Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Table des matières
Remerciements

Introduction

Éléments de définition et de caractérisation

des politiques publiques

Les composantes d’une politique publique

Les types de politiques publiques

Les transformations historiques des politiques

publiques

De l’État régalien à l’État régulateur

Des politiques publiques nationales aux

politiques
publiques transnationales

Les différentes phases de l’analyse des politiques

publiques

Les « policy sciences »

La sociologie des organisations

La sociologie politique de l’action publique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Références bibliographiques principales

Chapitre 1 Le modèle d’analyse séquentiel

La stabilisation et la diffusion du modèle

séquentiel

Les critiques du modèle séquentiel

Des séquences difficiles à identifier

Une métaphore balistique inadéquate

Contextualisation et prise en compte de la

dimension symbolique

Références bibliographiques principales

Études de cas

Chapitre 2 L’analyse de la construction et de la

mise
sur agenda des problèmes publics

Processus et acteurs de la construction

des problèmes publics

Le rôle des mobilisations d’acteurs

extérieurs à l’État

Les processus de construction des

problèmes publics

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La mise sur agenda des problèmes publics

Les principes de sélection des problèmes

publics

Les modalités de la mise sur agenda

Les dimensions contextuelles de l’agenda

Références bibliographiques principales

Études de cas

Chapitre 3 L’analyse décisionnelle

Les limites de la rationalité de la décision

Rationalité limitée et biais cognitifs

La décision comme « anarchie organisée »

Les acteurs de la décision

De la décision « héroïque » à la politique

bureaucratique

Décision et démocratie

La décision comme processus

Références bibliographiques principales

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Études de cas

Chapitre 4 La mise en œuvre de l’action publique

La critique sociologique du modèle

bureaucratique

Les facteurs de distorsion entre décision et mise

en œuvre

Les échelons multiples de la mise en œuvre

Contenu de la décision et marges

d’autonomie

Moyens et contexte de la mise en œuvre

L’approche par le bas

Les acteurs de la mise en œuvre

Vers une approche centrée sur les

interactions d’acteurs

Références bibliographiques principales

Études de cas

Chapitre 5 L’action publique comme construction

collective
d’acteurs en interaction

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’analyse des acteurs des politiques publiques :
ressources, représentations et intérêts

Ressources et capacité d’action publique

Dimension cognitive et orientation des

stratégies d’acteur

Les finalités des stratégies d’acteurs

Repérage des acteurs et analyse des acteurs

collectifs

L’analyse des interactions d’acteurs collectifs

Les réseaux d’action publique

L’approche en termes de coalitions de cause

Institutionnalisation, contextualisation
et complexification des interactions

Apports et limites du néo-institutionnalisme

La contextualisation des interactions

Les interactions entre niveaux et secteurs

d’action publique

Références bibliographiques principales

Études de cas

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 6 Les acteurs politiques

Les interactions entre administration

et politique : le rôle des hauts fonctionnaires

Les élus dans la construction de l’action

publique

Les ressources des acteurs politiques

Les logiques électorales de l’action

publique

L’action publique comme ressource

politique

Les dimensions politiques de l’action publique

Partis politiques et politiques publiques

Politisation et dépolitisation de l’action

publique

Références bibliographiques principales

Études de cas

Chapitre 7 Les acteurs non étatiques : des

mouvements
sociaux aux intérêts organisés

Les modes d’intervention dans l’action publique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les ressources collectives des groupes
d’intérêts

Le répertoire de l’action collective

Les interactions avec les acteurs étatiques :

dépasser le débat pluralisme/corporatisme ?

Pluralisme et corporatisme comme outils

descriptifs

L’échange politique

Européanisation et transnationalisation
des groupes d’intérêts

Références bibliographiques principales

Études de cas

Chapitre 8 Les acteurs intermédiaires des politiques

publiques

Éléments de caractérisation générale des acteurs

intermédiaires

Les experts, acteurs intermédiaires

des politiques publiques ?

Les experts en interaction

La structuration collective de l’expertise

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La place incertaine des experts dans l’action
publique

L’évaluation comme affirmation de l’expertise ?

Les transformations de l’évaluation des

politiques
publiques

Quelle place pour l’évaluation dans l’action

publique ? 236

Références bibliographiques principales

Études de cas

Chapitre 9 Les changements de l’action publique

Les paramètres du changement

dans les politiques publiques

Une grille d’analyse du changement

Les dimensions des changements de l’action

publique
en France

Les temporalités du changement

Obstacles et limites au changement

Rationalité limitée et inertie

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des politiques publiques

Le poids des choix passés : la « path

dependence »

Expliquer le changement dans l’action publique

Variables exogènes et variables endogènes

Les explications centrées sur les acteurs

Les dynamiques transnationales de changement

Le changement par la convergence

transnationale

Les limites de la convergence :

le changement comme traduction

Références bibliographiques principales

Études de cas

Conclusion

Bibliographie générale

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Remerciements
Je remercie tout d’abord le regretté Henri Mendras
qui m’avait proposé la rédaction de cet ouvrage. Celui-ci
n’aurait jamais vu le jour sans la confiance indéfectible
et les encouragements toujours stimulants de Patrick Le
Galès dont j’ai mis la patience à rude épreuve. Ce livre
doit aussi beaucoup au dialogue noué depuis plusieurs
années avec Yann Bérard, Philippe Garraud, William
Genieys, Sébastien Guigner, Jacques de Maillard, Bruno
Palier, Frédéric Pierru, Andy Smith, Marc Smyrl et Yves
Surel. Enfin, les remarques de mes étudiants sur mes
enseignements de politiques publiques donnés à la
faculté de droit et de science politique d’Amiens, à l’IEP
de Rennes, à la faculté de droit et de science politique
de Rennes-I, à Sciences Po Paris, et à la faculté de droit
et de science politique de Versailles-Saint-Quentin-en-
Yvelines, m’ont été d’un apport précieux.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Introduction
LES POLITIQUES PUBLIQUES font aujourd’hui plus qu’hier
pleinement partie de notre vie quotidienne ; la plupart
de nos comportements individuels sont influencés, si ce
n’est déterminés, par des politiques publiques. Ainsi,
notre alimentation dépend des politiques agricoles, des
politiques environnementales et des politiques
sanitaires ; nos loisirs, des politiques touristiques, des
politiques culturelles, des politiques d’aménagement du
territoire, des politiques d’équipement, voire des
politiques de l’emploi (à travers notamment l’enjeu de la
durée du temps de travail). Notre activité professionnelle
s’inscrit fortement dans des politiques publiques, que ce
soit en tant qu’acteur de leur mise en œuvre (ainsi un
enseignant pour les politiques scolaires et universitaires)
ou comme destinataire d’un dispositif relevant d’une
politique publique (un étudiant pour les politiques
d’enseignement et de formation, un médecin pour les
politiques d’assurance-maladie…). C’est aussi le cas
pour les situations de non-travail (chômage, maladie,
incapacité, retraite…) qui font l’objet d’une multitude
de mesures prises par des pouvoirs publics. Tout acteur
social est donc en permanence confronté aux politiques
publiques, le plus généralement comme destinataire,
mais aussi comme composante de leur mise en œuvre ;
parfois également comme participant à leur mise sur
agenda (à travers un engagement collectif par exemple),
voire, plus rarement, comme décideur, comme

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

évaluateur ou comme expert. Cette omniprésence de
plus en plus forte des politiques publiques dans la
société justifie à elle seule que l’on y porte un intérêt
accru. Toutefois, plusieurs raisons supplémentaires, se
situant à des niveaux différents, aident à mieux
comprendre l’essor de l’analyse des politiques
publiques. Celui-ci se traduit par la multiplication tant
des travaux que des publications (ouvrages et revues
spécialisées) et des enseignements, dans le cadre de
cursus généralistes (en particulier dans les Instituts
d’études politiques ainsi que dans les licences et masters
de science politique) et de formations spécialisées dans
ce domaine1.
On peut tout d’abord souligner l’apport décisif de
l’analyse des politiques publiques à la compréhension
de l’État, en particulier de ses mutations contemporaines
(Le Galès, 1999). Plus précisément, pour paraphraser
deux ouvrages fondateurs de l’analyse des politiques
publiques en France (Padioleau, 1982 ; Jobert et Muller,
1987), elle permet une appréhension au concret de
l’État en action. Il n’est plus possible aujourd’hui ni de
comprendre l’État, ni de le conceptualiser sans
s’appuyer sur les résultats accumulés depuis plus d’un
demi-siècle par l’analyse des politiques publiques.
Mentionnons ensuite le caractère profondément
pluridisciplinaire de l’analyse des politiques publiques.
Comme nous le verrons, elle est issue de disciplines
telles que l’économie, la gestion et l’analyse des
organisations avant d’intégrer la sociologie et la science

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politique. De ce fait, les politiques publiques peuvent
être considérées comme un véritable objet carrefour des
sciences sociales, tant elles se prêtent à la combinaison
de méthodes et d’outils théoriques issus d’un vaste panel
d’approches et de disciplines. Il n’en reste pas moins
que la démarche sociologique sera ici largement
privilégiée.
En outre, l’analyse des politiques publiques permet
de porter un regard approfondi sur un grand nombre
d’enjeux politiques actuels : la lutte contre le chômage,
la prise en charge de l’insécurité, la protection de
l’environnement, la réforme des systèmes de retraites
– pour ne mentionner que quelques exemples
d’actualité. Par là est posée la question complexe des
rapports qu’entretient l’analyse des politiques publiques
avec les politiques publiques elles-mêmes, rapports qui
oscillent en permanence entre l’instrumentalisation des
travaux (et parfois aussi du vocabulaire) de politiques
publiques et le refuge dans un académisme jargonnant
déconnecté de la réalité concrète des politiques
publiques. L’analyste se trouve donc contraint de
concilier deux exigences quasi contradictoires : celle de
l’indépendance de sa position vis-à-vis des décideurs
publics (et plus généralement vis-à-vis de l’ensemble des
acteurs des politiques publiques) et celle de l’apport de
ses travaux à la pratique de l’action publique. Il y est
d’autant plus conduit qu’une part importante des
recherches relève de la commande publique (voire
privée). Il serait pourtant réducteur de considérer que
financement signifie automatiquement subordination ou

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

normalisation de la recherche. Tout d’abord, il faut
distinguer les différents types de financeurs afin de
pouvoir faire la part des choses entre, d’un côté, les
travaux explicitement tournés vers la décision publique
o u l’évaluation des programmes publics et, de l’autre,
ceux s’inscrivant dans le cadre d’appels d’offres
formulés par des comités dont font partie des
universitaires et des chercheurs et dont la visée est
l’approfondissement des connaissances et la réflexivité.
Ensuite, un travail empirique financé par une
administration locale, nationale, européenne ou un
acteur non étatique peut faire l’objet d’une double
exploitation, l’une plus opérationnelle, l’autre plus
scientifique. En tous les cas, les politiques publiques
font indéniablement l’objet d’une demande sociale
(administrative mais aussi de la part d’autres acteurs
comme des groupes d’intérêt ou des médias), ce qui
explique qu’il s’agit aussi d’un débouché professionnel
porteur dans le public (postes administratifs,
collaborateurs d’élus…) et dans le privé (cabinets de
conseil, structures d’expertise, lobbies, associations…).
Mais, de ce fait, le positionnement du chercheur en
politiques publiques face à son objet d’analyse doit
systématiquement être défini et précisé préalablement.

Éléments de définition et de caractérisation

des politiques publiques

Pour comprendre ce que sont les politiques publiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

il est tout d’abord nécessaire de préciser le sens des
termes composant cette expression. En ce qui concerne
« politique », trois sens peuvent être distingués, en
s’appuyant sur la langue anglaise qui a recours à trois
termes différents : polity, politics et policy.
Le premier terme, dérivé du grec polis et politeia (au
sens de « chose publique », c’est-à-dire l’ensemble des
acteurs et des institutions composant la cité), renvoie au
politique au sens large. Le politique est une forme de
pouvoir qui présente la spécificité de reposer sur le
monopole de la coercition physique légitime (sur
laquelle s’appuient les autorités publiques pour agir) et
de s’exercer sur une collectivité, dans le but d’empêcher
les conflits et d’imposer des règles de vie commune.
Dans les sociétés occidentales contemporaines, le
politique est incarné par l’ensemble des institutions et
des acteurs formant l’État.
Le deuxième terme, politics, renvoie à la lutte entre
des acteurs individuels ou collectifs (notamment les
partis politiques) pour la détention du pouvoir politique.
Faire de la politique, c’est participer à la compétition
pour le contrôle du pouvoir étatique, afin d’occuper des
positions de pouvoir au sein des différentes institutions
qui composent l’État.
Le troisième terme, policy, renvoie à l’idée d’un
ensemble d’actions (et d’inactions) motivées, sur la base
d’un jugement rationnel. On désigne ainsi un programme
d’actions poursuivi de manière cohérente par un acteur
collectif ou individuel. Cet acteur peut être politique,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

dans le premier sens du terme – on parle ainsi de la
politique sociale du gouvernement ou de la politique
culturelle d’une collectivité territoriale ; cet acteur peut
aussi ne pas être politique – on parle, par exemple, de la
politique commerciale d’une entreprise, ou de la
politique d’un responsable au sein d’une institution.
L’expression « politiques publiques » combine le
premier et le troisième terme : les politiques publiques
forment les programmes d’action suivis par les autorités
étatiques, autrement dit les policies de la polity ! C’est
cette définition que retient Jean-Claude Thoenig (1985,
p. 6). Après avoir repéré plus de quarante définitions, il
écrit qu’« une politique publique se présente sous la
forme d’un programme d’action propre à une ou
plusieurs autorités publiques ou gouvernementales ».
L’expression « politiques publiques » repose donc sur
deux notions fondamentales : celle de programme
d’action et celle d’autorité publique. Un programme
d’action correspond à un ensemble d’actions (de nature
diverse) présentant une certaine cohérence (en termes de
finalités en particulier) et s’inscrivant dans la durée.
L’adjectif « public » souligne la place centrale de
l’État, puisqu’on peut considérer de manière générale
qu’est public tout ce qui relève de la sphère de l’État2,
par opposition à la sphère privée (qui renvoie aux
relations interindividuelles sans intervention de l’État).
Juridiquement, une autorité est dite publique quand elle
détient la puissance étatique sur des ressortissants situés
dans un territoire délimité, sur lesquels ses décisions

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

s’imposent. Sont donc des autorités publiques le
gouvernement, les ministères, les administrations, le
Parlement, les collectivités territoriales, les organismes à
statut de droit public… Les politiques publiques
correspondent à l’ensemble des actions de l’État.
L’étude des politiques publiques est donc l’étude de
l’État en action. Mais les contours de l’État sont
souvent très flous. Ainsi, en France, il existe une série
d’organismes et d’institutions à la frange du secteur
public et du secteur privé. On trouve dans cet « entre-
deux », par exemple, des organisations de droit privé
gérant pour le compte de la puissance publique un
secteur d’attribution (c’est le cas des syndicats de
salariés et des organisations patronales qui gèrent les
caisses de Sécurité sociale) ou des entreprises
(partiellement) privées remplissant des missions de
service public (France Télécom ou EDF par exemple).
La notion d’« établissement public à intérêt
commercial » illustre aussi l’interpénétration entre
logiques publiques et logiques privées en France.
Surtout, les frontières entre le public et le privé ont
été de plus en plus brouillées depuis les années 1980 du
fait des politiques de libéralisation, notamment dans le
domaine des transports, des moyens de communication
et de l’énergie ; de la privatisation (totale ou partielle)
d’entreprises ou établissements publics (Wright, 1993) ;
de la multiplication des formes de partenariats
(notamment financiers) entre le public et le privé
(Donahue et Zeckhauser, 2006) ; de la diffusion au sein
des administrations de normes renvoyant aux entreprises

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

privées dans le cadre du nouveau management public
(Pollitt et Bouckaert, 2000) et du recours croissant à des
acteurs privés (cabinets de consultants par exemple)
d an s l’évaluation et la mise en œuvre de politiques
publiques, y compris régaliennes comme l’illustre la très
forte croissance des forces de sécurité privées
(Ocqueteau, 2004). Le succès, depuis plus d’une dizaine
d’années, de la notion de « gouvernance », qui renvoie à
une conception horizontale des politiques publiques
coproduites par des acteurs publics et privés (Kooiman,
2003), atteste de cette interpénétration croissante.
L’opposition entre public et privé n’est plus une grille
de lecture pertinente pour appréhender l’action
publique. L’analyse des politiques publiques ne peut pas
se limiter à l’action des autorités publiques puisque
celles-ci agissent en interaction avec des acteurs non
étatiques pour coproduire de l’action publique.

Les composantes d’une politique publique

L’analyse des politiques publiques cherche à

répondre à trois questions fondamentales :
Pourquoi des politiques publiques sont-elles
mises en place ?3
Comment les acteurs impliqués agissent-ils ?
Quels sont les effets de l’action publique ?
Ces trois questions correspondent aux trois
composantes principales d’une politique publique : ses

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

fondements (ce qui renvoie à ses finalités et donc à ce
qui motive son existence) ; les instruments d’action (qui
permettent aux acteurs d’agir) et le public (sur lequel
l’action publique exerce ses effets). Elles correspondent
aussi aux trois séquences clés d’une politique publique :
la définition et la mise sur agenda des problèmes sur
lesquels agir, l’adoption de décisions, enfin la mise en
œuvre concrète de celles-ci.
Une politique publique répond tout d’abord,
fondamentalement, à une orientation, plus ou moins
explicitée, plus ou moins nette. Toute politique publique
vise à résoudre un (le plus souvent plusieurs)
problème(s), et s’inscrit donc dans une (plutôt des)
finalité(s). Comme l’écrit Pierre Muller : « chaque
politique est porteuse à la fois d’une idée du problème
[…], d’une représentation du groupe social ou du
secteur concerné qu’elle cherche à faire exister […] et
d’une théorie du changement social » (1996, p. 101). La
première tâche de l’analyste est donc d’effectuer un
travail de mise au jour des fondements cognitifs d’une
politique publique, afin de répondre à la question du
pourquoi de l’action publique.
La deuxième question (celle du comment) renvoie au
choix entre les multiples instruments d’action
disponibles. Ils peuvent être définis comme des
« dispositif[s] à la fois technique[s] et socia[ux] qui
organise[nt] des rapports sociaux spécifiques entre la
puissance publique et ses destinataires en fonction des
représentations et des significations dont il[s] [sont]

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

porteur[s] » (Lascoumes et Le Galès, 2004a, p. 13). Les
instruments font donc le lien entre l’orientation de la
politique publique (représentation du problème) et sa
matérialisation résultant de leur application à un (ou
des) public(s).
Ils ont fait l’objet de multiples analyses visant en
particulier à les classer, tant ils sont divers4. Parmi les
classifications élaborées, l’une des plus souvent citées
est celle de Christopher Hood (1984). Il distingue quatre
leviers principaux de l’action publique : l’information,
les outils juridiques, l’argent, et les ressources
organisationnelles. Dans une perspective plus large,
Howlett et Ramesh (1995) établissent un continuum
d’instruments allant des plus fortement contrôlés par les
autorités publiques aux moins fortement contrôlés par
l’État. Dans la première catégorie, celle des instruments
contraignants (donc s’appuyant sur une contrainte
étatique forte), ils classent (par ordre décroissant)
l’administration directe, l’étatisation des moyens de
production (autrement dit les nationalisations
d’entreprises privées) et les règles juridiques
(obligations, interdictions, standards…). Dans la
deuxième catégorie, celle des instruments volontaires
(c’est-à-dire reposant sur des acteurs non étatiques), ils
classent les marchés, les associations issues de la société
civile et la famille. À ces catégories fortement
contrastées, ils ajoutent une catégorie intermédiaire :
celle des instruments mixtes qui comprend (toujours par
ordre décroissant de contrainte étatique exercée) les
outils fiscaux, les autorisations, les subventions

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques et la diffusion d’informations.
La troisième question, celle des effets de l’action
publique, suppose de s’intéresser aux individus auxquels
s’adressent les autorités étatiques quand elles agissent.
Les instruments de politiques publiques visent un public
ciblé, plus ou moins large en fonction de la nature de la
politique publique : ainsi, par exemple, la politique
fiscale concerne tous les citoyens d’un pays tandis que
la réforme du statut des experts-comptables concerne un
public nettement plus restreint. Le public visé d’une
politique publique n’est pas forcément clairement
identifié (y compris pour l’autorité publique qui agit :
elle ne sait pas toujours quelles seront les personnes
effectivement touchées par une mesure). On utilise le
plus souvent l’expression « ressortissants » (Warin,
1999) pour désigner tous les individus, groupes et
organisations dont la situation est, directement ou
indirectement, modifiée par une politique publique
donnée. Le repérage de ces ressortissants est une des
tâches de l’étude des politiques publiques, puisqu’ils
sont partie prenante des politiques publiques. Mais, au-
delà de ce travail, la réponse à la question des effets
renvoie plus largement à l’analyse de la mise en œuvre
des décisions publiques (présentée dans le chapitre 4).
Toute politique publique correspond donc à une
combinaison singulière de ces trois éléments : la
poursuite d’objectifs fondés sur la représentation d’un
problème, le choix d’instruments et des ressortissants sur
lesquels ils s’appliquent. Sur cette base, différents types

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de politiques publiques peuvent être distingués.

Les types de politiques publiques

La typologie la plus fréquemment utilisée a été

élaborée dans les années 1960 par Théodore Lowi
(1972). Elle permet de mettre en évidence l’étendue de
la gamme des politiques publiques. Elle présente
l’intérêt de combiner la dimension des instruments
d’action de l’État avec celle des destinataires d’une
politique publique. Plus précisément, deux paramètres
sont distingués par Lowi : le type de ressortissant d’une
politique publique et le type de contrainte auquel
renvoient les instruments utilisés. En fonction du
premier paramètre, une politique peut soit viser des
comportements individuels clairement définis, soit des
collectifs moins spécifiés ; en fonction du second
paramètre, la contrainte est soit directe, soit indirecte.
En croisant ces deux paramètres, Lowi distingue quatre
types principaux de politiques publiques.
L e s politiques réglementaires (contrainte
individuelle et directe). L’action publique
consiste ici à édicter des règles obligatoires
qui s’appliquent à tout individu dans une
situation donnée – autrement dit, l’État oblige
ou interdit dans des circonstances spécifiées.
Un exemple classique est fourni par les
limitations de vitesse pour les automobilistes :
elles reposent sur la définition de règles que

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 tous les automobilistes sont contraints de
respecter, en fonction du type de route sur
laquelle ils roulent, sous peine de sanction.
Ces politiques s’appuient donc sur un droit
contraignant visant des comportements
individuels clairement définis.
L e s politiques distributives (contrainte
individuelle indirecte). Ce sont des politiques
qui reposent sur l’attribution d’autorisation
ou de prestations particulières. Un individu
est bénéficiaire d’une action publique en
remplissant un certain nombre de conditions
fixées par les autorités publiques. On peut
donner comme exemple de politique
distributive l’attribution de permis de
construire ou de prestations sociales soumises
à des conditions spécifiques (de ressources en
particulier). Ici, l’État alloue des ressources
matérielles ou juridiques sans obligation ; ces
politiques ont une dimension facultative dans
la mesure où elles correspondent à un droit
dont peuvent se prévaloir les personnes
répondant aux critères définis par les autorités
publiques. Pour ce type, on parle aujourd’hui
plutôt de politiques allocatives.
L e s politiques redistributives (contrainte
collective directe). Ici la puissance publique
fixe des règles concernant un groupe, défini
par des critères qu’elle édicte. Le meilleur

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 exemple est celui des assurances sociales
(assurance-maladie, assurance vieillesse…) :
des groupes socioprofessionnels ont pour
obligation de cotiser pour la Sécurité sociale ;
en même temps ils en retirent des avantages.
Ces politiques opèrent des transferts entre
groupes. C’est aussi le cas des politiques
fiscales de façon générale.
L e s politiques constitutives (contrainte
collective indirecte). Ici, les autorités
publiques édictent des règles sur les règles ou
sur le pouvoir ; elles fixent en quelque sorte
des procédures à suivre que doivent respecter
l’ensemble des acteurs concernés par une
politique publique. Le plus souvent ces
politiques se traduisent aussi par la création
de nouveaux cadres institutionnels. La mise
en place de procédures contractuelles (par
exemple les contrats de projet État-région en
France) ou de concertation (par exemple les
procédures de débat public pour des projets
d’infrastructures de transport) en est
l’illustration actuelle. On parle aujourd’hui
plutôt de politiques procédurales pour
désigner ce type de politique publique.
Tableau 1. Les types de politiques publiques

Contrainte
Directe Indirecte
Public

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Politique Politique
Individu
réglementaire distributive
(allocative)
Politique
Politique
Groupe constitutive
redistributive
(procédurale)

D’après Lowi, 1972.

Cette typologie a le double mérite de combiner des

paramètres le plus souvent dissociés et de montrer la
diversité des politiques publiques, sans, cependant, en
rendre compte de façon exhaustive. En effet, la première
limite de cette typologie est de ne pas tenir compte de
situations dans lesquelles le rapport entre l’État et les
destinataires d’une politique publique ne relève pas de
la contrainte. C’est tout d’abord le cas lorsque les
autorités publiques interviennent directement, par des
actions matérielles, par exemple en produisant
directement des biens (exemple des entreprises
nationalisées) ou en créant de nouvelles structures
administratives correspondant à la mise en place ou à
l’extension d’un domaine d’intervention étatique. Les
politiques d’infrastructure (transport, énergie…) relèvent
ainsi de ces politiques que l’on peut qualifier de
politiques d’intervention directe.
C’est ensuite le cas lorsque les autorités publiques
n’ont pas recours à la coercition mais à la persuasion.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Les campagnes de prévention dans le domaine de la
santé publique, concernant, par exemple, le tabagisme,
l’alcoolisme ou le dépistage du cancer du sein, en sont
une bonne illustration. On peut également mentionner le
recours à l’étiquetage de produits en fonction de critères
écologiques (label bio, étiquette carbone…). On parlera
ici de politiques incitatives. Ce type permet d’intégrer
le fait qu’une politique publique ne correspond pas
forcément à un contenu clairement identifiable. La
dimension symbolique est enfin à prendre en compte
puisqu’une politique publique est aussi constituée par
des discours publics, des textes (des rapports
notamment), des mises en scène (sous la forme de la
mise en place de commissions par exemple) qui visent
moins à produire des décisions concrètes qu’à agir sur la
représentation d’un problème et à montrer que les
gouvernants se sentent concernés par un enjeu, dans une
logique d’affichage politique (comme on le verra dans le
chapitre 1).
La deuxième limite de cette typologie réside dans le
fait qu’elle assimile implicitement une politique
publique à un type de politique publique. Or, le plus
souvent, pour un même enjeu, plusieurs types de
politiques publiques coexistent. Ainsi, par exemple, la
politique de lutte contre le tabagisme en France est à la
fois réglementaire (comme le traduit l’interdiction de
fumer dans les lieux publics), redistributive (par
l’existence de taxes sur les tabacs) et incitative (sous la
forme de campagnes de sensibilisation du public sur les
méfaits du tabac). Cet exemple conduit aussi à souligner

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

que l’analyse d’une politique publique doit intégrer la
dimension temporelle et ne pas se limiter à une mesure
particulière, contrairement à ce que pourrait suggérer la
typologie de Lowi. Une politique publique doit être
appréhendée comme un enchaînement de décisions et
d’effets en interaction (l’effet dépend de la mesure et
inversement) ; une politique publique correspond à un
processus dynamique dont l’étude doit intégrer la durée
à laquelle renvoie l’expression programme d’action.
La troisième limite que l’on peut mentionner est liée à
un autre postulat implicite de la typologie : celui du
caractère clairement repérable d’une politique publique.
Or, une politique publique ne se donne pas forcément à
voir immédiatement pour l’observateur. Si le contenu est
en général aisément identifiable du fait de l’existence de
mesures prises (d’ordre juridique, financier, fiscal,
institutionnel…) et mises en œuvre (en recourant à des
éléments de coercition) par une ou des autorités
publiques, il n’en est pas de même pour les autres
éléments. Le programme d’action n’est que rarement
explicité, de même que les finalités de l’action. Enfin, le
public visé n’est pas toujours précisément cerné. C’est là
une des tâches de l’analyse des politiques publiques :
rattacher une mesure à un programme d’action, à des
finalités et à des publics. Il s’agit donc de reconstituer
les différents éléments d’une politique publique en
tenant compte des non-décisions, des effets
symboliques, des incohérences et des contradictions.
Une politique publique est aussi construite par l’analyse
qui en est faite, et, plus largement, par l’ensemble des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

discours qui l’accompagnent (émis tant par les acteurs
de ces politiques que par les observateurs : journalistes,
chercheurs…).
Enfin, quatrième limite, la typologie de Lowi ne
propose qu’une réflexion limitée sur les raisons du
recours à tel ou tel type de politique. En centrant la
réflexion sur la catégorie de la coercition, deux
dimensions importantes sont occultées (Linder et Peters,
1991) : celle de la faisablité (technique et/ou politique)
du recours à un type de politique et celle du contexte
(renvoyant à la fois au système politico-administratif
dans son ensemble et à un sous-système de politique
publique en particulier).
Malgré ces limites, la distinction entre types de
politiques publiques permet une lecture du
développement historique des politiques publiques.

Les transformations historiques

des politiques publiques

D’un point de vue historique, l’État se construit en

effet à partir de la production de politiques publiques : il
s’étend et s’étoffe en développant de nouveaux
domaines d’action. Cette dimension historique des
politiques publiques a fait l’objet d’une attention
renouvelée depuis les années 1980, dans le cadre d’un
tournant sociohistorique (Payre, Pollet, 2005)
problématisant en termes de sciences sociales des objets
historiques, ayant recours aux sources et aux méthodes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des historiens et privilégiant des objets circonscrits dans
le temps et dans l’espace. Aux États-Unis, ce tournant
s’est notamment traduit par le développement du néo-
institutionnalisme historique à la suite de l’ouvrage
c o l l e c t if Bringing the State back in (Evans,
Rueschmeyer, Skocpol, 1985) et la création du Journal
of Policy History. En France, il a concerné la science
politique de manière plus générale et se caractérise par
u n intérêt prioritaire porté à la genèse des politiques
publiques et au processus d’étatisation de la société. Un
nombre croissant de travaux a ainsi été consacré à
l’émergence de nouvelles catégories d’intervention
publique afin de comprendre comment l’État se saisit
d’un nouvel enjeu et met en place des dispositifs
administratifs étendant son domaine d’action5. D’autres
travaux ont mis l’accent sur le rôle de la constitution de
nouveaux savoirs correspondant à des sciences du
gouvernement (Ihl, Kaluszynski, Pollet, 2003) qui ont
participé au processus de bureaucratisation et de
rationalisation de l’action politico-administrative, tant
au niveau de l’État central que du local.
Un des intérêts de l’approche sociohistorique est de
prendre en compte l’historicité des politiques publiques
(Laborier et Trom, 2003), ce qui permet notamment de
réduire le hiatus entre l’analyse des politiques publiques
du passé et celles du présent. Il ne s’agit plus alors
uniquement de faire la genèse d’une politique publique,
mais aussi d’éclairer une politique publique
contemporaine à la lumière de son évolution historique
et de comprendre des permanences de longue durée.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Comme on le verra dans le chapitre 9, la perspective de
longue durée est nécessaire, non seulement à sa
compréhension du changement, mais aussi à sa
caractérisation. Dans le cadre de cet ouvrage, la
dimension historique est principalement prise en compte
à travers l’éclairage qu’elle offre sur le présent.

De l’État régalien à l’État régulateur

Une autre perspective d’analyse historique sur les

politiques publiques, plus macro et s’inscrivant plus
dans la sociologie historique de l’État que dans la
sociohistoire s’intéresse aux transformations de l’État,
plus précisément au développement de l’action publique
en rapport avec les mutations des formes étatiques. Ce
travail, mené dans le cas français par Pierre Rosanvallon
(1990) notamment, permet aussi de saisir les
changements dans les types de politiques publiques à
partir desquelles l’État se développe. Comme l’a si
brillamment expliqué Norbert Elias (1975), l’État naît
de la monopolisation de la force physique et des
ressources fiscales sur un territoire donné (les deux
s’alimentant) par un centre politique. Ce double
monopole permet d’enclencher les trois processus
constitutifs de l’État distingués par la sociologie
historique (Badie, Birnbaum, 1982) : la centralisation
territoriale, la différenciation du pouvoir politique par
rapport à la société et l’institutionnalisation de celui-ci,
sous la forme de l’administration. De ce fait, jusqu’au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 e
XVIII siècle, l’État conduit principalement trois politiques
publiques : les politiques de maintien de l’ordre, les
politiques fiscales et les politiques militaires. Il s’agit là
de politiques d’intervention directe et réglementaires
puisque l’action étatique s’appuie sur la mise en place
d’instruments administratifs (police, armée, justice,
administration fiscale, administration territoriale…) et la
production de règles de droit. La multiplication des
politiques d’intervention directe forme le socle sur
lequel s’édifie l’État-nation qui connaît son apogée au
e
XIX siècle en Europe. D’autres politiques publiques
s’affirment alors : des politiques de transport (routes,
canaux puis chemins de fer) et de communication (poste
puis télégraphe et téléphone) afin d’intégrer un territoire
défini comme national en raccourcissant les distances ;
des politiques d’enseignement afin d’unifier la culture
nationale, d’imposer une langue unique et d’inculquer le
patriotisme…
Une rupture décisive se produit à la fin du XIXe siècle
avec l’avènement de l’État-providence qui correspond à
l’apparition de politiques publiques d’un autre type :
celui des politiques redistributives. Elles traduisent le
passage d’une conception individuelle de la
responsabilité à une conception collective, comme
l’illustre la mise en place de systèmes d’assurance
collective pour les accidents du travail (en Allemagne en
1871, en Angleterre en 1897, en France en 1898). La
responsabilité de l’accident du travail ne relève plus de
l’ouvrier ou de l’employeur à titre individuel : il est

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

désormais pensé comme le produit de la société
industrielle. On passe alors d’une responsabilité
personnelle à une responsabilité collective prise en
charge par l’État : c’est à lui d’assumer les risques liés à
l’essor du travail industriel. On assiste ainsi à
l’avènement d’une société assurantielle, garantie par
l’État (Ewald, 1986). La protection étatique s’étend
désormais par-delà la sécurité physique ; il s’agit de
prémunir les individus face à différents risques : travail,
maladie, vieillesse puis chômage. La mise en place de
l’État-providence est également une réponse à l’essor du
mouvement ouvrier et du socialisme comme le montre
l’exemple de l’Allemagne bismarckienne, où sont mises
en place les premières assurances sociales (maladie,
accident du travail, retraite) dans les années 1880. Elles
sont marquées par trois innovations majeures :
l’obligation (de cotiser pour les ouvriers et leurs
employeurs), l’exercice de la solidarité par groupe
professionnel (égalisation des risques) et la garantie de
l’État. Les transferts de responsabilité et les transferts
financiers deviennent ainsi une dimension essentielle des
politiques publiques.
La place des politiques redistributives s’accroît sous
l’effet des deux guerres mondiales qui renforcent la
tendance à l’intervention de l’État. En outre, la crise
économique des années 1930 met en évidence les limites
de l’économie capitaliste de marché et la nécessité d’une
intervention de l’État comme l’a théorisé Keynes. Ses
conceptions économiques s’imposent dans la plupart des
pays occidentaux après 1945. Les nécessités de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

reconstruction expliquent l’apparition de la planification
et l’accroissement de l’intervention économique de
l’État (nationalisations, soutien à la demande,
organisation de la production, programmes
d’équipements…) qui s’affirme aussi comme producteur.
Les lendemains des deux guerres mondiales sont
également marqués par la nécessité de ressouder la
collectivité nationale, ce qui se traduit par l’extension
des systèmes de protection sociale. L’État s’acquitte de
la dette qu’il a contractée vis-à-vis de sa population, qui
a subi les effets directs et indirects des conflits
mondiaux. Ainsi, après 1918, l’indemnisation des
victimes de guerre est un élément moteur du
développement de l’État-providence (assurances sociales
obligatoires en France en 1928-1930) qui est à nouveau
fortement étendu après 1945 (plan Beveridge en
Grande-Bretagne, création de la Sécurité sociale en
France). On assiste alors à une universalisation de la
protection sociale, puisqu’à l’égalité des souffrances
vécues au cours de la guerre succède celle des droits
sociaux.
Les politiques redistributives et d’intervention directe
ont été progressivement mises en cause depuis les années
1970 ce qui a conduit à l’affirmation croissante des
politiques constitutives (ou procédurales) et de
politiques incitatives. Cette évolution des types de
politiques publiques et donc des instruments d’action
publique correspond à l’émergence d’un État régulateur
(Hassenteufel, 2007) qui intervient plus indirectement
que directement, qui fait faire plus qu’il ne fait lui-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

même, qui agit donc plus en interaction avec des acteurs
non étatiques qu’il n’agit par lui-même. Les politiques
publiques sont de plus en plus construites
collectivement par une grande diversité d’acteurs.
Cette analyse historique peut être synthétisée par le
tableau suivant, inspiré par celui que proposent Pierre
Lascoumes et Patrick Le Galès (2004b, p. 361).
Tableau 2. Type de politique publique, forme
de l’État et mode de légitimation

Type de
Mode de
politique Forme
légitimation
publique de l’État
dominant
emblématique
État Maintien de
Réglementaire
régalien l’ordre
Intervention Valeurs
directe - État- collectives
(administration nation (identité
publique) nationale)
Prise en
État- charge de
Redistributive
providence risques
collectifs
Intervention Bien-être
directe - État économique
(production producteur (croissance et
économique) plein emploi)

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Incitative
(incitations
fiscales,
information,
évaluation,
standards de État Efficience
bonnes régulateur Démocratique
pratiques…)
Procédurale
(instruments
conventionnels
et délibératifs)

La période historique ouverte à la fin des années 1970

correspond à une autre mutation décisive des politiques
publiques : celle du dépassement de leur cadre national.

Des politiques publiques nationales aux politiques

publiques transnationales

On assiste en effet, au début des années 1980, à la

relance de l’intégration européenne et au poids renforcé
de la mondialisation économique qui conduit au
« tournant néolibéral » des politiques publiques (Jobert,
1994).
Au niveau européen6, les années 1980 sont d’abord
marquées par l’adoption de l’Acte unique en 1986, dont
l’objectif principal est l’achèvement du grand marché
européen inscrit dans le traité de Rome. Il en découle la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

libéralisation de tous les mouvements de capitaux à
l’intérieur de la CEE, la suppression des principales
barrières non tarifaires et l’ouverture des marchés
publics. L’adoption de l’Acte unique a aussi favorisé
l’ouverture à la concurrence progressive des services
publics en réseaux : tout d’abord dans les
télécommunications (à partir de l’adoption d’un Livre
vert en 1987), puis dans les transports (transport aérien
puis ferroviaire à la suite de la directive de 1991), les
services postaux (à la suite du Livre vert de 1992) et
dans le domaine de l’énergie (pour l’électricité à la suite
de la directive de 1996). On assiste ainsi à un important
développement des politiques de concurrence, mais
aussi dans d’autres domaines tels l’environnement qui
devient une compétence communautaire dans le cadre
de l’Acte unique. Celui-ci reconnaît également
l’existence d’une politique de recherche européenne qui
repose sur l’incitation à des coopérations transnationales
et le cofinancement de projets transnationaux. Enfin, on
assiste à l’affirmation de la politique régionale
européenne, basée sur l’octroi de fonds structurels, et
dont l’objectif est de lutter contre les inégalités
territoriales à l’intérieur de la CEE afin de garantir sa
« cohésion économique et sociale ».
Cette dynamique de développement des politiques
publiques européennes connaît une nouvelle étape, dans
les années 1990, avec l’adoption du traité de Maastricht
en 1993, qui a deux effets majeurs. Le premier est de
mettre en place une Union économique et monétaire
(UEM). L’UEM comprend deux aspects principaux : la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

monnaie unique, l’euro, émise et gérée par une Banque
centrale européenne (la BCE) et le Pacte de stabilité et
de croissance qui fixe des critères en matière de déficit
budgétaire, de taux d’inflation et de niveau
d’endettement. La discipline budgétaire inscrite dans le
pacte a des effets sur l’ensemble des politiques
publiques de la zone euro (dix-sept pays).
Le second effet du traité de Maastricht est d’élargir le
champ de compétence de l’Union européenne, comme le
traduit en particulier la mise en place d’un « troisième
pilier » portant sur la justice et les affaires intérieures
(JAI). La coordination des politiques publiques
européennes concerne aussi de façon croissante, à partir
de la fin des années 1990, les politiques sociales
(politiques d’emploi, de retraite, de santé…) dans le
cadre de la méthode ouverte de coordination (MOC).
Ainsi, depuis cette période, l’intégration européenne
concerne l’ensemble des politiques publiques, de
manière plus ou moins directe.
Parallèlement, depuis les années 1980,
l’internationalisation des économies s’est intensifiée à
trois niveaux : celui des échanges (augmentation forte du
volume des échanges et ouverture croissante des
économies), celui de la production
(l’internationalisation des firmes conduit à des choix de
localisation de la production à une échelle mondiale) et
celui des capitaux (le développement de flux financiers
transnationaux pour financer les déficits publics du fait
des chocs pétroliers, la libéralisation de la circulation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des capitaux, la multiplication des produits financiers et
les innovations technologiques ont entraîné l’émergence
d’un marché financier mondial). Il en a résulté deux
conséquences majeures en termes de politiques
publiques. La première est la réduction de la marge
d’action des États en matière économique et financière
qui se traduit par l’adoption généralisée de politiques
économiques de désinflation compétitive visant le
meilleur positionnement possible sur les marchés
internationaux des biens et des capitaux et par la
limitation des dépenses publiques qui étaient au cœur
des politiques économiques des Trente Glorieuses. Les
effets des politiques économiques dépendent donc de
façon croissante d’acteurs non étatiques : les entreprises
et les opérateurs financiers en particulier. La seconde
conséquence est que le niveau d’action publique
pertinent est de plus en plus international puisque seules
des règles internationales peuvent avoir un impact sur
des phénomènes et des acteurs de plus en plus
internationalisés.
L’internationalisation des enjeux politiques concerne
aussi d’autres phénomènes. C’est en particulier le cas
des enjeux liés à la défense de l’environnement : les
pollutions et les atteintes au milieu naturel ne
connaissent pas les barrières nationales comme l’illustre
l’un des enjeux majeurs des politiques publiques
aujourd’hui : celui du réchauffement climatique qui
concerne l’ensemble de la planète. On peut aussi
mentionner les enjeux liés aux flux migratoires7 et ceux
de santé publique, liés aux épidémies infectieuses (sida,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

tuberculose, paludisme…) en particulier (Dixneuf,
2003).
Ces différents enjeux ont pour point commun non
seulement de concerner des processus transfrontaliers,
mais aussi de faire l’objet de politiques publiques
internationales. Celles-ci sont définies par Franck
Petiteville et Andy Smith (2006) comme « l’ensemble
des programmes d’action revendiqués par des autorités
publiques ayant pour objet de produire des effets
dépassant le cadre d’un territoire stato-national »
(p. 362). Parmi elles ils distinguent les politiques
étrangères des politiques multilatérales. Les premières
relèvent principalement des États et sont internationales
avant tout par leur objet, les secondes sont élaborées par
des acteurs internationaux. Leur développement actuel
correspond à un changement majeur d’échelle de
l’action publique contemporaine qui conduit à mettre en
cause le cloisonnement académique entre l’analyse des
relations internationales et celle des politiques
publiques, fondé sur une distinction dépassée entre
l’interne et l’externe. Il n’est plus possible de découper
des espaces nationaux de politiques publiques, toute
politique publique s’inscrivant dans des flux de biens
tant matériels qu’immatériels (normes, idées…)
dépassant le strict cadre national. Ces interactions
transfrontières sont de moins en moins contrôlées par les
États du fait de la place prise par des acteurs
transnationaux tels que les entreprises multinationales,
les ONG et les experts. L’internationalisation et la
transnationalisation8 de l’action publique ont également

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pour conséquence d’étendre les frontières géographiques
(et culturelles) de l’analyse des politiques publiques.
Centrée historiquement sur les pays de l’OCDE, celle-ci
englobe de façon croissante d’autres aires
géographiques, en particulier là où ont été menées (et
réussies) des sorties de l’autoritarisme (Artigas, 2010).
Même si ces pays restent caractérisés par une
institutionnalisation et une différenciation limitée de
l’État, on y trouve les mêmes acteurs internationaux et
transnationaux et ils sont soumis aux mêmes types de
flux mondialisés que les pays de l’OCDE, où les acteurs
étatiques ne sont plus aujourd’hui toujours au cœur de
l’action publique.
L’européanisation et la transnationalisation des
politiques publiques sont à la fois un facteur primordial
de changement dans les politiques publiques nationales
et une dimension du changement de l’action publique en
général. En effet, leur impact croissant transforme les
politiques publiques nationales (au niveau de
l’orientation, des instruments, des acteurs et des règles
du jeu institutionnelles) et, en même temps, le
développement de politiques publiques européennes et
internationales modifie en profondeur les contours
mêmes de l’action publique en général. Non seulement
la construction collective de l’action publique au niveau
national (et, de plus en plus, au niveau local) est
également le fait d’acteurs européens, internationaux et
transnationaux, mais aussi de nouveaux modes de
construction collective de l’action publique, moins
hiérarchisés et contraignants, à la fois plus ouverts et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

plus complexes, déplaçant et atténuant la frontière entre
public et privé, se donnent à voir aux niveaux européen
(Boussaguet, Jacquot, 2010) et international (Sassen,
2009 ; Laroche, 2003).
Cette mise en perspective historique permet également
de mieux comprendre les évolutions de l’analyse des
politiques publiques, elles-mêmes étroitement liées à
celle des formes d’intervention de l’État.

Les différentes phases

de l’analyse des politiques publiques

L’analyse des politiques publiques s’est d’abord

développée aux États-Unis dans les années 1950. Les
travaux de l’époque sont marqués par une forte
articulation entre l’analyse et la pratique puisque les
premiers analystes des politiques publiques sont en
même temps des praticiens de l’action publique. Aux
États-Unis, les universitaires sont depuis le début du
e
XX siècle, surtout à partir du New Deal puis dans le
cadre de l’effort de guerre, fréquemment des consultants
pour l’administration. C’est le cas notamment de
Charles Merriam, à la fois universitaire et directeur du
National Ressource Board, dont l’objectif était
d’optimiser l’utilisation des ressources publiques. Les
élèves de Merriam, en particulier Lasswell9, sont
considérés comme les pères fondateurs de la discipline.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les « policy sciences »

En 1951, Lerner et Lasswell publient un ouvrage

intitulé The Policy Sciences. Le but assigné à cette
nouvelle discipline est de produire des connaissances
applicables à la résolution des problèmes de l’action
publique. Il s’agit d’améliorer l’efficacité des politiques
publiques en rationalisant l’action étatique. Les policy
sciences sont à la fois une science de l’action publique
et pour l’action publique. Cette discipline nouvelle ne
relève pas seulement des sciences sociales. Des
ingénieurs, des analystes des systèmes, des
mathématiciens, des économistes, travaillant souvent
dans des organismes privés (comme la célèbre Rand
Corporation), s’inscrivent également dans cette
approche. Les policy sciences sont, d’une part,
pluridisciplinaires, et, d’autre part, opérationnelles
puisque tournées vers la constitution d’instruments de
rationalisation de l’action étatique par lesquels il s’agit
de rendre, en quelque sorte, l’État plus savant.
L’approche économique et gestionnaire est
prédominante du fait de la centralité de la question de
l’optimisation des ressources budgétaires, comme le
montre notamment l’élaboration d’un outil de
planification budgétaire, le Planning Programming
Budgeting System, mis en œuvre au niveau fédéral au
début des années 1960.
Cette première phase de l’analyse des politiques
publiques correspond donc à un projet simultanément
politique et scientifique, celui de la rationalisation de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’action publique formalisé par le modèle séquentiel
(présenté dans le premier chapitre). C’est pour cela qu’il
se développe en étroite articulation avec l’État, voire au
sein de l’État comme le montre le cas français. C’est au
sein même de l’appareil d’État que se développe
l’analyse rationnelle des politiques publiques, en
particulier au Commissariat général au Plan. Cette
première étape, largement inspirée par les travaux
américains, est également dominée par une perspective
économique et gestionnaire, comme l’illustrent la
construction d’un appareil statistique (avec la création
de l’Insee), la mise au point d’outils de prévision et de
comptabilité économiques ainsi que l’élaboration de la
procédure de rationalisation des choix budgétaires.
Soulignons, enfin, que les policy sciences sont
focalisées sur la décision publique, plus précisément sur
les outils de la décision puisque leur objectif est de la
fonder scientifiquement. Elles s’appuient sur un double
postulat : d’une part celui de la rationalité de la décision
(ou du moins de la possibilité de rendre la décision
rationnelle par l’élaboration d’instruments scientifiques
d’action) ; d’autre part celui du caractère non
problématique de la mise en œuvre, qui fait l’objet
d’une attention très limitée. Tout se passe comme si une
« bonne » décision (c’est-à-dire rationnelle) ne pouvait
qu’être appliquée sans difficultés. C’est de la critique de
ces deux postulats que va naître une deuxième étape de
l’analyse des politiques publiques, celle de la critique
du modèle rationnel et du fonctionnement des
administrations par la sociologie des organisations.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La sociologie des organisations

Au cours des années 1960, des auteurs comme

Lindblom, March, Simon ou Wildawsky aux États-Unis,
Scharpf et Mayntz en Allemagne, Michel Crozier en
France vont identifier les multiples dysfonctionnements
de l’action étatique et ainsi sérieusement ébranler le
mythe de la rationalité de la décision publique. Ils
mettent au jour la diversité des logiques d’acteurs
intervenant dans la décision, les contradictions dans les
objectifs des politiques publiques, les imperfections de
l’information (tant dans son élaboration que dans sa
circulation, son traitement et sa réception), les aléas des
processus décisionnels… D’autres travaux, émanant là
aussi principalement de sociologues des organisations,
soulignent les difficultés de l’administration à mettre en
œuvre les décisions prises, la faiblesse des compétences
administratives, l’autonomie des agents au guichet, et
donc au final les limites de la capacité de l’État à
résoudre les problèmes qu’il affirme prendre en charge.
On passe donc de l’optimisme rationalisateur (voire
scientiste) des policy sciences au pessimisme
sociologique (critique). Cette nouvelle phase de
l’analyse des politiques participe à l’ébranlement du
consensus d’après-guerre sur les bienfaits de
l’intervention de l’État, fondé sur les principes
macroéconomiques keynésiens (ou plutôt
néokeynésiens), dans le cadre de la régulation fordiste.
Avec les chocs pétroliers des années 1970 et la montée
en puissance de discours critiques sur l’État, qu’ils

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

soient d’inspiration libertaire (dans le cadre d’une
critique générale des pouvoirs) ou d’inspiration libérale
(dans le cadre d’une critique économique et
philosophique de l’État), la confiance en sa capacité à
résoudre les problèmes économiques et sociaux est
fortement érodée. Les transformations de l’analyse des
politiques publiques s’inscrivent dans ce climat
intellectuel, social et politique qui n’est plus celui de la
croyance aux vertus modernisatrices et bienfaitrices de
l’interventionnisme étatique, symbolisé aux États-Unis
par le projet de « grande société » du président Lyndon
Johnson, en France par les « grands projets » industriels
des débuts de la Ve République.
L’attention portée à la rationalité limitée des acteurs
et à l’importance des interactions interindividuelles au
niveau le plus micro des politiques publiques conduit la
sociologie des organisations à privilégier une démarche
inductive (Musselin, 2005) basée sur les entretiens,
l’observation (directe et/ou participante) et le recueil de
matériaux de première main (notes, courriers,
dossiers…).
Cette perspective sociologique met donc en évidence
que les policy sciences ne se sont pas suffisamment
attachées à la façon dont se construisent des systèmes
d’action et qu’elles se sont trop focalisées sur les
instruments de la décision publique et sur les acteurs au
sommet (gouvernants, hauts fonctionnaires). Sous
l’impulsion de la sociologie des organisations, la prise
en compte des facteurs organisationnels, institutionnels,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des caractéristiques sociologiques des différents acteurs,
des conflits s’est progressivementdiffusée. C’est aussi à
cette époque (fin des années 1960 et début des années
1970) que se structurent, aux États-Unis principalement,
les espaces scientifiques et académiques de l’analyse des
politiques publiques : revues spécialisées10, sociétés
savantes11, comités spécialisés au sein des associations
disciplinaires en sciences sociales (en sociologie en
particulier), développement des enseignements (Allison,
2006, p. 64), publication de manuels (Jones, 1970 ;
Dye, 1972 [1998], Anderson, 1975)… De ce fait
l’analyse des politiques publiques se différencie de
façon croissante de l’économie publique. De son côté,
celle-ci conserve tant le questionnement central
(normatif) en termes d’efficacité de l’intervention
publique que les méthodes des policy sciences mais
déplace sa focale de la décision vers la mise en œuvre et
l’évaluation (Bozio, Grenet, 2010).

La sociologie politique de l’action publique

Ces critiques sociologiques du modèle rationnel des

policy sciences ont ouvert la voie à de nouvelles
théorisations des politiques publiques, qui
correspondent à une troisième phase. Celle-ci peut être
caractérisée par l’attention portée aux acteurs des
politiques publiques (appréhendés dans une double
perspective stratégique et cognitive) et à leurs modes
d’interaction (comme on le verra dans le chapitre 5). Le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

dépassement du modèle rationnel s’opère alors par une
tentative d’explication des politiques publiques fondée
sur les caractéristiques structurelles des interactions
d’acteurs, qu’ils soient publics ou privés. Un des
éléments d’impulsion est la prise en compte renouvelée
du poids des groupes d’intérêts dans les politiques
publiques, jusque-là dominées par l’approche pluraliste,
développée aux États-Unis dans les années 1960. Dans
ce cadre, il s’agissait avant tout de montrer en quoi les
lobbies participent d’une compétition ouverte pour le
pouvoir politique, à partir d’une analyse décisionnelle.
D’autres travaux mettent en évidence le rôle de la
mobilisation d’acteurs sociaux dans la construction de
problèmes publics et leur mise sur agenda (comme on le
verra dans le chapitre 2). Dans les années 1970, des
travaux, plutôt européens (anglais et allemands en
particulier), s’intéressent, d’une part, aux inégalités
entre groupes d’intérêts et, d’autre part, au rôle des
groupes d’intérêts dans la mise en œuvre des politiques
publiques. Ainsi se structure un paradigme d’analyse
corporatiste qui place au cœur de l’analyse des groupes
d’intérêts liés à l’État. Il correspond à un autre
déplacement qui se généralise dans les années 1980 :
l’État n’est plus au centre de l’analyse des politiques
publiques. Ces travaux ont conduit au développement de
notions permettant d’appréhender ces interactions
d’acteurs publics et privés : en particulier celles de
réseaux de politiques publiques (policy networks) et de
coalitions de cause (advocacy coalitions). Ces
interactions sont étudiées en termes de rapports de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pouvoirs liés aux ressources des différents acteurs et au
contexte (notamment politique et institutionnel) dans
lequel elles s’inscrivent. Ainsi l’analyse des politiques
publiques prend en compte de façon croissante la
diversité des acteurs qui participent à son élaboration et
à sa production, y compris les acteurs politiques tels que
les élus et les partis politiques, longtemps négligés, dotés
de ressources et de logiques d’action (notamment
électorales) propres. L’étude et la compréhension des
politiques (policies) ne sont plus déconnectées de celle
de la politique (politics).
On comprend alors pourquoi l’analyse des politiques
publiques s’inscrit de façon croissante dans le cadre de
la sociologie politique, à tel point qu’elle est devenue
une sous-discipline à part entière de la science politique.
Cette évolution est particulièrement nette dans le cas
français, où elle s’est progressivement détachée de la
science administrative, du marxisme et de la sociologie
des organisations en mettant l’accent sur la dimension
cognitive et le rôle des acteurs (Leca, Muller, 2008).
Alors qu’en 1980, Pierre Favre, dans le cadre d’un bilan
de la recherche et de l’enseignement en science
politique en France, classait l’étude des politiques
publiques comme un des quatre domaines où les
spécialistes étaient « fort rares » il n’en va plus de même
depuis les années 1990 comme le montrent des
indicateurs simples, tels que la multiplication des thèses,
des articles scientifiques12 et des ouvrages de synthèse
(Mény et Thoenig, 1989 ; Muller, 1990 [2008] ; Muller
et Surel, 1998 ; Massardier, 2003 ; Boussaguet, Jacquot

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

et Ravinet, 2004 [2010] ; Gaudin, 2004 ; Lascoumes et
Le Galès, 2007 ; Kübler, de Maillard, 2009). Au-delà
du cas français on peut noter, dans le monde anglo-
saxon, tant la floraison d’ouvrages de synthèse (Parsons,
1995 ; Howlett et Ramesh, 1995 ; Hill, 1997 ; John,
1998 ; Moran, Rein et Goodin, 2006 ; Peters et Pierre,
2006) que la création de nouvelles revues faisant une
large place à la science politique13. Du fait de ces
évolutions l’analyse des politiques publiques participe
aussi aux débats sur les transformations contemporaines
des formes du pouvoir politique et de sa légitimation,
autrement dit sur le politique (polity). Cette nouvelle
phase est moins marquée par la prédominance des
travaux américains : d’une approche très américaine à
l’origine, l’analyse des politiques publiques s’est
progressivement internationalisée et européanisée.
C’est parce que les politiques publiques changent que
le regard porté sur elles s’est modifié (à moins que cela
ne soit l’inverse…). Le poids accordé aux interactions
d’acteurs au sein de l’analyse des politiques publiques
découle de leur multiplication, de l’interpénétration des
différents niveaux d’action (infranationaux, nationaux et
supranationaux), de l’érosion des frontières entre public
et privé, du changement des modes d’intervention
étatiques (libéralisation, régulation, contractualisation,
délibération…) et du rôle croissant des politiques
procédurales et incitatives. Il en résulte une interrogation
sur les mutations de la régulation politique (à partir de la
notion de gouvernance) et de la nature de l’État
contemporain. Un nombre croissant de chercheurs prône

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’abandon de l’expression « politiques publiques » pour
lui substituer « action publique » (Thoenig, 1998) pour
trois raisons principales : tout d’abord, elle permet de
renvoyer à l’avènement de politiques publiques moins
stato-centrées et surtout multiniveaux ; ensuite, de
souligner les limites de la cohérence des programmes
publics et de la nécessité de les déconstruire ; enfin, de
distinguer plus nettement le vocabulaire des acteurs (qui
parlent plutôt de politiques publiques) de celui des
analystes. L’évolution de l’analyse des politiques
publiques vers une sociologie politique de l’action
publique correspond au passage d’une conception en
termes de production étatique de politiques publiques à
une conception en termes de construction collective de
l’action publique. La sociologie politique de l’action
publique repose sur l’analyse contextualisée
d’interactions d’acteurs multiples et enchevêtrés à
plusieurs niveaux, du local à l’international en passant
p a r l’Union européenne, permettant de penser les
transformations des États contemporains.
Cette perspective d’analyse implique une diversité des
méthodes. En effet, ni l’entretien, outil méthodologique
privilégié en France (Bongrand et Laborier, 2005 ;
Pinson et Sala Pala, 2007), ni les méthodes quantitatives
liées aux approches en termes de choix rationnel (Balme
et Brouard, 2005), dominantes aux États-Unis, ne sont
suffisants. L’entretien avec les acteurs est de plus en
plus souvent articulé avec un travail d’observation
(directe et/ou participante) et le recueil de sources
primaires (notes, courriers, archives, rapports,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

documents internes…), de sources médiatiques (articles
de presse, émissions télévisées ou de radio…) et de
sources trouvées sur la toile. Le recours à des méthodes
quantitatives ne se limite pas à la recherche de
corrélations entre des indicateurs afin de mettre en
évidence des liens de causalité, elles peuvent aussi être
utilisées pour effectuer une sociographie des acteurs des
politiques publiques (par exemple Genieys, 2005), pour
analyser la mise en œuvre de l’action publique (par
exemple Dupuy, 2010) ou encore réaliser une analyse
textuelle (et intertextuelle). Par ailleurs, à la suite des
travaux d’Alain Dérosières (1993), un nombre
significatif de recherches s’interroge sur la production de
statistiques, leurs usages et sur leurs effets sur l’action
publique. Cet étoffement méthodologique14 renvoie à la
diversification des méthodes sur lesquelles s’appuie la
sociologie politique de manière générale.
On partira donc ici de cette évolution des modes
d’analyse des politiques publiques. Cet ouvrage
commence par une présentation générale du modèle
d’analyse séquentiel fondé sur la vision rationaliste des
politiques publiques (chapitre 1). À partir de la critique
de ce modèle se sont développées les approches
sociologiques permettant de comprendre les dynamiques
de construction des problèmes publics et de mise sur
agenda (chapitre 2), les aléas et la complexité des
processus décisionnels (chapitre 3) et les difficultés de la
mise en œuvre des politiques publiques (chapitre 4).
Nous serons alors amenés à présenter les analyses en
termes d’interactions d’acteurs (chapitre 5) qui sont au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

cœur de la sociologie politique de l’action publique.
Nous porterons ensuite un regard approfondi sur
différents acteurs des politiques publiques : les acteurs
politiques (chapitre 6), les groupes d’intérêts
(chapitre 7) et les acteurs intermédiaires (chapitre 8).
Nous terminerons par l’analyse des transformations
contemporaines de l’action publique (chapitre 9) qui
conduira, en conclusion, à apporter des éléments de
réponse à la question de la convergence des politiques
publiques et des mutations de l’État contemporain.
Ce plan reflète deux choix fondamentaux qu’il est
nécessaire d’expliciter afin de faciliter la lecture et la
compréhension de cet ouvrage. Le premier est le refus de
séparer l’analyse des politiques publiques de l’évolution
des politiques publiques elles-mêmes. En effet, le plus
souvent les ouvrages de synthèse sur les politiques
publiques (français et anglo-saxons) sont largement
focalisés sur les outils d’analyse des politiques
publiques au détriment de la présentation de leur
contenu (et de leur évolution). Au contraire, nous nous
sommes efforcés ici d’articuler le plus étroitement
possible la dimension théorique avec la dimension
empirique, ce qui se traduit par un recours systématique
à des exemples concrets (sous la forme d’encadrés le
plus souvent). Ceux-ci ne se limiteront pas à la France,
ce qui renvoie à un second choix : celui de l’ouverture
comparative. Ce choix ne tient pas seulement aux
apports intrinsèques de la démarche comparative
(Hassenteufel, 2000) mais aussi au fait que celle-ci est
désormais indispensable pour appréhender des facteurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de transformation des politiques publiques aussi décisifs
que la mondialisation économique et l’intégration
européenne et poser la question de la convergence
transnationale de l’action publique aujourd’hui.

Références bibliographiques principales15

BOUSSAGUET L., JACQUOT S., RAVINET P. (dir.) (2010

[2004]), Dictionnaire des politiques publiques, Paris,
Presses de Sciences Po.
HASSENTEUFEL P. (2007), « L’État mis à nu par les
politiques publiques », dans BADIE B. et DÉLOYE Y. (dir.),
Le temps de l’État. Mélanges en l’honneur de Pierre
Birnbaum, Paris, Fayard, p. 311-329.
JOBERT B., MULLER P. (1987), L’État en action, Paris,
PUF.
JOHN P. (1998), Analysing Public Policy, Londres,
Pinter.
LASCOUMES P., LE GALÈS P. (dir.) (2004), Gouverner par
les instruments, Paris, Presses de Sciences Po.
— (2007), Sociologie de l’action publique, Paris,
Armand Colin.
LE GALÈS P. (1999), « Le desserrement du verrou de
l’État ? », Revue internationale de politique comparée,
vol.6 no 3, p. 627-652.
LECA J., MULLER P. (2008), « Y a-t-il une approche
française des politiques publiques ? Retour sur les
conditions d’introduction de l’analyse des politiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques en France », in GIRAUD O. et WARIN P. (dir.),
Politiques publiques et démocratie, Paris, La
Découverte, p. 39-72.
LERNER D., LASSWELL H. (dir.) (1951), The Policy
Sciences, Stanford, Stanford UP.
LOWI T. (1972), “Four Systems of Policy Politics and
Choice”, Public Administration Review, 32, p. 298-310.
MORAN M., REIN M., GOODIN R. (dir.) (2006), The
Oxford Handbook of Public Policy, Oxford, Oxford UP.
MULLER P. (1996), « Cinq défis pour l’analyse des
politiques publiques », Revue française de science
politique, vol. 46 no 1, p. 96-102.
MULLER P., SUREL Y. (1998), L’analyse des politiques
publiques, Paris, Montchrestien.
MUSSELIN C. (2005), « Sociologie de l’action organisée
et analyse des politiques publiques : deux approches
pour un même objet ? », Revue française de science
politique, vol. 55 no 1, p. 51-72.
PADIOLEAU J.-G. (1982), L’État au concret, Paris, PUF.
PARSONS W. (1995), Public Policy. An Introduction to
the Theory and Practice of Policy Analysis, Cheltenham,
Edward Elgar.
THOENIG J.-C. (1985), « L’analyse des politiques
publiques », dans LECA J. et GRAWITZ M. (dir.), Traité de
science politique, vol. 4, Paris, PUF, p. 1-60.
— (1998), « Politique publique et action publique »,
Revue internationale de politique comparée, vol. 5, no 2,
p. 295-314

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 1 - . Cet ouvrage se fonde sur près de vingt années d’expérience en matière
de recherche, d’enseignement et d’animation scientifique dans le domaine des
politiques publiques.
2 - . Le terme « public » vient du grec polis signifiant « cité ». Les origines
grecques de l’opposition public/privé ont été mises en évidence par H. Arendt
(1961).
3 - . L’analyse des politiques publiques s’interroge aussi sur ce que les
autorités étatiques pourraient faire puisque, comme l’écrit Thomas Dye, « la
politique publique est tout ce que les gouvernements décident de faire ou de ne
pas faire » (1998, p. 1).
4 - . Ainsi, dans les années 1960, certains auteurs vont jusqu’à distinguer
soixante-quatre types (Kirschen et alii, 1964).
5 - . On peut notamment mentionner le travail de Vincent Dubois (1999) sur
la genèse de la culture comme catégorie d’intervention publique. À travers la
démarche sociohistorique il donne à voir les contours composites et flous de la
politique culturelle, les problèmes récurrents de définition de cette catégorie
étant liés à ses conditions d’émergence, en particulier les conflits sur la
question de la légitimité de l’intervention de l’État dans la « culture ».
L’analyse proposée par Vincent Dubois permet ainsi de comprendre pourquoi
« la culture comme catégorie d’intervention publique ne se stabilise que dans
le flou structurel » (p. 17). Comme autre exemple de cette démarche, on peut
citer les travaux de Christian Topalov (1994) et de Bénédicte Zimmermann
(2001) sur la construction du chômage comme catégorie d’action publique.
6 - . La littérature sur les politiques publiques européennes étant
particulièrement abondante, on se contentera ici de mettre en exergue deux
ouvrages collectifs analysant systématiquement les différentes politiques
communautaires : en anglais celui dirigé par Helen et William Wallace (2005)
et en français celui dirigé par Renaud Dehousse (2010).
7 - . Selon l’ONU il y aurait environ 175 millions de migrants et de
personnes déplacées dans le monde au début des années 2000, ce qui
correspond à un plus qu’un doublement depuis 1970 (Graz, 2004, p. 68).
8 - . La notion de transnationalisation, forgée par Keohane et Nye (1971),
renvoie à toutes les formes d’interactions transfrontalières ne dépendant pas
directement des gouvernements nationaux.
9 - . Harold Lasswell, universitaire au croisement de la science politique, de
la sociologie et de la psychologie, a publié sur les politiques publiques dès les
années 1930. Dans les années 1940 il est à l’origine de l’un des premiers
think-tank sur les politiques publiques, l’American Policy Commission. Il a

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

également joué un rôle pionnier dans l’élaboration du modèle séquentiel
d’analyse des politiques publiques à la fin des années 1950, comme on le verra
dans le premier chapitre (Parsons, 1995, p. 21).
10 - . Mentionnons Policy Science (fondée en 1970), Policy Studies, Policy
Analysis, Public Policy and Administration et le Journal of Public Policy.
11 - . Par exemple la Policy Studies Organization (fondée en 1972) ou
l’Association for Public Policy and Management.
12 - . La revue Politiques et management publics créée en 1983 est
longtemps restée la seule publication spécialisée en France. Le plus notable est
l’augmentation sensible des articles de politiques publiques dans l’ensemble
des revues de science politique. Ainsi, à partir du milieu des années 1990, les
politiques publiques sont très présentes dans la Revue française de science
politique sous la forme d’articles et plus encore de numéros thématiques qui
leur sont consacrés.
13 - . Le Journal of European Public Policy, créé en 1994, et Governance,
créé en 1987, comptent aujourd’hui parmi les lieux de publication les plus
dynamiques et innovants en matière de politique publique.
14 - . Les aspects méthodologiques ne sont pas traités de manière séparée
dans cet ouvrage, mais abordés dans chaque chapitre en lien avec des modes
d’approche et/ou des catégories d’acteurs.
15 - . La bibliographie à la fin de chaque chapitre se limite aux références
les plus importantes et les plus utiles. On trouvera une bibliographie générale à
la fin de l’ouvrage.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 1

Le modèle d’analyse séquentiel

L’ANALYSE DES POLITIQUES publiques s’est d’abord
développée dans un cadre conceptuel spécifique, celui
d e s policy sciences, inscrit dans un projet social et
politique plus large, la rationalisation de l’action
étatique, et porté par un contexte économique et
intellectuel favorable à l’intervention de l’État. Les
policy sciences s’appuient de ce fait sur une
représentation de l’action étatique tournée vers
l’opérationnel. Elle se fonde sur un découpage en
séquences, susceptibles d’être rationalisées afin
d’optimiser l’action de l’État. Elle a donné naissance à
ce que l’on a appelé par la suite le modèle séquentiel
d’analyse des politiques publiques. Celui-ci, devenu
dans les années 1970 la vision dominante dans l’analyse
des politiques publiques, a notamment permis la
stabilisation d’un vocabulaire. Malgré les nombreuses
critiques dont ce modèle a été l’objet, il forme un cadre
nécessaire à l’appréhension et à la compréhension des
politiques publiques.

La stabilisation et la diffusion
du modèle séquentiel

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La première version du modèle séquentiel a été
élaborée par le « père fondateur » des policy sciences,
Harold Lasswell (1956). Ce dernier découpe l’ensemble
du processus formé par les politiques publiques en sept
étapes :
1re étape : la compréhension (intelligence) qui
correspond à la phase d’accumulation et de
circulation d’informations auprès des
décideurs ;
2e étape : la promotion d’options par les
décideurs ;
3e étape : le choix d’une façon de faire par les
décideurs ;
4e étape : la contrainte (invocation) qui
correspond à l’établissement de sanctions
pour adopter les mesures prescrites ;
5e étape : l’application de mesures par
l’administration et les tribunaux ;
6e étape : l’achèvement (termination) de la
politique ;
7e étape : l’évaluation.
Ce modèle traduit le cadre général des policy
sciences. D’une part, il est fortement centré sur la
décision puisque les quatre premières séquences
concernent les acteurs impliqués dans celle-ci
(gouvernants, hauts fonctionnaires, experts). Il néglige
donc les acteurs extérieurs aux sommets de l’État.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

D’autre part, c’est un modèle qui a un but opérationnel
puisqu’il cherche à réduire la complexité des politiques
publiques en isolant des séquences. Le modèle
séquentiel est en quelque sorte un guide pour l’action
décisionnelle. On notera, en outre, qu’il postule
implicitement la capacité de l’État à résoudre les
problèmes auquel celui-ci est confronté puisque
Lasswell parle de l’achèvement d’une politique
publique (étape placée de façon quelque peu
surprenante avant l’évaluation). Cet aspect met aussi en
évidence la proximité de cette approche des politiques
publiques avec la perspective systémique en termes
d’inputs et d’outputs : l’État accumule des données pour
traiter un problème de la façon la plus rationnelle
possible et adopte des mesures en conséquence. Il réagit
à des sollicitations extérieures en répondant aux
demandes sociales par des décisions publiques, mais
l’émergence de ces demandes extérieures à l’État ne fait
pas l’objet d’une prise en compte spécifique puisque,
pour Lasswell, une politique publique ne comprend que
les phases qui concernent directement l’État.
Le modèle séquentiel a été redéfini par des élèves de
Lasswell, en particulier Garry Brewer (1974) qui a
identifié six séquences successives :
1re séquence : l’invention qui correspond à la
définition d’un problème et à l’élaboration de
solutions ;
2e séquence : l’estimation des risques, coûts et
bénéfices de chacune des solutions, d’un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 point de vue à la fois technique et normatif.
L’objectif est ici de restreindre l’espace des
choix possibles en écartant les solutions
impossibles et de classer les solutions en
termes de préférences ;
3e séquence : la sélection d’une solution ;
4e séquence : la mise en œuvre (implementation)
de la solution ;
5e séquence : l’évaluation ;
6e séquence : l’achèvement de la politique
publique.
Cette nouvelle grille séquentielle présente plusieurs
apports. Tout d’abord, elle étend les politiques
publiques au-delà des autorités publiques en prenant en
compte la définition des problèmes. Elle opère aussi une
clarification du vocabulaire pour la décision et la mise
en œuvre. Elle introduit, enfin, l’idée de circularité (qui
diffère de la stricte linéarité du modèle de Lasswell)
puisque le processus décrit correspond plus à des
corrections adaptatives qu’à une finalisation sous la
forme d’une cible à atteindre, même si Brewer conserve
l’idée d’un achèvement de la politique publique.
C’est cette grille, légèrement amendée et reformulée,
que l’on retrouve dans les deux principaux manuels de
politiques publiques qui paraissent dans les années 1970
aux États-Unis : celui de Charles Jones (1970) et celui
de James Anderson (1975). Ils vont fortement contribuer
à sa diffusion et à la stabilisation du vocabulaire de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’analyse des politiques publiques sur la base de cinq
séquences qui cependant, chez ces deux auteurs,
diffèrent quelque peu.
Jones part de l’identification d’un problème. Cette
première séquence renvoie au processus par lequel un
problème accède aux autorités publiques, c’est-à-dire à
la prise en charge d’un problème par l’État. Pour Jones,
cette séquence recouvre quatre activités fonctionnelles :
la perception de besoins sociaux par les autorités
publiques ; la définition de ces besoins par les acteurs
eux-mêmes ; l’organisation collective de ces acteurs
pour transformer ces besoins en demandes et les
transmettre aux autorités publiques ; le rôle de
représentants de ces organisations dans la transmission
de ces demandes aux autorités. L’élément central de
cette séquence est la formulation et la transmission de
demandes aux autorités publiques. Par rapport à ses
prédécesseurs, le découpage de Jones permet une
véritable prise en compte d’acteurs non étatiques qui
participent à l’identification des problèmes. Cette
séquence conduit à une demande d’intervention
publique de la part d’acteurs extérieurs à l’État.
Elle entraîne celle du développement d’un
programme de politique publique, qui correspond à
l’action des autorités publiques. En termes d’activité
fonctionnelle c’est au cours de cette séquence que
s’opère la formulation d’une solution. À partir des
demandes exprimées et transmises dans la première
séquence, des solutions sont élaborées et confrontées.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Cette activité de formulation de solutions débouche sur
le choix d’une proposition d’action publique. S’opère
alors l’activité de légitimation (juridique et politique) de
la décision adoptée.
La troisième séquence est celle de la mise en œuvre
du programme. Les mesures décidées sont appliquées
par les autorités publiques. C’est ici qu’intervient
l’administration, qui a une double activité d’organisation
et d’interprétation. C’est la phase au cours de laquelle
se concrétisent des solutions.
Elle conduit à une quatrième séquence, celle de
l’évaluation de la politique publique mise en œuvre, qui
correspond à la mesure et à l’analyse des résultats. Les
effets de la politique suivie et les réactions qu’elle
suscite sont au cœur de cette séquence. Elle permet
parfois l’identification de nouveaux problèmes et la
reformulation de solutions, à l’origine d’un nouveau
cycle séquentiel, correspondant à la poursuite du
programme d’action publique.
Mais celui-ci connaît aussi un achèvement, dans la
mesure où le problème qui a entraîné sa mise en place a
été résolu. Jones admet cependant que cette dernière
séquence peut aussi correspondre à un changement
d’orientation majeur d’une politique publique. La grille
séquentielle de Jones est donc plus dynamique et donne
une représentation des politiques publiques comme un
flux continu de séquences interdépendantes.
Toutefois, même si on associe le plus souvent le
modèle d’analyse séquentiel au nom de Charles Jones,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ce ne sont pas exactement ces séquences qui sont
distinguées, en règle générale, mais plutôt celles que
propose James Anderson (1975). Celui-ci se démarque
de Jones par une terminologie quelque peu différente et
par l’abandon de l’idée d’achèvement d’une politique
publique.
Pour Anderson, la première séquence est celle de la
mise sur agenda de la politique publique (policy agenda)
qui correspond aux problèmes qui reçoivent une forte
attention de la part des autorités publiques. Au cœur de
cette première séquence se trouve donc la question de la
sélection des problèmes par les autorités publiques
(construits ainsi en problèmes publics), qui conduit à la
mise sur agenda effective et donc à la formulation d’une
politique publique (policy formulation). Cette deuxième
séquence renvoie au processus d’élaboration de
solutions pertinentes et acceptables pour traiter le
problème pris en charge par les autorités publiques.
Avec l’adoption d’une politique publique (policy
adoption) on passe au choix d’une solution endossée par
les autorités publiques. Cette troisième séquence
correspond à un nouveau processus de sélection, portant
cette fois-ci sur les propositions d’actions formulées. Le
programme d’action ainsi légitimé fait ensuite l’objet
d’une mise en œuvre (policy implementation), séquence
d’application de la politique publique par
l’administration. S’opère enfin l’évaluation de la
politique publique afin de déterminer l’effectivité de la
politique publique adoptée et les raisons pour lesquelles
elle l’est (ou non).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’usage courant qui est fait aujourd’hui des séquences
reprend dans ses grandes lignes cette grille, à l’exception
de la distinction formulation/adoption. En effet, on
utilise plus fréquemment le terme décision pour désigner
simultanément ces deux séquences dissociées par
Anderson, comme par la plupart de ses prédécesseurs.
Mais la reprise et la diffusion du vocabulaire séquentiel,
tant auprès des acteurs que des observateurs1, ne
signifient pas une adoption telle quelle de ce modèle
d’analyse et de ses fondements. Celui-ci a fait l’objet de
nombreuses critiques.

