garanties offertes dans les branches de plus de 100 000 salariés (couvrant
11,4 millions de salariés) peuvent toutefois varier sensiblement d’une branche à l’autre : ainsi,
en incapacité temporaire, les prestations versées permettent d’atteindre, avec les IJSS et les
garanties de mensualisation, en moyenne 75 % du salaire de référence mais ce niveau peut
varier de 15 à 100 % ; en invalidité, 98 % des accords prévoient l’attribution d’une rente,
représentant en moyenne 48 % du salaire de référence en catégorie 1 et 70 % en invalidité de
catégorie 2 et 3.
Selon le CTIP, 51 % des employeurs des branches de plus de 100 000 salariés participent au
financement de ces garanties à hauteur de 50 % et 49 % au-delà de ce taux.

2. Les dispositions encadrant les offres de prévoyance pouvant être

proposées aux agents diffèrent entre fonctions publiques d’État et
territoriale

2.1. Dans la FPE, le couplage avec la couverture complémentaire santé et des

niveaux minimaux de garanties sont imposés

Consacrant un principe inscrit de longue date dans les règlements des mutuelles de la fonction
publique, le décret du 19 septembre 2007 impose, pour les actifs, le couplage entre les
garanties santé et une partie des garanties de prévoyance : pour être éligible à la participation
des employeurs, les garanties doivent comporter à la fois la couverture des risques santé,
incapacité de travail et « tout ou partie des risques d’invalidité et liés au décès ». Cette règle vise
à limiter l’anti-sélection de « mauvais risques » qui seraient amenés à souscrire la couverture
prévoyance alors que les « bons risques » ne seraient pas incités à le faire. En revanche, cette
règle ne permet pas aux agents publics couverts, comme ayants droit sur le contrat collectif de
leurs conjoints, de souscrire volontairement une couverture de prévoyance, les agents
concernés représentant environ 15% des actifs publics en 2014 (cf. annexe VI).
Le décret de 2007 encadre par ailleurs le niveau des prestations servies :
 pour l’incapacité temporaire, la somme des prestations servies et de la rémunération
versée par l’employeur (demi-traitement) ou des IJSS doit atteindre au minimum 75 %
du traitement indiciaire brut (TIB) sans dépasser 100% de la rémunération nette totale ;

-6-
7 Annexe VII

 le capital versé en cas d’IPA ou de décès doit atteindre au minimum 70 % du TIB annuel.
Le décret interdit en outre à l’organisme assureur de tenir compte de l’état de santé dans la
tarification du risque sauf si l’adhésion est postérieure de cinq ans à l’entrée dans la fonction
publique (durée réduite à deux ans par le décret du 5 juillet 2010 pour les militaires), auquel
cas il peut établir le tarif sur la base d’un questionnaire médical. Il prévoit en outre que les
cotisations sont définies en fonction du traitement ou de la rémunération (donc sans tenir
compte de l’âge), en cohérence avec la détermination des prestations en fonction du traitement
antérieur.
Enfin, il est à noter que le mode de calcul de la participation financière de l’employeur,
plafonnée par le montant des transferts de solidarité intergénérationnels et familiaux sur le
risque santé n’autorise pas les ministères à soutenir directement l’adhésion de leurs agents
aux garanties de prévoyance17.

2.2. Dans la FPT, seules les offres sélectionnées dans le cadre des conventions
de participation sont soumises à des conditions réglementaires, portant sur
leurs modalités de tarification

Le décret du 8 novembre 2011 n’impose en revanche aucun couplage entre les garanties santé
et prévoyance. Il prévoit toutefois que ces dernières doivent couvrir le risque incapacité
temporaire de travail et « le cas échéant, tout ou partie des risques d’invalidité et liés au décès ».
Le décret définit les règles à respecter par les garanties pouvant bénéficier du financement de
l’employeur :
 pour les offres labellisées, la seule exigence est de couvrir le risque d’incapacité de
travail ;
 pour les offres sélectionnées dans le cadre des conventions de participation, les
conditions sont les suivantes :
 la tarification doit être uniforme et être exprimée en pourcentage de la
rémunération ;
 l’adhésion ne peut être conditionnée par l’âge ou l’état de santé des agents à
condition que cette adhésion intervienne pendant les six premiers mois qui
suivent la date de prise d’effet du contrat ou du règlement ou dans les six premiers
mois qui suivent la date d’embauche. Au-delà de ce délai, l’adhésion pourra être
subordonnée à une tarification différente fondée sur un questionnaire médical ;
En outre, l’arrêté du 8 novembre 201118 prévoit que les organismes complémentaires
candidats pour les garanties de prévoyance dans le cadre d’une convention de participation
fournissent une estimation du montant des transferts de solidarité intergénérationnels
prévisionnels, calculés comme le résultat d’exploitation prévisionnel pour les adhérents âgés
de plus de 50 ans19.

17 On pourrait toutefois considérer que les garanties santé et prévoyance étant obligatoirement couplées, la
participation financière de l’employeur soutient aussi la prévoyance, à condition que le niveau des transferts de
solidarité sur le risque santé permettent de verser une participation financière,
18Arrêté du 8 novembre 2011 relatif aux critères de choix des collectivités territoriales et des établissements
publics en relevant dans le cas d'une convention de participation.
19 Différence entre les prestations versées (majorées des variations de provisions et d'un chargement de gestion
forfaitaire de 10 %) et les cotisations correspondantes, majorées des variations de provision pour cotisations non
acquises.

-7-
 Annexe VII 8

A la différence des employeurs de la FPE, les collectivités territoriales peuvent par ailleurs
participer au financement des garanties de prévoyance labellisées ou conventionnées
auxquelles leurs agents ont adhéré et moduler leur participation en fonction du revenu et de
la situation familiale de ceux-ci, sans être limitées par le montant des transferts de solidarité.

3. L’examen des offres de prévoyance référencées par les ministères

montre qu’elles complètent les garanties statutaires, la présentation
d’options permettant de diversifier les niveaux de couverture
La mission a pu examiner l’ensemble des offres retenues à l’issue de la deuxième phase de
référencement, notamment les descriptifs des garanties et des barèmes de tarification. Elle n’a
toutefois pas eu accès à la totalité des règlements mutualistes, contrats ou notices
d’informations correspondants, documents qui n’étaient généralement pas joints aux offres
communiquées par les ministères et qui ne sont pas toujours accessibles en ligne. Or ces
documents sont importants pour identifier les conditions d’ouverture de droits aux différentes
garanties, les sinistres exclus de la couverture ou les conditions de cessation des garanties et
de fin de versement des prestations, qui ne sont généralement pas fixées par les cahiers des
charges des ministères.
Les constats qui suivent ne sont donc pas exhaustifs mais permettent néanmoins de relever
des points communs ou des différences entre les offres référencées.

3.1. Les organismes complémentaires assurant les garanties de prévoyance

sont fréquemment distincts de ceux opérant sur la complémentaire santé

La règlementation des activités d’assurance imposant un agrément des organismes par

branche d’activité peut ne pas permettre à un seul organisme d’offrir l’ensemble des garanties
incluses dans le référencement dès lors qu’ils n’ont pas sollicité l’ensemble des agréments
nécessaires : les garanties santé relèvent de la branche 1 (accident) et 2 (maladie), ces deux
branches pouvant assurer les risques perte de rémunération et invalidité (rente) alors que le
versement d’un capital décès ou incapacité permanente et absolue (IPA)20 relève de la branche
20 (vie-décès). En outre, la spécificité de chaque garantie et des règles prudentielles qui s’y
attachent peut conduire des organismes à se spécialiser au sein de chaque branche sur
certaines garanties et/ou à faire appel à un organisme co-assureur pour diviser les risques.
De ce fait, le panorama des organismes assurant les garanties de prévoyance dans le cadre du
2ème référencement apparaît plus large que celui des organismes couvrant les garanties de
santé.

20 Appelée parfois également « perte totale et irréversible d’autonomie » (PTIA).

-8-
9 Annexe VII

Tableau 1 : organismes participant à la couverture des garanties de prévoyance dans le cadre

du deuxième référencement
Organisme assureur des garanties
Incapacité
Ministère Capital Décès-IPA-
temporaire de Rente invalidité
Organismes référencés PTIA
travail (ITT)
Ministères sociaux
Coassurance MGAS -
PTIA : coassurance
SAM SHAM sur
MGAS - SAM SHAM Coassurance MGAS -
MGAS-SHAM l'ensemble des
Décès : coassurance SAM SHAM
risques prévoyance,
MGAS)-SA SHAM-Vie
MGAS mandataire
MGEN MGEN MGEN Vie MGEN
Ministère de l’économie et des
finances
MFP prévoyance
MGEFI MGEFI (contrat souscrit par MGEFI
MGEFI)
MTES-MCT
MGEN MGEN MGEN Vie MGEN
MEN-MESR-Culture-MJS
MGEN MGEN MGEN Vie MGEN
Coassurance AXA
Intériale Intériale Intériale
France Vie-UITSEM
CNP CNP Assurances – gestion par Owliance
Ministère des Armées
Groupement FORTEGO Mutuelle civile de la co-assurance AGPM co-assurance AGPM
(mandataire AGPM assurances) défense vie et Allianz vie vie et Allianz vie
Harmonie Fonction publique Informations non disponibles
Intériale Informations non disponibles
UNEO UNEO avec GMF en réassurance
Ministère de la Justice
Intériale Informations non disponibles
Ministère des affaires
étrangères
MGEN : IPA
Mutuelle des affaires MGEN Vie : décès,
MGEN MGEN
étrangères et européennes rente enfant
handicapé
Ministère de l’Agriculture
AG2R AG2R-REUNICA PREVOYANCE
GROUPAMA Informations non disponibles
Harmonie fonction publique MUTEX (contrat souscrit par HFP)
Source : Mission, d’après documents collectés auprès des ministères et organismes.

À noter que dans plusieurs cas, l’organisme assureur de certaines garanties n’apparaît pas dans
la convention de référencement mais seulement dans le règlement ou le contrat définissant les
conditions applicables aux garanties. Dans deux cas, il s’agit d’un contrat souscrit par
l’organisme référencé auprès de l’organisme assureur.

-9-
 Annexe VII 10

Cette multiplicité des organismes participant à la couverture des risques ne paraît toujours
bien identifiée par les ministères. Les conventions mentionnent les organismes intervenant en
co-assurance mais pas les autres types d’intervention comme la souscription d’un contrat par
l’organisme référencé auprès d’un autre organisme assureur, ces contrats pouvant néanmoins
figurer en annexe21. Le choix de ne rendre signataire de la convention qu’un seul organisme
mandataire répond au souhait des ministères d’en simplifier la gestion, mais leur donne peu
de prise sur le contenu des contrats éventuellement passés entre les organismes assureurs.

3.2. La question du transfert des adhérents vers les nouvelles offres au terme
du référencement est diversement traitée

L’annexe sur l’évolution de la population couverte par les offres référencées (annexe n° VI) met
en évidence, dans plusieurs ministères, la lenteur du transfert des adhérents aux offres
retenues lors du premier référencement vers celles retenues dans le cadre du deuxième
référencement. Compte tenu du caractère facultatif de l’adhésion, les dispositions
réglementaires n’encadrent pas les conditions de ce transfert en dehors d’une obligation
d’information des adhérents à la charge de l’organisme perdant son référencement, celui-ci
devant en outre permettre à ses adhérents de changer d’organisme dans un délai de trois mois
après l’envoi de cette information22.
Une des explications de cette situation réside dans le fait qu’en l’absence de dispositions liant
la durée de validité des contrats et règlements mutualistes collectifs à la durée du
référencement, ceux-ci peuvent continuer à s’appliquer si l’adhérent n’utilise pas la possibilité
de résiliation mentionnée ci-dessus, étant précisé qu’en ce cas, il ne peut ensuite résilier son
adhésion qu’aux échéances annuelles suivantes.
Les conventions de référencement prévoient toutes la possibilité de résiliation à l’initiative du
ministère concerné et traitent des conséquences de cette résiliation, ainsi que des
conséquences du non renouvellement, en prévoyant les modalités de transfert au nouvel
organisme référencé des données relatives aux adhérents, à la sinistralité et aux dépenses
constatées, ainsi que les modalités d’information des adhérents, conformément aux termes du
décret. Elles prévoient en outre le maintien des droits aux prestations de prévoyance nés avant
leur terme et énoncent le principe d’un transfert des provisions relatives à ces prestations
entre l’ancien et le nouvel organisme référencé.

21 C’est notamment le cas des conditions générales et particulières du contrat souscrit par la MGEFI auprès de MFP
prévoyance qui sont jointes en annexe de la convention de référencement passée par le ministère chargé de
l’économie et des finances. En revanche, le contrat passé par Harmonie fonction publique avec MUTEX dans le cadre
du référencement du ministère de l’agriculture n’est pas annexé à la convention.
22Article 11 du décret du 19 septembre 2007. Ce texte n’impose en revanche aucune obligation à un organisme
conservant son référencement mais pour une nouvelle offre.