Les critiques du modèle séquentiel

Ces critiques, qui toutes interrogent les éléments de

base du modèle séquentiel, se situent à plusieurs
niveaux : au niveau descriptif (le modèle offre-t-il une
représentation pertinente des politiques publiques ?), au
niveau analytique (le modèle propose-t-il une grille de
compréhension convaincante ?) et au niveau théorique
(quelle est la portée du modèle ?).

Des séquences difficiles à identifier

D’un point de vue descriptif, il est loin d’être évident

que l’on puisse repérer clairement les différentes
séquences habituellement distinguées dans le
cadre d’une politique publique. Cette remarque vaut en
particulier pour la décision et la mise en œuvre d’une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politique publique. En effet, une politique publique ne
se traduit pas seulement par des décisions mais aussi par
l’absence de décision (Bachrach et Baratz, 1963). Une
non-décision peut occuper une place très importante
dans une politique publique. La prise en compte des
non-décisions permet de mieux comprendre les
orientations d’une politique publique. Une analyse « en
creux » tenant compte des choix écartés est
indispensable pour spécifier un programme d’action
publique. La compréhension de l’action publique
nécessite une appréhension de l’espace des possibles
formé tout autant de ce que les autorités publiques
décident de faire que de ce qu’elles décident de ne pas
faire. De fait, ces deux aspects sont indissociablement
liés ; par conséquent la séquence décisionnelle est
difficile à identifier en tant que telle, et ne se déroule pas
forcément selon le schéma linéaire que propose le
modèle séquentiel (formulation puis adoption d’une
solution).

Une non-décision récurrente : la non-mise en

place d’un système d’assurance-maladie aux
États-Unis
L’échec de la mise en place d’un système de prise en charge
collective et solidaire du risque maladie, au moment du New Deal
(dans le cadre du Social Security Act), s’explique non seulement
par l’opposition de la profession médicale, fortement organisée et
influente au Congrès, mais aussi par la priorité donnée par

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 l’administration Roosevelt aux enjeux liés au chômage et à la prise
en charge des personnes âgées. Cette non-décision a largement
contribué au développement d’un système de prise en charge privé
(au niveau des entreprises en particulier) qui a accru le nombre
d’acteurs opposés à la mise en place d’un système d’assurance-
maladie obligatoire (non seulement les producteurs de soins et les
assureurs privés mais aussi les syndicats privilégiant la négociation
de plans d’entreprise) et fortement contribué à la fragmentation du
système de santé. Ces deux effets de cette non-décision expliquent
les non-décisions ultérieures, notamment l’échec du « plan
Truman » au lendemain de la guerre et, dans les années 1990, la
non-adoption du « plan Clinton » d’extension de la couverture santé
publique. Ce sont donc autant les non-décisions que les décisions
qui permettent de comprendre le système de santé états-unien
caractérisé par l’importance de la prise en charge privée2.

Hacker, 2002, p. 179-269.

On peut faire le même type de constat au sujet de la

mise en œuvre d’une politique publique puisque, pour
cette séquence également, l’analyste est parfois
confronté à son absence, en tout cas à sa quasi-
évanescence. En effet, il n’est pas rare que, dans le cadre
d’une politique publique donnée, nombre de décisions
restent lettre morte3. L’absence de mise en œuvre d’une
politique publique, ou sa mise en œuvre très limitée, ou
bien encore l’adoption d’une nouvelle décision avant
même que la décision précédente ait été appliquée sont
alors ce qui donne tout son sens à cette politique.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’absence de mise en œuvre d’une politique
publique : l’exemple de la loi instaurant les
fonds de pension en France (1997)
Au début de l’année 1997 a été votée, par la majorité de droite,
une loi (dite loi Thomas, du nom du député qui l’a portée)
permettant la mise en place de fonds d’épargne retraite d’entreprise,
basés sur une logique de capitalisation et gérés par des compagnies
d’assurance et les mutuelles. La création de ces fonds de pension a
été fortement contestée par les partis de gauche (socialiste,
communiste, vert) qui ont été amenés à former le gouvernement peu
après, du fait de leur succès aux élections législatives provoquées
par la dissolution de l’Assemblée en mai 1997. Le nouveau
gouvernement, dit de « gauche plurielle », a empêché l’adoption des
décrets d’application de la loi, qui est par là devenue virtuelle,
avant d’être abrogée à l’automne 1998. Par l’absence de mise en
œuvre, cette loi était devenue une simple loi de « papier », ne
conférant qu’une réalité verbale aux fonds de pension « à la
française ».

L’évaluation est une autre séquence dont

l’identification est problématique, en France tout
particulièrement. En effet, l’évaluation des politiques
publiques ne s’est diffusée qu’à partir de la fin des
années 1980 et elle est loin de concerner de façon
systématique l’ensemble des politiques publiques
comme on le verra dans le chapitre 8. À cela s’ajoute le
problème récurrent de la faible prise en compte de
l’évaluation par les décideurs : la boucle de rétroaction
de Jones ne se repère empiriquement que rarement.
L’articulation entre évaluation et décision est souvent
ténue, tout au moins très indirecte.
La séquence la plus difficile à identifier reste toutefois

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

celle de l’achèvement d’une politique publique. Il ne
s’agit pas seulement d’une notion rendue floue par
l’effet de rétroaction de l’évaluation sur la décision. En
effet, l’achèvement d’une politique publique peut revêtir
plusieurs sens. On peut d’abord dire, de la façon la plus
simple et la plus évidente, qu’une politique publique se
termine lorsque le problème dont les autorités publiques
se sont saisies est résolu. Cette conception, sous-jacente
à la plupart des versions du modèle séquentiel, se heurte
à une série de difficultés liées à ses postulats implicites.
Elle suppose que le problème soit clairement défini, que
les objectifs soient énoncés de façon univoque, que les
résultats de la politique publique soient mesurables
(voire quantifiables), et enfin que le problème traité soit
soluble. L’ensemble de ces conditions est rarement réuni
dans le cadre d’une politique publique qui, le plus
souvent, traite plusieurs problèmes aux contours flous,
répond à des objectifs multiples parfois contradictoires,
est difficile à évaluer de façon nette et tranchée, enfin
porte sur des problèmes récurrents qu’il est illusoire de
prétendre résoudre définitivement : la pauvreté, le
chômage, la criminalité, la protection de
l’environnement…
Dans un deuxième sens, on pourrait dire qu’une
politique est achevée une fois qu’une décision est mise
en œuvre et appliquée. Deux problèmes sont alors
posés : tout d’abord, les distorsions entre décision et
mise en œuvre sont très fréquentes. Le second problème
relève de la dynamique temporelle. Si une politique
allocative (ou distributive) peut éventuellement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

s’interrompre (lorsque l’action publique se résume à
l’octroi d’une subvention), il n’en va pas de même pour
une politique réglementaire ou pour une politique
procédurale dont les effets sont répétés dans le temps.
De plus, une politique publique continue à produire des
effets au-delà de son application stricto sensu comme le
souligne la distinction entre les outputs d’une politique
publique (à savoir les mesures adoptées dans le cadre de
la mise en œuvre) et les outcomes (c’est-à-dire les effets
de cette mise en œuvre).
Dans un sens encore plus restrictif, on pourrait dire
qu’une politique publique s’achève lorsque la ou les
unités administratives chargées de sa mise en œuvre
disparaissent. Mais, d’une part, d’autres structures
peuvent poursuivre la mise en œuvre de la même
politique publique ; d’autre part, il est très rare que des
unités administratives disparaissent. La tendance la plus
couramment observée est plutôt la multiplication et
l’empilement des structures administratives. Leur
résistance, ainsi que celle des publics cibles, est souvent
forte ; il s’agit là d’une des explications du faible taux
de mortalité des programmes d’action publique.
L’absence de certaines séquences (et non des
moindres !) pose donc, de manière plus générale, la
question de la pertinence descriptive du modèle
séquentiel. Cette interrogation peut être poursuivie à
travers un autre aspect : celui du découpage entre les
séquences. En effet, le modèle séquentiel suppose non
seulement l’existence des différentes séquences mais

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

aussi leur claire délimitation. L’analyse séquentielle, qui
les isole, implique une nette différenciation des
séquences. Or, le plus souvent, l’analyse se trouve
empiriquement confrontée, au contraire, à leur
enchevêtrement. La difficulté majeure concerne
notamment l’isolement de la séquence décisionnelle,
tant les politiques publiques correspondent à un flux
continu de décisions multiples : décision de prendre en
charge un problème, décision de restreindre l’éventail
des choix possibles, décision d’adopter telle ou telle
mesure, décision d’interpréter un texte réglementaire
dans tel ou tel sens, décision de mettre en œuvre de
façon massive ou restreinte un instrument, décision du
mode d’évaluation, décision de prendre en compte (ou
non) les résultats d’une évaluation… Les politiques
publiques sont plus un processus décisionnel complexe
et circulaire qu’un enchaînement linéaire de séquences,
d’autant plus que la succession des séquences est loin
d’être systématique. En effet, parfois la mise sur agenda
peut succéder à la mise en œuvre (lorsqu’un problème
est mis à l’agenda à la suite des effets de la mise en
œuvre d’une autre politique publique comme ce fut le
cas pour la mise sur agenda de la politique de lutte
contre le sida à la suite de la contamination
d’hémophiles dans le cadre de la politique de
transfusion sanguine), ou alors la formulation de
solutions précéder la mise sur agenda (lorsqu’une
décision est adoptée secrètement puis rendue publique
par des acteurs qui s’y opposent, comme ce fut le cas
pour l’Accord multilatéral sur les investissements à la fin

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des années 1990, élaboré par un groupe restreint et
fermé d’experts dans le cadre de l’OCDE et rendu
public par des « altermondialistes »). Plus rarement la
mise en œuvre précède la décision (ainsi en décembre
2009 le conseil d’administration de France Télévision a
voté la suppression de la publicité sur ses chaînes après
20 heures à partir du 1er janvier, avant que le projet de
loi contenant cette mesure ne soit débattu au Sénat !).
Les politiques publiques sont probablement décrites
de façon plus pertinente comme un flux continu de
séquences enchevêtrées. Elles ne sont pas centrées sur
une mesure, comme le met en avant le modèle
séquentiel, mais correspondent plutôt à un processus
circulaire combinant de façon plus ou moins aléatoire de
multiples mesures et de non-décisions qui interagissent
entre elles à différents niveaux.

Une métaphore balistique inadéquate

Plus fondamentalement la conception balistique de

l’action publique, sur laquelle se fonde le modèle
séquentiel, peut faire l’objet de critiques à partir de ses
postulats sous-jacents.
Elle présuppose, tout d’abord, qu’il existe un tireur,
autrement dit un décideur unique ou tout au moins
clairement identifiable. Or c’est très rarement le cas.
Comme on le verra dans le chapitre 3, les acteurs
impliqués dans la décision sont multiples, à la fois privés
et publics, et souvent opposés. Le deuxième postulat est

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

qu’il existe une cible claire à l’action publique. Or,
l’objectif d’une politique publique est rarement unique ;
il est le plus souvent équivoque et nimbé de flou. C’est,
de plus, parfois à travers la mise en œuvre que se
définissent plus clairement les objectifs, les finalités
d’une politique publique. L’objectif dépend aussi de la
mise en œuvre et non pas seulement l’inverse. Ainsi, en
filant la métaphore balistique, les décideurs visent
plusieurs cibles, dont certaines ont des contours flous,
d’autres sont mouvantes, sans parler de celles qui
apparaissent au cours du tir ! Un dernier problème posé
par cette conception découle des multiples distorsions
qui peuvent survenir entre la décision et la mise en
œuvre (analysées dans le chapitre 4), à tel point que,
dans certains cas, la mise en œuvre est quasiment
autonome par rapport à la décision du fait du rôle des
agents au guichet et du comportement des publics cibles.
Le tireur ne contrôle donc pas vraiment son arme ;
autrement dit, il sait à peine tirer et apprend à tirer en
tirant !
À la métaphore balistique se substitue une scène
beaucoup plus chaotique : il n’y a pas forcément de
tireur identifiable, ou alors plusieurs, ne sachant pas
utiliser leur arme, sans cible ou avec des cibles
mouvantes. Au-delà de la pertinence limitée de la
conception sous-jacente au modèle séquentiel se pose la
question de la rationalité de l’action publique.
Le modèle séquentiel offre donc une vision
passablement déformée des politiques publiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

concrètes, telles qu’elles sont le plus souvent
observables sur le terrain, en négligeant la dimension
aléatoire, bricolée et incontrôlée de celles-ci. On peut
ajouter qu’il conduit aussi à occulter deux dimensions
importantes des politiques publiques.

Contextualisation et prise en compte

de la dimension symbolique

En premier lieu, le modèle séquentiel repose sur une

conception fermée de l’action publique qui est de ce fait
isolée de son contexte : contexte sociodémographique,
technico-scientifique, économique, institutionnel,
politique, international, sans oublier les autres politiques
publiques. Tous ces éléments pèsent sur la façon de
définir les problèmes, ont un impact important sur la
mise (ou non) à l’agenda, facilitent l’adoption ou non de
telle ou telle solution, ont un impact sur leur mise en
œuvre (notamment sur les moyens mobilisables). On
peut aussi remarquer que les instruments disponibles
représentent une contrainte forte, ainsi que, de manière
plus générale, les héritages du passé qui limitent l’espace
des possibles d’une politique publique (comme on le
verra dans le chapitre 9).
En second lieu, le modèle séquentiel conduit à
occulter la dimension symbolique des politiques
publiques. En effet, une politique publique n’est pas
seulement composée d’actions effectives, elle possède
aussi une dimension symbolique à deux niveaux : d’une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

part, dans le processus d’action publique des procédés
de symbolisation sont mobilisés ; d’autre part, l’action
publique est aussi parfois une action sur des symboles.
L’action publique comprend une importante dimension
symbolique à travers les discours et les actions de
communication qui l’accompagnent. Ils ne renvoient pas
forcément à des mesures concrètes, mais ils peuvent
modifier les perceptions, les attentes, voire les
comportements du public. Plus précisément, la
dimension symbolique d’une politique publique réside,
tout d’abord, dans le fait que le signifiant (le sens donné
à une action) dépasse le signifié (l’action en tant que
telle). C’est ce que Murray Edelman (1977) appelle « la
construction des gestes comme solution », c’est-à-dire le
fait d’accomplir des actes qui promettent plus qu’ils ne
font. Il donne l’exemple des réductions d’impôt sous la
présidence Reagan : l’accent avait alors été mis sur le
mot d’ordre de la baisse des impôts alors que celle-ci ne
concernait qu’une frange très limitée de la population.
Cette focalisation a permis d’occulter le fait que, pour la
plus grande partie de la population, ces réductions
étaient faibles, voire inexistantes. Par ailleurs, l’affichage
du traitement public d’un problème a aussi pour but
d’en occulter d’autres, de détourner l’attention du
public d’autres problèmes. Les autorités publiques
peuvent donc jouer de leur capacité à construire des
problèmes par le fait même d’y porter attention pour
opérer cette occultation.
La politique de communication peut dans certains cas
être la substance même d’une politique publique (et non

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pas seulement chercher à rendre visible une action
publique), et avoir pour fonction principale de montrer
que les autorités publiques se préoccupent d’un
problème. L’important n’est pas l’action publique
effectivement mise en œuvre mais la démonstration de
l’attention des autorités publiques au problème qui
passe souvent par la commande de rapports, la mise en
place de commissions de réflexion (par exemple la
commission présidée par Joseph Stiglitz, mise en place
par le président de la République en 2008 pour réfléchir
sur de nouveaux indicateurs de mesure de richesse et de
progrès social), l’organisation de débats (tel celui sur
« l’identité nationale » organisé par le gouvernement
français en 2009), la création ou le changement de nom
d’une institution publique (administration, ministère,
agence…)

Action symbolique ou action concrète ?

La nomination d’un ministre de la Ville (1990)
Cette nomination intervient peu après le discours, très médiatisé,
du président de la République, François Mitterrand, à Bron dans le
cadre des assises de « Banlieues 89 » (auxquelles participait
également le Premier ministre Michel Rocard). Se présentant
comme une réponse aux incidents violents de Vaulx-en-Velin qui
avaient eu lieu peu avant, la nomination d’un ministre de la Ville
(Michel Delebarre) signifie immédiatement la prise en charge des
problèmes urbains, indépendamment de la mise en œuvre d’un
programme d’action publique effectif. Cette logique sera renforcée
par son successeur, Bernard Tapie, qui, « en multipliant les
initiatives spectaculaires, les visites, en occupant le terrain

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 médiatique, […] a incontestablement donné un élan symbolique à la
politique de la ville et une impression d’activisme de l’État
indépendamment des actions réelles et du travail des
fonctionnaires ».

Le Galès, 1995, p. 261.

L’action symbolique s’appuie aussi sur des références

historiques (ainsi la référence au « plan Marshall » pour
les banlieues pour mettre en valeur l’effort financier)
correspondant parfois à de véritables figures de style.

La symbolique du « Grenelle »
Depuis le début des années 2000 les gouvernements français ont
multiplié l’organisation de « Grenelle », le premier étant le
Grenelle de la santé convoqué par Élisabeth Guigou en juillet 2001
et le plus fortement mis en scène le Grenelle de l’environnement en
2007. On peut également mentionner le Grenelle des ondes, le
Grenelle de l’insertion, le Grenelle de la mer… Le terme Grenelle
fait référence à un lieu (le ministère du Travail situé rue de
Grenelle) et plus encore à un événement historique : les
négociations qui s’y sont tenues fin mai 1968 entre le gouvernement,
les syndicats et le patronat afin de mettre fin au conflit social. Le
nom propre Grenelle est devenu un nom commun, ce qui correspond
à la figure de style de l’antonomase, signifiant à la fois négociation
au sommet, association de l’ensemble des acteurs concernés (en
particulier les groupes sociaux organisés extérieurs à l’État) et
événement fondateur. Parler de Grenelle au lieu de négociation ou
de discussion permet de donner une portée symbolique bien plus
grande à la fois en termes d’importance de l’événement et
d’ouverture démocratique.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Barbet, 2010.

C’est donc ici la dimension immatérielle de la

politique publique qui prime : est moins visée la
résolution des problèmes en tant que telle que
l’adhésion à l’action des autorités publiques par des
discours et des actes construits comme emblématiques.
Enfin, la dimension symbolique d’une politique
publique tient aussi au fait que des actions symboliques
visent à modifier des perceptions associées à une
politique publique, et donc par là à agir sur l’espace des
possibles d’une politique publique en faisant accepter
une représentation d’un problème. L’action symbolique
permet d’ouvrir la voie à des mesures ultérieures, en
formant comme un préalable à un programme d’action
publique.

Mise en forme symbolique et action sur les

représentations :
le « trou » de la Sécurité sociale
La mise en place, à la fin des années 1970, de la Commission des
comptes de la Sécurité sociale (sans pouvoir décisionnel ni même
consultatif), a largement contribué à imposer une vision économique
et financière de la protection sociale et à orienter les réformes vers
les enjeux de financement et de maîtrise des dépenses. La
présentation comptable qu’elle opère (sur le même modèle que les
comptes d’entreprise), deux fois par an, de la situation financière de
la protection sociale fait l’objet d’une reprise systématique par les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 médias. D’une part, la publication des comptes s’accompagne d’une
opération de communication ritualisée (conférence de presse, effets
d’annonce, diffusion préalable de chiffres…) ; d’autre part, elle est
un « bon sujet » journalistique (en permettant une présentation
simplifiée et très lisible d’un enjeu complexe, en se prêtant à une
interpellation du gouvernement en place, en suscitant de multiples
prises de position politiques). Sous l’effet d’un travail à la fois
administratif, politique et journalistique, l’assimilation de la
Sécurité sociale à un « trou » (financier) a pris peu à peu la nature
d’une évidence (ce qu’elle n’est pas, tant du fait du caractère à
plusieurs égards artificiel et discutable de cette présentation des
comptes qui ne tient pas compte notamment des exonérations de
charges décidées par l’État, que du caractère limité de ce déficit,
rapporté à l’importance du budget de la Sécurité sociale). Le constat
du « trou », construit progressivement comme « objectif », a permis
de justifier a priori et a posteriori les réformes allant dans le sens
de la modification des règles de financement et de mesures de
limitation des dépenses. La symbolique du « trou » s’apparente à un
mythe, tant elle joue sur le registre de la croyance, qui ouvre la voie
à un type de réforme de la Sécurité sociale.

Duval, 2002.

Comme on le verra dans le chapitre 6, la

symbolisation est tout particulièrement mobilisée par les
acteurs politiques dans le cadre des politiques
publiques. Elle leur permet de faire exister
politiquement l’action publique.
La dernière critique du modèle séquentiel se fonde sur
son caractère uniquement descriptif (dont on vient de
voir les limites) et non pas explicatif. Le modèle
séquentiel n’est pas un modèle théorique, fondé sur des
hypothèses explicatives des politiques publiques à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

valider ou à invalider empiriquement. Plus outil d’action
(rationalisatrice) qu’outil de compréhension, le modèle
séquentiel ne peut pas véritablement prétendre au statut
de théorie des politiques publiques dans la mesure où il
ne propose pas d’explication causale.
Malgré toutes ces critiques se pose la question de la
possibilité même du dépassement de cette approche
(Deleon, 1999). Il apparaît en effet difficile de la rejeter
complètement4, à condition toutefois de la prendre pour
un simple outil d’analyse (heuristique) et non pas
comme une description ou comme une théorie des
politiques publiques. On peut d’ailleurs rappeler que
Jones lui-même ne prétendait pas que la succession des
séquences soit une représentation fidèle des politiques
publiques. Il s’agit plutôt d’un mode d’exposition et de
présentation de celles-ci. Le modèle séquentiel ne
prétend pas véritablement fournir une description des
politiques publiques, mais plutôt un outil d’analyse.
Dans une certaine mesure le modèle correspond à un
idéal type au sens webérien, c’est-à-dire à une
représentation stylisée de la réalité. Les traits typiques
sont accentués, la réalité est simplifiée afin d’en faciliter
la compréhension et l’intelligibilité. Le travail
sociologique consiste alors à voir quels sont les écarts
entre l’idéal type et le terrain empirique. L’idéal type
séquentiel fournit donc une grille de lecture des
politiques publiques, fondée sur un vocabulaire qu’il a
largement contribué à stabiliser et à diffuser. C’est
pourquoi les trois prochains chapitres seront centrés sur
les trois principales séquences des politiques publiques :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

la mise sur agenda, la décision et la mise en œuvre.

Références bibliographiques principales

ANDERSON J. (1975), Public Policy-Making, New York,

Holt, Rinehart and Winston.
BREWER G. (1974), “The Policy Science Emerge: To
Nurture and Structure a Discipline”, Policy Sciences, 5
(3), p. 239-244.
DELEON P. (1999), “The Stages Approach to the Policy
Process. What Has It Done? Where Is It Going?”, dans
P . SABATIER (dir.), Théories of the Policy Process,
Boulder, Westview Press, 1999, p. 19-32.
EDELMAN M. (1977), Political Language: Words That
Suceed and Policies that Fail, New York, Institute for
the Study of Poverty.
JONES C. (1970), An Introduction to the Study of
Public Policy, Belmont, Wadsworth.
LASSWELL H. (1956), The Decision Process.
7 Categories of Functionnal Analysis, College Park,
University of Maryland Press.

Études de cas

BARBET D. (2010), Grenelle. Histoire politique d’un

mot, Rennes, Presses universitaires.
DUVAL J. (2002), « Une réforme symbolique de la
Sécurité sociale. Les médias et le “trou de la Sécu” »,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Actes de la recherche en sciences sociales, no 143,
p. 53-67.
HACKER J. (2002), The Divided Welfare State. The
Battle over Public and Private Social Benefits in the
United States, Cambridge, Cambridge UP.
LE GALÈS P. (1995), « Politique de la ville en France et
en Grande-Bretagne : volontarisme et ambiguïtés de
l’État », Sociologie du travail, no 2, p. 249-275.
1 - . Elle s’explique à la fois par sa simplicité (description ordonnée du
réel), sa congruence avec les fondements de la démocratie (capacité des
gouvernants à identifier les problèmes et à les traiter rationnellement) et son
absence de rattachement à un courant théorique particulier (Jacquot, 2010,
p. 86).
2 - . Les deux lois adoptées par le Congrès en mars 2010, même si elles
étendent et modifient en profondeur le système de couverture maladie, ne
remettent pas en cause cet aspect central puisque la mise en place d’une caisse
d’assurance publique a été écartée. L’extension de la couverture maladie
repose principalement sur la mise en place d’une aide publique devant
permettre à près de 20 millions d’Américains sans couverture santé de
s’assurer auprès d’une compagnie privée.
3 - . Le rapport 2010 du Sénat sur l’application des lois souligne qu’à la fin
de l’année parlementaire sur les 35 lois promulguées au cours de la session
2009-2010 prévoyant des textes réglementaires d’application, seules 3 en
avaient reçu l’intégralité et 13 n’en avaient reçu aucun (soit plus du tiers).
Selon ce rapport, la tendance structurelle à l’augmentation du nombre de lois et
donc du nombre de textes d’application réglementaire s’accompagne d’une
baisse du taux de publication de ceux-ci (tombé à 20 % en 2009-2010).
4 - . À l’image du fameux bout de sparadrap dont le capitaine Haddock
cherche en vain à se débarrasser (puisqu’il lui revient inéluctablement dans un
mouvement circulaire de « retour à l’envoyeur ») dans L’Affaire Tournesol
(p. 45-46).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 2

L’analyse de la construction
et de la mise sur agenda
des problèmes publics
UNE POLITIQUE PUBLIQUE suppose l’existence d’un (ou de
plusieurs) problème(s) à résoudre. Cette affirmation,
somme toute assez triviale, conduit à s’intéresser aux
problèmes qui sont le point de départ d’une politique
publique, qui en forment en quelque sort l’amont, et
dont l’analyse s’avère en fin de compte indispensable
pour comprendre l’ensemble du processus de
construction de l’action publique qui lui est liée. La
question qui se pose tout d’abord à l’analyste est celle
de savoir comment et pourquoi un problème devient un
objet d’attention de la part d’autorités publiques.
La première réponse, proposée notamment par les
policy sciences, souligne le caractère collectif d’un
problème et son importance socioéconomique. Dans
cette perspective, l’accent est mis sur l’identification de
problèmes par des autorités publiques et des experts. On
a ici une conception « objectiviste », mise en cause par
des sociologues d’inspiration constructivistes dès les
années 1960 mettant en avant le fait que tout problème
est susceptible de devenir un problème public à partir du

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

moment où des acteurs le définissent comme tel.
Aucun problème n’est intrinsèquement public, du fait de
propriétés spécifiques : il n’existe pas de seuil
« objectif », mesurable (correspondant par exemple à un
chiffre n de personnes touchées par un problème), à
partir duquel un problème devient un sujet de
préoccupations collectives. Cette deuxième perspective,
aujourd’hui largement dominante, conduit à s’intéresser
à un ensemble plus vaste d’acteurs (mouvements
sociaux, médias, acteurs politiques…) participant à ce
travail de construction, qui passe souvent par la mise en
place et la participation à des débats publics. La notion
d e problème public renvoie donc également au sens
habermassien de publicité. La construction de problèmes
comme publics repose aussi sur l’appel à une
intervention d’autorités publiques ; elle se fonde de ce
fait à la fois sur l’invocation d’une responsabilité
collective et sur l’existence (ou tout au moins la
croyance) dans la capacité d’acteurs publics à agir sur le
problème de ce fait défini comme public. On comprend
ainsi pourquoi certains problèmes peuvent être
considérés comme publics à certaines périodes et pas à
d’autres comme le montre l’exemple des tremblements
de terre, longtemps considérés comme relevant de la
fatalité, voire d’une punition d’origine surnaturelle ou
divine. Cette lecture providentialiste a été remise en
cause à partir du XVIIIe siècle, tout particulièrement à la
suite du tremblement de terre de Lisbonne de 1755 dont
le nombre important de victimes a aussi été attribué à
des choix humains : ainsi pour Rousseau à la densité

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

urbaine et à la hauteur des habitations (Walter, 2008).
La mise en avant de responsabilités humaines collectives
a permis par la suite de prendre en considération les
tremblements de terre comme un problème public
pouvant faire l’objet d’actions publiques en termes de
prévention des risques (mise en place d’outils de
prévision, de normes en matière de construction, de
consignes à suivre en cas de tremblement de terre,
repérage précis des zones à risque…) et d’organisation
des secours en cas de catastrophe.
Ce travail cognitif et narratif de construction d’un
problème comme public, est un préalable à la mise sur
agenda, défini de manière générale comme « l’ensemble
des problèmes faisant l’objet d’un traitement, sous
quelque forme que ce soit, de la part des autorités
publiques et donc susceptibles de faire l’objet d’une ou
plusieurs décisions » (Garraud, 1990, p. 27). La notion
d’agenda n’a émergé dans l’analyse des politiques
publiques, jusque-là dominée par la perspective des
policy sciences, qu’au début des années 1970 au
croisement de la sociologie des médias et de la science
politique (Nollet, 2010). Dans le cadre des policy
sciences l’amont (mais aussi l’aval) de la décision était
fortement négligé et considéré comme un aspect non
problématique, fortement contrôlé par les décideurs
publics. Or, ceux-ci ne font pas seulement des choix
relatifs aux réponses qu’ils apportent à des problèmes
mais aussi à propos des problèmes qu’ils vont traiter.
Autrement dit, avant de décider de mesures de politiques
publiques les autorités publiques choisissent de traiter

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

plutôt tel ou tel problème et de ne pas en traiter certains,
ainsi que le cadre cognitif dans lequel ils vont le prendre
en charge. La compréhension des processus de sélection
des problèmes préalablement construits comme publics
constitue de ce fait une dimension centrale des analyses
en termes de mise à l’agenda.

Processus et acteurs de la construction

des problèmes publics

L’analyse de la construction des problèmes publics

suppose une rupture avec la conception « objectiviste »
des problèmes, rupture qui conduit à mettre l’accent sur
le rôle des acteurs qui effectuent le travail de
construction des problèmes publics.
La conception « objectiviste » des problèmes se fonde
sur une vision positiviste des problèmes sociaux
(Parsons, 1995, p. 92-96) qui trouve son origine chez les
réformateurs sociaux de la fin du XIXe siècle (tel Charles
Booth en Angleterre). Elle part de l’idée que les
problèmes sont des faits objectifs et donc directement
mesurables à l’aide d’outils scientifiques (statistiques en
particulier). Par conséquent les autorités publiques se
saisissent des problèmes mis au jour par des enquêtes
scientifiques. On retrouve cette conception des
problèmes dans l’approche fonctionnaliste, qui établit
un lien étroit entre problème social et
dysfonctionnement dans la société. Dans cette
perspective, les problèmes peuvent être clairement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

identifiés par leurs effets sur le fonctionnement social
d’ensemble. La conception sous-jacente est que les
problèmes sont des faits objectifs et mesurables, dont on
peut repérer les causes, ce qui doit permettre de les
résoudre. C’est au sociologue d’identifier les problèmes
collectifs à partir du repérage du décalage par rapport
aux mécanismes permettant à la société de fonctionner
harmonieusement, mécanismes qui constituent l’objet de
la sociologie pour l’approche fonctionnaliste. Les policy
sciences s’inscrivent également dans ce cadre en mettant
l’accent sur l’identification « objective » de problèmes
par des autorités publiques.
Cette conception des problèmes sociaux a été
critiquée dès les années 1940 par des auteurs comme
Fuller et Myers (1941), puis par Howard Becker (1966)
et, plus tard, par Herbert Blumler (1971) ainsi que par
Spector et Kitsuse (1977). Les premiers ont souligné
qu’un problème social a une double dimension,
objective et subjective, cette dernière renvoyant au
contexte culturel et aux valeurs dominantes. Les
catégories sociales à travers lesquelles les acteurs
perçoivent le monde sont une variable fondamentale de
la publicisation des problèmes. C’est non seulement
parce que des individus sont affectés par une situation
qu’ils vont la définir comme un problème public, mais
aussi parce qu’ils perçoivent celle-ci comme une menace
pour leurs valeurs. Les problèmes sont donc construits
par les acteurs sociaux sur la base de leurs valeurs. Par
la suite, Howard Becker a très fortement contribué à
développer une perspective « constructiviste » des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

problèmes sociaux à partir de l’idée centrale selon
laquelle « pour comprendre complètement un problème
social, il faut savoir comment il a été amené à être défini
comme un problème social » (Becker, 1966, p. 11). Les
problèmes sont le fruit d’un travail d’étiquetage, de
labellisation accompli par des acteurs collectifs (que
Becker qualifie « d’entrepreneurs moraux ») dans le
cadre d’un processus politique, comme il l’a montré à
travers le cas de la pénalisation de la consommation de
marijuana dans les années 1930. Le succès de la
« croisade morale » contre la marijuana est expliqué par
l’identité sociale des consommateurs (noirs et
hispaniques en général) facilitant leur stigmatisation, par
le rôle des valeurs protestantes et par l’action des
dirigeants du Bureau fédéral des narcotiques souhaitant
étendre leurs compétences (Becker, 1963).
Herbert Blumler a, quant à lui, développé une
perspective constructiviste en s’intéressant aux
différentes étapes de la formation d’un problème, conçu
comme le produit d’un comportement collectif. Enfin,
Spector et Kitsuse ont reformulé de façon plus radicale
cette approche en mettant l’accent sur le fait que la
définition des problèmes s’opère dans le cadre d’un
processus revendicatif porté par des acteurs qualifiés de
claimsmaker (producteurs de revendications),
indépendamment des conditions objectives des
problèmes. Ils soulignent aussi le rôle des médias dans
ces processus et placent au cœur de leurs travaux les
activités de définition, de formulation et de
revendication des problèmes.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’apport principal du constructivisme est donc de
prendre en compte le rôle d’acteurs sociaux dans la
définition des problèmes : sont des problèmes collectifs
ceux que des individus considèrent comme tels. « Du
plus tragique au plus anecdotique, tout fait social peut
potentiellement devenir un “problème social” s’il est
constitué par l’action volontariste de divers opérateurs
(presse, mouvements sociaux, partis, lobbies,
intellectuels…) comme une situation problématique
devant être mise en débat et recevoir des réponses en
termes d’action publique (budgets, réglementation,
répression…) » (Neveu, 1999). C’est par la mobilisation
d’acteurs sociaux que des problèmes deviennent publics.
L’objet d’analyse devient alors la façon dont les acteurs
sociaux définissent un problème et sont conduits à
formuler des demandes auprès d’autorités publiques.

Le rôle des mobilisations d’acteurs extérieurs à

l’État

La première question qui se pose donc est celle du

rôle des acteurs sociaux, extérieurs à l’État, qui se
mobilisent afin de publiciser un problème. On peut
distinguer deux cas de figure principaux : celui de la
mobilisation des acteurs directement concernés et celui
de la mobilisation d’acteurs spécialisés dans la prise en
charge de revendications collectives (syndicats,
associations, groupes de pression, groupements religieux,
partis politiques, médias…). De fait, dans la plupart des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

situations concrètes, les deux types d’acteurs se mêlent
puisqu’on trouve dans le cadre de la mobilisation autour
d’un problème, qui permet sa construction en problème
public, à la fois des personnes directement concernées et
des acteurs revendicatifs spécialisés qui relaient ces
demandes. Dans les travaux constructivistes
précédemment mentionnés, la notion la plus
couramment utilisée est celle de claimsmaker, que l’on
pourrait traduire par « producteur (ou entrepreneur) de
revendication (ou de cause) ». Un des premiers
exemples, souvent cité et repris, est celui des « croisades
symboliques » analysées par Gusfield (1963).

Les mouvements pour la tempérance et la

croisade contre l’alcoolisme
Les mouvements pour la tempérance se sont constitués aux États-
Unis à partir du début du XIXe siècle afin de lutter contre
l’alcoolisme. Ils ont transformé cette question en problème public
en faisant des buveurs d’alcool une menace pour la société
américaine, fondée historiquement sur les valeurs puritaines des
premiers immigrants. Ce qui n’est au départ qu’un comportement
individuel (la consommation d’alcool) devient un problème public à
partir du moment où des acteurs sociaux, regroupés collectivement
dans des mouvements de tempérance, le construisent comme une
menace pour l’ordre social. L’investissement des élites sociales
rurales traditionnelles, puis des classes moyennes, s’explique pour
Gusfield par une logique de défense symbolique d’un statut social
menacé par l’urbanisation et l’arrivée de nouvelles catégories
d’immigrants majoritairement catholiques. L’alcoolisme est ainsi,
par un processus de construction symbolique, converti en problème
social et moral et par là en problème public.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 À l’origine du processus de publicisation d’un
problème on trouve donc la mobilisation d’acteurs
sociaux touchés ou sensibilisés par une question qu’ils
vont diffuser.

ATD Quart-Monde et l’invention de

« l’illettrisme »
ATD (Aide à toute détresse) Quart-Monde est une association qui
naît à la fin des années 1950, à partir de l’expérience de l’abbé
Joseph Wrésinski dans le bidonville de Noisy-le-Grand, où il avait
été envoyé par l’abbé Pierre. Elle met l’accent sur l’existence d’un
sous-prolétariat, caractérisé à la fois par des problèmes de
logement et de savoir, comme l’exprime le terme quart-monde qui
renvoie à la fois au tiers état et au tiers-monde. Cette association,
sous l’impulsion de Joseph Wrésinski, mais aussi d’autres
personnalités comme la nièce du général de Gaulle, Geneviève de
Gaulle-Anthonioz (ancienne résistante et rescapée des camps), met
l’accent sur le thème de la dignité de ce quart-monde, qui repose sur
l’accès au savoir, sur l’émancipation par la culture. Cette
conception est relayée par l’association et ses porte-parole
prestigieux dans des revues, des ouvrages, des colloques et va
permettre, à la fin des années 1970, l’invention du terme
« illettrisme », qui permet d’abandonner le terme analphabétisme,
connoté trop négativement. Ce terme est repris par les pouvoirs
publics, dans des rapports officiels, dans les années 1980.
L’innovation sémantique facilite la publicisation du problème : « Le
“isme” fait passer de l’individuel au collectif, du particulier au
général, de l’expérience singulière au phénomène de masse, bref, au
problème social qui appelle des solutions publiques, politiques. »

Lahire, 1999, p. 61.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Il en résulte que la formulation du problème peut
aussi varier en fonction des acteurs mobilisés, comme le
montre l’exemple de la pédophilie.

L’émergence des abus sexuels comme problème

public : de l’inceste à la pédophilie
À partir des années 1970 la mobilisation des associations
féministes et des professionnels au contact des enfants victimes de
violences sexuelles conduit à faire prendre conscience de
l’importance de l’inceste et à la dénonciation publique des
violences patriarcales. Elle permet l’émergence des abus sexuels
sur mineures comme problème public au cours des années 1980. Ce
mode de problématisation conduit à faire prédominer un traitement
en termes de protection de l’enfance centré sur les soins et les filles.
Au cours des années 1990 intervient la mobilisation des familles de
victimes (à la suite de l’affaire Dutroux en particulier). Elles se
focalisent sur la pédophilie (c’est-à-dire les abus sexuels commis
en dehors du cadre familial, numériquement moins importants mais
plus visibles et souvent plus dramatiques) et mettent la lutte contre
la récidive au premier plan. La construction du problème s’effectue
désormais en termes de traitement pénal et non plus en termes de
soins et prend en compte les mineurs des deux sexes.

Boussaguet, 2008.

Si la plupart des travaux portant sur la construction

d e problèmes publics mettent l’accent sur des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

mobilisations collectives, on peut mentionner d’autres
modalités d’émergence de problèmes publics comme le
rôle des « lanceurs d’alerte », mis en évidence par
Francis Chateauraynaud et Didier Torny (1999), dans
l’émergence de nouveaux risques diffus (l’amiante, les
maladies à prion, les nouveaux virus, les sources
radioactives, les antennes relais de téléphonie
mobile…).

Les lanceurs d’alerte et l’émergence de

nouveaux risques
Ces lanceurs d’alerte correspondent à des « personnages ou des
groupes non officiels, dotés d’une faible légitimité, ou provenant de
personnes liées à des instances autorisées, mais qui, se dégageant de
leur rôle officiel, lancent un avertissement à titre individuel et selon
des procédures inhabituelles » (Chateauraynaud et Torny, 1999,
p. 14). La multiplication des affaires, de Tchernobyl à l’amiante, de
la crise de la vache folle à la transfusion sanguine, etc., a été
accompagnée d’une montée en puissance de l’alerte dans l’espace
public, de l’émergence de lanceurs d’alerte professionnels et de
formes inédites de vigilance collective. Ces alertes prennent « la
forme d’une démarche, personnelle ou collective, visant à mobiliser
des instances supposées capables d’agir et, pour le moins,
d’informer le public d’un danger, de l’imminence d’une catastrophe,
du caractère incertain d’une entreprise ou d’un choix
technologique » (p. 37).

Les processus de construction des problèmes

publics

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les travaux constructivistes ne se sont pas seulement
intéressés aux acteurs sociaux à l’origine de la
dynamique de publicisation des problèmes, mais aussi à
la façon dont s’opérait le processus de publicisation.
Fuller et Myers, puis Blumler, ont proposé des modèles
séquentiels d’élaboration puis de diffusion et de prise en
charge des problèmes par les autorités publiques. Ces
modèles ont toutefois tendance à se confondre assez
fortement avec le modèle séquentiel de manière générale
(c’est très net chez Blumler) sans pour autant
s’intéresser précisément aux étapes de la construction
des problèmes. C’est dans d’autres travaux que l’on peut
trouver des outils d’analyse plus fins du processus de
construction d’un problème en problème public,
notamment du côté de la sociologie du droit. Dans cette
perspective Felstiner, Abel et Sarat (1980-1981) ont
élaboré un cadre d’analyse permettant de décrire
l’émergence et la transformation des litiges. Ils
distinguent trois étapes principales. La première
correspond au passage d’une expérience au départ non
perçue comme offensante à une expérience perçue
comme offensante. Ils qualifient cette première
transformation de « naming », qui correspond à la prise
de conscience et à la désignation d’un problème. La
deuxième étape se produit lorsque cette offense est
attribuée par une ou plusieurs personnes à un autre
individu ou groupe ; elle renvoie à la transformation
d’une expérience offensante en grief. Cette phase est
appelée « blaming » et correspond donc à un travail
d’imputation de responsabilité. Enfin, la dernière phase

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

se réalise lorsque le grief est exprimé auprès du ou des
responsables présumés afin de demander une
compensation, une réparation à l’offense de départ. Les
auteurs qualifient cette phase de « claiming », c’est-à-
dire la formulation d’une revendication, d’une demande
auprès d’autorités publiques. Si ce modèle ternaire
renvoie à l’émergence et à la transformation de litiges, il
peut être aisément adapté à la construction des
problèmes publics en distinguant les trois phases
suivantes :
phase 1 : la formulation du problème en
problème public, autrement dit la
construction intellectuelle d’un problème
individuel en problème collectif ;
phase 2 : l’imputation de responsabilité du
problème, autrement dit la désignation des
causes collectives du problème1 ;
phase 3 : l’expression d’une demande auprès
d’autorités publiques, qui correspond au sens
strict à la publicisation du problème.

Les trois phases de la construction des accidents

du travail comme problème public
Phase 1 : Les accidents du travail ne sont plus pensés comme une
fatalité ou comme le résultat d’erreurs de la part des ouvriers, mais
comme la conséquence de l’industrialisation, du machinisme et du
mode d’organisation du travail qu’elle génère. L’accident n’est plus
le produit d’une faute individuelle mais fait partie du cours normal

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 de l’activité industrielle comme en atteste sa régularité, mesurée
statistiquement.
Phase 2 : La responsabilité des accidents du travail
d’individuelle (l’ouvrier comme responsable de l’accident) devient
collective : c’est la société tout entière qui est responsable en
favorisant l’industrialisation, qui augmente la richesse collective et
améliore le mode de vie de l’ensemble de la population. Les
accidents du travail sont désormais perçus comme un produit de la
vie sociale, une manifestation des interdépendances existant au sein
de la société.
Phase 3 : Une demande de solidarité collective, sous la forme
d’une assurance accident du travail financée par les employeurs, est
formulée, notamment par des syndicats et des acteurs politiques (en
France les solidaristes tel Léon Bourgeois). Elle se fonde sur le
principe que c’est à la société dans son ensemble de remédier aux
maux qu’elle provoque par la mise en place de mécanismes
d’assurance collective. Ces premières modalités d’assurance
sociale à destination des ouvriers sont mises en place en France, en
Allemagne et en Angleterre à la fin du XIXe siècle.

Ewald, 1986.

Les analyses qui viennent d’être présentées ont une

limite importante : elles traitent chaque problème de
façon isolée, en négligeant la dimension décisive de la
concurrence entre problèmes (Cefaï, 1996). De
nombreux obstacles, assimilables à autant de filtres,
existent sur la route d’un problème en voie de
publicisation, du fait de résistances et d’oppositions (de
nature idéologique, culturelle, matérielle, pratique…) à
la prise en compte d’un enjeu (Cobb et Ross, 1997) et
de la surabondance des problèmes construits comme

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publics par des acteurs sociaux mobilisés. Comme le
soulignent Hilgartner et Bosk (1988) les autorités
publiques ne peuvent pas mettre sur agenda l’ensemble
des problèmes car « l’attention publique est une
ressource rare, dont l’allocation dépend de la
compétition au sein d’un système d’arènes publiques »
(p. 55). De ce fait les « problèmes doivent lutter pour
occuper un espace dans les arènes publiques. Cette
compétition est permanente ; les problèmes doivent à la
fois lutter pour entrer et pour rester sur l’agenda
public » (p. 70).

La mise sur agenda des problèmes publics

Pour analyser ce processus il faut, tout d’abord, tenir

compte de la multiplicité des agendas. Roger Cobb et
Charles Elder (1972, p. 85 sq.) ont proposé de
distinguer deux grands types d’agendas : l’agenda
systémique et l’agenda institutionnel. Le premier
comprend tous les problèmes perçus par les membres de
la communauté politique comme méritant une attention
publique et devant entrer légitimement dans la
juridiction des autorités gouvernementales existantes.
S u r l’agenda systémique figurent donc des problèmes
définis de façon très générale (Cobb et Elder donnent
comme exemple la fin de la discrimination raciale). Sur
l’agenda institutionnel on trouvera, en revanche, des
problèmes plus spécifiques, plus concrets. Une grande
partie de ces problèmes sont des problèmes routinisés

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(c’est par exemple le cas du vote du budget, dont plus
de 90 % du contenu est reporté d’une année sur l’autre).
Cette distinction très générale peut être affinée en
distinguant les agendas des trois grandes catégories
d’arènes publiques (Hilgartner et Bosk, 1988) : les
arènes médiatiques, les arènes d’expression collective
(partis politiques, syndicats, associations…) et les arènes
institutionnelles (le gouvernement, les assemblées
parlementaires, les administrations…). Ces arènes ont
des principes de fonctionnement différents (Cefaï, 1996,
p. 56) : les arènes médiatiques sont régies par la
concurrence entre les différents médias en termes
d’audience, les arènes d’expression collective sont régies
par la compétition pour des électeurs et des adhérents,
les arènes institutionnelles dépendent fortement des
principes de fonctionnement propres des structures qui
les constituent. Au sein de ces différentes arènes,
interconnectées entre elles, les agendas sont divers.
C’est en particulier le cas pour les arènes
institutionnelles (celles qui concernent le plus
directement les politiques publiques) parce que chaque
autorité publique possède son propre agenda : on parle
ainsi de l’agenda gouvernemental (formellement les
sujets à l’ordre du jour du Conseil des ministres), de
l’agenda législatif (formellement les sujets à l’ordre du
jour de l’Assemblée nationale et du Sénat en France), de
l’agenda administratif (il existe un agenda propre à
chacun des ministères), de l’agenda d’une collectivité
territoriale, de l’agenda judiciaire… La question qui se
pose ici à l’analyse de l’action publique est donc celle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de savoir comment et pourquoi un problème est inscrit
sur un agenda institutionnel (en particulier l’agenda
gouvernemental et l’agenda législatif).

Les principes de sélection des problèmes publics

Pour y répondre Hilgartner et Bosk proposent de

distinguer trois grands principes de sélection au sein des
arènes qui permettent à certains problèmes d’émerger,
au détriment d’autres : l’intensité dramatique du
problème, sa nouveauté et son adéquation aux valeurs
culturelles dominantes. La dramatisation est souvent liée
à un événement qui met en scène de façon exacerbée le
problème et qui suscite des prises de position multiples
et une forte médiatisation contribuant à la cristallisation
du problème.

Le procès de Bobigny (1972) et la cristallisation

du problème de l’interruption volontaire de
grossesse
Dans le cas de l’IVG en France le procès de Bobigny en 1972,
qui concernait une adolescente de dix-sept ans ayant avorté après
avoir été violée, a joué un rôle décisif. La défense de l’accusée a
été assurée par une des principales figures du Mouvement de
libération des femmes, Gisèle Halimi, ce qui a fortement accru
l’audience publique du procès portant sur un cas particulièrement
choquant et dramatique. Le procès a suscité de multiples prises de
position qui ont cristallisé un système d’opposition entre, d’un côté,
le mouvement féministe (en particulier le mouvement pour le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 planning familial, qui a mis en place des centres d’orthogénie et qui
organise des voyages pour être avorté à l’étranger, et le mouvement
pour la liberté de l’avortement et de la contraception), de l’autre,
les mouvements traditionalistes et d’inspiration catholique
(notamment « Laissez-les vivre » et les associations « pour le
respect de la vie »), également relayés par des figures publiques.
Les prises de position des médecins, directement concernés par le
problème, ont aussi joué un rôle important, non seulement parce que
de grandes personnalités de la médecine (le professeur Milliez par
exemple) se sont exprimées en faveur de l’IVG, mais aussi parce
que le problème a fait l’objet de vives controverses au sein du
corps médical (prises de position de l’Ordre des médecins contre
l’avortement, contestation de celles-ci par plusieurs groupements de
médecins issus de mai 1968 demandant la suppression de
l’Ordre…). Les affrontements publics, à l’occasion d’un événement
dramatique, occupent une place importante dans la publicisation
d’un problème ; ils en sont un vecteur décisif.
Toutefois d’autres facteurs y ont contribué : l’importance (et la
croissance) du nombre des avortements à l’étranger, le fait que le
problème de l’IVG pouvait être traduit dans des termes simples,
concrets et accessibles au plus grand nombre sans grandes
difficultés, le contexte de l’après-mai 68…

Padioleau, 1982, p. 23-47.

Le deuxième élément qui facilite la prise en charge

d’un problème par des arènes publiques est sa
nouveauté. Il ne s’agit pas là en général d’un élément
intrinsèque du problème mais qui découle plutôt de la
manière de le construire. Le plus souvent c’est le recours
à un registre scientifique, fondé sur des chiffres et des
statistiques qui permet d’objectiver la nouveauté mais
aussi (voire surtout) l’importance du problème en le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

quantifiant. La légitimation par le chiffre apparaît
comme une ressource clé dans la lutte pour la
publicisation des problèmes. Les données quantitatives
permettent, en particulier, de mettre en scène l’urgence
du problème en faisant office de preuve de son extension
et de son aggravation (par une augmentation du nombre
d’individus concernés ou de cas repérés)2. Surtout, les
chiffres produisent un effet de réel lié à la légitimité
scientifique du comptage.

La légitimation scientifique de la lutte

contre l’alcoolisme et le tabagisme
La lutte contre l’alcoolisme et le tabagisme, deux problèmes
publics qui tendent à n’en faire qu’un, sollicite très fortement les
travaux scientifiques portant sur ces questions. À partir des années
1950, les schèmes probabilistes et les techniques de calcul forgées
par des épidémiologistes, des démographes et des statisticiens ont
conduit à reproblématiser l’alcoolisme et le tabagisme (et de plus
en plus les effets cumulés de ces deux comportements) dans les
catégories du risque, du fait de la montée des cancers et des
pathologies cardio-vasculaires. Le lien établi, par de nombreux
travaux, entre consommation d’alcool et de tabac et ces pathologies,
devenues le premier facteur de mortalité après la seconde guerre
mondiale, a permis de qualifier ces comportements de
comportements à risque appelant une intervention des pouvoirs
publics. Ces travaux scientifiques ont très fortement contribué à une
reproblématisation de l’alcoolisme et du tabagisme et donc à une
nouvelle forme de publicisation de ces enjeux. Mais, en passant de
la sphère scientifique à des arènes publiques, les statistiques des
épidémiologues sont l’objet d’un processus continu de réification et
de fétichisation, puisqu’ils sont isolés de leurs prémisses
méthodologiques.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Berlivet, 2000.

Le troisième principe renvoie à l’adéquation entre la

construction du problème et les valeurs dominantes qui
facilitent sa prise en compte. Il s’agit là d’une dimension
moins évidente à cerner puisqu’elle suppose en quelque
sorte une modélisation de « l’air du temps », d’un
contexte idéologique, culturel et politique favorisant la
publicisation d’un problème. Mais il est net que la mise
su r agenda de l’IVG ne peut pas se comprendre sans
faire référence au contexte de l’après-mai 1968 en
France (diffusion de valeurs telles que la libération
sexuelle, l’égalité des sexes, le refus des croyances
religieuses…), celle de l’illettrisme sans prendre en
compte la redécouverte de la pauvreté en France au
milieu des années 1980 (émergence des thématiques de
la nouvelle pauvreté puis de l’exclusion), ou encore la
problématisation en termes de risques de l’alcoolisme et
du tabagisme sans la mettre en relation avec la forte
baisse de la mortalité, qui rend d’autant plus
dramatiques et visibles les décès de quadragénaires ou
de quinquagénaires liés au cancer et aux pathologies
cardiovasculaires.
Le plus souvent, seule la combinaison de ces
éléments, correspondant à autant de ressources
pertinentes dans le cadre de la compétition entre les
problèmes au sein des arènes publiques, permet la
publicisation au sein des différentes arènes publiques.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Ce sont donc moins les propriétés intrinsèques du
problème (gravité, nombre de personnes concernées,
urgence…) que sa mise en forme dramatique et
statistique, son adéquation avec des valeurs dominantes
dans une société donnée et à un moment donné ainsi
que les ressources de pouvoir de ceux qui le relaient qui
expliquent sa mise sur agenda. Celle-ci ne peut donc pas
se comprendre sans tenir compte des acteurs qui
interviennent dans ce processus et de leurs interactions.

Les modalités de la mise sur agenda

Deux modèles explicatifs basés sur les acteurs ont

dominé les premiers travaux sur l’agenda (Parsons,
1995, p. 125). Le premier peut être qualifié de
pluraliste, on peut aussi parler de modèle de l’influence.
Dans cette perspective tout problème est susceptible
d’être inscrit sur l’agenda politique à condition que des
individus se mobilisent et s’organisent pour publiciser le
problème. Par l’organisation collective, il y a une
remontée démocratique des demandes sociales vers les
autorités publiques. On se situe ici dans le cadre d’une
vision systémique du politique, où les autorités
politiques répondent (par des outputs) à des
sollicitations extérieures (qualifiés d’inputs).
Mais ce modèle est fortement à nuancer par le fait que
certains groupes ont plus de facilités que d’autres à
parvenir à placer leur demande sur l’agenda politique du
fait des différences de ressources entre acteurs cherchant

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

à faire inscrire un problème sur l’agenda institutionnel.
Ces inégalités sont liées à des facteurs tels que la
proximité, notamment sociale, d’un groupe par rapport
aux décideurs politiques, l’importance des ressources
mobilisables, la cohésion du groupe, la position du
groupe dans la structure économique ou sociale, la
reconnaissance sociale du groupe, son prestige…
Il existe donc de fortes inégalités dans les possibilités
pour un groupe de transmettre ses demandes. Ainsi dans
le second modèle, le modèle élitiste, seul un groupe
restreint et socialement dominant peut transmettre ses
demandes (on peut également parler de modèle du
contrôle social). Ce modèle explicatif est également trop
général puisque, même s’il existe de fortes inégalités
entre groupes, elles ne signifient pas que seul un petit
nombre d’individus parvient à transmettre ses demandes
et à les faire inscrire sur l’agenda politique. Les
inégalités entre groupes entraînent des stratégies d’action
collective différentes qui permettent parfois à des
groupes dominés (par exemple historiquement la classe
ouvrière) de faire inscrire des problèmes sur l’agenda.
Aucun de ces deux modèles, parce que trop généraux
et englobants, ne se révèle donc adéquat pour l’analyse
des politiques publiques. Il paraît plus opératoire, et
surtout plus pertinent, de mettre en avant la diversité des
modalités de la mise sur agenda liés à la multiplicité des
acteurs qui y participent et à leurs interactions.
Pour cela on peut partir de la typologie élaborée par
Philippe Garraud (1990). Il propose de distinguer cinq

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

modèles de processus de mise sur agenda à partir de la
prise en compte de cinq éléments : l’action de groupes
organisés ; la mobilisation de l’opinion (construction
d’une demande sociale repérable par des prises de
position ou des sondages, existence de conflits publics,
stratégies d’appel à l’opinion…) ; l’intervention
d’acteurs politiques ; la médiatisation ; enfin le rôle
d’événements. Les cinq types que propose Philippe
Garraud sont des types idéaux3 : il est plus fréquent que
dans la réalité on rencontre des cas mixtes, hybrides,
combinant simultanément des éléments de plusieurs
types. Plus qu’une description fidèle de la réalité, ces
types permettent de repérer les principales logiques à
l’œuvre dans le processus de mise sur agenda d’un
problème, qui ne sont pas réductibles à un schéma
d’explication simple et unilatéral.
Le premier modèle de mise sur agenda que Philippe
Garraud distingue est celui de la participation (ou de la
mobilisation externe). Dans ce cas, l’initiative revient à
des groupes extérieurs à l’État plus ou moins fortement
organisés qui se mobilisent, parfois de façon
conflictuelle, auprès des autorités publiques. Le soutien
d e l’opinion publique est recherché afin de faire
pression sur l’État et de légitimer des revendications. Les
actions menées (grèves, manifestation, actions
symboliques, violences…) visent à attirer l’attention des
médias et par-delà celle des acteurs politiques et de
l’opinion. Souvent sont également recherchés des relais
qui vont porter un problème au sein d’arènes publiques.
Ceux-ci peuvent être de nature très diverse : acteurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politiques, acteurs économiques, personnalités
scientifiques, porte-parole d’associations ou de
syndicats, journalistes, intellectuels, vedettes de cinéma,
de la musique ou du sport, autorités morales et
religieuses…

Les relais d’ATD Quart-Monde

ATD Quart-Monde a eu très tôt une stratégie de respectabilité
sociale, « d’honorabilité publique » en s’appuyant sur des
personnalités ayant un accès direct aux élites politico-
administratives. On peut notamment mentionner, outre Geneviève de
Gaulle-Anthonioz (membre du Comité économique et social),
l’avocat Paul Bouchet (président de la Commission consultative des
droits de l’homme), le directeur adjoint de Marcel Dassault, le
sociologue Jean Labbens, etc. ATD trouve également des relais
dans des structures associations catholiques, associations
humanitaires, entreprises, le Rotary Club… Pour populariser la
cause de la lutte contre l’illettrisme, l’association a aussi recours à
des colloques (à l’Unesco notamment), à des vastes réunions
publiques (comme « le Défi » en 1977) et à des campagnes
médiatiques, comme « l’appel des 26 » signé par 26 personnalités,
dont le nom commence par une des lettres de l’alphabet (de Pierre
Arditi à Zinedine Zidane).

Lahire, 1999.

Philippe Garraud donne comme exemple de ce

premier modèle le rôle du mouvement SOS Racisme
dans la mise sur agenda de la question de la non-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

discrimination des Français d’origine étrangère (et des
étrangers de manière générale) dans les années 1980 en
France. Un exemple plus récent est fourni par la
mobilisation des Enfants de Don Quichotte en faveur des
SDF durant l’hiver 2006-2007, qui a pris la forme
spectaculaire de l’installation de plusieurs centaines de
tentes le long du canal Saint-Martin à Paris. Elle a
entraîné la mise sur agenda du principe du « droit au
logement opposable » inscrit dans une loi votée peu de
temps après.
Le deuxième modèle est celui de la médiatisation. Si
celle-ci est parfois fortement liée aux mobilisations
collectives comme on vient de le voir, elle peut aussi
avoir une certaine autonomie et dépendre
principalement des logiques du champ médiatique :
stratégies professionnelles, stratégies éditoriales,
structure de l’actualité (par exemple choix d’événements
dans un contexte d’actualité peu chargée) comme l’ont
souligné Mac Combs et Shaw (1972). Selon eux les
médias hiérarchisent les problèmes par ordre
d’importance supposée pour l’opinion publique. Par
conséquent l’attention médiatique détermine aussi
l’attention de l’opinion publique, celle-ci entraînant la
mise sur agenda des problèmes. Un événement joue
fréquemment un rôle déclencheur dans la prise en
charge d’un problème par les médias. La mise sur
agenda d’un problème peut trouver son origine dans des
événements auxquels la couverture médiatique donne
une forte audience. C’est aussi le mode de couverture
médiatique qui met en avant la responsabilité d’autorités

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques. Les groupes organisés n’ont pas un rôle
initiateur, ils peuvent cependant dans certains cas jouer
un rôle de relais. La mobilisation est absente, mais la
controverse publique peut être importante. Enfin, la
politisation est ponctuelle et secondaire, elle ne joue pas
un rôle moteur dans la médiatisation, mais en revanche
les acteurs politiques peuvent être conduits à réagir du
fait de la médiatisation.
Les exemples que donne Philippe Garraud (affaire du
Rainbow Warrior, affaires liées au financement des
partis politiques) ne renvoient pas directement aux
politiques publiques. D’autres exemples peuvent être
donnés : la médiatisation d’accidents dans les transports
(à partir de 1999 les accidents dans les chemins de fer
britanniques ont conduit progressivement à une remise
en cause de leur privatisation par le gouvernement
Blair), de faits divers dramatiques (ainsi l’enlèvement
d’un enfant de cinq ans par un pédophile sortant de
prison en août 2007 qui a entraîné la mise sur agenda
d’une loi mettant en place la rétention de sûreté) ou
encore des décès de personnes âgées liés à la canicule de
l’été 2003, qui a remis sur l’agenda la prise en charge de
la dépendance (Milet, 2005).
Toutefois de nombreux travaux ont discuté cette thèse
et ont conduit à nuancer l’impact des médias sur la mise
sur agenda, ceux-ci jouant plus souvent un rôle de relais
par rapport à des problèmes portés par d’autres acteurs,
qu’un rôle initiateur (Nollet, 2010). L’autonomie des
acteurs politiques dans la sélection des problèmes en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

vue de leur mise sur agenda a également été soulignée,
ce qui renvoie au troisième modèle : celui de l’offre
politique.
Ici, les acteurs politiques, et non plus les groupes
organisés, jouent le rôle moteur. Un thème est politisé et
mis en avant par un ou plusieurs acteurs politiques afin
de renforcer leur position dans la compétition politique.
La médiatisation est forte puisque c’est le principal
instrument d’action sur lequel s’appuient les acteurs
politiques. En revanche, la mobilisation de groupes
organisés joue un rôle réduit. Comme le montre
l’exemple donné par Philippe Garraud (celui de la mise
s u r agenda de thèmes comme l’insécurité et
l’immigration à la suite de leur politisation par le Front
national dans les années 1980 en France) deux logiques
principales sont à l’œuvre : une logique électorale
(espérance de gains électoraux dans la mise sur agenda
d’un problème) et une logique d’identification politique
(affirmation d’une identité politique par la mise sur
agenda de thèmes marqueurs et le plus souvent clivants).
La première logique se traduit le plus nettement en
période de campagne électorale (par exemple la question
de l’insécurité, en particulier la délinquance des
mineurs, dans le cadre de la campagne pour l’élection
présidentielle française de 2002 ou celle du travail et du
pouvoir d’achat en 2007). Les thèmes mis en avant
pendant les campagnes électorales par le parti ou le
candidat victorieux se retrouvent ensuite sur l’agenda
politique. Ainsi, en France, les premiers projets de loi
mis sur agenda après une élection présidentielle ont un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

rôle clef de marqueur politique (augmentation des
minima sociaux et nationalisations après l’élection de
François Mitterrand en 1981, loi travail et pouvoir
d’achat contenant de nombreuses diminutions d’impôts
et loi sur la récidive prévoyant la création de peines
planchers après l’élection de Nicolas Sarkozy en juillet
2007). En dehors des périodes électorales la mise sur
agenda à l’initiative d’acteurs politiques (en général au
sommet de l’exécutif) peut aussi symboliser la capacité
d’action du pouvoir politique comme le montre
l’exemple de la mise sur agenda de la suppression de la
publicité sur les chaînes publiques à l’initiative de
Nicolas Sarkozy, dans le cadre d’une conférence de
presse, en janvier 2008. Toutefois il ne faut pas non plus
surestimer le poids des acteurs politiques dans la
détermination de l’agenda, celui-ci étant le plus souvent
fort sur quelques enjeux à des moments particuliers
comme on le verra plus bas. L’analyse de longue durée
tend à relativiser le poids des acteurs politiques : ainsi
entre 1986 et 2006 en France les variations dans
l’attention portée aux différents domaines de politiques
publiques dans les agendas gouvernementaux et
parlementaires ne sont que faiblement corrélées aux
changements électoraux (Baumgartner, Brouard,
Grossman, 2009).

Ces trois premiers modèles ont pour point commun de

comprendre des controverses publiques, une importante

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

médiatisation, des actions visibles (événements,
mobilisation…). La publicité (au sens habermassien de
débat public) est donc forte. Mais il existe cependant
deux autres modèles que Philippe Garraud qualifie de
« silencieux » : la controverse publique est quasi
inexistante, la médiatisation faible et les actions visibles
très limitées.
Dans celui de l’anticipation, le rôle moteur appartient
aux autorités publiques, l’expertise administrative jouant
un rôle central. L’initiative gouvernementale est
décisive, c’est elle qui rend le problème visible. En
revanche la médiatisation est faible, la politisation
également, la mobilisation et les événements sont
absents. Le rôle des groupes organisés est limité.
Philippe Garraud donne comme exemple la loi sur la
formation professionnelle de 1972 et l’instauration du
numerus clausus pour les études médicales en 1971.
Le cinquième modèle est celui de l’action corporatiste
silencieuse. Ici l’initiative appartient plus clairement que
dans le cas précédent à un groupe organisé qui bénéficie
d’un accès privilégié aux autorités publiques. L’autre
différence avec le modèle précédent est le fait que le
problème est plus ciblé, concerne un public plus
restreint. Là aussi la politisation, la médiatisation et la
mobilisation sont faibles. Le huis clos est recherché par
les acteurs concernés. Philippe Garraud donne
l’exemple de la programmation des équipements
militaires (oppositions entre différentes armes, rôle du
lobby militaro-industriel). On peut également donner

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

celui de l’énergie nucléaire (rôle corporatiste central
d’EDF en faveur de la multiplication des centrales
nucléaires). Ces deux aspects (initiatives administratives,
rôle d’un lobby) peuvent toutefois être liés comme le
montre l’exemple de l’instauration du numerus clausus
pour les études médicales, liée à la convergence de
revendications de segments de la profession médicale,
soucieux de la préservation de leurs revenus et de leur
prestige, et de préoccupations administratives orientées
vers la maîtrise des dépenses d’assurance-maladie
(Déplaude, 2007, p. 307-377). Plus largement, ces
modalités de mise sur agenda conduisent à analyser les
« espaces confinés » où sont définis des problèmes par
des acteurs spécialisés (experts, acteurs administratifs,
groupes d’intérêts…) hors de l’attention publique
– médiatique et politique (Gilbert, Henry, 2009).
De manière plus générale, comme le souligne Philippe
Garraud, ces modèles sont le plus souvent mêlés dans la
réalité. On peut reprendre l’exemple de la mise sur
agenda de la loi sur le logement opposable qui est non
seulement liée à la mobilisation fortement médiatisée4
des « Enfants de Don Quichotte » en décembre 2006
mais aussi au fait que le principe du droit au logement
opposable était discuté et proposé depuis 2002 dans une
enceinte plus discrète : le Haut Comité pour le logement
des personnes défavorisées (Houard, 2009). Par ailleurs,
ces différentes dynamiques peuvent se succéder dans le
cadre du processus de mise sur agenda qui le plus
souvent s’inscrit dans la durée comme le montre
l’exemple du sida (Favre, 1992) pour lequel se sont

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

succédé (et progressivement mêlés) entre 1983 et 1986
une mise sur agenda silencieuse (à l’initiative de
chercheurs), une mise sur agenda liée à l’action de
groupes organisés (défenseurs des homosexuels et des
victimes du sang contaminé), la médiatisation (du
scandale du sang contaminé) et la politisation (par le
Front national notamment). De même, les parcours des
problèmes peuvent fluctuer entre des phases de plus ou
moins forte publicisation comme on peut le voir avec
l’exemple de l’amiante passé d’un problème confiné
dans les années 1970, car pris en charge par des acteurs
(victimes, scientifiques, acteurs de la politique des
risques professionnels) dotés de ressources limitées, à un
problème fortement publicisé à partir du milieu des
années 1990 du fait de l’élargissement de la mobilisation
et du recours à des actions judiciaires progressivement
médiatisées (Henry, 2007). Cette perspective d’analyse
qui met en relation les processus de mise sur agenda
avec la structure des interactions et des rapports de force
entre les acteurs a toutefois tendance à négliger le
contexte dans lequel ils s’opèrent.

Les dimensions contextuelles de l’agenda

La mise sur agenda n’est pas en effet forcément liée

directement à l’intervention de ces différents acteurs. Il
existe des mises sur agenda plus contraintes,
correspondant à un contexte non maîtrisé par les acteurs
de la publicisation des problèmes mis en avant par

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Philippe Garraud. La mise sur agenda peut, notamment,
être liée à des décisions judiciaires (en particulier des
décisions d’une cour constitutionnelle, mais c’est parfois
le cas avec des décisions d’autres juridictions comme le
montre la mise sur agenda de la question de
l’indemnisation du handicap à la suite de l’arrêt
Perruche, prononcé par la Cour de cassation en février
2002), au calendrier institutionnel (par exemple la
discussion parlementaire annuelle sur le budget et sur le
financement de la Sécurité sociale met à date fixe sur
agenda les politiques fiscales et de protection sociale), à
des décisions européennes (par exemple la mise en
œuvre d’une directive européenne qui conduit à une
mise sur agenda institutionnelle en France ou dans tout
autre État de l’Union européenne), au contexte
économique (par exemple la montée des prix du pétrole
qui met sur agenda la question des compensations pour
certains groupes particulièrement affectés, celle de la
fiscalité sur les carburants ainsi que la recherche
d’énergies alternatives ou la transformation de l’agenda
des politiques économiques à la suite de la crise
financière de l’automne 2008), à des évolutions
démographiques (qui jouent un rôle déterminant, même
s’il est plutôt indirect, dans la mise sur agenda de la
réforme des retraites, et plus généralement d’un certain
nombre de mesures dans le domaine de la protection
sociale). Il est également nécessaire de tenir compte des
interdépendances entre les différents domaines de
politiques publiques du fait de la concurrence entre eux
pour capter l’attention forcément limitée des autorités

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques (Baumgartner et Jones, 2005).
La prise en compte des différentes dimensions du
contexte de la mise sur agenda a été modélisée par John
Kingdon (1984). Il part de la distinction entre trois types
de flux indépendants qui déterminent l’agenda des
politiques publiques.
Le premier flux est celui des problèmes (problem
stream). Il est formé par les problèmes auxquels les
autorités publiques prêtent attention (autrement dit les
problèmes qui ont accédé à des arènes publiques). Pour
Kingdon, trois mécanismes principaux conduisent à fixer
l’attention des autorités publiques sur des problèmes5 :
des indicateurs (c’est-à-dire des mesures, statistiques en
particulier), des événements marquants et des effets de
rétroaction d’une politique (c’est-à-dire des
informations, dans le cadre d’une évaluation en
particulier, faisant état d’échecs d’une politique
publique).
Le deuxième flux est celui des politiques publiques à
proprement parler (policy stream). Il correspond à
l’ensemble des solutions d’action publique disponibles
– pour les désigner Kingdon utilise la métaphore de la
« soupe primordiale » – et qui sont susceptibles d’être
prises en charge par les acteurs des politiques publiques.
Cette prise en compte dépend de critères tels que leur
faisabilité technique, leur compatibilité avec les valeurs
dominantes et leur capacité d’anticipation des
contraintes à venir.
Enfin, le troisième flux est celui de la politique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(political stream). Il est composé de quatre éléments
principaux : l’opinion publique, les forces politiques
organisées (partis politiques en particulier), le pouvoir
exécutif et la négociation collective.
La mise sur agenda s’opère au moment de la
conjonction de ces trois flux, lorsqu’« un problème est
reconnu, une solution est développée et disponible au
sein de la communauté des politiques publiques, un
changement politique en fait le moment adéquat pour un
changement de politique et les contraintes potentielles
ne sont pas trop fortes » (p. 174). Ce moment singulier
est qualifié par Kingdon de « policy window »,
expression qui renvoie à l’image de la fenêtre de tir et
que l’on traduit habituellement par « fenêtre
d’opportunité politique ».

Une fenêtre d’opportunité politique :

le prix unique du livre (1981)
La mise sur agenda de la question du prix unique du livre à l’été
1981 (dans le cadre de la session extraordinaire du Parlement)
s’opère au moment de la conjonction des trois flux que distingue
Kingdon.
Le flux des problèmes. Un certain nombre
d’indicateurs attestent des problèmes que
pose la liberté du prix du livre : fermeture
de petites librairies, problèmes financiers
des petits éditeurs…

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Le flux des politiques. La solution du prix
unique du livre (au nom de l’idée selon
laquelle le livre n’est pas une marchandise
comme une autre) est portée par une
coalition d’acteurs, regroupant notamment
des petits éditeurs et des libraires.
Le flux politique. L’arrivée de la gauche au
pouvoir (à la suite de l’élection
présidentielle de François Mitterrand et la
victoire de la gauche aux élections
législatives de juin 1981) entraîne l’arrivée
de Jack Lang, très favorable à la mesure,
qui fait partie des 110 propositions du
candidat Mitterrand, très proche du
nouveau Président, au ministère de la
Culture. La mise sur agenda s’opère
d’autant plus facilement que c’est une
mesure simple à adopter et à mettre en
œuvre, sans coût financier pour l’État
(contraintes faibles) mais à la forte portée
symbolique (refus d’une logique libérale
de marché) et politique (activation du
clivage gauche/droite).

Surel, 1997.

L e s fenêtres d’opportunité politique correspondent

donc à des moments d’ouverture de l’agenda pour des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

acteurs qui en sont, en conjoncture habituelle, écartés.
Baumgartner et Jones (2009) l’ont systématisé en termes
de cycles : à une période d’équilibre, au cours de
laquelle la structure de l’agenda est stable et où existe
un accord large sur la façon de définir les problèmes,
succède une période, plus courte, d’ouverture de
l’agenda à des acteurs auparavant exclus, et au cours de
laquelle les médias jouent un rôle important dans la
promotion d’alternatives. Cette ouverture de l’agenda
ouvre la voie à une nouvelle période d’équilibre
stabilisé, sur la base, notamment, de la création de
nouvelles institutions.

L’analyse des processus de construction des

problèmes publics et des dynamiques de mise sur agenda
présente de nombreux intérêts pour la compréhension
des politiques publiques.
Tout d’abord, elle amène à prendre en compte la
dynamique temporelle de l’action publique : le temps est
à la fois une ressource et une contrainte pour les
différents acteurs. Par là est intégrée la part d’aléatoire
et de contingent du fait de la prise en compte
d’événements, mais aussi de certaines conjonctures
favorables à la mise sur agenda d’un problème (fenêtre
d’opportunité politique en particulier). Elle conduit
aussi à inscrire l’analyse de l’action publique dans des
dynamiques de longue durée (Baumgartner, Jones,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

2002).
Cette analyse permet également de mettre au jour la
multiplicité des acteurs intervenant dans les politiques
publiques : groupes organisés, m é d i a s , acteurs
politiques, acteurs gouvernementaux, acteurs
administratifs, « opinion publique », etc. et donc de
sortir du « stato-centrisme » qui est une des principales
limites du modèle séquentiel, comme on l’a vu dans le
chapitre précédent. Ce déplacement permet d’articuler
l’analyse des politiques publiques avec d’autres
approches relevant de la sociologie politique : l’étude de
l’action collective (pour comprendre les phénomènes de
mobilisation), l’étude des médias (pour comprendre la
médiatisation des problèmes) et l’étude de la
compétition politique (pour comprendre la politisation
d es problèmes). L’étude de la mise sur agenda relève
ainsi pleinement d’une sociologie politique de l’action
publique centrée sur les interactions d’acteurs multiples.
Elle conduit aussi à mettre en évidence l’importance
des processus cognitifs du fait du rôle décisif de la
formulation et de la perception des problèmes. Elles
déterminent, en effet, largement les séquences
ultérieures en faisant prédominer un mode de
problématisation qui structure l’espace du choix des
options envisagées, et qui est même parfois associé
étroitement à la promotion de telle ou telle mesure ou
instrument permettant de répondre au problème6. De ce
fait la séparation entre mise sur agenda et décision est
très floue, puisque la mise sur agenda est déjà en soi une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

décision lourde de conséquences pour l’ensemble d’une
politique publique, tout comme l’est la non-mise sur
agenda et dans la mesure où un choix porté par certains
acteurs précède souvent la mise sur agenda en étant
étroitement lié à la construction du problème. Ainsi,
plus qu’un moment ou une séquence clairement
identifiable, la construction des problèmes et la mise sur
agenda correspondent à un processus continu de
redéfinition et de réémergence d’enjeux et de mesures
qu’il est nécessaire de prendre en compte dans toute
analyse de l’action publique.

Références bibliographiques principales

BAUMGARTNER F., JONES B. (2009) (1993), Agendas and

Instability in American Politics, Chicago, University of
Chicago Press.
BECKER H. (dir.) (1966), Social Problems: A Modern
Approach, New York, John Wyler.
CEFAÏ D. (1996), « La construction des problèmes
publics. Définitions de situations dans des arènes
publiques », Réseaux, no 75, p. 43-66.
COBB R., ELDER C. (1972), Participation in American
Politics : the Dynamics of Agenda Building, Boston,
Allyn and Bacon.
COBB R., ELDER C. (1997), “Agenda setting and the
denial of agenda acess: key concepts”, dans COBB R.,
ELDER C. (dir.) Cultural Strategies of Agenda Denial:

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Avoidance, Attack and Redefinition , Lawrence,
University Press of Texas, p. 3-23.
FELSTINER W., ABEL R., SARAT A. (1980-1981), “The
Emergence and Transformation of Disputes: Naming,
Blaming, Claiming”, Law and Society Review, 15 (3-4),
p. 631-654 (trad. fse dans Politix, no 16, 1991, p. 41-
54).
GARRAUD P. (1990), « Politiques nationales :
l’élaboration de l’agenda », L’année sociologique, p. 17-
41.
HILGARTNER S., BOSK C. (1988), “The Rise and Fall of
Social Problems: A Public Arena Model”, American
Journal of Sociology, 94 (1), p. 53-76.
JONES B., BAUMGARTNER F. (2005), The Politics of
Attention. How Government Prioritize Problems,
Chicago, University of Chicago Press.
KINGDON J. (1984), Agendas, Alternatives and Ppublic
Policies, Boston, Little Brown and Company.
NEVEU E. (1999), « L’approche constructiviste des
“problèmes publics”. Un aperçu des travaux anglo-
saxons », Études de communication, 22.
STONE D. (1989), “Causal Stories and the Formation of
Policy Agendas”, Political Science Quaterly, 104 (2),
p. 281-300.

Études de cas

BECKER H. (1963), Outsiders : Studies in the Sociology

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

of Deviance, New York, Free Press (trad. fr., 1985).
BERLIVET L. (2000), « Une santé à risques. L’action
publique de lutte contre l’alcoolisme et le tabagisme en
France (1954-1999) », thèse pour le doctorat de science
politique, Université Rennes-I.
BOUSSAGUET L. (2008), La pédophilie, problème public.
France, Belgique, Angleterre, Paris, Dalloz.
CHATEAURAYNAUD F., TORNY D. (1999), Les sombres
précurseurs. Une sociologie pragmatique de l’alerte et
du risque, Paris, Éd. de l’EHESS.
EWALD F. (1986), L’État-providence, Paris, Fayard.
GILBERT C., HENRY E. (2009), « Lire l’action publique
au prisme des processus de définition des problèmes »,
dans GILBERT C., HENRY E. (dir.), Comment se construisent
les problèmes de santé publique, Paris, La Découverte,
p. 9-33.
GUSFIELD J. (1963), Symbolic Crusades. Status Politics
and the American Temperance Movement , Urbana,
University of Illinois Press.
LAHIRE B. (1999), L’invention de l’illettrisme, Paris, La
Découverte.
PADIOLEAU J.-G. (1982), L’État au concret, Paris, PUF.
SUREL Y. (1997), L’État et le livre, Paris, L’Harmattan.
1 - . Deborah Stone (1989) a tout particulièrement mis l’accent sur les
imputations causales dans la dynamique de construction des problèmes publics.
Plusieurs types de causalité (intentionnelle, non voulue, accidentelle,
mécanique) peuvent être mobilisés par des acteurs sociaux pour s’adresser à
des autorités publiques. Le type d’imputation causale est choisi en fonction du
type d’intérêt défendu (par exemple les victimes des fuites de gaz provoquées
par Union Carbide ont dénoncé la responsabilité directe de celle-ci du fait des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

déficiences du système d’alerte, tandis que ses dirigeants ont plaidé la thèse de
l’accident) et, surtout, il est un objet de lutte entre groupes sociaux en
concurrence.
2 - . Le rôle des scientifiques du Groupe intergouvernemental sur l’évolution
du climat (GIEC) créé en 1988 dans la mise sur agenda de la lutte contre le
réchauffement climatique fournit un exemple de la mise au jour d’un nouveau
problème à partir du recueil de données scientifiques.
3 - . En cela, il prolonge et affine la typologie proposée par Cobb et Ross
(1976). Ils distinguent trois grands modèles de mise sur agenda : 1) le modèle
de l’initiative extérieure (outside initiative model) dans le cadre du duquel un
groupe extérieur à l’État promeut un problème en cherchant des soutiens élargis
afin de le faire inscrire sur l’agenda [modèle 1 de Garraud] ; 2) le modèle de
l a mobilisation (mobilisation model) dans le cadre duquel un problème est
inscrit à l’agenda à l’initiative de leaders politiques [modèle 3 de Garraud] ;
3) le modèle de l’accès interne (inside acess model) dans le cadre duquel la
mise sur agenda se fait sans participation de l’opinion publique, à l’issue d’un
processus qui reste interne à l’État [modèle 4 de Garraud].
4 - . Notamment parce qu’elle s’est produite à une période (fêtes de fin
d’année) de faible occupation de l’agenda médiatique et de plus forte
sensibilisation de l’opinion à la détresse humaine et à la misère.
5 - . On retrouve là en partie les principes de sélection qui permettent à des
problèmes d’accéder à des arènes publiques.
6 - . Les instruments préexistants ont eux-mêmes un effet sur la définition des
problèmes comme le montre l’exemple des tests de dépistage des drogues dont
l’utilisation dans les entreprises américaines a contribué à la définition du
problème de la consommation de drogues au travail comme la conséquence de
comportements individuels moralement condamnables et non pas comme un
effet de la détérioration des conditions de travail (Crespin, 2009).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 3

L’analyse décisionnelle
L’ANALYSE DÉCISIONNELLE est à la fois la dimension la plus
évidente de l’analyse des politiques publiques et l’une
des plus problématiques. En effet, la décision est
habituellement la phase la plus valorisée puisqu’elle est
considérée comme l’apogée du travail politique et
administratif. Mais, en même temps, elle s’inscrit dans
un ensemble de représentations qui débordent largement
le cadre des politiques publiques au sens strict du terme.
Dans les conceptions les plus courantes, la décision est
synonyme d’action, plus précisément d’action résultant
d’un choix. Le contrôle de la prise de décision est de ce
fait assimilé à la détention du pouvoir : décider, c’est
exercer le pouvoir. Cette représentation de la décision
repose à la fois sur la valorisation de l’acte individuel et
sur la croyance dans la liberté de choix. Cette
conception de la décision comme produit d’un choix
individuel et libre est profondément ancrée dans la
culture occidentale (Sfez, 1992). De plus, elle répond au
credo démocratique, dans la mesure où elle est
étroitement liée à la notion de responsabilité politique,
qui est au fondement de la démocratie représentative
contemporaine. Ce qui rend les élus responsables, c’est
leur capacité de décider et d’opérer des choix, c’est

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

parce que des décisions sont attribuées à des élus que la
responsabilité politique peut s’exercer à travers
l’exercice régulier du suffrage universel.
Ces représentations socialement et politiquement
partagées rendent d’autant plus opaque l’analyse de la
décision qu’elle est fréquemment mise en scène afin de
la conformer à cette image valorisée et valorisante d’un
sujet créateur. Les discours d’attributions causales des
hommes politiques et des médias occupent une place
centrale dans la personnalisation de la décision publique
(Le Bart, 1990). Les gouvernants cherchent à s’attribuer
la paternité des décisions relevant de leur domaine de
compétence afin de faire la preuve de leur capacité
d’action et de choix et, au-delà, de légitimer le système
politique dans son ensemble. En effet, si les gouvernants
ne sont pas capables d’agir, donc de décider, l’exercice
du droit de vote n’a pas de raison d’être. L’imputation
causale est renforcée par la logique de la compétition
politique démocratique, puisque les opposants, exclus
de la décision, contribuent à sa personnalisation dans la
mesure où elle facilite le travail de dénonciation
politique. Les médias jouent aussi un rôle très important,
en reprenant les déclarations des hommes politiques
s’attribuant une décision, en assimilant une décision à
un gouvernant (la « loi Chevènement », le « plan
Juppé », la « réforme Aubry », le « projet Jospin », le
« décret Voynet », les « mesures Sarkozy »…) et en
privilégiant une lecture individualiste du fonctionnement
de la démocratie, fondée sur les conflits stratégiques de
personnes.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Cette représentation, culturellement et politiquement
profondément inscrite au cœur des démocraties
représentatives occidentales, fait d’autant plus écran à
l’analyse de la décision qu’elle connaît une traduction
savante avec la notion de décideur rationnel1. Elle se
fonde sur le principe du choix de la solution optimale
par un décideur clairement identifiable qui agit selon
une rationalité instrumentale (la Zweckrationalität chez
Max Weber). Plus précisément, cette conception repose
sur quatre postulats principaux.
Premier postulat : il existe un décideur unique,
qui prend, au sens fort du terme, la décision.
Il y a donc toujours un décideur que l’on peut
identifier.
Deuxième postulat : pour décider, le décideur
s’appuie sur un système de préférences stables
et explicites. Il poursuit de ce fait un but
clairement défini par rapport auquel il est en
mesure de comparer les différentes options
qui s’offrent à lui. Il a donc un comportement
parfaitement cohérent.
Troisième postulat : toutes les alternatives
possibles peuvent être connues. La
transparence de l’information est donc totale :
le décideur décide en parfaite connaissance de
cause.
Quatrième postulat : le décideur a pour seule
finalité de trouver la solution optimale au
problème ; il ne tient compte que des données

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 propres au problème et va prendre la décision
qui correspond au choix optimal. Le décideur
est donc en mesure de maximiser son utilité
(maximisation des gains/minimisation des
pertes)
Ce modèle du décideur rationnel a fait l’objet de
discussions multiples qui débordent largement le cadre
de l’analyse des politiques publiques pour concerner
plus largement l’économie, la sociologie des
organisations et l’analyse des relations internationales.
Elles ont conduit, comme on le verra pour commencer, à
mettre en cause l’existence d’un décideur rationnel. De
ce fait les travaux de politiques publiques analysent la
décision comme un processus au cours duquel
interagissent de nombreux acteurs.

Les limites de la rationalité de la décision

La rationalité de la décision a fait l’objet d’une remise

en cause dépassant le cadre de l’action publique qui a
conduit à l’élaboration de nouvelles notions : celles de
rationalité limitée et d’anarchies organisées en
particulier.

Rationalité limitée et biais cognitifs

Les débats sur la rationalité sont fortement marqués

par l’apport d’Herbert Simon, qui a introduit l’idée de
rationalité limitée. Dès son premier ouvrage (1945), il a

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

mis en avant un ensemble de limites à la rationalité des
décideurs. Pour lui la rationalité humaine est limitée
notamment par le fait que :
le savoir d’un individu est par nature incomplet
et fragmenté ;
un individu ne peut pas anticiper les
conséquences de tous ses actes ;
l’attention portée à un problème est discontinue,
elle est perturbée par d’autres problèmes ;
la mémoire individuelle est réduite et sélective ;
l’information est perçue à travers des filtres
cognitifs ;
l’action d’un individu dépend aussi d’habitudes,
de routines et de choix passés ;
le calcul rationnel coût/bénéfices est affecté par
d’autres finalités telles que le maintien de la
cohésion d’un groupe ou la détention d’une
position de pouvoir ;
les contraintes organisationnelles restreignent les
possibilités de choix.
Simon en déduit qu’un individu en situation de choix
n’est pas en mesure de maximiser son utilité,
contrairement à la conception rationnelle, mais
seulement de satisfaire des intérêts. Il ne prend pas la
décision optimale mais celle qui lui garantit le plus de
stabilité et entraîne le moins d’incertitudes.
La conception en termes de rationalité limitée a nourri
les débats sur les autres postulats de la théorie

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

rationnelle de la décision, débats qui ont été focalisés
sur deux aspects en particulier : l’importance des
représentations cognitives des acteurs de la décision et
les limites de l’information disponible pour les
décideurs. La critique la plus fondamentale de
l’approche en termes de choix rationnels vient des
travaux qui prennent en compte la dimension cognitive,
c’est-à-dire les valeurs et les représentations qui
orientent le comportement des acteurs. Elles permettent
de rendre compte de l’apparente irrationalité de certains
choix, d’un point de vue économique notamment. Dans
le cadre de cette approche, la décision est vue comme
une confrontation et une articulation de représentations
et de valeurs portées par différents acteurs, qui
poursuivent des finalités multiples, non réductibles à la
résolution du problème. Ainsi, la décision ne correspond
pas à une intentionnalité cohérente d’un acteur qui vise
la maximisation d’une utilité, mais à un ajustement
aléatoire de logiques multiples partiellement
contradictoires, qui dépendent des diverses
représentations associées au problème, elles-mêmes liées
aux systèmes de représentation des acteurs.

La construction du complexe sidérurgique de

Fos-sur-Mer : une décision non rationnelle ?
La décision de créer un complexe sidérurgique à Fos-sur-Mer
dans les années 1960 ne répond pas à une rationalité strictement
économique pour deux raisons. La première est le fait que le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

complexe est situé loin des principales zones de consommation. La
seconde est que l’évolution de la consommation d’acier présente
des incertitudes qui n’ont pas été prises en compte.
Pourquoi alors la décision de créer un complexe aussi important
près de Marseille a-t-elle été prise ? Pour l’expliquer, Jean-Gustave
Padioleau (1981) a mis l’accent sur les représentations multiples
qui ont conduit à formuler la construction de Fos-sur-Mer en termes
d’« impératif national ». Pour la Datar, alors dirigée par Olivier
Guichard, le projet est un moyen privilégié de modifier l’équilibre
économique du territoire, de faire de la région marseillaise un pôle
économique d’envergure. Elle prône un aménagement volontariste
du territoire reposant sur la création de pôles de croissance dans les
régions les moins développées économiquement. Ainsi, la création
du complexe de Fos devait permettre le développement de la région
marseillaise, et plus largement du sud-est de la France. À terme,
Marseille avait vocation à devenir l’Europort du sud, concurrençant
Rotterdam, et ainsi permettre à la France d’occuper la première
place économique en Méditerranée.
Cette représentation du problème est soutenue par le Premier
ministre de l’époque, Georges Pompidou, qui parle de « Fos, la
grande affaire de la nation ». Le sommet de l’exécutif présente Fos
comme un impératif national. Le projet s’inscrit dans une logique
politique d’affirmation de la puissance économique de la France
qui, par le développement de sa façade méditerranéenne, serait plus
à même de concurrencer l’Europe du Nord-Ouest.
Le choix de construire le site, fait en 1965, est également lié à un
système de représentation que J.-G. Padioleau qualifie de
« keynésianisme productiviste ». Il s’agit d’un ensemble de
principes auquel adhèrent les membres de ce qu’il appelle le
« système sidérurgique ». Il s’agit, d’une part, des représentants
patronaux (Usinor, Sacilor-Sollac, Creusot-Loire…) regroupés au
sein de la Chambre syndicale de la sidérurgie française ; d’autre
part d’une série d’acteurs étatiques : ministère de l’Industrie,
Commissariat au Plan, direction du Trésor et même les instances
politiques suprêmes : présidence de la République et Premier
ministre. Le principe de base du « keynésianisme productiviste » est
l’impératif de l’accroissement de la capacité de production
sidérurgique de la France. Cet impératif est lié à l’adéquation qui
est faite entre puissance politique et puissance sidérurgique, à la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 perception du retard par rapport à l’Allemagne, au fait que la
tendance à long terme de consommation d’acier est perçue comme
positive et à la corrélation établie entre production d’acier et
croissance. Cet impératif productif rend nécessaires des
investissements. Pour Fos, il se traduit par l’affirmation du principe
suivant : « Fos est le sésame de la France, puissance sidérurgique
mondiale » (p. 128). L’impératif induit une rhétorique de
l’obligation puisqu’il est inconcevable que la France ne soit pas un
grand producteur d’acier.
Ces représentations partagées par les acteurs clés du processus
décisionnel expliquent que les critères de rentabilité aient été
faiblement pris en compte, que les tendances à long terme de la
consommation d’acier aient été extrapolées de façon très optimiste
(extrapolation linéaire s’appuyant sur la certitude de la poursuite de
la croissance) et que les incertitudes aient été gommées
(l’endettement des groupes sidérurgiques, les réticences des groupes
étrangers à s’installer à Fos, le renforcement de la concurrence dans
le bassin méditerranéen, les aléas des débouchés…).

La prise en comptes des schèmes cognitifs qui

orientent l’intervention des différents acteurs dans les
processus décisionnels est un élément clé pour
comprendre pourquoi une décision ne se conforme pas
forcément aux critères de la rationalité technico-
économique. Les finalités des acteurs du processus
décisionnel sont le plus souvent multiples
(économiques, politiques, sociales, stratégiques,
technologiques…) et partiellement contradictoires. À
cela s’ajoute le fait que les raisonnements des acteurs
sont parfois biaisés car basés sur des a priori et des
stéréotypes. Christian Morel distingue ainsi quatre
mécanismes mentaux sources de « décisions absurdes »
(Morel, 2002, p. 132-139) :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 le raisonnement par similitude (concevoir une
solution du fait d’une similitude entre une
cause présumée et un effet, et non à partir
d’une causalité avérée) ;
le raisonnement non conséquentialiste (oubli
d’étapes dans le raisonnement) ;
considérer comme non aléatoire ce qui l’est
pourtant ;
le raisonnement immédiat (sans analyse, en
prenant un raccourci en quelque sorte).
L’analyse des acteurs à partir de la dimension
cognitive met donc à mal deux autres postulats de la
décision rationnelle (celui de l’existence d’une
conception de l’utilité partagée et celui de
l’intentionnalité des choix par rapport à la maximisation
de l’utilité). On peut y ajouter le caractère
problématique du postulat relatif à l’information du
décideur et à sa parfaite maîtrise des différentes options
possibles. En effet, dans le cadre des politiques
publiques l’information est imparfaite, incomplète et
incertaine, en particulier sur les conséquences futures
des différentes options envisagées. De plus, cette
information est filtrée par chacun des acteurs de la
décision : par la sélectivité de sa mémoire ; par la lecture
qu’il en fait au prisme de ses connaissances antérieures,
de son expérience passée et de sa formation ; par sa
façon personnelle de la hiérarchiser ; par des
mécanismes de défense inconscients qui le conduisent à
rejeter certaines informations afin de réduire les tensions

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

nées d’une dissonance cognitive (wishful thinking)
comme l’a souligné Robert Jervis (1976) pour les
relations internationales. Les décideurs intègrent les
informations nouvelles dans un schéma d’interprétation
préétabli afin de maintenir un ensemble stable de
convictions et de croyances. Ils déforment donc les
informations qui vont à l’encontre de leur système de
représentations et se contentent d’une interprétation
connue et familière au lieu d’en explorer de nouvelles.
Cela se traduit notamment par des sous-estimations ou
des surestimations de certains risques et le recours à des
analogies historiques biaisées ou faussées.
Enfin, il est nécessaire de tenir compte des problèmes
liés à la circulation imparfaite de l’information (pertes,
rétention, manipulation, sélection, filtrage…), à la façon
dont elle est formulée, ce qui renvoie notamment aux
questions relatives à l’élaboration, à l’interprétation et à
l’utilisation de données statistiques et à la polysémie des
termes utilisés dans le cadre des politiques publiques. La
mise en avant de toutes ces limites de la rationalité des
décideurs a conduit à une nouvelle conceptualisation de
la décision en termes d’anarchie organisée.

La décision comme « anarchie organisée »

Cette notion proposée par Cohen, March et Olsen

(1972) dans le cadre de la sociologie des organisations
est fondée empiriquement sur l’étude des décisions au
sein des universités. Elle repose sur trois idées

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

principales. La première est l’ambiguïté et l’incertitude
des préférences : les acteurs ne savent pas très bien ce
qu’ils veulent ou bien ils veulent des choses difficiles à
concilier. De ce fait, l’action précède souvent la
formation des préférences, et dans un certain sens les
crée. La deuxième est la faible maîtrise de la
technologie : les procédures et les techniques sont mal
comprises par les acteurs, ce qui rend difficile
l’évaluation des différentes options envisagées. Le
processus décisionnel s’opère donc par tâtonnements
successifs, en tenant compte de l’expérience passée. La
troisième idée est la participation fluctuante de
nombreux acteurs au processus décisionnel. Ils varient
fortement au cours du temps et ne sont présents que
ponctuellement, aucun n’ayant la maîtrise de l’ensemble
du processus.
Il en résulte, tout d’abord, que le lien entre un
problème et une solution est inversé puisque ce sont le
plus souvent les solutions qui permettent de formuler les
problèmes. Par conséquent, la décision par résolution
d’un problème n’est pas le cas le plus fréquent.
Prédomine plutôt la prise de décision par glissement
(lorsqu’un problème plus attrayant pour un choix se
présente) ou par survol. Le processus décisionnel
s’apparente donc à une poubelle (garbage can) dans
laquelle se déchargent des flux indépendants de
problèmes, de solutions et de participants. Cohen,
March et Olsen considèrent « chaque occasion de choix
comme une poubelle dans laquelle les différentes sortes
de problèmes et de solutions sont jetées par les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

participants au fur et à mesure de leur apparition »
(March, 1991, p. 166). La décision est le produit
aléatoire de la rencontre contingente entre quatre flux :
celui des problèmes, celui des solutions, celui des
participants et celui des occasions de choisir. Il s’agit
donc d’un processus que personne ne maîtrise
véritablement ce qui conduit ces auteurs à parler
d’anarchie organisée pour désigner les organisations.
L’intérêt principal de ce « modèle de la poubelle » est
de mettre radicalement en cause l’idée de rationalité de
l’action, mais il n’est pas sans poser un certain nombre
de problèmes soulignés par Erhard Friedberg (1993,
p. 70-76). Tout d’abord ce modèle s’applique
essentiellement aux décisions exceptionnelles (c’est-à-
dire des décisions modifiant les règles du jeu existant ou
correspondant à une crise latente). Surtout, les acteurs
sont tout à fait passifs dans ce cadre. Ils sont porteurs de
solutions ou de problèmes (même s’ils semblent plus
savoir ce qu’ils ne veulent pas que ce qu’ils veulent)
mais ne sont pas dotés d’une capacité d’action
stratégique, postulat qui paraît difficilement tenable,
notamment l’absence d’exploitation d’opportunités dans
des conjonctures particulières. L’autonomie stratégique
des acteurs apparaît donc trop fortement négligée. Les
interdépendances entre les acteurs et les inégalités de
ressources ne sont pas non plus prises en compte ce qui
conduit à accentuer le caractère anarchique des actions.
Les tenants de cette conception de la décision ont
tendance à biaiser les choses en faveur de l’aléatoire et
de l’incertain, autrement dit les éléments structurants

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sont systématiquement sous-évalués. Il en va de même
pour les processus de formation de préférences
collectives qui peuvent s’opérer suite à des échanges et
des délibérations inscrites dans la durée.
Pour toutes ces raisons, le modèle de la poubelle ne
peut pas valoir comme représentation fidèle des
processus décisionnels2. Il faut plutôt intégrer son
potentiel critique par rapport à la rationalité et à la
linéarité de l’action publique, dont il permet de mettre
en avant le caractère à la fois ambigu (dans les choix, les
préférences, les objectifs, les critères) et aléatoire. Il
permet aussi de souligner la nécessité de prendre en
compte la multiplicité des acteurs impliqués par la
décision.

Les acteurs de la décision

La question des acteurs est au cœur des travaux de

science politique consacrés à la décision. La conception
selon laquelle la décision n’est pas imputable à un
décideur mais le produit d’interactions entre une
multiplicité d’acteurs suppose non seulement de rompre
avec la conception rationnelle de la décision mais aussi
avec une vision héroïque de celle-ci mettant en avant le
rôle d’un acteur clef. On la trouve notamment dans des
approches d’inspiration psychologique, voire
psychanalytique, partant de la personnalité du décideur
pour expliquer les décisions. Au-delà des redoutables
problèmes méthodologiques qu’elles posent (comment

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

accéder à la personnalité du décideur, voire à son
inconscient ?)3, ces approches posent le problème de se
focaliser sur un nombre très restreint d’acteurs.
Expliquer la décision par la personnalité du décideur
revient à adhérer à une conception de la décision
héroïque, accaparée par un « grand homme » qui fait
l’histoire, conception qui a fait l’objet de nombreuses
remises en cause, dans le cadre de la « nouvelle
histoire » notamment4, et qui est, de surcroît, peu
adaptée à l’analyse des politiques publiques. Cette
focalisation de l’analyse décisionnelle sur un nombre
restreint d’acteurs se retrouve dans le travail pionnier
mené par Haroun Jamous (1969) sur la réforme des
études médicales et des structures hospitalières de 1958
dans laquelle ce sociologue des organisations a mis en
avant le rôle clef d’une personnalité réformatrice : le
professeur Robert Debré.

La « réforme Debré » de 1958

L’ordonnance du 30 décembre 1958 crée les centres hospitalo-
universitaires (CHU) afin de mieux coordonner les activités
hospitalières d’enseignement et de recherche ; elle fusionne les
carrières hospitalières et universitaires ce qui conduit à créer le
plein-temps hospitalo-universitaire ; enfin elle institue un concours
de recrutement national et anonyme. Cette réforme marque une
rupture importante dans l’organisation hospitalière et dans le statut
des professeurs de médecine en les fonctionnarisant.
Dès la Libération, le professeur Robert Debré devient le
principal promoteur de cette réforme sur la base du constat du retard

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 de la recherche française et de l’inadaptation de l’organisation
hospitalière au progrès médical. En 1956, il préside un comité
interministériel d’étude sur ces questions. Il est soutenu par un
groupe minoritaire de jeunes médecins chercheurs ayant effectué des
stages aux États-Unis, proches de la SFIO ou de Pierre Mendès
France et par des membres de l’administration du ministère de la
Santé et de la Sécurité sociale. L’opposition de l’élite hospitalo-
universitaire, très attachée à son mode d’exercice libéral et à la
médecine clinique, fortement soutenue au Parlement, bloque le
processus décisionnel tout au long de la IVe République. Son
aboutissement, en 1958, s’explique principalement par la
modification d’éléments contextuels. Tout d’abord, sur le plan
politique, Michel Debré, le fils de Robert Debré, devient Premier
ministre à l’automne 1958 ce qui permet un soutien fort à la réforme
au sommet du pouvoir exécutif et un accès direct du professeur
Debré à la décision politique. Ensuite, sur le plan institutionnel,
l’adoption de la Constitution de la Ve République permet le recours
aux instruments du parlementarisme rationalisé, mettant fin à la
toute-puissance du Parlement caractérisant la IVe République. La
réforme est adoptée par ordonnances, donc sans discussion
parlementaire. De plus, elle s’inscrivait dans la dynamique de
modernisation de la France par l’État prônée par le général de
Gaulle. C’est donc l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité politique
qui permet l’adoption d’une réforme portée par une « personnalité
réformatrice » : le professeur R. Debré, un « marginal sécant »
positionné à l’inter-face du monde médical et du monde politique.

La mise en cause de l’analyse décisionnelle focalisée

sur un nombre limité d’acteurs clefs a été effectuée par
des travaux de science politique à partir de deux
questionnements différents mais complémentaires. Le
premier est celui de la prise de décision dans un
contexte de crise ce qui conduit à s’intéresser aux
rapports entre acteurs politiques et administratifs ; le
second est celui du caractère démocratique de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

décision qui amène à prendre en compte des acteurs non
étatiques tels que les groupes d’intérêts. Le premier
questionnement a été initié par des travaux portant sur la
politique étrangère (en particulier Allison) ; le second
par des travaux s’inscrivant dans une perspective
pluraliste (en particulier Dahl).

De la décision « héroïque » à la politique

bureaucratique

Après la seconde guerre mondiale les analyses de la

politique étrangère ont été principalement effectuées
dans le cadre de l’approche « réaliste ». Celle-ci met au
cœur de l’analyse décisionnelle les calculs stratégiques
et les logiques de puissance des États en se référant au
modèle de l’acteur rationnel. La décision est assimilée
au choix, par un acteur étatique unique unitaire incarné
par le chef de l’exécutif, de l’option la plus conforme à
l’intérêt national (Cohen, 1999). La remise en cause la
plus marquante de cette approche, à la fois rationnelle et
héroïque, a été opérée par Graham Allison (1971) à
partir de l’analyse approfondie d’une décision dans un
contexte de crise : celui de la crise des missiles de Cuba.
Sa contribution essentielle réside dans la mise en cause
non seulement de la rationalité de la décision publique
mais aussi et surtout du caractère unitaire et
monolithique de l’État, assimilé au chef de l’exécutif, en
contexte de crise tout particulièrement. Il confronte et
combine trois modèles d’analyse :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’analyse rationnelle (modèle 1) est centrée sur
l’idée de l’adoption de la solution optimale
par le président Kennedy. Or toutes les
solutions envisagées présentent des
inconvénients importants.
L’analyse organisationnelle (modèle 2) prend en
compte le fonctionnement interne de l’État
( e n particulier ses routines et ses règles
formelles et informelles). Elle permet
notamment de comprendre l’attitude de
l’URSS (habituée à ne pas dissimuler ses
missiles) et de l’armée de l’air américaine qui
propose une attaque massive (et non des
frappes chirurgicales) pour augmenter son
budget.
L’analyse de la pluralité des acteurs et de la
diversité de leurs logiques d’action (modèle 3)
conduit à caractériser la décision comme le
produit d’un marchandage politique entre
plusieurs acteurs politiques et administratifs.

La crise des missiles de Cuba (1962)

En octobre 1962 le monde se trouve au bord de la troisième
guerre mondiale du fait de la découverte par les États-Unis de la
mise en place d’un plan d’installation de missiles soviétiques à
Cuba susceptibles d’atteindre le territoire américain. La décision de
riposte est prise en quelques jours et conduit à l’organisation du
blocus naval de Cuba afin d’empêcher les bateaux soviétiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 porteurs de missiles d’atteindre l’île. Allison (1971) met en avant,
dans son troisième modèle, le fait que, même dans un processus
court et concentré comme celui-ci, différents acteurs s’affrontent
dans le cadre de la décision. Il met en évidence les oppositions au
sein du cabinet du Président, les oppositions entre services (entre le
département d’État et la Défense), les oppositions au sein de
l’armée (entre les différentes armes, aviation et marine en
particulier), entre civils et militaires, entre la CIA et l’armée… Au
final, le président Kennedy, dans le cadre de cette lecture
« bureaucratique », adopte un « compromis négocié » (entre
immobilisme et intervention militaire) résultant d’un jeu de
négociations complexe avec différents acteurs interdépendants qui
agissent notamment en fonction de routines et de procédures
préétablies.

L’ouvrage d’Allison a entraîné le développement du

paradigme de la politique bureaucratique (bureaucratic
politics) qui se concentre sur le fonctionnement au
concret de l’appareil étatique (Allison et Halperin,
1972). Il combine le poids des organisations et de leurs
routines avec l’importance des jeux de négociation
internes pour expliquer la décision publique. Ses acquis
peuvent être synthétisés en dix points (Irondelle, 2003,
p. 81-82).

Les acquis de la « bureaucratic politics

approach » (Kozak, 1988)

Le processus décisionnel est fragmenté

entre plusieurs organisations rivales, il
n’est pas hiérarchique.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Chaque administration dispose d’une
marge de manœuvre importante dans le
processus décisionnel.
Les bureaucrates et les administrations
sont guidés par leurs intérêts propres.
Le processus décisionnel est marqué par
des conflits pour la préservation et la
croissance des organisations.
Les administrations sont engagées dans
une compétition permanente pour
l’allocation de ressources budgétaires,
de personnels, l’autonomie des missions,
l’accès au pouvoir politique… La
recherche du pouvoir est le moteur du
comportement des organisations.
La position d’un acteur sur un dossier est
fortement déterminée par sa fonction
dans une administration.
Toute administration dispose de quatre
ressources principales : l’expertise, la
longévité, la continuité et la
responsabilité pour la mise en œuvre de
certaines décisions gouvernementales.
Une décision adoptée dans un contexte de
politique bureaucratique se caractérise
par le marchandage, l’ajustement et le
compromis.
La politique bureaucratique implique des
liens forts entre l’administration et des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 clientèles (constituencies) de deux types :
interne (tels les grands corps en France)
et externe (qui dépend des missions de
l’organisation administrative).
L’intervention du pouvoir politique dans
le processus décisionnel implique une
capacité de coordination et
d’intégration des stratégies et des
priorités des différentes
administrations.
Par sa nature même la politique
bureaucratique pose problème en
termes de contrôle, de responsabilité et
de légitimité politique.

Les premiers travaux empiriques sur la décision

publique menés en France se sont également focalisés
sur l’État et ont mis en évidence la diversité des acteurs
du processus décisionnel au sein même de l’État. Le
caractère stato-centré de la décision publique sous la
Ve République, découlant de la marginalisation du
Parlement et de la fusion entre personnel politique et
haute fonction publique, ne signifie pas pour autant
unicité du décideur.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Diversité des acteurs étatiques et processus
décisionnel : la réforme administrative
territoriale de 1964
Le but initial de cette réforme était la modernisation de
l’administration départementale et l’affirmation de l’échelon
régional. En fait, le processus décisionnel s’est traduit par une
réduction des choix qui s’explique principalement par la
multiplicité des oppositions au sein de l’appareil politico-
administratif central. Le clivage central a été l’opposition entre le
Premier ministre Michel Debré (et son entourage) et le ministère de
l’Intérieur. Le premier voulait restaurer l’efficacité et l’autorité du
préfet en adaptant les préfectures à l’action économique. La
conception défendue est celle d’une « préfecture état-major » : la
préfecture doit se centrer sur les tâches d’orientation et de
coordination. De ce fait il faut qu’elle soit délestée des tâches de
gestion administrative. La régionalisation est promue dans une
logique de développement et de planification économique. Au
contraire, le ministère de l’Intérieur veut conserver aux préfectures
leur caractère de « centrale d’administration générale » selon l’idée
que, pour restaurer l’autorité du préfet, il faut renforcer son rôle de
contrôle bureaucratique. La position du ministère de l’Intérieur est
soutenue par la majorité des préfets soucieux de conserver les
« petits services » source de leur pouvoir. Seule une -minorité, les
plus jeunes en général, et issus de l’ENA (contrairement à la
majorité des préfets de l’époque), y est favorable.
Cette fragmentation des acteurs au sein des sommets du pouvoir
exécutif central est accentuée par la dynamique temporelle du
processus décisionnel. Avec le changement de Premier ministre en
1962 (remplacement de M. Debré par G. Pompidou) la réforme
régionale prend le pas sur la réforme départementale. À partir de
1963 intervient un nouvel acteur, la Datar, qui joue désormais le
rôle d’impulsion. Elle prône la constitution d’instances régionales
représentatives, non seulement politiquement mais aussi
économiquement et professionnellement, intégrées à l’action de
l’État au niveau régional. Le ministère de l’Intérieur est favorable à
une plus grande place des élus et préfère une faible visibilité de
l’institution. Enfin, le Commissariat général au Plan veut limiter
leurs fonctions à la consultation. La Datar obtient un arbitrage

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 interministériel favorable à la création d’une nouvelle instance
consultative (les Coder) ; mais, par la suite, le ministère de
l’Intérieur, soutenu par le ministère chargé de la réforme
administrative, joue un rôle déterminant dans la définition de
l’appareil administratif régional. Il obtient notamment que le préfet
de région cumule les fonctions de préfet de région et de
département, et qu’il soit rattaché au Premier ministre. Dans une
large mesure, le ministère de l’Intérieur a réussi à préserver le rôle
traditionnel des préfets, et le département reste l’entité territoriale
largement dominante. Ce sont donc la durée du processus
décisionnel (le décret intervient près de trois ans après la mise sur
agenda de la réforme) et la multiplicité des acteurs au sein de
l’appareil politico-administratif central qui expliquent les écarts
entre le projet initial et le décret finalement adopté.

Grémion, 1979.

De nombreuses critiques ont été adressées à Allison

(pour une présentation synthétique voir Battistela, 2009,
p. 380-384). Elles ont principalement porté sur la
surestimation du rôle de la bureaucratie, des contraintes
organisationnelles et des routines administratives en
négligeant les capacités d’adaptation des acteurs. Dans
la deuxième édition de l’ouvrage (1999), Allison a pris
en compte des archives déclassifiées (alors que la
première version était basée uniquement sur des
entretiens) ce qui l’a conduit à réhabiliter le rôle des
décideurs politiques : les deux K (Kennedy et
Khroutchev) qui avaient la responsabilité de déclencher
le feu nucléaire, ont joué un rôle clef de négociateur, à
mi-chemin entre la figure du souverain rationnel de
l’approche réaliste et celle du président prisonnier de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

son administration du modèle bureaucratique. Par
ailleurs, le contexte préélectoral (élections mid-term de
novembre 1962) a été pris en compte par Kennedy qui
ne voulait pas être accusé par les républicains de reculer
devant l’Union soviétique. Les débats sur l’ouvrage
d’Allison conduisent ainsi à intégrer la dimension
démocratique dans l’analyse de la décision déjà mise en
avant par des auteurs pluralistes tels que Robert Dahl.

Décision et démocratie

Robert Dahl a en effet rédigé son ouvrage majeur Who

governs (1961) dans l’intention de réfuter la conception
élitiste du fonctionnement du système politique
américain développée par Charles Wright Mills (1956),
au niveau national, et, au niveau local, par Floyd Hunter
(1953), et de confronter son modèle polyarchique de la
démocratie pluraliste à la réalité empirique de la
pratique du pouvoir. Robert Dahl reproche aux auteurs
précédents, qualifiés de monistes, de ne mesurer que la
réputation d’un groupe d’individu à détenir le pouvoir,
et de confondre ainsi pouvoir d’influence et pouvoir réel
concrétisé par des décisions effectives. Il propose de
déplacer la focale d’analyse vers l’étude minutieuse du
processus qui conduit à la prise de décision dans le
cadre d’une méthode qualifiée de décisionnelle. Il ne
s’agit plus, comme chez Hunter, de déterminer qui a la
réputation de détenir une grande influence, mais
d’observer quels sont les acteurs qui interviennent, de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

quelle manière, avec quel poids.

Pluralisme et décision à New Haven

L’étude empirique de Robert Dahl porte sur un siècle de
gouvernement local dans une ville moyenne américaine type : celle
de New Haven. Il commence par reconnaître qu’une oligarchie
économique et sociale a dominé la ville à la fin du XIXe siècle pour
mieux souligner qu’à partir des années 1950 le pluralisme s’impose
dans les décisions politiques. Sa démonstration empirique repose
sur trois types de décisions : la nomination par les partis politiques
des décideurs exécutifs locaux, la politique de rénovation urbaine et
la politique d’enseignement public5. Cette approche le conduit à
identifier trois catégories d’acteurs capables d’influencer le contenu
de la décision politique : les élus, les notables sociaux et les
notables économiques. Il étudie ensuite l’influence de chaque type
d’acteur dans la prise de décision dans les trois domaines retenus à
partir de leur capacité à initier ou à s’opposer à ces politiques. La
prise en compte des origines sociales de ceux qui occupent les
positions décisionnelles lui permet de souligner que les membres de
la haute société n’ont pas une capacité à influencer ou à opposer
leur veto supérieure à celle de ceux qui sont dotés de ressources
sociales plus faibles. De plus, l’implication dans la prise de
décision des notables économiques varie fortement entre les
différents secteurs (forte dans les politiques de rénovation urbaines,
faible dans les politiques d’éducation publique). Enfin, les élites
économiques, dotées de ressources importantes (statut, moyens
financiers, accès aux médias, etc.), ont tendance à se diviser sur
certaines décisions, notamment sur celles qui sont à l’initiative du
maire. Robert Dahl en conclut que les élites économiques comme
tout autre type d’élite politique ne peuvent pas être considérées
comme formant une élite du pouvoir.

Plus généralement les travaux pluralistes prennent en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

compte la diversité des acteurs participant à la décision,
en particulier les groupes d’intérêts (cf. chapitre 7). La
combinaison entre la prise en compte des limites de la
rationalité des acteurs participant à la décision et de leur
diversité a notamment conduit à développer une
conception incrémentale de la décision (Lindblom,
1959). Dans la suite de Simon, Lindblom part des
limites de la rationalité des acteurs. Il y ajoute deux
éléments importants. Le premier est l’accent mis sur la
multiplicité des acteurs, se plaçant ainsi dans le cadre
pluraliste, ce qui le conduit à analyser les processus
décisionnels en termes d’ajustement mutuel, de
compromis négocié entre différents acteurs. Le second
est le postulat de la préférence des acteurs pour le statu
quo du fait des aléas de l’information sur les
conséquences des autres options et leur absence de
perspective et de vision d’ensemble. Il en résulte pour
Lindblom que les processus décisionnels débouchent sur
des changements très progressifs dans une logique de
correction progressive des erreurs par apprentissage
mutuel et par tâtonnements successifs.
L’approche de Lindblom a souvent été vue comme
l’alternative à l’approche rationnelle. Toutefois, même si
elle se présente comme une approche « réaliste », elle
pose le problème d’être également normative. En effet,
elle débouche sur un discours qui tend à privilégier le
compromis entre acteurs et le changement à la marge en
préconisant une méthode de comparaison limitée
reposant sur un faible nombre d’options proches du
statu quo et en rejetant tout changement radical fondé

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sur une conception englobante. De ce fait, elle a été
dénoncée comme trop conservatrice. Il lui a été aussi
reproché de ne pas suffisamment prendre en compte les
inégalités dans les ressources de pouvoir des acteurs,
donc d’adhérer à une vision pluraliste quelque peu
« enchantée » du système politico-administratif
américain. Les logiques organisationnelles qui encadrent
les processus décisionnels ne sont pas non plus
pleinement prises en compte, Lindblom négligeant
quelque peu la perspective de sociologie des
organisations de Simon.
En France les analyses de politique publique menées
des années 1960 aux années 1980 ont mis l’accent sur le
rôle clef des hauts fonctionnaires dans la décision
publique qualifiée de technocratique (cf. Grémion, 1979
et le chapitre 6), en négligeant les acteurs extérieurs à
l’État, notamment les partis politiques et les groupes
d’intérêt qui peuvent nouer des alliances avec des
acteurs étatiques comme le montre l’exemple de la
réduction du temps de travail qui implique à la fois les
acteurs politiques et les partenaires sociaux.

La réduction du temps de travail en 1981

Sur cet enjeu, au cœur du programme socialiste, deux conceptions
se sont affrontées. La première est en faveur de la réduction du
temps de travail à 35 heures, dans une logique de partage du travail
afin de réduire le chômage. Cette conception est soutenue par les
représentants politiques de la « deuxième gauche » présents au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 gouvernement (Michel Rocard, Jacques Delors…) et, en dehors de
l’État, par la CFDT. Ils forment une « nébuleuse réformiste »
minoritaire, tant sur le plan politique que syndical, à laquelle
s’opposent les tenants des 39 heures sans réduction de salaire qui
privilégient le maintien du pouvoir d’achat (il s’agit notamment du
Premier ministre Pierre Mauroy et du nouveau président de la
République François Mitterrand). Ils sont soutenus par le parti
communiste (qui participe au gouvernement) et par deux syndicats :
la CGT et FO. Un jeu de négociation complexe s’engage entre ces
deux coalitions d’acteurs qui débordent largement le cadre étatique,
auxquelles on peut ajouter la principale organisation patronale, le
CNPF. Il aboutit, par le décret du 13 janvier 1982, à la décision de
réduire le temps de travail à 39 heures hebdomadaires, ce qui
correspond à une orientation nette vers une politique de traitement
social du chômage dont la réduction du travail n’est qu’un des
volets, alors que pour les réformistes elle était une « solution
globale » au cœur de la politique de l’emploi. Ce choix s’explique
assez largement par la prise en compte de contraintes politiques et
sociales, le traitement social du chômage permettant d’obtenir des
résultats visibles à court terme (au niveau du nombre de chômeurs),
contrairement à la stratégie de partage du travail.

Mathiot, 2000.

La diversité des acteurs de la décision s’est renforcée

en France depuis les années 1980, avec le recours
croissant à des procédures de débat public et de
concertation (Blatrix, 2010), ce qui a reposé la question
du caractère démocratique de la décision publique.
La mise en place de structures de débat collectives,
permettant notamment la participation des usagers, dans
le cadre de la décision publique, a contribué à élargir le
cercle des acteurs intervenant dans les processus

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

décisionnels, à reformuler les problèmes selon de
nouveaux points de vue et à produire des décisions
itératives et réversibles issues de délibérations et de
controverses publiques (Callon, Lascoumes et Barthe,
2001). En France, ces dispositifs ont été développés tout
particulièrement dans le domaine de l’aménagement
avec la démocratisation de l’enquête d’utilité publique
pour expropriation par l’administration (en 1983), puis
l’obligation faite en 1985 aux collectivités territoriales
de définir les objectifs et modalités de la concertation
pendant l’élaboration de projets d’aménagement
concernant leur territoire. En 1991, la loi d’orientation
sur la ville a établi le principe de concertation pour
toute action ou opération d’aménagement urbain et celle
sur l’élimination des déchets (1992) pour les sites de
stockage souterrains. Par ailleurs, le principe du débat
public préalable pour les grands projets d’infrastructure
(à fort enjeu socioéconomique ou ayant un impact
significatif sur l’environnement) a été reconnu en 1992
puis élargi avec la création de la Commission nationale
du débat public en 1995. En 2000, la loi SRU a étendu
le principe de l’enquête publique à tous les documents
d’urbanisme et la concertation à tous les documents de
planification urbaine. Surtout, depuis le début des
années 2000 des débats publics nationaux ont été
organisés dans d’autres domaines (par exemple en
2003/4 le débat national sur l’eau et le débat national
sur l’avenir de l’école ou en 2000 les états généraux de
la santé…), souvent en relation avec des enjeux
scientifiques et technologiques (ainsi en 2009 le débat

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

public sur la révision des lois de bioéthique et celui sur
les nanotechnologies), tandis que les dispositifs de
démocratie participative se sont multipliés au niveau
local avec les conseils de quartier (rendus obligatoires
pour les villes de plus de 80 habitants en 2002), les
dispositifs en lien avec la promotion du développement
durable (en particulier la mise en place d’agenda 21
locaux) associant des habitants tirés au sort, les budgets
participatifs… On peut enfin mentionner le recours à des
conférences ou des jurys de citoyens6 reposant sur des
délibérations entre un nombre limité de citoyens
ordinaires. Toutefois, l’impact de ces dispositifs sur la
décision présente des limites importantes puisqu’elles ne
modifient le plus souvent qu’à la marge les
configurations de pouvoir établies, comme le montrent
les exemples du débat national sur l’eau (Rui, 2006), du
débat national sur l’école (Mazeaud, 2006) ou de
l’extension des aéroports parisiens et berlinois.

L’impact ambivalent de la mise en place de

dispositifs participatifs : le cas de l’extension des
aéroports parisiens et berlinois
Le cas des aéroports de Roissy et de Berlin montre que, d’un
côté, ils permettent d’opérer une redéfinition de l’intérêt général
dans le cadre d’une ouverture des processus décisionnels aux
acteurs mobilisés territorialement ; de l’autre l’adaptation des
acteurs sectoriels a limité la prise en compte de logiques
territoriales (en termes d’environnement et de cadre de vie
notamment) portées par les acteurs mobilisés localement (élus et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 mouvements sociaux). Malgré sa politisation, le processus
décisionnel est resté encadré par les acteurs sectoriels
(gestionnaires d’aéroports, administrations en charge du transport
aérien, compagnies aériennes…) tout en intégrant d’autres finalités
qu’économiques (impact sur le territoire en particulier).

Halpern, 2006.

Plus généralement ces nouvelles procédures de

décision sont moins mises en place pour permettre une
modification substantielle de son contenu7 que pour
rendre certaines décisions plus acceptables et surtout
pour leur donner une plus grande légitimité non
seulement démocratique mais aussi procédurale par la
délibération : toute décision doit désormais avoir fait
l’objet d’une mise en discussion ouverte et élargie, allant
au-delà de groupes d’intérêts constitués, habituellement
consultés par les autorités publiques. Elles
correspondent à une nouvelle approche de la décision
publique et de l’exercice du pouvoir en démocratie
prenant en compte les citoyens ordinaires comme sujets
actifs et comme porteurs d’une expertise (profane) et de
compétences spécifiques (Blondiaux, 2008). Mais si un
« impératif participatif » s’impose de façon croissante
aux acteurs établis de la décision, il concerne le plus
souvent des espaces secondaires de la décision et se
heurte aux limites et surtout aux inégalités de la
participation. La concertation avec les citoyens
ordinaires en complexifiant la décision publique génère

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

aussi une forme d’opacité dans l’articulation entre ces
scènes de consultation et les processus décisionnels
(Blatrix, 2010, p. 232).

La prise en compte de la diversité des acteurs

impliqués dans les décisions publiques conduit donc à
analyser celles-ci non comme des moments isolables
mais comme des processus inscrits dans la durée.

La décision comme processus

On peut tout d’abord rappeler que dans le cadre de

l’analyse séquentielle il est plus question de processus
décisionnel que de la décision comme moment
clairement identifiable. Ainsi, Jones (1970) ne considère
pas la décision comme une des séquences de l’action
publique, puisqu’il distingue la formulation des
solutions et la légitimation de celles-ci. Elles constituent
pour lui les deux étapes du processus décisionnel. La
première séquence correspond à la transformation du
problème mis sur agenda en proposition de solution.
Une place centrale est conférée par Jones au travail
d’expertise. Il vise plusieurs buts : le recueil d’un
maximum d’informations sur le problème (il s’agit de
faire le tour des connaissances disponibles),
l’élaboration de propositions de solutions, la prise en
compte de la diversité des intérêts en jeu, l’anticipation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des effets des différentes solutions proposées. Enfin, ce
travail d’analyse doit prendre en compte le degré
d’acceptabilité de chacune des solutions par le ou les
publics concernés et impliqués.
C’est sur la base de ce travail de production
d’information et d’analyse que s’effectue la sélection
d’une solution. C’est alors que deviennent plus visibles
les enjeux de pouvoir et que les conflits politiques
s’expriment. Les acteurs qui interviennent sont plus
nombreux. Le choix est le produit d’une série
d’opérations multiples et complexes, d’une série de
compromis, de marchandages, d’alliances, de conflits…
qui correspondent en fin de compte à une multiplicité de
décisions.
La deuxième étape, celle de la légitimation,
correspond à l’officialisation d’un choix, le fait de lui
conférer une autorité légitime (rationnelle légale) par un
vote (cas des lois) ou d’une signature (pour les actes
réglementaires). Pour Jones, qui se base sur l’exemple
des États-Unis, l’élément fondamental de cette séquence
est la constitution d’une majorité parlementaire (du fait
de l’absence de majorité stable dans le cadre du système
de partis américains). La légitimation ne doit donc pas
seulement s’entendre au sens juridique. C’est également
l’ensemble des opérations par lesquelles une solution est
rendue publique et inscrite dans un ensemble de valeurs.
Elle renvoie donc aussi à l’ensemble des discours qui
accompagnent et justifient la décision au sens juridique
du terme.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’analyse séquentielle montre bien que la décision
n’est pas unique, il n’y a pas une décision qui, à un
moment clairement identifiable, détermine le contenu
d’une politique publique, à moins de s’en tenir à une
lecture strictement juridique des politiques publiques les
réduisant à des lois et/ou à des règlements administratifs.
Partir de l’idée de l’existence d’une décision
correspondant à une politique publique, c’est occulter le
fait que le vote d’une loi ou l’adoption d’un règlement
n’est que le résultat d’une multitude d’autres décisions :
celles de certains acteurs de se saisir d’un problème,
celles de le construire en problème public à travers une
grille de lecture spécifique, celles d’autorités publiques
de le mettre sur leur agenda, celles résultant du travail
préalable que Jones qualifie d’expertise (qui en France
renvoie en particulier à l’intervention des cabinets
ministériels et des directions administratives), celles
résultant des négociations au sein de l’exécutif
(arbitrages interministériels en France) et en dehors de
celui-ci (avec des groupes d’intérêt en particulier), celles
résultant des débats parlementaires (l’adoption ou le
refus d’un amendement en commission ou en séance),
etc.
Entendu de cette manière, le processus décisionnel
intègre les non-décisions qui font partie d’une politique
publique, tout en étant encore plus difficiles à identifier.
Une politique publique est autant – parfois plus – faite
de non-décisions que de décisions, de non-choix que de
choix. Ce qui est rejeté dans une politique est aussi
important – si ce n’est plus – que ce qui est retenu8. Une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politique publique résulte souvent du refus d’un certain
nombre d’options ce qui ne facilite pas l’analyse car
pour comprendre ce qui est décidé il faut d’abord être
en mesure d’appréhender ce qui n’a pas été décidé, afin
de circonscrire l’espace des possibles d’une politique
publique. Plutôt que de parler de décision, il est
préférable, et surtout bien plus conforme à la réalité
concrète des politiques publiques, de parler de
processus décisionnels, correspondant à une
superposition de décisions et de non-décisions
enchevêtrées de façon souvent aléatoire : « La décision
prend la forme d’un flux continu de décisions et
d’arrangements ponctuels, pris à différents niveaux du
système d’action, qu’il faut analyser comme un
ensemble de processus décisionnels » (Muller et Surel,
1998, p. 103).
Ce déplacement, de la décision vers les processus
décisionnels, a deux conséquences importantes. La
première est la remise en cause des frontières entre les
différentes séquences d’une politique publique. En effet,
la construction d’un problème public et sa mise sur
agenda correspondent à des décisions multiples et
s’inscrivent donc dans le processus décisionnel. De plus,
comme on le verra dans le chapitre suivant, la mise en
œuvre d’une politique publique correspond aussi à un
ensemble de décisions (celle d’appliquer ou de ne pas
appliquer une mesure législative ou réglementaire, celle
de l’interpréter de telle ou telle façon, celle de cibler tel
ou tel public…). Ainsi processus décisionnel est
quasiment synonyme de politique publique puisque,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

empiriquement, l’ensemble d’une politique publique
correspond à des processus décisionnels. Il devient alors
très difficile d’isoler une séquence qui serait celle de la
décision au singulier. L’objet de l’analyse décisionnelle
n’est donc pas la décision comme acte clairement
identifiable, qui relève plus du mythe (parfois
politiquement nécessaire) que de la réalité empirique,
mais un ensemble complexe aux contours flous que
représente la superposition de décisions et de non-
décisions enchevêtrées comme l’illustrent bien les
politiques de l’Union européenne.
Au niveau européen, les processus décisionnels
s’inscrivent dans le cadre d’un « triangle décisionnel »
formé par la Commission européenne, le Conseil des
ministres et le Parlement européen. Il s’agit de trois
institutions relativement fragmentées, au fonctionnement
complexe.
En ce qui concerne la Commission européenne, la
complexité tient en particulier au principe de la
collégialité (toute décision de la Commission doit faire
l’objet d’un accord au sein du collège des commissaires
à la suite d’une procédure de consultation interne
souvent assez longue)9 et aux limites du leadership du
président de la Commission, du fait notamment de
l’autonomie des commissaires nommés par leurs
gouvernements nationaux10. La fragmentation de la
Commission repose sur sa forte sectorisation interne
résultant des différences importantes entre directions
générales et l’autonomie acquise par certaines d’entre

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

elles. La comparaison entre les directions générales
révèle à la fois des différences de conception quant à
l’orientation des politiques publiques européennes et en
termes de ressources, par exemple entre la direction
générale chargée de la concurrence et celle chargée de
l’industrie souhaitant soutenir certains secteurs
prioritaires mais bénéficiant de ressources moindres.
Au niveau du Conseil des ministres, la complexité du
processus décisionnel tient d’abord à la procédure du
vote du fait du renforcement net du rôle de la majorité
qualifiée11 depuis l’Acte unique européen. On peut aussi
rappeler que le traité de Nice a accru le poids des petits
pays puisque la barre de la majorité qualifiée a été fixée
à 255 voix sur 345 (soit 73,4 % des voix). Il a été ajouté
que les États composant cette majorité doivent peser au
moins 62 % de la population de l’Union européenne.
Cette redéfinition a eu pour conséquence de diviser par
quatre (de 8 % à 2 %) le nombre de coalitions possibles
pour adopter un texte, ce qui renforce les possibilités de
veto de chaque État. Toutefois, dans les faits, le recours
au vote négatif est assez rare, pour une quinzaine de
décisions par an en règle générale (Magnette, 2006,
p. 121), et les coalitions sont très fluctuantes (du fait des
changements politiques internes à chaque État et de la
présidence tournante), ce qui rend exceptionnelles les
situations de blocage persistant.
Les travaux empiriques réalisés sur la prise de
décision au sein du Conseil des ministres ont mis en
avant le rôle des groupes de travail (Fouilleux, de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Maillard et Smith, 2004). Il s’agit de comités préparant
les décisions (prises ensuite dans le cadre de réunions du
Coreper12 puis du conseil), composés de fonctionnaires
des pays membres, de la Commission et du secrétariat
général13. Si les représentants nationaux dépendent des
instructions nationales (à la suite d’une négociation
intranationale), ils possèdent une certaine marge
d’autonomie car les positions nationales ne sont
clairement définies que pour les enjeux majeurs (grandes
orientations). Surtout, leur spécialisation et leur
longévité leur confèrent d’importantes ressources
d’expertise et la capacité d’infléchir la position de leur
gouvernement. La dynamique de socialisation
réciproque entre des représentants habitués à se côtoyer
(en particulier les adjoints des représentants permanents
au sein desquels règne une forte culture de la
négociation et du compromis) conduit à ce que les
groupes de travail du conseil constituent un lieu central
de médiation européenne. En amont, ils sont consultés
par la Commission lors de l’élaboration de ses
propositions afin d’anticiper les divergences et les
conflits, ce qui correspond parfois déjà à une
prénégociation. Le plus souvent un accord se fait au sein
de ces groupes avant le passage devant le Coreper
(beaucoup moins spécialisé que les groupes de travail) et
le Conseil. En effet, les ministres interviennent
principalement sur les arbitrages budgétaires et les
marchandages intersectoriels. À cela s’ajoute un rôle
croissant de négociation avec les commissions du
Parlement européen pour qu’il ne remette pas en cause

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

les accords. Ainsi, des députés (en général le président
de la commission concernée et le rapporteur du texte)
sont associés aux discussions pour éviter par la suite le
recours au comité de conciliation. Au total « la tâche
principale des acteurs des groupes de travail du Conseil
est, non pas de prendre la décision, mais de transformer
des propositions de textes législatifs en documents que
le Coreper et les ministres prendront la décision de
transformer en directives et règlements » (Fouilleux,
Maillard et Smith, 2004, p. 163).
L’analyse interne du mode de fonctionnement du
Parlement (Costa, 2000 ; Rozenberg et Surel, 2003) met
en évidence des caractéristiques proches de celles des
autres institutions européennes. Tout d’abord, on peut
souligner une grande complexité liée à sa forte
fragmentation (plus d’une centaine de partis représentés
au sein de sept groupes parlementaires), à une
organisation éclatée dans le temps (une semaine de
session par mois) et dans l’espace (les sessions plénières
ont lieu à Strasbourg, les commissions siègent à
Bruxelles et le secrétariat général à Luxembourg), et aux
limites de la discipline de vote (même si elle s’accroît
pour atteindre près des trois-quarts des votes) du fait des
divisions nationales au sein des groupes. On retrouve
également une recherche systématique de compromis par
la négociation du fait, notamment, de la nécessité
d’obtenir des majorités larges (majorité absolue des
députés et non des votants) pour des amendements ou le
rejet des textes proposés par le Conseil (dans le cadre
des procédures de coopération et de codécision). En

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

témoignent l’importance des accords entre les deux
groupes dominants (Parti populaire européen et Parti
socialiste européen)14 pour la répartition des principaux
postes (en particulier la présidence et les vice-
présidences), le fonctionnement au consensus de la
conférence des présidents (qui réunit le président du
Parlement et les présidents de groupe et qui décide de
l’organisation de l’activité parlementaire ainsi que de la
composition et des compétences des commissions) et des
commissions parlementaires15. C’est là que s’effectue
l’essentiel du travail décisionnel, avec un rôle important
des présidents de commissions, des coordinateurs de
groupes par commission et des rapporteurs. Les rapports
des commissions servent de base à la discussion en
session plénière. En effet, celles-ci, relativement
formelles, sont précédées par un processus intensif de
consultation mené par le rapporteur avec les groupes,
des experts, des groupes d’intérêts et des fonctionnaires
de la Commission et du Conseil.
À partir de ces éléments, on peut mettre en évidence
les caractéristiques majeures du fonctionnement du
« triangle décisionnel » qui s’est affirmé depuis une
quinzaine d’années.
La première est la complexité qui tient non seulement
au mode de fonctionnement interne des trois institutions
que nous venons de souligner, mais aussi aux procédures
qui encadrent leurs interactions. La plus importante est
aujourd’hui la codécision, instituée par le traité de
Maastricht, et qui, depuis le traité de Nice, vaut pour

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

trente-six domaines législatifs, ce qui représente environ
75 % du domaine de compétence communautaire.
Tableau 3. Les étapes de la codécision16

1. Initiative de la
Commission
2. Discussion au
Parlement
3.1. Si pas
d’amendements
Acte adopté
4.1. Discussion si majorité
au Conseil qualifiée au
Conseil
3.2. Si
amendements du
Parlement
Acte adopté
si accord du
Conseil (à la
4.2. Discussion
majorité -
au Conseil
qualifiée) avec
les
amendements
5.3. Si pas
d’accord avec les
amendements au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Conseil :
transmission d’une
position commune
au Parlement
Acte adopté
si le Parlement
accepte la
position
commune
6.3. Discussion
au Parlement Acte rejeté
si refus de la
position
commune à la
majorité
absolue
7.4. Le
Parlement propose
des amendements à
la majorité absolue
Acte adopté
si accord du
Conseil (à la
8.4. Discussion
majorité -
au Conseil
qualifiée) avec
les
amendements
Acte adopté
si adoption

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 d’un projet
commun par le
9.5. Convocation comité et si
d’un comité de adoption de ce
conciliation projet par le
paritaire Parlement
(Parlement/Conseil) (majorité
absolue) et le
Conseil
(majorité
qualifiée) Acte
rejeté si pas de
projet commun
Il s’agit d’une procédure longue dont la durée
moyenne est d’environ dix-huit mois. Même si la
tendance est à la diminution, dans certains cas, la durée
est de plusieurs années17. Ajoutons qu’il existe, au total,
vingt-deux procédures et une trentaine d’instruments
juridiques pour encadrer les interactions au sein du
« triangle décisionnel ».
Sa deuxième caractéristique est l’interdépendance
entre ces institutions qui se contrôlent réciproquement.
Il n’y a pas, de ce fait, de véritable leadership stabilisé :
il diffère en fonction des domaines, des procédures, des
enjeux…
L’importance du consensus est une troisième
caractéristique importante. On l’a vu au sein des
institutions, on peut également observer que dans
seulement 15 % des cas la codécision se conclut par une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

conciliation, et que 25 % des textes sont adoptés en
première lecture (Chaltiel, 2006, p. 89).
La dernière caractéristique est le rôle des négociations
informelles, dans le cadre des groupes de travail auprès
du Conseil des ministres, des commissions
parlementaires et des nombreux comités (plus de 500)
existant auprès de la Commission qui associent des
experts ou des fonctionnaires nationaux et des groupes
d’intérêts. Depuis la fin des années 1980, on utilise le
mot « comitologie » pour souligner l’importance de ces
comités consultatifs, de gestion, de réglementation ou ad
hoc. Ces interactions multiples associent à la fois des
acteurs européens et des acteurs nationaux ainsi que des
acteurs publics et privés. Comme on le verra dans le
chapitre 7, les groupes d’intérêts sont aussi des acteurs
importants des processus décisionnels européens.

Non seulement, la décision relève d’un processus long

et complexe mettant en interaction des acteurs aux
représentations en partie divergentes, mais de surcroît ce
processus est contraint par des éléments extérieurs aux
acteurs. Plusieurs types de variables contextuelles pesant
sur les processus décisionnels peuvent, en effet, être mis
en avant18. Il s’agit tout d’abord du contexte budgétaire.
Il dépend à la fois de la situation économique générale
et d’arbitrages politiques et dessine les contours du
faisable pour chaque domaine de politique publique. Il

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

faut ensuite mentionner l’impact du contexte politique :
orientation partisane du pouvoir exécutif, rapport de
force politique au sein du pouvoir législatif, calendrier
électoral19, popularité des gouvernants dans l’opinion
publique, soutien de groupes d’intérêts, programme
électoral… Tous ces éléments influent plus ou moins
directement sur le processus décisionnel. Le contexte
institutionnel est également à prendre en compte. Les
processus décisionnels dépendent d’un ensemble de
règles institutionnelles et de procédures formelles
(circuit administratif, consultation d’acteurs extérieurs à
l’administration, modalités de la discussion
parlementaire, intervention d’instances de contrôle de
conformité juridique des lois et des règlements,
répartition du pouvoir entre le niveau central et les
niveaux locaux…), des circuits de production et de
diffusion de l’information, de la division des tâches au
sein de l’administration (rôle des échelons
intermédiaires, répartition des tâches entre niveau
administratif et niveau politique, appel à des acteurs
extérieurs à l’administration), de la structure
gouvernementale (par exemple le découpage ministériel
ou les différences entre ministères sectoriels et
transversaux dans la latitude d’action et l’éventail des
choix), du mode de fonctionnement interne des
institutions (routines, inerties, règles de fonctionnement
informelles…) et de leurs finalités propres… Enfin, il est
également nécessaire de prendre en compte l’ensemble
des règles et des acteurs supranationaux. Les directives
et règlements européens, la jurisprudence de la Cour de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

justice européenne, les accords internationaux, les plans
d’ajustement structurels du FMI, les règlements de
l’Organisation mondiale du commerce, etc. bornent de
plus en plus l’espace des possibles d’une politique
publique et contraignent fortement les processus
décisionnels au niveau national (et même local). Du fait
de ces variables contextuelles les processus décisionnels,
tout comme la mise sur agenda, obéissent à des
dynamiques temporelles qui ne sont pas directement
maîtrisées par les acteurs. C’est ainsi parfois le
changement de contexte qui permet l’aboutissement
d’un processus décisionnel comme on l’a vu avec
l’exemple de la réforme Debré de 1958 (impact décisif
du changement de régime politique).
L e contexte fait aussi la décision mais, en même
temps, les données contextuelles correspondent à des
ressources pour les acteurs qui les intègrent dans leurs
calculs stratégiques. Ces éléments contextuels balisent le
champ des possibles du processus décisionnel, mais ils
ne le déterminent pas complètement puisque les
stratégies des acteurs visent à exploiter les marges
d’autonomie dont ils estiment disposer.
La nécessité de prendre en compte la diversité des
acteurs, leurs représentations et les éléments de contexte
a d’importantes conséquences sur le plan empirique
comme sur le plan théorique. Sur le premier plan, elle
conduit à adopter une stratégie de recherche permettant
de multiplier les points de vue sur le processus
décisionnel afin d’en retracer le plus finement possible

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

les différentes étapes (process tracing). Il apparaît donc
nécessaire, non seulement d’effectuer des entretiens avec
un grand nombre d’acteurs afin d’appréhender leurs
logiques d’action, leurs perceptions du contexte et leur
participation à la décision, mais aussi de recueillir de la
documentation primaire facilitant la reconstitution du
processus décisionnel (comptes rendus de réunions,
échanges de notes et de courriers entre acteurs, projets,
documents de travail interne, prises de position
publiques, articles de presse…), voire de faire de
l’observation directe ou participante20.
Sur le plan théorique, ces éléments à l’adoption
d’autres cadres d’analyse de la décision. Ainsi Geert
Teisman (2000), a formulé un nouveau modèle
d’analyse des processus décisionnels, en partant non
seulement de la multiplicité des acteurs et de leur
rationalité limitée, mais aussi des interdépendances entre
eux. Il utilise l’expression « série (rounds)
d’interactions » en intégrant la dimension temporelle du
processus. Les interactions successives d’acteurs
multiples, poursuivant des objectifs différents mais
interdépendants, scandent le processus décisionnel qui
est caractérisé par une dynamique progressive
d’ajustement réciproque.

La construction de la ligne du Betuwe :

un processus décisionnel itératif et interactif

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La construction d’une ligne ferroviaire de fret entre Rotterdam et
l’Allemagne (traversant la région du Betuwe) a impliqué un grand
nombre d’acteurs : les autorités portuaires de Rotterdam, la
compagnie de fret ferroviaire néerlandaise, le ministère des
Transports néerlandais, le Parlement néerlandais, des groupes de
défense de l’environnement, les pouvoirs locaux, la Deutsche Bahn,
le gouvernement allemand et la Commission européenne. À partir du
début des années 1980 les autorités portuaires de Rotterdam mettent
sur l’agenda la question de la construction de cette ligne. En 1987,
elles reçoivent le soutien de la compagnie de fret ferroviaire,
récemment séparée des chemins de fer néerlandais. En 1989, le
ministère prend directement en charge le problème et propose un
premier tracé qui entraîne de fortes oppositions, notamment de la
part de défenseurs de l’environnement et d’autorités locales non
consultées. Ces demandes sont relayées au Parlement tandis que
s’engagent également des négociations pour le financement de la
ligne avec l’Union européenne et des entreprises privées. En 1999,
la construction de la branche nord de la ligne est abandonnée. Le
processus décisionnel apparaît comme long (inachevé) et complexe,
reposant sur des séries d’interactions successives, ne réunissant pas
forcément les mêmes acteurs, qui influent, de manière itérative, sur
le processus. Aucun acteur ne maîtrise l’ensemble du processus et
les interdépendances sont fortes.

Teisman, 2000.

Il s’agit là d’un modèle qui, sans représenter une

innovation fondamentale21, évite à la fois les écueils de
l’incrémentalisme (en tenant compte des ressources
différenciées des acteurs et en prenant en compte les
possibilités de changement) et du modèle de la poubelle
(en rejetant moins radicalement la rationalité de
l’action), tout en intégrant leurs apports (ajustement
progressif d’acteurs multiples, participation fluctuante,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

absence de maîtrise de l’ensemble du processus,
caractère aléatoire et dynamique du processus
décisionnel, préférences multiples et partiellement
contradictoires…). Surtout, ce modèle s’inscrit dans une
perspective d’analyse des politiques publiques, à partir
des interactions d’acteurs multiples et interdépendants,
tout aussi pertinente pour l’analyse de la construction
des problèmes, de leur mise sur agenda et de la mise en
œuvre des politiques publiques.

Références bibliographiques principales

ALLISON G., HALPERIN M. (1972), “Bureaucratic Politics:

A Paradigm and Some Implications”, World Politics, 24
(1), p. 40-79.
BACHRACH P. et BARATZ M. (1963), “Decisions and Non-
Decisions: an Analytical Framework”, American
Political Science Review, vol. 57, p. 641-651.
BLATRIX C. (2010), « Concertation et débat public »
dans O. BORRAZ et V. GUIRAUDON (dir.), Politiques
publiques, 2. Changer la société, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 213-242.
COHEN M., MARCH J., OLSEN J. (1972), “A Garbage Can
Model of Organizational Choice”, Administrative
Science Quaterly, vol. 17, p. 1-25 (trad. fse dans MARCH,
1991).
COHEN S. (1999), « Décision, pouvoir et rationalité
dans l’analyse de la politique étrangère » dans M.-
C. SMOUTS (dir.), Les nouvelles relations internationales.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po,
p. 75-102.
KOZAK D. (1988), “The Bureaucratic Politics
Approach: The Evolution of a Paradigm”, dans D. KOZAK
et J. KEAGLE (dir.), Bureaucratic Politics and National
Security. Theory and Practice, Boulder, Lynne Rienner
Publishing, p. 3-15.
LINDBLOM C. (1959), “The Science of Muddling
Through”, Public Administration Review, vol. 19, p. 79-
88.
MARCH J. (1991), Décisions et organisations, Paris, Les
Éditions d’Organisation.
MOREL C. (2002), Les décisions absurdes. Sociologie
des erreurs radicales et persistantes, Paris, Gallimard.
SFEZ L. (1992), Critique de la décision, Paris, Presses
de la Fondation nationale des sciences politiques
(4e éd.).
SIMON H. (1945), Administrative Behavior, New York,
Free Press
TEISMAN G. (2000), “Models for Research into
Decision-Making Processes: on Phases, Streams and
Decision-Making Rounds”, Public Administration, 78
(4), p. 937-956.