- 10 -
11 Annexe VII

Toutefois, elles ne précisent souvent le sort des contrats et règlements mutualistes collectifs
au terme du référencement que de façon allusive : ainsi une formule fréquemment utilisée dans
le chapitre relatif à la prise d’effet des garanties est que « les garanties cessent de produire leurs
effets à la date d’effet de la résiliation ou de non renouvellement de la convention de
référencement et, en conséquence, des contrats ou règlements qu’elles mettent en œuvre23 »,
sous réserve du maintien des garanties sur les risques survenus. D’autres conventions utilisent
une formule plus directe, mais seulement en cas de résiliation anticipée : « la résiliation
anticipée entraine de plein droit la caducité du règlement mutualiste collectif / des contrats
collectifs conclu / conclus pour son application »24. D’autres conventions ne prévoient pas de
dispositions particulières, en dehors des obligations prévues par le décret de 200725.
Les dispositions des règlements et contrats collectifs peuvent toutefois venir préciser ce point
en établissant un lien entre le terme de la convention et leur propre terme. Dans les règlements
mutualistes collectifs de la MGEN, ce lien est ainsi établi : « la résiliation ou le non
renouvellement de la convention et, par voie de conséquence, du présent règlement… ». Dans le
cas d‘un contrat collectif à adhésion facultative souscrit directement par un ministère auprès
d’un organisme assureur26, le terme du référencement met fin au contrat. La situation peut en
revanche être variable pour un contrat collectif souscrit par la mutuelle référencée auprès d’un
autre organisme27, qui peut prévoir une résiliation automatique ou ne rien prévoir, laissant
aux parties la possibilité de le prolonger ou de le remplacer par un autre contrat.
La fixation d’un terme au règlement ou contrat collectif peut faciliter le transfert des adhérents
vers la nouvelle offre référencée mais ne garantit toutefois pas l’automaticité de ce
transfert puisque l’organisme assureur pourra toujours proposer à ses adhérents un nouveau
règlement ou contrat28. Certains contrats ou règlements prévoient même expressément cette
possibilité en engageant l’assureur à proposer à leur terme aux adhérents préalablement
couverts une couverture individuelle, avec des niveaux de garanties identiques, sans délai
d’attente ni formalités médicales.

3.3. Les offres proposées viennent compléter les protections statutaires sans
garantir toutefois une adéquation parfaite entre les décisions des
employeurs et les droits aux prestations, les niveaux de garanties
dépendant des niveaux de cotisation choisis par les agents

3.3.1. Les offres retenues respectent les minima et conditions réglementaires

L’analyse des cahiers des charges établis par les ministères et des offres référencées montre
que celles-ci respectent les conditions réglementaires fixées par le décret du 19
septembre 2007.

23 Conventions des ministères sociaux et du ministère de la Justice.

24 Conventions du MEN-MESR et du ministère des Armées.

25Conventions des ministères chargés des affaires étrangères, de l’agriculture, de l’économie et des finances. A
noter toutefois que ce dernier organise dans sa nouvelle convention passée avec le même organisme le basculement
des adhérents vers la nouvelle offre en décidant de la fermeture de l'offre précédente.
26 Contrats souscrits par le ministère des armées, de l’agriculture (avec AG2R), le MEN-MESR (avec la CNP)

27 Contrat souscrit par Intériale auprès d’Axa France Vie et de l’UITSEM (référencement MEN-MESR) ; contrat
souscrit par HFP auprès de Mutex (référencement du ministère de l’agriculture). A noter par ailleurs le cas
particulier du contrat collectif de prévoyance souscrit par l'association MGAS Protection auprès de la MGAS et de la
SHAM dans le cadre du référencement des ministères sociaux.
28Pour mémoire, les règlements mutualistes sont adoptés par l’assemblée générale des adhérents, donc par la
mutuelle seule, alors que les contrats sont négociés entre au moins deux parties.

- 11 -
 Annexe VII 12

Le couplage, pour les actifs, entre garanties santé et une partie des garanties de prévoyance est
ainsi systématiquement assuré avec au minimum la couverture des risques incapacité
temporaire de travail, capital décès et invalidité permanente et absolue (IPA, également
dénommée « perte totale et irréversible d’autonomie-PTIA »). Le versement d’une rente
temporaire en cas d’invalidité n’est en revanche proposé qu’en option, sauf dans quelques
ministères29. Par ailleurs, les retraités n’ont accès qu’à certaines garanties, telles que la
couverture du risque dépendance lorsque celle-ci est proposée en option.
La recommandation de la circulaire du 27 juin 2016 demandant à l’employeur public de
« veiller à ce que les offres que les organismes candidats déposeront n’incluent pas de contrat
dépendance obligatoire » a de même été respectée par l’ensemble des ministères à l’exception
du ministère de l’économie et des finances, le contrat souscrit par la MGEFI auprès de MFP
prévoyance pour les capitaux décès et IPA incluant la couverture du risque dépendance30.
Les niveaux minima des garanties pour l’incapacité temporaire et le capital versé en cas d’IPA
ou de décès sont également respectés, de même que le plafond de 100% de la rémunération
nette totale pour l’incapacité temporaire.
Par ailleurs, comme le prévoit le décret, la tarification est essentiellement fondée sur le niveau
de rémunération et le niveau de garantie choisi, sous forme d’un taux de cotisation applicable
à l’assiette (TIB + tout ou partie des primes, selon le ministère et l’option), en cohérence avec
le mode de calcul de la prestation. Il n’est pas tenu compte de l’état de santé, sauf dans le cas
d’adhésion tardive prévu par le décret, disposition appliquée par la majorité des organismes
assureurs qui peuvent alors établir le tarif sur la base d’un questionnaire médical. La
tarification n’est pas fondée sur l’âge, sauf sous forme d’une minoration de tarif offerte aux
jeunes actifs proposées par certaines offres (Ministère des finances, MTES, une des offres
retenues par le Ministère des armées31).

29 Ministères chargés de l’éducation, de l’enseignement supérieur, de la recherche, de la culture, de la jeunesse et

des sports (appel d’offres commun), ministères chargés de l’économie et des finances et les ministères de la
transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires (appel d’offres commun) où cette garantie est
incluse dans toutes les options.
30 Le cahier des charges précisait que « le référencement n’interdit pas aux organismes de proposer des garanties
distinctes du champ retenu par l’employeur public, notamment la couverture du risque « dépendance ». Toutefois, ces
garanties ne font pas partie du dispositif solidaire et ne peuvent donner lieu à une participation financière de
l’employeur public ».
31 L’application de cette minoration, non prévue par le cahier des charges qui se bornait à définir l’assiette de
cotisation, a été contestée par un des autres organismes référencés.

- 12 -
13 Annexe VII

3.3.2. Les organismes référencés ont presque tous défini des exclusions de couverture
et introduit des modalités de contrôle médical, sans encadrement par les cahiers
des charges

La quasi-totalité des contrats prévoient des motifs d’exclusion du bénéfice des garanties de
prévoyance. Certaines relèvent de la force majeure (guerre civile ou étrangère, accident
nucléaire, cataclysme, etc.) ou se justifient par la limitation du risque d’anti-sélection (suicide32,
mutilation volontaire, participation à des actions violentes, rixes, attentats, accident dont
l’assuré, en état d’ivresse, est responsable, usage de drogues, meurtre sur assuré par
bénéficiaire). D’autres visent simplement l’exposition volontaire de l’assuré à différents
risques comme la participation à des défis sportifs hors manifestions organisées, la
participation à des paris, courses, tentatives de records, essais préparatoires ou de réception
d’un engin, la pratique de sports dangereux non encadrée, la participation à des courses
automobiles ou la pratique d'un sport sans respect des règles de sécurité ou encore la
navigation aérienne à bord d'un appareil « conduit par un pilote ne possédant pas de brevet
valable pour l’appareil utilisé ou ayant une licence périmée ».
Ces clauses peuvent être légitimes mais ne sont pas forcément bien identifiées par les
adhérents qui peuvent s’estimer à tort protégés lorsqu’ils pratiquent certaines activités à
risques. Certains organismes mettent toutefois en ligne sur leur site des documents
d’information simplifiés (selon les préconisations du comité consultatif du secteur financier)
qui présentent les principales exclusions applicables à chaque garantie.
La plupart des règlements ou contrats prévoient par ailleurs que l’organisme assureur peut,
lors de la demande de prestation (incapacité temporaire ou invalidité) ou en cours de service
de celle-ci, diligenter un contrôle médical afin de pouvoir constater la réalité et réalité du droit
à prestation et en suspendre le versement au vu des résultats de ce contrôle. Ils précisent en
outre le plus souvent que les décisions prises par l’employeur au vu des avis des instances
médicales ou par l’organisme de Sécurité sociale ne leur sont pas opposables. Des procédures
de conciliation (avec le médecin traitant de l’assuré) et d’arbitrage (recours à un expert désigné
par les deux parties) sont en ce cas prévues.
Les cahiers des charges du deuxième référencement ont laissé toute liberté aux organismes
candidats pour introduire de telles clauses, la seule contrainte imposée étant de formuler
clairement les exclusions appliquées. Si l’ensemble des organismes rencontrés par la mission
a affirmé que la mise en œuvre de ces exclusions et contrôles était rare et visait seulement à
leur permettre de ne pas prendre en charge les conséquences d’une exposition volontaire et
excessive à des risques ou d’une utilisation abusive par l’employeur des possibilités de mise en
congé maladie ou invalidité, l’existence même de ces clauses, ne permet pas de donner aux
agents l’assurance d’une adéquation entre leur situation au regard des statuts et leur droit au
versement des prestations complémentaires.
En particulier, la possibilité de divergences d’avis entre les instances médicales de la fonction
publique ou les médecins-conseils des organismes de sécurité sociale et ceux des organismes
complémentaires peut aboutir à des situations complexes33 et à des délais de règlement
réduisant l’efficacité de la couverture complémentaire.

32 Généralement seulement s’il survient au cours de la première année du contrat.

33 D’autant plus que les délais de traitement des dossiers par les instances médicales peuvent être longs. Cf.
notamment le rapport d’évaluation du dispositif des instances médicales de la fonction publique, IGA-IGF-IGAS-
IGAENR de mars 2017, http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/2016-128R-Tome1.pdf.

- 13 -
 Annexe VII 14

3.3.3. Les garanties d’incapacité temporaire s’ajustent aux conditions statutaires de

rémunération, le niveau global des revenus maintenus dépendant des options
choisies

3.3.3.1. Les conditions de versement des prestations sont ajustées aux règles de maintien
de la rémunération en matière de congé maladie

Les règlements mutualistes et contrats que la mission a pu examiner calent la définition de la

garantie incapacité temporaire totale (ITT) sur les règles d’indemnisation par l’employeur ou
la sécurité sociale en fixant deux conditions cumulatives pour le versement de la prestation : la
reconnaissance de l’incapacité temporaire de travail et le versement par l’employeur d’une
rémunération réduite, en application des règles statutaires, ou bien de prestations en espèces
de sécurité sociale. Cette définition permet de couvrir aussi bien les titulaires que les
contractuels, pour qui la durée de maintien du demi-traitement est plus courte et qui
perçoivent ensuite à la place des IJSS.
Quelques offres prévoient en outre expressément que la prestation peut continuer à être
versée aux agents placés en disponibilité d'office pour raisons de santé suite à épuisement des
droits à congé maladie statutaires. Toutefois, même si le règlement ou le contrat ne vise pas
expressément la mise en disponibilité pour raison de santé, dans le cas où les agents perçoivent
des indemnités journalières de sécurité sociale (IJSS)34, la condition alternative de versement
de ces indemnités étant remplie sans que l’agent se trouve dans une situation impliquant la
cessation du versement, les prestations devraient continuer à être versées. La situation est
moins claire dans le cas où l’agent ayant épuisé ses droits statutaires et ses droits à IJSS ne
perçoit plus aucune ressource ou bien bénéficie seulement de l’AIT (cf. supra 1.1.1), les
règlements et contrats n’envisageant que rarement ces situations35.
À noter que les contrats et règlements ne font pas mention de la prise en charge éventuelle du
jour de carence, sauf le règlement relatif à l’offre référencée par le MTES-MCT, rédigé après son
rétablissement en janvier en 2018, qui l’exclut expressément. Mais les conditions d’ouverture
des droits, impliquant le versement par l’employeur d’une rémunération réduite, paraissent
l’exclure. Certains des contrats et règlements prévoient en outre que la prestation ne
commence à être versée qu’après 90 jours d’arrêt de travail, ce qui exclut la prise en charge du
jour de carence.
Les conditions de cessation du versement de la prestation varient selon les règlements et
contrats :
 tous les règlements et contrats prévoient d’interrompre le versement en cas de reprise
d’activité totale mais la prise en compte d’un reprise partielle d’activité et du mi-temps
thérapeutique varie selon les offres ;
 de même, l’ensemble des documents examinés prévoient la cessation du versement à la
liquidation d'une pension de retraite ou à l'âge minimum de la retraite à taux plein (67
ans) ou, plus rarement (une offre), à l’âge légal de départ en retraite (62 ans) ;
 la liquidation d’une pension de retraite pour invalidité ou d'une pension d'invalidité de
la sécurité sociale sont également mentionnées par l’ensemble des règlements et
contrats, une rente d’invalidité pouvant alors prendre le relai pour les options l’incluant ;

34 Ce qui n’est possible que pendant trois ans au total dont il faut déduire la durée du maintien du traitement ou du
demi-traitement en application du statut : un agent ayant épuisé son droit à CMO, peut ainsi percevoir des IJSS
pendant deux ans au maximum ; un agent ayant épuisé son droit à CLM ne peut en revanche pas percevoir d’IJSS
mais peut toutefois bénéficier de l’AIT si sa capacité de travail est réduite des deux tiers.
35 Les règlements de la MGEN prévoient d’indemniser les personnes n’ayant pas ou plus droit aux IJSS (faute d’une
durée d’activité suffisante ou ayant épuisé ces droits) et calculent alors le montant de leur prestation ITT en
déduisant un montant virtuel d’IJSS. Mais ils ne mentionnent pas la situation des agents percevant l’AIT.