Études de cas

ALLISON G. (1971), The Essence of Decision, New

York, Longman (nlle éd. avec P. ZELIKOW en 1999).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 DAHL R. (1961), Who governs? Democracy and Power
in an American City, New Haven, Yale University Press
(trad. fse 1971).
FOUILLEUX E., MAILLARD J. DE, SMITH A. (2004), « Les
groupes de travail du Conseil, nerf de la production des
politiques européennes ? », dans C. LEQUESNE, Y. SUREL
(d ir. ), L’intégration européenne, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 143-183.
GRÉMION C. (1979), Profession : décideurs. Pouvoir des
hauts fonctionnaires et réforme de l’État, Paris,
Gauthier-Villars.
HALPERN C. (2006), « La décision publique entre intérêt
général et intérêts territorialisés. Les conflits autour de
l’extension des aéroports Paris-Charles-de-Gaulle et
Berlin-Schönefeld », thèse pour le doctorat de science
politique, Institut d’études politiques de Paris.
IRONDELLE B. (2003), « Gouverner la Défense. Analyse
du processus décisionnel de la réforme militaire de
1996 », thèse pour le doctorat de science politique,
Institut d’études politiques de Paris.
JAMOUS H. (1969), Sociologie de la décision, Paris, Éd.
du CNRS.
MATHIOT P. (2000), Acteurs et politiques de l’emploi
en France (1981-1993), Paris, L’Harmattan.
PADIOLEAU J.-G. (1981), Quand la France s’enferre,
Paris, PUF.
1 - . L’approche en termes de décision rationnelle est née dans le cadre de la
science économique, plus précisément avec la théorie microéconomique du
consommateur et du producteur, élaborée par les économistes marginalistes à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

la fin du XIXe siècle (Walras, Jevons, Menger…). Cette approche, fondée sur le
principe d’optimisation de l’utilité (en termes de rapport coût/bénéfice
notamment) sous contrainte, a, par la suite, été développée dans le domaine de
la sociologie, en particulier pour appréhender le fonctionnement des
organisations et des institutions (école dite du « public choice »). Un autre
domaine d’application de la décision rationnelle est l’analyse des relations
internationales dans le cadre d’une approche dite « réaliste », en partie
inspirée par la théorie des jeux.
2 - . Les limites de la pertinence descriptive du modèle ont été mises en
avant, y compris pour les universités qui lui ont pourtant servi de fondement
empirique. En effet, dans le cas des universités françaises et allemandes
(Musselin, 1997), si on peut repérer des ambiguïtés et des confusions dans les
objectifs (sur la finalité de l’enseignement, sur le poids relatif de
l’enseignement et de la recherche…), l’absence de technologie maîtrisée (en
matière pédagogique en particulier) et une participation fluctuante aux
instances décisionnelles, il paraît difficile de les caractériser unilatéralement
comme des anarchies organisées. En effet, en France notamment, on assiste de
plus en plus à l’élaboration de projets d’établissement fixant des priorités
stratégiques ainsi qu’au recours croissant à des instruments de suivi des
résultats.
3 - . Toutefois, elle conduit à prendre en compte un type de matériau souvent
délaissé dans le cadre des politiques publiques : le matériau biographique,
comme le préconisait Lasswell dans ses premiers travaux de science politique
dans les années 1930 (Parsons, 1995, p. 341).
4 - . Comme le note Jacques Le Goff à propos d’un personnage
historiquement aussi important que Saint Louis auquel il a consacré une
volumineuse biographie : « il se construit lui-même et construit son époque
autant qu’il est construit par elle » (1996, p. 18).
5 - . Robert Dahl a eu recours à plusieurs sources pour reconstituer ces
décisions : archives, documents, articles de journaux et surtout entretiens. Ces
derniers, furent conduits auprès de 46 personnes qui avaient participé
activement à une ou plusieurs décisions clefs.
6 - . En France la première conférence de ce type est organisée en 1998 sur
l’utilisation des OGM. Ces dispositifs sont surtout utilisés sur des enjeux
présentant de fortes incertitudes, notamment scientifiques.
7 - . Les cas de réorientations suite à des débats public sont rares et liés le
plus souvent à des mobilisations collectives (pour des projets routiers ou de
tracés ferroviaires par exemple).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 8 - . Nous nous inscrivons ici dans la conception de la non-décision
développée par Bachrach et Baratz (1963), définie comme tout ce qui est exclu
et rejeté par les acteurs de la décision parce que cela menace les valeurs
dominantes et les structures de pouvoir existantes. La non-décision n’est pas
seulement décider de ne rien faire, c’est aussi (voire plus) ne pas décider de
faire certaines choses et décider de ne pas en faire d’autres.
9 - . La tendance actuelle est toutefois celle de la diminution du débat
collégial au sein de la Commission et de la disparition du recours au vote au
sein du collège des commissaires (Ciavarini-Azzi, 2006, p. 42).
10 - . Toutefois, au renforcement institutionnel du président dans les traités
de Maastricht et de Nice (définition des orientations politiques du collège et de
son organisation interne, répartition des responsabilités et nomination des vice-
présidents, possibilité de contraindre un commissaire à la démission) s’est
ajoutée « une consolidation de fait du rôle du président dans le fonctionnement
du collège : moins de points à l’ordre du jour de la Commission, pas de votes.
Souvent les questions sont réglées préalablement par le président – et son
cabinet – et avec un ou plusieurs membres concernés du collège, avant d’être
formellement décidés en Commission » [ibid., p. 43].
11 - . Le vote est organisé à partir d’un nombre de voix donné à chaque État
membre en fonction de son poids démographique et économique. Ce nombre va
de 29 voix (pour l’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni) à 3 voix
(Malte).
12 - . Le Comité des représentants permanents est composé des
ambassadeurs de chaque État auprès de l’UE et de leurs adjoints. Il se réunit
chaque semaine et examine notamment tous les dossiers soumis aux conseils
sectoriels.
13 - . Il s’agit d’une administration d’état-major (environ
2 700 fonctionnaires), possédant une importante expertise juridique. Elle joue
un rôle essentiel de suivi de l’ensemble du processus décisionnel (du fait de la
participation de fonctionnaires aux groupes de travail et au Coreper) qui
compense la rotation semestrielle de la présidence de l’UE. C’est aussi le
secrétariat général qui formalise les compromis proposés par la présidence et
qui organise les comités de conciliation avec le Parlement européen
(Mangenot, 2003).
14 - . Jusqu’en 1999 les trois quarts des votes étaient soutenus par une
« super-majorité » PPE/PSE, cette proportion est passée à 50 % depuis
(Magnette, 2006, p. 164). De plus, environ 12 % des votes sont unanimes.
15 - . Il existe actuellement vingt commissions permanentes qui couvrent les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

principaux domaines d’action communautaire (budget, affaires étrangères et
défense, affaires économiques et monétaires, agriculture, marché intérieur,
industrie et commerce extérieur, emploi et affaires sociales, environnement
santé publique et consommateur…). Leur rôle est à la fois législatif (examen
des textes, élaboration des propositions d’amendements…) et de contrôle (par
le suivi des politiques de leur domaine de compétence).
16 - . En italique l’achèvement de la procédure.
17 - . Par exemple, l’adoption du règlement REACH (pour l’enregistrement,
l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques) a duré près de trois ans
et demi.
18 - . Au-delà de ces variables, jouent également les représentations de
l’environnement que construisent les différents acteurs du processus
décisionnel. Ces variables contextuelles ne sont pas simplement à prendre en
compte comme des données objectives mais aussi comme des représentations
qui orientent de façon différenciée les comportements des acteurs.
19 - . Ainsi, la décision de J.F. Kennedy de recourir au blocus de Cuba lors
de la crise des missiles s’explique aussi par la proximité des élections au
Congrès : il fallait à la fois éviter une reculade et un conflit nucléaire. Le
contexte politique a renforcé le rôle du Président dans le processus décisionnel
(Cohen, 1999, p. 86).
20 - . L’observation présente l’avantage d’être une méthode qui appréhende
le processus décisionnel en train de s’effectuer et non pas après coup, ce qui
est le cas pour l’entretien et le recueil de documentation. Elle permet de ce fait
d’éviter les biais liés aux reconstitutions a posteriori par les acteurs et à
l’illusion rétrospective qu’est spontanément amené à pratiquer le chercheur
qui, en quelque sorte, connaît la fin du processus (en tous cas des éléments
d’aboutissement). Toutefois, l’observation est loin d’être toujours possible à
pratiquer et, surtout, elle ne peut être une méthode suffisante du fait de la
dispersion tant spatiale que temporelle du processus décisionnel.
L’observation ne permet pas plus que les autres outils méthodologiques
d’appréhender l’ensemble du processus décisionnel. C’est pour cela que seule
la combinaison des outils permet d’en approcher la complexité et de corriger,
au moins en partie, les biais de chacun d’entre eux.
21 - . Il n’intègre pas véritablement la dimension cognitive ni le contexte des
interactions et reste à dominante descriptive.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 4

La mise en œuvre de l’action

publique
LES TRAVAUX RELEVANT de l’analyse des politiques
publiques, notamment américains, ont jusqu’au début
des années 1970 assez largement ignoré la mise en
œuvre des politiques publiques. Ce désintérêt est lié à la
focalisation des policy sciences sur la décision et sur la
façon de l’améliorer. Dans ce cadre d’analyse tout se
passe comme si l’application des décisions prises allait
de soi. Comme nous le verrons dans la première section
de ce chapitre, ce positionnement se fonde sur l’idéal
type webérien de l’administration bureaucratique et
surestime, de ce fait, la capacité des règles juridiques à
produire des effets sociaux et économiques pleinement
contrôlés par l’action administrative. On comprend ainsi
pourquoi les premiers travaux qui ont interrogé, de
manière indirecte, la mise en œuvre des politiques
publiques ont porté sur le fonctionnement concret des
administrations. À partir des années 1940 avec les
travaux pionniers de Merton (1940), puis de Selznick
(1949) et de Blau (1955), tout un courant de la
sociologie des organisations s’est attaché à rendre
compte des écarts entre l’idéal type webérien de la
bureaucratie et l’observation empirique des structures

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

administratives, en mettant en avant les
dysfonctionnements multiples des administrations.
Toutefois, ces travaux et ceux qu’ils ont inspirés,
notamment ceux de Michel Crozier (1964) en France, se
sont plus attachés à rendre compte du fonctionnement
des administrations au concret et à mettre au jour
l’importance des dysfonctionnements bureaucratiques
(les « cercles vicieux bureaucratiques » mis en évidence
par Michel Crozier) qu’à inscrire leurs recherches dans
le cadre des politiques publiques à proprement parler.
La critique sociologique de l’idéal type webérien de
l’administration bureaucratique forme cependant un
préalable indispensable à la compréhension de l’action
publique au concret, comme nous le verrons dans la
première section.
La connexion entre analyse des politiques publiques
et sociologie de l’administration, autour de la question
de la mise en œuvre des politiques publiques, s’opère au
début des années 1970 avec la publication de l’ouvrage
de Pressman et Wildawsky. Il est centré, comme son titre
– Implementation1 – l’indique, sur la mise en œuvre et,
comme son très long sous-titre le souligne2, vise à mettre
au jour les décalages multiples entre les décisions prises
à Washington et leur concrétisation, très limitée et
décevante, à Oakland en Californie. Ce travail,
aujourd’hui toujours considéré comme pionnier3, part
d’une conception de la mise en œuvre comme
l’accomplissement d’un objectif fixé dans le cadre de la
décision publique. L’objet de l’analyse est donc de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

rendre compte des facteurs qui permettent de
comprendre le non-accomplissement, ou
l’accomplissement (très) partiel des décisions. Cette
perspective a été qualifiée par la suite de top-down,
autrement dit d’approche par le haut des politiques
publiques, dans la mesure où elle part des décisions
prises aux sommets de l’administration et vise à mettre
en avant les conditions favorables à la bonne mise en
œuvre des décisions (Hill, Hupe, 2009). Elle possède
donc, comme les policy sciences, une dimension
normative et prescriptive, puisqu’il s’agit aussi de
favoriser la mise en œuvre des décisions publiques.
L’apport principal de cette approche par le haut est de
mettre au jour les facteurs de distorsion entre décisions
et mise en œuvre, comme on le verra dans la deuxième
section.
Toutefois, comme le souligne notamment Lane
(1987), la mise en œuvre peut aussi être conçue comme
un processus à analyser en tant que tel à partir des
acteurs directement impliqués, notamment les agents
administratifs au guichet et les publics cibles. Cette
conception correspond à une autre perspective
d’analyse, le souvent qualifiée de bottom-up, autrement
dit d’analyse par le bas, qui sera présentée dans la
troisième section.

La critique sociologique du modèle

bureaucratique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Dans une perspective juridique, la distinction entre
décision et mise en œuvre renvoie à la séparation entre
politique et administration, la décision relevant des
acteurs politiques (gouvernementaux et parlementaires),
la mise en œuvre des acteurs administratifs. La mise en
œuvre correspond par conséquent à toutes les étapes
postparlementaires d’une politique publique prise en
charge par l’administration dont la conception juridique
est fortement imprégnée de l’idéal type webérien de
l’administration bureaucratique. Cette vision de
l’administration se retrouve dans les policy sciences. Il
est donc nécessaire de partir de l’analyse que propose
Max Weber dans Économie et société puisqu’elle
constitue le point de départ des premiers travaux de
politiques publiques. Weber considère que « la direction
administrative bureaucratique » constitue le « type pur
de domination légale », dont les « catégories
fondamentales » sont « une activité des fonctions
publiques continue et liée à des règles au sein d’une
compétence (ressort) qui signifie : un domaine de devoir
d’exécution délimité objectivement en vertu du partage
de cette exécution, avec l’adjonction de pouvoirs de
commandement requis à cette fin et une délimitation
précise des moyens de coercition et des hypothèses de
leur application » (p. 292). Poursuivant son analyse,
Weber souligne que cette direction administrative
bureaucratique se compose de fonctionnaires individuels
caractérisés par le fait qu’ils « n’obéissent qu’aux
devoirs objectifs de leur fonction, dans une hiérarchie de
la fonction solidement établie, avec des compétences de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

la fonction solidement établies en vertu d’un contrat,
donc (en principe) sur le fondement d’une sélection
ouverte selon la qualification professionnelle » (p. 294).
Trois principes majeurs de l’action administrative se
dégagent de cet idéal type de la bureaucratie rationnelle-
légale : celui de la neutralité (objectivité dans le respect
des règles), celui de la hiérarchie (qui va de pair avec
l’obéissance aux règles et le contrôle des fonctionnaires)
et celui de la spécialisation (des tâches et des
compétences). Ces trois principes garantissent une
application stricte des décisions prises. Dans cette
perspective, la mise en œuvre dépend du respect de ces
principes par l’administration, donc par l’ensemble des
acteurs administratifs. Or la sociologie des organisations
a montré, depuis les années 1940, que le non-respect de
ces principes est le cas de figure le plus fréquent, ce qui
a ouvert la voie à une prise en compte de la mise en
œuvre en tant que telle et des facteurs de distorsion par
rapport à la décision. Il est donc nécessaire de partir des
principaux apports de la sociologie des organisations
administratives.
Pour ce qui est de la neutralité, et plus largement du
respect des règles par les fonctionnaires, Merton (1940)
en a, le premier, montré les dysfonctionnements en
mettant au jour ce qu’il appelle la « personnalité
bureaucratique ». Elle se fonde sur le respect rigide des
règles, permettant aux agents de se protéger à la fois de
leurs supérieurs et du public. Le respect des règles, en
devenant une fin en soi et non plus un outil d’action,
conduit à l’abandon des objectifs qu’une administration

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

est censée poursuivre. La bureaucratisation se révèle
ainsi dysfonctionnelle puisque les procédures formelles
conduisent à des effets contraires à ceux recherchés. Il
en résulte aussi une dépersonnalisation des relations
entre les agents administratifs et les usagers et une
incapacité à s’adapter à des situations non prévues par
les règles formelles.
Par la suite, d’autres travaux ont mis en évidence la
forte interpénétration de l’administration avec son
environnement social. C’est l’apport majeur de l’étude
de Selznick (1949) à propos de la Tennessee Valley
Authority. Cette agence fédérale, crée dans le cadre de
la politique du New Deal, en déléguant des tâches
spécialisées, a été progressivement pénétrée par des
groupes d’intérêts (notamment agricoles) qui ont
détourné son action de ses objectifs initiaux. Ce n’est
donc pas seulement la profusion des règles qui produit
des dysfonctionnements, mais aussi la capacité de
pression de l’environnement externe de l’administration
sur celle-ci. L’action des agents de l’administration est
menée dans un environnement social dont ils sont
contraints de tenir compte, dans la mesure où c’est aussi
une des conditions de leur capacité à intervenir sur la
société. L’objectivité de l’action administrative dont
parle Weber renvoie donc plus aux principes auxquels
elle est supposée se conformer qu’à sa réalité concrète,
observable empiriquement.
De plus, les fonctionnaires doivent être considérés
comme des acteurs sociaux qui ne peuvent pas faire

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

abstraction de leurs valeurs, de leurs préférences, de
leurs systèmes de croyances dans le cadre de leur
travail ; ils sont mus par des valeurs et des intérêts qui ne
se réduisent pas aux exigences de l’organisation
administrative. Cette dimension a été particulièrement
soulignée pour la politisation de l’administration. Le
terme « politisation » est en lui-même assez polysémique
puisqu’il renvoie à la fois à la nomination des
fonctionnaires par des acteurs politiques sur des critères
de proximité et de fidélité politique, au fait que des
fonctionnaires ont accès à des processus de décision
politique, enfin aux préférences politiques des
fonctionnaires susceptibles de se traduire dans leur
travail. Ces différentes facettes de la politisation se
repèrent surtout aux sommets de l’administration
(nationale et locale) et concernent donc principalement
l e s hauts fonctionnaires. Ce constat conduit plus à
remettre en cause la séparation entre politique et
administration, comme nous le verrons dans le
chapitre 6, qu’à véritablement fournir une clé de lecture
déterminante pour la compréhension de la mise en
œuvre des politiques publiques.
Le deuxième principe, celui de l’obéissance
hiérarchique, est probablement celui qui a fait l’objet de
la plus vive remise en cause par la sociologie des
organisations. Selznick, puis surtout Blau (1955), ont
mis en évidence l’importance de la dimension informelle
dans le fonctionnement des organisations
bureaucratiques. Par la suite, les travaux de Crozier et
Friedberg (1977) se sont très fortement attachés à mettre

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

en avant l’importance de l’autonomie des acteurs
administratifs à tous les niveaux, qui conduit à fortement
éroder le commandement hiérarchique. Les règlements
ne sont jamais suffisants pour encadrer l’action d’un
l’agent administratif qui a la possibilité de jouer avec
leur multiplicité. La surabondance des règlements est
ainsi une ressource stratégique, du fait des marges de
manœuvre existant entre des textes contradictoires, des
possibilités de rejet de responsabilité à d’autres
échelons, voire aux auteurs des textes réglementaires.
Ainsi, plus une réglementation est complexe, moins elle
s’avère effectivement applicable. Tout agent
administratif dispose d’une certaine liberté d’action. De
plus, les fonctionnaires de rang inférieur ont souvent
l’avantage de la connaissance du terrain et du contact
direct avec le public. Il existe des jeux de pouvoir
permanents autour de la détention de l’information
pertinente, ce qui explique sa mauvaise transmission. Par
conséquent, la chaîne hiérarchique est coupée à tous les
niveaux, ce qui produit une cascade d’autonomies
relatives. L’administration est de ce fait caractérisée à la
fois par une faible capacité de commandement et un
faible degré d’obéissance.
Ainsi se structurent des « systèmes d’actions
concrets » qui se fondent sur des jeux d’acteurs
coordonnés, reposant plus sur des règles informelles que
sur des réglementations formelles et l’utilisation
stratégique des zones d’autonomie permises par la
structure administrative. Au final, pour la sociologie des
organisations, c’est plus l’autonomie et la non-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

obéissance aux règlements qui caractérise le
fonctionnement de l’administration que l’obéissance
stricte à la hiérarchie et aux règles formalisées
juridiquement.
La discussion du troisième principe, celui de la
spécialisation, a fait l’objet d’analyses différentes
portant moins sur les agents administratifs que sur les
structures administratives. En effet, la spécialisation du
travail administratif repose sur la qualification des
fonctionnaires, mais tient aussi à la structuration de
l’administration sur la base de secteurs d’intervention
spécialisés. Dans le cadre de ce modèle, qui est celui de
la spécialisation sectorielle, et que l’on retrouve pour
l’ensemble des administrations occidentales, tout se
passe comme si à un problème faisant l’objet d’un
programme d’actions publiques correspondait une
structure administrative spécialisée. Cette superposition
entre politique publique et structure administrative
apparaît comme un élément favorisant une application
non problématique des décisions prises. Mais cette
vision, là aussi fortement teintée de juridisme, résiste mal
à l’analyse empirique qui, au contraire, tend à mettre au
jour la multiplicité des administrations qui prennent en
charge une politique publique, ce qui se traduit par des
chevauchements de compétences, voire des redondances,
conduisant à des conflits entre structures administratives.
Ce phénomène a été renforcé par la double évolution de
la territorialisation et de la transversalisation des
politiques publiques.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’analyse sociologique de l’administration met donc
clairement au jour les difficultés d’application des
principes de base de la bureaucratie, principes perçus
comme la condition de la mise en œuvre des politiques
publiques. Elle devient ainsi une séquence à
reconsidérer : de non problématique elle est désormais
considérée comme hautement problématique et surtout
comme peu maîtrisée par les décideurs. On comprend
alors pourquoi l’analyse des politiques publiques s’est
tout d’abord attachée à comprendre les écarts entre
décision et mise en œuvre, dans une perspective
qualifiée de top-down.

Les facteurs de distorsion

entre décision et mise en œuvre

Cette perspective, ouverte par l’ouvrage pionnier de

Pressman et Wildavsky (1973), est guidée par la
recherche des conditions d’une bonne mise en œuvre
des décisions prises, c’est-à-dire conforme à celles-ci.
Ainsi se mêlent dimension prescriptive (améliorer
l’efficacité des programmes d’action publique) et
dimension empirique (mettre au jour les distorsions entre
décision et mise en œuvre). Il s’agit d’une perspective
d’analyse par le haut (top-down) à double titre : parce
qu’elle part de la décision et parce qu’elle est, en
quelque sorte, au service des décideurs. L’accent est
donc mis sur les erreurs, les dysfonctionnements, les
ratés de la mise en œuvre afin d’y remédier4. Les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

nombreux travaux qui s’inscrivent dans cette
perspective, à partir du milieu des années 1970,
conduisent à mettre en avant plusieurs types de facteurs
(qui le plus souvent s’ajoutent et jouent donc
simultanément) permettant d’expliquer les écarts entre
décision et mise en œuvre. Nous partirons du principal
facteur mis en avant par Pressman et Wildavsky : la
multiplicité des échelons de la mise en œuvre.

Les échelons multiples de la mise en œuvre

Les premiers travaux de politiques publiques

spécifiquement consacrés à la mise en œuvre se sont
principalement intéressés aux unités administratives
chargées de celle-ci et aux relations qu’elles
entretiennent, puisque, dans la plupart des cas, ce sont
des structures administratives multiples qui ont en
charge l’application d’une politique publique. Les
distorsions par rapport à la décision sont expliquées,
d’une part, par les échelons multiples de
l’administration, ce qui pose la question de la
transmission verticale d’une décision, d’autre part, par
les conflits qui peuvent exister, sur le terrain, entre
différents types d’administration. Les travaux américains
se sont fortement intéressés au premier aspect dans le
cadre du fédéralisme, qui est au cœur de leur système
institutionnel. Ils mettent ainsi en avant la distance entre
le niveau d’autorité où la décision a été prise et les
niveaux d’exécution. Plus cette distance est importante,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

plus les niveaux d’exécution sont nombreux et
imbriqués, plus l’application de la décision s’avère
difficile.

Multiplicité des échelons administratifs

intermédiaires et évidement de la décision
Cet aspect est au cœur du travail pionnier de Pressman et
Wildavsky (1973). Leur étude très fouillée porte sur la mise en
œuvre de subventions fédérales destinées aux entreprises afin
qu’elles embauchent des chômeurs de longue durée issus des
minorités (noires en particulier) à Oakland (Californie). En 1966,
23 millions de dollars avaient été affectés à ce programme avec
pour objectif la création de 3 000 emplois. Trois ans plus tard, seuls
4 millions de dollars avaient été dépensés et 700 emplois avaient
été créés ; de plus, si la plupart de ces emplois avaient été attribués
à des membres des minorités, seuls 10 % concernaient des
chômeurs de longue durée. La mise en œuvre très limitée de ce
programme leur apparaît comme un cas d’école car la décision
initiale, prise par l’Economic Development Administration, agence
fédérale basée à Washington, faisait l’objet d’un large consensus ;
de plus l’objectif était clair et le contenu relativement simple. Les
distorsions importantes entre décision (fédérale) et mise en œuvre
(locale) sont liées selon eux avant tout à la multiplicité des acteurs
faisant le lien entre le lieu de décision et le lieu d’exécution. Ces
échelons intermédiaires constituent autant d’obstacles et de causes
de retard à la mise en œuvre conformément aux objectifs initiaux,
autant des sources de distorsions par rapport au but prévu, du fait de
la multiplicité des accords entre participants au programme que cela
suppose. Plus précisément, ils listent une quinzaine de participants
(de l’administration fédérale aux acteurs locaux) et 70 étapes
correspondant à des négociations intermédiaires (et à la nécessité
d’un accord entre acteurs impliqués) dans le cadre de la mise en
œuvre. Ainsi, « lorsque le nombre de points de rencontre (clearence
points) entre des participants nombreux et indépendants est élevé la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

probabilité pour qu’un programme d’action publique atteigne
ses buts est faible » (p. 110). La manifestation principale des
distorsions est l’existence de retards qui sont « fonction du nombre
de décisions intermédiaires, du nombre de participants à chacune
d’entre elles et de l’intensité de leurs préférences » (p. 118). C’est
donc en fin de compte la multiplicité des interactions entre acteurs
divers qui fait obstacle à la mise en œuvre, même si ceux-ci
partagent l’objectif principal du programme d’action publique.
Pressman et Wildavsky listent une série de raisons qui font que les
interactions entre acteurs multiples conduisent à la perte de
substance de la décision initiale :
l’incompatibilité de l’objectif central avec des
finalités organisationnelles internes ;
la préférence de certains acteurs pour
d’autres objectifs (ainsi un grand nombre
de fonctionnaires de l’EDA privilégient les
programmes à destination des zones rurales
au cœur de l’activité de l’agence) ;
le fait qu’un certain nombre de participants
ont d’autres projets auxquels ils consacrent
du temps et de l’attention ;
des différences entre acteurs quant à
l’urgence accordée au programme ;
des divergences au sujet de l’identité des
leaders du programme ;
les différences d’intensité dans
l’investissement de ces leaders dans le
programme ;
les contraintes juridiques et procédurales.
Ainsi « la multiplicité des participants et des logiques d’acteurs
(perspectives) se combinent pour transformer le programme en
course d’obstacles. Lorsqu’un programme dépend d’autant

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 d’acteurs, les possibilités de désaccords et de retards sont très
nombreuses » (p. 102). Ce sont aussi les différences dans les
hiérarchies des priorités et dans leurs allocations temporelles à un
programme donné qui entraînent une mise en œuvre limitée.

Les difficultés de mise en œuvre sont donc liées non

seulement aux échelons multiples, mais aussi aux
divergences entre les entités administratives chargées de
celle-ci. Cette perspective a été particulièrement
développée pour les États fédéraux : ainsi Renate
Mayntz (1978) a mis en avant les fortes différences dans
l’attitude par rapport à la législation allemande
concernant les émissions polluantes entre les
administrations fédérales aux moyens limités et les
administrations locales, plus fortement soumises aux
pressions des intérêts économiques locaux. La prise en
compte des échelons multiples se retrouve dans les
travaux, plus récents, portant sur la mise en œuvre des
politiques européennes marquées par un fort décalage
entre niveau décisionnel (celui des institutions de
l’Union européennes comme on l’a vu dans le chapitre
précédent) et niveaux de la mise en œuvre (nationaux et
infra-nationaux). Gerda Falkner, Oliver Treib, Michael
Hartlapp et Simone Leiber (2005) ont ainsi modélisé
différents types de transposition et de mise en œuvre des
directives européennes en fonction de l’existence ou
non, au niveau national et infra-national, d’un système
de représentations favorable à l’européanisation et
partagé, correspondant à une culture de la conformité
(« culture of compliance »). Ils ont distingué, en fonction

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des représentations et attitudes des acteurs nationaux et
infra-nationaux chargés de la mise en œuvre, trois, puis
quatre (Falkner et Treib, 2008), mondes de la mise en
conformité (« worlds of compliance ») avec les directives
européennes : celui de l’observation de la loi (« law
observance ») où les normes européennes sont mises en
œuvre de manière conforme du fait d’un consensus
cognitif entre acteurs administratifs et politiques (cas des
pays scandinaves) ; celui des politiques domestiques
(« domestic politics ») où l’application est plus limitée
du fait de divergences entre acteurs administratifs et
politiques, moins systématiquement favorables à
l’européanisation (on trouve notamment dans ce type
l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Espagne) ; celui de la
négligence (« neglegct ») où l’application des directives
ne se fait pas, le plus souvent du fait des fortes
oppositions à l’intégration européenne aux niveaux
administratifs et politiques (cas dans lequel on trouve la
France) ; enfin le monde des lettres mortes (« world of
dead letters ») où les directives sont transposées mais
non appliquées du fait des limites du contrôle et de
l’absence d’institutions adéquates (on y trouve les
nouveaux pays entrants issus de l’Europe centrale et
orientale).

Contenu de la décision et marges d’autonomie

Dans les premiers travaux français sur la mise en

œuvre, fortement inspirés par la sociologie des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

organisations, l’accent a plus été mis sur le fait que le
contenu même de la décision publique peut fortement
contribuer à créer des distorsions du fait de sa
formulation et de ses fondements conceptuels.
Au niveau de la formulation de la décision le flou, les
ambiguïtés, voire les contradictions constituent autant de
zones d’incertitude dont peuvent se saisir les acteurs
chargés de la mise en œuvre. Le plus souvent les
indéterminations de la décision dans son contenu même
laissent une marge d’autonomie qui conduit à de fortes
différences dans la mise en œuvre. En effet, tout dépend
alors de l’interprétation de la décision que font les
acteurs de terrain chargés de l’appliquer.

Formulation floue et mise en œuvre localisée :

l’exemple du défrichement des bois et des forêts
Cette politique, mise en place en France dans les années 1960,
vise à contrôler les défrichements, qui se multiplient à cause de la
croissance urbaine, d’opérations industrielles et de spéculations
agricoles. Les raisons principales sont économiques (préserver
l’industrie de la pâte à papier) et environnementales. Par une
circulaire découlant de la loi de finances de décembre 1969 est
introduit un nouveau motif de refus d’autorisation de défricher : « la
conservation des bois reconnus comme nécessaires à l’équilibre
biologique d’une région ». Le caractère très flou de ce critère, en
l’absence de définition précise de ce qu’est « l’équilibre
biologique », permet une grande latitude d’interprétation et crée une
importante zone d’incertitude dans la mise en œuvre. L’attitude de
l’administration départementale des Eaux et Forêts, qui examine
individuellement les dossiers de défrichements a été, de ce fait,
déterminante.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 On note, par conséquent, un contraste territorial important dans la
mise en œuvre du refus de défricher. Dans les zones de grande
culture (Picardie par exemple) ou à forte densité urbaine (Île-de-
France) les refus sont nombreux et systématiques. On peut
l’expliquer par le fait que l’attention portée aux massifs forestiers
par l’administration était déjà importante, par la faible homogénéité
des intérêts agro-sylvicoles, par l’existence d’un public préoccupé
par les questions de cadre de vie. Dans le Sud-Ouest il n’en va pas
de même : la mise en œuvre est très limitée. Pourquoi ? Tout
d’abord parce que la notion d’équilibre biologique y est plus
difficile à définir du fait de certaines spécificités géographiques.
Ensuite, le refus de défricher va à l’encontre d’autres politiques
publiques : la lutte contre les incendies, le développement des
cultures, l’aménagement touristique. Enfin, la concentration des
coûts pour les groupes sociaux directement touchés et ayant de
fortes capacités de contrôle et de mobilisation (syndicats agricoles
et sylvicoles, soutien des élus) auprès de l’administration, joue
également.

Padioleau, 1982.

L’autre aspect lié au contenu de la décision est la

théorie causale qui la sous-tend. La distorsion avec la
mise en œuvre survient alors quand cette conception se
révèle en décalage avec le terrain. Il en résulte le plus
souvent une non-application de la décision car celle-ci
repose sur des postulats erronés.

Postulats erronés et distorsions :

le cas du transport terrestre de marchandise

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Ce mode de transport est fortement réglementé, mais la
réglementation est très mal appliquée, voire pas du tout. Le non-
respect concerne en particulier le temps de travail (durée
hebdomadaire, temps de repos), le tonnage du véhicule (par la
surcharge), et la vitesse. Ces distorsions sont liées principalement à
la faible pertinence des deux postulats de base fondant l’action
publique en ce domaine.
Le premier postulat est celui de la centralité du transporteur. La
réglementation porte quasi exclusivement sur cet acteur. Au
contraire, les chargeurs et les auxiliaires (c’est-à-dire les
professions de courtage, d’affrétage, et de groupage) n’entrent que
très faiblement dans le champ d’intervention étatique. Or, le
transporteur est en bout de chaîne, il est en situation de forte
dépendance par rapport aux autres acteurs. Les auxiliaires sont le
pivot du système puisqu’ils forment l’interface entre les chargeurs et
les transporteurs. Ils sont les garants de l’obtention du fret et
détiennent l’expertise nécessaire à la connaissance de l’ensemble de
la réglementation. Le chargeur, quant à lui, est le donneur d’ordre.
Placé dans une situation de dépendance le transporteur n’a donc pas,
le plus souvent, d’autre solution pour survivre économiquement que
de contourner la réglementation. Et ceci d’autant plus qu’une partie
des infractions sont tolérées par l’administration et ne font que
rarement l’objet de sanctions par les forces de l’ordre qui effectuent
des contrôles prévisibles et qui sont réticentes à sanctionner. Le
second postulat est relatif à la conception de la concurrence entre le
rail et la route. Ces deux moyens de transport sont considérés
comme interchangeables : il suffirait donc d’agir sur la
réglementation et sur les prix (tarifs) pour modifier le rapport entre
ces deux moyens de transport. Les rigidités du passage d’un mode
de transport à l’autre ne sont donc que faiblement prises en compte.
La réglementation n’a, au final, quasiment aucun impact sur le
transport ferroviaire.

Dupuy et Thoenig, 1983.

Cet exemple montre aussi que les moyens existants

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

peuvent être un autre facteur d’écart par rapport à la
décision.

Moyens et contexte de la mise en œuvre

La mise en œuvre d’une ou de plusieurs décisions

suppose l’existence de moyens qui permettent de la
concrétiser. Ces moyens peuvent être de nature
différente : financiers, humains et techniques
principalement. Ils sont une condition indispensable à la
mise en œuvre effective d’une politique publique. Au
cœur de cette dimension se trouvent les moyens
financiers, pas seulement en tant que tels (des incitations
financières peuvent intéresser des acteurs à la mise en
œuvre d’un nouveau programme d’action publique ; la
mise en application de nouveaux droits tels que le droit
au logement opposable voté en 2007 suppose des
moyens importants afin de remédier à l’insuffisance de
logements disponibles…) que pour l’impact qu’ils ont
sur les autres moyens, en particulier les moyens humains
tant en termes de compétences que de nombre. La mise
en œuvre d’un nouveau programme d’action publique
suppose souvent d’accomplir de nouvelles tâches pour
toute une série d’agents administratifs chargés de la mise
en œuvre, ce qui s’avère généralement problématique,
comme l’illustrent les réformes de la justice en France.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Insuffisances de moyens humains et difficultés
d’application de la loi sur la présomption
d’innocence
Cette loi, adoptée à l’automne 2000 (et remise en cause en 2002),
renforçait les droits de la défense : avocat présent dès la première
heure de garde à vue, détention provisoire limitée, contrôle de
l’incarcération par un nouveau juge… Cette loi s’est d’emblée
heurtée au manque de magistrats pour remplir les fonctions
nouvelles de juge des libertés et de la détention, confrontés à la
multiplication des appels. De ce fait l’application d’une partie de la
loi a été reportée (en particulier celle concernant la possibilité de
défendre une demande de libération conditionnelle ou de semi-
liberté devant un vrai tribunal). Le manque de personnel concernait
toutefois surtout les greffiers, sans lesquels la machine judiciaire ne
peut pas fonctionner. Ainsi, un des premiers effets de la loi a été la
suppression d’audiences et de services dans certains tribunaux,
ainsi que la diminution de la proportion d’affaires envoyées à
l’instruction, ce qui va à l’encontre des objectifs de la loi puisque
cela entraîne le renvoi direct devant le tribunal correctionnel, sans
enquête (sauf policière).

Aux problèmes posés par les moyens humains

s’ajoutent ceux des moyens techniques, à deux niveaux :
celui de leur existence et celui de leur usage par les
acteurs concernés. Ainsi le Dossier médical personnel
– DMP –, devant permettre un meilleur suivi des
patients par le transfert d’informations entre
professionnels de soins et mesure phare de la réforme de
l’assurance-maladie, votée en 2004, a seulement
commencé à être mis en œuvre expérimentalement dans

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

quelques régions fin 2010 alors que sa généralisation
était prévue pour début 2007. Cet important retard
s’explique notamment par les difficultés techniques à
garantir la confidentialité et la sécurité des données
médicales individuelles, les problèmes de compatibilité
et d’interopérabilité avec les logiciels utilisés par les
professionnels de santé, assez réticents face à la saisie
informatique des données de leurs patients.
Un autre aspect à prendre en compte est l’existence
de moyens de contrôle et de sanction dont l’absence
peut aussi empêcher l’application d’une politique
publique, surtout quand les incitations font défaut.

Insuffisance des contrôles et des sanctions : la

mise en œuvre très limitée de la « maîtrise
médicalisée des dépenses de santé »
Cette politique se concrétise en octobre 1993, dans le cadre de la
convention médicale qui met en œuvre les principes de la loi
Teulade de décembre 1992. L’outil le plus emblématique de cette
nouvelle modalité de maîtrise est celui des références médicales
opposables (RMO), correspondant à des normes de pratiques à
respecter pour des pathologies précises. La mise en œuvre de cet
instrument, renforcé par les ordonnances de 1996 (découlant du plan
Juppé), a été limitée.
Sa faible effectivité est liée principalement aux limites des
sanctions ; autrement dit, le caractère opposable est resté largement
virtuel. Le contraste est, en effet, assez saisissant entre le constat de
l’importance du nombre de cas de non-respect des RMO et
l’absence de sanctions : ainsi, selon une étude de la Cour des
comptes parue en 1998, entre 1994 et 1997, sur 21 000 médecins

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 dont la pratique a été étudiée, plus de 10 d’entre eux ont dérogé au
moins une fois à une RMO, mais moins de 200 médecins ont été
pénalisés. Cet outil de maîtrise a donc été progressivement
abandonné du fait des « limites inhérentes aux RMO (conception,
fabrication, contrôlabilité) ; de l’inertie de la vie conventionnelle
(difficultés à faire sanctionner le non-respect) ; du désintérêt des
médecins pour ce type de contrôle ; des tractations politiques
officielles ou officieuses entre professionnels de santé, directions
des caisses d’assurance-maladie responsables des pouvoirs
publics ; des conflits doctrinaires à propos des méthodes de la
maîtrise des dépenses de santé ».

Ogien, 1998, p. 150.

L e contexte plus général de la mise en œuvre peut

aussi contribuer aux distorsions entre décision et mise en
œuvre. Il s’agit principalement du contexte politique et
d u contexte économique. Sur le plan politique, tout
changement (en particulier gouvernemental, mais aussi
ministériel ou au niveau local) peut entraîner une
modification des priorités. Le plus souvent on assiste à
des retards ou à une application plus limitée d’une
décision prise par d’autres acteurs politiques, voire dans
certains cas à la non-mise en œuvre, comme on l’a vu
dans le chapitre 1 avec l’exemple de la loi Thomas de
1996, instaurant des fonds de pension, adoptée juste
avant une alternance politique et qui n’a jamais été
appliquée. Sur le plan économique, les changements de
conjoncture ont souvent pour effet de modifier les
capacités financières de la mise en œuvre. Ainsi une
récession économique peut non seulement modifier les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

priorités en termes d’action publique, mais aussi limiter
les moyens financiers permettant la mise en œuvre de
telle ou telle politique. Une période de croissance a les
effets inverses. Il faut également tenir compte des
interactions entre différentes politiques publiques, du
fait notamment de la transversalité croissante de l’action
publique.
L’importance des écarts avec la décision a conduit
certains auteurs à promouvoir une autre perspective
d’analyse de la mise en œuvre des politiques publiques.

L’approche par le bas

L’élément central de la critique de l’approche par le

haut, faite par un nombre croissant de chercheurs au
tournant des années 1980 (Sabatier, 1986), est sa
focalisation sur les acteurs centraux de la décision. En
effet, la perspective présentée dans la section précédente
accorde un primat à la décision puisqu’il s’agit, non
seulement, de comprendre les écarts entre décision et
mise en œuvre mais aussi, par là, de rendre la mise en
œuvre plus conforme à la décision. L’approche top-
down continuerait donc à participer à cette polarisation
sur la décision publique, caractéristique de l’approche
séquentielle, et sur les acteurs de celle-ci : acteurs
politiques et sommets de l’administration en particulier.
Il en découle la mise en avant d’une approche qualifiée
de « bottom-up » inversant la perspective analytique en
partant des acteurs de la mise en œuvre, principalement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

les agents administratifs de base et les ressortissants. Elle
considère que ces acteurs, plus diversifiés et moins
systématiquement étatiques, sont les acteurs majeurs des
politiques publiques du fait de leur rôle central dans
leur concrétisation.

Les acteurs de la mise en œuvre

Dans cette perspective, l’attention s’est surtout portée

vers les agents administratifs en contact direct avec le(s)
public(s) cible d’une politique publique. Michael Lipsky
(1980), dans un travail de référence sur cette question,
parle de « street-level bureaucrats » pour désigner ces
agents de base ou de terrain de l’administration5. Il ne
les caractérise pas seulement par le contact en face à
face avec le public, mais aussi par le fait que leur action
a des effets directs sur l’existence des individus
concernés par la politique publique. Il met en avant le
pouvoir de ces fonctionnaires de base puisqu’ils
prennent des décisions qui ont un impact concret sur les
ressortissants6 d’une politique publique. Il s’appuie sur
l’un des résultats majeurs de la sociologie de
l’administration (dans le cadre de la sociologie des
organisations), à savoir l’autonomie (relative) de l’acteur
au sein de l’organisation administrative. Elle conduit
l’agent administratif de base à exercer un pouvoir
discrétionnaire vis-à-vis des usagers. Celui-ci porte
notamment sur la nature, le montant et la qualité des
prestations offertes par l’administration ainsi que sur le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

recours éventuel à des sanctions. Les agents
administratifs au guichet sont aussi en capacité de
contrôler la durée d’une procédure (l’accélérer ou, au
contraire, la retarder) et la communication de
l’information (diffusion large ou, au contraire,
rétention). Dans certains cas l’action de ces agents peut
contribuer à redéfinir l’orientation même de l’action
publique en en modifiant les finalités. Pour toutes ces
raisons, Lipsky les qualifie de véritables policy-makers,
dans la mesure où c’est par leurs actions et leurs
pratiques qu’une politique publique existe
effectivement, comme le montrent par exemple les
politiques à l’égard des étrangers.

L’exercice d’une magistrature bureaucratique

par les fonctionnaires en charge de l’immigration
L’histoire de l’administration des étrangers en France entre 1945
et 1975 montre l’autonomie des pratiques des agents de
l’administration par rapport au cadre juridique des politiques
publiques. Du fait du monopole dont ils bénéficient dans
l’application du droit, ils exercent une forme de « magistrature
bureaucratique ». Elle se traduit en particulier par un traitement des
étrangers « à la carte ». Les fonctionnaires opèrent une sélection en
faveur des étrangers présumés « assimilables » (ce qu’aucun texte
ne prévoit) qui profite aux ressortissants italiens dans les années
1950 et aux ressortissants portugais dans les années 1970. Les
pratiques varient aussi en fonction de la conjoncture économique
(sans que des décisions soient prises au niveau de l’orientation de
la politique publique) : en période de forte croissance les ouvriers
obtiennent facilement un statut stable ; au contraire, en période de
récession, l’accès au séjour des étrangers peu qualifiés se durcit

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 (sans modification du cadre juridique). Un autre exemple est fourni
par l’allongement systématique des délais pour l’acquisition de la
nationalité française des ressortissants des pays d’Afrique noire qui
bénéficiaient d’un régime très favorable dans les années 1960. La
pratique administrative vise à réduire la portée de certains textes
juridiques. Il existe donc une marge d’appréciation importante des
agents intermédiaires de l’État (chefs de bureau en particulier) pour
prendre des décisions portant sur le droit au séjour, l’accès au
marché du travail et l’acquisition de la nationalité française.

Spire, 2005.

Dans d’autres cas, l’autonomie des acteurs chargés de

la mise en œuvre d’une (ou de plusieurs) politique(s)
publique(s) conduit à une concrétisation qui va au-delà
des prescriptions juridiques en répondant notamment à
des demandes du public non prévues par les textes, ce
qui traduit une forte capacité d’adaptation des
fonctionnaires aux individus concrets auxquels ils sont
confrontés.

Adaptation au public et dépassement des rôles

prescrits :
le cas du traitement administratif de la misère
Ce constat est tiré d’une étude portant sur le comportement des
agents au guichet des Caisses d’allocations familiales (CAF), qui
délivrent et qui gèrent un nombre important de prestations sociales
(prestations familiales, RMI, aides au logement…) concernant le
plus souvent l’intimité des personnes. Les demandes auxquelles sont

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 confrontés ces agents ne se réduisent pas aux cas de figures prévus
par les textes dans la mesure où, pour les publics précarisés, la
demande porte aussi sur l’écoute et le contact, le guichet d’une CAF
constituant parfois un substitut fonctionnel à des échanges sociaux
devenus très limités du fait de l’absence de travail, de la faiblesse
des ressources financières et de l’isolement. La demande est loin
d’être uniquement administrative, elle porte plus fondamentalement
sur l’exposition et la prise en compte d’une souffrance personnelle.
L’attitude des agents au guichet passe alors souvent par une
adaptation à ces demandes, permise par le flou et les incertitudes de
la définition de leur fonction et par la relative indépendance dont ils
bénéficient dans leur travail ; elle répond également à une volonté
de diminuer les tensions liées à la misère (ressentiment,
agressivité…). « À ces attentes renforcées et renouvelées
correspondent en effet de nouvelles pratiques et de nouveaux usages
de la relation de guichet. […] Le guichet, symbole de la froideur et
la rigueur administratives, devient ainsi un lieu de parole et
d’échange pour ceux qui en manquent » (Dubois, 1999, p. 192).
Ainsi s’expriment les dispositions personnelles de ces agents : « les
agents d’accueil témoignent souvent d’un fort engagement personnel
dans leur travail, au point que la personne prend parfois le pas sur
la fonction » (p. 3).

Il ne faudrait cependant pas surestimer la capacité

d’action autonome des agents chargés de la mise en
œuvre des politiques publiques. En effet, leur pouvoir
discrétionnaire est encadré par des règles dont ils ne
peuvent pas faire totalement abstraction. De plus,
comme le montre une enquête portant sur
500 fonctionnaires (Warin, 2002), l’attitude de certains
petits fonctionnaires consiste plutôt à veiller à une
application stricte des règles afin de garantir un accès
égal à leurs droits pour l’ensemble des usagers des
services publics, en vertu d’une norme d’équité7.
L’autonomie des agents administratifs chargés de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

m i s e en œuvre est également limitée par leur
environnement. La pénétration de l’administration par
son environnement, déjà mise en évidence par Selznick
(1949) pour la TVA, conduit parfois à l’existence de
« passe-droits » traduisant le fait que la non-application
de la règle est le cas le plus fréquent et son respect
l’exception.

Les « passe-droits » de la politique réglementaire

de l’eau
En 1975 a été créée une « police de l’eau », c’est-à-dire un
ensemble d’obligations et de sanctions concernant les prélèvements
et les rejets dans les cours d’eau et s’appliquant à tous les
utilisateurs d’eau, principalement les industriels, les agriculteurs et
les communes. L’examen de l’application des textes concernant la
réglementation de l’eau montre une grande passivité des
fonctionnaires des Directions départementales de l’agriculture et
des forêts (DDAF) vis-à-vis des agriculteurs et de ceux des
Directions départementales de l’équipement (DDE) vis-à-vis des
communes. Ainsi, on note un faible nombre de contrôles d’initiative
administrative, celle-ci venant plutôt d’associations. Et, lorsqu’une
procédure est engagée pour un rejet non déclaré ou non conforme
aux prescriptions, il n’y a pas d’établissement de procès-verbal
dans plus de la moitié des cas. Enfin, lorsque celui-ci est tout de
même établi, la recherche de régularisation l’emporte sur la
sanction. Il y a donc très rarement une poursuite judiciaire. Cette
faible mise en œuvre ne traduit pas seulement le poids des
agriculteurs et des communes auprès des administrations
concernées, mais aussi la faiblesse des moyens de contrôle et des
dispositifs techniques de mesure et d’enregistrement. Enfin, le flou
des textes favorise la faible implication de l’administration : ainsi
la loi sur l’eau de 1992 n’impose pas d’objectifs précis en matière
de qualité des eaux ou de hiérarchisation des usages prioritaires.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Lascoumes et Le Bourhis, 1996.

Le rôle des interactions entre les agents administratifs

chargés de la mise en œuvre et leur environnement
conduit à prendre en compte le comportement des
publics cibles. L’impact des ressortissants est le plus net
lorsque ceux-ci s’opposent à une décision en empêchant
sa mise en œuvre, ce qui, dans un certain nombre de cas,
conduit à la remise en cause du contenu même de la
politique publique.

De l’opposition des médecins libéraux au plan

Juppé
à sa remise en cause
La remise en cause par les médecins libéraux des mécanismes
d’ajustement économique découlant des objectifs quantifiés de
dépenses d’assurance-maladie, au cœur du plan Juppé présenté par
le Premier ministre en novembre 1995, est déclenchée rapidement.
Dès le mois de décembre le Syndicat de la médecine libérale
(SML), avec la Confédération des syndicats médicaux français
(CSMF) et la Fédération des médecins de France (FMF), organise
une manifestation nationale, sur la base de mots d’ordre tels que le
refus du « rationnement des soins » et de la « maîtrise comptable ».
Ces trois organisations constituent, en février 1996, un « collectif de
défense de la médecine libérale » chargé d’organiser une campagne
média contre le plan Juppé, en particulier contre les sanctions sous
la forme de reversements en cas de dépassement des objectifs de
dépense.
Celles-ci sont précisées dans un décret d’application, datant du
19 décembre 1996, de l’ordonnance du 24 avril 1996 portant sur

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’organisation de la Sécurité sociale et inscrites dans les
conventions médicales signées au cours du premier trimestre 1997,
par MG France pour les généralistes, l’Union collégiale des
chirurgiens et spécialistes français pour les spécialistes. Elles se
heurtent à la vive opposition des autres organisations. Elle conduit à
des manifestations au printemps 1997 et surtout au mouvement des
internes, qui demandent (et obtiennent) un moratoire de sept ans
pour les jeunes médecins qui s’installent, autrement dit l’exemption
des sanctions pour près du quart des spécialistes.
Le « front libéral » a également recours à des moyens juridiques
pour lutter contre les reversements en faisant appel devant le
Conseil d’État, qui lui donne raison par deux arrêts en juin et en
juillet 1998, annulant les arrêtés approuvant les conventions
médicales. Par conséquent, le mécanisme de sanctions devait être
redéfini dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité
sociale pour 1999. Celle-ci supprime la régionalisation des
reversements et prévoit leur individualisation en cas de
dépassement de l’objectif national de dépenses d’assurance-
maladie, en fonction du niveau de revenu des médecins et de
l’appartenance au secteur 2. Ce nouveau dispositif est à son tour
annulé par une décision du Conseil constitutionnel du 18 décembre
1988 (98-404), au motif que le critère du revenu est sans rapport
avec l’objet de la loi, puisque le reversement est ainsi déconnecté
du volume d’activité du médecin dans l’année. Les médecins
opposés au plan Juppé obtiennent donc sur le plan juridique (et avec
le soutien des parlementaires de droite qui ont saisi le Conseil
constitutionnel) la remise en cause des sanctions collectives et
individuelles. Il en résulte que le dépassement des objectifs de
dépenses d’assurance-maladie, pourtant net depuis 1998, n’est pas
sanctionné. Le changement de gouvernement au printemps 2002 a
entraîné l’entérinement de la suppression de tout mécanisme de
reversement lié au dépassement de l’objectif des dépenses.
L’opposition du « front libéral » a donc très largement porté ses
fruits en vidant de son contenu la maîtrise quantitative des dépenses
d’assurance-maladie dans le secteur ambulatoire.

Hassenteufel, 2003.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Ce refus par le public cible (en tout cas par une partie
de celui-ci) peut aussi se traduire par des comportements
tels que la fraude, comme on l’a vu précédemment dans
le cas des transporteurs routiers. De manière plus
générale, au niveau des ressortissants des politiques
publiques, le problème central qui se pose est celui de
l’imprévisibilité de leur comportement. De ce fait,
l’attitude du public cible peut fortement modifier les
effets concrets d’une politique publique, voire sa
signification.

L’utilisation des mesures de lutte contre le

chômage
par les employeurs
Deux grands types de comportements sont à relever. Le premier
peut être qualifié d’« effet d’aubaine ». Les mesures de lutte contre
le chômage contenant des exonérations de charges pour les
employeurs et/ou des primes ainsi que des modes de rémunération
spécifiques sont utilisées pour embaucher une main-d’œuvre à coût
moins élevé (voire rémunératrice dans certains cas) plutôt que des
salariés avec un contrat de travail à durée indéterminée8. Ainsi, ces
mesures ne jouent que très peu sur le niveau de chômage puisque ces
emplois auraient de toutes les façons été créés, l’impact porte
seulement sur le type de public embauché. De plus, au lieu de créer
un emploi stable, ces dispositifs conduisent à des embauches
successives sur des contrats à durée déterminée pour bénéficier à
plein des avantages financiers de la mesure. L’autre comportement
se traduit par le non-respect des contreparties en termes de
formation. Dans le cas des stages d’initiation à la vie
professionnelle (SIVP) et des stages de réinsertion en alternance

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 (SRA), les employeurs (en particulier dans le secteur du commerce
et des services) se sont très peu acquittés de leurs obligations en
termes de formation. De ce fait, ces dispositifs ont un impact
marginal sur le chômage, mais contribuent à la flexibilisation de
l’emploi, y compris dans le secteur public.

Garraud, 2000.

Vers une approche centrée sur les interactions

d’acteurs

Cette perspective d’analyse valorise donc la mise en

œuvre au détriment de la décision. De ce fait, elle
propose de partir, non pas de la décision, mais de la
mi s e en œuvre ; plus précisément des interactions
d’acteurs qui s’opèrent à ce niveau. Ainsi l’approche par
le bas s’affranchit bien plus nettement du modèle
séquentiel en plaçant au centre de l’analyse les
interactions d’acteurs. Certains auteurs (notamment
Hjern, 1982) remettent même en cause la distinction
entre décision et mise en œuvre, parce qu’elle conduit à
négliger le fait que certains acteurs participent à la fois à
ces deux séquences et surtout parce que les agents
administratifs de base et les ressortissants ignorent
parfois totalement les acteurs centraux impliqués dans la
décision et négocient directement entre eux. Ils
préconisent de partir des buts, des stratégies, des
activités et surtout des interactions entre les acteurs « du

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

bas » qui conditionnent la concrétisation d’une politique
publique. Bardach (1977) parle de « jeu de mise en
œuvre » (« implementation game »), signifiant par là que
la mise en œuvre doit être analysée comme un jeu
d’acteurs cherchant à contrôler la mise en œuvre afin
d’être en mesure de poursuivre leurs propres buts et
objectifs. L’enjeu central est celui du pouvoir exercé par
les différents acteurs impliqués. La mise en œuvre reflète
les rapports de pouvoir et les ressources détenues par les
différents acteurs. Hjern et Porter (1981) parlent quant à
eux de « structures de mise en œuvre »
(« implementation structure ») correspondant à des
configurations d’acteurs, reposant sur des négociations
et des conflits, dont le fonctionnement permet de
comprendre la traduction effective d’un programme
d’action publique. Il en résulte que l’approche par le
bas considère la concrétisation des politiques publiques
comme un processus qui s’inscrit dans la durée,
correspondant à des négociations répétées entre des
acteurs multiples. La prise en compte et la
compréhension des dynamiques d’ajustements mutuels,
fondés sur des conflits, des négociations et des
phénomènes d’apprentissage, devient de ce fait centrale.
Par là, l’approche par le bas peut aussi conduire à mettre
au jour des dynamiques de changement reposant sur la
redéfinition des problèmes, les modifications des
positions des acteurs, les transformations des façons de
faire dans le cadre de ces interactions multiples et
suivies.
Ce renversement de perspective pose toutefois deux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

grands types de problèmes, fortement liés. Le premier est
de réduire une politique publique à sa concrétisation et
ainsi d’occulter notamment la construction des
problèmes publics, au risque aussi de diluer la notion
même de mise en œuvre qui se confond alors avec
l’ensemble d’une politique publique. Le second est de
sous-estimer l’impact de la décision sur la mise en
œuvre. En effet, même si la concrétisation des politiques
publiques ne découle pas directement des normes, règles
et procédures définies dans le cadre du processus
décisionnel, il n’en reste pas moins que celles-ci
encadrent la mise en œuvre en balisant le champ des
possibles et les manières de faire pour les acteurs
administratifs à la base et les ressortissants. Il ne faut
donc pas trop durcir cette opposition entre approche par
le haut et approche par le bas, qui sont probablement
plus complémentaires qu’opposées, leur usage
dépendant notamment du type de politique publique
(Lane, 1987) et de l’existence ou non d’un programme
spécifique analysable isolément (Birkland, 2011), ce qui
rend une synthèse, mettant l’accent sur les interactions
entre les acteurs en charge de la mise en œuvre dans un
cadre construit par des décisions, possible (Sabatier,
1986). D’autres auteurs (Goggin et alii, 1990) ont
proposé une approche mettant en avant les modes de
communication entre les acteurs aux différents niveaux
de la mise en œuvre (pour une présentation synthétique
en français on pourra se reporter à Kübler et de
Maillard, 2008, p. 82-84).
Plutôt que de trancher en faveur de l’une ou l’autre

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de ces approches il apparaît plus heuristique de
souligner les avancées permises par ces débats sur
l’analyse de la mise en œuvre. Tout d’abord, en incitant
à analyser celle-ci dans la durée ils conduisent à prendre
en compte non seulement les outputs (en particulier la
façon dont les acteurs s’approprient les instruments)
mais aussi les outcomes (les effets dans une perspective
qui n’est pas seulement celle de l’économie des
politiques publiques, focalisée sur l’impact causal
mesurable sur des populations cibles d’un dispositif,
mais aussi celle d’une sociologie politique de l’action
publique en termes de transformations de rapports
sociaux et de pouvoir).
Ensuite, les perspectives ouvertes par ces débats
s’avèrent particulièrement pertinentes pour analyser une
des évolutions majeures à l’œuvre dans l’action
publique contemporaine : la part croissante des
politiques constitutives ou procédurales et des politiques
incitatives par rapport aux politiques substantielles
(distributives, redistributives et productives) dont
l’objectif central est de structurer et d’organiser des
interactions à travers le développement d’instruments
contractuels notamment (cf. chapitre 9), ce qui laisse
une marge d’autonomie importante aux acteurs
directement impliqués dans la mise en œuvre. Comme le
met en avant Vincent Dubois (2010) « on peut faire
l’hypothèse que les politiques publiques contemporaines
laissent dans de nombreux cas une responsabilité
croissante aux échelons subalternes pour apprécier les
conditions et modalités de leur mise en œuvre » (p. 274-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

275). Il en résulterait notamment un accroissement du
pouvoir discrétionnaire des agents au guichet. Cette
évolution serait liée à trois facteurs principaux. Tout
d’abord « l’intensification des changements
institutionnels, de la décentralisation à la réforme des
échelons déconcentrés en passant par les réorganisations
internes, brouille la répartition des compétences et les
relations hiérarchiques ce qui peut conduire des agents
intermédiaires à pouvoir (ou devoir) prendre des
décisions dont on ne sait plus clairement à qui elles
incombent » (p. 276). Ensuite, cette incertitude
concerne aussi les objectifs d’un certain nombre de
politiques publiques : « le personnel “de terrain” est
placé dans la situation de devoir arbitrer les questions
posées par les réformes sans qu’elles y apportent des
réponses […]. Il s’agit en bref de traiter
“techniquement” ce qui n’a pas été tranché
politiquement, et donc de “fabriquer”, mais sous forte
contrainte, les politiques publiques » (p. 277). Enfin, la
valorisation de la proximité et la responsabilisation des
agents administratifs renforce le rôle des relations de
guichet.
Ces débats contribuent aussi à développer une analyse
multiniveaux et transversale de l’action publique.
L’analyse top-down met l’accent sur l’articulation
verticale entre les différents niveaux (international,
européen, national, local…) à partir de l’impact du
niveau supérieur sur le niveau inférieur, tandis que
l’approche bottom-up conduit plus à s’intéresser aux
interdépendances entre acteurs relevant de différents

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

niveaux dans un territoire donné. Est ainsi posée la
question de la construction d’espaces d’action publique
mêlant des acteurs aux logiques territoriales, aux
intérêts, aux pratiques et aux représentations différentes,
ce qui permet d’appréhender la transversalité croissante
de l’action publique contemporaine. Ces deux
évolutions majeures (articulation entre des niveaux
multiples, transversalité) conduisent aussi à adopter un
cadre d’analyse basé sur les interactions d’acteurs. Ainsi
ces débats ouvrent la voie à une nouvelle perspective
d’analyse des politiques publiques partant des
interactions d’acteurs autour d’enjeux et d’instruments
multiples et non plus des séquences.

Références bibliographiques principales

BARDACH P. (1977), The Implementation Game: What

Happens after a Bill Becomes a Law, Cambridge, MIT
Press.
DUBOIS V. (2010), « Politiques au guichet, politiques
du guichet » dans O. BORRAZet V. GUIRAUDON (dir.),
Politiques publiques, 2. Changer la société, Paris,
Presses de Sciences Po, p. 265-286.
DUPUY F., THOENIG J.-C. (1983), Sociologie de
l’administration française, Paris, Armand Colin.
HILL M., HUPE P. (2009 [2002]), Implementing Public
Policy, Londres, Sage (2e ed.)
HJERN B. (1982), “Implementation Research-The Link

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Gone Missing”, Journal of Public Policy, 2 (3), p. 301-
308.
HJERN B., PORTER D. (1981), “Implementation
Structures: a New Unit of Administrative Analysis”,
Organization Studies, 2, p. 211-227.
LANE J. E. (1987), “Implementation, Accountability
and Trust”, European Journal of Political Research, 15
(5), p. 527-546.
LIPSKY M. (1980), Street-Level Bureaucracy: Dilemmas
of the Individual in Public Services, New York, Russel
Sage Foundation.
PRESSMAN J., WILDAWSKY A. (1973), Implementation,
Berkeley-Los Angeles, University of California Press.
SABATIER P. (1986), “Top-Down and Bottom-Up
Approaches to Implementation Research: a Critical
Analysis and Suggested Synthesis”, Journal of Public
Policy, 6 (1), p. 21-48.
SABATIER P., MAZMANIAN D. (1979), “The Conditions of
Effective Implementation: A Guide to Accomplishing
Policy Objectives”, Policy Analysis, 5 (4), p. 481-504.

Études de cas

DUBOIS V. (1999), La vie au guichet. Relation

administrative et traitement de la misère, Paris,
Economica.
FALKNER G., TREIB O., HARTLAPP M., LEIBER S., (2005),
Complying with Europe. EU Harmonisation and Soft

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Law in the Member States, Cambridge, Cambridge UP.
GARRAUD P. (2000), Le chômage et l’action publique.
Le « bricolage institutionnalisé », Paris, L’Harmattan.
HASSENTEUFEL P. (2003), « Le premier septennat du plan
Juppé : un non-changement décisif », dans J. DE
KERVASDOUÉ (dir.), Le carnet de santé de la France 2003,
Paris, Dunod, p. 123-147.
LASCOUMES P., LE BOURHIS J.-P. (1996), « Des “passe-
droits” aux passes du droit. La mise en œuvre
sociojuridique de l’action publique », Droit et société,
32, p. 51-73.
OGIEN A. (1998), « Les conditions de la mesure de
l’efficacité en matière de santé. Une analyse de la mise
en œuvre des références médicales opposables », rapport
de recherche pour le Commissariat général au Plan et la
MIRE.
SELZNICK P. (1949), TVA and the Grass Roots ,
Berkeley, University of California Press.
SPIRE A. (2005), Étrangers à la carte. L’administration
de l’immigration en France (1945-1975), Paris, Grasset.
1 - . Ce terme est également utilisé en allemand. Il est en général traduit par
« mise en œuvre » en français ; toutefois pour certains auteurs implementation
renvoie à « tout processus politico-administratif qui suit la prise de décision
parlementaire », tandis que la mise en œuvre désigne « l’ensemble des
processus qui, après la phase de programmation, visent la réalisation concrète
des objectifs d’une politique publique » (Knoepfel, Larrue et Varone, 2001,
p. 214-215).
2 - . « Comment de grands objectifs formulés à Washington s’évanouissent à
Oakland ; ou pourquoi il est étonnant que des programmes fédéraux aient le
moindre effet, il s’agit donc de l’histoire de l’administration chargée du
développement économique, racontée par deux observateurs impartiaux qui

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

cherchent à tirer des leçons sur la base des espoirs déçus. » Le sous titre
original est “How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland ;
Or, Why It’s Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga of
the Economic Development Administration as Told by Two Sympatetic
Observers Who Seek to Build Morals on Foundation of Ruined Hopes”.
3 - . Dans leur introduction Pressman et Wildavsky remarquent qu’ils n’ont
trouvé aucune analyse approfondie de mise en œuvre d’un programme d’action
publique, à l’exception de l’ouvrage de Martha Derthick, New Towns in-
Town, paru l’année précédente (1972) et rendant compte de l’échec du
programme de construction de nouveaux quartiers urbains, mélangeant Noirs et
Blancs ainsi que riches et pauvres, décidé par l’administration Johnson en
1967.
4 - . Certains auteurs, tels Christopher Hood (1976) ou Sabatier et
Mazmanian (1979), cherchent même à déterminer les conditions d’une mise en
œuvre parfaite : une ligne de commandement hiérarchique unique, la définition
d’objectifs clairs, l’existence d’une théorie causale adéquate, une bonne
communication entre les unités administratives chargées de la mise en œuvre,
d e s agents administratifs bien formés, des soutiens extérieurs, l’absence de
pression temporelle et de changement dans le contexte socioéconomique…
5 - . Par là Lipsky désigne en particulier les instituteurs, les travailleurs
sociaux, les agents des services sociaux et de santé, les policiers… D’autres
chercheurs parlent de « petits fonctionnaires » (Warin, 2002) ou
d’« administration au guichet » (Dubois, 1999).
6 - . « Le terme de “ressortissants” des politiques publiques désigne
communément les individus, les groupes socioprofessionnels et les institutions
à qui les politiques sont destinées » (Warin, 1999, p. 103).
7 - . L’un des principaux résultats obtenus est le fait que « moins d’un agent
sur trois reconnaît procéder sur le mode de l’arrangement avec les règles et,
encore, la plupart du temps de façon exceptionnelle. […] À l’inverse, près des
deux tiers des agents reconnaissent ne jamais adapter les règles ou les
procédures ou bien rarement. […] Ce résultat est majeur parce qu’il indique,
d’une part, que la pratique de l’arrangement est minoritaire et, d’autre part,
qu’en évitant d’utiliser ce registre les fonctionnaires ont pleinement le
sentiment d’agir équitablement » (p. 81-84). Leur objectif principal est donc de
« parvenir à une application pleine et entière des règles et des procédures »
(p. 88). Le problème central ne serait alors plus celui du pouvoir
discrétionnaire des fonctionnaires, mais celui de la mise en œuvre la plus
complète possible des règles existantes : « À la différence de ce que suppose
le modèle de la discrétionnarité pensé il y a plus de vingt ans, le problème, tel

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

qu’il apparaît aujourd’hui, n’est pas tant celui de la rigidité des systèmes
réglementaires mais plutôt celui de la difficulté à les appliquer le plus
complètement possible » (p. 94). Ceci dans le but d’égaliser au maximum les
conditions d’accès aux services publics.
8 - . Autre exemple : en 2006 le premier bilan du contrat nouvelle embauche
(auquel l’employeur peut mettre fin sans explication durant les deux premières
années) fait par la DARES et l’ACOSS soulignait que dans 90 % des cas le
CNE remplace des embauches en CDD ou CDI.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 5

L’action publique comme

construction collective
d’acteurs en interaction
LES CHAPITRES PRÉCÉDENTS ont permis de mettre en
évidence différentes limites de l’approche séquentielle
des politiques publiques. Ils conduisent à abandonner
une perspective d’analyse en termes de production
étatique des politiques publiques (du fait de la
multiplicité des acteurs intervenant tant dans la
construction des problèmes publics que dans les
processus décisionnels et la mise en œuvre), sans pour
autant rejeter le vocabulaire séquentiel. Les analyses
critiques du modèle d’analyse séquentiel, relevant
principalement de la sociologie des organisations, ont
entraîné l’élaboration de nouvelles notions (telles que
les réseaux d’action publique et les coalitions de cause)
s’inscrivant dans une perspective analytique, fondée sur
les interactions d’acteurs et relevant plus de la
sociologie politique. Ce nouveau cadre d’analyse vise à
rendre compte du caractère collectivement construit de
l’action publique contemporaine. Il comporte trois
dimensions principales : l’analyse des acteurs, l’analyse
de leurs interactions et leur contextualisation. Il s’appuie
sur une diversité de méthodes d’enquête, que nous

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

allons aussi présenter, afin de rendre compte des
dimensions multiples de l’action publique telle qu’elle
se donne à voir aujourd’hui. Cette perspective d’analyse,
en termes d’interactions d’acteurs contextualisées, opère
une double rupture avec le modèle séquentiel de la
production étatique des politiques publiques : d’une
part, elle n’est pas fondée sur les séquences d’une
politique publique mais sur les acteurs de l’action
publique ; d’autre part, elle ne se focalise pas sur les
acteurs étatiques des politiques publiques mais, au
contraire, cherche à rendre compte de la diversité des
acteurs (en partie non étatiques) de l’action publique.
La perspective d’ensemble présentée ici ne renvoie
pas à une seule approche théorique puisqu’elle cherche
notamment à combiner analyse stratégique, sociologie
des acteurs, analyse cognitive et ​néo-institutionnalisme,
afin d’appréhender les interactions entre les acteurs
multiples d’une politique publique et leur inscription
dans des contextes d’action non directement maîtrisés
par ceux-ci (contexte politico-institutionnel, conjoncture
économico-financière, règles supranationales, impact des
autres politiques publiques…). Ce cadre d’analyse se
distingue (plus qu’il ne s’y oppose) de plusieurs
manières du modèle des « trois I » (pour intérêts,
institutions et idées) (Palier et Surel, 2005) : tout
d’abord l’analyse des acteurs proposée ici combine
ressources, dimension cognitive et intérêts (alors que
dans le modèle des « trois I » les acteurs sont synonymes
d’intérêts) ; ensuite, l’analyse des interactions ne se
réduit pas à celle de leur institutionnalisation ; enfin, il

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

prend en compte plus directement les contextes
multiples de l’action publique. Plutôt que les « trois I »
nous mettons en avant trois niveaux analytiques
principaux : les acteurs, les interactions et les contextes.

L’analyse des acteurs

des politiques publiques :
ressources, représentations et intérêts

Utiliser la notion d’acteur signifie que l’on part de

l’hypothèse de l’autonomie relative de la capacité
d’action d’un individu effectuant des choix stratégiques
dans un contexte donné qui ne le contraint jamais
complètement. « Les acteurs sont insérés dans de
multiples contraintes qui visent souvent à circonscrire
leurs comportements, mais dont ils parviennent toujours
à s’affranchir partiellement. Ils disposent donc d’une
certaine autonomie » (Musselin, 2005, p. 64). Ce
postulat, qui est celui de la sociologie des organisations
(Friedberg, 1994), signifie que nous nous démarquons à
la fois de la notion d’agent (au cœur de la sociologie des
champs de Pierre Bourdieu) et de celle d’homo
œconomicus. La capacité d’action stratégique est
négligée dans le cadre de la sociologie des champs,
centrée sur les notions d’agent et d’habitus, qui met
l’accent sur la reproduction des comportements et des
systèmes d’attitudes, en fonction de la position occupée
dans un champ donné. Inversement, le postulat
utilitariste de la rationalité instrumentale permettant de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

faire des choix maximisant l’utilité de l’acteur ne paraît
pas tenable, du fait du caractère problématique de ses
deux principales hypothèses sous-jacentes : celui de
l’existence pour chaque individu d’une fonction d’utilité
lui permettant de hiérarchiser clairement ses préférences
et celui de la disponibilité d’une information claire et
pertinente permettant un calcul optimal en termes de
rapport coût/bénéfice.
L’analyse stratégique part plutôt du postulat de la
rationalité limitée développée par Herbert Simon et
présentée dans le chapitre 3. Dans ce cadre, l’acteur est
certes contraint par un contexte organisationnel mais en
même temps il participe à sa construction par le
déploiement de son action stratégique. Toutefois, la
sociologie des organisations tend à négliger les
déterminants extérieurs à une organisation des stratégies
d’acteurs puisqu’elle met surtout l’accent sur les
ressources et les finalités organisationnelles. Nous
élargissons la perspective en partant de la définition des
acteurs proposée par Fritz Scharpf (1997) : « les acteurs
sont caractérisés par des capacités spécifiques, des
perceptions spécifiques et des préférences spécifiques »
(p. 43). En mettant en avant des termes de portée plus
générale nous distinguons trois grands types de
déterminants des stratégies des acteurs dans le cadre de
l’action publique : les ressources (de nature diverse)
dont ils disposent, déterminant leur capacité d’action ;
l e s systèmes de représentation auxquels ils adhèrent,
correspondant à leur perception et leur interprétation de
la réalité sur laquelle ils veulent agir, qui orientent leurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

stratégies ; et les intérêts poursuivis, qui définissent leurs
préférences et les finalités de leurs actions. Ces trois
déterminants sont eux-mêmes à la fois composites et
entrelacés et ne relèvent pas des mêmes méthodes
d’enquête empirique comme nous allons le détailler. Le
terme « acteur » permet aussi d’englober individus et
groupes, l’acteur pouvant être soit individuel, soit
collectif. Alors que la sociologie des organisations
privilégie les acteurs individuels, ce double sens est
particulièrement important pour appréhender l’action
publique qui est produite à la fois par des acteurs
individuels et par des acteurs collectifs (entités
administratives, instances gouvernementales,
organisations politiques, groupes d’intérêts,
communautés d’experts…).

Ressources et capacité d’action publique

Le premier élément à prendre en compte pour

comprendre les stratégies d’acteurs est la variété des
ressources d’action publique sur lesquels ils peuvent
s’appuyer pour agir (Knoepfel, Larrue et Varone, 2001,
p. 70-96). Leur nature et leur importance déterminent la
capacité d’intervention d’un acteur sur des processus
d’action publique (ainsi que la représentation qu’il a de
sa capacité d’action et donc de son pouvoir). Six
catégories principales de ressources d’action publique
peuvent être distinguées.
Les ressources positionnelles. Cette catégorie

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 de ressources repose sur la position occupée
par un acteur. Elle renvoie principalement à
l’accès aux processus de production de
l’action publique Ainsi, c’est en fonction de
la position qu’ils occupent que des acteurs
administratifs et/ou politiques ont un accès
direct (ou non) à la production de normes
juridiques (réglementaires ou législatives),
qu’ils participent ou non à l’attribution ou à
l’affectation d’un financement, qu’ils sont (on
non) partie prenante de la mise en œuvre d’un
dispositif… La position occupée concerne
aussi des acteurs collectifs extérieurs à l’État,
e n particulier des groupes d’intérêts
institutionnalisés et reconnus comme légitimes
qui peuvent être impliqués dans l’élaboration
de textes conventionnels dans le cadre d’une
négociation collective, être associés à des
processus décisionnels et/ou participer à la
mise en œuvre. Les positions en dehors des
institutions publiques sont également à
prendre en compte : ainsi occuper (ou avoir
accès à) une position dominante dans l’espace
médiatique est une ressource souvent décisive
pour peser sur la mise sur agenda ou occuper
une position économique importante est une
ressource clef pour peser sur la décision.
Les ressources matérielles. Il s’agit là d’une
catégorie de ressources essentiellement
collective. Elle comprend les moyens

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 financiers (budget), aux moyens humains
(personnel disponible) et aux moyens
opérationnels (locaux, moyens logistiques et
informatiques, outils techniques…) dont
peuvent disposer des acteurs publics ou
privés.
Les ressources de savoir. Elles renvoient à la
fois aux informations et aux connaissances
dont dispose un acteur et à sa capacité à les
interpréter, à les traiter et à les intégrer à des
stratégies d’action publique. Cette catégorie
de ressources peut être aussi bien détenue par
un acteur collectif que par un acteur
individuel.
Les ressources politiques. La possibilité de
parler au nom de l’intérêt général et d’une
légitimité démocratique est surtout conférée
a u x acteurs politiques (élus et gouvernants)
mais cette catégorie de ressources peut aussi
être détenue par un groupe d’intérêts du fait
de sa représentativité et/ou de sa défense de
valeurs socialement fortement partagées. Elle
englobe également les possibilités d’accès à
d e s acteurs politiques pour des acteurs
individuels ou collectifs.
Les ressources sociales. Elles concernent plus
spécifiquement des acteurs individuels
puisqu’elles désignent la reconnaissance
sociale dont fait l’objet un acteur et les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 réseaux relationnels sur lesquels il peut
s’appuyer.
Les ressources temporelles. Elles renvoient,
d’une part, au temps qu’un acteur (individuel)
peut consacrer à une politique publique,
d’autre part, à sa durée dans un domaine
d’action publique qui, par les dynamiques
d’apprentissage auxquelles elle est liée,
accroît la maîtrise tant instrumentale que
stratégique et conceptuelle d’un domaine de
politique publique par un acteur donné.
Ces différentes ressources sont partiellement
interdépendantes, ainsi, par exemple, les ressources
matérielles permettent d’acquérir des ressources de
savoir, ou, à un niveau individuel, les ressources
temporelles (longévité) permettent d’acquérir des
ressources de savoir et des ressources sociales (voire des
ressources politiques). L’interdépendance est aussi à
prendre en compte entre les ressources détenues par les
différents acteurs afin de ne pas se cantonner à une
vision substantialiste du pouvoir : la détention de
certaines ressources est moins déterminante en elle-
même que parce qu’un acteur est le seul à les détenir ou
parce qu’un acteur ne peut agir sans le soutien d’un
autre détenant des ressources qu’il ne possède pas. Les
ressources ont une forte dimension relationnelle ce qui
renvoie à une vision interactionniste du pouvoir.
Soulignons aussi que ces ressources ont une valeur plus
relative qu’absolue : il est nécessaire de comparer les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ressources entre les acteurs afin de comprendre leur
capacité d’action, le fait d’avoir plus de ressources que
les autres acteurs est un élément aussi important que la
nature et la quantité des ressources détenues. De plus, la
détention des ressources en elles-mêmes n’est pas
synonyme de pouvoir : « si le pouvoir repose sur le
contrôle des ressources, il n’y a pas de pouvoir sans la
capacité d’utiliser les ressources qui en sont la source et
sans incitation à le faire » (Imbeau, Couture, 2010,
p. 43). Et le pouvoir repose non seulement sur la
capacité de faire mais aussi de faire faire et d’empêcher
de faire. Enfin, l’analyse des ressources doit intégrer la
durée puisque les ressources détenues et leur valeur
relative varient (parfois fortement) dans le temps.
L’analyse des ressources sur lesquelles peut s’appuyer
un acteur individuel nécessite d’effectuer un travail
sociographique se fondant sur des données permettant
de retracer sa trajectoire sociale et professionnelle
(notices biographiques, CV, page personnelle sur la
Toile, articles de presse, récits, entretien
biographique…). Ce travail permet non seulement de
retracer les positions occupées mais aussi de comprendre
l’acquisition de ressources d’expertise individuelles liées
à la formation et à l’accumulation de savoirs et
d’expériences sur un enjeu donné, et de ressources
sociales et politiques reposant sur la structuration
progressive de réseaux d’interconnaissances autour d’un
individu donné.
Les ressources accumulées par un acteur déterminent

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sa capacité d’action publique et la représentation qu’il
s’en fait ; elles conditionnent donc fortement les
stratégies qu’il envisage et qu’il estime possibles. Mais
l’analyse des ressources n’est pas suffisante pour
comprendre l’orientation de l’action d’un acteur. De ce
point de vue, la réponse de l’analyse stratégique dans le
cadre de la sociologie des organisations n’est pas
pleinement satisfaisante puisqu’elle met principalement
l’accent sur les enjeux de pouvoir au sein d’une
organisation. Autrement dit, les stratégies sont
appréhendées principalement en termes de préservation
et d’accroissement des ressources (sans que celles-ci
soient beaucoup spécifiées). Cette approche ne prend
donc que peu, ou pas, en compte la dimension cognitive.

Dimension cognitive et orientation

des stratégies d’acteur

En effet, cette dimension, qui a fait l’objet d’un

nombre important de travaux et de réflexions dans le
cadre de l’analyse des politiques publiques, apporte un
éclairage fondamental pour la compréhension de
l’orientation des stratégies d’acteur. Toutefois
l’approche cognitive correspond à un corpus analytique
moins homogène que l’analyse stratégique. Il est donc
nécessaire de préalablement préciser le sens des notions
utilisées avant d’identifier le contenu d’un système de
représentation et, enfin, de poser la question de son
opérationnalisation empirique.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Aux États-Unis les approches cognitives, qui « ont
pris une grande importance depuis le milieu des années
1980 », peuvent être caractérisées comme « celles qui
insistent sur le rôle des idées et de l’apprentissage »
(Sabatier et Schlager, 2000, p. 209). Toutefois, cette
caractérisation est clairement récusée par l’un des
principaux représentants français de cette approche,
Pierre Muller. Il considère que cette posture est à la fois
risquée et en contradiction avec ce qu’il a pu observer.
Le risque tient au fait que parler d’idées présente le
danger inévitable de l’enfermement dans le débat stérile
sur l’opposition entre idées et intérêts. De ses
observations, il retient que les idées ne peuvent pas être
considérées comme une variable isolable, distincte à la
fois des intérêts et des institutions, ce en quoi il se
démarque clairement de Peter Hall (2000). Au contraire,
il lui semble nécessaire d’articuler étroitement idées,
intérêts et institutions car « l’approche cognitive ne
s’oppose pas à une approche fondée sur les intérêts et
les institutions, puisqu’elle considère que les intérêts mis
en jeu dans les politiques publiques ne s’expriment qu’à
travers la production des cadres d’interprétation du
monde » (Muller, 2000, p. 193). Comme le soulignait
déjà Max Weber, il paraît nécessaire d’articuler
étroitement les idées et les intérêts (les idées participent
à la construction des intérêts, les intérêts contribuent à
la cristallisation des idées) plutôt que de chercher à les
isoler comme variables. La question est donc moins de
savoir quelle est la variable explicative la plus
pertinente, mais comment se combinent les différentes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

variables, ici en l’occurrence les ressources, les idées et
les intérêts, pour comprendre les stratégies d’acteurs
dans le cadre de l’action publique. Les approches
cognitives sont celles qui intègrent les idées parmi les
différentes variables explicatives, en leur donnant un
poids plus ou moins important.
Toutefois, du fait de la diversité des approches
cognitives, se pose la question de l’accord sur les termes
et donc du vocabulaire à utiliser pour désigner la
dimension cognitive de l’action publique, sans recourir à
la notion d’idée parce qu’elle renvoie à l’opposition
idées/intérêts que ces approches cherchent, dans
l’ensemble, à dépasser. On peut distinguer quatre
notions principales renvoyant aux quatre principales
approches cognitives des politiques publiques.
La première, chronologiquement, est celle de
référentiel de politique publique développée en France
par Bruno Jobert et Pierre Muller (1987)1. Cette notion
est utilisée par ces auteurs pour rendre compte d’un
système de représentation commun à l’ensemble des
politiques publiques en France. Il s’agit d’une vision du
monde partagée, en référence à laquelle les acteurs de
politiques publiques conçoivent les problèmes et
élaborent des solutions. Inspirée par la conception
gramscienne de l’idéologie, la notion de référentiel est
étroitement associée à la domination d’un ensemble de
valeurs et de normes élaborées et portées par des acteurs
occupant une position clef dans les différentes politiques
publiques sectorielles : les médiateurs. Ils construisent

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

un type de « rapport au monde » comportant une
dimension identitaire forte puisqu’un référentiel « fonde
la vision qu’un groupe se donne de sa place et de son
rôle dans la société. […] Le processus de construction
d ’ u n référentiel est à la fois une prise de parole
(production de sens) et une prise de pouvoir
(structuration d’un champ de forces) » (Muller, 2003,
p. 70). Pour Jobert et Muller, il existe un référentiel
global qui structure l’ensemble des politiques publiques
à une période donnée2 et dans le cadre duquel
s’inscrivent des référentiels sectoriels. Ceux-ci
définissent les frontières des secteurs de politique
publique et constituent les conceptions dominantes
articulant le secteur au global. Tout référentiel a une
double fonction : une fonction de décodage du réel, liée
au travail d’interprétation des phénomènes observés à
partir de cadres cognitifs, et une fonction de recodage,
permettant de construire des modèles normatifs d’action
concrète.
La deuxième notion est celle de système de croyances
(belief system) développée par Paul Sabatier3. Elle
s’inscrit dans une conception plus pluraliste de l’action
publique, puisque cette notion est étroitement articulée
à celle de coalition de cause (advocacy coalition) qui
sera développée dans la deuxième section. Pour
Sabatier, « la prise de décision en matière de politique
publique peut être comprise comme une compétition
entre coalitions de cause, chacune étant constituée
d’acteurs provenant d’une multitude d’institutions

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(leaders de groupes d’intérêts, agences administratives
officielles, législateurs, chercheurs et journalistes) qui
partagent un système de croyances lié à l’action
publique et qui s’engagent dans un effort concerté afin
de traduire des éléments de leur système de croyance en
une politique publique » (Sabatier et Schlager, 2000,
p. 227). L’action publique est le produit de conflits
entre des systèmes de croyances défendus par des
coalitions d’acteurs multiples. Il s’agit donc d’une vision
moins intégrée des politiques publiques sur le plan
cognitif que celle que sous-tend la notion de référentiel.
Il en va de même pour la troisième notion, celle de
cadre cognitif de politique publique (policy frame),
proposée par Martin Rein et Donald Schon (1991).
Cette notion s’inscrit moins fortement que les deux
précédentes dans une conception d’ensemble de l’action
publique. À travers elle il s’agit avant tout, pour ces
auteurs, de désigner « une manière de sélectionner,
d’organiser, d’interpréter et de donner un sens à une
réalité complexe, afin de fournir un point de référence
pour savoir analyser, persuader et agir » (p. 263).
La quatrième notion, celle de paradigme de politique
publique (policy paradigm), proposée par Peter Hall
(1993), se rapproche de celle de référentiel. En effet,
elle est inspirée par l’analyse que fait Thomas Kuhn des
révolutions scientifiques (1983) : un paradigme de
politique publique correspond à un système de
représentation dominant à une période donnée. Il s’agit
d’un cadre global d’interprétation du monde reconnu

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

comme « vrai » par la grande majorité des acteurs des
politiques publiques. Peter Hall le définit plus
précisément comme « un cadre d’idées et de standards
qui spécifie, non seulement, les objectifs de la politique
et le type d’instrument qui peut être utilisé pour les
obtenir, mais également la nature même des problèmes
qu’ils sont supposés affronter » (Hall, 1993, p. 279).
Pour Pierre Muller, la différence entre les deux notions
est relativement faible puisque « ce qui distingue le
paradigme du référentiel concerne les conditions de leur
invalidation : alors qu’un paradigme se verra invalidé, in
fine, à travers l’épreuve de la vérification expérimentale,
il n’en est évidemment pas de même pour ce qui
concerne l’invalidation d’un référentiel qui reposera sur
une transformation des croyances des acteurs
concernés » (Muller, 2000, p. 194).
Ces notions, qui ont pour point commun de prendre
en compte la dimension cognitive des politiques
publiques, posent le problème d’être articulées à des
conceptions différentes de l’action publique :
conception en termes de domination d’un univers
cognitif pour le référentiel et le paradigme ; conception
en termes de concurrence et de conflit entre des
systèmes cognitifs pour les systèmes de croyances et, à
moindre degré, pour les cadres cognitifs. Malgré leur
proximité se pose donc un problème d’utilisation de ces
termes du fait de leur inscription dans des conceptions
contrastées de l’action publique. Plutôt que d’opérer un
choix, qui reviendrait à adhérer à une vision spécifique
des politiques publiques, il est possible de recourir à une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

notion plus neutre : celle de système de représentation.
La cohérence d’un système de représentation repose sur
l’articulation entre trois dimensions permettant de
décoder et de recoder le réel :
des principes généraux qui définissent
l’orientation d’ensemble d’une politique
publique ;
une grille d’interprétation de la réalité
(décodage) correspondant à un diagnostic sur
lequel se fonde cette orientation ;
des raisonnements et des argumentaires qui
légitiment l’orientation souhaitée de l’action
publique. Les raisonnements et les
argumentaires relient aussi les principes
généraux à des modes opératoires proposés.
Ils sont donc au cœur de l’activité de
recodage du réel qui vise à déboucher sur des
actions concrètes.
Ces trois composantes des systèmes de représentation
se retrouvent dans les notions présentées ci-dessus. Le
référentiel est fondé sur des valeurs, autrement dit les
« représentations les plus fondamentales sur ce qui est
bien ou mal, désirable ou à rejeter. Elles définissent un
cadre global de l’action publique », et des normes qui
« définissent des écarts entre le réel perçu et le réel
souhaité. Elles définissent des principes d’action plus
que les valeurs » (Muller, 2003, p. 64). Les valeurs et les
normes, fortement articulées, participent à la
construction des finalités de l’action publique sur la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

base d’un type de grille d’interprétation du réel. Deux
autres niveaux de perception du monde sont pris en
compte : les algorithmes et les images. Les premiers sont
« des relations causales qui expriment une théorie de
l’action », les seconds « des vecteurs implicites de
valeurs, de normes ou même d’algorithmes » (p. 64).
Paul Sabatier opère quant à lui une distinction entre
un noyau dur (deep core) d’un système de croyances et
un noyau superficiel propre à une politique publique
(near policy core). Le premier est « composé de
croyances très générales s’appliquant à la plupart des
politiques publiques », le second comprend « des
perceptions et des croyances normatives cruciales
s’appliquant à un secteur de politique publique »
(Sabatier et Schlager, 2000, p. 227). S’il ne s’agit plus
d’une différence entre valeurs et normes mais entre des
niveaux de portée des valeurs et des normes, Sabatier
désigne par là aussi des éléments cognitifs stabilisés qui
orientent les propositions d’une coalition d’acteurs en
matière de politique publique. Ainsi, les valeurs et les
normes pour le référentiel, le noyau dur et le noyau
superficiel pour les systèmes de croyance, ainsi que le
paradigme de politique publique forment le
soubassement cognitif des stratégies d’acteurs dans le
cadre d’une (voire plusieurs pour le référentiel global)
politique publique.
La notion de système de représentation intègre donc
les différentes dimensions des paradigmes, des
référentiels et des systèmes de croyances. Surtout, elle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

n’exclut ni une conception en termes de domination
d ’ u n système de représentation dans un secteur de
politique publique donné, voire pour l’ensemble des
politiques publiques (comme c’est le cas pour le
référentiel global), ni une conception en termes de
concurrence et de conflit entre des systèmes de
représentation dans un domaine d’action publique. En
fonction des périodes, des pays et des enjeux de
politique publique on peut identifier des niveaux de
systèmes de représentation (global et sectoriel par
exemple) articulés, ou bien une diversité de systèmes de
représentation en concurrence. De plus, comme il ne
s’agit pas d’une notion se rapportant spécifiquement à
l’action publique, elle est compréhensible au-delà des
spécialistes du domaine, et évite de contribuer à la
production, déjà assez proliférante, d’un jargon propre
aux chercheurs de politiques publiques. Enfin, elle
intègre le « tournant argumentatif » (« argumentative
turn ») dans l’analyse des politiques publiques (Fischer
et Forrester, 1993).
Ce « tournant » correspond à une double évolution :
d’une part, l’intégration de la dimension argumentative
dans l’analyse des politiques publiques ; d’autre part,
l’analyse des logiques argumentatives dans les politiques
publiques. À la suite de Giandomenico Majone (1989)
en particulier, un certain nombre d’auteurs ont souligné
que la production des politiques publiques
correspondait aussi à une production d’argumentaires
visant à emporter la conviction du plus grand nombre
d’acteurs impliqués. Un tel déplacement d’objet

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

correspond aussi à un déplacement de l’analyse vers
celle des structures argumentatives et des logiques
discursives visant à légitimer et à faire accepter des
représentations en matière d’action publique. C’est dans
ce cadre qu’a été développée la notion de récit de
politique publique, tout d’abord par Emery Roe (1994).
La fonction des récits est de certifier et de stabiliser des
hypothèses relatives à une décision publique, dans une
situation d’incertitude et de conflit relatif. Ils ont une
forme logique (avec un début, un milieu et une fin) et
sont découpés en séquences temporelles qui
s’enchaînent de manière causale. Les récits partent du
présent pour décrire un ou plusieurs scénarios probables
en fonction des décisions qui pourraient être prises.
Comme le souligne Claudio Radaelli (2000), le rôle de
ces récits est aussi d’exclure des possibles, soit en leur
donnant la forme d’un scénario négatif (apocalyptique
ou noir) mettant l’accent sur toutes les conséquences
négatives d’une décision à laquelle on s’oppose, soit en
les passant sous silence en ne les faisant pas apparaître
sous la forme de récits (ce qui relève d’une logique de
non-dit). Les récits ont donc pour fonction de favoriser
et de légitimer une décision publique sur la base de la
confrontation d’hypothèses. Ils ont cinq composantes
principales : une analyse du passé, une analyse du
présent, une tension dramatique prenant la forme d’un
scénario négatif, un scénario positif et une conclusion
(sous la forme d’un happy end en quelque sorte) qui
fonde et légitime une décision en matière de politique
publique et qui a vocation à imposer une façon de faire.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Le récit de la contrainte extérieure et la
participation de l’Italie à l’Union économique et
monétaire
Séquence 1 : L’analyse du passé :
la stabilité politique et l’identité
démocratique de l’Italie reposent sur des
acteurs externes (États-Unis, CEE) ;
l’Italie est au cœur de la construction
européenne ;
l’appartenance de l’Italie à l’Union
européenne fait l’objet d’un fort consensus
depuis le traité de Rome.
Séquence 2 : L’analyse du présent :
le système politique italien n’est pas en
mesure de produire un ajustement
macroéconomique permettant son
adaptation à la mondialisation ;
l’Union économique et monétaire est une
étape fondamentale de l’intégration
européenne.
Séquence 3 : Scénario négatif :
Si l’Italie ne fait pas partie de l’UEM il en découlera une crise
politique et économique ainsi que la marginalisation de l’Italie au
sein de l’Union européenne.
Séquence 4 : Scénario positif :
Le respect des critères de Maastricht permettra d’assainir les
finances publiques et de réformer l’État ; ainsi l’Italie restera au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 cœur de l’intégration européenne.
Séquence 5 : Conclusion :
L’Italie doit à tout prix faire partie de la première vague de pays
participant à l’UEM.

Radaelli, 2000.

Les récits de politique publique débouchent sur des

propositions d’action prenant la forme de modes
opératoires et de choix de recours à tel ou tel
instrument.
Si les différentes approches cognitives ont largement
contribué à intégrer cette dimension dans la
compréhension des stratégies d’acteurs des politiques
publiques, il n’en reste pas moins qu’elles présentent
quelques lacunes méthodologiques. L’analyse des
systèmes de représentation se limite le plus souvent à
celle des entretiens et de textes sans recours à des
méthodes systématiques, ce qui tend parfois à leur
donner un caractère très intuitif. Il s’agit là
indéniablement d’une limite de cette approche qui aurait
tout à gagner à s’appuyer sur une plus grande rigueur
méthodologique. Sans prétendre donner ici « la »
méthode d’analyse pertinente de la dimension cognitive
des politiques publiques, on peut toutefois mettre en
avant quatre grands défis méthodologiques pour ce type
d’approche et esquisser des pistes de réponses à ceux-ci.
Le premier défi est celui de la constitution de corpus

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

homogènes pour l’identification des systèmes de
représentation. En effet, les matériaux discursifs
disponibles sont multiples (entretiens, rapports, discours
et prises de position dans des enceintes politiques ou
administratives, interventions dans les médias, articles
dans des revues et dans la presse spécialisée,
ouvrages…), mais d’importance et de valeur inégales. Il
est notamment nécessaire de constituer des sous-
corpus4, à la fois par type de support pour tenir des
effets liés au type de public auquel un acteur s’adresse,
et par période pour tenir compte des effets de contexte
temporel et des dynamiques diachroniques.
Le deuxième défi est celui du recours aux méthodes
d’analyse de discours. Ces méthodes, largement
développées dans le domaine de la linguistique et de la
littérature, font l’objet de nombreux débats à propos de
leur utilisation dans le domaine des sciences sociales. En
effet, l’analyse lexicographique en particulier présente le
risque d’un isolement des matériaux textuels par rapport
aux locuteurs ainsi qu’aux contextes d’énonciation et de
réception. En même temps, ces méthodes présentent
l’intérêt d’objectiver, sur une base quantitative
notamment, des composantes des systèmes de
représentation. C’est pour cela notamment que Paul
Sabatier a recours à des logiciels de codage des textes
pour analyser le contenu des auditions des acteurs de
politique publique, ou qu’Emery Roe déconstruit le
texte de ses entretiens en énoncés établissant des
relations causales, sur la base d’un codage informatisé.
Un usage des outils informatisés d’analyse de discours

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

est susceptible d’apporter une plus grande rigueur
méthodologique à l’analyse des matrices cognitives, à
trois conditions toutefois.
La première est de ne pas se limiter à une simple
analyse statistique des données textuelles, mais de
prendre en compte de manière plus large des systèmes
de significations en articulant énoncés, énonciation et
réception. Dans cette perspective, on peut tout
particulièrement mentionner le logiciel Prospéro
(Chateauraynaud, 2003) qui opère « un déplacement du
centre de gravité de l’analyse automatique des textes »
en « se plaçant aux points de jonction des textes et de
leurs interprétations » (p. 17). De ce fait « il ne s’agit
plus d’étudier des mots ou des discours pris pour eux-
mêmes, mais des processus historiques, des controverses,
des affaires, des crises, des polémiques » (p. 17-18).
L’analyse proposée dans ce cadre, d’une part, cherche à
« élucider la relation entre énoncé et énonciation »
(p. 82), d’autre part considère les textes comme « des
espaces de variations continues », comme des
« dispositifs d’expression » (p. 82), comprenant quatre
modalités dominantes. Un texte est tout d’abord un
« espace de représentation » déployant un « univers
d’êtres et de relations » (p. 82). C’est aussi un récit
racontant une histoire et une argumentation reposant sur
des formes discursives spécifiques. Enfin, c’est un
dialogue car « tout texte instaure une relation
dialogique », ce qui permet de « redonner toute leur
importance à l’énonciateur ainsi qu’au lecteur ou à
l’auditeur » (p. 83). Cette approche, qui est celle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

« d’une sociologie pragmatique des dossiers complexes
liant l’analyse des récits et des arguments à celle des
transformations à l’œuvre dans les controverses, des
affaires ou des crises » (p. 22), ouvre des perspectives
heuristiques à l’analyse de la dimension cognitive des
politiques publiques parce qu’elle prend en compte les
différents modes d’existence publics des textes et des
discours. De plus, il s’agit d’un outil fondé sur la
constitution rigoureuse de corpus, pouvant être analysés
et confrontés collectivement.
La deuxième condition au recours aux méthodes
d’analyse des discours est de prendre en compte les
stratégies discursives et argumentatives, en se posant
notamment la question de ce qui donne de la légitimité
et du poids à tel ou tel discours dans le cadre des
politiques publiques. En particulier, les données
chiffrées et la mise en avant de cas « exemplaires » (des
success stories en quelque sorte) sont à prendre en
compte.
La troisième condition est de ne pas isoler l’analyse
des discours des aspects plus directement sociologiques,
à savoir la production et la réception de ces discours par
des acteurs sociaux, ce qui renvoie aux deux autres défis
de l’analyse cognitive des politiques publiques.
Le troisième défi méthodologique est, en effet, celui
de l’analyse des lieux de production et de diffusion des
matrices cognitives, parfois désignés par l’expression
« forums de politique publique ». On peut les définir
comme les lieux de construction intellectuelle de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’action publique, où s’élaborent des diagnostics sur la
base desquels sont proposés des orientations, des
principes et des instruments d’action publique. Ces
forums peuvent aussi être des espaces de débat et de
controverse. Ils sont de différente nature : scientifiques
(universités, laboratoires de recherche, colloques,
séminaires…), administratifs (commissions officielles,
structures de concertations, missions, rapports…), privés
(think-tanks, cabinets de conseil, agences privées…) ou
encore internationaux (institutions internationales en
particulier). Ce sont des espaces où les experts sont
particulièrement présents. Le repérage de ces lieux
suppose de s’appuyer sur des entretiens permettant de
comprendre les processus de diffusion des systèmes de
représentation. Ils peuvent également être analysés à
partir de matériaux discursifs, en portant notamment une
attention aux références utilisées, aux citations, aux
emprunts, etc. L’observation directe ou participante
facilite la compréhension du fonctionnement des forums,
dont les traces textuelles sont, par ailleurs, le plus
souvent nombreuses. Reste à comprendre comment ces
représentations sont reçues.
C’est là le quatrième, et dernier, défi : celui de
l’analyse de leur appropriation par les acteurs, ce qui
suppose de recueillir des matériaux biographiques
permettant de retracer des trajectoires intellectuelles à
partir de la formation (universitaire notamment) des
acteurs et des interactions (rencontres et contacts jouant
un rôle intellectuel structurant). Toutefois ce type
d’analyse en termes de socialisation n’est pas suffisant :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

il faut y ajouter les gains ou les bénéfices que retirent les
acteurs de leurs croyances. Ils ont, le plus souvent, de
« bonnes raisons », correspondant à une rationalité
subjective (Boudon, 1990), d’adhérer à un système de
représentation.

Comment expliquer la domination du paradigme

psychanalytique en matière de soins aux
toxicomanes en France, de la fin des années
1970 au milieu des années 1990 ?
C’est à cette question que s’efforce de répondre Henri Bergeron
(1999), dans un travail qui combine l’approche cognitiviste
d’analyse des croyances collectives inspirée par Raymond Boudon
et l’approche organisationnelle de l’action collective inspirée par
Michel Crozier et Erhard Friedberg. Les raisons qu’il avance sont
multiples.
Il met tout d’abord en avant la domination de la psychanalyse sur
le marché des savoirs psychologiques dans les années 1970 et la
légitimité scientifique dont elle bénéficie. Il parle à cet égard d’un
processus de centralisation et de monopolisation de cette expertise
qui a conduit à ce que l’approche -d’inspiration psychanalytique
devienne la doctrine thérapeutique légitime. Elle poursuit l’objectif
d’abstinence, qui est alors un « idéal sociétal normatif très
prégnant » (p. 323). Dans ce contexte, et du fait de la mise en place
d’un dispositif centralisé par l’État, cette expertise a exercé un
véritable monopole pendant une quinzaine d’années.
L’autonomisation progressive d’un couple d’acteurs, le bureau
Toxicomanie de la Direction générale de la santé et les intervenants
de terrain, a marginalisé les acteurs susceptibles de contester cette
domination cognitive (notamment les collectivités territoriales qui
dans d’autres pays européens ont joué un rôle important en faveur de
politiques palliatives de réduction des risques reposant notamment
sur le recours à la méthadone).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Henri Bergeron montre ensuite que le recours à une grille de
lecture psychanalytique permet de combiner une éthique libertaire et
un savoir clinique. Ce système de représentation est source de
nombreux gains individuels pour les acteurs impliqués : il fournit
une explication aux comportements erratiques des patients, il permet
de prendre du recul par rapport à une population déstabilisante et
participe d’une professionnalisation des soignants. Ces raisons
permettent de comprendre pourquoi la plupart des acteurs impliqués
dans cette politique publique ont adhéré aux propositions du
paradigme psychanalytique, qui s’est peu à peu transformé en
conviction pour une grande majorité d’entre eux.
Il souligne aussi la combinaison d’effets de position (la réduction
progressive du type de population touchée par le dispositif de soins
français et la faible présence dans celui-ci du type de public sur
lequel s’est fondée l’argumentation en faveur du recours à la
méthadone dans d’autres pays européens) et de disposition
(l’enracinement des croyances est facilité par un environnement
captif) qui contribue à entretenir la domination de ce système de
représentation et à ne pas la remettre en cause, tout au moins
jusqu’au début des années 1990.
Ces éléments cognitifs se mêlent à des logiques d’intérêts puisque
la redéfinition de l’action publique vers la réduction des risques
risquait non seulement de modifier la répartition des allocations
financières, mais aussi de remettre en cause « la structure des
relations de pouvoir qui s’étaient stabilisées pendant longtemps à
l’intérieur des structures spécialisées » (p. 316).

Il est donc nécessaire d’articuler ressources, idées et

intérêts pour comprendre l’orientation des stratégies
d’acteurs.

Les finalités des stratégies d’acteurs

Prendre en compte la dimension cognitive permet

donc de mieux comprendre l’orientation des stratégies

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’acteurs et également les intérêts qu’ils poursuivent.
Cette dimension n’est pas opposée à la dimension
cognitive comme on l’a déjà souligné. Au contraire, elles
sont étroitement imbriquées et articulées. Même si elles
ont été ici analytiquement dissociées, elles sont à
associer pour comprendre l’orientation des stratégies
d’acteurs puisque idées et intérêts s’alimentent et
s’influencent réciproquement : si, dans certains cas, les
éléments cognitifs sont instrumentalisés pour légitimer
des intérêts (et donc ne précèdent pas forcément
l’action), les représentations participent aussi à la
définition des intérêts.
La notion d’intérêt est souvent ramenée à celle
d’intérêt matériel dans la perspective utilitariste de
l’approche en termes de choix rationnel et d’homo
œconomicus. Certes, les intérêts matériels
(correspondant à des biens économiques quantifiables
monétairement) jouent un rôle souvent important, mais
ils sont loin d’être les seuls. Deux autres catégories
d’intérêts sont à prendre en considération pour
comprendre l’intervention d’acteurs dans l’action
publique. Il s’agit tout d’abord des intérêts de pouvoir
liés à une position occupée (politique, administrative,
institutionnelle, dans une organisation, dans un parti,
dans un groupe d’intérêts…). La prise en compte des
intérêts positionnels de pouvoir est tout à fait essentielle
dans le cadre d’une sociologie politique de l’action
publique, puisque la perspective de gains en termes de
pouvoir ou la crainte de perte de pouvoir orientent aussi
l e s stratégies d’acteurs. La prise en compte de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sociologie des élites conduit à analyser les politiques
publiques en termes de lutte pour l’autorité légitime
(Genieys, Smyrl, 2008). Le pouvoir, lié à la détention et
à l’usage de ressources comme on l’a vu, n’est pas
seulement un élément clef de compréhension de la
capacité d’action des acteurs, c’est aussi un enjeu
central poursuivi par les acteurs.
Enfin, il est nécessaire de tenir compte des intérêts
liés à l’identité des acteurs. Comme l’a mis en évidence
Alessandro Pizzorno (1990) à propos de l’action
collective, une approche en termes d’intérêts et une
approche en termes d’identité ne sont pas incompatibles
si l’on part du postulat que, dans et par l’action, les
individus cherchent aussi à (ré)affirmer une identité, en
particulier dans un contexte d’incertitude des valeurs ou
de remise en cause d’identités : « la situation d’action
collective permet la fondation, ou la refondation, de
l’identité qui […] conduira [un individu] à donner sens à
ses choix et à ses calculs » (p. 80). Il faut donc tenir
compte de ce que Pizzorno appelle les « incitations
normatives » qui « agissent sur le besoin de satisfaire des
attentes que l’individu perçoit comme relevant de sa
propre action ; ce sont des attentes pour que l’action se
conforme à certaines normes morales » (p. 78). Les
stratégies d’acteurs sont également orientées par ces
incitations qui mettent en jeu l’identité d’un individu. Le
fait d’agir en adéquation avec des valeurs auxquelles
l’on croit peut représenter une motivation forte à
intervenir sur un enjeu de politique publique. L’intérêt
poursuivi relève alors de l’ordre du symbolique en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

articulant représentations et actions.
Ainsi, la prise en compte simultanée des ressources,
des représentations et des intérêts offre une grille
d’analyse compréhensive de l’orientation des stratégies
d’acteurs dans le cadre des politiques publiques. Mais
elle ne suffit pas à rendre compte sociologiquement de
l’action publique : d’une part, parce que reste en
suspens la question du repérage des acteurs ainsi que
celle de l’analyse des acteurs collectifs, d’autre part
parce que ces stratégies d’acteurs se déploient en
interaction dans des contextes aux dimensions
multiples.

Repérage des acteurs et analyse des acteurs

collectifs

Pour le repérage des acteurs deux méthodes peuvent

être combinées : la méthode positionnelle et la méthode
réputationnelle. La première, renvoyant aux travaux de
Charles Wright Mills sur l’élite du pouvoir (1956), part
de la question : qui occupe des positions significatives en
termes d’action publique dans les institutions politiques,
administratives, sociales et économiques (Mills se
focalisant sur les positions clefs occupées au niveau du
pouvoir exécutif, du pouvoir économique et du pouvoir
militaire) ? La seconde a été élaborée par Floyd Hunter
dans son étude sur la structure du pouvoir à « Regional
City » (Atlanta) (1953). Son objectif était de vérifier
empiriquement le pouvoir d’influence de l’élite

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

économique sur la vie politique. Dans un premier temps,
il a constitué un échantillon de dirigeants considérés a
priori comme les plus importants du fait de la position
occupée dans des organisations locales et leur a
demandé (dans le cadre d’entretiens directifs) de dresser
une liste de ceux qui, selon eux, gouvernent. Puis, dans
un deuxième temps, Hunter a constitué un groupe de
contrôle d’experts « représentatifs » des courants
religieux, économiques et sociaux de la vie locale pour
constituer une liste de personnalités influentes ensuite
comparée à la première afin de repérer les recoupements.
Cette démarche peut être utilisée utilement pour repérer
les acteurs d’une politique publique à condition
d’effectuer un nombre significatif d’entretiens et d’éviter
certains biais (notamment en ne faisant des entretiens
qu’avec des acteurs d’un même réseau ou d’une même
coalition). Toutefois le risque est grand de ne pas tenir
compte d’acteurs qui, sans avoir participé directement,
ont pu avoir un rôle indirect. Des entretiens avec des
personnes ressources ayant une vision d’ensemble d’une
politique publique sont de ce fait très utiles. Quoique
non exemptes de biais, ces deux méthodes sont donc
assez efficaces pour identifier les acteurs de la décision
et de la mise en œuvre. Le repérage est plus
problématique pour les acteurs de la construction des
problèmes pour lesquels l’entrée par les positions est
moins pertinente. Il faut alors notamment prendre en
compte des arènes médiatiques qui permettent
d’identifier des acteurs qui ne participent pas à la
décision ou à la mise en œuvre mais qui contribuent,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

directement ou indirectement, à mettre sur agenda public
un problème : les journalistes et des individus (experts,
intellectuels, acteurs politiques…) s’exprimant dans les
médias. Ils correspondent à des acteurs intermittents de
l’action publique. Enfin, il est également nécessaire
d’avoir une démarche contrefactuelle afin de repérer des
acteurs potentiels, mais qui ne participent pas
effectivement à une politique publique donnée. Le
repérage suppose alors un travail d’identification des
enjeux d’une politique publique, ce qui permet ensuite
de repérer les acteurs qui se positionnent et qui sont
concernés par ces enjeux, même s’ils ne participent pas
directement aux processus décisionnels et/ou à la
concrétisation des politiques publiques. Le recours à la
comparaison permet aussi de repérer des acteurs absents
dans certains cas et présents dans d’autres. La présence
et/ou l’absence de tel ou tel acteur pour la prise en
charge d’un même enjeu de politique publique est en soi
une question de recherche. Le travail de repérage doit
donc aussi permettre d’identifier les acteurs intermittents
et les acteurs « en creux ».
Un autre enjeu méthodologique à prendre en compte
est celui de l’analyse des acteurs collectifs pour laquelle
se posent deux questions : celle de la caractérisation de
ces acteurs et celle de l’articulation entre individus et
collectifs pour les trois dimensions analytiques
distinguées précédemment (ressources, représentations,
intérêts). Concernant leur caractérisation il est là aussi
possible de partir de Fritz Scharpf (1997, p. 54-58). Il
utilise la catégorie d’acteur composite (composite actor)

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

comprenant, d’une part, les acteurs collectifs (collective
actors) et les acteurs organisés (corporate actors). La
différence principale entre les premiers et les seconds
tient à l’existence d’une organisation permanente et
autonome par rapport aux préférences de ses membres.
Scharpf distingue aussi quatre types d’acteurs collectifs
avec, d’un côté, ceux qui ont des préférences collectives
(les associations et les mouvements) et ceux qui ne
poursuivent que les préférences individuelles de leurs
membres (les clubs et les coalitions). En reprenant les
principaux critères de Scharpf (mais pas sa terminologie
et sa typologie) nous parlerons ici d’acteurs collectifs
pour désigner des acteurs organisés (de manière plus ou
moins fortement formalisée) de façon à permettre
d’agréger des ressources et/ou partageant un système de
représentations et/ou poursuivant des intérêts ayant une
dimension collective. Par rapport à Scharpf, nous
excluons donc les coalitions qui renvoient plutôt, dans
l’analyse des politiques publiques, à des formes de
coordination entre des acteurs collectifs comme c’est le
cas pour les coalitions de cause et nous intégrons dans
cette catégorie les acteurs organisés (correspondant au
mode d’organisation le plus fortement structuré et
autonomisé). Il nous paraît surtout plus important de
mettre en avant l’élaboration d’une typologie que les
enjeux et les implications de la prise en compte des
acteurs collectif ainsi caractérisés.
L’articulation entre individus et collectifs pose le
moins de difficultés pour les ressources puisque, comme
nous l’avons vu, en fonction des catégories de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ressources, les unes sont plutôt collectives (ressources
matérielles en particulier), les autres plutôt individuelles
(ressources de savoir, ressources politiques, ressources
sociales et ressources temporelles). Par ailleurs,
certaines ressources collectives ne sont pas sans liens
avec des ressources individuelles puisqu’elles résultent
de l’agrégation des ressources détenues par les individus
qui composent un acteur collectif.
Plus problématique est l’articulation
individuel/collectif au niveau des systèmes de
représentation puisque se pose la question de leur
cohérence. Cette cohérence peut déjà être limitée au
niveau individuel, puisque « dès lors qu’un acteur a été
placé, simultanément ou successivement, au sein d’une
pluralité de mondes sociaux non homogènes et parfois
même contradictoires, ou au sein d’univers sociaux
relativement cohérents mais présentant, sur certains
aspects, des contradictions, alors on a affaire à un acteur
au stock de schèmesd’actions et d’habitudes non
homogènes, non unifiés et aux pratiques conséquemment
hétérogènes (et même contradictoires), variant selon le
contexte social dans lequel il sera amené à évoluer »
(Lahire, 1998, p. 35). La probabilité d’ambiguïtés,
d’incohérences et de contradictions est encore plus forte
au niveau collectif du fait des dissonances inhérentes à
la circulation des représentations. « Parce qu’elle ne
s’apparente jamais à une transmission matérielle, la
transmission des idées est soumise à des phénomènes
d’altérations et d’appropriations singulières » (Desage et
Godard, 2005, p. 647). Ainsi, la prise en compte de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

dimension cognitive ne doit pas partir du postulat de la
cohérence a priori d’un système de représentation
partagé mais, au contraire, prendre en compte ses
multiples traductions, parfois divergentes ou
contradictoires, au sein d’un acteur collectif.
L’articulation individuel/collectif est encore plus
problématique au niveau des intérêts poursuivis, du fait
des différences entre intérêts individuels et intérêts
collectifs. Ceux-ci font l’objet d’un travail de
construction, puisque ce sont en grande partie eux qui
font exister des acteurs collectifs, ce qui renvoie au fait
que les acteurs collectifs, contrairement aux individus,
ne sont pas des donnés. Ils font l’objet d’une perpétuelle
dynamique de construction/destruction. Se pose donc,
en particulier, la question des éléments qui font exister
un acteur collectif et celle du degré de structuration,
d’intégration et donc de cohérence de cet acteur
collectif. C’est en prenant en charge ces
questionnements, tout en intégrant les ressources
collectives et les systèmes de représentation (plus ou
moins) partagés, qu’il est possible de comprendre
l’orientation des stratégies collectives. Elles sont en effet
fortement déterminées, non seulement par le type (et le
nombre) de ressources, d’intérêts et de représentations
qui constituent un acteur collectif, mais aussi par le
degré de cohésion de cet acteur et des éventuels clivages
et conflits qui le traversent. Par conséquent, il faut
s’intéresser à la fois au processus de construction
d’intérêts collectifs et de stratégies collectives ainsi
qu’au mode d’organisation collective, donc aux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

interactions interindividuelles au sein des collectifs
structurés ou en voie de structuration. En termes de
méthode, cela signifie qu’il n’est pas forcément
opportun de se limiter aux entretiens et à l’analyse des
productions discursives car l’observation directe (et/ou
participante) permet aussi de comprendre la dynamique
de structuration/déstructuration des acteurs collectifs de
l’action publique, en prenant en compte les interactions
interindividuelles. Analyser la construction collective de
l’action publique, ce n’est donc pas seulement analyser
l’orientation des stratégies d’acteurs, mais aussi leurs
interactions, au niveau individuel et au niveau collectif,
et comment s’articulent les interactions entre ces deux
niveaux.
Les interactions interindividuelles ont été analysées
dans des traditions sociologiques fort différentes. La plus
importante (et la plus utilisée dans des analyses de
politiques politiques) est l’approche en termes de choix
rationnel qui analyse les interactions à partir de la
théorie de jeux. Elle met en avant, en s’appuyant sur le
dilemme du prisonnier, le caractère sous-optimal des
interactions (jeu à somme négative) du fait de choix de
stratégies non coopératives en situation
d’interdépendance. Des jeux à somme nulle peuvent
aussi résulter de marchandages. Ce cadre analytique a
beaucoup de mal à rendre compte d’autres formes
d’interactions (débouchant notamment sur des jeux à
somme positive) qui nécessitent de prendre en
considération des éléments qui lui sont extérieurs : des
dynamiques d’institutionnalisation, de socialisation, de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

construction de sens partagé, d’apprentissage ou des
formes d’échange reposant sur des biens autres que
matériels (tels que l’échange politique entre l’État et
les groupes d’intérêts que nous présenterons dans le
chapitre 7). La prise en compte de la rationalité limitée
des acteurs ainsi que du caractère fluctuant (voire
aléatoire) de leurs stratégies, des ambiguïtés (voire des
incohérences) de leurs représentations, de la diversité
(voire de la contradiction) et de la labilité des intérêts
qu’ils poursuivent conduit aussi à limiter la portée de la
théorie des jeux, fondée sur le postulat de l’acteur
rationnel, pour analyser les interactions entre acteurs
individuels.
L’interactionnime symbolique, qui cherche dans une
perspective toute autre et dans une démarche
méthodologique de type ethnographique, à rendre
compte des dimensions symboliques des interactions
interindividuelles n’est guère utilisé dans le cadre des
analyses des politiques publiques, notamment parce que
cette approche s’intéresse peu à ce que produisent ces
interactions en termes d’action. Toutefois, il s’agit là
d’une perspective permettant de comprendre des
interactions entre individus dans le cadre d’une politique
publique quand celle-ci fait l’objet d’une observation
directe ou participante5.
La notion de configuration, développée par Norbert
Elias et désignant le tissu des interdépendances entre
individus6, est elle aussi assez rarement utilisée pour
analyser l’action publique. Précisons qu’Elias rejette la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

notion d’interaction car selon lui elle est trop liée aux
théories de l’action et à une conception de l’individu
autonome (1985, p. 151). De ce fait, par rapport au
cadre d’analyse développé dans ce chapitre, la notion de
configuration donne peu de place à l’autonomie
stratégique des acteurs, aux rapports de pouvoir et aux
inégalités de ressources. Surtout, et c’est là la limite
principale de ces trois cadres d’analyse (choix
rationnels, interactionnisme symbolique, configuration),
ils portent plus sur les interactions entre acteurs
individuels que sur les interactions entre acteurs
collectifs qui jouent pourtant un rôle plus déterminant
dans l’action publique. C’est pourquoi nous allons
présenter maintenant de manière plus détaillée deux
notions centrées sur les interactions entre acteurs
collectifs et plus spécifiques à l’analyse des politiques
publiques : les réseaux d’action publique et les
coalitions de cause.

L’analyse des interactions d’acteurs collectifs

Nous allons analyser les apports et les limites de ces

deux notions, en nous demandant notamment quels
éléments de compréhension et d’explication des
interactions elles proposent et comment elles intègrent
aussi les acteurs individuels. Nous commençons par les
réseaux d’action publique, développés plus
précocement, et par rapport auxquels se positionne
l’approche en termes de coalitions de cause.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les réseaux d’action publique

La notion de réseau d’action publique (policy

network)7 est fondée sur l’idée que les politiques
publiques ne sont pas seulement produites par l’État
mais par un ensemble plus large d’acteurs (publics et
privés) en interaction. Comme l’écrit Patrick Le Galès
(dans Le Galès et Thatcher, 1995) « les réseaux
[d’action publique] sont le résultat de la coopération
plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des
organisations qui se connaissent et se reconnaissent,
négocient, échangent des ressources et peuvent partager
des normes et des intérêts. Ces réseaux jouent un rôle
déterminant dans la mise sur agenda, la décision et la
mise en place de l’action publique » (p. 14). Cette
définition générale met l’accent sur le caractère
horizontal des réseaux d’action publique, sur la
coopération entre des acteurs qui n’ont pas forcément
des valeurs et des intérêts convergents et sur les
organisations. En effet, à la différence des réseaux
sociaux, qui ne concernent que des individus, les
réseaux d’action publique sont fondés sur des acteurs
collectifs organisés, formés d’individus. On peut ajouter
à cette définition que, si les acteurs en interaction
construisent le réseau, celui-ci a des effets en retour sur
ces acteurs : « Les réseaux [d’action publique]
impliquent l’institutionnalisation de croyances, de
valeurs, de cultures et de formes particulières de
comportement. Ce sont des organisations qui façonnent
des attitudes et des comportements » (Marsh et Smith,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

2000, p. 6). En effet, les réseaux d’action publique sont
d e s institutions, au sens néo-institutionnaliste (cf.
section suivante), qui prescrivent des rôles, créent des
routines, répartissent des ressources, autrement dit qui
structurent les stratégies d’acteurs.

Émergence et extension des conceptions en termes

de réseaux d’action publique

Le succès et la diffusion de cette notion ne sont pas

propres à l’analyse des politiques publiques. Comme le
souligne Tanja Börzel (1998), on parle de réseaux non
seulement dans plusieurs sciences sociales (en économie
et en sociologie principalement), mais aussi en
microbiologie (les cellules sont considérées comme des
réseaux d’information), en écologie (avec la
conceptualisation de l’environnement en termes de
systèmes de réseaux) et en informatique (avec le
développement des réseaux de neurones). Tout se passe
comme si les réseaux étaient un outil adapté à l’analyse
de la complexité croissante du réel (tout au moins de sa
perception comme tel). De manière plus spécifique, dans
le domaine de l’analyse des politiques publiques, on
parle de réseaux d’action publique depuis les années
1980, ce qui renvoie à un phénomène structurel de
transformation des politiques publiques caractérisé par
la multiplication des acteurs et des niveaux de l’action
publique, ainsi que par l’interpénétration croissante du
privé et du public. Autrement dit, les réseaux d’action

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique cherchent à rendre compte de la construction
des politiques publiques dans un contexte de perte de
capacité d’action autonome de l’État, confronté à des
demandes démultipliées et souvent contradictoires, du
fait de la montée en puissance des acteurs locaux,
transnationaux et privés.
La conception qui sous-tend la notion de réseau
d’action publique est d’origine américaine (Jordan,
1990). Dès les années 1950 apparaît l’idée de
l’existence de gouvernements intermédiaires
(subgovernements) chez des auteurs comme Freeman. Il
désigne par là le rôle décisif joué par les contacts
réguliers entre un nombre relativement limité d’acteurs
publics et privés (issus de groupes d’intérêts) dans la
décision publique qui, de ce fait, doit être désagrégée en
sous-systèmes d’interactions. L’importance de ce type
de structuration a été, par la suite, soulignée à travers
l’expression « triangles de fer » (« iron triangles »),
forgée par Lowi (1969), pour souligner le caractère
fermé des relations d’interdépendance entre trois types
d’acteurs, pour chaque politique sectorielle : une agence
gouvernementale, la commission compétente du Congrès
et le groupe d’intérêts dominant. Dans les années 1970,
Heclo et Wildawsky insistent sur l’importance des liens
entre un nombre restreint d’individus partageant des
valeurs pour comprendre la production de l’action
publique. Ces systèmes d’interactions personnalisées
sont qualifiés de « communauté de politique publique »
(« policy community »). Leurs travaux ont eu une
influence décisive sur des recherches ultérieures, menées

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

cette fois-ci par des auteurs britanniques, à partir de la
fin des années 1970, qui ont alors recours directement à
l’expression « réseau d’action publique » (« policy
network »). Rhodes, notamment, met en avant
l’existence de réseaux sectoriels, liés non seulement à
des relations interpersonnelles mais aussi, et surtout,
structurelles d’interdépendance entre des institutions
pour comprendre les politiques publiques. La notion de
réseau connaît un nouvel essor dans les années 1990,
avec des recherches et des réflexions menées en
Allemagne en particulier. Dans ce cadre les réseaux
d’action publique sont considérés comme un mode de
gouvernance particulier, différent à la fois de la
hiérarchie et du marché (Börzel, 1998). Les réseaux
reposent sur l’interdépendance étroite entre des acteurs
publics et des acteurs privés (en cela, il s’agit d’un mode
d e gouvernance horizontal faiblement hiérarchisé) et
cherchent, non seulement à prendre en charge des
enjeux complexes, mais aussi les défaillances du marché
par des formes de coordination négociées. Cette
conception des réseaux d’action publique s’accompagne
d’une approche qui combine néo-institutionnalisme et
choix rationnels : l’institutionnalisme centré sur les
acteurs (Scharpf, 1997).

Les apports des approches en termes de réseaux

d’action publique

En premier lieu les réseaux d’action publique sont un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

outil opératoire de comparaison des politiques
publiques. Il est frappant de constater que de nombreux
travaux relevant de cette approche proposent des
typologies de réseaux afin de comparer les politiques
publiques, soit entre différents secteurs à l’intérieur d’un
même pays, soit, plus souvent, entre différents pays à
partir des mêmes secteurs, voire, plus rarement, entre des
niveaux locaux. Il ne saurait être question de rendre
compte ici de l’ensemble de ces typologies. L’une des
plus exhaustives est celle qu’a proposée Frans Van
Waarden (1992). Il distingue onze types de réseaux
d’action publique à partir de sept critères (les acteurs,
les fonctions remplies, la structure,
l’institutionnalisation, le mode d’interaction, la
répartition du pouvoir et les stratégies de
l’administration publique). Ces variations typologiques
peuvent être synthétisées par la grille d’analyse proposée
par David Marsh et Rod Rhodes (1995, p. 51-53). Selon
eux, les différents types de réseaux d’action publique
peuvent être situés le long du continuum dont les deux
pôles opposés sont formés par les réseaux d’enjeux
(issue networks) et les communautés de politique
publique (policy communities). Ils sont distingués par
trois grandes catégories de critères : la composition du
réseau, son degré d’intégration et de cohésion, les
rapports de pouvoir au sein de celui-ci. De ce fait, leur
typologie n’a pas seulement une portée classificatoire
mais aussi de description plus générale de l’action
publique car elle fournit un ensemble de critères
d’analyse des réseaux.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Cette grille correspond à deux déplacements
significatifs dans le mode d’analyse des politiques
publiques.
Tableau 4. Les critères d’analyse comparative
des réseaux d’action publique8

Communauté
Réseau
Critères de politique
d’enjeu
publique
1. Composition
du réseau
Nombre de
Important Restreint
participants
Ensemble des Acteurs
acteurs étatiques
concernés (administrations,
directement ou élus) et groupes
Type d’acteurs
indirectement d’intérêts
par un enjeu de (économiques
politique et/ou
publique. professionnels)
Variable : les
Hiérarchisée :
Organisation des rapports
forte cohésion
acteurs internes peuvent
interne
être conflictuels
2. Intégration du
réseau

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Fréquence et
Variable Forte
intensité des
interactions
Continuité et
institutionnalisation Limitée Forte
des interactions
Consensus
sur l’orientation
générale de
Partiel :l’action
présence de publique, sur les
Consensus
conflits et de modalités
lignes de clivage d’inter-action et
sur la légitimité
des décisions
prises
3. Rapports de
pouvoir
Inégalitaire et Égalitaire et
Répartition des variable, stable, inter-
ressources interdépendance dépendance
limitée forte
Inégalitaire, Équilibrée,
Structure des
jeu à somme jeu à somme
interactions
nulle positive

Le premier est la mise sur le même plan analytique

des acteurs étatiques et des acteurs non étatiques. L’État

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

est analysé de la même façon que les acteurs qui lui sont
extérieurs. Il correspond à un ensemble composite
d’acteurs étatiques concrets (politiques et administratifs)
relevant de niveaux divers. La fragmentation de l’État est
de ce fait au centre de l’analyse :
« Comme le concept d’industrie, celui de
gouvernement est une abstraction. Le gouvernement
n’est ni monolithique ou homogène, même s’il est
fréquemment discuté ou analysé comme tel. Les
ministères, les départements, les commissions et
conseils – gouvernementaux et quasi
gouvernementaux – ne diffèrent pas seulement par leurs
fonctions – délibérative, régulative, adjudicative,
entrepreneuriale –, elles ont aussi des objectifs
multiples et divergents et poursuivent des stratégies
différentes entrant souvent en conflit les unes avec les
autres. »
Wright, 1988, p. 597-598.

Le second déplacement est la rupture nette avec la

vision linéaire et séquentielle des politiques publiques.
L’analyse ne part pas de l’une des phases de l’action
publique mais des acteurs impliqués à titre divers par ces
différentes séquences. L’action publique n’est plus
conçue comme un enchaînement linéaire de séquences,
mais comme le produit d’interactions multiples entre des
acteurs divers et principalement collectifs.
L’approche en termes de réseaux d’action publique
propose aussi un schéma général d’explication de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’action publique. L’idée centrale est que la forme du
réseau d’action publique permet de comprendre le
contenu de l’action publique considérée. La démarche la
plus pertinente est de ce fait la démarche comparative
qui permet de mettre en rapport des différences de
politiques avec des différences dans la structure des
réseaux d’action publique.

Forme des réseaux d’action publique et

politiques industrielles
Atkinson et Coleman (1989) comparent les politiques
industrielles des principaux pays de l’OCDE à partir des réseaux
d’action publique repérés dans les différents pays considérés. Ils
opèrent une distinction entre les politiques industrielles réactives
(reactive industrial policy) « organisées autour des besoins
immédiats de firmes spécifiques et visant à créer un contexte
favorable aux investissements » et les politiques industrielles
anticipatives (anticipatory industrial policy) « mettant l’accent sur
des instruments d’action interventionnistes, intégrés les uns aux
autres et visant des transformations structurelles ». L’une ou l’autre
de ces politiques domine en fonction de la configuration du réseau et
de la nature du secteur industriel. Ainsi, un réseau d’action publique
dominé par l’État (state directed) dans un secteur industriel en
expansion ou un réseau d’action publique corporatiste dans un
secteur en déclin conduisent à la mise en œuvre de politiques
anticipatives ; au contraire, les réseaux d’action publique de type
pluraliste conduisent à des politiques réactives.

Si l’action publique peut être comprise à partir des

réseaux, il faut aussi être en mesure de rendre compte de
la structuration de ceux-ci. Au cœur des réseaux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’action publique se trouve l’interaction entre des
acteurs collectifs (mais aussi parfois individuels)
interdépendants. C’est à partir de cet élément central
qu’est posée la question de l’explication des réseaux
d’action publique. Pour Marsh et Rhodes la structure du
réseau est la résultante de l’existence de ressources
interdépendantes entre les acteurs du réseau. C’est donc
la logique de l’intérêt qui permet d’expliquer son
émergence. De même, pour Jordan (1990), l’existence
d’un intérêt commun est l’élément qui caractérise un
réseau d’action publique. À cela Van Waarden (1992)
ajoute que la présence d’un réseau d’interaction stabilisé
réduit les coûts de la transaction entre les acteurs et par
là renforce la communauté d’intérêts entre participants.
L’explication par la seule logique de l’intérêt apparaît
cependant insuffisante. La notion de réseau sous-entend
une certaine stabilité de l’échange alors que l’intérêt (ou
les intérêts) des participants peut se modifier
rapidement. C’est pour cela que certains auteurs ont mis
l’accent sur l’importance des valeurs communes dans la
stabilisation de l’interaction. Ainsi, pour Jordan (1990),
les communautés de politiques publiques (policy
communities) se distinguent des autres réseaux par
l’existence de valeurs partagées. Il s’agit donc d’une
forme de réseau plus intégrée. L’interdépendance entre
acteurs a été également soulignée par le recours à la
notion de communauté épistémique (epistemic
community). Pour Haas, il s’agit d’un réseau présentant
quatre traits caractéristiques :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 « 1) une série de croyances normatives partagées,
entraînant la même logique d’action basée sur des
valeurs communes à chacun des membres du réseau ;
2) des croyances causales partagées, découlant de
leur analyse des pratiques au centre des problèmes de
leur domaine d’activité et qui forment la base pour
l’élucidation des liens multiples entre leurs actions et
leurs buts poursuivis ;
3) des notions validantes partagées – c’est-à-dire des
critères définis entre eux pour évaluer et soupeser le
savoir expert dans leur domaine ;
4) un mode opératoire commun, c’est-à-dire des
pratiques communes. »
Haas, 1992, p. 3.

Dans ce cas, les acteurs du réseau parlent le même

langage, se comprennent mutuellement et connaissent la
logique d’action de chacun parce qu’ils partagent un
m ê m e système de représentation. La stabilité de
l’interaction est mieux assurée et les stratégies
coopératives dominent, ce qui permet un jeu à somme
positive. L’intensité de l’interaction favorise une
socialisation partagée qui renforce la communauté de
valeurs.
L’explication de la structuration des réseaux suppose
aussi d’effectuer une analyse interne des acteurs
organisés :
« Nous avons besoin d’en savoir plus sur le
processus de prise de décision à l’intérieur des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 organisations ; sur la façon dont les acteurs
gouvernementaux ou non gouvernementaux décident
d’utiliser et d’exploiter leurs ressources en termes
d’autorité, d’argent, d’expertise, d’information et
d’organisation, en quelque sorte sur la façon dont leurs
stratégies sont formulées. »
Wright, 1988, p. 611.

La structuration interne et les ressources des acteurs

collectifs organisés permettent de comprendre leurs
stratégies et par là leur mode d’insertion dans un réseau.
C’est donc l’articulation de l’analyse de la dimension
infra-organisationnelle et de celle de la dimension
interorganisationnelle, en tenant compte de leur
évolution diachronique, qui permet de comprendre la
structuration d’un réseau d’action publique et le type
d’échange non seulement matériel mais aussi politique9
qui le fonde. Une telle approche conduit aussi à donner
un rôle central aux processus d’institutionnalisation. Ils
concernent à la fois les acteurs (par exemple leur
institutionnalisation dans le cadre d’un échange
politique avec l’État) et leurs interactions (la création
d’institutions contribuant à formaliser et à stabiliser le
réseau). L’intégration d’une perspective d’analyse néo-
institutionnaliste à l’approche en termes de réseaux
permet de prendre en compte des logiques d’action
résultant de l’institutionnalisation des acteurs collectifs
(par l’émergence d’intérêts d’institution en particulier)
et de l’interaction : l’institutionnalisation a pour
corollaire une série de règles et de contraintes pour les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

acteurs impliqués. Elle crée aussi une expérience
collective partagée renforçant la stabilité de l’interaction
et sa perpétuation. La sédimentation institutionnelle de
l’échange produit une dynamique spécifique
d’interaction et forme une contrainte à la fois formelle et
cognitive aux stratégies des acteurs du réseau d’action
publique. Les règles institutionnelles, les modes
opératoires dérivant des institutions et les
représentations dont elles sont porteuses structurent
l’interaction entre les acteurs d’une politique publique.

Les questions soulevées par les approches

en termes de réseaux d’action publique

Les approches en termes de réseaux ont suscité de

nombreux débats, en particulier en Grande-Bretagne.
Ceux-ci ont permis de développer la notion de réseau
d’action publique et ont donné lieu à des tentatives de
dépassement.
Au cœur des débats sur les réseaux d’action publique
se trouve la question de la portée théorique de la notion.
Au-delà des ambiguïtés de sa définition, du fait de la
grande diversité de ses usages, il a été souvent souligné
que, d’une part, l’apport propre des réseaux est assez
limité et, d’autre part, que son statut est plus celui d’une
métaphore que d’un concept théorique. Sur le premier
aspect on peut souligner le fait que l’approche en termes
de réseaux doit beaucoup aux travaux néocorporatistes
et néopluralistes et que ses fondements théoriques sont

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de façon croissante ceux du néo-institutionnalisme (dans
ses différentes versions comme on le verra plus loin). Il
ne s’agit donc pas d’un nouveau cadre d’analyse
théorique des politiques publiques, mais plutôt, comme
le souligne notamment Dowding (1995), d’une nouvelle
métaphore dans la mesure où son usage est avant tout
descriptif. Cette approche souffre donc d’un déficit
explicatif « parce que les facteurs explicatifs, les
variables indépendantes, ne sont pas des caractéristiques
du réseau en lui-même, mais plutôt des éléments
caractéristiques de composants internes au réseau. Ces
composants expliquent à la fois la nature du réseau et la
nature du processus de politique publique » (p. 137). De
ce fait l’approche en termes de réseaux ne distingue pas
clairement variables dépendantes et variables
indépendantes, repose souvent sur des raisonnements
circulaires et est contrainte de faire des emprunts à
d’autres théories (théorie relationnelle du pouvoir et
théorie des jeux notamment) explicatives. Par
conséquent, selon Dowding (2001), qui est plutôt un
tenant de l’approche en termes de choix rationnels, pour
que l’approche en termes de réseaux puisse acquérir le
statut de modèle théorique de portée générale, une plus
grande formalisation et un recours à des méthodes
quantitatives sont nécessaires.
Ce premier débat renvoie donc aussi à celui sur les
méthodes autour de deux questions liées : quels sont les
critères d’appartenance à un réseau d’action publique et
comment déterminer rigoureusement la structure de
celui-ci ? La réponse à ces questions passe par la mesure

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de la densité des interactions entre acteurs de politique
publique. C’est pour cela que certains auteurs (par
exemple Laumann, Knoke, Kim, 1985) ont eu recours
aux méthodes quantitatives et formalisées d’analyse des
réseaux sociaux pour appréhender les réseaux de
politique publique. Ces travaux, reposant sur l’usage de
questionnaires, comptabilisent les contacts, les flux
d’informations et d’autres ressources entre acteurs afin
d’identifier les acteurs centraux et les acteurs
périphériques, ceux qui jouent un rôle de récepteur,
d’émetteur ou d’intermédiaire, donc les positions
occupées par les différents acteurs, ensuite traduites sous
la forme de graphes. Cette formalisation n’est cependant
pas sans poser problème, tout d’abord parce qu’elle
suppose des moyens de recherche importants
(notamment pour l’envoi, le remplissage et le traitement
des questionnaires), ensuite parce qu’elle n’est pas en
mesure de rendre compte de l’ensemble des interactions,
notamment de la dimension cognitive et des liens
informels entre certains acteurs. Par conséquent,
l’appréhension du contenu des interactions nécessite
également le recours aux entretiens, et (dans la mesure
du possible) à l’observation directe, afin de saisir les
acteurs directement en interaction. On peut également
remarquer que, souvent, ces travaux quantitatifs ne font
que confirmer des hypothèses à base qualitative. Enfin,
ils permettent surtout d’obtenir une photographie
pertinente d’un réseau à un moment donné (face à un
enjeu précis), mais rendent beaucoup plus difficilement
compte de sa structuration et de ses transformations à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

moyen et à long terme.
Cet aspect renvoie à un troisième débat : celui du
changement dans les réseaux d’action publique.
L’existence d’un réseau implique une certaine stabilité
dans l’interaction, il apparaît de ce fait le plus souvent
comme un obstacle au changement dans l’action
publique. Celui-ci est pourtant repérable, y compris
dans des secteurs caractérisés par des réseaux
d’interactions fortement stabilisés. L’explication du
changement dans le cadre de cette approche est le plus
souvent externe. Marsh et Rhodes (1995) mettent en
avant quatre facteurs liés à l’environnement : le
changement économique, l’idéologie du parti au
gouvernement, l’évolution du savoir et les institutions
transnationales (l’Union européenne en particulier).
Mais si le changement vient de l’environnement, les
réseaux d’action publique ne sont plus alors qu’un
élément explicatif mineur.
C’est pour cela qu’il apparaît nécessaire de
reconsidérer cet aspect très important. Remarquons tout
d’abord que c’est probablement plus la pression au
changement qui est externe au réseau que le changement
en lui-même. Ainsi la mise sur agenda gouvernemental
est un processus le plus souvent largement extérieur au
réseau parce qu’il résulte d’interactions plus larges, avec
des acteurs qui ne sont pas directement partie prenante
d’une politique publique. L’approche par les réseaux
d’action publique est de ce fait plus pertinente pour
comprendre comment la mise sur agenda du changement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

débouche (ou ne débouche pas) sur de nouvelles actions
publiques. En quelque sorte, c’est le contenu du
changement, et non pas le changement en lui-même, qui
peut se comprendre par les réseaux d’action publique.
Enfin, le changement interne au réseau d’action
publique peut aussi permettre de comprendre le
changement dans l’action publique.

Changement dans le réseau et changement de

politique publique : le cas des politiques
d’assurance-maladie en France et en Allemagne
dans les années 1990
La structuration des réseaux d’acteurs dans ces deux pays permet
de comprendre les orientations dominantes en matière de maîtrise
des dépenses d’assurance-maladie. En Allemagne, la configuration
corporatiste du réseau a permis la mise en place d’une maîtrise
négociée (mise en place d’enveloppes de dépenses, extension de
l’auto-administration à l’hôpital, renforcement de l’autonomie des
caisses d’assurance-maladie…) ; en France, la configuration
pluraliste, dominée par l’État, du réseau a conduit à une étatisation
croissante suscitant des conflits récurrents (avec les médecins en
particulier).
En Allemagne, on assiste toutefois, depuis 1992, à une remise en
cause partielle de l’auto-administration. Si des éléments externes
ont joué (tensions financières liées à la réunification), il faut aussi
faire intervenir dans l’explication les transformations internes au
réseau, en particulier les divisions internes à la représentation de la
profession médicale et la remise en cause de la coalition d’intérêt
entre médecins et industrie pharmaceutique. De plus a joué la
stratégie suivie, lors de la réforme de 1992, par le ministre de la
Santé (Horst Seehofer) qui avait tiré les leçons des échecs
précédents : l’effet d’apprentissage interne au réseau est une autre

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 condition du changement.
Le changement dans la politique publique est ainsi fortement
dépendant des transformations internes au réseau d’action publique.
Inversement, en France, la tentative du passage d’une régulation
administrée à une régulation plus directement prise en charge par les
acteurs non étatiques, dans la première moitié des années 1990, a
connu un succès limité. On peut notamment l’expliquer par
l’absence de conditions favorables au sein du réseau d’action
publique. La forme du réseau d’interaction, ou plutôt son absence de
transformation, apparaît ici comme un obstacle au changement. C’est
pour cela que les politiques menées à partir de 1995 ont cherché à
modifier la configuration du réseau en renforçant les compétences
étatiques.

Hassenteufel, 1997.

Le changement dans l’action publique peut donc aussi

s’expliquer par des transformations internes au réseau
d’action publique, qui sont souvent la conséquence des
politiques menées antérieurement : remise en cause
d’interdépendances d’intérêts par une modification de la
répartition des ressources, affaiblissement de certains
acteurs et renforcement d’autres, émergence de
nouveaux acteurs, changements stratégiques d’un (ou
plusieurs) acteur(s) lié notamment à un processus
d’apprentissage, modifications des fondements de
l’échange entre certains acteurs, autonomisation de
réseaux… Le changement dans l’action publique ne se
réduit pas à l’adaptation d’un réseau à un nouvel
environnement et le changement dans le réseau est
souvent une condition décisive d’un changement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ultérieur dans une politique publique.
À travers la question du changement se pose donc
aussi celle des rapports entre un réseau et son
environnement. Le problème majeur est ici le fait que
l’approche en termes de réseaux tend souvent à isoler
trop fortement le réseau de son contexte. Comme le
soulignent Marsh et Smith (2000), il apparaît nécessaire
de dépasser l’opposition entre le réseau et son contexte,
en tenant compte du fait, comme nous l’avons déjà
souligné, que le contexte, qui participe de la
structuration d’un réseau et dans lequel il se réfracte (au
moins partiellement), est également construit par les
acteurs : « Tout ce changement externe est porté par les
grilles de compréhension des acteurs et réinterprété par
rapport aux structures, règles, normes et relations
interpersonnelles au sein du réseau » (p. 9). C’est donc
moins le contexte en lui-même qui est décisif que la
manière dont les acteurs l’interprètent et l’intègrent à
leurs stratégies. De plus, il se traduit par la présence plus
ponctuelle d’autres acteurs, notamment pour la
construction des problèmes publics et leur mise sur
agenda. Enfin, des interactions au sein d’un réseau
peuvent aussi avoir un effet sur le contexte. Mais cette
articulation dynamique entre interaction d’acteurs et
contexte, qui donne lieu à une approche qualifiée de
« dialectique » des réseaux, conduit aussi à en fluidifier
les frontières.
Cette question des frontières a également suscité un
débat. En mettant l’accent sur les interdépendances et le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

partage de conceptions et de valeurs, l’approche par les
réseaux d’action publique tend explicitement ou
implicitement à assimiler action publique et réseau
d’action publique intégré. Or, dans un secteur donné, les
conflits peuvent être importants. Un secteur d’action
publique peut donc aussi être conçu comme une
superposition de réseaux : dans un secteur peuvent
exister plusieurs réseaux en conflit et en interaction.
C’est ce à quoi renvoie la notion de coalition de cause
(advocacy coalition), qui se distingue également des
réseaux d’action publique par l’importance plus grande
qu’elle accorde à la dimension cognitive.

L’approche en termes de coalitions de cause

Cette approche, largement liée à un auteur qui l’a

forgée et diffusée : Paul Sabatier (Sabatier et Jenkins-
Smith, 1999), s’inscrit également dans une perspective
d’analyse fondée sur les interactions d’acteurs. Elle part
de deux postulats.
Le premier est le fait que les politiques publiques sont
le produit d’interactions entre plusieurs coalitions
d’acteurs. Il y a donc quatre niveaux d’analyse : les
acteurs, les coalitions d’acteurs appelées coalitions de
cause (advocacy coalition), le sous-système de politique
publique (policy subsystem) et l’environnement. Les
coalitions de cause sont composées, comme les réseaux
d’action publique, d’acteurs publics et privés, qui
agissent de manière coordonnée sur moyenne période

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(voire plus). Leur nombre est compris, en général, entre
deux et quatre. Elles sont en interaction, en moyenne
période (l’échelle d’analyse préconisée par Sabatier est
la décennie), autour d’un enjeu de politique publique
dont elles cherchent à orienter le contenu. Elles forment
le sous-système de politique publique qui, pour être
repérable, doit aussi présenter des éléments
d’autonomisation, notamment l’existence d’institutions
et d’acteurs spécifiques et spécialisés, ainsi qu’une
expertise partagée. Un sous-système naît de la
construction de nouveaux problèmes publics. Enfin,
l’environnement est composé de paramètres stables et
d’éléments conjoncturels. Les paramètres stables sont
les attributs de base du problème, la distribution des
ressources naturelles, les valeurs dominantes, la
structure sociale et les règles constitutionnelles ; les
éléments conjoncturels sont le contexte
socioéconomique, l’état de l’opinion publique, la
composition de l’exécutif et l’impact des décisions prises
dans les autres sous-systèmes.
Le second postulat est le fait que les coalitions sont
structurées par des systèmes de croyances (belief system)
entraînant la défense de causes ; elles ont donc un
fondement principalement cognitif10. Plus précisément,
un système de croyance comprend trois niveaux articulés
et hiérarchisés : un noyau dur (deep core) composé de
croyances générales concernant la nature humaine, la
hiérarchie des valeurs fondamentales (liberté, sécurité,
pouvoir…), les principes de base de répartition entre
groupes et les identités socioculturelles (ethniques, de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

genre, religieuses…) ; un noyau superficiel (near core)
composé de croyances et de perceptions spécifiques à un
domaine de politique publique, en particulier l’analyse
d u problème public, les objectifs de la politique
publique, les groupes cibles, la place respective de l’État
et du marché, la répartition des compétences en fonction
des niveaux d’action étatiques, la participation des
différents acteurs ; et des aspects secondaires (secondary
aspects), renvoyant à des modes opératoires, c’est-à-dire
les instruments à privilégier.

Les coalitions de cause de la politique du livre

en France
La politique du livre depuis les années 1970 peut être analysée
comme le produit de l’interaction de deux coalitions : une coalition
libérale et une coalition culturelle. La première coalition est formée
principalement par des acteurs économiques : les grands
distributeurs comme la FNAC, les grandes surfaces et de grands
libraires. Pour les membres de cette coalition, le noyau dur est la
croyance dans la supériorité du marché comme mode d’allocation
des ressources et des richesses, le noyau superficiel qui en découle
est l’idée selon laquelle le livre doit être vendu comme un autre
produit selon les règles du marché. Cette coalition est de ce fait
favorable à la vente libre du livre (y compris dans les hyper- et
supermarchés) et à la liberté de son prix (aspects secondaires).
L’autre coalition est composée des éditeurs littéraires (comme
Grasset, Gallimard, Minuit…), de petits libraires, d’écrivains,
d’intellectuels et d’acteurs politiques (de gauche notamment). Leur
noyau dur de croyance repose sur l’idée que la culture doit échapper
aux logiques commerciales et marchandes du fait de sa valeur
sociale, par conséquent le livre est considéré comme un produit
différent qui doit être soustrait au marché (noyau superficiel). Cette

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 coalition a, de ce fait, défendu le principe du prix unique du livre
(aspect secondaire), adopté en 1981, à la faveur de l’alternance
politique.

Surel, 1997.

Par rapport aux réseaux d’action publique, l’approche

en termes de coalitions de cause est plus rigoureuse dans
ses définitions et dans les termes utilisés du fait de sa
plus grande homogénéité. De plus, elle peut être
déclinée en neuf hypothèses falsifiables concernant les
coalitions, le changement et l’apprentissage (Sabatier et
Jenkins-Smith, 1999, p. 124). Elle offre aussi une vision
plus complexe et moins consensuelle de l’action
publique en mettant au cœur de celle-ci les oppositions
entre coalitions de cause. Enfin, la question du
changement est au cœur de cette approche. Sabatier,
outre le rôle du contexte, met l’accent sur deux autres
éléments, peu pris en compte par les réseaux. Il s’agit, en
premier lieu, de l’importance des mécanismes
d ’ a p p r e n t issa ge (policy oriented-learning) liés
principalement à des évolutions dans les connaissances
disponibles et à la confrontation entre les systèmes de
croyance. Ainsi des échanges, sous la forme de débats
dans des forums spécialisés, peuvent favoriser des
changements progressifs (incrémentaux) dans les
systèmes de croyance (au niveau des aspects
secondaires, voire du noyau superficiel). En second lieu,
Sabatier souligne le rôle d’intermédiaires (policy

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

brokers) joué par certains acteurs individuels
(notamment des experts, parfois aussi des hauts
fonctionnaires), extérieurs aux coalitions et pouvant
jouer un rôle d’arbitre, pour comprendre les interactions
entre coalitions et le changement. De plus, ces
intermédiaires peuvent aussi s’inscrire dans un processus
d’apprentissage, ce qui favorise leur rôle en tant
qu’agent de changement.
Cette approche n’est pas non plus sans susciter des
critiques (Bergeron, Surel et Valluy, 1998, p. 215-220).
Une première interrogation est suscitée par la
prédominance donnée aux croyances par rapport aux
intérêts. On peut reprocher à Sabatier de négliger les
questions de la formation des croyances et l’articulation
entre intérêt et dimension cognitive, les intérêts étant
également susceptibles de structurer les croyances,
comme on l’a vu. Ainsi l’approche propose une grille de
lecture trop restreinte à la dimension cognitive de
l’orientation des stratégies d’acteurs, même si Sabatier
insiste sur la rationalité limitée des acteurs, et qui prend
peu en compte la répartition des ressources entre les
acteurs et entre les coalitions. Une deuxième limite tient
au fait que l’analyse du changement, même si elle plus
poussée et plus systématisée que pour les réseaux, reste
incomplète. Certes, les processus d’apprentissage et les
acteurs intermédiaires permettent de saisir des
transformations incrémentales, mais les changements
plus importants (correspondant à un changement de
coalition dominante) sont renvoyés à des facteurs
extérieurs qui ne sont pas suffisamment articulés aux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

coalitions de cause. En effet, cette approche met surtout
l’accent sur les conditions favorables au changement :
des transformations dans l’environnement et le fait que
les membres des différentes coalitions sont d’accord
pour considérer que le statu quo n’est plus acceptable.
On peut également souligner que Sabatier a tendance à
considérer que le sous-système est un donné, alors que
la question de sa genèse, et donc aussi des coalitions de
cause et des systèmes de croyance, est fondamentale
pour comprendre une politique publique.
De manière plus générale on peut s’interroger sur
l’apport de ces deux notions en termes d’analyse des
interactions. Remarquons, tout d’abord, que les
interactions entre acteurs collectifs sont expliquées
principalement en référence aux trois dimensions de
l’analyse des acteurs développés dans la première
section : interdépendance des ressources, représentations
communes (la dimension cognitive étant plus fortement
mise en avant par les coalitions de cause) et intérêts
partagés. Toutefois des éléments supplémentaires sont
apportés. Dans le cas des réseaux d’action publique
l’accent a été mis de manière croissante sur les
dynamiques d’institutionnalisation en intégrant les
apports du néo-institutionnalisme que nous allons
préciser dans la section suivante. Le cadre analytique
des coalitions de cause prend en compte le rôle
d’individus dans les interactions entre coalitions : les
policy brokers. Ce cadre articule ainsi plus fortement
interactions entre collectifs et acteurs individuels, même
si on assiste depuis quelques années à un « tournant

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ethnographique » (Börzel, 2011) dans les analyses de
réseau d’action publique afin de mieux prendre en
compte les interactions entre individus. Ces deux cadres
d’analyse soulignent aussi la nécessité d’appréhender les
interactions de manière contextualisée comme nous
allons le développer dans la section suivante. Enfin, on
se posera la question de la portée plus générale de ces
outils d’analyse, élaborés à partir d’études sectorielles
nationales (politiques économiques et sociales dans le
cas des réseaux, politiques environnementales et
culturelles pour les coalitions de cause) ou infra-
nationales, pour appréhender deux évolutions clefs des
politiques publiques contemporaines entraînant une
complexification croissante de l’action publique : la
transversalisation (qui accroît les interactions entre
domaines de politique publique) et la
transnationalisation (qui accroît les interactions entre
niveaux d’action publique). Réseaux et coalition de
cause permettent-ils d’appréhender de façon
satisfaisante la multiplication des acteurs de l’action
publique contemporaine et la perte de cohérence qui en
résultent souvent ?

Institutionnalisation, contextualisation
et complexification des interactions

L’analyse en termes d’interactions doit donc intégrer

une triple exigence : la prise en compte des effets des
institutions (au cœur des approches néo-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

institutionnalistes), leur inscription dans des contextes
(multiples et de nature différente) et sa capacité à rendre
compte des évolutions à l’œuvre dans l’action publique
contemporaine

Apports et limites du néo-institutionnalisme

L’analyse sociologique des institutions a connu un

renouveau dans les années 1980 sous le label du « néo-
institutionnalisme », expression utilisée pour la première
fois par March et Olsen (1984) pour signifier à la fois le
refus du béhavioralisme, dominant aux États-Unis dans
les années 1950 et 1960, négligeant le rôle des
institutions, et d’une approche juridique des institutions
les réduisant à des règles formelles. Si l’objectif commun
des travaux qui se rangent derrière ce label est de
prendre en compte l’importance des institutions et
d’analyser les effets qu’elles produisent sur les acteurs
sociaux et, au-delà, sur la vie sociale, économique et
politique, il ne s’agit pas d’un courant unifié. On
distingue habituellement, à la suite de Peter Hall et
Rosemary Taylor (1997), trois variantes principales 11 :
l’institutionnalisme des choix rationnels,
l’institutionnalisme historique, et l’institutionnalisme
sociologique. Si la première considère les institutions
avant tout comme un contexte structurant les
opportunités de choix stratégiques, les deux autres
partagent une conception sociologique des institutions
caractérisée par quatre éléments majeurs (Peters, 1999) :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

tout d’abord une institution, qui peut être
formelle (par exemple une assemblée
parlementaire ou une direction administrative)
ou informelle (par exemple un réseau social),
« transcende les individus pour impliquer des
collectifs dans des interactions structurées et
prévisibles, basées sur des relations
spécifiques entre les acteurs » (p. 18) et liées à
des règles ;
le deuxième élément est la présence d’une
certaine stabilité dans le temps (cet élément
étant au cœur du néo-institutionnalisme
historique qui met en avant la path
dependency12 – dépendance par rapport à un
sentier balisé par les institutions
préexistantes) ;
en troisième lieu, les institutions ont des effets
structurants sur les comportements
individuels, c’est-à-dire qu’elles exercent un
certain niveau de contrainte, direct ou
indirect, sur leurs membres (encadrement et
contrôle de leurs pratiques, définition de rôles
auxquels il est attendu que les individus se
conforment en fonction de leur position dans
l’institution…) ;
enfin, les membres d’une institution partagent,
dans une certaine mesure, des valeurs, des
représentations, voire une identité (les tenants
d u néo-institutionnalisme sociologique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 mettant l’accent sur l’existence de cultures
institutionnelles partagées).
Les interactions d’acteurs, dans le cadre d’une
politique publique, présentent des formes variables
d’institutionnalisation. Si la notion d’institution permet
de caractériser les interactions (à partir de critères tels
que le nombre d’acteurs engagés dans ces interactions,
le type de règles et de procédures qui encadrent les
interactions, leur densité, leur stabilité…), c’est surtout
un outil de compréhension puisqu’un des éléments
communs des approches néo-institutionnalistes est de
considérer que les institutions structurent les
comportements individuels et, de ce fait, les interactions.
Tout d’abord, les institutions permettent des
anticipations réciproques, du fait de la régularité et de la
prévisibilité qu’elles produisent au niveau des
comportements. Elles contribuent ainsi à l’orientation
d es stratégies d’acteurs. Les institutions ont également
des effets sur les ressources des acteurs, directement
parce qu’une position institutionnelle est une ressource
en soi, et indirectement parce que ces positions
permettent d’accéder à d’autres ressources (matérielles,
juridiques et temporelles en particulier). Par là, les
institutions participent à la définition des intérêts,
individuels et collectifs, puisqu’elles sont un des enjeux
de l’action publique. Elles peuvent aussi contribuer à la
construction de représentations partagées, facilitant les
interactions, également liées aux formes de sociabilité
que les institutions permettent13. Enfin, les institutions
sécrètent des façons de faire et des pratiques communes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

favorisant la production de l’action publique.
La prise en compte des dynamiques
d’institutionnalisation, résultant de compromis et
d’accords passés entre différents acteurs, permet donc de
comprendre la façon dont se structurent les interactions,
du fait de leurs effets sur les stratégies, les ressources, les
représentations, les intérêts et les pratiques des acteurs.
Elle conduit aussi à tenir compte du temps long des
politiques publiques (sur lequel ont particulièrement
insisté les néo-institutionnalistes historiques) et donc à
inscrire les travaux sur l’action publique dans une
profondeur historique. Toutefois, la focalisation sur les
dimensions institutionnelles des interactions, dans une
perspective néo-institutionnaliste, présente le risque de
survaloriser leur cohérence, leur homogénéité et de
négliger l’autonomie d’action stratégique des acteurs à
l’intérieur même des institutions. Tout d’abord, il est
nécessaire de ne pas occulter l’intensité des conflits et
des oppositions entre certains acteurs : « les
investissements et les engagements dont l’institution est
ainsi concrètement le produit résultent d’intérêts et
d’usages multiples » (Lagroye, Offerlé, 2010, p. 17). De
ce fait « l’institué ne “pèse” pas sur les individus comme
une force extérieure dont ils devraient seulement subir
les exigences, même s’ils en éprouvent parfois le
caractère contraignant » [id.], certains acteurs résistant à
l’institutionnalisation ou cherchant à subvertir les
institutions de l’intérieur. Ainsi « l’emprise que l’on
attribue aux institutions doit toujours être pensée en
référence à la variété des pratiques et des croyances de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ses membres » [ibid., p. 19]. Par ailleurs, les
représentations des différents acteurs peuvent être
fortement antagonistes, empêchant la construction d’un
espace de sens partagé par un cadre institutionnel
commun. Enfin, les interactions sont parfois peu
stabilisées et soumises à des fortes variations qui les
rendent peu prévisibles. Ce caractère aléatoire de
certaines interactions peut être lié non seulement aux
oppositions entre des acteurs fragmentés dotés d’une
capacité d’action stratégique, mais aussi au contexte
dans lequel elles s’inscrivent.