- 14 -
15 Annexe VII

 certains documents mettent fin à la prestation à la fin des droits statutaires et des droits
à IJSS ou après 1096 jours d’arrêt de travail (3 ans) , donc dans des situations où
l’agent peut se voir privé de ressources s’il ne bénéficie pas de l’AIT ;
 le décès de l’assuré ou l’attribution du capital IPA sont également des motifs
d’interruption du versement inclus dans l’ensemble des contrats et règlement ;
 il en est de même pour un contrôle médical concluant à l’absence de droit à la prestation.
La variabilité de ces clauses entre les règlements et contrats, parfois entre ceux
d’organismes référencés par un même ministère, interroge sur l’absence de cadrage par
les cahiers des charges des appels d’offres et sur la qualité de l’information donnée aux
adhérents ou futurs adhérents, les notices d’information, règlements et contrats qui les
contiennent ne leur étant souvent communiqués qu’après l’adhésion.

3.3.3.2. Les options permettent d’élargir l’assiette aux primes et de rapprocher le niveau
d’indemnisation de la rémunération d’activité

Le niveau de ressources garanti varie selon les options proposées, les ministères se montrant
soucieux dans les cahiers des charges de permettre aux agents de choisir un niveau répondant
à leurs besoins mais aussi à leurs capacités financières, les cotisations progressant fortement
avec les garanties36. Les solutions retenues ont généralement consisté à prévoir plusieurs
options se distinguant par les niveaux de ressources garantis, entre le plancher de 75 % du TIB
et le plafond de 100 % de la rémunération nette totale, la prestation allouée étant calculée
comme un différentiel entre ces niveaux et la rémunération maintenue ou les IJSS perçues.
Plusieurs ministères (MTES, MEN-MESR, Armées, Agriculture) ont toutefois imposé une
assiette de cotisations incluant les primes (notamment la rémunération fiscale brute ou nette),
parfois avec un plafond (primes plafonnées en pourcentage du TIB au Ministère de la Justice et
pour les ouvriers d’État des Armées).

36 La prestation ITT étant un différentiel entre le niveau de ressources garanties et la rémunération maintenue par
l’employeur ou les IJSS perçues, toute augmentation de ce niveau implique une augmentation plus que
proportionnelle de la cotisation.

- 15 -
 Annexe VII 16

Tableau 2 : Niveaux de revenus garantis en ITT par les offres référencées par les ministères
dans le cadre du deuxième référencement
Assiette des prestations et
Ministère Niveau de revenu garanti
cotisation
Ministères sociaux
Offre de base
revenu de référence : TIB 75 % TIB+NBI38
(fonctionnaires) ou salaire brut
Option 1 85 % TIB+NBI
(contractuel)37
Option 2 95 % TIB+NBI
Ministère de l’économie et des
finances
Options 1 et 2 TIB 100 % TIB
MTES-MCT
Option 1 90 % rémunération nette
rémunération nette fiscale
Option 2 100 % rémunération nette
MEN-MESR-Culture-MJS
Offre de base traitement de référence : 75 % traitement de référence
Option 1 rémunération fiscale brute au 85 % traitement de référence
titre de l'activité entrant dans le
Option 2 champ du référencement 95 % traitement de référence
Ministère des Armées
Offre 1 traitement de référence : TIB ou 75 % traitement de référence
solde de base + primes ; salaire
Offre 2 brut de base + 16 % pour 80 % traitement de référence
Ouvriers d’État
Ministère de la Justice
Offre 1 75 % TIB
90% TIB + primes (plafond
Offres 2 et 3 TIB ou salaire de base 25% TIB)
100% TIB + primes (plafond
Offre 4
25% TIB)
Ministère des affaires étrangères
77% TIB + primes (plafond
offre unique obligatoire
20% TIB)
TIB ou salaire de base
garanties optionnelles
néant
complémentaires
Ministère de l’Agriculture
100 % rémunération nette
Formules A, B et C rémunération nette imposable
totale
Source : Mission, d’après données des ministères et organismes.

37 L’une des deux offres référencées laisse le choix à l’adhérent d’inclure les primes dans l’assiette.

38 Avec inclusion des primes pour l’opérateur offrant ce choix.

- 16 -
17 Annexe VII

Il en résulte logiquement de fortes variations du niveau des cotisations versées pouvant

représenter selon les ministères et les options entre 0,2-0.3 % du TIB (niveau de garantie au
minimum de 75 % du TIB) à 0,7-1,5 % de la rémunération nette totale (niveau de garantie au
maximum de 100 % de la rémunération nette). Mais à niveau garanti équivalent, les cotisations
peuvent varier fortement entre les offres et les ministères, les organismes pouvant tenir
compte à la fois des informations données par les ministères sur la sinistralité, des
caractéristiques de la population à couvrir et de leurs anticipations d’adhésion : des écarts de
0,2 à 0,3 points sont ainsi courants, au sein du même ministère et pour les mêmes niveaux de
garanties, suggérant des stratégies différentes (les écarts pouvant s’inverser sur les autres
risques).
Les données statistiques fournies par les ministères sont en outre hétérogènes. Les données
statistiques générales sur la répartition des agents par statut, âge, sexe et parfois par niveau de
revenus sont souvent relativement détaillées. Mais les données sur la sinistralité observée
peuvent difficilement permettre aux organismes d’ajuster leurs propositions tarifaires. La
sinistralité est en effet décrite le plus souvent de façon globale et agrégée (nombres d’agents
arrêtés dans l’année, nombres d’arrêts de travail et nombres de jours d’arrêt par type de congé
maladie) mais seuls deux ministères (Justice et Agriculture)39 et la DGAC ont précisé les
nombres d’agents placés à mi-traitement, constituant pourtant la condition d’ouverture des
droits aux prestations complémentaires d’ITT. De même, seuls les ministères sociaux ont
indiqué les nombres d’agents en disponibilité pour raisons de santé. Les bénéficiaires de l’AIT
sont plus fréquemment indiqués (MEN-MESR, MTES-MCT, ministère de la culture, ministère
de la justice), de même que ceux de l’ATI (ministères chargés de de l’économie et des finances,
de la justice, de l’agriculture ainsi que MTES et DGAC).
Le caractère lacunaire de ces informations sur la sinistralité vient ainsi majorer l’incertitude
intrinsèquement attachée à la tarification d’une offre collective à adhésion facultative
générant un risque d’anti sélection élevé.

3.3.4. En invalidité, la couverture du risque en adéquation avec les garanties

statutaires n’est obtenue que dans certaines options

Le passage en invalidité avant l’âge de retraite peut représenter pour l’agent public une forte
baisse de ses ressources, surtout si cette invalidité n’est pas imputable au service. En effet :
 pour les fonctionnaires, d’une part le traitement indiciaire atteint peut être inférieur à
celui du grade ou de l’échelon terminal et, d’autre part, même en l’absence de décote, le
taux de pension est réduit au prorata du nombre de trimestres manquants pour atteindre
le taux plein ;
 pour les contractuels, la pension d’invalidité de la sécurité sociale, calculée sur la base
du salaire moyen sous plafond des dix meilleures années, dépend de la catégorie
d’invalidité (50 % du salaire moyen pour une invalidité de deuxième catégorie
(incapacité d’exercer toute activité professionnelle).

Seule la perception d’une rente peut permettre de limiter la perte de revenus correspondante.
La garantie « incapacité permanente et absolue » incluse dans toutes les options des offres
référencées ne répond pas à ce besoin :

39 Ainsi que le ministère des armées pour les personnels civils, mais seulement pour les agents en CMO.

- 17 -
 Annexe VII 18

 ses conditions d’attribution sont restrictives, les règlements et contrats imposant la

nécessité permanente de l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes
quotidiens de la vie et conditionnent sa reconnaissance à la mise en retraite pour
invalidité avec attribution d’une majoration pour tierce personne ou au classement par
la sécurité sociale en invalidité de 3ème catégorie (incapacité d’exercer toute activité
professionnelle avec recours à l'assistance d'une tierce personne) ;
 consistant en un versement en capital, correspondant le plus souvent au versement
anticipé du capital décès, et donc mettant fin aux garanties incapacité temporaire et
décès, elle ne permet que de subvenir aux besoins les plus immédiats.
La plupart des cahiers des charges ont cependant prévu la rente invalidité comme une option,
seuls les ministères chargés de l’éducation, de l’enseignement supérieur, de la recherche, de la
culture, de la jeunesse et des sports, de l’économie et des finances et de la transition écologique
et solidaire l’ayant incluse dans toutes les options.
Les conditions d’attribution d’’une rente invalidité peuvent toutefois varier :
 dans la majorité des règlements et contrats, son attribution est conditionnée par le
passage à la retraite pour invalidité (fonctionnaires) ou l’attribution d’une pension
d’invalidité de deuxième ou troisième catégorie (contractuels) ;
 l’offre référencée par le MTES-MCT étend son attribution aux bénéficiaires de l’AIT de
catégorie 2 ou 3 ou de l’ATI assortie d’un taux d’invalidité de 66 % ;
 les offres référencées par certains ministères (ministères sociaux, armées, économie et
finances), ont toutefois fixé un autre critère : la reconnaissance d’un taux d’incapacité
minimum des 2/3 empêchant la reprise d’une activité40, les règlements et contrats
prévoyant dans le cas du ministère des armées un barème spécifique.
 l’offre référencée par les ministères chargés de l’économie et des finances précise même
que la prestation n’est pas due en cas de mise à la retraite pour invalidité ce qui limite
son attribution aux agents se trouvant dans les conditions d’invalidité temporaire
ouvrant le droit à l’AIT.
Comme pour l’incapacité temporaire, les règlements et contrats prévoient la possibilité pour
l’organisme assureur de procéder à un contrôle médical pour vérifier les conditions
d’ouverture de droits à la demande ou en cours de service de la prestation.
Le terme du versement dépend des règles d’attribution : quand le versement est lié au passage
à la retraite pour invalidité ou à l’attribution d’une pension d’invalidité, la prestation cesse
d’être versée à l’âge légal de départ en retraite (62 ans). Dans les autres cas, le versement peut
se poursuivre jusqu’à l’attribution d’une pension de retraite (voire jusqu’à l’âge d’attribution
d’une pension à taux plein). Le versement peut être aussi arrêté en cas de reprise d’activité ou
de diminution du taux d’incapacité ainsi qu’en cas de décès ou d’attribution du capital IPA. À
noter que l’interruption de versement à l’âge légal de départ en retraite pour le fonctionnaire
mis à la retraite pour invalidité va entrainer une baisse des ressources car la pension de retraite
attribuée pour cause d’invalidité n’est pas réévaluée à ce moment. Mais aucune offre référencée
ne propose la souscription d’une rente viagère dont le coût serait probablement trop élevé.
La variabilité de ces règles soulève les questions évoquées précédemment pour la prestation
ITT sur l’absence d’encadrement par les cahiers des charges et la bonne information des
adhérents.

40 Les ministères sociaux sont les seuls à avoir distingué deux niveaux de rente permettant notamment de couvrir
l’incapacité permanente partielle (taux d’incapacité compris entre 33 % et 66 % ou invalidité de première
catégorie).

- 18 -
19 Annexe VII

Tableau 3 : Niveaux de revenu garantis en rente invalidité par les offres référencées par les
ministères dans le cadre du deuxième référencement
Assiette des prestations et
Ministère Niveau de revenu garanti
cotisation
Ministères sociaux
Offre de base revenu de référence : TIB Néant
(fonctionnaires) ou salaire brut
Option 1 (contractuel)41 55 % TIB42
Option 2 75 % TIB
Ministère de l’économie et des
finances
Options 1 et 2 TIB 45 % TIB (complément à la
rémunération perçue)
MTES-MCT
Option 1 rémunération nette fiscale 80 % rémunération nette
Option 2 100 % rémunération nette
MEN-MESR-Culture-MJS
Offre de base traitement de référence : 50 % traitement de référence
Option 1 et 2 rémunération fiscale brute au 75 % traitement de référence
titre de l'activité entrant dans le
champ du référencement
Ministère des Armées
Offre 1 bis traitement de référence : TIB ou 75 % traitement de référence
Offre 2 bis solde de base + primes ; salaire 85 % traitement de référence
brut de base + 16 % pour
Ouvriers d’État
Ministère de la Justice
Offres 3 et 4 TIB ou salaire de base 75 % TIB
Ministère des affaires étrangères
offre unique obligatoire TIB ou salaire de base néant
garanties optionnelles 75 % TIB
complémentaires
Ministère de l’Agriculture
Formule C rémunération nette imposable 85 % rémunération nette totale
Source : Mission, d’après données des ministères et organismes.

Comme en incapacité temporaire, le niveau de ressources garanti varie selon les options
proposées et la base de calcul retenue, incluant ou non les primes. Les taux de cotisation varient
en conséquence fortement, entre 0,1-0,25 % du TIB pour les garanties se situant autour de
50 % de la rémunération nette totale) à 0,5-1 % de la rémunération nette totale pour les
niveaux de garantie dépassant 85 % de la rémunération nette. On observe également de fortes
variations tarifaires entre les assureurs d’un même ministère, à niveaux de garantie
équivalents (parfois du simple au double).
Les données statistiques fournies par les ministères sont peu explicites sur le risque invalidité
puisque seuls le MEN-MESR et le MTES-MCT ont communiqué des chiffres sur les agents mis
en retraite pour invalidité.