La contextualisation des interactions

Le terme « contexte » est l’une des nombreuses

« boîtes noires » ou expression « fourre-tout » de
l’analyse des politiques publiques, parfois utilisé pour
désigner tout ce que l’on n’arrive pas à expliquer,
notamment dans le cadre des analyses du changement
dans l’action publique. Pourquoi alors le retenir ? Le
contexte désigne tout ce qui est extérieur aux
interactions entre les acteurs d’une politique publique
(et qu’ils ne maîtrisent pas) tout en n’étant pas
indépendant d’eux du fait de son caractère construit. Si
u n contexte correspond, en partie, à des éléments
mesurables et objectivables comme on va le voir, il
forme aussi une représentation mentale. Le contexte
renvoie à ce sur quoi les acteurs ne pensent pas voir de
prise et qu’ils perçoivent donc comme une contrainte,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sur laquelle ils n’ont pas de pouvoir d’action direct. En
même temps, le contexte est en partie porté et construit
par des acteurs des politiques publiques qui vont
chercher à imposer une représentation en termes de
contrainte, par exemple un ministre des Finances pour la
contrainte budgétaire. Enfin, il faut souligner que
certains acteurs parviennent parfois à modifier le
contexte, ce qui, à nouveau, souligne son caractère
socialement et politiquement construit, en produisant de
nouvelles connaissances, en élaborant de nouvelles
techniques, en modifiant des règles constitutionnelles ou
en parvenant à peser sur l’agenda politique.
On peut distinguer six grands types de contextes qui
ont un impact sur l’ensemble de l’action publique. Les
trois premiers (contexte sociodémographique, étatique et
scientifique) sont relativement stables à moyen terme
(quelques années) ; les trois derniers (contexte
économique, politique, international) sont susceptibles
de varier plus fortement sur une courte période
(quelques mois) et ont donc une dimension plus
conjoncturelle.
Le contexte sociodémographique renvoie à des
données objectivables, parce que mesurables,
telles que la stratification sociale, la pyramide
des âges, l’échelle des revenus, les structures
familiales… Elles ont un impact indirect mais
souvent fortement structurant sur l’action
publique comme, par exemple, le
vieillissement démographique pour les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 politiques en matière de retraite.
L e contexte scientifique et technique renvoie
aux connaissances disponibles (et accessibles
aux acteurs) sur un problème donné et aux
instruments d’action publique techniquement
possibles. L’état des savoirs et des techniques
borne l’espace des possibles pour les
instruments envisageables.
Le contexte étatique renvoie aux règles du jeu,
formelles (celles qui relèvent des textes
constitutionnels notamment) et informelles,
d e s institutions politiques et administratives.
Le mode d’organisation et de fonctionnement
de l’État – en termes de rapports entre
pouvoir exécutif et pouvoir législatif, de
hiérarchisation administrative, de rapports
administration/politique, de mode de
recrutement administratif, de profil du
personnel politique, de structure du système
de partis, de mode d’organisation des partis
politiques, de rapports centre/périphérie… – a
un impact très important, en particulier sur les
processus décisionnels et sur la mise en œuvre
des politiques publiques.
L e contexte économique (taux de croissance,
taux d’inflation, taux de chômage, situation
budgétaire) joue principalement sur les
possibilités de financement des politiques
publiques et sur l’agenda.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

L e contexte politique renvoie au calendrier
électoral (proximité ou non d’une échéance
électorale), à la composition des
gouvernements, à la structure des rapports de
force parlementaire (importance de la
majorité, degré de cohésion de celle-ci…), au
niveau de popularité des gouvernants, à la
présence ou à l’absence de mobilisations
sociales, à l’état de l’opinion publique, aux
priorités politiques du gouvernement, au poids
politique de tel ou tel ministre, au traitement
médiatique (on peut aussi parler de contexte
médiatique)… Ces éléments pèsent plus
particulièrement sur la mise sur agenda et la
décision publique et contribuent aux
fluctuations aléatoires de l’action publique
comme l’illustrent les « Yo-Yo » de la
politique de la ville depuis le début des
années 1980, largement indexés au rythme des
émeutes urbaines (Le Galès, 1995) et des
changements gouvernementaux, ou la
réactivité des élus à des faits divers tragiques
pour les politiques pénales (mise sur agenda
récurrente de projets de loi sur la récidive
suite à des crimes commis par des
récidivistes).
L e contexte international renvoie à des
événements internationaux ayant un impact
sur les politiques publiques (par exemple la
guerre du Kippour qui a suscité le premier

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 choc pétrolier en 1973, dont l’impact a été
fort, tant directement sur les politiques
économiques et énergétiques,
qu’indirectement du fait des contraintes
budgétaires qu’il a entraînées sur l’ensemble
des politiques publiques) ou à l’agenda des
institutions internationales (cycle de
négociations à l’OMC ou négociation sur le
climat par exemple).

Les interactions entre niveaux

et secteurs d’action publique

L’importance croissante de cette catégorie de contexte

conduit surtout à prendre en compte directement les
acteurs européens et internationaux qui participent à la
construction des problèmes publics, à leur mise sur
agenda et aux processus décisionnels. Les interactions
d’acteurs ne se déroulent pas seulement au niveau
national et à différents niveaux infranationaux, mais
aussi à des niveaux supranationaux (européens et
internationaux). Or, ces interactions, que ce soit au
niveau européen ou au niveau mondial, peuvent
s’inscrire dans des négociations plus larges qu’une seule
politique publique (tels les « paquets de négociation »
lors de sommets européens, mettant en relation des
politiques publiques très disparates). On voit donc par là
qu’il est également nécessaire de prendre en compte les
interactions entre politiques publiques. Cette exigence

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

ne tient pas seulement à l’européanisation et à la
transnationalisation de l’action publique contemporaine
mais aussi à son caractère plus transversal. En effet, un
nombre croissant d’enjeux de politiques publiques
remettent en cause les frontières historiquement
constituées des secteurs d’action publique14. Un des
exemples les plus nets est fourni par l’enjeu de la
défense de l’environnement qui concerne de très
nombreux secteurs de politiques publiques : l’énergie,
les transports, l’industrie, l’aménagement urbain,
l’agriculture… On assiste de ce fait au développement
de politiques intersectorielles (articulant des secteurs
existants comme dans le cas de la politique de la ville),
voire transsectorielles (englobant tous les secteurs
existants comme dans le cas des politiques d’égalité
homme-femme). Une sociologie politique de l’action
publique doit donc intégrer les interactions entre
niveaux et entre secteurs (interactions également liées
aux processus de hiérarchisation politique entre enjeux
de politique publique).
On peut de ce fait se demander si les réseaux et les
coalitions permettent de rendre compte de cette
complexification de l’action publique contemporaine
qui s’accompagne de la multiplication des acteurs. Cette
question a surtout été posée au niveau européen. Ainsi,
pour Peterson (1995), la notion de réseau apparaît
particulièrement appropriée pour analyser les politiques
publiques européennes caractérisées par une grande
diversité des acteurs, par l’importance des liens
informels, par la forte personnalisation des interactions,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

par des phénomènes d’interdépendance multiples, par
l’absence d’acteur central et par la multiplicité des
arènes institutionnelles. Le recours à cet outil d’analyse
a notamment pour mérite de permettre de prendre en
compte l’ensemble des acteurs qui interviennent au
niveau de l’Union européenne et d’ouvrir la voie à une
analyse comparative des différentes politiques
communautaires, à partir des modes d’interaction entre
les différents acteurs européens de politiques publiques.
Toutefois, il présente aussi plusieurs limites importantes
(Kassim, 1994). Outre celles qui valent pour les réseaux
d’action publique de façon générale, d’autres problèmes
plus spécifiques aux politiques publiques européennes
se posent : l’attention insuffisante portée à l’analyse
sociologique des acteurs de ces réseaux, et la
focalisation sur les arènes de politiques publiques (les
espaces de négociation des compromis institutionnalisés)
au détriment des forums (les lieux de construction
intellectuelle des politiques où s’élaborent notamment
des stocks de recettes de politiques publiques,
susceptibles d’alimenter les décisions publiques et où est
constituée l’information pertinente pour la conduite des
politiques publiques). La notion de communauté
épistémique met, quant à elle, justement l’accent sur les
forums intellectuels, comme on l’a vu. Son application à
l’Union européenne paraît d’autant plus pertinente que
le poids des experts au niveau européen y est très visible,
du fait des stratégies de recours aux experts déployées
par la Commission en particulier (Robert, 2003), mais
aussi par les groupes d’intérêts, et de la prédominance

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de l’usage du registre technique afin de dépolitiser les
problèmes européens (Smith, 2004). Ainsi, parler de
communautés épistémiques permet de mettre l’accent
sur cette catégorie d’acteurs des politiques européennes
qui circulent entre les niveaux nationaux et le niveau
européen. Toutefois, le risque est alors de réduire
l’analyse des politiques publiques européennes à celle
des experts, en négligeant d’autres acteurs, en particulier
l e s acteurs politiques nationaux, et donc par là d’en
donner une vision singulièrement simplifiée. C’est
notamment ce qui explique la proposition de recourir à
l’outil des coalitions de cause (Sabatier, 1998). Mais il
est possible de trouver de nombreux cas de politiques
publiques européennes ne correspondant ni à l’existence
d’un réseau, ni à celle de coalitions en interaction.
Autrement dit, le degré de structuration d’une politique
publique, en particulier au niveau européen, n’est pas
forcément aussi élevé que le postulent ces deux
approches qui partagent le fait de se focaliser un niveau
(national ou infra-national) et sur un domaine de
politique publique (caractère sectoriel des réseaux, sous-
système de politique publique pour les coalitions de
cause).
Les limites de la cohérence de l’action publique sont
encore plus nettes quand on se place au niveau
international. De plus en plus de politiques publiques
sont construites collectivement par des acteurs
multiples, publics ou privés, internationaux (institutions,
ONG, experts, entreprises…), nationaux et locaux, ce
qui rend plus complexe la structuration de systèmes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’interactions englobant les différentes dimensions de
l’action publique, comme le montre l’exemple de la
politique forestière internationale15.

Une écopolitique mondiale multiniveaux : la

protection des forêts tropicales
La mise sur agenda international de la préservation des forêts
tropicales a permis l’émergence d’un système d’information, de
réflexion et d’évaluation reliant un nombre important d’acteurs
significatifs du domaine forestier (États, organisations
internationales, ONG, experts, industriels). Elle a entraîné une
unification progressive des conceptions de l’aménagement forestier
durable du fait de la circulation des idées par la mise en réseau des
individus. Plus précisément, on a assisté à un jeu itératif entre
organisations internationales, experts et ministères techniques,
structuré par les ONG présentes à la fois sur le terrain local et au
niveau international. Ce processus d’apprentissage collectif a
débouché sur une façon de voir commune à propos de la forêt dense.
Ce processus a également favorisé le passage d’une opposition
frontale au début des années 1990 à une politique de partenariat en
moins de cinq ans. En effet, les industriels ont accepté de prendre en
compte la conservation des forêts ; les ONG ont accepté de
s’engager dans des activités de gestion forestière avec des
compagnies privées. Ce partenariat s’appuie sur la définition
d’indicateurs d’aménagement forestier durable, fondés non
seulement sur les aspects économiques mais aussi sur les multiples
usages des forêts, et sur la certification des forêts.
Ce processus a été impulsé par des conférences internationales,
en particulier le sommet de Rio qui inclut les principes forestiers
dans l’agenda 21, et la constitution d’un groupe intergouvernemental
sur les forêts qui devient un forum international sur les forêts en
1997, puis un forum des Nations unies sur les forêts en 2000. Il a
produit un travail d’identification des enjeux internationaux liés aux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 forêts, des rapports qui ont contribué à rendre le discours plus
cohérent, et une clarification des rôles entre les institutions, les
programmes et les comités qui ont foisonné. Ainsi ont été désignées
des agences leader par programme. C’est notamment le cas de
l’Organisation internationale des bois tropicaux (1986) qui a un rôle
d’information, d’élaboration de critères d’action pour des projets
d’aménagement conciliant commerce et conservation. Elle fixe
l’objectif 2000 (accompagné d’un fonds) : en 2000 tous les bois
tropicaux commercialisés doivent provenir de forêts gérées de
manière durable. Dans ce cadre les experts jouent un rôle central (y
compris dans la sélection des projets). L’OIBT joue donc un rôle
leader en matière d’expertise et de financement de projets.
Cette structuration internationale favorise le « verdissement » du
discours de la Banque mondiale qui se traduit par le souci de
l’impact sur les forêts des projets qu’elle finance. De plus en plus
les prêts octroyés sont conditionnés à la réforme des politiques
forestières.
Toutefois les résultats sont partiels : le système n’est pas global
(tous les acteurs ne sont pas impliqués), les différences sont fortes
sur le terrain. Il s’agit plus d’opérations ponctuelles que de
programmes de long terme et les financements sont relativement
limités. De plus, les contraintes imposées par les institutions
internationales (en particulier la Banque mondiale) ne sont
opérantes que s’il existe une volonté politique en faveur de la
conservation des forêts au niveau des États concernés. Enfin, il
n’existe pas de convention internationale sur les forêts du fait du
refus des pays du Sud et des pays à forte industrie du bois comme
les États-Unis.

Smouts, 2001.

Du fait de cette diversité et de la fragmentation

croissante des acteurs d’une politique publique, ainsi
que de la multiplicité des objectifs pouvant conduire à
des contradictions et des ambiguïtés au niveau des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

instruments, certains auteurs mettent en avant le
« bricolage » de l’action publique.

Une action publique bricolée :

les politiques de lutte contre le chômage
Elles reposent sur un bricolage statistique, du fait du flou et des
incertitudes sur les outils de mesures, et sur un bricolage
organisationnel lié à la fragmentation des acteurs, à la redéfinition
fréquente des institutions et à l’empilement des instruments (ainsi
une trentaine de contrats aidés ont vu le jour depuis le milieu des
années 1980). Ce sont aussi des politiques ambiguës du fait des
raisonnements en partie contradictoire qui les sous-tendent, des
fréquentes variations des publics cibles et des contradictions entre
des objectifs de court terme (faire baisser les statistiques
mensuelles du chômage) et des objectifs de plus long terme (avoir
une action structurelle sur le chômage). La réactivité des élus aux
chiffres du chômage contribue aux fluctuations aléatoires de l’action
publique et de ses ambiguïtés, l’annonce d’un nouveau dispositif
précédant souvent la mise en œuvre du précédent.

Garraud, 2000.

L’instabilité, la faible maîtrise et les ambiguïtés (voire

les contradictions) font souvent partie de l’action
publique qui parfois s’apparente à un bricolage aléatoire
d’activités hétérogènes portées par des acteurs multiples,
fragmentés et fluctuants. C’est pour cela que des outils
tels que les réseaux ou les coalitions de cause ne
permettent pas de prendre en compte toute la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

complexité de l’action publique contemporaine. Elle
nous paraît devoir être appréhendée de façon plus
générale comme la résultante d’une superposition
d’interactions impliquant des acteurs de nature variée
(individuels et collectifs, étatiques ou non) en partie
interdépendants. Pour la comprendre il nous semble
nécessaire de combiner cinq niveaux d’interactions (sans
préjuger de leur forme) : les interactions au sein des
acteurs collectifs (afin de comprendre leur degré de
structuration et leurs orientations stratégiques) ; les
interactions entre ces acteurs collectifs autour d’un
enjeu de politique publique (en prenant en compte la
construction de cet enjeu et la mise en œuvre de l’action
publique) ; les interactions entre acteurs nationaux,
supranationaux et infranationaux ; les interactions avec
les différents éléments de contexte et les interactions
avec d’autres politiques publiques. La construction
collective de l’action publique est le produit
d’interactions plus ou moins fortement structurées,
stables et cohérentes, superposant des niveaux multiples,
plus ou moins fortement institutionnalisées, qu’il est
possible de comprendre à partir des ressources, des
représentations et des intérêts des différents acteurs
impliqués, dont il est nécessaire d’analyser la
structuration interne en prenant en compte les individus.

Références bibliographiques principales

BERGERON H., SUREL Y., VALLUY J. (1998), « L’Advocacy

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Coalition Framework. Une contribution au
renouvellement des études de politiques publiques »,
Politix, 41, p. 195-223.
DOWDING K. (1995), “Model or Metaphor? A Critical
Review of the Policy Network Approach”, Political
Studies, 43 (1), p. 136-158.
FRIEDBERG E. (1994), « Le raisonnement stratégique
comme méthode d’analyse et comme outil
d’intervention », dans F. PAVÉ (dir.), L’analyse
stratégique. Sa genèse, ses applications et ses problèmes
actuels, Paris, Éd. du Seuil, p. 135-152.
HAAS P. (1992), “Introduction : Epistemic
Communities and International Policy Coordination”,
International Organization, 49 (1), p. 1-35.
HALL P. (1993), “Policy Paradigm, Social Learning and
the State”, Comparative Politics, 25 (3), p. 275-296.
HALL P., TAYLOR R. (1997), « La science politique et les
trois néo-institutionnalismes », Revue française de
science politique, 47 (3-4), p. 469-496.
JORDAN G. (1990), “Sub-Governements, Policy
Communities and Networks: Refilling the Old Bottles?”,
Journal of Theoretical Politics, 2 (3), p. 319-338.
LAGROYE J., OFFERLÉ M. (dir.), (2010), Sociologie de
l’institution, Paris, Belin.
LE GALÈS P., THATCHER M. (dir.) (1995), Les réseaux de
politique publique. Débats autour des « policy
networks », Paris, L’Harmattan.
MULLER P. (2000), « L’analyse cognitive des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politiques : vers une sociologie politique de l’action
publique », Revue française de science politique, 50 (2),
p. 189-207.
PETERS G. (1999), Institutionnal Theory in Political
Science. The « New Institutionalism », Londres-New
York, Pinter.
SABATIER P., JENKINS-SMITH H. (1999), “The Advocacy
Coalition Framework: An Assessment”, dans P. SABATIER
(dir.), Theories of the Policy Process, Boulder, Westview
Press, p. 117-166.
SABATIER P., SCHLAGER E. (2000), « Les approches
cognitives des politiques publiques : perspectives
américaines », Revue française de science politique, 50
(2), p. 209-234.
SCHARPF F. (1997), Games Real Actors Play. Actor-
centered Institutionalism and Policy Research, Boulder,
Westview Press.
SUREL Y. (1998), « Idées, intérêts, institutions dans
l’analyse des politiques publiques », Pouvoirs, 87,
p. 161-178.

Études de cas

ATKINSON M., COLEMAN W. (1989), “Strong States and

Weak States: Sectoral Policy Networks in Advanced
Capitalist Economies”, British Journal of Political
Science, 19 (1), p. 46-67.
BERGERON H. (1999), L’État et la Toxicomanie. Histoire

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’une singularité française, Paris, PUF.
GARRAUD P. (2000), Le chômage et l’action publique.
Le « bricolage institutionnalisé », Paris, L’Harmattan.
HASSENTEUFEL P. (1997), Les médecins face à l’État. Une
comparaison européenne, Paris, Presses de Sciences Po.
MARSH D. (dir.) (1998), Comparing Policy Networks,
Buckingham, Open UP.
RADAELLI C. (2000), « Logiques de pouvoirs et récits
dans les politiques publiques de l’Union européenne »,
Revue française de science politique, 50 (2), p. 255-275.
SMOUTS M.-C. (2001), Forêts tropicales, jungle
internationale. Les revers d’une écopolitique mondiale,
Paris, Presses de Sciences Po.
SUREL Y. (1997), L’État et le livre, Paris, L’Harmattan.
1 - . On se reportera à Faure, Pollet et Warin (1995) pour une discussion
approfondie de cette notion.
2 - . Trois référentiels globaux se seraient succédé au cours du XXe siècle :
celui de l’équilibre (jusqu’à la seconde guerre mondiale), celui de la
modernisation (jusqu’aux années 1970) et celui du marché. Plus qu’une vision
commune fortement structurée faisant l’objet d’un consensus, il s’agit d’un
espace de sens partagé qui en quelque sorte balise le champ des possibles
concevables en matière de politiques publiques à une période donnée et dans
un pays donné.
3 - . On se reportera à Bergeron, Surel et Valluy (1998) pour une
présentation de cette approche en français.
4 - . Ce souci est notamment présent chez Pierre Muller qui s’est appuyé sur
un dépouillement systématique de la presse professionnelle pour analyser le
changement de référentiel dans le domaine agricole puis aéronautique ; de
même Paul Sabatier se fonde sur l’analyse systématique du texte des auditions
(hearings) des acteurs d’une politique publique devant des commissions
parlementaires et/ou administratives.
5 - . En France c’est surtout le cas pour des études de mise en œuvre,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

notamment pour analyser les interactions au guichet (Dubois, 1999).
6 - . Norbert Elias l’illustre par la métaphore de la partie d’échecs : « toute
action accomplie dans une relative indépendance représente un coup sur
l’échiquier social, qui déclenche infailliblement un contrecoup d’un individu
(sur l’échiquier social il s’agit en realité de beaucoup de contrecoups exécutés
par beaucoup d’individus) limitant la liberté d’action du premier joueur »
(1985, p. 152).
7 - . La traduction par « réseau d’action publique » est préférable à « réseau
de politique publique » dans la mesure où la notion renvoie plus à la
compréhension de la construction collective de l’action publique qu’à celle de
la production étatique des politiques publiques.
8 - . Nous reprenons ici, en l’adaptant, le tableau proposé par Marsh et
Rhodes (1995, p. 53).
9 - . La notion d’échange politique, élaborée par A. Pizzorno (1978), est
développée dans le chapitre 7 car elle porte plus spécifiquement sur les
interaction entre l’État et des groupes d’intérêts.
10 - . Toutefois, comme le soulignent Sabatier et Jenkins-Smith (1999,
p. 138-141), d’autres éléments favorisent la coordination des acteurs au sein
d’une coalition : la perception des bénéfices de celle-ci, l’existence
d’éléments contraignants pour garantir la cohésion de la coalition, la
perception très négative de la coalition adverse et des coûts d’une victoire de
celle-ci, l’existence d’interdépendances symbiotiques entre les acteurs.
11 - . Les autres variantes sont moins utilisées pour analyser l’action
publique. On peut également noter depuis les années 2000 une prolifération de
néo-institutionnalismes plus ou moins nettement distingués : néo-
institutionnalisme discursif, néo-institutionalisme politique, etc ; qui
s’accompagne d’une certaine dilution de la notion d’institution.
12 - . Cette notion est présentée et analysée dans le chapitre 9 du fait de sa
place prise dans les analyses du changement.
13 - . C’est pour cela que l’observation (directe et/ou participante) paraît
comme la méthode empirique la plus adaptée à la compréhension des
institutions et de leurs effets sur les acteurs et leurs interactions.
14 - . Comme le souligne Pierre Muller (2010), un secteur comprend trois
dimensions constitutives : un ensemble d’acteurs exprimant des intérêts
spécifiques, des institutions traduisant une division du travail administratif et
des représentations exprimant des visions des problèmes à traiter et de
solutions à y apporter.
15 - . Les politiques de lutte contre le sida fournissent un autre exemple

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’action publique fortement transnationalisée, multi-niveaux et traversée par
des conflits importants du fait des nombreux acteurs qui y participent :
institutions internationales (ONUSIDA…), bailleurs de fonds internationaux
publics (programme UNITAID…), privés (fondation Bill et Mélissa Gates…)
et nationaux (programme américain PEPFAR…), ONG (internationales,
nationales et locales), firmes pharmaceutiques, chercheurs, professionnels de
santé, du secteur social et de l’éducation, acteurs politiques et dans certains
cas les Églises (Demange, 2010).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 6

Les acteurs politiques

POUR LES PREMIERS ANALYSTES des politiques publiques,
dans le cadre des policy sciences, seuls importaient les
acteurs étatiques, plus précisément les hauts
fonctionnaires et les acteurs gouvernementaux au cœur
des processus décisionnels. Ce primat des acteurs
étatiques, intimement lié à la notion même de politique
publique, se retrouve dans les premiers travaux français
d’analyse de l’action publique (Jobert et Muller, 1987).
Cette vision restrictive des acteurs des politiques
publiques a été remise en cause par la prise en compte,
dans un premier temps, d’acteurs non étatiques, en
particulier les groupes d’intérêts et les mouvements
sociaux (qui seront analysés dans le chapitre suivant),
puis, plus récemment, par des acteurs aux contours
moins définis jouant un rôle d’intermédiaire entre
acteurs étatiques et non étatiques (analysés dans le
chapitre 8). Il a cependant été moins porté attention au
fait que, dès les premiers travaux relevant des policy
sciences, l’un des postulats fondamentaux de l’idéal
type webérien de la bureaucratie a été remis en cause, à
savoir la séparation stricte entre administration et
politique :
« Le fonctionnaire authentique ne doit pas faire de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 politique, il doit “administrer”, avant tout de façon non
partisane. Cela vaut aussi pour les fonctionnaires
administratifs que l’on dit “politiques”1, officiellement
du moins, aussi longtemps que la “raison d’État”, c’est-
à-dire les intérêts vitaux de l’ordre établi, ne sont pas
en question. Le fonctionnaire doit exercer sa charge
sine ira et studio, “sans colère et sans prévention”. Il ne
doit donc pas faire précisément ce que l’homme
politique, le chef aussi bien que ses partisans, doit
toujours et nécessairement faire, à savoir lutter. Car la
prise de parti, la lutte, la passion – ira et studio – sont
l’élément de l’homme politique. Avant tout : du chef
politique. L’action de celui-ci est ordonnée à un
principe de responsabilité tout autre, tout à fait opposé
à celui qui commande l’action du fonctionnaire.
L’honneur du fonctionnaire consiste, quand les
autorités qui sont au-dessus de lui s’obstinent, malgré
ses remontrances, à lui ordonner quelque chose qui lui
paraît erroné, dans sa capacité à exécuter cet ordre,
sous la responsabilité de celui qui donne l’ordre,
scrupuleusement et exactement, comme si cet ordre
correspondait à sa propre conviction. »
Weber, 2003 (1919), p. 149-150.

L’analyse des politiques publiques part quant à elle,

au contraire, de la prise en compte du rôle politique des
hauts fonctionnaires en termes de participation à la
construction de l’action publique. Cette orientation,
particulièrement nette dans les travaux français portant
sur le poids de la « technocratie » dans les politiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques, a conduit à mettre au second plan les acteurs
politiques, au sens de politics, c’est-à-dire ceux qui
participent directement à la compétition (avant tout
électorale) conditionnant la détention des postes de
gouvernants au sein de l’État. Les gouvernants et, de
manière générale, les élus, sont souvent négligés dans les
travaux sur les politiques publiques. La sociologie
politique de l’action publique, au contraire, vise à
rendre compte de leur rôle dans la construction
collective de l’action publique dont ils sont pleinement
partie prenante.
Ce chapitre part de la prise en compte de l’importance
et de l’étroitesse des interactions entre fonctionnaires et
élus politiques qui partagent « la caractéristique d’être
professionnellement spécialisés dans l’exercice des
activités gouvernantes » (Eymeri, 2003, p. 47). Cette
analyse permet de mieux cerner la place des hauts
fonctionnaires, au sens de ceux qui exercent des
fonctions dirigeantes au sein de l’appareil administratif,
situés au sommet de la hiérarchie administrative (grades
les plus élevés) et à l’interface avec le pouvoir
politique2, dans les processus de construction de
l’action publique. La question de la politisation de la
haute fonction publique conduit à poser plus
généralement celle des articulations entre policy et
politics, autrement dit à l’analyse du rôle des
gouvernants et des élus dans les politiques publiques.

Les interactions entre administration

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 et politique : le rôle des hauts fonctionnaires

Les interactions directes entre administration et

politique concernent principalement les hauts
fonctionnaires, qu’ils soient à la tête de directions
administratives dépendant d’un département ministériel
ou dans l’entourage proche d’un gouvernant (ministre
ou responsable d’un exécutif local). Si l’on reprend la
terminologie webérienne, ce sont des « fonctionnaires
politiques » dont la caractéristique principale est d’être
directement subordonnés au pouvoir politique, puisque
ce sont les gouvernants (nationaux ou locaux) qui les
nomment et mettent fin à leurs fonctions, de façon
discrétionnaire. De ce fait ils sont nommés (et révoqués)
non seulement sur la base des critères de recrutement
administratif (la compétence attestée par la formation,
les diplômes et l’expérience), mais aussi de critères
politiques (au sens de politics, donc en termes de
proximité partisane avec les gouvernants en place).
Le modèle historique de référence est ici celui des
États-Unis et son célèbre « système des dépouilles »
(« spoils system ») qui se met en place au début du
e
XIX siècle. Le pouvoir de nomination du président
fédéral concerne aujourd’hui environ 5 000 personnes ;
celui des gouverneurs et des sénateurs au niveau des
États, ainsi qu’à d’autres niveaux locaux, est également
étendu. Il conduit à la nomination de personnes
extérieures à l’administration, issues du secteur privé en
particulier. En France, on parle plutôt de « système des
dépouilles en circuit fermé » (Quermonne, 1991, p. 237)

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

car, contrairement aux États-Unis, les gouvernants
nomment très majoritairement des fonctionnaires de
carrière, le plus souvent des hauts fonctionnaires issus
des grands corps. Le nombre de postes concerné est
moins important qu’aux États-Unis : il s’agit avant tout
des 500 postes administratifs (préfets, ambassadeurs,
recteurs, directeurs d’administration centrale…) et des
200 postes de direction d’entreprises et d’établissements
publics pourvus en Conseil des ministres. Cette
politisation a été particulièrement rendue visible à partir
de 1981 du fait des alternances politiques multiples
depuis cette date. En Allemagne aussi les fonctions les
plus élevées au sein de l’administration fédérale
(secrétaire général d’un ministère fédéral et directeur de
service d’une administration fédérale), soit environ
150 postes, sont attribuées directement par le pouvoir
exécutif. On parle de ce fait de postes de fonctionnaires
politiques (politische Beamte). Et, comme en France, il
s’agit de hauts fonctionnaires de carrière. En revanche,
le Royaume-Uni s’est longtemps caractérisé par une plus
forte séparation entre haute fonction publique et
gouvernement. Les postes les plus élevés de la hiérarchie
d u Civil Service (en particulier celui de permanent
secretary, l’équivalent du poste de secrétaire général
d’un ministère), ne s’obtiennent qu’à l’issue d’une
carrière au sein de l’administration, les nominations à
ces postes relevant d’une instance administrative (et non
d u gouvernement), le Senior Appointment Selection
Committe, présidé par le chef du Civil Service.
Toutefois, l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

1979, ici comme pour d’autres domaines, marque une
rupture importante. Désormais, le Premier ministre
intervient directement dans le processus de nomination
des secrétaires permanents et de leurs adjoints et peut
décider de départs à la retraite anticipés et de renvois. Il
en résulte une moindre prise en compte des logiques de
carrières internes à l’administration, voire la nomination
de non-fonctionnaires aux postes de secrétaire
permanent, de chef de service ou de directeur d’agence
administrative.
Se pose toutefois la question de savoir si ce pouvoir
de nomination par les gouvernants correspond
véritablement à un contrôle politique de
l’administration. Pour y répondre on peut d’abord
considérer le rapport à la politique des hauts
fonctionnaires. Selon l’enquête de Luc Rouban (1998a),
menée sur la période 1984-1995, 36 % des directeurs
d’administration centrale font état d’un engagement
politique, expression par laquelle il faut entendre des
activités militantes au sein d’un parti et/ou des activités
au sein de clubs, de syndicats… Ce chiffre traduit le fait
que l’appartenance à un parti est loin d’être le cas
majoritaire et que, de manière générale, il n’est pas
possible pour les gouvernants, du fait du nombre de
postes à pourvoir (aux États-Unis encore plus qu’en
France), de ne recruter que des fonctionnaires
politiquement proches. D’autres logiques entrent ainsi
en jeu, en particulier des réseaux d’interconnaissance
internes à l’administration dans le cas de la France, liés
aux « policy activists » (lobbyists, experts…) aux États-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Unis. Ce sont alors des logiques sociales, souvent liées à
des lieux de formation partagés (grandes écoles en
France, universités de l’Ivy League aux États-Unis) et à
des origines sociales proches, qui prennent le pas sur des
logiques politiques au sens strict. Enfin, l’accent mis sur
les dynamiques politiques ne doit pas occulter le rôle
que jouent les critères de compétence.
Ces éléments permettent de comprendre l’autonomie
de certains groupes de hauts fonctionnaires dans le cadre
de la conduite des politiques publiques, exerçant ce que
l’on appelle alors un « pouvoir technocratique ». Cette
expression renvoie à deux éléments principaux : d’une
part la neutralité vis-à-vis du politique, d’autre part la
détention d’une compétence qualifiée de technique
(administrative, économique, juridique…). Le
technocrate est de ce fait en quelque sorte la
quintessence du fonctionnaire webérien. Mais, en même
temps, il exerce un pouvoir (kratos), il représente alors
plutôt la figure inversée de celle du politique, que le
technocrate supplante par le pouvoir qu’il exerce
(Dubois et Dulong, 1999). « Technocratie » s’oppose
donc aussi à « démocratie » et renvoie à un conflit de
légitimité. On comprend alors qu’en fonction des
époques et des acteurs qui l’utilisent et de l’usage qui en
est fait, le terme peut être connoté positivement (par
exemple par les tenants d’une troisième voie dans les
années 1930 refusant le clivage gauche/droite et les jeux
parlementaires) ou au contraire négativement (en
opposant le technocrate au peuple, la technocratie à la
démocratie, de façon souvent démagogique, voire

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

populiste). La dénonciation de la technocratie est
indéniablement une figure de rhétorique politique très
prisée dans les démocraties contemporaines3, surtout
dans le contexte de remise en cause de
l’interventionnisme étatique.
Malgré ces usages multiples et contrastés qui rendent
problématique le recours à la notion de « technocratie »,
celle-ci a néanmoins une certaine pertinence dans le
cadre de l’analyse des politiques publiques pour
appréhender le rôle dominant que jouent des hauts
fonctionnaires dans la conduite de l’action publique. Ce
phénomène a été très visible lors des Trente Glorieuses,
période de fort interventionnisme étatique porté tout
particulièrement par les hauts fonctionnaires, notamment
en France. Dans les années 1960 certaines politiques
publiques, parmi les plus emblématiques de la
modernisation étatique impulsée par le régime gaullien,
ont été portées par des grands corps4. Ils dominent un
grand nombre de politiques sectorielles par une présence
forte au niveau politique (au sein des cabinets
ministériels), au niveau administratif (direction et sous-
direction des administrations centrales) et au niveau des
entreprises publiques, voire privées (par le pantouflage),
souvent en position de monopole ou de quasi-monopole
dans un secteur donné.

Les « grands projets » industriels

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Ils correspondent au développement d’instruments technologiques
à l’initiative de l’État, qui confie un projet industriel à une
excroissance de son administration (entreprise publique en général).
On peut en donner plusieurs exemples : la modernisation des
Télécoms, le développement de la filière nucléaire civile, Concorde
et Airbus, le TGV…
Ces grands projets industriels sont pilotés par une élite
administrative homogène pour laquelle le projet d’État devient
l’affaire d’un (grand) corps technique ; c’est le cas des ingénieurs
des Télécoms dans le pilotage du grand projet Télécom ; des
ingénieurs de l’Armement pour le Concorde ou encore des « X-
Mines » pour le nucléaire (Simonnot, 1979). Les responsables du
grand projet ont une proximité forte au pouvoir politique du fait de
la place des membres du corps dans les cabinets ministériels et les
directions administratives concernées.
L’autonomie dans le pilotage de ces grands projets est garantie,
tout d’abord, par un statut juridique dérogatoire créant un hybride
administration-entreprise (par exemple le Commissariat à l’énergie
atomique, EDF, la Direction générale des télécommunications…).
Ces statuts combinent les avantages de l’administration (autorité
régalienne, absence de contraintes de court terme, disponibilité d’un
personnel jouissant du plein-emploi) et de l’entreprise. Ils
permettent aussi de bénéficier d’un financement préaffecté levant les
contraintes de l’annualité budgétaire (pour la Direction générale du
téléphone cela se traduit par l’inscription d’une enveloppe au
7e plan, la création de sociétés financières du téléphone, l’accès aux
marchés financiers internationaux…). Il faut ajouter le rôle dominant
reconnu à l’hybride administration-entreprise dans la direction du
grand projet puisque les industriels sont subordonnés dans leur
stratégie au leader du grand projet. C’est par exemple le cas de la
DGT par rapport à la CGE et à Thomson dans la mesure où elle
constituait l’essentiel de leurs débouchés. C’est pour cela qu’Élie
Cohen parle de « colbertisme high-tech ». À travers cette
expression, il souligne le caractère moderniste de la politique des
filières industrielles reposant sur l’innovation technologique et le
rôle décisif de l’impulsion étatique. L’innovation est permise par
une articulation forte avec des organismes de recherche publics qui
permet d’organiser le transfert technologique (par exemple les liens
entre la DGT et le CNET, ou entre le CEA, EDF et Framatome).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’État ne garantit pas seulement un statut et un financement
dérogatoires mais aussi un débouché grâce à la commande publique
et au soutien massif à l’exportation. La logique est toutefois
colbertiste, dans la mesure où la finalité n’est pas prioritairement
marchande ou financière mais politique. En particulier joue la
volonté d’indépendance nationale, en remédiant à une situation de
dépendance technologique et industrielle. Le projet doit aussi servir
de vitrine moderniste au gouvernement.

Cohen, 1992.

Ces exemples correspondent à la gestion autonome

d’un secteur d’activité par un groupe de hauts
fonctionnaires, appartenant au même (grand) corps. Ce
mode de domination de politiques publiques par un
groupe d’acteurs administratif est emblématique des
années 1960 et de la première moitié des années 1970
(Thoenig, 1987). Toutefois, un certain nombre
d’évolutions tendent à le remettre en cause, suscitant de
multiples interrogations autour de la « fin des
technocrates » (Rouban, 1998c). En effet, trois
évolutions semblent aller dans ce sens. Il faut, tout
d’abord, évoquer le « tournant néolibéral » des
politiques publiques (Jobert, 1994) qui correspond à
une remise en cause de la légitimité de l’intervention
étatique, ce qui saperait le pouvoir des hauts
fonctionnaires. On peut également mettre en avant le
caractère plus transversal de l’action publique qui érode
le pouvoir de grands corps techniques qui se sont
affirmés sur la base d’une logique sectorielle. Enfin, et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

peut-être surtout, on assiste à une multiplication des
acteurs de l’action publique, notamment du fait de la
décentralisation et de l’approfondissement de
l’intégration européenne, qui conduit à mettre en cause
le monopole exercé par des grands corps sur des
domaines de politiques publiques. Ces évolutions
indéniables ne conduisent cependant pas ipso facto à un
déclin inéluctable du rôle des hauts fonctionnaires en
France, lesquels se sont également adaptés à ces
transformations, comme le montre le domaine de la
protection sociale où l’on assiste à l’affirmation d’une
nouvelle élite de hauts fonctionnaires.

L’affirmation d’une élite administrative du

« Welfare »
Ce constat résulte d’une analyse sociographique et décisionnelle
des acteurs ayant occupé des postes de direction administrative dans
deux domaines, la politique d’assurance-maladie et la politique en
matière de prestations familiales, entre 1981 et 1997. Ce panel de
hauts fonctionnaires a été choisi en fonction d’indicateurs de
position fondés sur les deux critères institutionnels qui caractérisent
l’élite politico-administrative au sein de l’État français :
l’appartenance à un cabinet ministériel et l’occupation d’un poste de
direction d’administration centrale. L’étude des trajectoires a
permis d’identifier un sous-groupe qualifié d’élite du Welfare pour
deux raisons majeures : son homogénéité et son rôle dans
l’orientation des politiques d’assurance-maladie et en matière de
prestations familiales.
Plusieurs traits caractérisent cette quarantaine de hauts
fonctionnaires et soulignent leur homogénéité. Tout d’abord, les
énarques occupent une place prépondérante. Plus finement, un autre

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

trait distinctif est l’accumulation d’une capacité d’expertise et de
savoir. Le passage dans certains corps spécialisés en lien avec la
protection sociale s’avère central : il s’agit de la Cour des comptes
(principalement la Ve chambre qualifiée de « chambre sociale ») et,
dans une moindre mesure, de l’Inspection générale des affaires
sociales. Non seulement ces institutions remplissent un rôle de
creuset pour les candidats aux postes de membres de cabinets
ministériels et de directeurs d’administration centrale, mais aussi
elles jouent comme un lieu de socialisation aux systèmes de
représentation dominants. Ensuite, on peut mettre en avant leur
longévité dans le secteur, qui se traduit par l’occupation de
positions multiples (conseiller technique et directeur de cabinet,
directeurs ou sous-directeur d’administration centrale ou de caisse,
président d’une commission administrative, directeur d’agence
spécialisée…). Il en résulte, d’une part, une capacité d’intervention
importante dans la définition des politiques publiques du secteur, et,
d’autre part, une autonomie relative par rapport aux acteurs
politiques. Les liens interpersonnels, qui se traduisent notamment
par une estime mutuelle assez forte, jouent également un rôle
structurant. Quelques figures marquantes de hauts fonctionnaires
structurent des réseaux informels qui ont contribué à la formation de
cabinets et de générations de hauts fonctionnaires, sur la base de
liens interpersonnels plus que de proximités politiques.
Enfin, ces hauts fonctionnaires sont tous porteurs d’un système de
représentation partagé que l’on peut formuler de la façon suivante :
pour préserver la Sécurité sociale, il faut l’adapter à la contrainte
financière en renforçant le rôle de pilotage de l’État et en ciblant les
prestations sociales vers les plus démunis. Ces acteurs sont tous
attachés aux principes fondateurs de la Sécurité sociale française
tout en privilégiant une approche financière des politiques de
protection sociale. Ils mettent l’accent sur les responsabilités de
l’État en matière de protection sociale, en se fondant sur une
critique du paritarisme (gestion de la Sécurité sociale par les
syndicats et le patronat). Cette affirmation du rôle de
l’administration par rapport aux caisses de Sécurité sociale
constitue un leitmotiv récurrent qui s’affirme très fortement depuis
1981. Ces conceptions se traduisent très nettement dans le plan
Juppé adopté en 1996, largement issu de réflexions émanant de la
direction de la Sécurité sociale, dont le rôle s’est fortement affirmé
au cours de la période. Un glissement d’une logique d’égalité vers

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 une logique d’équité est également perceptible. On retrouve la
même logique dans l’évolution des prestations familiales et dans la
mise en place de la couverture maladie universelle.
Au total, cette recherche met en évidence la structuration
progressive, au cours de la période étudiée, d’un groupe de hauts
fonctionnaires, au profil sociologique commun, aux conceptions
partagées et jouant un rôle central dans l’élaboration des politiques
sanitaires et sociales par-delà les alternances politiques,
nombreuses au cours de cette période. En effet, dans les deux
secteurs de la protection sociale étudiés, des éléments de forte
continuité sont clairement repérables dans la conduite des politiques
publiques. On peut également mentionner le rôle direct qu’ont joué
un certain nombre de ces hauts fonctionnaires dans la définition
d’outils de politique publique. Il s’agit, par exemple, du budget
global hospitalier (associé largement à la figure de Jean de
Kervasdoué alors qu’il était directeur des hôpitaux), de la maîtrise
médicalisée des dépenses de santé (pour laquelle Gilles Johanet,
alors directeur de la Cnam, a joué un rôle clef), ou bien encore de
l’assurance-maladie universelle, devenue couverture maladie
universelle (du fait du rôle pionnier joué par un petit groupe de
hauts fonctionnaires). Ces mesures ont été discutées et élaborées au
sein de la haute fonction publique avant d’avoir été mises en place à
des périodes correspondant à des contextes politiques particuliers.
Le plus souvent elles sont reprises et mises en place par des hauts
fonctionnaires qui sont plus proches d’un autre camp politique. La
qualification d’« élite du Welfare » renvoie donc à l’homogénéité
d’un groupe de hauts fonctionnaires qui se définit par des propriétés
sociales et professionnelles communes et des orientations d’action
partagées (matrice cognitive unifiée) ainsi que par sa capacité à
intervenir dans les processus décisionnels.

Genieys et Hassenteufel, 2001 ; Genieys, 2005.

Si les grands corps sectoriels font preuve d’une forte

capacité d’adaptation aux transformations de l’action

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique, il n’en reste pas moins que ces évolutions ont
complexifié les rapports entre administration et politique
qui ne peuvent pas se réduire au simple contrôle d’une
catégorie d’acteurs de l’action publique sur l’autre. En
fin de compte, ce sont plus les interdépendances qui
sont notables. Elles peuvent être appréhendées à l’aide
de la notion de « politisation fonctionnelle ».
Dans le cadre d’une étude portant sur les hauts
fonctionnaires allemands depuis 1970, Renate Mayntz et
Hans Ulrich Derlien (1989) distinguent deux modalités
de politisation : la politisation partisane et la politisation
fonctionnelle. La première renvoie à l’appartenance à un
parti politique et plus généralement à la proximité
partisane, la seconde à la prise en compte de la
dimension politique de leurs activités, c’est-à-dire les
enjeux de pouvoir, les conflits et les contraintes
politiques pesant sur les politiques publiques. La
politisation fonctionnelle se traduit aussi par le fait que
les compétences politiques sont considérées par les
hauts fonctionnaires comme une condition nécessaire à
l’occupation de postes élevés de responsabilité
administrative. Surtout, cette politisation fonctionnelle
« implique une plus grande sensibilité des hauts
fonctionnaires à la prise en compte de la faisabilité
politique et entraîne une sorte d’autocontrôle politique
des hauts fonctionnaires sous la forme de l’anticipation
des réactions du gouvernement et du Parlement dans
leurs propositions de mesures de politiques publiques et
de textes législatifs » (p. 402). Cette forme de
politisation, loin d’être spécifique à l’Allemagne,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

détermine fortement la capacité d’action publique des
hauts fonctionnaires. Elle les conduit à intégrer
l’ensemble des enjeux, y compris politiques (et pas
seulement juridiques, techniques ou financiers) d’une
politique publique afin de permettre une prise en compte
par le pouvoir politique de leurs propositions. Ainsi,
dans les directions administratives les plus puissantes
(comme la direction du Trésor en France),
« les hauts fonctionnaires comprennent la logique du
politique au double sens du terme puisque, cum-
prehendere, ils la prennent avec eux, l’insèrent dès
l’amont de la décision, l’intègrent dans leur réflexion
préparatoire et sont ainsi en mesure d’aller jusqu’au
bout de cette préparation, car ce qu’ils produisent n’est
pas un exposé d’hypothèses, un avant-projet technicien
à retravailler par le cabinet mais « le produit final » qui
sort des services en bonne et due forme décisionnelle
en ayant « intégré tous les paramètres » administratifs
– aspects techniques, juridiques, financiers,
procéduraux, etc. – et politiques – depuis la mise en
cohérence avec la « politique générale du
gouvernement » jusqu’aux aspects de « politique
politicienne » liés aux équilibres internes à la majorité
en passant par l’organisation de la couverture
médiatique, les anticipations quant aux répercussions
sur la cote de popularité du Premier ministre ou encore
les effets possibles sur la « crédibilité » de la France
dans le monde. Par ce travail, les hauts fonctionnaires
exercent un rôle objectivement pré- ou quasi
politique ».

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Eymeri, 2003, p. 73.

De ce fait, « la prescription de rôle de l’administrateur

loyal est bien de “faciliter le travail de choix” du
politique en lui désignant le plus clairement possible “la
bonne solution” » (p. 71).
L a politisation fonctionnelle est liée à plusieurs
évolutions actuelles des politiques publiques. Tout
d’abord, la transversalité de l’action publique
contemporaine accroît les interactions entre hauts
fonctionnaires et gouvernants, les hauts fonctionnaires et
« leur » ministre devant faire bloc pour l’emporter dans
le cadre de la négociation interministérielle.
L’anticipation des dimensions politiques (électorales,
partisanes, en termes d’opinion publique,
institutionnelles, etc.) et des réactions des autres
ministres joue de ce fait un rôle stratégique majeur. En
second lieu, les réformes managériales des
administrations, en ayant notamment pour objectif de
centrer l’activité des hauts fonctionnaires vers le pilotage
stratégique et de les rendre plus responsables de l’action
du pouvoir politique en place, contribue à rendre
l’activité administrative plus fonctionnellement politisée.
Le cas britannique illustre clairement le lien entre
nouveau management public et politisation croissante de
la haute fonction publique (Clifford et Wright, 1998).
Enfin, l’affirmation des gouvernements locaux participe
du même processus.
Le s hauts fonctionnaires intègrent le politique dans
l’ensemble de leurs réflexions et propositions, mais aussi

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de leurs actions. La politisation fonctionnelle se traduit
également par la prise en charge d’une activité de
croissante de négociation avec des acteurs non étatiques,
en particulier des groupes d’intérêts, afin, à la fois,
d’anticiper des réactions aux projets de politique
publique émanant du gouvernement, d’agir sur celles-ci,
de maximiser les chances de succès de la politique
gouvernementale et, en fin de compte, de faire accepter
des changements de l’action publique par un public le
plus large possible. Les hauts fonctionnaires participent
ainsi à la légitimation politique des politiques publiques
en contribuant à la production des compromis
politiques, au sein du gouvernement, avec les
parlementaires, les partis et les groupes d’intérêts.
L a politisation fonctionnelle contribue
indéniablement au brouillage des frontières entre
administration et politique et traduit le fait que les hauts
fonctionnaires jouent un rôle de gouvernant en
interaction avec des élus. Il nous faut maintenant
analyser la participation de ces derniers à la construction
collective de l’action publique afin de poser plus
largement la question de l’articulation policy/politics.

Les élus dans la construction

de l’action publique

La différence principale entre les hauts fonctionnaires

et les acteurs politiques tient au fait que ces derniers
sont engagés directement dans la compétition électorale

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pour occuper des postes de gouvernants au niveau
national et local. C’est pour cela que nous les
désignerons principalement par le terme d’élus.
L’élection représente une ressource à la fois spécifique
et décisive pour cette catégorie d’acteurs (même si elle
n’est pas la seule comme nous le verrons) pour
intervenir dans la construction de l’action publique ;
elle est aussi un déterminant fort des stratégies
poursuivies par ces acteurs dans le cadre des politiques
publiques.

Les ressources des acteurs politiques

L’élection représente en effet une ressource

déterminante pour deux raisons principales. La première
tient au fait qu’elle confère une légitimité supérieure aux
autres acteurs en termes d’expression d’un intérêt
général (ou tout au moins des intérêts d’une majorité).
Même si plusieurs éléments peuvent affaiblir cette
ressource de légitimité (faible participation à l’élection,
résultat serré voire contesté de celle-ci, cote de
popularité mesurée par les sondages…) il n’en reste pas
moins que seul un élu du suffrage universel peut
prétendre s’exprimer au nom des citoyens.
Symboliquement, le point de vue de l’élu « pèse » donc
plus que les autres acteurs. Il occupe de ce fait une
fonction de « généraliste » qui lui donne un rôle
important dans la construction des problèmes en enjeux
collectifs et dans la définition des cadres (cognitifs,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

budgétaires, institutionnels, territoriaux…) de l’action
publique (Douillet, Robert, 2007). En second lieu,
l’élection donne accès à des positions clefs pour la
construction de l’action publique : des positions
exécutives et des positions législatives. Elles permettent
un accès privilégié à l’élaboration de l’agenda (national
ou local) et aux processus décisionnels. L’importance de
ces positions n’est toutefois pas uniquement liée aux
résultats des élections mais aussi à l’architecture
institutionnelle du pouvoir politique national (rapport
entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif, organisation
du pouvoir exécutif, rapports
gouvernement/administration…) et local (degré
d’autonomie des pouvoirs locaux, rapports entre
exécutifs locaux et assemblées locales, compétences et
moyens administratifs des autorités locales…). De ce fait
les élus sont à même de jouer un rôle clef dans l’action
publique, en particulier ceux occupant les positions
politiques les plus importantes (chef de l’exécutif) et
cumulant des ressources nombreuses (également liés au
charisme personnel, à une image politique, à une carrière
politique longue, à l’occupation de postes politiques
multiples – cumul de mandats en particulier –, à la
direction d’un parti…) : les leaders. Toutefois, l’accent
mis sur de tels acteurs politiques majeurs présente le
risque de verser dans une vision héroïque négligeant
d’autres aspects expliquant la construction de l’action
publique par des acteurs politiques.
On peut le voir à travers les débats, outre-Manche, sur
le rôle de Margaret Thatcher dans les changements

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

qu’ont connu les politiques publiques britanniques dans
les années 1980 (Moon, 1995). Les risques de
survalorisation du rôle de ce leader en se focalisant sur
lui ont été soulignés. En particulier, la dimension
contextuelle (tant économique que politique) du
« thatcherisme » a été mise en évidence (Marsh, 1994),
tout comme l’existence de précédents antérieurs à son
arrivée au pouvoir. Ces éléments conduisent à poser des
questions d’ordre méthodologique. En effet, pour cerner
rigoureusement le rôle d’un leader politique, il faut non
seulement parvenir à démêler l’écheveau du
conjoncturel et du structurel, mais aussi, et surtout,
rendre compte de ses conceptions en matière
d’orientation de l’action publique ainsi que de son
appréciation des contextes d’action et de la « faisabilité
politique » (May, 1986). Le recueil d’un matériau 5
permettant de reconstituer une trajectoire personnelle
faite de processus d’accumulation de ressources, de
socialisation intellectuelle et d’expériences multiples
s’avère donc nécessaire. Il est surtout indispensable
d’appréhender le leader en interaction, en prenant en
compte le rôle de son entourage (dans le cas de
M. Thatcher, les think-tanks néoconservateurs) et de ses
soutiens. La notion de leadership s’avère de ce fait plus
opératoire puisqu’elle renvoie à un système
d’interactions fortement structuré autour d’un élu doté
d’un ensemble de ressources diversifiées (politiques,
positionnelles, sociales, économiques…) lui permettant
d’occuper une position dominante. Elle permet de
prendre en compte la « configuration sociale » dans

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

laquelle s’inscrit un leader « perçu et présenté comme
indispensable à la poursuite de relations bénéfiques,
institué comme un garant d’un système qui assure à tous
les joueurs (du moins le croient-ils) leur maintien dans
des jeux imbriqués, la préservation ou l’amélioration de
leurs positions, la satisfaction de leurs intérêts vitaux et
l a légitimation de leurs pratiques et des valeurs
auxquelles ils sont attachés » (Lagroye, 2003a, p. 53).
Autrement dit, un leader n’existe que parce qu’il est en
mesure de mobiliser une équipe autour de lui qui va
largement contribuer à atteindre des buts politiques,
notamment à travers certaines décisions de politique
publique. Il faut donc pleinement intégrer le fait que
« l’entreprise politique est toujours une entreprise
collective quel que soit son degré de personnalisation »
(Sawicki, 2003, p. 82). Comme les autres acteurs des
politiques politiques les élus sont à analyser en
interaction et de manière contextualisée comme le
montre l’exemple de la réforme militaire de 1996.

« Leadership » présidentiel et réforme militaire

de 1996
La réforme militaire de 1996, dont l’élément essentiel est le
passage à l’armée de métier (et donc la suppression du service
militaire obligatoire), apparaît comme une décision de politique
publique fortement liée au choix personnel du président de la
République, Jacques Chirac, puisqu’elle allait à l’encontre de
l’institution militaire et remettait en cause un certain nombre de
compromis majeurs qui la régulaient (notamment l’armée mixte).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Toutefois, la dimension personnalisée de la réforme doit être
atténuée par la prise en compte de quatre éléments. Il s’agit tout
d’abord des rôles conférés au président de la République, en
particulier la pratique institutionnalisée du « domaine réservé »
dans le cadre du système présidentialiste de la Ve République qui
donne une forte autonomie d’action au Président pour la politique de
défense et la politique extérieure. Le caractère personnalisé de la
décision est d’autant plus fort que l’on se situe dans les deux
domaines de politique publique qui renvoient à la « monarchie
nucléaire » instituée par le général de Gaulle.
Il faut également tenir compte de l’existence d’un entourage
présidentiel très hiérarchisé et très homogène car largement issu du
cabinet d’Alain Juppé, lorsqu’il était ministre des Affaires
étrangères. Il s’agit du « clan des diplomates », dont la figure
principale est Dominique de Villepin, secrétaire général de l’Élysée
et auparavant directeur de cabinet d’Alain Juppé et défenseur
convaincu de la professionnalisation de l’armée.
La conjoncture politique du début de l’année 1996 a également
joué un rôle important. L’affaiblissement du Premier ministre suite
au mouvement social de novembre-décembre 1995 et la nécessité de
réaffirmer la capacité d’action de l’exécutif ont largement contribué
à mettre sur agenda cette réforme qui n’était pas clairement
annoncée dans le cadre de la campagne présidentielle de 1995.
Enfin, la réforme a été rendue possible par le fait que, depuis le
début des années 1990, les compromis institutionnalisés au sein de
la Défense avaient été fragilisés par l’internationalisation de la
politique militaire et par la réduction des moyens budgétaires.

Irondelle, 2011.

Pour comprendre le rôle des élus dans l’action

publique il faut aussi tenir compte des orientations
spécifiques que poursuivent leurs stratégies du fait de
leur inscription dans la compétition électorale et plus

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

largement dans la lutte pour la détention et/ou la
conservation du pouvoir politique.

Les logiques électorales de l’action publique

Pour analyser ces orientations on peut partir de la

distinction que propose R. Kent Weaver (1986) entre
trois motivations des acteurs politiques pour agir sur les
politiques publiques appelle : la « good policy »
(adopter une politique parce que les acteurs politiques
pensent qu’elle est bonne et nécessaire sans se
préoccuper de ses effets électoraux), le « credit
claiming » (la recherche de gains électoraux) et la
« blame avoidance » (l’évitement de sanctions
électorales). La première logique n’a pas vraiment fait
l’objet de travaux spécifiques (et Weaver ne la
développe pas dans son article), elle suppose de
déployer une approche cognitive centrée sur
l’apprentissage d’un domaine de politique publique par
d e s acteurs politiques clefs en termes d’expérience
(directe et indirecte) et de socialisation intellectuelle. La
seconde motivation a été surtout développée par
l’approche en termes de choix rationnels. Elle part du
postulat que les partis politiques mènent des politiques
publiques afin de maximiser les votes. Prolongeant les
analyses pionnières d’Anthony Downs (1957), ces
travaux se sont surtout intéressés aux politiques en
matière de transferts sociaux. Ils mettent en évidence
l’orientation de ces politiques vers l’électeur médian afin

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’obtenir le gain électoral maximal et l’existence de
variations conjoncturelles dépendant de la proximité ou
non d’une échéance électorale (political business cycle).
Ainsi, Robert Franzese (2002), s’appuyant sur une large
gamme d’études, souligne que les dépenses publiques de
transfert sont significativement plus élevées les années
d’élections, ce qui conduit à un déficit supplémentaire et
à un accroissement de la dette publique. Mais, en
élargissant la perspective au-delà des dimensions
financières, on constate que les effets de l’horizon
électoral sur l’action publique sont ambivalents (de
Maillard, 2006). Dans certains cas, « la proximité d’une
échéance peut conduire des gouvernements à hâter la
mise en œuvre d’un dispositif afin de pouvoir en retirer
des bénéfices politiques » (p. 48-49). Il donne comme
exemple la généralisation de la police de proximité à
l’approche de l’élection présidentielle de 2002 ; au
niveau local cette dynamique se traduit notamment par
l’accélération de la réalisation d’un équipement public
afin de l’inaugurer à la veille des élections. À l’inverse,
la proximité d’élections peut aussi conduire à repousser
des décisions afin d’éviter une sanction dans les urnes.
C’est sur cette troisième motivation (blame avoidance)
que Weaver met l’accent. Son argument central repose
sur le fait que « les électeurs sont plus sensibles à ce
qu’on leur a fait qu’à ce que l’on fait pour eux »
(p. 373)6. Ce « biais négatif » dans le comportement
électoral est également lié au déclin des identifications
partisanes (volatilité croissante du vote) et au fait que les
électeurs ont tendance à avoir un vote plus rétrospectif

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(portant sur les politiques passées) que prospectif
(espoirs placés dans les programmes et les promesses
électorales). Surtout, joue le caractère plus ou moins
concentré des bénéfices et des coûts. Dans un contexte
global de pression à la maîtrise des dépenses publiques,
un nombre croissant de politiques publiques a un coût
concentré et visible à court terme (en particulier pour
certains groupes) et un bénéfice diffus et peu visible à
moyen et long terme. Ces deux aspects permettent de
comprendre que les périodes préélectorales soient plutôt
des périodes de non-décision. C’est ce que montre, par
exemple, le cas des nombreux plans de redressement des
comptes de la Sécurité sociale adoptés en France dans
les années 1980 dans un contexte de déficits sociaux
structurels. En effet, aucun de ces plans, au coût
concentré, car comprenant des augmentations de
cotisations et/ou des diminutions dans la prise en charge
de prestations, n’a été adopté moins d’un an avant une
échéance électorale importante (Palier et Surel, 2001).
La non-décision n’est cependant pas la seule option
possible pour éviter le risque d’une sanction électorale,
d’autant plus que celle-ci peut aussi être produite par
l’inaction, notamment lorsqu’un gouvernement a été élu
sur un programme de changement bénéficiant à des
clientèles électorales7. Weaver dresse une liste d’autres
stratégies possibles (p. 384-390) : limiter l’agenda
(retirer un enjeu potentiellement coûteux de l’agenda),
redéfinir l’enjeu (afin de rendre le coût de sa prise en
charge moins visible), différer les effets d’une décision
(en reportant la mise en œuvre au-delà de l’échéance

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

électorale), déléguer la décision à des instances non
politiques (à des agences indépendantes ou par la mise
en place d’instruments automatiques), trouver un bouc
émissaire (en imputant la responsabilité de décisions
impopulaires à l’héritage du gouvernement précédent ou
à des éléments extérieurs), produire un consensus (afin
de répartir le blâme sur le plus grand nombre d’acteurs
politiques)8.
L’analyse des dimensions électorales de l’action
publique présente le double intérêt de prendre en
compte, d’une part, des données issues de la sociologie
électorale (motivations des électeurs) et, d’autre part, les
caractéristiques des systèmes politiques dans le cadre
desquels sont menées les politiques publiques. Ainsi,
Weaver souligne que le choix entre stratégie de credit
claiming et de blame avoidance dépend du nombre de
partis en compétition pour l’exercice du pouvoir, le
bipartisme conduisant à privilégier l’évitement de la
sanction électorale du fait de la concentration de la
responsabilité sur un parti. De la même façon influent la
composition des gouvernements (coalition ou non),
l’importance de la prééminence de l’exécutif, le degré de
centralisation du système politique. Les dimensions
électorales ne peuvent pas être isolées d’autres aspects
liés à l’organisation et au fonctionnement des régimes
politiques et ses effets sont multiples et ambivalents.
Ajoutons que l’administration de la preuve en ce
domaine nécessite d’apporter des éléments empiriques
sur la façon dont les acteurs politiques se représentent
les coûts et les bénéfices électoraux d’une politique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique, ce qui n’est pas sans poser des problèmes
méthodologiques.

L’action publique comme ressource politique

L’analyse des dimensions électorales dans l’action

publique conduit à mettre en évidence la place que
celle-ci occupe dans la compétition pour le pouvoir
politique. Elle est liée au fait que les politiques
publiques sont en elles-mêmes des ressources politiques
contribuant à la légitimité des élus.

Les politiques publiques comme mode de

légitimation politique

L’analyse de la légitimation politique sur la base de

politiques publiques suppose de mettre l’accent sur la
dimension symbolique de l’action publique. De ce point
de vue, les mots comptent autant, sinon plus, que les
résultats concrets des politiques dans la mesure où,
comme l’a souligné Edelman (1977), il est parfois plus
important pour les gouvernants de montrer qu’ils se
préoccupent d’un problème que d’agir sur ce problème.
Les travaux qui s’inscrivent dans cette perspective
prêtent une attention particulière aux stratégies
discursives (vocabulaire, expressions, connotations,
argumentations, figures de rhétorique…) déployées par
l e s acteurs politiques dans le cadre des politiques
publiques comme on l’a vu dans le chapitre 1.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Ce cadre d’analyse permet d’appréhender l’action
publique comme une dimension clef de la légitimation
politique dans un régime démocratique. Les politiques
publiques sont un élément essentiel de l’un des
fondements de la démocratie représentative : la
responsabilité politique. Son exercice suppose en effet
que l’électeur puisse imputer des décisions et des
réalisations à un élu, sinon la procédure électorale perd
son sens : pourquoi élire des gouvernants s’ils ne
décident pas et/ou s’ils ne sont pas responsables de
réalisations concrètes ? L’imputation politique joue ici
un rôle essentiel.
Ce mécanisme relève du registre symbolique puisqu’il
se base sur des discours et sur des mises en scène de soi
de la part des élus. Le discours d’imputation fonctionne
sur la base d’attributions causales comme l’a montré
Christian Le Bart au niveau municipal (1992) et au
niveau national (1990). Ces attributions causales
fonctionnent à la fois dans un sens positif (un maire ou
un chef de gouvernement s’impute la responsabilité de
telle politique et surtout de ses effets) et négatif (les
opposants attribuent les effets d’une politique à un
responsable politique clairement identifié). Elles
s’exercent tout particulièrement à propos d’indicateurs
statistiques et de données chiffrées renvoyant à des
politiques publiques ayant une forte visibilité dans
l’espace public : taux de chômage, nombre de crimes et
délits, taux de croissance économique, situation
budgétaire de la Sécurité sociale… Dans un sens positif
les gouvernants vont se prévaloir d’indicateurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

favorables (« J’ai fait diminuer la délinquance » pour un
ministre de l’Intérieur à propos d’indicateurs
comptabilisant les crimes et délits), dans un sens négatif
les opposants vont utiliser d’autres indicateurs pour
mettre en cause les gouvernants (« Le gouvernement est
responsable de l’augmentation du chômage »). L’un des
effets de ces discours d’imputation est d’ailleurs de
susciter des polémiques sur le type d’indicateurs
mobilisés, leur construction et leur mode de calcul.
Surtout, ces deux types d’attributions causales ont
pour point commun de faire fonctionner un double
mythe : celui de la capacité d’action des acteurs
politiques, ayant des responsabilités exécutives (locales
ou nationales), sur les politiques publiques (mythe du
décideur politique) et sur la société (mythe du
changement socioéconomique impulsé par la politique).
Ce double mythe est essentiel à la démocratie
représentative puisqu’il légitime la compétition
électorale dans ses fondements mêmes.
L’imputation fonctionne également à partir d’autres
mécanismes. On peut notamment mentionner la
production législative. Dans un régime politique dominé
par l’exécutif (comme la Ve République), les ministres
cherchent à attacher leur nom à des lois dont ils ont
l’initiative. Cette logique d’imputation s’est accélérée,
comme le traduit la multiplication par quatre du nombre
annuel de lois votées depuis 1958 (avec une
augmentation de 50 % depuis 1995) en France. On peut
faire l’hypothèse que cette « inflation législative » n’est

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pas sans lien avec la perte de la marge d’action des
gouvernants (en matière budgétaire en particulier) du fait
de l’intégration européenne, mais aussi de la
mondialisation et de la décentralisation. Il s’agit par là
de réaffirmer la capacité d’action des élus dans un
contexte où celle-ci est sérieusement érodée. Il en
résulte une multiplication de lois principalement
déclamatoires qui se limitent à affirmer des principes et
des déclarations d’intention sans forcément prévoir les
modalités et les instruments de mise en œuvre concrète.
L’effet d’affichage symbolique prime alors clairement
sur l’action publique effective.
L’imputation repose, enfin, sur le recours à la
communication qui permet de mettre en scène
publiquement les élus. Ce recours est particulièrement
visible au niveau local dans le cadre de processus de
construction politique de territoires qui permettent à la
fois de produire une image positive d’un territoire local
et de valoriser l’élu qui l’incarne parce qu’il dirige
l’exécutif local.

Montpellier, une ville dynamique, reflet de son

maire
Dans le cas de Montpellier, une image dynamique et
entrepreneuriale de la ville est construite à partir des années 1980
sur la base de campagnes publicitaires axées sur le développement
(par exemple « Montpellier la surdouée »), de la médiatisation
d’opérations de développement urbain (par exemple port Marianne

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 pour relier la ville à la mer), de la visibilisation de nouvelles
institutions tournées vers l’avenir (par exemple la création de la
technopole), de l’organisation de manifestations culturelles (par
exemple le festival de musique classique), de la valorisation de
succès sportifs (par exemple la présence en première division
nationale des équipes de sports collectifs)… Cette production
d’images positives valorise implicitement et explicitement le maire
de Montpellier, Georges Frêche, dont le rôle décisionnel est
soigneusement mis en scène à travers les différents supports de
communication locaux (bulletin municipal, presse locale,
affichage…).

Nay, 1994.

L’attention prêtée aux stratégies discursives, au

vocabulaire et à la dimension symbolique conduit à
analyser la légitimation politique des politiques
publiques à partir des discours de justification qui
l’accompagnent. Ces dernières années, la rhétorique de
la démocratisation a pris une importance croissance pour
légitimer l’action publique. On peut donner l’exemple
des réformes administratives depuis les années 1980, qui
s’appuient de façon croissante sur la référence à l’usager
dans le cadre d’une orientation démocratique et
participative (Warin, 1997) : affirmation des droits de
l’usager, émergence de la figure de l’usager citoyen,
appel à la participation des usagers à la production des
politiques publiques par la mise en place de structures
de concertation… La démocratisation est parfois inscrite
dans l’intitulé même des lois (par exemple la loi sur la
« démocratie sanitaire » adoptée en 2002, qui accroît les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

droits du patient dans le système de santé). Le
déploiement de ces termes et de ces discours vise à
produire de l’acceptabilité politique. Cette construction
de l’acceptabilité politique renvoie plus largement au
recours à une large palette de techniques politiques
comme le montre l’exemple du pacte de relance de la
ville de 1996, créant les zones franches urbaines.

Construction de l’acceptabilité politique et mise

en place des zones franches urbaines
Cette mesure, pourtant largement contestée au sein d’arènes
spécialisées de la politique de la ville, a pu être adoptée grâce au
déploiement tant de discours produisant un contexte d’urgence
(thème du « plan Marshall » pour les banlieues et de la « fracture
territoriale ») et dénonçant la technocratie (parce que réticente aux
zones franches) que d’outils de politiques publiques spécifiques
facilitant l’acceptation de la mesure (en particulier le caractère
expérimental, réversible et volontaire du dispositif). Cet exemple
permet également de voir en quoi l’acceptabilité politique d’une
politique publique dépend aussi de ses fondements cognitifs,
autrement dit de sa capacité à offrir une grille de lecture simple du
problème à traiter (ici celui des banlieues).

Rasmussen, 2002.

Aborder ainsi les politiques publiques permet de

souligner qu’elles n’existent pas sans toute une série de
dispositifs de légitimation politique qui permettent leur

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

acceptation. Ce travail de légitimation est tout
particulièrement le fait des élus parce qu’il représente
une ressource dans la compétition politique.

Action publique et identités politiques

Les politiques publiques peuvent aussi être

appréhendées comme une ressource politique permettant
d’affirmer une identité partisane ou idéologique, dans
une logique de démarcation vis-à-vis de concurrents
politiques comme le montre l’exemple de la « troisième
voie » portée par Tony Blair et le New Labour en
Grande-Bretagne (Lewis, 1999). Le dépassement de
l’alternative entre l’État et le marché, qui est au cœur de
ce discours politique, s’appuie notamment sur des
notions telles que celles de « responsabilité », d’« égalité
des chances » et d’« intégration ». Cette identité
politique, mise en scène comme « nouvelle », est rendue
visible et affichée à travers des politiques publiques
emblématiques.

La réforme du NHS, emblème de la « troisième

voie »
C’est le cas notamment de la politique de santé qui, au début des
années 1990, avait vu l’introduction de « quasi-marché » dans une
logique de concurrence. Le gouvernement Blair a maintenu des
éléments de cette réforme (notamment l’autonomisation des
prestataires de soins et la séparation entre acheteur de soins et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 producteur de soins) tout en substituant une rhétorique de la
coopération et du partenariat à la rhétorique de concurrence,
emblématique des années Thatcher puis Major. Lors du premier
mandat de Tony Blair, l’accent est mis sur les soins primaires (ce
qui se traduit par la transformation des cabinets de généralistes en
groupes de soins primaires – primary care groups – visant à une
prise en charge des patients conjointement avec les professions
paramédicales), sur la qualité des soins (ce qui conduit au
développement de l’évaluation de la performance des acteurs de
soins) et sur le rôle des patients comme consommateurs de soins
(par rapport aux médecins sur lesquels repose le fonctionnement de
la concurrence dans le marché interne de la santé mis en place en
1991). Ainsi, la dimension du marché est rendue moins visible, sans
que pour autant ses mécanismes soient fondamentalement remis en
cause. Par ailleurs, l’accroissement du budget de la santé est
présenté comme un « investissement » social à long terme et non pas
comme une dépense publique supplémentaire.
Ce discours et cette politique ont permis à la fois de marquer une
rupture avec les conservateurs et le refus d’un retour à une
régulation administrée et centralisée caractérisant le système de
santé des années 1970 et renvoyant au travaillisme traditionnel.

Greener, 2003.

Les acteurs politiques investissent des enjeux et des

mesures permettant d’activer ou de réactiver des
identités politiques à des fins de polarisation et donc de
positionnement dans le cadre de la compétition
partisane. En France, dans les années 1980, les
nationalisations puis les privatisations ont joué ce rôle
d’enjeu clivant. Mesure phare du programme commun
de la gauche, les nationalisations ont été opérées
rapidement après 1981, en faisant l’objet d’une priorité

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politique claire. Incarnant la rupture politique sur le
plan économique, elles ont concerné de larges secteurs
de l’économie (en particulier dans le domaine industriel
et bancaire) et ont été réalisées à 100 % pour en
accroître la portée symbolique. Elles ont de ce fait joué
le rôle de marqueur identitaire principal, tant pour le
parti socialiste que pour le parti communiste, ce qui
explique l’intensité de l’opposition qu’elles ont suscitée
de la part des partis de droite (notamment à l’Assemblée
où a été déclenchée une véritable « guérilla
parlementaire »). Il en a aussi résulté que les
privatisations ont été érigées au rang de priorité
principale par la droite parlementaire lors de la
campagne électorale des élections législatives de 1986.
La rapidité et l’importance des privatisations de 1986
reflètent symétriquement celles des nationalisations de
1982 et visent tout autant à symboliser le changement
politique. Une analyse similaire, pour cette période, peut
être faite pour l’impôt sur les grandes fortunes instauré à
la suite de l’alternance politique de 1981 et supprimé
après celle de 1986. Ces mesures perdent toutefois de
leur portée politique dans les années 1990, à partir du
moment où la gauche ne remet pas en cause les
privatisations après 1988 et la droite la (re)création de
l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), après son
retour au pouvoir en 1993. À la suite de l’alternance de
1997, la semaine de 35 heures devient un nouvel enjeu
clivant. C’est la mesure sociale et économique
emblématique du gouvernement Jospin qui fait l’objet
d’une remise en cause progressive après le retour de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

droite au pouvoir en 2002 et l’élection de Nicolas
Sarkozy en 2007. Cette analyse diachronique montre
que certains enjeux et certaines mesures font l’objet,
pendant une période particulière, d’un fort
investissement partisan car elles permettent de mettre en
scène publiquement la polarisation politique dans un
contexte politique donné. On comprend ainsi les effets
des alternances politiques sur l’action publique : elles
concernent principalement les domaines de politique
publique dont les enjeux ont été fortement politisés (de
Maillard, 2006).
Au-delà du contexte électoral, il faut souligner que,
de manière générale, ce sont des enjeux et des mesures
susceptibles à la fois de rencontrer un large écho public
et de se prêter à une grille de lecture politique qui font
de manière prioritaire l’objet d’une politisation
partisane. Il s’agit le plus souvent de mesures
immédiatement lisibles, à la technicité relativement
faible, faisant écho à des préoccupations immédiates
d’un grand nombre de citoyens (emploi, croissance,
insécurité, impôt…) et susceptibles d’effets visibles à
court terme. Le cas des politiques familiales le montre
assez bien.