41 L’une des deux offres référencées laisse le choix à l’adhérent d’inclure les primes dans l’assiette.

42 Avec inclusion des primes pour l’opérateur offrant ce choix.

- 19 -
 Annexe VII 20

3.3.5. Les capitaux versés en cas de décès ou d’invalidité permanente et absolue

complètent les garanties statutaires

Comme indiqué précédemment le capital versé à la famille de l’agent en cas de décès peut être
versé par anticipation à l’agent qui se trouve en situation d’invalidité permanente et absolue.
Le montant du capital est défini en pourcentage du TIB ou de la rémunération totale (incluant
les primes) et s’échelonne, selon les ministères et les options entre le minimum de 70 % du TIB
annuel jusqu’à 150 et même 180 voire 200 % de la rémunération annuelle totale.
Une seule offre, retenue par les ministères sociaux, prévoit un doublement du capital en cas
décès accidentel et un triplement en cas de décès imputable à un accident de service ainsi
qu’une majoration en cas de décès concomitant du conjoint.
Ces garanties sont fréquemment complétées par des garanties additionnelles : capital orphelin,
pour des montants de l’ordre de 10 000 € par enfant, capital orphelin handicapé, rentes
éducation (seulement au MTES-MCT), rente enfant handicapé (autour de 2 000 € par an).
Les tarifs, s’étage entre 0,2 % et 0.7 % de l’assiette de cotisation (TIB ou rémunération nette
totale) avec des variations significatives, même entre organismes référencés par le même
ministère et pour des garanties identiques.

3.4. La garantie dépendance reste proposée en option dans plusieurs

ministères

Hormis le ministère des finances pour lequel la garantie dépendance est incluse dans la
garantie décès-IPA, les autres ministères n’ont accepté une telle offre qu’en option. Les
garanties proposées consistent dans le versement d’une rente mensuelle viagère de l’ordre de
500 €, ce montant pouvant être réduit au cas où la personne reste à domicile. Des prestations
d’assistance peuvent compléter la rente.
Le versement de la rente est subordonné à la reconnaissance par l’assureur de l’état de
dépendance, selon des critères et des modalités et référentiels d’évaluation propres à chaque
contrat ou règlement. Plusieurs des contrats ou règlements examinés se réfèrent à la grille
AGGIR utilisée par les équipes médico-sociales des départements pour l’évaluation du droit à
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), éventuellement combinée avec d’autres outils
d’évaluation, d’autres ne s’y référant pas. Toutefois, même en cas d’utilisation d’AGGIR, les
organismes assureurs procèdent à leur propre évaluation sans reconnaitre automatiquement
le classement en GIR effectué par le département.
Ces garanties sont annuelles, l’assureur pouvant réviser le tarif chaque année en fonction de
l’équilibre technique du contrat, mais s’engageant, dans les contrats examinés, à ne pas
moduler le tarif en fonction de l’évolution de l’état de santé de l’assuré.

4. Dans la FPT, les niveaux de couverture offerts sont mal connus du fait
de la diversité des offres
Il n’existe pas de système national de remontée d’informations permettant de disposer de
données statistiques fiables sur la population des agents des collectivités territoriales couverte
par un dispositif de protection sociale complémentaire, en maladie comme en prévoyance. Il
n’existe pas non plus de données budgétaires relatives à la participation financière des
collectivités, ces dépenses n’étant pas spécifiquement identifiées dans la nomenclature
budgétaire et comptable. La nature et les niveaux des garanties souscrites en prévoyances sont
encore moins connues :

- 20 -
21 Annexe VII

 l’absence de critère de labellisation des offres de prévoyance (cf. infra 2.2.) conduit à ne
pas demander aux prestataires qui en sont chargés d’analyser leur contenu ;
 il n’existe pas de dispositif de collecte et d’analyse des offres retenues dans le cadre des
conventions de participations ;
 une part importante des agents a souscrit des garanties de prévoyance, en dehors des
offres labellisées ou conventionnées, soit dans le cadre de contrats collectifs souscrits
pas les collectivités avant la parution du décret de 2011, soit à titre individuel43 ,
garanties qui sont encore moins bien connues.
Les sources déclaratives dont la mission a pu disposer (synthèse des bilans sociaux établie par
la DGCL enquêtes réalisées par certains opérateurs comme la MNT, questionnaires adressés
par la mission auprès de la fédération des centres de gestion, de l’association des DRH de
grandes collectivités, de l’Assemblée des départements de France et de Régions de France) ont
permis de recueillir des éléments d’information mais partiels et parfois non homogènes.

4.1. Malgré la participation des employeurs, seul un agent sur deux environ
serait couvert en prévoyance

Les données recueillies par la mission montrent une réelle montée en charge des dispositifs
permettant une participation de l’employeur à la couverture complémentaire : un document
réalisé en commun par les associations d’élus, le centre national de la fonction publique
territoriale (CNFPT) et Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG), intitulé
« horizons 2018 » constate une forte progression avec 57 % des collectivités ayant mis en place
un tel dispositif en 2017 contre 44 % en 201444. En 2017, 81 % des dispositifs mis en place
incluaient des garanties de prévoyance (51 % portant sur la santé et la prévoyance et 30 %
seulement sur la prévoyance). Bien que différents, les chiffres fournis par la MNT issus d’un
sondage réalisé à sa demande45 font état d’une progression du même ordre : 69 % des
collectivités offrent une participation financière à un contrat de prévoyance en 2017 contre
41 % en 2010.
Le même sondage précise que la participation financière moyenne des collectivités aux
garanties de prévoyance s’élève à 11,40 € par mois en 2017 (contre 17,50 € en 2013)46, la
participation moyenne aux garanties santé s’élevant à 17,10 €. Cette participation s’effectue
désormais majoritairement dans le cadre d’une convention de participation (54 % des
collectivités finançant la prévoyance en 2017 contre 32 % en 2013). Ce constat est corroboré
par la FNCDG qui estime que la convention de participation est choisie par les deux tiers des
collectivités qui financent la prévoyance de leurs agents.
Malgré cette progression de la participation des employeurs, la proportion d’agents couverts
en prévoyance ne dépasserait pas 50 % selon la MNT

43 La Mutuelle nationale territoriale (MNT) indique ainsi que fin 2018 que 45 % de ses 443 000 adhérents en
prévoyance étaient dans ce cas.
44La synthèse des bilans sociaux de 2015 indique que 37 % des collectivité participaient alors au financement des
garanties de prévoyance, soit un écart de 7 points avec le sondage MNT de 2014..
45Sondage réalisé sur un échantillon de 302 décideurs des collectivités territoriales (responsables RH, directeurs
généraux ou directeurs généraux adjoints des services, élus) ; représentativité assurée par la méthode des quotas
après stratification par type de collectivité.
46La synthèse des bilans sociaux de 2015 indique un montant moyen de participation de 128 € par an, soit 10,7 €
par mois.

- 21 -
 Annexe VII 22

4.2. Le contenu des offres labellisées ou conventionnées n’est pas précisément

connu.

Les enquêtes et sondages mentionnés ne renseignent pas sur le contenu des garanties de
prévoyance proposées. L’analyse de quelques offres de prévoyance communiqués par les
organismes rencontrés par la mission ou accessibles en ligne montrent qu’elles sont
comparables avec celles proposées par les mutuelles référencées pour les agents de la fonction
publique de l’État.
Les offres que la mission a pu examiner se caractérisent toutefois par une plus grande
modularité des niveaux de couverture, laissant par exemple aux agents la possibilité de choisir
un montant forfaitaire d’indemnités journalières qui leur seront versées en cas d’ITT ou
d’opter pour un complément de rémunération fonction du salaire antérieur, avec le choix
d’inclure ou non les primes dans l’assiette, probablement pour s’adapter aux capacités
contributives plus faibles en moyenne dans la fonction publique territoriale où les trois quarts
des agents appartiennent à la catégorie C. En invalidité, la couverture sous forme de rente
paraît moins fréquente que dans la fonction publique d’État, sans doute pour la même raison,
certaines offres proposant toutefois un capital calculé comme un complément de rémunération
jusqu’à l’âge légal de la retraite mais versé en une fois.
Il faut souligner que les agents territoriaux sont davantage exposés aux risques d’incapacité
temporaire et d’invalidité que ceux de la fonction publique de l’État :
 selon la MNT, la part des agents ayant connu un arrêt de travail de plus de trois mois est
passée de 4,8 % en 2008 à 6,3 % en 2016, en raison notamment de l’augmentation de
l’âge moyen des agents et du poids des filières techniques regroupant des métiers
exposés, ce constat valant aussi pour les arrêts de travail imputables à des causes
professionnelles47 ;
 les données statistiques de la CNRACL48 montrent qu’en 2017, les attributions de
pension de droit direct pour invalidité ont représenté près de 10 % des attributions
totales de pension dans la FPT (4006 sur 40 796), alors qu’elles n’ont représenté que
5,7 % des pensions attribuées en 2017 aux agents de la fonctions publique de l’État49
avec un âge moyen inférieur de 5,5 ans à l’âge de liquidation des pensions de retraite
(56,6 contre 61,9 ans) et une pension moyenne inférieure de 25 % (988,3 € contre
1 319,5 €).

4.3. La mise en concurrence des organismes complémentaires dans le cadre des

conventions de participation peut être préjudiciable à la pérennité de la
protection des agents, particulièrement en prévoyance

Plusieurs des interlocuteurs de la mission estiment que la mise en concurrence des organismes
complémentaires préalable à la conclusion des conventions de participation a entrainé une
compétition tarifaire, particulièrement sur la prévoyance, dont les effets pourraient remettre
en cause leur équilibre financier.

47La synthèse des bilans sociaux 2015 indique en moyenne 6,5 accidents de service pour 100 agents en emploi
permanent dont 8,6 dans la filière technique, 10,9 dans la police et 15,4 dans les services d’incendie et secours.
48 CNRACL, recueil statistique 2017.

49 3 425 Pensions d’invalidité attribuées par le SRE en 2018 sur un total de 59

518 pensions attribuées. L’âge moyen
des nouveaux pensionnés pour invalidité est de 57,44 ans contre 62 ans pour les autres pensionnés de droit direct.
La pension moyenne est de 1 634 € contre 2 174 pour les autres pensions de retraite.

- 22 -
23 Annexe VII

En effet, la relative étroitesse des populations à couvrir et le manque de précision et de fiabilité

des informations sur la sinistralité communiquées par les collectivités lors des appels d’offres,
conjuguées au caractère facultatif des contrats collectifs, génèrent une forte incertitude sur le
tarif d’équilibre alors même que la concurrence incite les organismes à proposer des tarifs
attractifs pour obtenir le conventionnement. Pour certains interlocuteurs de la mission, la
volonté des collectivités de limiter leur participation financière serait notamment à l’origine
de ces situations, les amenant à fixer une pondération élevée du « rapport entre la qualité des
garanties et le tarif proposé » parmi les critères de choix des offres, faisant ainsi porter la
concurrence principalement sur les tarifs.
Des organisations syndicales auditionnées par la mission ont ainsi fait état d’organismes
conventionnés ayant revalorisé fortement leurs tarifs après avoir été sélectionnés, au-delà des
limites sur lesquelles ils s’étaient engagés dans l’appel d’offres50, pour retrouver l’équilibre
financier, sans que les collectivités fassent usage de la possibilité de dénonciation de la
convention qui leur est ouverte en ce cas51. Cette situation entraine ensuite, si les collectivités
ne relèvent pas leur participation pour accompagner ces hausses tarifaires, un risque de
désaffiliation des agents de leur couverture prévoyance.

50 Le 4° de l’article 17 du décret du 8 novembre 2011 impose aux candidats à une convention de participation
d’indiquer les limites, âge par âge, au-delà desquelles le tarif proposé ne peut évoluer au cours de la période couverte
par la convention.
51 Articles 20 et 21 du décret du 8 novembre 2011.

- 23 -
 ANNEXE VIII

Analyse des niveaux de couverture santé

des agents publics
 SOMMAIRE

1. SI LES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE ONT GLOBALEMENT UNE OPINION

POSITIVE DE LEUR COUVERTURE SANTÉ, LES AGENTS DU SECTEUR PRIVÉ EN
SONT DAVANTAGE SATISFAITS ............................................................................................3

2. LES CONTRATS D’ASSURANCE SANTÉ NOUVELLEMENT RÉFÉRENCÉS PAR DEUX

MINISTÈRES OBTIENNENT DES NIVEAUX DE REMBOURSEMENT PLUS FAIBLES
QUE CEUX PROPOSÉS DANS LE SECTEUR PRIVÉ MALGRÉ UNE AMÉLIORATION
PAR RAPPORT AU PREMIER RÉFÉRENCEMENT ..............................................................5

3. LES CONTRATS RÉFÉRENCÉS PAR LES MINISTÈRES PROPOSENT, DANS LEUR

ENSEMBLE, DES NIVEAUX DE COUVERTURE COUVRANT LA TOTALITÉ DU
SPECTRE DES CONTRATS INDIVIDUELS .......................................................................... 11
 Annexe VIII

La présente fiche analyse les niveaux de couverture en matière de santé des agents publics en
s’appuyant sur des analyses réalisées par l’IRDES et par la DREES. La première partie traite de
la couverture en santé des agents publics, qu’elle soit référencée ou non, les autres parties
abordent, quant à elles, la couverture santé référencée par les ministères.
Les nombreux paramètres qui entrent en ligne de compte pour la tarification des contrats
(garanties proposées, âge, composition familiale, ancienneté de souscription, revenu, lieu de
résidence etc.) rendent délicate une analyse comparative des contrats sous l’angle qualité /
prix ; du reste, le CCSF a abandonné l’idée de réaliser1 des analyses comparatives générales et
privilégie le développement des comparateurs de prix pour que les consommateurs puissent
choisir le contrat d’assurance santé le plus adapté à leur profil et à leurs besoins. Le critère de
prix ne peut être le seul au regard de la variabilité des garanties, et des besoins des assurés.
Des engagements d’amélioration de la lisibilité des garanties ont par ailleurs été pris, à deux
reprises, par les assureurs complémentaires.

Encadré 1 : Les comparateurs de prix et les démarches visant à une meilleure lisibilité des
contrats

Le comité consultatif du secteur financier (CCSF) avait, après saisine par le ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie en 2011, formulé un avis (26 mars 20132) « pour renforcer la transparence et
la qualité des comparateurs d’assurances complémentaires santé sur internet » -à la suite d’un avis en
2012 sur les comparateurs d’assurances de dommages.
Il constatait en particulier l’importance qu’avant de changer de contrat de complémentaire santé,
l’assuré soit attentif, notamment, aux garanties viagères du contrat antérieur, et à la tarification en
fonction de son âge. L’avis de 2013 recensait les règles à respecter par les comparateurs. Ainsi : « le
contenu et les limites des garanties sont présentés clairement. En particulier les conditions de
remboursement sont illustrées par un ou plusieurs exemples exprimés en euros ». Ou encore : « Les
comparateurs...attirent l’attention des internautes sur l’importance de garantir les risques de santé qui ne
sont pas toujours prévisibles au moment de la souscription du contrat ». L’avis précisait in fine les noms
des comparateurs (au nombre de 6) s’étant engagés à respecter les principes définis par l’avis, à la date
du 6 juin 2013.
Ces travaux n’ont pas eu de suite depuis lors, et on peut constater que le conseil des assureurs au
prospect sur ses besoins en santé n’est pas systématique.
Le CCSF s’est en outre intéressé à deux reprises à la lisibilité des contrats de complémentaire santé.
En 2011 (avis du 7 avril), le CCSF avait pris connaissance des engagements adoptés par l’Unocam (Union
nationale des organismes complémentaires d’assurance maladie) en octobre 2010. Les assureurs
complémentaires avaient adopté une « déclaration commune portant engagement de bonnes pratiques
sur la lisibilité des garanties », après concertation avec les associations de malades, d’usagers du système
de santé et de consommateurs. Cette déclaration formulait des recommandations sur l’expression des
garanties (délai d’attente éventuel avant que la garantie ne soit applicable, personnes et éléments
couverts, existence éventuelle de réseaux) ainsi que sur les termes utilisés (forfaits ou plafonds exprimés
en euros ; abandon de termes peu compréhensibles comme les références au plafond de la sécurité
sociale au profit de garanties exprimées en euros au-delà de la base de remboursement de la sécurité
sociale). La déclaration était en outre accompagnée d’un glossaire et d’un guide « Bien comprendre et
bien choisir votre complémentaire santé ».

1 Comme c’est le cas en matière bancaire (tarifs-bancaires.gouv.fr), en lien entre le CCSF et le ministère de
l’économie et des finances. Le comparateur public en ligne a été mis en place par le décret du 5 novembre 2015 (« Le
comité assure la mise en ligne d'une information permettant de comparer les tarifs des établissements mentionnés à
l'avant-dernier alinéa de l'article L. 614-1 pour les principaux services offerts à leurs clients personnes physiques
n'agissant pas pour des besoins professionnels »).
2 https://www.ccsfin.fr/sites/default/files/medias/documents/avis-comparateurs_sante_260313.pdf

-1-
 Annexe VIII

Le CCSF avait relevé « la remarquable qualité du travail réalisé et de la concertation menée par l’UNOCAM,
s’agissant d’information des publics sur des sujets complexes ». Il insistait sur « la nécessité de faire très
largement connaître ces documents, en particulier le glossaire, en relayant le plus possible l’information ».
Enfin, le CCSF soulignait notamment « l’importance d’une mise en œuvre accélérée de ce dispositif pour
garantir l’effectivité des engagements pris en matière de lisibilité et de diffusion de ces informations, avec
un suivi particulier des nouvelles garanties et des nouveaux contrats ».
En fait, le suivi de ces engagements a été temporaire (la dernière étape étant la publication début 2013
d’une brochure « Trois clés pour bien choisir »). L’Unocam a effectué un bilan en 2012 (« 1ère évaluation
du 5 mars 2012 : « Améliorer la lisibilité des contrats d’assurance complémentaire santé : Engagements
pris, engagements tenus ! »). Elle notait que, sur 2/3 des assureurs complémentaires ayant répondu, près
des 2/3 avaient diffusé le glossaire et la moitié le guide. Par ailleurs, 97 % des organismes ayant mis ou
prévoyant de mettre en place une nouvelle offre déclaraient avoir tenu compte de la totalité des
recommandations visant à améliorer la lisibilité des garanties (alors que 82 % estimaient les appliquer
antérieurement). Toutefois, on peut noter que le % des organismes présentant les prestations soit
totalement en euros soit en pourcentage de la base de remboursement et en euros au-delà de la base de
remboursement de la sécurité sociale était de 96 % pour les lunettes mais de 54 % seulement pour les
prothèses dentaires.
Dans le contexte de la réforme du zéro reste à charge, l’Unocam a en 2018, outre une actualisation du
glossaire de 2010, préparé de nouveaux travaux d’amélioration de la lisibilité des garanties. Ces derniers
ont porté d’une part sur l’harmonisation de l’intitulé des garanties (une dizaine de grands postes dont 5
grands postes dont les libellés seront harmonisés et clairement définis : hospitalisation, dentaire, soins
courants, optique, aides auditives et 5 postes libres), d’autre part sur la mise en place d’une base
commune d’exemples (une douzaine) de remboursement. Cette liste, à valeur non contractuelle,
mentionnera les tarifs opposables des actes, ou les tarifs moyens des actes en cas de tarifs libres, le
niveau de remboursement et le reste à charge en euros.
A la demande du ministre de l’économie et des finances, ces travaux ont été présentés au CCSF. Ce
dernier (avis du 19 juin 2018) a constaté que « les travaux visant une meilleure lisibilité des tableaux de
garanties renforcent la réforme 100 % santé », a approuvé la présentation harmonisée des 5 grands
postes de remboursement ainsi que les exemples de remboursement chiffrés ». En complément, il
« invite à travailler à une expression harmonisée des remboursements, en choisissant soit le remboursement
de l’assurance maladie obligatoire inclus, soit… exclu ».
L’Unocam a publié « l’engagement pour la lisibilité des contrats de complémentaire santé » le 14 février
2019.3 Il sera applicable en même temps que les modifications liées à la réforme du RAC zéro pour les
contrats responsables et au plus tard en 2022 pour les contrats non responsables. Parmi les annonces,
l’invitation aux organismes complémentaires de développer des simulateurs permettant de connaître le
reste à charge.

3
http://www.unocam.fr/attached_file/componentId/kmelia245/attachmentId/233441/lang/fr/name/Engageme
nt %20pour %20la %20lisibilité %20des %20garanties %20de %20complémentaire %20santé %20- %20Do....pd
f

-2-
 Annexe VIII

1. Si les agents de la fonction publique ont globalement une opinion

positive de leur couverture santé, les agents du secteur privé en sont
davantage satisfaits
Une étude a été réalisée par l’IRDES4, à la demande de la mission, sur la couverture
complémentaire santé des salariés de la fonction publique (qu’elle soit référencée ou non), à
partir des données de l’enquête Santé et Protection sociale 20145. Cette étude analyse
notamment l’opinion des agents des secteurs public et privé concernant leur couverture santé
complémentaire pour les garanties de prothèses dentaires (couronnes, bridges, dentiers), de
lunettes, de dépassements d’honoraires de spécialistes et en soins hospitaliers. Si les
informations tirées de cette étude sont nécessairement subjectives puisqu’elles dépendent des
besoins exprimés par les assurés, elles permettent de mesurer le niveau de satisfaction des
agents publics par rapport à leur couverture santé.
S’agissant des prothèses dentaires et des lunettes, les agents du secteur privé en CDI, qui sont
75 % à accéder à un contrat collectif (dont 82 % à un contrat obligatoire), sont ceux qui ont la
meilleure opinion de leurs garanties. A cet égard, l’étude de la DREES réalisée en 20166
souligne que 72 % des bénéficiaires d’un contrat collectif ont souscrit un contrat haut de
gamme, contre 12 % des bénéficiaires de contrats individuels.
L’étude IRDES fait ressortir que :
 51 % des agents privés en CDI ont une opinion favorable de leurs garanties en prothèses
dentaires contre 39 % des titulaires de la fonction publique (alors que 25 % des agents
privés ne savent pas s’ils sont bien couverts contre 21 % pour les fonctionnaires). Quant
aux agents contractuels, l’opinion est favorable à 43 % dans les secteurs privé et public,
étant entendu qu’ils sont près d’un tiers à ne pas connaître la qualité de leur couverture,
ce qui s’explique en partie par la jeunesse de cette population moins concernée par les
soins dentaires coûteux.
 63 % des agents privés en CDI ont une opinion favorable de leurs garanties de lunettes
contre 49 % pour les titulaires de la fonction publique. Quant aux contractuels de la
fonction publique et aux agents du secteur privé en CDD, le taux d’opinions favorables
est légèrement supérieur à 50 %. En outre, les agents connaissent mieux la qualité de
leur couverture pour cette garantie puisqu’ils sont seulement entre 14 % et 17 % à ne
pas savoir s’ils sont bien couverts (à l’exception des agents privés en CDD qui sont 24 %
à l’ignorer).

4 IRDES, La couverture complémentaire santé des salariés de la Fonction Publique – À partir des données de l’enquête
Santé et Protection Sociale 2014, février 2019.
5À la différence de l’exploitation de l’enquête Santé et Protection Sociale de 2012 qui avait été réalisée en 2015
pour les besoins de la mission IGA/IGAS/IGF sur la protection sociale complémentaire des agents publics, cette
enquête intègre les données des sections locales mutualistes et des régimes spéciaux les plus importants,
permettant ainsi d’améliorer la représentativité de l’échantillon.
6 DREES, Le niveaux de garanties des couvertures individuelles et collectives, issu de La complémentaire santé –
édition 2019 - A partir des données de l’enquête auprès des organismes offrant des couvertures complémentaires
santé (2016).

-3-
 Annexe VIII

 quant aux retraités, le taux d’opinions favorables est comparable entre secteurs public
et privé (42 % pour les prothèses et proche de 50 % pour les lunettes). Les salariés du
secteur privé sont confrontés au moment de leur départ à la retraite à la perte de tout ou
partie des avantages liés à leur contrat collectif ; la plupart d’entre eux font face à une
augmentation importante du coût de leur complémentaire santé et peuvent être amenés
à changer de contrat, voire d’organisme complémentaire, et à réduire le niveau de
certaines garanties, comme le dentaire et les prothèses. Par ailleurs, les retraités
connaissent mieux la qualité de leur couverture santé que les actifs dans la mesure où ils
sont moins de 10 % à ne pas se prononcer sur la qualité de leur couverture en matière
de prothèses et moins de 5 % pour ce qui concerne la qualité de remboursement des
lunettes.
S’agissant des dépassements d’honoraires de spécialistes, l’étude IRDES fait ressortir des
constats similaires sur les différences de niveaux de garantie perçus selon les catégories de
salariés, mis à part le fait que les salariés retraités du secteur privé ont une meilleure opinion
de leur niveau de garantie (50 % d’opinion favorables contre 43 % pour les retraités du secteur
public). Cela peut s’expliquer en partie par les choix faits par les salariés du secteur privé au
moment du départ à la retraite de maintenir un niveau de garantie élevé sur les honoraires de
spécialistes. Il convient également de noter que la part des retraités qui ne se prononce pas sur
le niveau de garantie en matière d’honoraires de spécialistes est de 22 % pour ceux issus de la
fonction publique contre 17 % pour ceux issus du privé.
Quant à la couverture des soins hospitaliers, ce sont les agents du secteur public qui ont
l’opinion la plus favorable de leurs garanties avec un taux de 65 % environ, les agents du
secteur privé ayant une perception légèrement inférieure (63 % d’opinions favorables pour les
agents en CDI et 59 % pour les agents en CDD). Les agents, qu’ils soient issus du secteur privé
ou du secteur public, ont cependant une connaissance assez faible de leur niveau de garantie
en matière de soins hospitaliers puisqu’ils sont 26 % des fonctionnaires à ne pas se prononcer
et près du tiers pour les autres agents. S’agissant des retraités, le taux d’opinions favorables se
situe à un niveau élevé (74 % pour les retraités issus du privé et 72 % pour ceux issus du
public), alors qu’ils connaissent mieux le niveau de leurs garanties (environ 20 % ne se
prononcent pas).
En conclusion, il apparaît que les agents du secteur public ont globalement une opinion positive
de leur couverture santé, même si les actifs du secteur privé apparaissent davantage satisfaits
(avec une part importante de personnes qui n’ont pas d’opinion sur la qualité de leur
couverture) ; cela s’explique principalement par la nature du contrat d’assurance dans le
secteur privé, qui est le plus souvent collectif à adhésion obligatoire (limitant, de ce fait, les
effets d’anti-sélection) et pour lequel l’employeur participe au financement (permettant
d’offrir des garanties plus élevées à moindre coût pour le salarié). En revanche, ces différences
entre agents issus du secteur public ou privé s’estompent au moment du passage à la retraite,
ce qui s’explique par les choix que les retraités issus du privé sont amenés à faire (en termes
d’arbitrage prix / garanties) dès lors qu’ils ne bénéficient plus du contrat d’assurance collectif
de leur entreprise, en partie financé par leur ancien employeur. En tout état de cause, malgré
les règles de solidarité mises en place pour les contrats d’assurance santé des retraités issus
du secteur public, il existe peu de différences dans la perception qu’ils ont de leurs garanties
par rapport au secteur privé (en dehors de la couverture des honoraires de spécialistes pour
lesquels ils ont une opinion moins favorable que les retraités issus du privé).