La politisation des politiques familiales

Historiquement la famille est, en France, une composante
importante des principales doctrines politiques, en particulier celles
de la mouvance de la droite catholique. La politisation des enjeux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 familiaux renvoie plus largement à celle de la question religieuse,
des rapports entre l’État et la société, entre l’individuel et le
collectif. La Révolution française marque de ce point de vue une
étape majeure avec la laïcisation de mariage et l’institution du
divorce en 1792 (aboli sous la Restauration en 1816). Le XIXe siècle
est marqué par des affrontements politiques récurrents sur la
question de l’indissolubilité du lien matrimonial, principe porté par
la droite catholique, auquel s’opposent les républicains défenseurs
des droits individuels. Cette polarisation s’atténue après la
première guerre mondiale avec la prééminence des conceptions
natalistes, dans un contexte de dénatalité, puis de menace de guerre,
ce qui permet de comprendre l’instauration assez consensuelle
d’une politique familiale à la fin des années 1930.
La famille devient de nouveau un enjeu clivant dans les années
1970 autour de la question de la place de la femme, en particulier en
ce qui concerne son égalité de droits avec l’homme et la
conciliation de la vie familiale avec la vie professionnelle. À la fin
des années 1990, la polarisation s’effectue en particulier sur la
question des droits familiaux des homosexuels (mariage, adoption)
comme le traduisent la virulence et l’intensité des débats
parlementaires pour la loi instaurant le Pacte civil de solidarité
(PACS).

Commaille et Martin, 1998.

La prise en compte des élus, plus précisément de leurs

ressources, de leurs stratégies et de la façon dont ils font
des politiques publiques des ressources politiques
conduit à poser la question plus large de la place de la
p o l it iq u e (politics) dans les politiques publiques
(policies).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les dimensions politiques de l’action
publique

La question Does politics matter ? occupe une place

centrale dans les travaux intégrant la dimension
politique dans l’analyse des politiques publiques,
largement focalisés sur la question de l’impact des partis
politiques sur l’action publique.

Partis politiques et politiques publiques

La réponse à la question Do parties matter ? s’est

d’abord fondée sur des indicateurs quantitatifs portant,
en particulier, sur le niveau de dépenses publiques, le
niveau de dépenses sociales, le taux d’imposition, le
taux d’inflation ou le niveau de chômage. Des séries
chronologiques concernant ce type de données ont été
corrélées à l’orientation partisane des gouvernements.
Comme l’a souligné Klaus von Beyme (1984), cette
approche peut faire l’objet d’une triple critique. Tout
d’abord, la mesure de la variable politique par le parti
au pouvoir conduit à négliger toute une série d’autres
éléments explicatifs : la structure institutionnelle du
pouvoir (qui détermine la capacité d’action du
gouvernement), l’existence de coalitions majoritaires,
l’attitude de l’opposition, le contexte socioéconomique,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

le rôle des groupes d’intérêts auxquels sont liés les partis
(en particulier les syndicats pour les partis sociaux-
démocrates)… Le deuxième ordre de critique repose sur
la mesure des outputs : ces indicateurs quantitatifs ont
pour double inconvénient de ne pas rendre compte des
éléments non quantifiables de l’action publique et de se
limiter à un nombre restreint de politiques publiques (les
politiques macroéconomiques et de protection sociale
principalement). Enfin, les résultats empiriques obtenus
ne permettent pas d’établir de corrélation nette entre
output de politique publique et parti politique au
pouvoir. Ainsi Burstein et Linton (2002), à partir d’une
revue détaillée, de ces travaux soulignent que seule la
moitié d’entre eux concluent à l’existence d’un lien
significatif entre partis et politiques publiques.
Le rôle limité des partis politiques a également été mis
en avant par les travaux mettant en évidence le poids
plus important de l’opinion publique. Son impact a été
essentiellement analysé aux États-Unis à partir de deux
notions : celle de consistance et celle de congruence
(Gerstlé, 2003, p. 862-867). La première mesure la
correspondance entre la distribution des opinions
(opinion majoritaire) et des nouvelles orientations de
politiques publiques, la seconde, plus précise et plus
pertinente, vise à rendre compte d’un changement de
politique publique consécutif à un changement de
l’opinion publique. Dans cette perspective, Benjamin
Page et Robert Shapiro (1983), qui ont travaillé sur
357 cas de changements de l’opinion sondagière
américaine entre 1935 et 1979, concluent à un niveau de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

congruence de 2/3 – autrement dit, dans les deux tiers
des cas le changement d’opinion mesuré se traduit par
un changement correspondant dans la politique
publique concernée. Ils mettent aussi en avant le fait que
lorsque l’enjeu est saillant, le niveau de congruence est
supérieur à 85 %. Enfin, ils soulignent que plus le
changement d’opinion est important, plus la congruence
est probable, confirmant en cela d’autres ​travaux.
Ces approches, américaines essentiellement, qui
concluent à un impact significatif de l’opinion publique
sur l’orientation des politiques publiques, ont suscité
des critiques de plusieurs ordres (Gerstlé, 2003, p. 867
sq.). On peut tout d’abord mentionner les critiques
d’ordre méthodologique du fait des biais liés notamment
à la sélection des cas, à l’agrégation des réponses et à
l’omission d’autres variables. Viennent ensuite les
critiques liées aux modes de prise en compte de
l’opinion publique, en particulier le fait que l’attention
e t l’intérêt porté aux politiques publiques ainsi que le
degré de connaissance et de compréhension de celles-ci
par les personnes interrogées est le plus souvent faible et
variable. Enfin, troisième ordre de critiques, il faut
également tenir compte du fait que les gouvernants (et
d’autres acteurs des politiques publiques) cherchent à
agir sur l’opinion publique, en particulier en rendant
saillants certains enjeux de politique publique qui vont
alors structurer les débats publics. De ce point de vue,
les sondages ne sont pas seulement un outil de mesure
de l’opinion mais aussi une ressource utilisée par les
gouvernants pour agir sur les représentations des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

citoyens et légitimer des choix.

D’autres travaux (Schmidt, 1996 ; Balme et Brouard,

2005) ont permis d’affiner la mesure du rôle des partis
politiques, notamment par la prise en compte de la
composition des gouvernements et par celle du type de
démocratie (majoritaire ou non). De nouveaux
indicateurs d’outputs (par exemple le taux d’employés
dans le secteur public ou la part de celui-ci dans
l’économie) ont également été construits.

Privatisations, orientation partisane et

composition des gouvernements
L’analyse comparative des privatisations d’entreprises publiques
opérées dans les années 1980 conduit à deux résultats principaux.
Le premier est la différence sensible entre gouvernements de gauche
et gouvernements de droite, la probabilité de privatisations étant
nettement plus forte dans ce second cas. Le second résultat est le fait
que, plus un gouvernement compte de partis en son sein, moins les
privatisations seront importantes. Plusieurs effets jouent alors un
rôle de frein : un effet modérateur des partis médians qui ont de plus
fortes chances d’être représentés au sein du gouvernement, un effet
d’embouteillage de l’agenda puisque chaque parti membre de la
coalition veut imposer ses mesures phares, un effet de veto pour les
politiques publiques affectant la clientèle électorale d’un parti au
gouvernement. Ainsi, à contexte économique égal et à orientation
idéologique similaire, la probabilité de privatisations passe de
75 % à 25 % selon que le gouvernement compte un ou trois partis en
son sein.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Boix, 1997.

Il n’en reste pas moins que ce type d’analyse ne

permet pas d’appréhender de façon satisfaisante le rôle
d es partis politiques. Tout d’abord, un parti politique
doit aussi être analysé en interaction (Mulé, 1997) :
interactions externes (avec d’autres partis, avec les
structures gouvernementales, avec les assemblées
législatives, avec les administrations, avec des groupes
d’intérêts…) et interactions internes (afin de prendre en
compte le fonctionnement interne du parti politique).
Cette perspective conduit notamment à prendre en
compte les formes d’échanges qui existent entre acteurs
spécialisés d’une politique publique (experts, groupes
d’intérêts, hauts fonctionnaires) et les acteurs politiques.

Les interactions entre acteurs partisans et acteurs

spécialisés dans le cadre de la politique du
logement
L’analyse que fait Philippe Zittoun (2001) des politiques de
logement en France offre un exemple éclairant de la façon dont les
experts d’un domaine de politique publique alimentent les acteurs
partisans. Plus précisément, il parle d’un processus d’échange de
type don/dette entre acteurs politiques et acteurs spécialisés d’une
politique publique, qui fonctionne principalement en période
électorale. Les acteurs spécialisés fournissent des mesures, des
argumentaires et des analyses que les acteurs politiques utilisent
dans le cadre de la compétition électorale à la fois pour se légitimer

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 (congruence avec l’identité politique portée par le parti) et pour se
démarquer de leurs adversaires. En échange, les acteurs politiques
contractent une dette qui sera acquittée en cas d’accès au pouvoir,
sous la forme de la satisfaction de revendications portées par les
acteurs spécialisés et par le renforcement de leur position et de
leurs ressources. Dans le cas de la politique du logement, cet
échange est particulièrement visible parce que, d’une part, il existe
deux coalitions d’acteurs spécialisés concurrentes (l’une
interventionniste/universaliste, l’autre libérale), d’autre part les
partis politiques, comme dans la plupart des domaines d’action
publique en France, n’ont pas d’expertise propre. On peut
notamment mentionner les propositions socialistes en 1981,
inspirées par les travaux d’une commission Logement, ou la
proposition de prêt à taux zéro, faite par Jacques Chirac en 1995, et
découlant des travaux de Pierre-André Perissol.

Ensuite, la différenciation partisane peut opérer à un

niveau plus fin que l’orientation générale d’une
politique publique, notamment au niveau des
instruments utilisés et des publics cibles.

Politiques d’ajustement de l’État-providence et

alternances politiques
L’étude des politiques sociales menées en France entre 1993 et
2000 montre, à la fois une forte continuité, en dépit de l’alternance
politique de 1997, autour de la maîtrise des dépenses de protection
sociale afin de respecter les critères de convergence puis du pacte
de stabilité, de lutter contre le chômage et d’adapter la Sécurité
sociale aux changements démographiques ; et des différences dans
les modalités concrètes de ces politiques. Elles sont tout d’abord
visibles au niveau des outils fiscaux utilisés pour le financement de
la protection sociale : le gouvernement Jospin a plus recours à la
CSG, les gouvernements Balladur et Juppé aux impôts indirects

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 (taxes). On peut ensuite souligner que les gouvernements de gauche
sont plus réticents à adopter des mesures concernant le secteur
public (retraites des fonctionnaires ou budget des hôpitaux par
exemple). Par ailleurs, les gouvernements de gauche ont plus
recours aux conditions de ressource en mettant l’accent sur des
mesures en faveur des plus démunis (couverture maladie
universelle, mise sous condition de ressource des allocations
familiales puis diminution du montant maximal des réductions
d’impôts liées aux enfants). Enfin, ces différences se reflètent à
travers la transformation de mesures adoptées par un gouvernement
d’un autre bord : c’est le cas pour la mise en place de fonds de
pension pour les retraites (les fonds de pension individuels
exemptés de toute imposition votés par la majorité de droite en
1997 sont remplacés par des « plans inter-entreprises » négociés
collectivement et soumis aux cotisations retraites) et la prise en
charge des personnes âgées dépendantes (le gouvernement Jospin
crée l’allocation personnalisée d’autonomie plus liée aux conditions
de ressources de la personne âgée et au montant plus élevé que la
prestation sociale dépendance, mise en place en 1996 par le
gouvernement Juppé, qu’elle remplace).

Levy, 2001.

Il faut aussi tenir compte du fait que, pour des

mesures impopulaires, les partis dont le programme et
l’idéologie en sont les plus proches ne sont pas
forcément les plus à même de les faire adopter ; alors
que les contraintes sont moins fortes pour les partis qui
en sont plus éloignés. Comme le rappelle Fiona Ross
(2000, p. 162),
« il existe un vieil adage associé à la visite de Nixon
en Chine en 1972 : la probabilité est forte pour que les
dirigeants considérés comme les plus proches d’un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 enjeu politique délicat soient les plus contraints. La
capacité d’action politique est d’autant plus forte
qu’une action suscitant des craintes est peu probable.
Lorsque des mesures de politiques publiques
impopulaires sont sur l’agenda, la marge de succès est
la plus grande pour ceux dont on attend le moins qu’ils
agissent ».
Ross, 2000, p. 162.

Ainsi, seul un président aussi ouvertement

anticommuniste que Nixon pouvait se rendre en Chine
sans être taxé de faiblesse vis-à-vis du communisme
(contrairement à un président démocrate). Si cette
logique de « Nixon va en Chine » (« Nixon goes to
China ») a été mise en avant pour la politique étrangère
(notamment avec le cas récurrent des faucons qui font la
paix car eux seuls ne peuvent être taxés de faiblesse),
elle a peu été prise en compte pour les politiques
publiques. Elle permet cependant notamment de
comprendre, à rebours des travaux quantitatifs, pourquoi
des gouvernements de gauche adoptent des mesures de
restructuration de l’État-providence allant à l’encontre
d’une partie de leur électorat (Ross, 2000). Les
gouvernements de gauche, même lorsqu’ils se réclament
d’une « nouvelle » gauche modernisatrice, sont en effet
moins suspects de remettre en cause fondamentalement
les systèmes de protection sociale du fait du lien, ancré
dans les représentations collectives, entre partis sociaux-
démocrates et État-providence. Par ailleurs, ils sont plus
en mesure de bâtir des coalitions ad hoc permettant,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’une part, de diluer les risques de sanction électorale
en impliquant d’autres partis ; d’autre part, de contrôler
les groupes d’intérêts les plus à même de se mobiliser
contre ces mesures et de satisfaire, en contrepartie,
d’autres revendications. Fiona Ross prend l’exemple de
l’adoption en 1996 du Personal Responsibility and
Work Opportunity Reconciliation Act sous le mandat de
Bill Clinton. Cette loi, qui réduit les responsabilités et
les financements fédéraux dans le domaine social, a été
soutenue par la forte majorité républicaine au Congrès
car elle allait dans leur sens. Il en va de même pour la
réforme de l’assurance-maladie allemande adoptée en
2003 par un gouvernement de gauche (SPD-Verts) avec
le soutien de l’opposition chrétienne-démocrate. La
responsabilité politique de la réforme a été endossée par
une « grande coalition » ponctuelle, ce qui a fortement
restreint la capacité d’intervention des différents groupes
d’intérêts (Hassenteufel, 2004).
Toutefois, ce type d’explication ne vaut que pour
certaines mesures de politiques publiques et n’est pas
toujours pertinent, y compris pour la restructuration de
l’État-providence, comme le souligne Fiona Ross (2000)
avec le cas de l’échec du gouvernement Prodi en Italie à
faire adopter des coupes dans les dépenses de protection
sociale du fait de l’opposition du parti communiste,
alors membre de la coalition au pouvoir. Ces difficultés
à cerner le rôle des partis politiques dans l’action
publique conduisent à analyser la place de la politique
dans l’action publique au-delà du cadre partisan en
s’appuyant sur la notion de politisation.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Politisation et dépolitisation de l’action publique

Celle-ci peut être prise dans deux sens : au sens

restreint, elle renvoie à l’inscription des politiques
publiques dans la compétition politique démocratique
analysée dans la section précédente ; dans un sens plus
large, elle renvoie à la prise en charge d’une politique
publique dans une arène politique, c’est-à-dire dans l’un
des lieux où agissent les acteurs de la compétition
politique : sphère gouvernementale, enceintes
parlementaires, organisations partisanes et espaces
médiatiques principalement. Analyser la politisation des
politiques publiques ne se réduit donc pas au repérage
des enjeux de politiques publiques qui font l’objet
d’affrontements politiques ni à l’étude de la mise sur
agenda politique de problèmes : il s’agit plus largement
de s’intéresser à la façon dont les politiques publiques
sont requalifiées dans les différents lieux du politique9.
La politisation d’un enjeu de politique publique peut
alors être le produit d’une mobilisation d’acteurs en
position de prétendants, cherchant à modifier le rapport
de forces au sein d’un réseau de politiques publiques,
dans la mesure où la despécialisation et la
détechnicisation d’un enjeu permettent de trouver des
alliés extérieurs au réseau (Baumgartner et Jones, 1993).
C’est ce que montre le cas de la politique de protection
maladie en France. Les experts administratifs et
scientifiques (économistes de la santé en particulier),
auteurs de rapports critiques sur les politiques menées,
cherchent, à partir de la fin des années 1980, à modifier

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

les rapports de forces qui structurent le réseau d’acteurs
de cette politique, en participant de façon croissante aux
arènes médiatiques et en déployant des discours de
dénonciation de « l’inertie » des acteurs politiques sur
les enjeux de santé. Cette dynamique d’interpellation du
politique favorise la politisation du thème de la réforme
du système de santé, qui s’opère notamment, à la faveur
d’une conjoncture politique favorable (élection
présidentielle, cinquantième anniversaire de la création
de la Sécurité sociale…), au moment du plan Juppé, à
l’automne 1995 (Pierru, 2007). La politisation renvoie
alors à un processus plus large de publicisation auquel
contribuent non seulement des acteurs politiques mais
aussi des mobilisations, des prises de parole d’experts,
les médias et des événements singuliers. Comme l’a mis
en avant John Kingdon (1984), l’ouverture d’une fenêtre
d’opportunité ne résulte pas seulement des flux
politiques mais de leur conjonction avec le flux des
problèmes et celui des politiques publiques.
On voit par là que l’action publique est traversée par
des dynamiques permanentes de politisation et de
dépolitisation. Celle-ci s’opère par diverses procédures
parmi lesquelles, tout d’abord, la technicisation. Elle
correspond au déplacement d’enjeux de politiques
p u b l iq u e s d’arènes publiques vers des forums
techniques. La technicisation renvoie à la fois aux lieux
du débat (faiblement publicisés), aux intervenants (peu
nombreux et dotés de fortes compétences spécialisées
par rapport à l’enjeu de politique publique) et au type
d’arguments échangés (situés sur un registre technique).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

C’est ce que montre l’exemple de la réforme du code
pénal : « l’essentiel des choix s’effectue en commission
des lois, peu de parlementaires sont mobilisés par le
sujet, il s’agit majoritairement de juristes professionnels,
enfin, les arguments échangés relèvent souvent de la
technique juridique » (Poncela et Lascoumes, 1998,
p. 218). La dépolitisation par la technicisation est
particulièrement marquée au niveau européen du fait des
stratégies déployées par la Commission européenne pour
faire prédominer un traitement technique des enjeux, en
mobilisant ses ressources d’expertise interne et des
experts extérieurs qui lui sont liés (Robert, 2003 ; Smith,
2004). On peut également remarquer que les politiques
locales font l’objet d’une standardisation croissante du
fait de la professionnalisation des milieux décisionnels
locaux (élus, fonctionnaires, collaborateurs) et de la
circulation accélérée de façons de faire, d’instruments,
de principes d’action (« partenariat », « développement
durable », « projet », « gouvernance »…) visant à
produire du consensus (Arnaud, Le Bart et Pasquier,
2 0 0 7 ) . Ainsi, la dépolitisation passe aussi par la
production d’un consensus politique, sur la base de
principes présentés comme neutres mais le plus souvent
polysémiques et ambigus, dont la nécessité a été
renforcée par le développement des politiques publiques
contractuelles et multiniveaux impliquant un grand
nombre d’acteurs. Dans ce cas, la dépolitisation peut
aller de pair avec une importante publicisation, mettant
en scène le caractère partenarial et négocié de l’action
publique (de Maillard, 2000).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Enfin, la dépolitisation peut résulter du recours à des
instruments discrets et/ou automatiques. Les premiers
sont des instruments dont l’usage a une faible visibilité
dans l’espace public, du fait notamment de leur
complexité et de leur apparente neutralité.

Le raisonnement en masse salariale,

un instrument discret de la politique de rigueur
budgétaire
Apparu dans les années 1960 à des fins de connaissance et de
prévisions des dépenses salariales de l’État, cet instrument
technique, au mode de calcul très complexe et monopolisé par la
direction du Budget, devient, à partir de la fin des années 1970, un
outil silencieux de maîtrise des dépenses publiques. Il permet, en
effet, de restreindre la part négociable annuelle des hausses de
salaires dans la fonction publique d’État et de stabiliser les
dépenses de personnels sans passer par une réforme administrative
d’envergure modifiant les règles et les structures, bien plus visible
et donc par là risquant fortement de rencontrer des oppositions. La
technicisation passe par la diffusion d’un instrument dont
l’apparente neutralité obscurcit les enjeux de la politique publique,
qui devient en quelque sort invisible, et en minimise les coûts
politiques potentiels. La diffusion du raisonnement en masse
salariale est l’un des éléments permettant au parti socialiste au
pouvoir de masquer le tournant « néolibéral » 1982-1983, aux
antipodes du programme électoral de 1981, qui suppose notamment
la rigueur budgétaire.

Bezès, 2004.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les seconds sont des instruments aux effets
automatiques, sans décision véritable, du fait de la
définition de critères précis à partir desquels s’enclenche
un dispositif d’action publique. La mesure,
prétendument « objective », prévaut alors sur la
négociation politique. On assiste, par là, à un déphasage
entre la temporalité de l’action publique et la
temporalité de la compétition politique, ce qui est
d’ailleurs l’un des effets recherchés.

La dépolitisation progressive de la politique de

la ville
Le processus de dépolitisation apparaît au cours des années 1990
avec la mise en place d’instruments automatiques focalisés sur
certains quartiers, à partir de critères stricts, dans une logique de
discrimination positive territoriale. Il s’agit tout d’abord de la mise
en place de la « nouvelle bonification indiciaire » en 1992 qui
permet une meilleure rémunération des agents de la fonction
publique travaillant dans les quartiers de la géographie prioritaire
de la politique de la ville. Viennent ensuite les zones franches
urbaines, dont les avantages fiscaux concernent les entreprises de
quartiers ayant un fort indice synthétique d’exclusion. Enfin, la mise
en place de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine en 2004,
dont le rôle principal est la destruction et la reconstruction de
logements, renforce encore l’objectivation de cette politique au
détriment de sa logique contractuelle initiale. « En moins de dix ans,
la politique de la ville est passée d’un régime contractuel à un
régime d’agence dont les subventions sont accordées aux projets des
collectivités locales en regard de critères qui revêtent, pour la
circonstance, les aspects les plus objectifs (nombre de démolitions
et de reconstructions, qualité du projet social et du projet de
relogement) et dont les crédits sont “sanctuarisés”, mis à l’écart de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 l’aléa budgétaire » (Estèbe, 2004, p. 65).

Le caractère automatique des instruments vise

notamment à dessaisir les acteurs politiques de la
décision dans une logique d’atténuation des coûts
politiques liés à une politique publique comme l’avait
déjà souligné Weaver (1986). La diffusion d’instruments
automatiques et discrets s’inscrit dans une tendance plus
générale de l’action publique contemporaine : celle de la
délégation de la production de normes d’action publique
à des acteurs non étatiques dans le cadre de forums et
d’institutions techniques, telles les agences (Jobert,
2003). Cette logique entre en tension avec l’affirmation
de la responsabilité politique, élément clef de
légitimation des élus par l’action publique comme on l’a
vu et mis à mal par la transnationalisation de l’action
publique.
L’analyse des rapports entre policy et politics conduit
donc à mettre en avant à la fois les dynamiques
temporelles de l’action publique, étroitement liées au
rôle joué par les acteurs politiques, au niveau de la
construction des problèmes, de leur mise sur agenda et
des processus décisionnels, et les différentes
temporalités à l’œuvre dans une même politique
publique. Elles se traduisent notamment par des
disjonctions entre la temporalité de la décision et celle
de la mise en œuvre, résultant d’arbitrages
intertemporels (Siné, 2005) et des fortes discontinuités
dans la présence des acteurs politiques qui, à certains

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

égards, peuvent être considérés comme des acteurs
intermittents des politiques publiques, ce qui explique
aussi le caractère variable et réversible de la politisation
de l’action publique. De manière plus générale, ce
chapitre a cherché à souligner le fait que les acteurs
politiques ne peuvent pas être isolés des autres acteurs
des politiques publiques, notamment des groupes
d’intérêts que nous allons maintenant analyser.

Références bibliographiques principales

ARNAUD L., LE BART C., PASQUIER R. (2006), « Does

ideology matter ? Standardisation de l’action publique
territoriale et recompositions du politique », dans
L. ARNAUD, C. LE BART et R. PASQUIER (dir.), Idéologies et
action publique territoriale. La politique change-t-elle
encore les politiques ?, Rennes, PUR, p. 11-31.
BALME R., BROUARD S. (2005), « Les conséquences des
choix politiques : choix rationnel et action publique »,
Revue française de science politique, 55 (1), p. 33-50.
BAUMGARTNER F., JONES B. (1993), Agendas and
Instability in American Politics, Chicago, University of
Chicago Press.
BEYME K. VON (1984), “Do Parties matter ? The Impact
of Parties on the Key Decisions in the Political System”,
World Politics, 19 (4), 1984, p. 5-29.
DOUILLET A.-C., ROBERT C. (2007), « Les élus dans la
fabrique de l’action publique locale », Sciences de la
société, 71, p. 2-24.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 EDELMAN M. (1977), Political Language: Words That
Suceed and Policies that Fail, New York, Institute for
the Study of Poverty.
EYMERI J.-M. (2003), « Frontières ou marches ? De la
contribution des hauts fonctionnaires à la production du
politique », dans J. LAGROYE (dir.), La politisation, Paris,
Belin, p. 47-77.
GERSTLÉ J. (2003), « La réactivité aux préférences
collectives et l’imputabilité de l’action publique »,
Revue française de science politique, 53 (6), p. 859-885.
MAILLARD J. de (2006), « La conduite des politiques
publiques à l’épreuve des temporalités électorales.
Quelques hypothèses exploratoires », Pôle Sud, no 25,
p. 39-53.
MOON J. (1995), “Innovative Leadership and Policy
Change: Lessons from Thatcher”, Governance, 8 (1),
p. 1-25.
MULÉ R. (1997), “Explaining the Party-Policy Link.
Established Approaches and Theoretical
Developments”, Party Politics, 3 (4), p. 493-512.
PALIER B., SUREL Y. (2001), « Le politique au prisme
des politiques publiques », Espaces Temps, 76-77,
p. 52-67.
SCHMIDT M. (1996), “When Parties Matter: A Review
of the Possibilities and Limits of Partisan Influence on
Public Policy”, European Journal of Political Research,
30 (3), 1996, p. 155-183.
SINÉ A. (2005), « Politique ou management public : le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

temps de la politique et le temps de la gestion
publique », Politiques et management public, 23 (3),
p. 19-40.
WEAVER R.K. (1986), “The Politics of Blame
Avoidance”, Journal of Public Policy, no 6, p. 371-398.
WEBER M. (2003 [1919]), Le savant et le politique.
Une nouvelle traduction, Paris, La Découverte.

Études de cas

BEZÈS P. (2004), « Rationalisation salariale dans

l’administration française. Un instrument discret », dans
P . LASCOUMES et P. LE GALES (dir.), Gouverner par les
instruments, Paris, Presses de Sciences Po, p. 71-122.
BOIX C. (1997), “Privatizing the Public Business
Sector in the Eighties: Economic Performance, Partisans
Responses and Divided Governments”, British Journal of
Political Science, 27 (3), p. 473-496.
COHEN E. (1992), Le colbertisme « high-
tech ». Économie des Telecom et du Grand Projet, Paris,
Hachette, coll. « Pluriel ».
COMMAILLE J., MARTIN C. (1998), Les enjeux politiques
de la famille, Paris, Bayard.
ESTÈBE P. (2004), « Les quartiers, une affaire d’État, un
instrument territorial », dans P. LASCOUMES et P. LE GALÈS
(dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 47-70.
GENIEYS W., HASSENTEUFEL P. (2001), « Entre les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politiques publiques et la politique : l’émergence d’une
élite du Welfare », Revue française des affaires sociales,
55 (4), p. 41-50.
GREENER I. (2003), “The Three Moments of New
Labour’s Health Policy Discourse”, Policy and Politics,
32 (3), p. 304-316.
IRONDELLE B. (2011), La réforme des armées en France,
Paris, Presses de Sciences Po.
LE BART C. (1990) « Le système des attributions
causales dans le discours des candidats à l’élection
présidentielle de 1988 », Revue française de science
politique, 40 (2), p. 212-229.
— (1992), La rhétorique du maire entrepreneur,
Bordeaux, Pedone.
LEVY J. (2001), “Partisan Politics and Welfare
Adjustment: the Case of France”, Journal of European
Public Policy, 8 (2), p. 265-285.
LEWIS J. (1999), « New Labour, nouvelle Grande-
Bretagne ? Les politiques sociales et la troisième voie »,
Lien social et politique, 41, p. 61-70.
MARSH D. (1994), “Explaining ‘Thatcherite’ Policies:
Beyond Uni-dimensional Explanation”, Political
Studies, 43 (3), p. 595-613.
NAY O. (1994), « Les enjeux symboliques du
développement local : l’exemple de la politique de
communication de Montpellier », Politiques et
management publics, 12 (4), p. 51-69.
PIERRU F. (2007), Hippocrate malade de ses réformes,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Bellecombe-en-Bauges, Éd. du Croquant.
PONCELA P., LASCOUMES P. (1998), Réformer le code
pénal. Où est passé l’architecte ?, Paris, PUF.
RASMUSSEN J. (2002), « Quand l’arène politique s’en
mêle : la mise en place des zones franches urbaines »,
dans J. Fontaine et P. Hassenteufel (dir.), To change or
not to change ? Les changements de l’action publique à
l’épreuve du terrain, Rennes, PUR, p. 211-232.
ROSS F., “Beyond Left and Right: The New Partisan
Politics of Welfare”, Governance, 13 (2), p. 155-183.
THOENIG J.-C. (1987 [1973]), L’ère des technocrates.
Le cas des Ponts et Chaussées, Paris, L’Harmattan.
ZITTOUN P. (2001), « Partis politiques et politiques du
logement. Échange de ressources entre dons et dettes
politiques », Revue française de science politique, 51
(5), p. 683-706.
1 - . Max Weber distingue en effet les « fonctionnaires spécialisés » des
« fonctionnaires politiques » qui « se laissent en règle générale reconnaître
extérieurement au fait qu’ils peuvent à tout moment être arbitrairement mutés et
congédiés » (p. 142).
2 - . À cette définition fonctionnelle et positionnelle, il faut ajouter une
définition sociologique en termes d’élite sociale issue des lieux de formation
les plus prestigieux (en France l’ENA et d’autres grandes écoles comme
l’École polytechnique et l’École des mines, Oxford et Cambridge au Royaume-
Uni, les universités de la Ivy League aux États-Unis…).
3 - . Avec de multiples déclinaisons : dénonciation des « énarques », des
« eurocrates »… Rappelons aussi que « technocrate » est une des (nombreuses)
insultes proférées par le capitaine Haddock (Le crabe aux pinces d’or, p. 55).
4 - . Les grands corps forment la strate supérieure, très restreinte (quelques
milliers de personnes) des hauts fonctionnaires en France. Ils se caractérisent
par une hypersélection (pour faire partie d’un grand corps, il faut sortir bien
classé de l’ENA ou d’une grande école d’ingénieurs) ; par une forte cohésion

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

interne (du fait des liens étroits entretenus par leurs membres, de l’autogestion
du corps et d’un fort sentiment d’appartenance à une même élite) ; par l’accès
privilégié aux postes les plus élevés au sein de l’État (direction des
administrations d’État, cabinets ministériels…) et en dehors (dans les sphères
politiques et économiques notamment) ; enfin par un important prestige social.
On distingue les grands corps administratifs (Conseil d’État, Inspection des
finances, Cour des comptes, corps diplomatique, corps préfectoral,
administrateur civil des Finances…) des grands corps techniques (ingénieurs
des Mines, ingénieurs des Ponts et Chaussées, ingénieurs des
Télécommunications, ingénieurs de l’Armement…).
5 - . Entretiens, archives, mémoires, biographies, autobiographies…
6 - . Il met d’ailleurs en exergue de son article une citation attribuée à
Louis XIV : « À chaque fois que j’octroie un office, je crée cent mécontents et
un ingrat. »
7 - . On peut même parfois parler de « blame claiming » lorsqu’un élu fait de
l’impopularité d’une réforme qu’il propose un élément attestant de son courage
politique et de légitimation du bien-fondé de celle-ci, comme l’illustre la
réforme des retraites menée par Nicolas Sarkozy en 2010. On voit avec ce cas
de figure que la distinction credit claiming/blame avoidance peut être assez
ténue.
8 - . Les élus peuvent aussi mettre en avant que l’inaction est aussi coûteuse
que l’action : c’est la stratégie que Vis et Van Kersbergen (2007) qualifient de
« damned if you do, damned if you don’t » (p. 165).
9 - . De manière plus générale la politisation peut être considérée comme
« une requalification des activités sociales les plus diverses » (Lagroye,
2003b, p. 360) à laquelle les acteurs politiques ont un intérêt important car
« non seulement cette politisation peut être constituée comme ressource dans
leurs activités spécifiques (campagnes électorales, conflits avec des rivaux ou
des associés rivaux, acquisition d’une notoriété accrue, capacité à s’approprier
la responsabilité de manifestations auxquelles est assignée une signification
politique, etc.), mais encore elle contribue à accréditer la croyance en la
nécessité de l’action politique et en la légitimité supérieure de cet ordre
d’activités ; ce faisant, elle les grandit eux-mêmes, elle ennoblit leur rôle
social » (p. 367).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 7

Les acteurs non étatiques :

des mouvements sociaux
aux intérêts organisés
ALORS QUE LES POLICY SCIENCES correspondent à une vision
stato-centrée des politiques publiques, à la même
période (après la seconde guerre mondiale) se diffuse,
toujours aux États-Unis, une autre approche de l’action
publique qui, à l’inverse, insiste sur le rôle d’acteurs
extérieurs à l’État : l’approche pluraliste. Elle s’inscrit
dans la continuité de travaux menés depuis le début du
e
XX siècle sur l’importance (et les dangers) du lobbying

aux États-Unis (Courty, 2006, p. 6-11). Les auteurs

pluralistes mettent en évidence la capacité d’influence
politique des représentants de groupes sociaux et
économiques, qualifiés le plus souvent de groupes de
pression (pressure groups) mais aussi parfois de groupes
d’intérêts (interest groups). Ils distinguent clairement ces
groupes de l’État. Ainsi, pour Truman (1951), leur
émergence résulte soit de la différenciation de la société
liée à l’intensification de la division du travail (une
nouvelle activité professionnelle spécialisée génère une
organisation), soit de perturbations économiques et
sociales menaçant des groupes qui s’organisent alors
collectivement pour se défendre.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Toutefois, l’approche pluraliste tend à négliger les
modes d’organisation internes des groupes d’intérêts ou
de pression, pourtant essentiels à la compréhension des
interactions avec l’État, comme Max Weber le soulignait
déjà à travers la notion de Verband. Il le définit comme
une organisation structurée, présentant des formes
d’encadrement des comportements collectifs et des
dirigeants, s’intégrant à des relations sociales externes
(en particulier avec les autorités publiques). Le mode
d’organisation, et donc d’encadrement des
comportements collectifs, n’est pas sans effet sur le type
de relation qui s’instaure avec l’État. Pour comprendre
cette dimension externe de l’activité des groupes
d’intérêts, il est nécessaire de prendre en compte leurs
dimensions internes (Davis et Wurth, 1993) : leurs
ressources, leurs formes organisationnelles et leurs
modes d’action, qui peuvent être très diversifiés. Cette
diversité est d’ailleurs quelque peu occultée par les
notions de groupe de pression et de groupe d’intérêts1.
De ce fait, il est plus pertinent de raisonner à partir d’un
continuum, allant des mouvements sociaux aux intérêts
organisés en passant par les entreprises, voire des acteurs
individuels, afin de rendre compte des différences de
ressources, d’organisation, d’institutionnalisation et de
modes d’action des acteurs non étatiques. Cette façon de
procéder permet aussi d’échapper à l’enjeu que
représente la qualification des groupes et des intérêts,
soit pour légitimer des pratiques et des organisations,
soit au contraire pour les disqualifier (Michel, 2003,
p. 5-6).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La prise en compte de la dimension interne de ces
acteurs non étatiques conduit aussi à séparer moins
fortement État et groupes d’intérêts parce que l’État
peut jouer un rôle déterminant dans la structuration des
groupes d’intérêts, comme l’ont notamment mis en avant
les analyses corporatistes (Hassenteufel, 1990b). Un de
leurs apports majeurs est d’avoir mis l’accent sur le rôle
de l’État dans le processus d’organisation collective des
intérêts. Tout d’abord, l’État intervient en reconnaissant
u n groupe d’intérêts, ce qui lui donne un accès aux
autorités publiques mais aussi une série de droits (par
exemple une représentation institutionnelle) et de
moyens (sous la forme de subventions en particulier).
L’État participe aussi à la structuration des groupes
d’intérêts par le rôle qu’il leur confère dans la mise en
œuvre de certaines politiques publiques. La gestion de la
protection sociale illustre bien cet aspect. Dans les
régimes de protection sociale d’inspiration
bismarckienne (assurances sociales), comme en France
et en Allemagne, cette gestion est assurée par les
représentants des salariés et du patronat. Leur rôle dans
la mise en œuvre renforce l’institutionnalisation et la
bureaucratisation des groupes d’intérêts qui y sont
impliqués. Le processus d’institutionnalisation influe
ainsi sur la définition même des intérêts défendus par les
organisations.
L’approche corporatiste permet, de ce fait, de rompre
avec une définition purement béhavioriste de l’intérêt :
un intérêt n’est pas simplement le produit de la structure
économique et sociale comme chez Truman ; c’est aussi

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

le fruit d’un travail d’élaboration, de définition et de
délimitation effectué par des représentants. Ainsi peut
s’opérer un déplacement de problématique par rapport
au pluralisme puisque l’on passe d’un questionnement
en termes d’influence à un questionnement en termes de
représentation. L’idée selon laquelle c’est aussi le
représentant qui constitue le groupe représenté n’est pas
propre au corporatisme puisqu’on la retrouve déjà dans
l e Léviathan hobbesien. Elle a été développée dans de
nombreux travaux sociologiques sur la représentation,
notamment dans sa dimension de construction
identitaire. Les représentants fixent l’identité du groupe
représenté, en précisent les contours, en légitiment
l’existence et au total le font exister comme collectif
unifié (Hassenteufel, 1991).
Il est donc important de s’intéresser aux processus de
construction et de définition des intérêts collectifs qui
sont loin de simplement refléter des groupes sociaux
(Offerlé, 1994). Les intérêts collectifs se construisent à
la fois dans le cadre d’interactions avec l’État, comme le
produit d’un travail d’élaboration et de définition par
des représentants, ainsi que par rapport aux ressources, à
la capacité d’action du groupe et aux choix stratégiques
qui en résultent. On peut l’illustrer par l’exemple des
médecins de ville en Allemagne et en France, deux pays
où ce groupe présente des caractéristiques
professionnelles tout à fait comparables mais où les
intérêts collectifs ont été construits différemment.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La construction des intérêts collectifs de la
profession médicale en France et en Allemagne
En Allemagne, la représentation des médecins s’est construite
autour de l’identité du médecin de caisse, c’est-à-dire du médecin
intégré au système de protection sociale ; en France autour de
l’identité du médecin libéral, libre notamment de fixer ses tarifs.
Historiquement, les intérêts des médecins allemands ont été
construits et définis dans le cadre du système d’assurance-maladie,
le syndicalisme médical s’étant structuré à la suite de la mise en
place des assurances sociales par le chancelier Bismarck ; en
France, ils l’ont été contre ce système, mis en place plus
tardivement (dans les années 1920), dans un contexte politique et
institutionnel (régime parlementaire) plus favorable qu’en
Allemagne à la prise en compte des revendications des médecins.
C’est l’organisation syndicale (en l’occurrence les premiers
syndicats médicaux, dominés par les médecins des villes
industrielles en Allemagne, là où le système d’assurance-maladie
était le plus développé, par une élite médicale parisienne en
France), placée dans un contexte sociopolitique différent, qui
contribue de façon décisive à la définition de l’intérêt collectif du
groupe. En Allemagne prédomine la revendication du droit à la
négociation collective et de la représentation institutionnelle des
médecins ce qui entraîne l’acceptation du tiers payant et de tarifs
collectifs ; en France la « Charte de la médecine libérale », adoptée
en 1927 et faisant toujours office de texte de référence pour la plus
grande partie des syndicats de médecins, repose sur les principes de
la liberté de fixation des tarifs (et donc le refus du tiers payant), le
paiement à l’acte et le libre choix.

Hassenteufel, 1997.

L’accent mis sur l’importance des processus de

construction des intérêts conduit ainsi à souligner la
diversité des intérêts mis en avant par les représentants

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

collectifs. Samuel Finer (1958) a proposé de distinguer
groupes de défense d’avantages matériels et groupes
promotionnels d’idées ou de propagande. Cette
distinction pose, d’une part, le problème d’opposer
dimension matérielle et dimension idéelle alors que ces
deux dimensions sont étroitement liées ; d’autre part,
elle ne permet pas de rendre compte de façon
satisfaisante de la diversité des intérêts collectifs
construits, pris en charge et défendus par des
représentants. Il est plus pertinent de distinguer trois
grandes catégories de groupes d’intérêts, à partir de leurs
modes de définition des intérêts collectifs qu’ils
cherchent à représenter : les groupes catégoriels qui
représentent des intérêts exclusifs, les groupes de
conviction qui représentent des intérêts inclusifs et les
groupes territorialisés qui représentent des intérêts sur
un territoire spécifique. Les premiers renvoient à des
intérêts définis par rapport à des groupes : pour
appartenir à l’organisation collective, il est nécessaire de
faire partie d’un groupe (socioprofessionnel en général)
dont l’organisation précise les contours. Les syndicats
professionnels forment le cas le plus courant. Parfois les
groupes sont définis négativement comme l’illustre le cas
des mouvements de « sans » – sans logement, sans-
papiers, chômeurs… – apparus en France depuis la fin
des années 1980 (Mouchard, 2002). Les seconds
(groupes de conviction) se fondent sur la référence à des
valeurs à vocation universelle : tout individu se
reconnaissant dans ces valeurs peut devenir membre de
l’organisation collective. Ces organisations s’appuient,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

le plus souvent, sur des matrices cognitives plus
structurées et plus affirmées que les groupes catégoriels.
Il s’agit, par exemple, des mouvements de défense des
droits de l’homme, de la mouvance altermondialiste, des
mouvements de défense des consommateurs… Enfin, les
groupes territorialisés se constituent à partir de la
défense d’un espace donné et délimité et non pas dans
un cadre national comme les groupes exclusifs, ou
international comme les groupes inclusifs. Il s’agit, en
particulier, de mouvements de défense d’un milieu
naturel ou de contestation d’un projet d’aménagement,
parfois qualifiés de mouvement NIMBY (pour « Not in
my backyard » : « Pas dans mon jardin »).
L’enjeu central de l’analyse de ces acteurs très divers
est donc l’articulation entre leurs dimensions internes et
les dimensions externes (interactions avec les autres
acteurs de l’action publique), ce qui suppose de partir
de la sociologie de ces acteurs collectifs.

Les modes d’intervention

dans l’action publique

Notre point de départ est l’analyse des ressources des

acteurs, analyse qui permet de comprendre le recours à
différents modes d’actions publics, en s’appuyant sur les
apports de la sociologie de l’action collective.

Les ressources collectives des groupes d’intérêts

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Les ressources des groupes d’intérêts ne peuvent pas
se comprendre indépendamment de l’État puisqu’une
partie d’entre elles est attribuée par ce dernier. Mais si la
reconnaissance par l’État confère de nouvelles
ressources, cette reconnaissance s’explique par la
détention d’autres ressources par un acteur collectif non
étatique.
Il s’agit tout d’abord des ressources politiques qui
reposent en premier lieu, pour les organisations
défendant des intérêts exclusifs, sur leur capacité à
représenter un groupe. De ce fait, les différentes marques
de représentativité d’une organisation collective (nombre
d’adhérents, résultats électoraux dans le cadre
d’élections professionnelles, sondages…) sont fortement
valorisées. L’image du groupe dans l’opinion publique
joue de manière plus générale un rôle important,
certaines actions collectives sont de ce fait parfois
orientées directement vers la construction d’une image
positive afin de donner une nouvelle légitimité à
l’organisation.

Changer l’image du patronat : du CNPF au

Medef
En 1998, le Conseil national du patronat français (CNPF) prend
le nom de Mouvement des entreprises de France (Medef) dans le
cadre d’un changement de statut, de dirigeant (Ernest-Antoine
Seillière succède à Jean Gandois) et de stratégie (rupture avec le
paritarisme à travers la volonté de décentralisation de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 négociation collective et de « refondation sociale »). Ce changement
correspond aussi à un changement d’image. Il s’agit tout d’abord
d’abandonner le terme « patronat », renvoyant à la lutte des classes
et au XIXe siècle, et de le remplacer par la référence à
« l’entreprise », qui renvoie à la performance et à la communauté de
destin entre entrepreneurs et salariés ainsi qu’au « mouvement », ce
qui permet de donner une image plus dynamique orientée vers
l’avenir et non plus vers le passé. Ce changement de nom, décidé
avec une agence de publicité, s’accompagne d’un nouveau logo
figurant trois visages représentant le dirigeant, le salarié et
l’actionnaire sur fond de couleurs françaises et européennes et d’une
nouvelle localisation (déménagement dans un bâtiment plus moderne
et transparent incarnant la volonté d’ouverture). On peut l’analyser
comme le « lancement d’une nouvelle marque », permettant de
donner une nouvelle image aux entreprises comme acteur politique,
ce que résume la formule de « parti libéral de l’entreprise » pour
désigner l’organisation patronale.

Woll, 2006.

Pour les représentants d’intérêts inclusifs, les

ressources politiques reposent plus sur le degré
d’acceptation et de reconnaissance des valeurs au nom
desquelles ils s’expriment et se positionnent. Mais la
capacité à se prévaloir de valeurs fortement légitimes
joue également pour les représentants de groupes
socioprofessionnels : on peut prendre comme exemple la
légitimation des revendications de la profession médicale
au nom du droit à la santé et des patients, plus qu’au
nom des intérêts matériels des médecins, moins
susceptibles de susciter l’adhésion d’une opinion
publique plus large du fait des revenus assez élevés des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

membres de ce groupe professionnel.
Les groupes d’intérêts cherchent aussi à s’appuyer sur
des relais politiques reposant sur des proximités
personnelles et/ou idéologiques, des liens électoraux et
des liens financiers. La première catégorie de liens
conférant des ressources politiques se traduit parfois par
la détention de mandats parlementaires ou locaux par
des représentants d’intérêts collectifs, comme ce fut
longtemps le cas pour des syndicalistes membres de
partis sociaux-démocrates (Hassenteufel, 1995). Plus
rarement, des groupes d’intérêts se transforment en
partis politiques : c’est le cas, historique, du parti
travailliste britannique fondé par les syndicats de
salariés ; plus récemment, on peut mentionner le
mouvement politique « Chasse, pêche, nature et
traditions », issu d’associations de chasseurs et de
pêcheurs, qui a obtenu des mandats locaux et de députés
européens. Il est en revanche plus fréquent que des
représentants d’intérêts collectifs donnent des consignes
de vote en faveur de tel ou tel candidat. Toutefois, ces
liens sont le plus souvent peu visibles, informels et
personnalisés du fait de la tension entre la défense de
l’intérêt général et la représentation de groupes
particuliers2.
La dimension électorale joue surtout pour deux
raisons, d’une part parce que le groupe représenté forme
une clientèle électorale numériquement importante
(ainsi les viticulteurs dans les zones viticoles), d’autre
part parce qu’il est présumé avoir la capacité

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’influencer un grand nombre d’électeurs (c’est le cas
pour les médecins supposés pouvoir peser sur le vote de
leurs patients et, plus généralement, de tous les groupes
en rapport avec un nombre important de clients comme
les buralistes ou les chauffeurs de taxis). L’influence
(réelle ou supposée) sur le vote est une ressource
politique décisive.
Ces liens peuvent, enfin, prendre la forme du soutien
financier d’un groupe d’intérêts à un parti politique. Ce
type de soutien se manifeste, en particulier, au niveau du
financement des campagnes électorales. Le cas américain
est exemplaire de ce point de vue avec les Political
Action Committees mis en place au début des années
1970 et dont les flux financiers ont été multipliés par
vingt entre 1976 et 1996. Dans ce cas, les ressources
politiques reposent sur les ressources matérielles (en
l’occurrence financières) de l’organisation collective.
Pour l’ensemble de ces organisations et mouvements
non étatiques les ressources militantes sont également
très importantes car c’est sur elles que repose la capacité
à mener des actions collectives susceptibles d’avoir un
impact sur les autorités publiques. Il s’agit là d’un type
de ressources spécifique à cette catégorie d’acteurs qui
est à la fois à l’origine de ressources matérielles (par le
biais des cotisations des adhérents), de ressources de
légitimité (l’importance de la base militante confère une
légitimité à un mouvement social) et de ressources
politiques (à travers notamment la multi-appartenance
de militants, membres à la fois d’organisations défendant

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des intérêts collectifs et d’un mouvement politique).
La détention de ressources politiques, de ressources
militantes et/ou de ressources matérielles favorise la
reconnaissance par l’État, elle-même génératrice de
nouvelles ressources. Ainsi, en France, ce processus de
reconnaissance se traduit notamment par l’attribution
d’un label de représentativité qui permet une sélection
étatique des groupes d’intérêts (Mény, 1986). Il
s’accompagne d’importantes prérogatives juridiques : le
droit de signer des conventions collectives pour les
syndicats de salariés ; le droit de signer les conventions
médicales pour les syndicats médicaux… Il permet aussi
l’obtention de diverses aides matérielles : mises à
disposition de fonctionnaires et de locaux pour les
syndicats de salariés ; subventions aux syndicats
agricoles dans le cadre de la gestion de la politique
d’aide à la modernisation ; fonds destinés à la formation
médicale pour les syndicats de médecins, affectation
d’un fonds spécial de financement public égal à 0,1 %
des prestations familiales à l’Union nationale des
associations familiales (Unaf)… L’État joue ainsi un rôle
décisif dans le processus d’institutionnalisation des
groupes d’intérêts qui s’accompagne de ressources
d’expertise, déterminantes pour l’intervention dans
l’action publique3.

Ressources matérielles et capacité d’expertise :

le cas de l’Unaf

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 L’Union nationale des associations familiales, créée en 1942, est
une institution semi-publique régie par la loi qui lui confère un
mandat de représentation de l’ensemble des familles françaises et
placée sous la tutelle du ministre chargé de la famille. À ce titre elle
dispose de ressources matérielles importantes par l’affectation d’un
fonds spécial (public) représentant 7, 56 millions d’euros en 2002.
De ce fait elle a pu développer dès les années 1950 des outils
spécifiques d’analyse de la situation des familles et de l’efficacité
des politiques familiales : mise en place de « budgets types »,
évaluation du coût de la rentrée scolaire, création d’observatoires
locaux de la famille… Ces outils lui permettent de donner des
fondements scientifiques à ses revendications (notamment la
revalorisation des allocations familiales). L’Unaf s’appuie aussi sur
l a mobilisation de chercheurs spécialistes de la famille
(sociologues, anthropologues, économistes, juristes…) à travers la
mise en place d’une revue scientifique, l’organisation de
colloques, de séminaires et de journées d’études, le développement
de pôles d’études associatifs en coopération avec d’autres
structures, le recrutement de responsables possédant un profil et une
formation d’experts…

Minonzio et Vallat, 2006.

Les ressources des acteurs collectifs organisés

dépendent donc (plus ou moins) fortement de l’État et
les différents types de ressources sont interdépendants.
Ainsi, les ressources matérielles (d’origine étatique ou
non) peuvent renforcer les ressources militantes par les
incitations sélectives offertes aux adhérents à titre
individuel, afin de contrecarrer les comportements de
passagers clandestins (Olson, 1978). Enfin, l’analyse des
ressources permet de comprendre les modes d’action des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

groupes d’intérêts qui en dépendent fortement.

Le répertoire de l’action collective

La notion de répertoire de l’action collective, forgée

par Charles Tilly (1984), permet non seulement
d’analyser historiquement la transformation des formes
de l’action collective, mais aussi de mettre en évidence
l’importance du choix collectif d’un mode d’action au
sein d’un répertoire historiquement situé. Ce répertoire
est aujourd’hui fortement diversifié et combine
notamment des modes d’action hérités du répertoire du
mouvement ouvrier et de celui des « nouveaux
mouvements sociaux ». Pour le présenter il est
nécessaire, tout d’abord, de distinguer les modes
d’action directs des modes d’action indirects : les
premiers visent à peser directement sur les autorités
publiques et s’inscrivent dans le cadre d’une interaction
étroite avec des acteurs étatiques, alors que les seconds
sont destinés prioritairement à une opinion publique
élargie susceptible de peser sur les autorités publiques. Il
est également possible de distinguer les modes d’action
qui s’inscrivent dans des stratégies d’influence et ceux
qui s’inscrivent plutôt dans des stratégies de
contestation. Avant de présenter les sept principaux
modes d’action formant le répertoire d’action publique
d e s groupes d’intérêts contemporains, trois remarques
préalables s’imposent. Tout d’abord, le choix du mode
d’action ne dépend pas seulement de la stratégie adoptée

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

par une organisation collective dans un contexte donné
et par rapport à un enjeu de politiques publiques, mais
aussi des ressources dont il dispose. Ensuite, le choix
d’un mode d’action n’est pas exclusif : la plupart du
temps les groupes d’intérêts combinent plusieurs modes
d’actions (dans la durée ou simultanément). Enfin, ces
modes d’action s’articulent différemment avec les
séquences de l’action publique : certains renvoient
directement à des séquences spécifiques, d’autres
correspondent à plusieurs séquences.
L e lobbying (mode d’action direct dans une
logique d’influence). Il s’agit là du mode
d’action le plus fortement mis en avant dans
les analyses pluralistes parce qu’il
correspondait au mode d’action dominant des
groupes d’intérêts aux États-Unis. La notion
d e lobbying renvoie prioritairement à des
contacts directs entre des représentants
d’intérêts collectifs et des élus afin
d’influencer la décision publique. Ces
contacts sont non seulement formalisés (dans
le cadre d’auditions par des commissions
parlementaires, d’entretiens avec des ministres
ou de consultations officielles par
l’administration), mais aussi informels
(discussions téléphoniques, petits déjeuners,
déjeuners ou dîners, réceptions mondaines,
loisirs partagés…). Le lobbying repose donc
principalement sur des ressources politiques
(accès direct aux élus et aux gouvernants).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Toutefois, les ressources d’expertise et les
ressources matérielles jouent également un
rôle important. Les premières permettent aux
groupes d’intérêts qui en disposent de fonder
leurs revendications sur des bases plus
légitimes (par la production de données
chiffrées notamment, conférant une apparence
d’objectivité et de scientificité) et de présenter
des propositions susceptibles d’être adoptées
telles quelles, sous la forme d’amendements
parlementaires ou de décrets prérédigés par
exemple. Les ressources financières facilitent
l’établissement de liens d’interdépendance
avec des partis politiques, par le financement
des campagnes électorales, en vue de la prise
en compte, au niveau politique, des
revendications et des positions d’un groupe
d’intérêts, ou par l’octroi de « cadeaux » à des
élus (voyages, invitations à des manifestations
sportives ou culturelles prestigieuses…). Les
ressources financières permettent, enfin, le
recours à des acteurs spécialisés dans le
lobbying : entreprises d’affaires publiques,
cabinets de conseil en lobbying, cabinets
d’avocats, entreprises de relations publiques,
etc., ce qui traduit clairement la
professionnalisation de cette activité. Dans le
cas français, les entreprises proposant des
services de lobbying à leurs clients, apparues
dans les années 1990, constituent un marché

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 émergent, sur lequel se positionnent des
grandes firmes internationales qui ont ouvert
des bureaux parisiens (Grossman et
Saurugger, 2004, p. 524).
La négociation (mode d’action direct dans une
logique d’influence). L’interaction est ici plus
large et moins personnalisée que pour le
lobbying, le nombre d’acteurs impliqués étant
plus important (participation de plusieurs
groupes d’intérêts notamment), de plus, ceux-
ci sont en général représentés par des
délégations collectives. La participation à la
négociation est liée aux ressources juridiques :
c’est parce qu’un groupe d’intérêts est
reconnu par les autorités publiques qu’il est
convié à la table de négociations. Mais les
ressources politiques jouent un rôle
fondamental car non seulement elles sont à
l’origine de la reconnaissance par les autorités
publiques, mais aussi elles déterminent le
poids de l’organisation collective dans le
processus de négociation.
L’action conflictuelle (mode d’action direct
dans une logique de contestation). Sa forme la
plus courante est la grève, mode d’action
emblématique du mouvement ouvrier. Si,
historiquement, la grève relève plus du
système de relations professionnelles que des
politiques publiques à proprement parler, elle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 concerne aujourd’hui principalement l’État,
notamment en France, du fait de la plus
grande conflictualité sociale dans le secteur
public (secteur où, en Europe de l’Ouest, le
taux de syndicalisation est en général le plus
élevé) que dans le secteur privé. Il s’agit, de
ce fait, de plus en plus un mode d’action
direct dans le cadre d’une interaction
conflictuelle entre des fonctionnaires ou des
salariés du secteur public et l’État. On peut
d’ailleurs remarquer que des professions
libérales (médecins, avocats…) ont de plus en
plus recours à ce type d’action. La ressource
principale est ici la ressource militante qui
détermine la capacité de mobilisation du
groupe (également liée à sa légitimité et à ses
ressources matérielles). Historiquement,
d’autres modes d’action conflictuels sont
venus s’ajouter à la grève parmi lesquels le
boycott, le blocage des routes (par les
transporteurs routiers ou les agriculteurs), la
destruction de biens (production agricole,
saccage de bureaux par exemple), les
sabotages, etc.
L’action juridique (mode d’action direct dans
une logique de contestation) est un mode
d’action beaucoup plus récent qui s’inscrit
dans un mouvement plus général de
juridicisation de l’action publique. La
multiplication des possibilités de recours (au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 niveau national et aussi de plus en plus au
niveau européen), ainsi que l’extension de la
sphère d’influence du droit, donnent de
nouvelles armes aux groupes d’intérêts pour
s’opposer à des décisions publiques. Il s’agit
là d’un mode d’action qui se déploie plus au
moment de la mise en œuvre des politiques
publiques que lors de la décision. Il peut aussi
viser la mise sur agenda d’un enjeu à la faveur
d’un procès. Le recours juridique repose avant
tout sur des ressources d’expertise en matière
de droit, ce qui s’accompagne de
transformations dans les profils
socioprofessionnels de certains représentants
(Michel, 2003). Il en résulte à la fois une
inscription croissante d’enjeux de politiques
publiques dans le registre du droit et
l’intervention accrue d’instances judiciaires
nationales et supranationales : cour d’appel,
tribunal administratif, Conseil d’État, Conseil
constitutionnel, Cour de justice européenne…
La manifestation (mode d’action à la fois direct
et indirect dans une logique de contestation).
Il s’agit d’un mode d’action qui peut
correspondre à une interaction directe dans le
cadre d’un conflit avec une autorité publique
(conflit salarial dans la fonction publique,
refus d’une mesure concernant une catégorie
de fonctionnaires…) ou, plus largement, dans
le cadre d’un mouvement de contestation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 d’une décision publique (manifestation d’avril
1984 contre la réforme de l’école privée,
manifestations de novembre-décembre 1995
contre le plan Juppé de réforme de la Sécurité
sociale, manifestations du printemps 2003
contre la réforme des retraites du
gouvernement Raffarin…). Toutefois, ce mode
d’action vise aussi à s’adresser à l’opinion
publique : par la manifestation, il s’agit de
donner une visibilité à un groupe et à ses
revendications ainsi que de montrer la
capacité de mobilisation d’une organisation
(d’où les discordances systématiques entre
autorités publiques et représentants de
mouvements sociaux sur le nombre de
manifestants) (Fillieule, 1996). Comme pour
les actions conflictuelles, que les
manifestations accompagnent fréquemment,
les ressources militantes sont nécessaires.
Influent aussi les ressources politiques et les
ressources matérielles.
L e s actions symboliques (mode d’action
indirect dans une logique de contestation)
s’inscrivent dans le répertoire d’action des
« nouveaux mouvements sociaux ». Il s’agit
d’un mode d’action regroupant un nombre
restreint de militants visant à produire des
effets symboliques par la signification des
actes accomplis et des cibles visées. La
médiatisation est fortement recherchée par ce

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

type d’action. Les déclinaisons en sont
multiples : sit-in, die-in (symboliser un
nombre de victimes en se couchant par terre),
grève de la faim à laquelle ont notamment
recours des sans-papiers (Siméant, 1998),
désobéissance civile (par exemple les actions
d’arrachage d’OGM), occupation de locaux à
forte portée symbolique (immeubles de luxe
vides occupés par le mouvement Droit au
logement, occupation de caisses des Assedic
par des mouvements de chômeurs…),
présence sur des lieux symboliques (par
exemple des militants écologistes qui
s’enchaînent au passage d’un train
transportant des déchets radioactifs), chaînes
humaines, destruction ou vente à perte de
produits agricoles… Plus que les autres
modes d’action, les actions symboliques
concernent l’émergence de problèmes et la
mise sur agenda. Par ce type d’actions, dont
les formes se démultiplient, les mouvements et
les organisations impliqués visent à alerter
l’opinion publique sur un problème et/ou un
enjeu jusqu’alors faiblement visible. Le
recours aux actions symboliques est souvent
le fait de groupes à faibles ressources, car
elles en nécessitent peu. Il joue un rôle
particulièrement important pour les politiques
publiques liées aux enjeux environnementaux,
ce qui correspond à l’héritage des nouveaux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 mouvements sociaux.
L e s prises de position publiques (mode
d’action indirect dans une logique
d’influence). Elles visent l’opinion publique
en s’appuyant, tout comme les actions
symboliques et les manifestations, sur les
médias. Les formes sont là aussi très diverses :
entretiens dans les différents médias,
conférences de presse, campagnes
publicitaires, sites Internet… Les prises de
position publiques sont facilitées par
l’organisation d’événements susceptibles de
rencontrer une large audience médiatique :
congrès ou assemblée générale d’une
organisation (dont la médiatisation,
permettant de donner plus d’écho aux
positions, programme et revendications d’un
groupe d’intérêts, est souvent liée à
l’invitation d’élus ou de gouvernants comme
c’est le cas fréquemment pour les congrès de
la FNSEA, l’assemblée générale de la
Mutualité française ou les conférences
annuelles de la famille pour l’Unaf) ;
universités d’été (telle celle du Medef
fortement médiatisée du fait d’invités connus),
contre-sommets (à l’occasion de sommets
internationaux comme ceux du G8 ou de
l ’ O M C ) , forum social et européen du
mouvement altermondialiste… Ce type
d’action repose principalement sur des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 ressources politiques (qui vont rendre les
discours produits recevables par les médias)
et, dans une moindre mesure, sur des
ressources matérielles (permettant
l’organisation d’événements médiatisés ou de
campagnes médiatiques). Elles concernent
l’ensemble des séquences de l’action
publique, toutefois plus la mise sur agenda et
la décision que la mise en œuvre.
Tableau 6. Le répertoire d’intervention des
groupes d’intérêts dans l’action publique

Modes Ressources Séquence

d’action directs clés concernée
Politiques Décision
Lobbying Financières Mise sur
Expertise agenda
Juridiques
Négociation Décision
Politiques
Décision
Action Militantes
Mise en
conflictuelle Politiques
œuvre
Mise en
Action Expertise
œuvre Mise
juridique (juridique)
sur agenda
Militantes Décision
Manifestation
Financières Mise sur
publique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Politiques agenda
Mise sur
Action Militantes agenda
symbolique Politiques Mise en
œuvre
Prises de Mise sur
Politiques
position agenda
Financières
publiques Décision

Le choix d’un (en général plutôt de plusieurs) mode

d’action ne dépend pas seulement des ressources, sur
lesquelles nous avons mis l’accent afin de souligner
l’importance de la dimension interne pour comprendre
les intérêts organisés et les mouvements sociaux dans le
cadre de l’action publique, il est aussi étroitement lié
aux interactions avec les acteurs étatiques, interactions
qui structurent les stratégies collectives orientées
notamment vers l’accumulation de ressources d’action
publique.

Les interactions avec les acteurs étatiques :

dépasser le débat pluralisme/corporatisme ?

Les travaux pluralistes se sont centrés sur la question

de l’influence des groupes d’intérêts sur la décision
publique à partir d’une analogie entre le système
politique et le marché. Les groupes de pression sont
présentés comme étant en situation de concurrence
permanente entre eux afin de peser sur la décision.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Celle-ci est ouverte et, du fait de la diversité des
groupes, leur poids varie en fonction des enjeux et des
alliances qu’ils sont en mesure de nouer entre eux et
avec les élus. Il en résulte une vision en termes
d’équilibre des pouvoirs (checks and balances)
garantissant la satisfaction du plus grand nombre : « Le
pouvoir politique est par définition dispersé dans une
société démocratique moderne et la domination durable
d’un groupe est empêchée par l’émergence permanente
de nouveaux contre-pouvoirs, c’est-à-dire de groupes en
opposition au groupe dominant. Il existe un très grand
nombre de groupes qui se mobiliseront dès que l’un de
leurs intérêts sera menacé » (Grossman et Saurugger,
2006, p. 60-61).
Cette vision a été contestée à partir de la fin des
années 1960 (Mac Farland, 1987), tout d’abord par les
« néopluralistes », qui ont mis en avant les fortes
inégalités de ressources entre groupes d’intérêts, ce qui
conduit à relativiser l’ouverture des processus
décisionnels aux différents acteurs non étatiques, sur la
base du constat du poids prépondérant de groupes dotés
de ressources plus importantes4, en particulier les
groupes d’intérêts économiques représentant les intérêts
des employeurs de secteurs de production économique
importants ou de certaines professions très organisées
(médecins, agriculteurs, avocats…). La perspective
néopluraliste a, ensuite, conduit à s’intéresser aux
mouvements sociaux apparus, à partir de la fin des
années 1960, notamment pour faire contrepoids à ces
intérêts fortement organisés (mouvements de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

consommateurs, associations de défense de
l’environnement, associations de patients…) et qui, dans
certains secteurs de politique publique, ont cherché à
modifier les relations de pouvoir établis en participant
aux interactions.
L’ouverture de la décision publique à un grand
nombre de groupes d’intérêts a également été remise en
cause par ceux qui, comme Lowi (1969) en particulier,
ont mis en avant l’existence de relations stabilisées entre
d e s élus, des segments et de l’administration et un
nombre réduit de groupes d’intérêts formant des
triangles de fer (iron triangles). Ces critiques ont
contribué à mettre en avant la distinction entre groupes
inclus (insiders) et groupes exclus (outsiders) (Maloney,
Jordan et Mac Laughlin, 1994).
Un autre élément du débat suscité par le pluralisme
est la question de l’autonomie de l’État, certains auteurs
pluralistes ayant tendance à négliger la capacité d’action
autonome des acteurs étatiques, qui résulte notamment
des conflits et oppositions entre groupes d’intérêts
conduisant à leur (relative) neutralisation.
Toutefois, la critique la plus systématique et la plus
directe a été développée par les auteurs corporatistes à la
suite de Philippe Schmitter (1974). Il oppose deux
grands types de représentation des intérêts à partir de six
variables : le degré de concentration de la représentation
(c’est-à-dire l’étendue des intérêts et des groupes
représentés), la nature de l’adhésion (obligatoire ou
volontaire), le degré de concurrence (existence ou non

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de monopoles), le degré de centralisation de
l’organisation, son degré d’institutionnalisation et la
nature des intérêts défendus. L’existence de modes de
représentation des intérêts qu’il qualifie de
néocorporatiste (sous la forme de groupes
monopolistiques fortement institutionnalisés et
centralisés, représentant des intérêts socioéconomiques
ou professionnels larges, parfois à adhésion obligatoire)
le conduit à mettre en cause la vision pluraliste des
politiques publiques comme résultat de la compétition
ouverte et libre entre des multiples groupes exerçant une
pression sur l’État. De plus, Philippe Schmitter ne limite
pas l’étude du rôle des groupes d’intérêts dans l’action
publique à la séquence décisionnelle puisqu’il souligne
l’importance de la place des organisations corporatistes
dans la mise en œuvre des politiques publiques.
Le (néo)corporatisme recèle toutefois la même
ambiguïté que le pluralisme : il s’agit à la fois d’un mode
d’analyse de l’action publique (plus précisément des
interactions entre acteurs étatiques et non étatiques) et
d’un outil de description de la représentation des
intérêts. Ce dernier aspect a été largement privilégié.

Pluralisme et corporatisme comme outils descriptifs

Les premiers travaux (néo)corporatistes, à la fin des

années 1970 et au début des années 1980, ont cherché à
identifier des situations nationales et sectorielles
correspondant au néocorporatisme, qualifiées

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

respectivement de macrocorporatisme et de
mesocorporatisme (ou corporatisme sectoriel), ce qui a
débouché sur des typologies permettant de classer des
pays et des secteurs en fonction de leur degré de
corporatisme et de pluralisme le long d’un continuum.
Dans ce cadre, l’Autriche a été souvent analysée comme
un cas paradigmatique de néocorporatisme.

Le « partenariat social » autrichien, cas type de

néocorporatisme
Dans ce pays la représentation des intérêts correspond strictement
aux critères définis par P. Schmitter : elle est fortement concentrée,
monopolistique (il n’y a qu’une seule confédération syndicale et une
seule organisation patronale), institutionnalisée (du fait de
l’existence de chambres de droit public à adhésion obligatoire) et
centralisée. Ces groupes d’intérêts en situation de monopole ont un
poids prépondérant dans l’action publique, tant dans la décision que
dans la mise en œuvre des politiques publiques. On parle le plus
souvent de « partenariat social » pour désigner la prise en charge de
la politique macroéconomique et des politiques sociales par la
confédération des syndicats autrichiens (ÖGB) qui domine la
chambre des travailleurs, et la chambre patronale. Le
fonctionnement du régime néocorporatiste autrichien repose non
seulement sur des facteurs historiques (héritage des Habsbourgs,
souvenir cuisant de la violence des conflits politiques de l’entre-
deux-guerres, contexte spécifique de l’après-seconde guerre
mondiale), mais aussi sur des facteurs politiques. Les représentants
des salariés ont des liens privilégiés avec le parti social-démocrate
(SPÖ), parti dominant au pouvoir (seul ou dans le cadre de
coalitions) quasiment sans interruption depuis la guerre ; les
représentants patronaux avec le parti conservateur (ÖVP). Ces liens
se traduisent par d’importants cumuls de fonctions politiques (y
compris ministérielles) et de représentation des intérêts.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Marin, 1985 ; Hassenteufel, 1990a.

À l’autre pôle est en général situé le cas des États-

Unis, paradigmatique du pluralisme.

Pluralisme de la représentation des intérêts aux

États-Unis et modes d’influence de la décision
publique
La prolifération des organisations depuis les années 1960, due
notamment aux nouveaux mouvements sociaux (organisations de
défense de l’environnement, organisations féministes, organisation
de défense des droits des minorités…) qui ont eux-mêmes suscité
l’émergence de groupes visant à leur faire contrepoids (les
organisations fondamentalistes notamment) est un constat largement
partagé par les analyses portant sur les groupes d’intérêts aux États-
Unis. Un autre facteur de cette évolution est le développement des
politiques publiques fédérales et étatiques qui a entraîné
l’organisation des publics concernés et des mobilisations
collectives, en vue de la prise en charge de nouveaux enjeux par les
différentes autorités publiques. La défense des animaux en offre un
exemple tout à fait significatif (Cigler et Loomis, 2002). Plus de
400 associations de défense de droits des animaux se sont créées
afin d’obtenir la réglementation et l’arrêt des expérimentations sur
telle ou telle espèce. Cet exemple traduit aussi la tendance à la
spécialisation des groupes sur des enjeux de plus en plus ciblés. Il
est également révélateur de la dynamique de création en réaction de
nouvelles organisations : dans ce cas, le mouvement Putting People
First afin de faire prévaloir les apports des expérimentations pour
les hommes sur la défense des droits des animaux, qui a été de plus
en plus fortement prise en compte par les autorités publiques.
Si la pratique du lobbying, sous la forme de l’action auprès
d’élus, est restée prédominante, on assiste depuis les années 1970 à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 une professionnalisation et à une sophistication des modes d’action
ainsi qu’au développement du recours à d’autres modes d’action :
l’action juridique et l’action contestataire en particulier (Schlozman
et Tierney, 1986, p. 365). Il en découle une diversification tant des
modes d’action que des cibles d’action des groupes d’intérêts,
comme le montrent les enquêtes menées dans les années 1990
(Nownes et Freeman, 1998). En ce qui concerne les modes d’action,
a été mis en avant le développement du suivi et de veille de l’action
des gouvernants et des autres autorités publiques (monitoring), qui
suppose des ressources d’expertise et matérielles, le financement
des campagnes électorales (apparu dans les années 1970 avec la
création des Political Action Committees), la mobilisation à la base
(grass-roots lobbying) s’appuyant sur des moyens accrus, l’action
juridique et le recours aux médias. Ces différents modes d’action
sont venus étoffer le lobbying plus traditionnel (contacts avec des
élus et des gouvernants, auditions, propositions de textes
législatifs…). Ils correspondent aussi à une multiplication des
cibles : non seulement les pouvoirs législatifs (Congrès et
parlements des États), mais aussi les pouvoirs exécutifs
(présidence, gouverneurs), administratifs (agences fédérales) et
judiciaires (tribunaux).
La configuration de la représentation des intérêts aux États-Unis
reste donc dominée par un fort pluralisme du fait de la prolifération
des intérêts organisés et par des modes d’action faisant prévaloir le
lobbying (même s’ils se diversifient) centrés sur la décision, la
construction de problèmes publics et la mise sur agenda.

L e positionnement de la France a fait l’objet de

débats nombreux. Certains auteurs (notamment
Birnbaum, 1982) ont mis en avant le poids de l’État et
l a forte fragmentation de la représentation des intérêts
pour conclure à l’inadéquation du modèle corporatiste
pour la France. Mais d’autres travaux, portant plus
spécifiquement sur certains secteurs de politique
publique, ont mis en évidence l’existence des
« corporatismes sectoriels ».

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Le rôle de la FNSEA dans la politique agricole
française :
un cas de corporatisme sectoriel
La modernisation de l’agriculture française a été portée par un
groupe de jeunes agriculteurs, la plupart issus de l’ouest de la
France et de la Jeunesse agricole catholique, qui prennent la
direction du Centre national des jeunes agriculteurs puis de la
Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles. Ce sont
des agriculteurs de taille moyenne exploitant eux-mêmes leurs
terres, cherchant à moderniser leur outil et à agrandir leurs surfaces.
Leurs conceptions modernistes (décloisonnement culturel et social
de la paysannerie, participation à l’expansion économique,
définition de l’exploitation agricole comme une entreprise, recours
au progrès technique) rencontrent un écho très favorable auprès du
gouvernement après 1958. Il soutient le CNJA (par une
reconnaissance institutionnelle, des subventions, des mises à
disposition de personnel) et s’appuie sur lui pour faire accepter la
modernisation de l’agriculture. La loi d’orientation agricole est
négociée, en 1960, entre l’état-major du CNJA et les sommets de
l’exécutif. La profession prend alors elle-même en charge la
modernisation du secteur, en échange les représentants font accepter
la politique publique et l’appliquent dans le cadre des chambres de
l’agriculture, ce qui permet le renforcement du syndicat qui
s’affirme comme le représentant quasi unique de la profession
agricole. C’est par exemple le syndicat qui décide de l’attribution
des primes et des aides, ce qui crée une forte incitation à la
syndicalisation.
Il s’agit donc d’un cas de corporatisme sectoriel avec un acteur
professionnel quasi monopolistique, fortement institutionnalisé, qui
oriente la politique publique et prend en charge une partie de sa
mise en œuvre.

Jobert et Muller, 1987.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Au-delà des débats comparatifs qu’elle a suscités,
l’approche corporatiste a surtout permis d’articuler deux
questionnements (trop) souvent dissociés dans les
travaux sur les groupes d’intérêts, en particulier dans les
t ravau x pluralistes (Davis et Wurth, 1993) : un
questionnement interne renvoyant à la sociologie de
l’action collective (Neveu, 2005) et un questionnement
externe renvoyant aux politiques publiques.