-4-
 Annexe VIII

2. Les contrats d’assurance santé nouvellement référencés par deux

ministères obtiennent des niveaux de remboursement plus faibles que
ceux proposés dans le secteur privé malgré une amélioration par
rapport au premier référencement
L’IRDES² a également comparé, à la demande de la mission, les niveaux de remboursement
proposés aux salariés de la fonction publique par deux grandes mutuelles référencées (à savoir
la MGEN pour l’Education nationale et la MGEFI pour les ministères économiques et financiers)
avec les niveaux de remboursements des contrats collectifs de base du secteur privé7. Cette
analyse est réalisée à partir de l’enquête Protection sociale complémentaire d’entreprise
(PSCE) de 2017 pour la distribution des garanties des contrats collectifs et des garanties
proposées par les mutuelles référencées en 2019. Elle permet également de faire une
comparaison des niveaux de garanties avec les contrats anciennement référencés lors de la
première vague. Il convient cependant de noter que l’analyse se concentre sur certaines
garanties uniquement (honoraires spécialistes, honoraires hospitaliers, prothèses dentaires,
lunettes, chambre particulière) sans prendre en considération l’ensemble des garanties
proposées par les contrats.
Cette analyse fait ressortir des niveaux de remboursement plus faibles pour les contrats
proposés par les mutuelles de fonctionnaires que pour les contrats collectifs offerts par les
employeurs du secteur privé (étant entendu que l’analyse ne concerne que les contrats de base
des contrats collectifs). Dans le cadre des contrats étudiés pour la MGEN ou la MGEFI, pour les
ministères ou pour la fonction publique territoriale, seul le contrat de la MGEN (Vita-santé 4)
référencé par le MAS (contrat de niveau 4) propose des garanties supérieures (ou égales pour
les lunettes) aux garanties médianes des contrats collectifs (cf. graphique n°1).

Graphique n°1 : Garanties MGEN pour les personnels des ministères sociaux

Garanties MGEN , ministères sociaux

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire hon. Hospitaliers
25%
0%

sante1 lunettes chbre particuliere

sante2
sante3 sante4
polygone des garanties coll. medianes

Source : IRDES, Une comparaison de garanties offertes aux salariés de la fonction publique avec celles des contrats collectifs
Nota : Plus les garanties offertes aux salariés du secteur privé sont élevées en comparaison des contrats offerts par les mutuelles
référencées, plus la courbe est proche du centre. Les garanties médianes des contrats collectifs forment un pentagone (puisque
cinq garanties sont étudiées), appelé par la suite « polygone des garanties médianes ». Il permet de visualiser le milieu de gamme
du collectif.

7 IRDES, Une comparaison de garanties offertes aux salariés de la fonction publique avec celle des contrats collectifs,
Marc Perronnin, 2019.

-5-
 Annexe VIII

Cependant, l’analyse de l’IRDES met en évidence que le fait de recourir au réseau de soins
mutualiste, dans le cas des contrats proposés par la MGEN, permet de proposer des garanties
plus élevées, en particulier pour les contrats de base, notamment en dentaire où la différence
apparaît importante (pouvant, pour certains types de soins aller au-delà de la couverture de
milieu de gamme du secteur privé). Cela a également pour conséquence de réduire les
différences entre les niveaux de remboursements des contrats d’entrée de gamme et les autres
contrats (compte tenu des niveaux de remboursement de la chambre particulière et du
dentaire). Néanmoins, l’analyse IRDES montre que, dans le cadre de la deuxième vague
de référencement, la MGEN comme la MGEFI n’opèrent plus de remboursements
différenciés selon le fait de fréquenter ou non le réseau de soins mutualiste, à la
différence des contrats référencés lors de la première vague. En effet, il apparaît que
dans le cadre du 2e référencement, les cahiers des charges ont limité la capacité de
contribution des réseaux de soins par les précisions qui y étaient apportées.
Les graphiques 2 et 3 comparent les niveaux de garanties proposées par la MGEN et la MGEFI
entre la première et la deuxième vagues de référencement. Il ressort que :
 Les garanties offertes par la MGEFI aux agents du ministère de l’économie et des finances
sont améliorées (sans prendre en considération la possibilité du recours au réseau de
soins) surtout pour ce qui concerne l’option la plus « couvrante » du contrat
nouvellement référencé.
 Les garanties offertes par la MGEN au ministère de l’éducation nationale, de la recherche,
de l’enseignement supérieur, de la culture et de la jeunesse et des sports (correspondant
au cahier des charges défini par la DRH ministérielle) se trouvent améliorées (si on ne
prend pas en considération l’accès aux réseaux de soins mutualistes proposés dans le
cadre du premier référencement), ce constat étant confirmé par l’analyse réalisée par la
DREES (cf. graphique n°4).
Néanmoins, il convient de rester prudent sur ces comparaisons qui doivent également prendre
en compte les évolutions tarifaires pratiquées entre les deux vagues de référencement.

Graphique n°2 : Garanties MGEFI pour les personnels du ministère de l’Economie et des
finances

Garanties MGEFI en 2017

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire 25% hon. Hospitaliers

0%

lunettes chbre particuliere

prémi santé vita santé

multi santé polygone des garanties coll. medianes

-6-
 Annexe VIII

Garanties MGEFI en cas de recours à un réseau de soins en 2017

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire 25% hon. Hospitaliers
0%

lunettes chbre particuliere

prémi santé vita santé

multi santé polygone des garanties coll. medianes

Garanties MGEFI en 2018

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire 25% hon. Hospitaliers

0%

lunettes chbre particuliere

maitrise sante vita sante 2

vita sante 3 polygone des garanties coll. medianes

Source : IRDES, Une comparaison de garanties offertes aux salariés de la fonction publique avec celles des contrats
collectifs
Nota : Plus les garanties offertes aux salariés du secteur privé sont élevées en comparaison des contrats offerts par les
mutuelles référencées, plus la courbe est proche du centre. Les garanties médianes des contrats collectifs forment un
pentagone (puisque cinq garanties sont étudiées), appelé par la suite « polygone des garanties médianes ». Il permet
de visualiser le milieu de gamme du collectif.

-7-
 Annexe VIII

Graphique 3 : Garanties MGEN pour les ministères de l’éducation nationale, de la recherche, de

l’enseignement supérieur, de la culture et de la jeunesse et des sports

Première vague de référencement

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire 25% hon. Hospitaliers
0%

lunettes chbre particuliere

MGEN initial MGEN EQUILIBRE

MGEN REFERENCE MGEN INTEGRALE
polygone des garanties coll. medianes

Première vague de référencement - recours aux réseaux de soins

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire 25% hon. Hospitaliers
0%

lunettes chbre particuliere

MGEN initial MGEN EQUILIBRE

MGEN REFERENCE MGEN INTEGRALE
polygone des garanties coll. medianes

-8-
 Annexe VIII

Deuxième vague de référencement

specialistes
100%
75%
50%
prothèse dentaire 25% hon. Hospitaliers

0%

lunettes chbre particuliere

prémi santé vita santé

multi santé polygone des garanties coll. medianes

Source : IRDES, Une comparaison de garanties offertes aux salariés de la fonction publique avec celles des contrats
collectifs
Nota : Plus les garanties offertes aux salariés du secteur privé sont élevées en comparaison des contrats offerts par les
mutuelles référencées, plus la courbe est proche du centre. Les garanties médianes des contrats collectifs forment un
pentagone (puisque cinq garanties sont étudiées), appelé par la suite « polygone des garanties médianes ». Il permet
de visualiser le milieu de gamme du collectif.

-9-
 Annexe VIII

Graphique n°3 : Positionnement des offres proposées par la MGEN entre le premier et le
deuxième référencement selon la méthode de la DREES et comparaison ave contrats collectifs

1,00

0,90

0,80

0,70
Valeur du score

0,60

0,50

0,40 Contrats individuels

0,30 Contrats collectifs

Contrats MGEN du deuxième

0,20
référencement
Contrats MGEN du premier
0,10 référencement

0,00
1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97
Part de bénéficiaires en % (percentile de score )
Lecture : En 2016, les 10 % des bénéficiaires de contrats individuels les moins bien couverts (10ème percentile) disposent
d’un contrat dont le score est inférieur à 0,41.
Champ : Ensemble des bénéficiaires de contrats individuels et collectifs.
Les contrats de la MGEN sont ceux fournis par la mission.
Méthode : voir fiche n°11 de l’ouvrage Barlet et al. (2019). La complémentaire santé. Acteurs, bénéficiaires, garanties
(édition 2019). Paris, France : DREES, coll. Panoramas de la DREES-santé.
Source : DREES, enquête sur les contrats les plus souscrits 2016 ; extrapolation des garanties des contrats modaux à
l’ensemble des contrats.

- 10 -
 Annexe VIII

3. Les contrats référencés par les ministères proposent, dans leur

ensemble, des niveaux de couverture couvrant la totalité du spectre
des contrats individuels
À la demande de la mission, la DREES a réalisé une analyse des niveaux de couverture des
garanties demandées par les ministères dans le cadre des appels d’offre lancés à l’occasion du
deuxième référencement, en cherchant à les situer par rapport aux résultats obtenus dans le
cadre de son enquête sur les contrats les plus souscrits en 2016. L’encadré ci-dessous décrit la
méthode employée par la DREES dans son étude de 2016.
Le tableau 1 présente le classement des niveaux de couverture demandés par les ministères
dans le cadre du deuxième référencement. Pour la plupart, les ministères ont demandé aux
organismes complémentaires de proposer différents niveaux de couverture allant du contrat
d’entrée de gamme (score inférieur à 0,6), au contrat de milieu de gamme (score compris entre
0,6 et 0,8) jusqu’au contrat haut de gamme (score supérieur à 0,8). Néanmoins, le tableau 1 fait
apparaître des stratégies hétérogènes entre ministères. Ainsi :
 l’appel d’offre lancé par le MAS a défini des garanties d’entrée de gamme pour les 3
premiers niveaux de couverture et des garanties de moyenne gamme pour son dernier
niveau de garantie, ce qui ne permet pas aux agents de ce ministère de bénéficier d’un
contrat référencé haut de gamme ;
 a contrario, l’offre de base du MTES correspond à des contrats de moyenne gamme, sans
ouvrir la possibilité aux agents qui le souhaiteraient de souscrire un contrat d’entrée de
gamme, moins onéreux ;
 le MAEE et le MEN, quant à eux, ont défini un premier niveau de garantie d’entrée de
gamme et un dernier niveau de garanties haut de gamme, sans proposer de contrat
intermédiaire ;
 enfin, d’autres ministères comme la Justice, la Défense ou l’Agriculture ont défini des
niveaux de garanties correspondant à l’ensemble des contrats d’entrée de gamme au
haut de gamme.

- 11 -
 Annexe VIII

Encadré 2 : méthode de classement des contrats d’assurance santé développée par la DREES
La méthode utilisée par la DREES pour classer les contrats selon leur degré de couverture s’appuie sur
le calcul d’un score synthétique pour chacun d’entre eux. Le score d’un contrat révèle son niveau de
remboursement du reste à charge après assurance maladie obligatoire (AMO) sur un panier de soins
pour un bénéficiaire moyen. Il varie entre zéro (le contrat n’offre aucun remboursement du reste à
charge sur les postes de soins considérés) et un (le contrat offre un remboursement complet du reste à
charge sur les postes de soins considérés). […]
Le score est établi à partir des soins suivants : l’optique simple, l’optique complexe, les aides auditives,
les prothèses dentaires, les soins orthodontiques, les consultations de médecins spécialistes, la
pharmacie remboursée à 15 % et 30 % par l’AMO, la chambre particulière à l’hôpital.
Pour chacun de ces soins, le remboursement du contrat est calculé en appliquant les garanties –
recueillies dans l’enquête sur les contrats les plus souscrits – à la consommation moyenne observée en
2016 pour ce soin (RAC AMO, nombre d’actes, nombre de patients) dans les données de remboursement
de l’assurance maladie du Système national des données de santé – Datamart consommation inter-
régimes (SNDS-DCIR).
Les données sur les séjours hospitaliers sont tirées du SNDS – Programme de médicalisation des
systèmes d’information (PMSI). Le champ de la population d’assurés exclut ici les bénéficiaires de la
CMU-C et de l’ACS qui bénéficient de garanties et de tarifs spécifiques. Les garanties 2011, 2013, 2014 et
2016 ne sont pas corrigées de l’évolution des prix en santé. […]
Les contrats d’entrée de gamme sont définis comme ceux pour lesquels le score est inférieur à 0,6. Les
contrats de milieu de gamme sont ceux pour lesquels le score est compris entre 0,6 et 0,8. Les contrats
haut de gamme sont ceux pour lesquels le score est supérieur à 0,8.
Toutefois, le niveau de couverture est une mesure imparfaite de la qualité de la couverture offerte par
un contrat. L’accès ou non à des réseaux (dentaires, optiques, etc.) avec des tarifs négociés ou le bénéfice
de plates-formes téléphoniques de conseils (devis) ne sont pas pris en compte dans leur classement. Par
ailleurs, les postes de soins considérés pour établir le score ne sont pas exhaustifs. La quasi-totalité des
contrats étant responsables – prenant donc en charge le ticket modérateur, excepté pour quelques
postes de soins –on privilégie en effet pour le calcul du score les postes de soins où s’applique une liberté
tarifaire et on néglige ceux pour lesquels la prise en charge est homogène entre les contrats, même s’ils
constituent une partie importante des dépenses de soins (par exemple, les consultations de généralistes
ou les médicaments remboursés à 65 %). Les postes de soins considérés dans le score représentent
ainsi un tiers du reste à charge opposable.
En revanche, ils correspondent à la majorité des soins pour lesquels les honoraires sont libres : les soins
en optique, en dentaire, les aides auditives et les dépassements d’honoraires de spécialistes
représentent en effet près de 95 % de la liberté tarifaire pratiquée dans les soins de ville. Au total, les
postes du score coïncident avec 62 % du reste à charge en ville.
De ce fait, le score ne rend que partiellement compte de l’amélioration des garanties induites par la
réforme des contrats responsables en 2015. En particulier, il sous-estime que la prise en charge illimitée
du forfait journalier a fait progresser celle des séjours hospitaliers (en MCO pour 5 % des bénéficiaires,
en psychiatrie pour 36 %, et en SSR pour plus de 10 %). Par ailleurs, les garanties sont mesurées pour
les contrats les plus souscrits. Or les planchers de prise en charge visent en premier lieu les contrats les
moins couvrants (contrats au ticket modérateur), qui peuvent être sous-représentés dans l’enquête.
Source : DREES, Le niveaux de garanties des couvertures individuelles et collectives, issu de La complémentaire santé –
édition 2019.

- 12 -
 Annexe VIII

Tableau 1 : Classement des offres fournies par la mission dans la typologie de la DREES
Garanties exprimées en euros hors RSS Garanties exprimées en %BRSS y compris RSS Positionnement
Positionnement
du contrat dans la
du contrat dans la
Consultation Classe de distribution des
Paire de Prothèse Score distribution des
Ministère Offre Optique Optique Chambre Ortho- de spécialiste Pharmacie Pharmacie qualité du bénéficiaires de
prothèses dentaires bénéficiaires de
simple complexe particulière dontie secteur 2 hors 15 % 30 % contrat contrats
auditives8 (CCM) contrats collectifs
OPTAM individuels
(déciles)
(déciles)
MAS base 15,55 55,85 360 0 125 125 100 15 30 0,15 1 D1 D1
MAS niv1 30,55 85,85 960 0 300 250 130 70 100 0,52 1 D3 D1
MAS niv2 35,55 115,85 1160 0 350 350 160 100 100 0,59 1 D3 D1
MAS niv3 40,55 145,85 1360 0 400 400 200 100 100 0,63 2 D4 D1
Agriculture niv1 130 200 360 25 150 200 100 15 100 0,38 1 D1 D1
Agriculture niv2 280 380 960 40 225 225 120 100 100 0,66 2 D5 D2
Agriculture niv3 450 700 1760 90 550 550 200 100 100 0,94 3 D10 D8
DGAC niv1 130 200 960 40 200 200 120 100 100 0,51 1 D3 D1
DGAC niv2 240 280 1860 50 300 300 170 100 100 0,77 2 D9 D3
DGAC niv3 450 470 2760 70 400 400 220 100 100 0,95 3 D10 D8
Justice offre 1 50 200 360 0 100 100 100 15 30 0,16 1 D1 D1
Justice offre 2 180 230 1480 50 370 280 120 15 86 0,68 2 D5 D2
Justice offre 3 350 450 1680 65 420 300 150 57,5 86 0,85 3 D10 D5
Justice offre 4 470 750 2120 90 488,60 500 270 74,5 86 0,96 3 D10 D10
MAEE Sécurité 100 200 360 0 100 100 100 15 100 0,24 1 D1 D1
Essentie D5
MAEE lle 365 715 2520 68 320 255 100 15 100 0,86 3 D10
Renforc D10
MAEE ée 385 765 2520 75 420 355 200 100 100 0,97 3 D10
Régime D1
MEF 1 2,97 9,43 360 0 100 100 100 15 35 0,09 1 D1
MTES niv1 210 310 1160 35 200 300 130 100 100 0,61 2 D4 D1
MTES niv2 300 450 1560 50 400 400 200 100 100 0,88 3 D10 D6
MINDEF niv1 113,00 238,40 540 30 200 200 100 100 100 0,48 1 D2 D1
MINDEF niv2 163,00 308,40 1440 45 300 300 130 100 100 0,71 2 D8 D2
MINDEF niv3 233,00 490,74 2040 60 400 400 150 100 100 0,87 3 D9 D6
MEN Santé 1 80,00 230 1200 30 150 150 100 100 100 0,42 1 D2 D1
MEN Santé 2 160,00 320 1400 40 200 200 130 100 100 0,58 1 D3 D1
MEN Santé 3 240,00 410 1600 50 300 300 180 100 100 0,81 3 D9 D3
Note : Les garanties analysées et les BRSS utilisées sont celles de 2019. Le panier de consommation utilisé pour le calcul du score et le classement du contrat (classes 1,2 et 3) est fixé à 2016. Le
cas échéant, les garanties utilisées pour le calcul du score sont celles qui s’appliquent dans le cadre du réseau.
Lecture : Dans le contrat « base » du ministère « MAS », les garanties en optique simple (pour adultes) s’élèvent à 15,55 € hors remboursement de la sécurité sociale (RSS), et les garanties pour
une prothèse dentaire de type couronne céramo-métallique sont de 125 % de la base de remboursement de la Sécurité sociale (BRSS) y compris RSS. Le score de ce contrat est de 0,11. En 2016,
les bénéficiaires de ce contrat seraient dans le premier décile de niveau de garanties des contrats individuels, c’est-à-dire parmi les 10 % des bénéficiaires de contrats individuels les moins bien
couverts.
Champ : Bénéficiaires de contrats individuels.
Sources : DREES, enquête sur les contrats les plus souscrits 2016 ; extrapolation des garanties des contrats modaux à l’ensemble des contrats.

- 13 -
 Annexe VIII

Au total, les contrats d’assurance santé référencés par les ministères couvrent l’ensemble du
spectre des niveaux de garanties des contrats individuels les plus souscrits en 2016 (cf.
graphique n°4).
Graphique 4 : Positionnement des garanties des contrats tels que décrits dans les
appels d’offre des ministères
1

0,9

0,8

0,7
Valeur du score

0,6

0,5

0,4
Contrats individuels
0,3
Contrats collectifs
0,2
Contrats de la mission (deuxième référencement)
0,1

0
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99
Part de bénéficiaires en % (percentile de score )

Lecture : En 2016, les 10 % des bénéficiaires de contrats individuels les moins bien couverts (10ème percentile) disposent
d’un contrat dont le score est inférieur à 0,41.
Champ : Ensemble des bénéficiaires de contrats individuels et collectifs.
Les contrats ciblant les fonctionnaires (carrés noir) sont ceux fournis par la mission.
Méthode : voir fiche n°11 de l’ouvrage Barlet et al. (2019). La complémentaire santé. Acteurs, bénéficiaires, garanties
(édition 2019). Paris, France : DREES, coll. Panoramas de la DREES-santé.
Source : DREES, enquête sur les contrats les plus souscrits 2016 ; extrapolation des garanties des contrats modaux à
l’ensemble des contrats.

- 14 -
 ANNEXE IX

Support de restitution
1
Protection sociale complémentaire
des agents publics

Mai 2019
1 Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion des ressources humaines

1.1 La PSC des agents publics a été réformée dans un cadre négocié avec la Commission européenne
1.2 Largement externalisée, peu mutualisée, la PSC est abordée par les DRH ministérielles de façon isolée
1.3 Dans la FPT, la PSC est davantage conçue comme un élément d’attractivité

2 Un niveau de participation financière des ministères à la PSC hétérogène et en baisse depuis 2005

2.1 Globalement en baisse, les transferts de solidarité sont sous-compensés par les ministères
2.2 Le niveau de participation financière à la PSC est très hétérogène selon les ministères
2.3 Amorcée depuis 2005, la diminution de l’enveloppe allouée à la PSC s’est accentuée depuis 2017

3 Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui pourrait être mieux encadré en prévoyance

3.1 La mission n’a pas identifié de problématique d’accès aux soins spécifique aux agents publics

3.2 Sous-estimée, la couverture en prévoyance est peu encadrée et répond imparfaitement aux besoins

4 Un deuxième référencement marqué par une ouverture à la concurrence qui a fragilisé le dispositif

4.1 La volonté d’améliorer le rapport garanties/prix s’est parfois traduite par une ouverture en trompe l’œil
4.2 L’absence de bascule vers les garanties référencées interdit à quatre ministères de soutenir financièrement la PSC

5 Recommandations de la mission

2
Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion
des ressources humaines

Un niveau de participation financière des ministères à la

PSC hétérogène et en baisse depuis 2005

Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui

pourrait être mieux encadré en prévoyance

Un deuxième référencement marqué par une ouverture à

la concurrence qui a fragilisé le dispositif

Recommandations de la mission
3
 La PSC des agents publics a été réformée dans un cadre négocié
avec la Commission européenne
Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion des ressources humaines

Jusqu’en 2006, des mutuelles subventionnées par l’État Aujourd’hui, deux dispositifs distincts pour la FPE et la FPT

Environ 80 M€ étaient alloués à la PSC en 2005 Un seul dispositif : le référencement

• Subventions et aides en nature versées aux seules • Mise en concurrence sur la base d’un cahier des
mutuelles constituées entre fonctionnaires, charges couplant santé et prévoyance
uniquement dans la FPE
• Obligations de solidarité imposées aux organismes
Un dispositif doublement remis en cause par le complémentaires (OC) pour les prestations en santé :
Conseil d’État et la Commission européenne

FPE
– écart maximal de un à trois entre les montants minimal et maximal
• Contraire au principe d’égalité car réservé aux seules de cotisations au-delà de 30 ans
mutuelles de fonctionnaires – pas de questionnaire médical

• Constitutif d’une aide d’État jugée incompatible avec – gratuité au-delà du 3ème enfant
le droit européen car fournissant un avantage sélectif
• Participation financière plafonnée au niveau des
par rapport à d’autres acteurs sur le marché
transferts de solidarité
Un nouveau dispositif négocié avec la Commission
européenne pour préserver au maximum l’existant Trois options, moins de contraintes
• Choix de se situer dans le cadre d’une aide au • Convention de participation, labellisation ou
consommateur individuel combinaison des deux dispositifs selon les risques
FPT

• Un dispositif validé au regard de son objet social et • Participation financière décorrélée du niveau des
des modalités de sélection des organismes assureurs transferts de solidarité et pouvant être versée
individuellement
• Une difficulté originelle : principe de solidarité vs
couverture facultative • Un cahier des charges en labellisation très minimaliste

4
 Largement externalisée, peu mutualisée, la PSC est abordée par
les DRH ministérielles de façon isolée
Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion des ressources humaines

1/ Les DRH ont un faible degré de connaissance d’un dispositif dont la mise en œuvre est largement externalisée

• Technicité du dispositif et absence de compétences actuarielles dans les bureaux de l’action sociale en charge de la PSC
• Absence de mémoire sur le dispositif liée à sa durée (7 ans) et au turn-over dans les bureaux concernés
• Recours généralisé à des prestataires pour le lancement du référencement et son suivi qui renforce les asymétries
d’information entre les DRH et les OC

2/ Malgré un effort de coordination de la DGAFP, les ministères interviennent sur la PSC en ordre dispersé

• La circulaire DGAFP/DSS du 27 juin 2016, qui reprend une partie des recommandations du rapport IGF/IGAS/IGA de 2015,
visait à mieux encadrer le référencement
• Chaque ministère a mené son propre référencement selon des critères spécifiques, sans que la mission ait pu établir un
lien entre les caractéristiques de l’employeur et le cahier des charges de la PSC

3/ La PSC, à laquelle les organisations syndicales (OS) sont peu associées, est faiblement imbriquée avec la GRH

• La mission a rencontré les délégations de huit OS nationales qui, dans leur ensemble, estiment avoir peu de prise sur les
décisions des employeurs publics relatives à la PSC et souhaitent majoritairement l’instauration d’un seuil de participation
minimale
• Les DRH prennent peu appui sur les OC référencés dans le cadre de la PSC pour développer des actions qui pourraient
contribuer à améliorer la santé des agents et leur qualité de vie au travail

5
 Dans la FPT, la PSC est davantage conçue comme un élément
d’attractivité
Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion des ressources humaines

Il n’existe pas de données consolidées et fiables sur la L’approche de la PSC y semble plus ambitieuse que dans la
PSC dans la FPT FPE

Des données éparses et non représentatives qui La PSC est mise en avant par les collectivités dans leur
indiquent une montée en charge de la PSC stratégie de recrutement
• 70 % des collectivités territoriales participeraient • un complément de rémunération assumé et rendu
financièrement à la PSC au titre de la prévoyance en visible
2017, 56 % au titre de la santé (+ 28 points par rapport • un facteur d’attractivité, en particulier vis-à-vis des
à 2010 pour les deux risques) 1 contractuels
• … mais 26 % des agents couverts en 2015 2 ? • un outil de redistribution à travers la modulation du
niveau de participation

Des montants de participation qui seraient en Les OS sont davantage associées à l’élaboration de la
moyenne nettement plus élevés que dans la FPE PSC qui repose plus souvent sur une étude des besoins
• une propension à participer liée à la taille de la • vrai pour les collectivités qui font le choix d’une
collectivité ? convention de participation
• en moyenne, en 2017, 137 € par an et par agent au titre • OS associées à l’analyse préalable des besoins qui peut
de la prévoyance, 205 € au titre de la santé1 passer par un questionnaire aux agents
• OC sélectionné assimilé parfois à un partenaire, en
• un montant moyen de participation qui serait plus particulier dans le champ prévoyance où les enjeux
élevé pour les agents de catégorie C 2 dans la FPT sont particulièrement importants

1 Enquête réalisée par l’Ifop pour la Mutuelle nationale territoriale en octobre 2017
2
6
Synthèse des bilans sociaux 2015 (DGCL)
 Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la
gestion des ressources humaines

Un niveau de participation financière des ministères à la PSC

hétérogène et en baisse depuis 2005

Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui

pourrait être mieux encadré en prévoyance

Un deuxième référencement marqué par une ouverture à

la concurrence qui a fragilisé le dispositif

Recommandations de la mission

7
 Globalement en baisse, les transferts de solidarité sont sous-
compensés par les ministères
Un niveau de participation financière des ministères à la PSC hétérogène et en baisse depuis 2005

Les transferts de solidarité, qui ont baissé de 48 M€ par rapport à 2015, sont compensés à un tiers en 2017 par l’État

1 • Difficulté d’expliquer le sens de l’évolution des

55 transferts de solidarité (notamment du fait de
45 leur sensibilité aux évolutions tarifaires), au
35 demeurant marginaux dans plusieurs
25

M€
ministères
15
5
-5 2 • Une baisse essentiellement due à l’Éducation
nationale (compte tenu de son poids
démographique)

3 • Deux ministères seulement qui compensent

plus de la moitié des transferts
Transferts de solidarité notifiés Participation financière

4 • Au global, 33 % des transferts de solidarité

compensés par l’État en 2017

8
 Le niveau de participation financière à la PSC reste très
hétérogène selon les ministères
Un niveau de participation financière des ministères à la PSC hétérogène et en baisse depuis 2005

Une participation moyenne en 2017 de 12 € par an et par agent Environ 8 % du budget d’action sociale est alloué à la PSC

M€ %
140 400 30

€
121
120 350 25
300
100 250 20
80 200 15
60 47 150 10
33 100
40 5
17 19 18 50
20 10 0 0
3
0

Budget d'action sociale (en M€) Données 2017

Part du budget d'action sociale allouée à la PSC (en %)

Le niveau de participation financière à la PSC dépend (i) des priorités affichées par le ministère et (ii) d’arbitrages au sein de l’enveloppe
allouée à l’action sociale qui peuvent évoluer chaque année.

9
 Amorcée depuis 2005, la diminution de l’enveloppe allouée
à la PSC s’est accentuée depuis 2017
Un niveau de participation financière des ministères à la PSC hétérogène et en baisse depuis 2005

L’enveloppe prévisionnelle allouée à la PSC a diminué de 39 % entre le premier et le deuxième référencement

50
45
40 • ~ 80 M€/an jusqu’en 2006, ≤ 46 M€/an
1
35 pendant le 1er référencement, ≤ 28 M€/an
30 28,2
prévus pour le 2ème
25
20 16
15 2 • Seuls trois ministères (Culture, Affaires
10 étrangères et Armées) ont maintenu leur
4 4
5 0,4 0,9 0,9 1,2 0,6
0,2 niveau de participation entre les deux
0
référencements

3 • Une diminution que certains ministères

expliquent par les meilleurs rapports
tarifs/garanties obtenus grâce à l’ouverture
accrue à la concurrence (cf. infra)
Premier référencement Deuxième référencement

NB : il s’agit sauf exceptions (MEF-moyenne entre 2009 et 2016- et MTES –montant 2009) des montants prévisionnels inscrits dans les cahiers des charges.

10
La mission n’a pas identifié de problématique d’accès aux soins
spécifique aux agents publics

Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la

gestion des ressources humaines

Un niveau de participation financière des ministères à la

PSC hétérogène et en baisse depuis 2005

Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui

pourrait être mieux encadré en prévoyance

Un deuxième référencement marqué par une ouverture à

la concurrence qui a fragilisé le dispositif

Recommandations de la mission

11
 La mission n’a pas identifié de problématique d’accès aux soins
spécifique aux agents publics
Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui pourrait être mieux encadré en prévoyance

Des garanties référencées couvrant tout le spectre des Des agents publics qui ne se démarquent pas des salariés
contrats individuels sur le marché, mais de qualité du privé en termes d’avis sur leur complémentaire santé ou
globalement inférieure aux contrats collectifs sur l’accès aux soins

Positionnement des garanties telles que décrites dans les appels d’offre
des ministères 98 % des agents publics couverts par une complémentaire
1
santé en 2014
0,9
• part stable par rapport à 2012
0,8 • + 1 point par rapport au secteur privé
0,7
• 93 % pour les agents en CDD (89 % dans le privé)
0,6

0,5

0,4

Valeur du score
Contrats individuels
Une opinion globalement positive sur leur couverture
0,3 santé, même si légèrement inférieure au privé
Contrats collectifs
0,2
Contrats de la mission (deuxième référencement)
0,1

0
Des taux de renoncement aux soins comparables entre le
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99
Part de bénéficiaires en % (percentile de score ) public et le privé

Source : Drees, enquête sur les contrats les plus souscrits 2016 ; extrapolation des garanties des
contrats modaux à l’ensemble des contrats. Lecture : En 2016, les 10 % des bénéficiaires de
contrats individuels les moins bien couverts (10ème percentile) disposent d’un contrat dont le score
est inférieur à 0,41. Champ : Ensemble des bénéficiaires de contrats individuels et collectifs. Les
contrats ciblant les fonctionnaires (carrés noir) sont ceux fournis par la mission.

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 Sous-estimée, la couverture en prévoyance est peu encadrée et
répond imparfaitement aux besoins
Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui pourrait être mieux encadré en prévoyance
1/ La prévoyance devrait faire l’objet d’une attention prioritaire au regard des spécificités méconnues de la FP

• Le statut de la FP, bien que protecteur, peut aboutir à une mise en demi-traitement de l’agent au bout d’un délai variable selon
la nature du congé maladie (hors causes professionnelles)
• La suspension ou la réduction de certaines primes dans ces situations peut aggraver la perte de revenus

2/ Les informations sur la sinistralité communiquées aux OC candidats ont été insuffisantes

• Les situations d’incapacité temporaire se prolongeant et d’incapacité définitive sont relativement rares mais représentent, du
point de vue des assureurs, des « sinistres » dont le coût peut être très élevé
• Or les données fournies lors des appels d’offres ministériels pour le 2ème référencement sont généralement trop imprécises et
incomplètes : les DRH ne font pas le lien entre le suivi des situations individuelles et la construction d’offres de prévoyance
adaptées

3/ Les ministères n’ont pas cherché à encadrer les conditions d’attribution des prestations de prévoyance

• En prévoyance, la définition des conditions d’attribution des prestations revêt une grande importance pour assurer la
concordance entre les avis et décisions des instances médicales, les décisions prises en conséquence par les employeurs
publics et l’attribution des prestations par les OC
• Or plusieurs dispositions des règlements et contrats référencés génèrent des incertitudes sur le versement ou le maintien du
versement des prestations lorsque l’agent se trouve dans une situation d’incapacité de longue durée ou d’invalidité

4/ Certaines garanties offertes paraissent mal adaptées aux besoins

• La garantie invalidité, limitée à une rente temporaire s’interrompant à l’âge légal de la retraite, n’est proposée qu’en option
• À l’inverse, la garantie « incapacité permanente et absolue » est incluse dans toutes les offres référencées alors qu’elle ne
répond pas correctement au besoin de maintien des ressources
13
La mission n’a pas identifié de problématique d’accès aux soins
spécifique aux agents publics

Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion

des ressources humaines

Un niveau de participation financière des ministères à la PSC

hétérogène et en baisse depuis 2005

Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui

pourrait être mieux encadré en prévoyance

Un deuxième référencement marqué par une ouverture à

la concurrence qui a fragilisé le dispositif

Recommandations de la mission

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 La volonté d’améliorer le rapport garanties/prix s’est parfois
traduite par une ouverture en trompe l’œil
Un deuxième référencement marqué par une ouverture à la concurrence qui a fragilisé le dispositif

Une amélioration du rapport garanties/prix non démontrée Une ouverture à la concurrence mal maîtrisée

• Des ministères conseillés par des actuaires familiers 16 organismes référencés en 2019 contre 10 en 2015
des niveaux de tarifs/garanties pratiqués dans le • des « entrants » (cf. Intériale) et des « tenants »
cadre de contrats collectifs à adhésion obligatoire • de nouveaux acteurs n’appartenant pas à la famille des
mutuelles
• Des cahiers des charges jugés trop rigides par les OC
qui ont fait des offres qui ne correspondaient pas à Un angle mort : la bascule des adhérents entre garanties
leur modèle économique et qu’ils savaient parfois anciennement/nouvellement référencées
non viables, pour rester ou entrer sur le marché
• en raison du caractère facultatif du dispositif, pas de
clauses prévoyant ces conditions de bascule
• Au moins trois ministères ont affirmé avoir obtenu • les anciennes garanties peuvent donc continuer à
grâce à l’ouverture à la concurrence de meilleurs s’appliquer
rapports garanties/prix…sans pouvoir le démontrer
• méconnaissance par les ministères du stock des adhérents
retraités, difficiles à faire basculer
• Des analyses de la DREES et de l’IRDES montrent
néanmoins une amélioration des garanties
proposées par deux ministères (sans prendre en Un multiréférencement qui présente plus d’inconvénients
compte la possibilité, ouverte dans le cadre du seul que d’avantages
1er référencement, d’avoir accès à un réseau de • exercice du choix plus complexe pour les agents
soins mutualiste) • comportements d’antisélection de la part des « entrants »
pour capter les « meilleurs risques »
• augmentation des frais d’acquisition
• segmentation du périmètre de mutualisation des risques
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 L’absence de bascule vers les garanties référencées interdit à
quatre ministères de soutenir financièrement la PSC
Un deuxième référencement marqué par une ouverture à la concurrence qui a fragilisé le dispositif

Sur la base de données partielles, une minorité des Au moins quatre ministères ne pourront pas participer
adhérents auraient basculé sur les garanties référencées financièrement à la PSC en 2019

• À la fin du 1er référencement, environ sept agents • Des transferts de solidarité qui devraient être
actifs sur dix adhéraient à un contrat référencé réduits à néant à la Culture, à l’Éducation nationale,
aux Affaires sociales et aux Armées
• En 2019, moins de 20 000 adhérents
(essentiellement actifs) à un contrat référencé à • Un montant de 21 M€ au global qui devait être
l’Éducation nationale (874 à la MGEN) et aux alloué à la PSC mais qui ne pourra pas être dépensé
Armées (18 318 à Unéo) dans ce cadre

• Seuls les MEF et le MEAE ont réussi la bascule de • Des ministères encore peu conscients à date de cette
l’ensemble des adhérents vers les garanties situation, ces référencements ayant été initiés en
nouvellement référencées, parce qu’ils ont conservé 2018-19
le même opérateur et ont négocié avec lui la
fermeture de l’ancienne offre

• Les « entrants » ont capté à ce stade un nombre

marginal d’adhérents dans les ministères concernés

• Des OC référencés privilégient la diffusion de

garanties non référencées et des OC sans offre
référencée affirment que l’aide de l’État n’est pas
discriminante
16
La mission n’a pas identifié de problématique d’accès aux soins
spécifique aux agents publics

Un dispositif complexe et faiblement imbriqué avec la gestion

des ressources humaines

Un niveau de participation financière des ministères à la PSC

hétérogène et en baisse depuis 2005

Un niveau de couverture satisfaisant en santé mais qui

pourrait être mieux encadré en prévoyance

Un deuxième référencement marqué par une ouverture à la

concurrence qui a fragilisé le dispositif

Recommandations de la mission

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 Scénarios recommandés
Recommandations de la mission

Échange avec les OS Ordonnance Fin du 2ème

Révision
PJL fonction du décret référencement
publique sur la PSC

2019 2021 2024

Sans attendre la fin du 2ème référencement À l’issue du 2ème référencement

• Favoriser la bascule sur les garanties nouvellement • Scénario 1 : approfondir le système de référencement sur le
référencées modèle des contrats de groupe qui existent dans le secteur
• Augmenter le niveau de participation financière des privé et améliorer la cohérence entre les garanties prévoyance
employeurs sur les garanties santé selon différentes options et le statut
(entre 60M€ et 1,3 Md€) • Scénario 2: élargir la palette des dispositifs accessibles à
• Autoriser, après négociation avec les OC référencés, le l’ensemble des employeurs publics pour financer la PSC en

Participation employeur
FPE versement individuel de cette participation et, si nécessaire, autorisant le financement par les employeurs de couvertures
la cibler sur des catégories d’agents complémentaires conformes à un cahier des charges national
• Prévoir une participation supplémentaire de l’employeur à et garantissant l’absence de sélection des risques
la couverture prévoyance via un mécanisme spécifique • Scénario 3 : supprimer la spécificité du dispositif de PSC dans
transitoire la fonction publique, le cas échéant dans le cadre d’une réforme
• En matière de prévoyance, rapprocher les garanties des des contrats responsables qui imposerait des transferts de
solidarité au bénéfice des familles et des retraités

Prévoyance
contractuels de celles des fonctionnaires en cas d’incapacité
de travail et ouvrir la possibilité de souscrire seulement à
une couverture prévoyance

• Renforcer les exigences associées à la procédure de

labellisation
FPT • Ouvrir aux collectivités volontaires la possibilité de mettre en
place des contrats collectifs à adhésion obligatoire 18
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