L’échange politique

En effet, dans la plupart des travaux corporatistes

l’articulation entre logiques internes et logiques externes
est au cœur de l’analyse. La première est une logique de
l’adhésion et de la participation, centrée sur les rapports
entre les dirigeants du groupe et les adhérents ; la
seconde est une logique de l’influence et de la
participation, centrée sur les interactions entre les
groupes d’intérêts et d’autres acteurs, en particulier
l’État. Les groupes corporatistes privilégient la logique
externe : ils sont principalement orientés vers
l’interaction avec l’État et avec d’autres groupes dans le
cadre des politiques publiques et leurs différentes
séquences – mise sur agenda, formulation des
problèmes, décision, mise en œuvre… Toutefois, cette
logique s’articule avec la logique interne dans la mesure
où l’interaction avec l’État structure, comme on l’a vu,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’organisation. L’institutionnalisation du groupe, son
renforcement matériel et organisationnel lui permettent
de peser sur l’adhésion en offrant notamment des biens
sélectifs à ses membres : postes, aides matérielles,
rétributions diverses… Cette articulation est maximale
lorsque l’État met en place des institutions
monopolistiques de représentation à adhésion
obligatoire.
Par là le néocorporatisme et le corporatisme sectoriel
peuvent se comprendre comme le produit d’un échange
politique. Il s’agit d’un échange portant sur « le
consensus social ou l’ordre social », reposant sur des
biens politiques (légitimité, paix sociale, prévisibilité,
institutions…) supposant la capacité des acteurs
organisés qui s’y engagent à en garantir la stabilité
(Pizzorno, 1978, p. 279). Pour un groupe d’intérêt,
s’engager dans un tel échange permet, d’une part,
d’obtenir la satisfaction de revendications par la garantie
d’une position prééminente dans les processus
décisionnels, d’autre part, en participant à la mise en
œuvre des politiques publiques, de renforcer sa
structuration interne par les ressources institutionnelles
et matérielles qu’il obtient de l’État. Sa ressource
principale est sa légitimité : c’est parce qu’un groupe
apparaît fortement représentatif et défendant des valeurs
socialement partagées qu’il peut obtenir une place
privilégiée dans une politique publique. S’engage alors
un jeu à somme positive : la reconnaissance du groupe
d’intérêts renforce sa représentativité et sa légitimité
auprès de ses adhérents puisqu’il est en mesure

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’obtenir satisfaction sur un certain nombre de
revendications et d’offrir plus de biens sélectifs à ses
membres (et à ses dirigeants). La contrepartie offerte par
le groupe d’intérêt est l’acceptation de concessions (par
exemple la modération salariale pour les syndicats ou la
limitation de leur activité pour les agriculteurs) et
surtout la garantie de l’absence de conflits ou de
contestation de la politique publique décidée et mise en
œuvre. Il offre du soutien politique et du consensus.
Pour l’État, l a garantie d’accès à la décision,
l’attribution d’une position institutionnelle privilégiée et
de ressources matérielles à un groupe d’intérêt permet
un renforcement de sa connaissance du secteur (du fait
notamment de la capacité d’expertise de celui-ci),
facilite l’acceptation de la politique publique (absence
de contestation) et garantit la mise en œuvre des
décisions et des objectifs de la politique publique
concernée. L’échange politique produit donc de la
légitimité (le groupe d’intérêts est légitimé par l’État
comme interlocuteur représentatif et comme défendant
des revendications susceptibles d’être prises en compte ;
les politiques publiques sont légitimées par l’acceptation
du groupe d’intérêt représentant le public cible :
salariés, agriculteurs, médecins, familles…), de la
confiance (l’État satisfait des revendications, le groupe
d’intérêts accepte les décisions publiques et garantit
l’absence de conflictualité), de la prévisibilité, et du
consensus.
L’articulation des logiques internes et externes, dans
le cadre d’un échange politique, permet non seulement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de comprendre la mise en place et la stabilisation des
régimes néocorporatistes ou des corporatismes sectoriels,
mais aussi leur affaiblissement. En effet, à partir du
moment où l’un ou les deux partenaires n’est plus en
mesure de garantir l’un des termes de l’échange, le
néocorporatisme est progressivement remis en cause. Du
côté de l’État, la satisfaction de revendications centrales
d es groupes d’intérêts est rendue plus difficile par un
contexte économique modifié (tournant néolibéral et
contraintes budgétaires accrues) et par l’européanisation
et/ou la transnationalisation des politiques publiques qui
diminue son rôle autonome. Du côté du groupe d’intérêt
engagé dans l’échange, le problème vient avant tout de
la difficulté à garantir l’absence de contestation et la
légitimation de la politique publique. Une forte
contradiction entre logiques internes et externes est alors
à l’œuvre : pour le groupe d’intérêts dominant il devient
de plus en plus difficile de soutenir des politiques
publiques pesant directement sur ses membres
(réduction des prestations sociales, restructuration du
secteur nationalisé, diminution de l’activité…) et
suscitant des contestations internes débouchant parfois
sur la création de nouvelles organisations remettant en
cause la représentativité et donc la légitimité de
l’organisation dominante. La contestation peut aussi
provenir de l’émergence de nouveaux acteurs non
étatiques se positionnant sur des nouveaux enjeux
(environnement, féminisme, démocratie,
régionalisme…), ce qui sape également la légitimité du
groupe d’intérêts dominant. Ces contradictions

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

croissantes permettent d’expliquer l’érosion du
corporatisme en termes d’échange politique impossible
ou du moins de plus en plus problématique et partiel.

L’érosion du néocorporatisme autrichien

L’analyse de l’évolution des politiques publiques en Autriche
depuis le début des années 1980 montre une érosion nette du mode
de régulation néocorporatiste : l’affaiblissement interne et politique
des groupes d’intérêts corporatistes conduit à une réduction de leur
poids dans l’action publique.
On peut tout d’abord noter une désaffection des adhérents, en
particulier du côté syndical. Elle se traduit par une érosion régulière
du taux de syndicalisation (passé de 64 % en 1984 à 54 % en 1994)
et par une baisse spectaculaire du taux de participation aux élections
dans les chambres de travailleurs (30 % en 1994 contre 65 % en
1984). Une même évolution est sensible pour les chambres
patronales (52 % en 1995 contre 70 % en 1985).
Surtout, ces organisations corporatistes font l’objet d’attaques
virulentes de la part de deux formations politiques en plein essor
dans les années 1990 : les écologistes (7 % des suffrages aux
élections législatives d’octobre 1994) et le parti « libéral » – en fait
un parti national-populiste – (22, 5 % des voix à ces mêmes
élections et qui est entré au gouvernement en 2001). Dans les années
1980 les écologistes se sont fortement opposés aux organisations
corporatistes et aux deux partis dominants lors du référendum sur la
mise en service de la centrale nucléaire de Zwentendorf et lors du
projet de construction d’un barrage hydroélectrique près de Vienne
(Hainburg), ce qui traduit le décalage croissant entre un système de
représentation des intérêts à base industrielle et des structures
économiques et sociales de plus en plus postindustrielles. Le parti
libéral quant à lui axe fortement son discours sur la dénonciation de
la confiscation de la démocratie par les « partenaires sociaux »
institutionnalisés, cumulant les postes et les revenus. Cette
thématique populiste à forte tonalité antiélitiste est un des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 principaux éléments d’explication de l’essor spectaculaire de ce
parti dans les années 1990. Il demande notamment la suppression de
l’adhésion obligatoire aux chambres. Ses listes ont fortement
progressé tant dans les chambres de travailleurs (14,5 % des
suffrages en 1994) que dans les chambres patronales (21,5 % des
suffrages en 1995).
Ces évolutions politiques, ainsi que le choix de la priorité
accordée à partir de 1985 à la lutte contre le déficit budgétaire et à
l’intégration européenne, ont conduit à une autonomisation
croissante de l’État dans la conduite des politiques économiques et
sociales. En témoignent notamment le plan d’austérité budgétaire
adopté à la fin de l’année 1994, fortement contesté tant du côté
syndical que du côté patronal ; la réforme des retraites ou encore
l’évolution de la politique familiale. Il en découle aussi un rôle
croissant du Parlement et un déclin du nombre de députés cumulant
leur mandat avec celui de représentant d’un groupe d’intérêts qui
devient inférieur à 50 % à la fin des années 1980.

Crepaz, 1994.

En cela l’échange politique, qui articule les deux

dimensions interne et externe des groupes d’intérêts, est
également un outil d’analyse du changement, dimension
négligée par l’approche pluraliste. Les apports
analytiques de l’approche corporatiste sont donc
importants, mais la notion de corporatisme (et encore
plus de néocorporatisme) pose le problème de renvoyer
à la fois à une catégorie descriptive et à une catégorie
analytique. C’est probablement ce qui explique un
relatif déclin des travaux renvoyant à cette approche
depuis la fin des années 1990, dans un contexte
d’érosion des modes de représentation et d’interaction

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

corporatistes. Un autre facteur est sa moindre pertinence
pour analyser la représentation des intérêts au niveau
européen et international.

Européanisation et transnationalisation
des groupes d’intérêts

Le nombre de groupes d’intérêts intervenant auprès

des institutions européennes s’est fortement accru au fur
et à mesure du processus d’intégration, en particulier au
cours des années 1980, avec la mise en place de l’Acte
unique et l’extension des politiques publiques
européennes qu’il a entraînée. On estime aujourd’hui
leur nombre à environ 2 400 (Grossman et Saurugger,
2006, p. 186-187). Ce nombre masque toutefois de
fortes différences quant à la nature de ces groupes. Il
faut tout d’abord distinguer les « eurogroupes » qui
fédèrent des organisations nationales au niveau
européen5. Ils sont plus de 900 à être reconnus comme
tels par la Commission. La prédominance de
représentants d’intérêts économiques est marquée
puisqu’ils forment les deux tiers d’entre eux ; 15 % des
eurogroupes représentent des groupes professionnels
(syndicats, professions libérales, etc.) ; les autres se
mobilisent au nom d’autres types d’intérêts collectifs
concernant la citoyenneté, l’environnement, la culture,
le développement… (Greenwood, 2003). Parmi les
a u t r e s groupes d’intérêts (environ 1 500) qui
interviennent auprès des institutions européennes, on

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

trouve des organisations regroupant directement des
entreprises (environ 500), des entreprises
multinationales (environ 350), des groupes d’intérêts
nationaux qui ont un bureau de représentation à
Bruxelles (170)6, des représentants de territoires
infranationaux (170)7, des cabinets de conseil en
lobbying (environ 150), des groupements internationaux
plus larges (tels Greenpeace ou Attac)… Au total, on
estime habituellement qu’environ 10 000 personnes
travaillent pour les groupes d’intérêts présents auprès
d e s institutions européennes. Il s’agit d’un personnel
fortement spécialisé et professionnalisé.
L’importance des interactions entre des groupes
d’intérêts (surtout économiques, nationaux et
européens) et la Commission a été soulignée très tôt par
les travaux néofonctionnalistes (Haas, 1958).
L’interdépendance entre ces deux catégories d’acteurs
joue en effet un rôle important dans la dynamique
d’engrenage permettant le processus d’intégration. Dès
sa mise en place, la Haute Autorité de la CECA a
recherché l’appui de groupes d’intérêts parce qu’ils
apportent trois types de ressources : des ressources
d’expertise (du fait de la spécialisation des groupes
d’intérêts qui détiennent en particulier des informations
clefs sur les situations nationales), des ressources
opérationnelles (du fait de leur rôle de relais pour la
mise en œuvre des politiques communautaires au niveau
national) et des ressources politiques (puisque le soutien
d e groupes d’intérêts peut donner une plus grande

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

légitimité à l’intervention communautaire). De ce fait la
Commission a cherché à favoriser la structuration
d’eurogroupes en leur attribuant des ressources
matérielles et en les associant à la production des
politiques communautaires dans le cadre de la
comitologie. Les groupes d’intérêts émettent des avis sur
les propositions de la Commission dans le cadre des
comités consultatifs ; ils sont associés à la mise en œuvre
des politiques communes (en particulier de la PAC) dans
le cadre des comités de gestion ; ils participent à
l’élaboration de normes techniques dans le cadre de
comités de réglementation et ils sont impliqués dans
l’élaboration des propositions législatives de la
Commission ainsi que des livres blancs ou verts, dans le
cadre de comités ad hoc. À cela s’ajoute leur présence
dans de nombreux séminaires, conférences, ateliers de
travail dans le cadre desquels ils sont associés à
l’identification de nouveaux enjeux susceptibles d’être
mis sur l’agenda européen. Enfin, ces interactions
relativement formalisées n’excluent pas des contacts
plus informels et bilatéraux relevant d’une logique de
lobbying direct afin de peser sur les positions de la
Commission. La forte association des groupes d’intérêts
aux différentes étapes de la construction des politiques
publiques européennes (mise sur agenda, formulation,
mise en œuvre) s’inscrit dans un échange politique qui,
au final, favorise le renforcement du processus de
communautarisation des politiques publiques par la
structuration d’acteurs qui y sont favorables. Cette
dynamique a des effets d’engrenage, non seulement au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

niveau des politiques publiques, mais aussi au niveau du
développement des groupes d’intérêts européens
puisque plus le nombre d’enjeux traités au niveau
européen augmente, plus l’incitation à s’organiser au
niveau européen se renforce.
C’est aussi le cas pour des organisations placées dans
un rapport de forces défavorable au niveau national
(comme les groupes de défense de l’environnement, les
associations de consommateurs, les mouvements
féministes…). Celles-ci interviennent en particulier
auprès du Parlement européen qui est devenu une cible
croissante pour les groupes d’intérêts de manière
générale, du fait du renforcement de ses compétences, de
la structuration d’intergroupes8 et de leur audition par
les commissions parlementaires. De plus, l’élection des
parlementaires au mode de scrutin proportionnel
(favorisant la représentation européenne de partis
minoritaires sur le plan national, comme les écologistes)
et la sociologie des députés européens (en moyenne plus
féminisés et plus jeunes que leurs homologues
nationaux) permettent une meilleure prise en compte des
positions des groupes d’intérêts en situation de faiblesse
au niveau national et peu entendus par la Commission.
L’investissement du Parlement dans les questions
environnementales et sociales, ainsi que dans la défense
des minorités et des consommateurs, tient, enfin, à une
logique de démarcation afin de s’affirmer vis-à-vis des
autres institutions européennes.
Il en découle un relatif rééquilibrage du rapport de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

forces entre groupes d’intérêts au niveau européen. Les
néofonctionnalistes, mais aussi les néo-
institutionnalistes, ont mis l’accent sur la prédominance
des groupes d’intérêts économiques en particulier pour
l’adoption de l’Acte unique et la réalisation du grand
marché, faisant prédominer les normes de concurrence et
de la compétitivité sur l’ensemble des politiques
publiques européennes. En effet, la mise sur agenda de
l’Acte unique a plutôt été le fruit d’une alliance entre la
présidence de la Commission et des groupes de réflexion
proches d’intérêts économiques, et sa mise en place a
entraîné un fort développement du lobbying (Mazey et
Richardson, 2002). Le poids des intérêts économiques
ne doit cependant pas être surestimé comme le montrent
les exemples des banques dans le cas de la mise en place
de l’Union économique et monétaire et de l’industrie
pharmaceutique dans le cas de la construction de
l’Europe du médicament.

Les limites de l’influence des groupes d’intérêts

économiques : le cas des banques et du
médicament
Dans les deux cas, on observe plutôt un positionnement réactif
d e s groupes d’intérêts européens du fait de leurs difficultés à
agréger les intérêts de leurs membres, divisés en fonction de leur
degré d’internationalisation et de leur appartenance nationale. Un
nombre significatif de firmes des deux secteurs privilégie
l’intervention au niveau national, plus facilement maîtrisable. Il en
résulte plutôt une dynamique d’adaptation au processus de mise en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 place de l’Union économique et monétaire et de construction d’une
Europe du médicament.

Grossman, 2003 ; Hauray, 2006.

De plus, depuis les années 1990, un certain

rééquilibrage s’opère en faveur des consommateurs, des
femmes, de l’environnement et des salariés. Il est lié non
seulement au rôle croissant du Parlement et de la CJCE,
auprès de laquelle les mouvements féministes et
écologistes en particulier ont multiplié les recours pour
mettre en cause des politiques menées au niveau
national au nom de principes européens9, mais aussi à la
volonté de la Commission de combler son déficit de
légitimité, mis en évidence notamment lors des scandales
de la fin des années 1990 qui ont conduit à la démission
collective de la commission Santer en 1999 sous la
menace d’un vote de censure du Parlement. On assiste
aussi au développement d’une action collective au
niveau européen (Balme et Chabanet, 2002) comme le
montre le cas de la mobilisation européenne contre la
fermeture de Renault-Vilvorde, qui a conduit à
l’adoption d’une jurisprudence sur la concertation au
sein des comités de groupe européens pour les
multinationales transférant des emplois au sein de
l’Union européenne, et la marche européenne des
chômeurs en 1997 qui a contribué à inclure l’emploi
dans le traité d’Amsterdam.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Ces évolutions ont, comme au niveau national, rendu
les échanges politiques entre la Commission européenne
et certains groupes d’intérêts, dont elle a favorisé
l’émergence, de plus en plus problématiques. La
multiplicité des acteurs collectifs organisés au niveau
européen a également contribué à dépasser le débat
entre approche corporatiste et approche pluraliste en
privilégiant un questionnement portant sur la
participation de ce type d’acteurs à la construction
collective d’actions publiques multiniveaux. Cette
perspective conduit à prendre en compte également des
acteurs non étatiques organisés internationalement, en
particulier les ONG et les entreprises multinationales.
Les ONG sont caractérisées par les éléments suivants :
un regroupement de personnes privées pour assurer un
dessein non lucratif, un statut associatif, une
indépendance vis-à-vis des États, des institutions
internationales et des entreprises, l’adhésion à des
valeurs démocratiques et surtout le caractère
transnational de leur activité (Ryfman, 2009, p. 26). Si
leur nombre total est impossible à évaluer précisément,
il est en tout cas très important (probablement plus de
100 000 à l’échelle de la planète) et a connu une
croissance continue, depuis la seconde guerre mondiale
en particulier. Les ONG sont aujourd’hui le plus
fortement organisées et développées autour de trois
enjeux internationaux de politiques publiques : le
développement, l’humanitaire et l’environnement. Il
s’agit de trois enjeux qui se recoupent de plus en plus et
qui renvoient aux principaux domaines de politiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques internationales : politiques économiques,
politiques migratoires, politiques de santé et politiques
environnementales. Les ONG participent à la fois à la
mise sur agenda d’enjeux internationaux, aux processus
décisionnels et à la mise en œuvre de programmes
d’action internationaux. Sur le premier aspect, on peut
prendre pour exemple la mise sur agenda des
négociations à l’OMC de la question du droit pour les
pays du Sud de fabriquer et de commercialiser des
médicaments génériques destinés à lutter contre les
effets du sida. Elle est liée à la mobilisation d’ONG
t el l es Oxfam, Médecins sans frontières, Act up à
l’occasion du procès intenté en 1997 par une
quarantaine de laboratoires pharmaceutiques au
gouvernement sud-africain accusé d’avoir fait voter une
loi pour importer des génériques. La mise sur agenda
international d’enjeux de politiques publiques repose
souvent sur la mobilisation collective d’ONG, qui s’est
intensifiée depuis la fin des années 1990 à l’occasion de
sommets internationaux ou de réunions des institutions
économiques internationales (sommets de l’OMC en
particulier) du fait de la structuration de la mouvance
altermondialiste. Par ailleurs, un grand nombre d’ONG
sont impliquées dans des interactions étroites, souvent
institutionnalisées, avec des institutions internationales.
Elles se manifestent, d’une part, par la concertation et la
participation à des conférences internationales, ce qui
permet un accès à la décision et, d’autre part, à travers
l’implication dans la mise en œuvre de programmes
internationaux, notamment dans le domaine de la santé

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(par exemple l’implication d’ONG humanitaires dans
des programmes internationaux de santé publique) et de
l’environnement. Des échanges politiques sont donc
également à l’œuvre au niveau international.
Les ONG ne sont pas les seuls acteurs non étatiques à
jouer un rôle dans les politiques publiques
internationales. Il faut également souligner celui joué par
les entreprises multinationales. Si les premières d’entre
elles datent du XVIIe siècle, leur nombre s’est très
fortement accru depuis la fin du XIXe siècle, et plus
encore ces dernières décennies puisqu’on peut en
compter plus de 70 000. Les investissements directs à
l’étranger représentent environ 15 % du PIB mondial,
elles contrôlent les deux tiers du commerce international
et, en 2000, 29 d’entre elles faisaient partie du
classement de la Cnuced des 100 entités les plus riches
du monde (la mieux classée étant Exxon-Mobil classée
45e juste derrière le Chili et devant le Pakistan). Leurs
stratégies et leurs choix ont donc un impact considérable
sur l’emploi, la production, les ressources financières et
le niveau technologique des États. Du fait de leur poids
économique et financier, elles constituent des lobbies
puissants et actifs, à la fois au niveau national, de
l’Union européenne et des institutions internationales
(en particulier économiques comme l’OMC). Elles
pèsent un poids important sur la fixation de normes
internationales, par exemple en matière comptable (rôle
central des cinq grands – « the big five » – cabinets
internationaux d’audit financiers), en matière de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

contrôle prudentiel des banques (rôle de JP Morgan
relayé par les grands établissements financiers
internationaux) en matière de qualité (normes ISO
établies dans le cadre d’une agence internationale
mêlant étroitement acteurs publics et privés) et en
matière technique (informatique, téléphonie mobile…)
sans que pour autant les acteurs publics (notamment
européens) soient absents (Dudouet, Mercier et Vion,
2006). Comme pour l’analyse des groupes d’intérêts au
niveau européen le poids international des intérêts
économiques ne doit pas être surévalué comme le
montrent les limites du lobbying industriel sur les
accords multilatéraux d’environnement du fait des
clivages entre firmes, de faiblesses organisationnelles et
du caractère variable de leur influence (Orsini,
Compagnon, 2011).
Les mouvements sociaux et les groupes d’intérêts sont
bien des acteurs à part entière des politiques publiques
mais leur poids dans celles-ci ne peut se comprendre
qu’en interaction comme le soulignent les travaux sur les
conséquences des mouvements sociaux (Chabanet,
Giugni, 2010). Au-delà de problèmes méthodologiques
que pose ce type de questionnement (comment mesurer
un impact ? comment dégager un lien de causalité
univoque ?…), la littérature souligne que ce sont moins
les ressources des acteurs collectifs non étatiques et
leurs stratégies en elles-mêmes que le contexte politique
dans lesquelles elles se déploient (ainsi que l’état de
l’opinion publique et la couverture médiatique) qui
permettent d’appréhender l’impact des mobilisations sur

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’action publique. Par ailleurs celui-ci n’est pas
seulement à analyser en termes d’outputs quantifiables
mais aussi en termes culturels (manières de penser les
problèmes) et de modalités de traitement des enjeux de
politique publique (recours accru à la concertation et à
la délibération collective, inclusion de nouveaux
groupes…) en intégrant la longue durée (Dupuy,
Halpern, 2009).

Références bibliographiques principales

BALME R., CHABANET D. (2002), « Action collective et

gouvernance de l’Union européenne », dans BALME R.,
CHABANET D. et WRIGHT V. (dir.), L’action collective en
Europe, Paris, Presses de Sciences Po, p. 21-120.
CHABANET D., GIUGNI M., (2010), « Les conséquences
des mouvements sociaux », dans FILLIEULE O.,
AGRIKOLIANSKY E. et SOMMIER I. (dir.), Penser les
mouvements sociaux. Conflits sociaux et contestation
dans les sociétés contemporaines, Paris, La Découverte,
p. 145-161.
COURTY G. (2006), Les groupes d’intérêts, Paris, La
Découverte, coll. « Repères ».
DAVIS F., WURTH A. (1993) “American Interest Group
Research: Sorting Out Internal and External
Perspectives”, Political studies, 41 (3), p. 435-452.
DUPUY C., HALPERN C. (2009), « Les politiques
publiques face à leurs protestataires », Revue française
de science politique, 55 (4), p. 701-722.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 GREENWOOD J. (2003), Interest Representation in the
European Union, Basingstoke, Palgrave.
GROSSMAN E., SAURUGGER S. (2006), Les groupes
d’intérêts. Action collective et stratégies de
représentation, Paris, Armand Colin.
MAC FARLAND A. (1987), “Interest Groups and Theories
of Power in America”, British Journal of Political
Science, 17 (2), p. 129-147.
MAZEY S., RICHARDSON J. (2002), « Pluralisme ouvert ou
restreint ? Les groupes d’intérêts dans l’Union
européenne », dans R. BALME, D. CHABANET et V. WRIGHT
(dir.), L’action collective en Europe, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 123-162.
MÉNY Y. (1986), « La légitimation des groupes
d’intérêt par l’administration française », Revue
française d’administration publique, 39, p. 483-494.
NEVEU E. (2005), Sociologie des mouvements sociaux,
Paris, La Découverte, coll. « Repères » (3e éd.).
OFFERLÉ M. (1994), Sociologie des groupes d’intérêts,
Paris, Montchrestien, coll. « Clefs ».
PIZZORNO A. (1978) : “Political Exchange and
Collective Identity in Industrial Conflict”, dans
C. CROUCH et A. PIZZORNO (dir.), The Resurgence of Class
Conflict in Western Europe Since 1968, vol. 2, New
York, Holmes and Meier, p. 277-298.
SCHMITTER P. (1974), “Still the Century of
Corporatism?”, Review of Politics, 36, p. 86-131.
TRUMAN D. (1951), The Governemental Process:

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Political Interests and Public Opinion, New York,
Knopf.

Études de cas

CIGLER A., LOOMIS B. (2002), Interest Group Politics,

Washington, Congressional Quaterly Press (6e éd.).
CREPAZ M. (1994), “From Semisovereignty to
Sovereignty. The Decline of Corporatism and Rise of
Parliament in Austria”, Comparative Politics, 27 (1),
p. 45-65.
GROSSMAN E. (2003), « Les groupes d’intérêt
économiques face à l’intégration européenne : le cas du
secteur bancaire », Revue française de science politique,
53 (5), p. 737-760.
HASSENTEUFEL P. (1997), Les médecins face à l’État. Une
comparaison européenne, Paris, Presses de Sciences Po.
HAURAY B. (2006), L’Europe du médicament. Politique
– expertise – intérêts privés, Paris, Presses de Sciences
Po.
MARIN B. (1985), “Austria. The paradigm Case of
Liberal Corporatism?”, dans W. GRANT (dir.), The
Political Economy of Corporatism, Basingstoke, Mac
Millan, p. 89-125.
MINONZIO J., VALLAT J.-P. (2006), « L’Unaf : crise et
transformations de la représentation des intérêts
familiaux en France », Revue française de science
politique, 56 (2), p. 205-226.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 NOWNES A., FREEMAN P. (1998), “Interest Group Activity
in the States”, The Journal of Politics, 60 (1), p. 86-112.
SCHLOZMAN K., TIERNEY J. (1986), Organized Interests
and American Democracy, New York, Harper and Rows.
WOLL C. (2006), « La réforme du Medef : chronique
des difficultés de l’action patronale », Revue française
de science politique, 56 (2), p. 255-279.
1 - . Un autre problème, d’ordre sémantique, tient au fait que le terme
« groupe » renvoie à la fois aux représentants (groupe de pression ou groupe
d’intérêts) et aux représentés (les groupes sociaux).
2 - . La visibilisation de liens politiques directs n’est pas forcément dans
l’intérêt d’un parti politique, qui risque d’être stigmatisé comme défenseur de
tel ou tel intérêt particulier, ni dans celui du groupe d’intérêts, qui risque la
marginalisation en cas de victoire électorale du camp politique opposé. Ce
refus d’hypothéquer l’avenir explique que les principaux groupes d’intérêts
français ne donnent pas de consignes de vote, préférant rendre publiques des
revendications et des préoccupations sur lesquelles les partis politiques et les
candidats sont ainsi amenés à se positionner.
3 - . Cette expertise n’est d’ailleurs pas forcément interne aux groupes
d’intérêts, elle peut aussi reposer sur le recours à des experts mis au service
d’une cause défendue par une organisation à travers le financement d’études
(permis par des ressources financières). L’expertise est d’ailleurs une
ressource d’une importance croissante pour les groupes d’intérêts, dans le
contexte de l’intégration européenne et de la mondialisation.
4 - . Comme le soulignait déjà Elmer Schattschneider en 1960 : « il y a une
fausse note dans le paradis pluraliste : le chœur des anges chante avec un fort
accent de classe supérieure » (p. 35).
5 - . Parmi les plus importants on peut mentionner l’Union des
confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe (créée en 1958), le
Comité des organisations professionnelles agricoles (également créé en 1958),
le Centre européen des entreprises publiques (créé en 1961), le Bureau
européen des unions de consommateurs (créé en 1962) et la Confédération
européenne des syndicats (créée en 1973).
6 - . Au niveau national ils cherchent à peser sur les positions défendues par
les ministres au niveau européen ; ils interviennent également auprès des
représentants de leur État au Coreper et des fonctionnaires nationaux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

participant aux groupes de travail des Conseils des ministres européens.
7 - . Ils sont, de façon croissante, impliqués dans des interactions directes
avec la Commission pour négocier des fonds structurels dans le cadre de la
politique régionale européenne. Ils disposent de bureaux de représentation et
d’une représentation institutionnelle au sein du Comité des régions
européennes.
8 - . Il s’agit de regroupements informels de députés de tous bords sur un
thème précis (santé, fiscalité, audiovisuel…). Leur activité principale est
d’organiser des réunions et des débats publics auxquels peuvent facilement
participer et intervenir les groupes d’intérêts.
9 - . L’un des exemples le plus connu est le cas Defrenne contre Sabena,
concernant l’obligation de départ à la retraite anticipée des hôtesses de l’air de
la compagnie belge. La plaignante, soutenue par une avocate belge défendant la
cause des femmes, a estimé que cette pratique contrevenait au principe
d’égalité des salaires inscrit dans l’article 119 du traité de Rome. Les débats
suscités par ce cas (qui a entraîné deux arrêts de la CJCE, le second
reconnaissant l’applicabilité directe de l’article 119) ont permis la
structuration d’un groupe d’acteurs favorable à la cause des femmes au niveau
européen et à la mise en place d’une législation européenne cherchant à
garantir un traitement égal entre hommes et femmes.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 8

Les acteurs intermédiaires des

politiques publiques
COMME ON L’A VU dans le chapitre précédent, la
distinction entre acteurs étatiques et acteurs non
étatiques est à plusieurs égards artificielle du fait des
liens étroits qu’entretiennent, dans certains cas, des
groupes d’intérêts avec des acteurs administratifs. Ce
brouillage des frontières de l’État est accentué par le
rôle que jouent dans l’action publique d’autres acteurs,
aux contours plus flous, dont la caractéristique
principale est d’être situés entre le public et le privé.
Pour les désigner, on utilisera ici, à la suite notamment
d’Olivier Nay et d’Andy Smith (2002), la catégorie,
relativement large, d’acteurs « intermédiaires1 ». Elle
renvoie au rôle d’interface de ces acteurs, non seulement
entre des acteurs privés et des acteurs publics, mais aussi
entre des univers institutionnels sectorisés, entre des
niveaux d’action publique (infranationaux, nationaux et
supranationaux), ou encore entre les forums et les arènes
de politique publique (ce qui renvoie plus
spécifiquement aux experts comme on le verra). Leur
affirmation s’inscrit dans une triple évolution des
politiques publiques : la remise en cause des secteurs à
travers le développement d’actions publiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

transversales (comme par exemple les politiques liées
aux enjeux environnementaux ou la politique de la
ville), la multiplication et l’enchevêtrement des niveaux
(infra- et supranationaux), enfin le développement des
politiques procédurales fournissant des cadres
d’interaction : contractuels, partenariaux, participatifs…
Dans un premier temps, nous verrons comment
caractériser de manière générale ces acteurs, puis nous
analyserons plus spécifiquement le rôle des experts, qui
forment un groupe particulièrement important d’acteurs
intermédiaires dans l’action publique, et celui de
l’évaluation qui a permis le renforcement de ces acteurs.

Éléments de caractérisation générale

des acteurs intermédiaires

Olivier Nay et Andy Smith (2002) définissent les

acteurs intermédiaires par trois éléments. Ils mettent tout
d’abord en avant leur capacité à intervenir dans
différentes arènes dont les règles, les procédures, les
savoirs et les représentations peuvent être éloignés
(p. 12). Ce sont avant tout des médiateurs entre des
institutions, dont ils sont parfois situés à la marge. Ils
sont en mesure de se poser en relais entre des groupes,
milieux et organisations dont les intérêts divergent, mais
qui sont interdépendants, et de mobiliser des partenaires.
Ils soulignent, ensuite, leur maîtrise de la pluralité de
rôles sociaux et de connaissances. Enfin et surtout, ils
sont caractérisés par la prise en charge d’un double rôle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(p. 13-15). Le premier est la production d’arguments et
de représentations communes, ce qui renvoie à la
dimension cognitive de la médiation qualifiée d’activité
de « généraliste ». Elle est fondamentalement liée à la
capacité de passer d’un univers cognitif à un autre (en
termes de savoirs, de modes de raisonnement, de
croyances, de registres de légitimation…).
Concrètement, c’est une activité en plusieurs temps :
réunir et comprendre les points de vue différents, les
faire circuler, trouver des éléments et un langage
communs afin de produire des analyses partagées et une
intelligibilité commune. Cette activité se déploie
principalement dans le cadre des forums de politique
publique (c’est-à-dire les espaces de production
intellectuelle de l’action publique). Le second rôle
correspond au travail d’élaboration de compromis et de
solutions acceptables par tous, ce qui renvoie à la
dimension stratégique de la médiation qualifiée
d’activité de « courtier ». Le rôle endossé est ici celui
d’un entremetteur qui permet l’échange entre les parties,
c’est-à-dire une entente sur les termes de l’échange et
les bénéfices (matériels et/ou symboliques) de celui-ci.
L’activité de courtier se situe au niveau des arènes
décisionnelles des politiques publiques.
Cette double figure, du généraliste et du courtier, qui
caractérise l’acteur intermédiaire, n’est pas nouvelle. La
sociologie des organisations a mis en évidence les
acteurs relais, chargés des interactions entre une
organisation et son environnement (Crozier et Friedberg,
1977, p. 166 sq.). Bifaces, puisqu’ils sont à la fois les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

représentants de l’environnement auprès de
l’organisation et de l’organisation auprès de
l’environnement, ils ont aussi un rôle de réducteurs
d’incertitudes. Un des exemples pris par M. Crozier et
E. Friedberg est celui des associations de parents
d’élèves. Haroun Jamous (1969) parle, lui, de marginaux
sécants pour caractériser des acteurs à la marge de
certains milieux (professionnels, sociaux, politiques) et à
l’interface de plusieurs d’entre eux, ce qui leur permet,
dans certains contextes, de jouer un rôle clef dans la
décision publique, à l’instar du professeur Robert Debré,
acteur central de la réforme des études médicales et des
structures hospitalières de 1958 comme on l’a vu dans le
chapitre 3. La sociologie des sciences a, quant à elle,
développé les notions de porte-parole, de passeur et
surtout de traducteur pour désigner des acteurs mettant
en relation des univers scientifiques distincts et
produisant du sens partagé à partir de processus
d’hybridation cognitive (Callon, 1986).
Dans le cadre de travaux portant spécifiquement sur
les politiques publiques, on trouve aussi des notions
renvoyant à des acteurs intermédiaires. Mentionnons,
tout d’abord, les « médiateurs » (Jobert, Muller, 1987).
Ce sont les acteurs qui élaborent le référentiel sectoriel,
déclinant dans un domaine spécifique de l’action
publique le référentiel global, et qui par là jouent un
rôle d’acteur sectoriel dominant. Notons toutefois que
chez ces deux auteurs il s’agit, d’une part,
essentiellement d’acteurs collectifs, et que, d’autre part,
ce sont soit des hauts fonctionnaires, soit des groupes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’intérêts dans les exemples qu’ils développent. Paul
Sabatier et Hank Jenkins-Smith (1999) parlent de
courtiers (policy brokers) pour mettre en évidence le
rôle d’intermédiaire joué par certains acteurs individuels
(notamment des experts, parfois aussi des hauts
fonctionnaires), extérieurs aux coalitions et pouvant
jouer un rôle d’intercesseurs, pour comprendre les
interactions entre des coalitions de cause. De plus, ces
intermédiaires sont des vecteurs de processus
d’apprentissage favorisant le changement. De manière
plus spécifique, Jean-Pierre Gaudin (1999) parle de
« missionnaires de la négociation » dans le cadre des
politiques publiques contractuelles. Ils endossent eux
aussi un double rôle : celui de projeteur (renvoyant au
travail de négociation politique et à la formulation d’un
projet collectif) et celui de médiateur social chargé de la
maïeutique de l’interaction (p. 185).
Par rapport à ces différentes notions, celle d’acteur
intermédiaire nous apparaît plus pertinente car moins
spécifique que celles que nous venons de mentionner.
Elle est associée à toute une série de qualités qui
permettent d’en brosser un portrait général : l’acteur
intermédiaire
« est d’autant plus en mesure d’intercéder entre des
institutions qu’il dispose d’une capacité
d’interprétation des règles qui régissent localement les
rencontres entre les milieux institutionnels ; qu’il peut
s’affranchir (momentanément) des dépendances
horizontales et verticales que son statut lui impose ;

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 qu’il sait utiliser des règles et endosser des rôles
propres aux différents milieux dans lesquels il
intervient ; qu’il parvient à mobiliser et contrôler les
images légitimes des groupes et des univers qu’il met en
contact ; qu’il est en mesure de s’appuyer sur une
référence à une “grandeur” faisant appel à un principe
universel ou à un intérêt général. Il privilégie
généralement l’arrangement sur le conflit,
l’accommodement par rapport à la règle et l’adaptation
au contexte de la situation. »
Nay et Smith, 2002, p. 17.

La notion d’acteur intermédiaire permet aussi

d’appréhender les opérateurs de transferts de politiques
publiques. David Dolowitz et David Marsh (1996,
p. 343) définissent le transfert comme « le processus par
lequel un savoir sur des politiques publiques, des
structures administratives, des institutions, etc., à un
moment donné et/ou à un endroit donné, est utilisé pour
développer des politiques publiques, des structures
administratives et des institutions à un autre moment
et/ou endroit ». Les trajectoires professionnelles des
acteurs opérant des transferts internationaux se
déroulent à des niveaux multiples (internationaux et
nationaux) avec des allers-retours et des
chevauchements fréquents qui permettent d’accroître
leur capacité stratégique : « La scène internationale […]
multiplie les possibilités de double jeu pour le plus
grand profit de ces contrebandiers, courtiers ou
compradores dans l’ordre symbolique, qui savent

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

exploiter au mieux l’incertitude et les approximations
des échanges internationaux, afin d’accroître leur marge
de manœuvre » (Dezalay et Garth, 2002, p. 3). Le
national et le transnational sont étroitement
interdépendants : la diffusion de modèles et de normes
est liée à une double dynamique jointe d’exportation et
d’importation : « L’essor du marché de l’import-export
symbolique repose à la fois sur une demande suscitée
par les guerres de palais des pays importateurs et une
offre alimentée par la compétition internationale pour
l’exportation des expertises et des savoirs d’État »
(p. 27). P a r l e r d’acteurs intermédiaires permet de
dépasser la distinction entre acteurs transnationaux
exportateurs et acteurs nationaux importateurs, à maints
égards artificielle, tant les passerelles, les allers-retours,
les interactions et les interdépendances sont nombreux.
Ils se distinguent donc des autres acteurs des
politiques publiques par le fait qu’ils ne correspondent
pas aussi nettement que ceux analysés dans les chapitres
précédents à des acteurs collectifs institutionnels
(administration, gouvernement) ou organisés (groupe
d’intérêts, parti). En effet, les acteurs intermédiaires sont
plus souvent des acteurs individuels dans la mesure où
ils correspondent à des fonctions (par exemple celles de
chef de projet, de coordonnateur de projet, d’agent de
développement local, d’agent de médiation, de préfet, de
commissaire européen…) et/ou à des trajectoires
personnelles liées à des origines sociales, une formation
diversifiée, des positions multiples occupées dans des
institutions variées et à des niveaux différents de l’action

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique, plusieurs formes d’engagement,
l’accumulation de savoirs pluridisciplinaires. Si l’on
peut parler dans un certain nombre de cas de
professionnalisation de l’intermédiation, voire
d’institutionnalisation de celle-ci à travers l’existence
d’arènes institutionnelles qui remplissent une fonction
d’intermédiaire, comme par exemple le SGCI (devenu
SGAE) entre Paris et Bruxelles (Eymeri, 2002), la
diversité des ressources d’un acteur (ressources de
savoir, ressources politiques, ressources sociales,
ressources matérielles) apparaît comme l’élément décisif
parce que ce sont elles qui déterminent sa capacité à
occuper des positions multiples, à opérer des montées en
généralité et à se situer à l’interface des interactions.
Empiriquement, l’analyse de cette catégorie d’acteurs
suppose non seulement le recueil d’un matériau
biographique mais aussi d’étudier les lieux et les espaces
d’interaction au sein desquels ils se déploient2.
Il existe toutefois un type d’acteurs plus collectif qui
peut correspondre, dans certains cas, aux acteurs
intermédiaires : les experts.

Les experts, acteurs intermédiaires

des politiques publiques ?

Soulignons, pour commencer, que les experts ne sont

pas des acteurs spécifiques aux politiques publiques.
Historiquement, l’expert a tout d’abord été défini
comme un individu doté de compétences et/ou d’un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

savoir-faire spécialisé, ce qui renvoie à des univers
professionnels comme en témoignent les figures de
l’expert-comptable, de l’expert médical ou encore de
l’expert géomètre. Ces experts d’un domaine
professionnel peuvent être amenés à produire des
jugements dans d’autres espaces, notamment dans le
domaine juridique (par exemple le rôle des experts dans
les procès). À la fin du XVIIIe siècle apparaît la figure du
savant expert tirant sa légitimité des avancées de la
science (Delmas, 2001, p. 15). Mais ce n’est qu’à partir
du moment où l’État ou un autre acteur des politiques
publiques (en particulier les groupes d’intérêts) font
appel à des experts que ceux-ci deviennent des acteurs
des politiques publiques. La définition des experts ne
repose donc pas seulement sur la détention d’un savoir
spécialisé, fondé sur des compétences et des catégories
de jugement spécifiques, mais aussi sur le mandat qui
leur est conféré correspondant à une « situation
d’expertise ». Celle-ci a été définie comme « la rencontre
d’une conjoncture problématique et d’un savoir
spécialisé » (Cresal, 1985, p. 3). Une conjoncture
problématique renvoie à une situation que les parties
prenantes ne parviennent pas à résoudre ; elles font alors
appel à un tiers non partie prenante de la situation qui
émet des appréciations et des recommandations visant à
contribuer à la prise de décision. Par conséquent,
« relève de l’expertise la mise en œuvre d’un savoir
– quel qu’il soit (économique, juridique, historique,
moral, sociologique, philosophique…) – et/ou d’un
savoir-faire, aux fins de remédiation sociale (directe ou

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

indirecte ; au sens large), et qui se traduit par un
diagnostic, un avis, des propositions (pouvant prendre
des formes diverses) » (Delmas, 2001, p. 22).
Cette définition « non positiviste » et interactionniste
d e l’expertise a quatre conséquences majeures. La
première est de considérer, à la suite des travaux du
Cresal, « qu’il n’y a pas d’expert sans situation
d’expertise » (Cresal, 1985, p. 4). L’expert n’existe pas
en soi, par des propriétés intrinsèques, mais
uniquement en situation, du fait d’un appel qui lui est
lancé par des acteurs de politique publique : « tout un
chacun peut, dans un contexte donné, être défini comme
expert. Le travail intellectuel auquel il se livre ne
devient expertise que dans des conditions concrètes
d’exercice mettant en jeu un système de rapports socio-
institutionnels » (p. 4). La compétence d’expert résulte
donc d’un travail de construction sociale et politique par
lequel des acteurs ou des groupes d’acteurs établissent
une délimitation entre experts et non-experts qui leur
permet d’être placés en situation pour être appelés par
des acteurs de politique publique, en particulier par des
acteurs ​étatiques.
La deuxième conséquence est qu’un expert est un
intermédiaire entre un espace de savoir (qui peut être un
forum de politique publique) et un espace décisionnel
(une arène de politique publique) : l’expert « se situe
entre deux champs : l’essence de l’expert n’est pas de
maîtriser une compétence – c’est le lot du savant, du
scientifique ou du chercheur – mais d’exporter un savoir

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

et une légitimité acquis dans le champ scientifique pour
fonder des décisions sur des questions disputées dans le
champ politique » (Joly, 2005, p. 118). Autrement dit, il
est « placé entre le pôle intellectuel et le pôle
politique » (Delmas, 2001, p. 25) et participe aux deux
univers dont il assure l’interface. En cela, l’expert a un
rôle de médiateur entre les lieux de production des
connaissances et les lieux de pouvoir.
Troisième conséquence, les productions d’expertise
correspondent à des savoirs pratiques. Les connaissances
produites sont orientées vers la décision publique, elles
ont pour finalité des traductions concrètes dans le cadre
des politiques publiques. Il s’agit donc de savoirs
pragmatiques que peuvent s’approprier l’ensemble des
acteurs d’une politique publique. L’expertise ainsi
définie relève d’une « science de l’agir » (Delmas, 2001,
p. 22).
Enfin, dernière conséquence, il découle de cette
caractérisation que les experts ne peuvent pas être
analysés isolément mais en interaction avec d’autres
acteurs de politiques publiques.

Les experts en interaction

L’analyse des acteurs comme intermédiaires en

interaction peut s’appuyer sur la distinction, souvent
reprise, élaborée par Jürgen Habermas (1973) entre trois
modèles : le modèle décisionniste, le modèle
technocratique et le modèle pragmatique. Le premier

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

modèle (décisionniste) repose sur la distinction
webérienne du savant et du politique. Le politique fait
appel au savant pour éclairer sa décision. Le savoir
produit par l’expert est subordonné au pouvoir
décisionnel du politique qui tient ou ne tient pas compte
d e l’expertise produite à sa demande. Ce type
d’articulation entre expertise et décision publique
renvoie à l’idéal type de l’expertise de service dont la
caractéristique est triple :
« Le mandataire, qui est aussi le décideur, se prévaut
d’un ensemble de compétences et de responsabilités
propres, dans le domaine de l’action ; la mission
requise de l’expert relève d’un autre univers, posé
comme séparé, celui des savoirs dont l’application
demandée est l’usage de la mesure dans l’établissement
d’un diagnostic technique sur une question de fait ; la
situation d’expertise est définie comme un processus
décisionnel supposant un arbitrage, pour lequel la
mission technique est vue comme un préalable à visée
purement informative. »
Théry, 2005, p. 313-314.

L’autonomie du politique par rapport à l’expertise est

donc grande. Celle-ci est de nature technique et a pour
finalité de produire des données visant à réduire
l’incertitude sur les faits afin d’éclairer la décision.
L’expert apporte des éléments de connaissance de
nature technique alimentant et informant les acteurs
politiques qui fixent les objectifs. L’expertise contribue
ainsi à fixer le cadre des options possibles parmi

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

lesquelles les décideurs vont trancher.
Le deuxième modèle, le modèle technocratique,
correspond à la situation inverse : celle du primat des
experts sur les acteurs politiques. Les décisions sont
prises par les experts au nom de leurs compétences
techniques et de leur savoir scientifique et simplement
exécutées par les acteurs politiques. Alors que dans le
modèle décisionniste l’expertise est subordonnée au
politique, dans le modèle technocratique le politique est
subordonné aux experts. L’expertise n’est plus alors
simplement technique mais aussi « instituante », dans la
mesure où elle construit des problèmes publics
correspondant à des objets d’action, définit des normes
d’intervention et effectue des choix de valeurs (Castel,
1985). « L’expert instituant » se distingue ainsi
nettement de « l’expert mandaté » qui correspond au
premier modèle d’interactions que distingue Habermas.
Ce deuxième modèle d’interactions renvoie à des
situations où un groupe d’experts (plus rarement un
expert unique) a réussi à monopoliser les savoirs
pertinents et les compétences techniques dans un
domaine de politique publique, ce qui lui permet de
jouer un rôle primordial au niveau de la décision. Elle se
retrouve en particulier lorsque l’expertise est une
ressource centralisée par l’État, comme l’a illustré le cas
français avec le rôle clef de certains grands corps d’État
dans des politiques sectorielles dans les années 1960
comme on l’a vu dans le chapitre 6. Le modèle
technocratique ne correspond pas seulement à la période
des Trente Glorieuses marquée par l’accroissement de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’intervention de l’État, il connaît des traductions plus
actuelles, notamment au niveau international.
L’existence d’un « Washington consensus » (Dezalay
et Garth, 1998) parmi les experts économiques
travaillant pour les institutions économiques
internationales s’inscrit, à certains égards, dans ce
modèle. Cette expression a été forgée par l’économiste
américain John Williamson pour désigner les politiques
imposées aux pays d’Amérique latine en situation de
crise financière ; elle renvoie à l’idée que les institutions
de Bretton Woods (Banque mondiale et FMI) basées à
Washington sont porteuses d’un même discours
économique d’inspiration néolibérale visant à réduire la
part des dépenses publiques, à valoriser la régulation par
le marché et le secteur privé, à libéraliser les échanges et
la circulation des capitaux et à privilégier la rigueur
monétaire. Ce discours est repérable tant dans
l’abondante production de rapports de ces institutions
que dans le contenu des plans d’ajustements structurels
proposés aux pays ayant recours à leurs financements.
L’expression « Washington consensus » a toutefois
suscité des interrogations sur la solidité et l’étendue de
ce consensus. Des travaux plus récents ont souligné que
ce consensus n’allait plus de soi au sein même de ces
institutions qui, de façon croissante, sont aujourd’hui
contraintes de tenir compte des conséquences sociales
de leurs recommandations économiques (Graz, 2003,
p. 53). Par exemple, face aux critiques mettant en avant
les effets négatifs en termes de développement de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pauvreté et d’évolution de la morbidité et de la mortalité
des mesures préconisées par institutions de Bretton
Woods, la Banque mondiale en particulier a infléchi son
discours en prenant plus directement en compte la
protection sociale, auparavant totalement négligée. Plus
récemment, des interrogations de plus en plus
nombreuses ont été soulevées sur l’inadaptation des
institutions de Bretton Woods au nouveau contexte
économique mondial (décollage économique de pays à
revenus intermédiaires comme la Chine ou l’Inde qui
continuent à recevoir des prêts), à propos des difficultés
à conclure le cycle de négociation en cours sous l’égide
de l’OMC (cycle de Doha entamé en 2001) et sur leur
incapacité à remédier aux déséquilibres entre pays riches
et pauvres (enjeu central des mobilisations
altermondialistes dont ces institutions sont la cible
privilégiée). Du fait de cette mise en débat de l’expertise
internationale, le modèle technocratique perd en
pertinence au profit du troisième modèle d’Habermas : le
modèle pragmatique.
Il renvoie le plus nettement au rôle d’intermédiaires
d es experts qui ont pour rôle principal d’alimenter le
débat public. Ce modèle fait intervenir une troisième
catégorie d’acteurs : celle des citoyens qui, grâce à une
expertise largement diffusée (et donc plus transparente),
participent à la formulation des enjeux et aux
discussions sur les options envisageables dans un
domaine d’action publique. La décision politique est
alors conçue comme le produit de discussions
collectives et les experts ont un rôle d’intermédiaires

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

entre les citoyens et les acteurs politiques. Le cadre
d’ensemble des politiques publiques est pluraliste alors
que le modèle technocratique correspond à une situation
de double monopole (de l’expertise et de la décision).
Le rôle des experts est un rôle de publicisation des
politiques publiques selon trois modalités principales : la
mise en visibilité de nouveaux enjeux d’action publique,
la mise en débat de ceux-ci et la diffusion élargie de
l’expertise.
La première modalité renvoie principalement aux
incertitudes croissantes concernant un certain nombre de
domaines de politique publique, en particulier ceux
qualifiés de « nouveaux risques » : nouveaux risques
sanitaires (sida, maladies nosocomiales…), nouveaux
risques alimentaires (ESB, OGM…), nouveaux risques
climatiques (effets du réchauffement planétaire, effet de
serre…), nouveaux risques environnementaux (pollution
automobile, antennes de téléphonie mobile…),
nouveaux risques liés au travail (amiante…), etc. Par
rapport à ceux-ci, les experts jouent souvent un rôle de
« lanceurs d’alerte » (Chateauraynaud et Torny, 1999)
contribuant à la construction de nouveaux problèmes
publics et à leur mise sur agenda.
L a deuxième modalité, à savoir la mise en débat
croissante des enjeux de politique publique, est liée à la
mise en place de nouveaux forums de politique publique
tels que les commissions, comités, observatoires,
conseils, états généraux, « grenelle », etc. Ils s’inscrivent
dans un nouveau type d’expertise : l’expertise de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

consensus (Théry, 2005). Deux éléments la distinguent
d e l’expertise de service (qui renvoie au modèle
décisionniste) et de l’expertise technocratique (ou
monopolistique et instituante). Tout d’abord, « les
spécialistes n’y sont qu’un élément d’une mission
d’expertise plus large, incluant d’autres acteurs, et à
travers eux d’autres références que la compétence
technique : élus, directeurs d’administration, industriels
et mêmes parfois représentants des usagers, des
consommateurs, etc. » (p. 316). Le modèle pragmatique
d e l’expertise de consensus correspond donc à une
ouverture de l’expertise et à une diversification des
compétences et des savoirs mobilisés pour la décision
publique. C’est pour cela que ces forums peuvent être
qualifiés d’hybrides (Callon et Rip, 1991) du fait de
l’hétérogénéité des savoirs, des compétences, des
ressources et des intérêts qu’ils embrassent. D’une
certaine façon, on peut dire aussi que l’expertise devient
plus collective et collégiale puisque le mandat confié à
ces nouveaux forums concerne un ensemble d’acteurs
divers. Surtout, « la spécificité de ce type d’expertise est
d’organiser procéduralement la confrontation et
l’ajustement entre des acteurs aux compétences
différentes. La commission est l’instance d’une
délibération et d’une négociation entre ces acteurs, dans
la perspective de parvenir à un consensus entre les
différents référentiels qu’ils incarnent » (Théry, 2005
p. 317). Il en résulte deux conséquences : d’une part,
une hybridation des rôles pour les experts qui ne sont
pas simplement des spécialistes chargés de donner un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

avis informé mais bien des acteurs intermédiaires chargés
de produire un sens partagé (généralistes) et des
compromis entre des intérêts divergents (courtiers) ;
d’autre part une procéduralisation croissante de
l’expertise qui articule trois principes : le contradictoire
(confrontation des savoirs et des intérêts), la
transparence (publicisation de l’expertise) et
l’indépendance des experts (Joly, 2005, p. 136-138).
Elle conduit à donner aux experts un rôle central dans la
production de compromis entre les connaissances
disponibles, les attentes des différents acteurs et les
procédures permettant d’établir des normes publiques.
Ce rôle croissant d’intermédiaire des experts s’inscrit
dans une tendance plus large observable dans les
politiques publiques actuelles : la tendance à la
délégation de responsabilité des acteurs politiques vers
d’autres acteurs de politique publique. Elle accompagne
une dynamique d’externalisation de l’expertise sous la
forme du recours croissant à des experts extérieurs à
l’administration (consultants privés notamment), du
développement de financements de projets et de la mise
en place de nouvelles instances présentées comme
extérieures à l’État : en particulier les agences, mais
aussi les observatoires et les comités d’experts
permanents. Ce « recours à l’externalisation peut offrir
au politique une voie de dépolitisation des problèmes.
[…] Il permet aussi d’anticiper les conflits politiques,
par exemple en confiant aux experts le soin de donner
des avis supposés objectifs qui départageront les thèses
en présence. Le conflit politique se trouve ainsi déplacé,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

permettant à chacun des protagonistes de garder la face »
(Jacob et Genard, 2004, p. 153-154). Par là, la position
de retrait des acteurs politiques contribue à l’affirmation
du rôle des experts dans l’action publique
contemporaine. De même, au niveau européen les
multiples groupes d’experts jouent un double rôle
d’apport de savoirs et de prénégociation facilitant
l’élaboration ultérieure de compromis politiques, à partir
du cadrage des problèmes qu’ils opèrent (Robert, 2010).
Y participe aussi le fait que l’expertise est une
ressource de plus en plus recherchée par l’ensemble des
acteurs de politique publique. Le phénomène le plus net
ici est celui du recours croissant aux experts de la part
d’acteurs non étatiques. Se développent de ce fait des
formes de contre-expertise, notamment sur les enjeux
environnementaux et sociaux. On peut ainsi mentionner,
dans le cas français, l’émergence d’une contre-expertise
dans le domaine nucléaire avec la constitution en 1976
du Groupement des scientifiques pour l’information sur
l’énergie nucléaire associant scientifiques, syndicalistes
et militants écologistes. D’autres structures ont
contribué, par la suite, à la structuration d’une expertise
contestant l’expertise nucléaire d’État : des laboratoires
universitaires, des organismes indépendants comme la
CRII-Rad et des bureaux d’études sur les questions
énergétiques. Plus récemment, à la fin des années 1990,
s’est constituée aussi une contre-expertise économique
autour d’associations comme Attac et la fondation
Copernic en lien avec des mobilisations sociales
contestant l’orientation « néolibérale » des politiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

économiques et sociales. Le développement de ces
formes de contre-expertise contribue à la pluralisation
d e l’expertise et, au-delà, à la mise en débat croissante
de l’action publique.
La troisième modalité de publicisation de l’expertise,
à savoir sa diffusion dans des espaces publics, renvoie à
la circulation accrue de l’expertise par divers canaux
publics, médiatiques en particulier, mais aussi sous la
forme de publications (papier et surtout sur la toile)
élargies. S’opère ainsi une socialisation accrue des
savoirs qui transitent de façon croissante d’espaces
savants vers d’autres espaces sociaux.
Les experts jouant un tel rôle d’acteurs intermédiaires
des politiques publiques occupent le plus souvent des
positions multiples entre le monde savant et l’univers
politico-administratif (voire politique ou des groupes
d’intérêts) comme le montre l’exemple des « nouveaux
géographes ».

La multipositionnalité des experts : les

« nouveaux géographes » dans la politique
d’aménagement du territoire
Dans les années 1970 se développe une nouvelle approche de la
géographie fondée sur l’idée que les territoires sont des espaces
structurés par des flux économiques et démographiques. Ce nouveau
paradigme, qualifié de « socioterritorial », s’appuie sur des
méthodes quantitatives et se concrétise par une cartographie
(qualifiée de chorématique) qui transforme des données statistiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 en schémas spatialisés. Les porteurs de cette approche (qui se
réclament d’une « nouvelle géographie ») ont progressivement
investi trois types de positions : positions savantes (postes
universitaires et de recherche, revues, publications…), positions
administratives et politiques (comités scientifiques, commissions,
cabinets ministériels, postes administratifs…), positions de
consultants (création de cabinets de conseil en aménagement du
territoire produisant des données statistiques cartographiées). Ce
cumul de positions triangulaire, emblématisé par la figure de Roger
Brunet – à la fois directeur de recherche au CNRS, fondateur de la
revue L’espace géographique (dans laquelle sont investis dès sa
création en 1972, aux côtés d’universitaires, des hauts
fonctionnaires de la Datar), membre du cabinet du ministre de la
Recherche de 1981 à 1984, directeur d’un réseau de recherche (le
Gip Reclus créé en 1984) qui comprend à la fois des laboratoires
universitaires, des collectivités territoriales et des ministères – leur
a permis de développer des liens étroits avec la Datar (qui se
traduisent par une monopolisation des ressources financières
contractuelles consacrées aux études) et de définir l’espace du
pensable en matière de politique d’aménagement du territoire. « Ce
système place en son centre des “managers” de la science qui
monopolisent et centralisent les ressources nécessaires à la
perpétuation de leur savoir : financements et reconnaissance.
L’hégémonie de certains groupes de savants repose sur leur capacité
à entretenir un paradigme temporellement “indispensable” et ses
débouchés : tel est l’enjeu du système triangulaire » (Massardier,
1996, p. 169). On assiste ainsi à une interpénétration croissante et à
la mise en place de liens informels nombreux entre acteurs savants
et acteurs administratifs (au sein de la Datar) formant
progressivement un réseau d’experts à l’initiative de colloques et de
publications qui permettent de légitimer et de diffuser des
conceptions partagées orientant l’action publique en matière
d’aménagement du territoire à partir des années 1980.

L e s experts jouent donc un rôle de passeurs de

l’univers académique vers le milieu politico-administratif
mais aussi entre différents niveaux d’action publique
comme le montre le cas des experts dans la politique de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

la ville ou de certains économistes de la santé.

L’intermédiation entre le local et le national :

les experts dans la politique de la ville
C’est avec la mise en place des procédures de développement
social urbain (DSU) que l’expertise a été diffusée dans le cadre de
la politique de la ville sous la forme de production de diagnostics et
d’évaluations ainsi que par la mise en place d’observatoires socio-
urbains. Les villes ont fait appel à des experts ayant une visibilité
nationale (R. Castro, P. Estèbe, A. Bauer…) et qui sont en relation
avec les administrations centrales pour bénéficier d’éléments de
décodage complémentaires de la politique gouvernementale. En
même temps ces experts fournissent des informations aux acteurs du
centre en repérant des dispositifs émergents. Ainsi « l’activité de
l’expert joue en double sens : elle offre la possibilité à l’échelon
national de trouver des débouchés pour tester et diffuser de
nouvelles recettes d’action et, aux acteurs locaux, souvent
municipaux, l’occasion d’acquérir ou de renforcer leur visibilité
nationale » (p. 68).

Rouzeau, 2004.

Un transfert transnational : des HMO au marché

interne
Au début des années 1980, le professeur Alan Enthoven (ancien
conseiller du secrétaire d’État américain à la Défense sous la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 présidence Johnson) était considéré comme l’un des principaux
experts américains en économie et gestion des systèmes de santé. En
1984, il passe plusieurs semaines en Angleterre à la demande d’un
groupe hospitalier. Dans son rapport, publié en 1985, Alan
Enthoven proposait de créer un « marché interne » fondé sur
l’expérience américaine pour accroître l’efficience du National
Health Service britannique, la satisfaction du patient et l’innovation
au sein du système de soins tout en préservant les principes
fondateurs de financement par l’impôt. Chaque autorité sanitaire de
district fonctionnerait comme une entreprise nationalisée libre
d’acheter des prestations médicales à d’autres districts, au secteur
privé ou à des fournisseurs placés en situation de concurrence. Le
modèle de référence d’Enthoven était la Health Maintenance
Organization américaine dont il est un grand spécialiste. Ses
propositions ont influencé directement le comité de révision du
NHS en 1988, même si le gouvernement, en donnant une plus grande
indépendance aux fournisseurs du NHS (NHS Trusts), est allé plus
loin que les propositions d’Enthoven. En effet, le NHS and
Community Care Act, voté en 1990, a créé un véritable marché
interne des soins à l’intérieur duquel les DHAs et les GPs
fundholders achètent des soins au nom des patients en passant des
contrats auprès des NHS Trusts (hôpitaux publics devenus
autonomes).

O’Neill, 2000.

L e s experts comme acteurs intermédiaires des

politiques publiques peuvent non seulement être
analysés à titre individuel (en mettant l’accent sur la
diversité de leurs ressources et sur leur
multipositionnalité) mais aussi de manière plus
collective du fait d’espaces de structuration de
l’intermédiation.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La structuration collective de l’expertise

La notion anglo-saxonne de think-tank3 renvoie à

l’existence de lieux d’intermédiation par l’expertise. Il
s’agit d’organisations définies comme « relativement
autonomes […] par rapport à l’État, aux partis
politiques et aux groupes d’intérêts » (Stone, 2004, p. 3)
ayant une activité d’information, de réflexion et de
recherche sur des enjeux de politique publique.
L’autonomie des think-tanks, que ceux-ci mettent
fortement en avant pour se démarquer des autres acteurs
(Medvetz, 2010), est moins financière (ils peuvent être
financés en grande partie par l’État ou par d’autres
acteurs de politiques publiques : partis, groupes
d’intérêts, entreprises…) qu’intellectuelle (volonté
d’indépendance dans les choix des enjeux analysés et
des positions adoptées) et juridique (statut de droit
privé, de fondation en général). Ils correspondent à des
forums de politique publique non étatiques, plus ou
moins spécialisés. Leur rôle est avant tout un rôle
d’intermédiaires entre des espaces de savoir et de
connaissances d’un côté et, de l’autre, des espaces
publics et politiques puisque leur activité centrale est de
formuler des nouveaux enjeux et problèmes ainsi que de
diffuser des conceptions visant à orienter l’action
publique. Les think-tanks participent ainsi au cadrage et
au formatage des débats publics sur les politiques
publiques par une activité intense de diffusion
(publications papier ou sur la Toile) de textes, de prises
de position publiques de leurs membres (dans les médias

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

en particulier) et de contacts directs avec des acteurs des
politiques publiques (en particulier décisionnels). Ce
sont aussi des lieux où se rencontrent experts, acteurs
politiques, acteurs administratifs, groupes d’intérêts,
généralistes, etc. Leur mode d’influence sur les
politiques publiques est donc indirect par la production
de ressources cognitives (informations, argumentaires,
raisonnements, orientations, concepts, recettes d’actions,
définitions d’instruments d’action publique…) dont
peuvent se saisir d’autres acteurs des politiques
publiques (étatiques ou non) pour renforcer la légitimité
intellectuelle de leurs prises de position et de leurs
interventions dans le cadre de l’action publique. Ce sont
ainsi des réservoirs à idées dans lesquels peuvent puiser
l’ensemble des acteurs des politiques publiques. Ils
participent par là, de manière plus générale, à la
définition d’un air du temps intellectuel qui imprègne
plus ou moins fortement l’action publique.
On considère en général que le premier think-tank
structuré est apparu en Grande-Bretagne en 1884 avec la
création de la Fabian Society qui prônait l’instauration
du socialisme de manière graduelle4. Son objectif était
de peser sur le climat intellectuel de l’époque, en
particulier au niveau du parti travailliste avec lequel des
liens importants s’établissent, en publiant des brochures
et des ouvrages ainsi qu’en organisant des séminaires et
des discussions publiques. En 1927 est créée aux États-
Unis la Brookings Institution, souvent considérée comme
le prototype du think-tank moderne car indépendante
intellectuellement et politiquement et orientée vers le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

conseil à l’État (Smith, 1991), tout comme l’est l’autre
modèle de think-tank : la RAND Corporation, fondée en
1948. C’est aux États-Unis que le développement des
think-tanks est le plus important, du fait notamment de
l’autonomie des parlementaires vis-à-vis de leur parti et
d’une fiscalité qui favorise le développement des
fondations privées. En France c’est surtout après la
seconde guerre mondiale qu’apparaissent des structures
de réflexion orientées vers les politiques publiques. On
peut en particulier citer le club Jean-Moulin qui a joué
un rôle clef dans la diffusion du projet « planificateur »
au début des années 1960 (Dulong, 1997, p. 148-152).
L’influence des think-tanks sur le soubassement
intellectuel de l’action publique se fait surtout sentir à
partir des années 1960-1970 avec l’émergence
d’instituts et de fondations prônant des principes
libéraux (en particulier sur le plan économique) en
réaction au keynésianisme dominant depuis l’après-
seconde guerre mondiale. Une des premières
manifestations est, au Royaume-Uni, en 1955, la
création de l’Institute for Economic Affairs prônant les
idées de Hayek et visant, comme la Fabian Society, mais
dans un sens opposé, à peser sur le climat intellectuel
imprégnant les politiques publiques. À partir du milieu
des années 1970 les think-tanks se sont multipliés au
Royaume-Uni (Stone, 1996). De nouvelles structures
comme le Center for Policy Studies (créé en 1974) et le
Adam Smith Institute (créé en 1976) ont largement
contribué à définir l’agenda politique des années
Thatcher marquées par la privatisation et la libéralisation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de l’économie et plus largement la redéfinition de la
place de l’État dans l’action publique. Un mouvement
comparable est repérable aux États-Unis, avec
notamment la création en 1973 de la Heritage
Foundation, qui, avec d’autres think-tanks, tels le
American Entreprise Institute for Public Policy Research
ou la Hoover Institution, contribuent à la réorientation
des politiques économiques et sociales des années
Reagan (amorcée dès les années 1970). La
multiplication des think-tanks libéraux est également
sensible en France avec la création du club de l’Horloge
ou de l’institut La Boétie. Cette mobilisation
intellectuelle de la « nouvelle droite » libérale a entraîné
à partir de la fin des années 1980 la mise en place de
think-tanks cherchant à s’y opposer, soit en développant
une troisième voie visant à concilier socialisme et
libéralisme – on peut citer l’Institute for Public Policy
Research au Royaume-Uni ou la fondation Saint-Simon
en France – soit en développant une critique frontale des
idées libérales – on peut citer la fondation Copernic en
France.
Cette structuration collective de l’expertise revêt des
formes différentes en fonction des contextes nationaux
de politique publique même si on assiste à une floraison
d e think-tanks depuis les années 1990 avec les
transitions démocratiques et la transnationalisation de
l’expertise (Stone, 2004). Ainsi leur nombre et leur
importance sont moindres en France du fait du rôle des
lieux de réflexion internes à l’État et des structures de
recherches publiques qui donnent un poids

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

prépondérant à l’expertise d’État. On peut aussi
remarquer que par rapport aux États-Unis, les think-
tanks britanniques et surtout allemands5 sont plus
fortement liés aux partis politiques.
Certaines institutions internationales peuvent aussi
être considérées comme des lieux de structuration
collective de l’expertise proposant des modèles de
politiques publiques, des instruments d’action et des
argumentaires permettant de légitimer des orientations.
Ces trois aspects correspondent à un pouvoir d’influence
indirect par une expertise collective institutionnalisée.
L e s institutions économiques internationales sont
ainsi des producteurs et des diffuseurs de modèles
d’action correspondant à des propositions de réforme de
politique publique. Ces modèles ne sont pas seulement
théoriques, ils s’appuient le plus souvent sur un cas
national qui devient, dans le discours de ces institutions,
un modèle de référence dont il faudrait s’inspirer. On
peut donner l’exemple du modèle de système de retraite
à trois piliers élaboré par la Banque mondiale : un
premier pilier public offrant une retraite de base ; un
second pilier reposant sur des assurances collectives ; un
troisième pilier individuel et privé. Le Chili, qui a mis en
place ce modèle sous l’influence d’experts
transnationaux, a de ce fait fréquemment servi de cas de
référence. Les principes néolibéraux se traduisent donc
dans le domaine de la protection sociale par des modèles
de politiques à la fois élaborés et incarnés par des cas
nationaux (Hassenteufel et Palier, 2001).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 C e s institutions internationales produisent aussi des
argumentaires permettant de légitimer l’adoption de
mesures de politique publique. On peut distinguer ici ce
qui relève de la production de données qui permettent
de justifier une mesure de la rhétorique qui fonde les
discours de légitimation. Sur le premier aspect, il
convient de souligner que ces institutions sont de
grandes productrices de données chiffrées qui permettent
d’objectiver leurs propositions et leurs
recommandations. Dans certains cas, on assiste même à
l’émergence de quasi-monopoles dans la production de
données statistiques internationales : c’est par exemple
le cas de l’OCDE pour les dépenses de santé (Pierru et
Serré, 2001). Pour le deuxième aspect, ces institutions
déploient une rhétorique mettant l’accent sur l’absence
d’alternative à la voie néolibérale dans le cadre de la
mondialisation. Ce discours peut être analysé comme un
véritable « catéchisme » (Hibou, 1998) du fait de son
caractère hautement performatif, confinant au
messianisme. C’est un type de discours qui cherche à
exercer une influence en lui-même et qui s’appuie sur de
multiples procédés visant à en accroître la portée : la
simplification de la réalité par des raisonnements
réducteurs, la répétition de formules aisées à mémoriser,
le dualisme (opposition entre les « bonnes » et les
« mauvaises » politiques, entre le « vrai » et le « faux »),
le recours fréquent à un registre de langage très normatif.
De plus certaines institutions de coopérations
économiques ont d’autres compétences importantes : un
rôle de prêteur conditionnel (en contrepartie de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’adoption de programme de réformes économiques)
pour le FMI et la Banque mondiale, l’adoption de règles
multilatérales avec un système de sanctions, décidées par
l’organe de règlement des différends, pour les États qui
ne les respectent pas, dans le cadre de l’OMC. Au
cumul de ressources d’expertise importantes s’ajoutent
la capacité d’imposer des programmes d’action et la
capacité à les mettre en œuvre, pour la Banque mondiale
en particulier (La Branche, 2005).
Au-delà du cas des institutions économiques, on peut
mentionner le Groupe international sur l’évolution du
climat (qui a reçu le prix Nobel de la paix en 2007),
impliquant plusieurs milliers de scientifiques, créé à
l’initiative de l’ONU et de l’Organisation
météorologique mondiale en 1988 pour faire la synthèse
des recherches sur le lien entre émissions de gaz à effet
de serre et modifications du climat. Son premier rapport,
publié en 1990, a joué un rôle décisif dans l’adoption de
la convention sur le climat lors du sommet de la Terre à
Rio en 1992 ; le second, datant de 1995, a permis la
signature du protocole de Kyoto en 1997 entraînant
l’engagement d’un nombre croissant de pays à réduire
leurs émissions de gaz à effet de serre. Il s’agit là d’une
structure réunissant des experts scientifiques clairement
orientée vers les acteurs gouvernementaux, qui
approuvent un « résumé pour les décideurs » au poids
politique certain.
On peut, enfin, mentionner une troisième forme de
structuration collective d’une expertise jouant un rôle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’intermédiaire, non plus entre des forums et des arènes
(comme les think-tanks) ou entre des niveaux d’action
publique (comme les institutions internationales), mais
entre le privé et le public. Il s’agit des cabinets de
conseil. Ils sont, en effet, porteurs d’un savoir spécialisé,
à l’origine comptable. Ces cabinets ont connu un essor
considérable dans le monde anglo-saxon et ont été les
vecteurs de la diffusion des principes et des instruments
du management des entreprises privées vers le secteur
public, dans le cadre des réformes administratives
menées depuis le début des années 1980. L’avènement
de la « nouvelle gestion publique » est étroitement lié
aux cabinets de consultants qui, dans les pays anglo-
saxons principalement, ont été fortement associés à
l’élaboration du contenu des réformes et à leur mise en
œuvre (Saint-Martin, 2000).

La place incertaine des experts dans l’action

publique

Les analyses récentes du rôle des experts dans l’action

publique mettent l’accent sur deux évolutions
principales : d’une part le rôle croissant des experts
(parfois qualifié d’expertisation des politiques
publiques), d’autre part l’affirmation du modèle
pragmatique par rapport aux deux autres modèles
distingués par Habermas. Il semble toutefois nécessaire
de s’interroger sur les limites de ces deux phénomènes.
Tout d’abord, on peut mettre en avant un double

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

mouvement de contestation des experts fondé, d’une
part, sur la dénonciation de leur manque
d’indépendance (par rapport à l’État mais aussi par
rapport à des groupes d’intérêts privés), d’autre part sur
le caractère non démocratique de l’expertise. Le premier
aspect renvoie à la proximité entre experts et décideurs,
donc à l’autonomie des experts comme acteurs
intermédiaires. Ce mode de contestation de l’expertise
dans certains domaines, comme le nucléaire (cas des
effets de Tchernobyl en France), la sécurité alimentaire
(cas de la vache folle) ou la santé (cas de la transfusion
sanguine ou de l’autorisation de mise sur le marché de
médicaments) a conduit à une plus grande transparence
(déclaration publique des conflits d’intérêts), à une
diversification et une collégialité accrues de l’expertise
ainsi qu’à de nouvelles procédures tant au niveau du
recrutement (élargissement de la procédure de sélection
d es experts, prise en compte des différentes écoles de
pensée, appels d’offres, prédominance du critère de
compétences) que des modalités de production de
l’expertise (principe du contradictoire, prise en compte
des opinions minoritaires, publication de l’ensemble des
débats…) (Joly, 2005, p. 138-146).
L’autre mode de contestation de l’expertise se fait au
nom des publics concernés et intéressés ou plus
largement des citoyens. Il conduit à remettre en cause la
frontière entre experts et « profanes » porteurs d’un
savoir non scientifique mais d’expériences pratiques et
concrètes liées à un enjeu de politique publique. Sont
ainsi mises en avant des formes d’expertise profanes plus

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

subjectives car basées sur un vécu personnel. Elles
prennent souvent une dimension collective par la
mobilisation associative (associations d’usagers, de
riverains, de victimes, etc.) produisant un autre type de
savoir et de discours. Il en résulte « une déstabilisation
de la démarcation entre spécialistes et non-spécialistes,
savants et profanes (souvent représentants d’une autorité
morale, essentiellement d’associations) étant associés au
sein de diverses instances d’expertise » (Delmas, 2001,
p. 32-33). La catégorie même de l’expert se trouve ainsi
de plus en plus diluée.
On peut aussi souligner la persistance des modèles
technocratique et décisionniste. La pluralisation de
l’expertise, qui caractérise le modèle pragmatique, ne
s’impose pas systématiquement, surtout dans les secteurs
de politique publique marqués par la prédominance de
hauts fonctionnaires monopolisant une expertise
technique comme le montre le cas des risques industriels
(Bonnaud, Martinais, 2010). Les limites sont également
nettes pour les débats publics fortement encadrés par les
autorités publiques qui définissent les termes des débats.
Il s’agit souvent de rendre acceptables des mesures par
l’information, voire l’éducation (comme le traduit le
recours fréquent au terme « pédagogie ») des citoyens.
L’articulation entre démocratie participative et
communication, sur la base de la mise en scène des
propositions et de la transparence, est forte. L’objectif
principal est de désamorcer les conflits en « rassurant »
et en délégitimant les oppositions. Au final, il s’agit de
produire du consensus sans remise en cause de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

logique de projet initiale (Rui, 2004). Ainsi, deux formes
fréquentes de manipulation des « forums hybrides »
asso cian t experts, citoyens, acteurs administratifs,
acteurs politiques, associations, etc. sont repérables :
« La première vise à utiliser le forum hybride comme
un dispositif facilitant la préparation de décisions dont
les décideurs pressentent qu’elles risquent d’être
controversées : pour anticiper des réactions
imprévisibles, ils trouvent bon de donner la parole,
d’ouvrir les microphones, mais en ayant programmé
leur fermeture, une fois les informations utiles
obtenues. La seconde est plus cynique : le forum
hybride est réduit à un simple outil de légitimation. Les
décideurs consultent, donnent la parole, mais en se
gardant bien de tenir compte de ce qui est dit et de ce
qui est proposé. Dans les deux cas, la parole est
concédée, mais des mesures sont prises pour qu’elle ne
vienne rien changer au cours des décisions et pour que
soit réprimée toute tentative d’organiser l’émergence de
nouvelles identités. Dans les deux cas, il s’agit de faire
parler pour mieux faire taire, au lieu de traquer des
paroles inattendues pour leur donner du poids. »
Callon, Lascoumes et Barthe, 2001, p. 211.

La fermeture est également nette pour les agences

sanitaires qui, malgré des procédures garantissant la
transparence, ont plutôt renforcé une expertise
scientifique dominée par la profession médicale
(Benamouzig et Besançon, 2008).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La persistance du modèle décisionniste est également
nette. Elle se manifeste tout d’abord par le contrôle que
le pouvoir politique continue à exercer sur le choix des
experts et par les formes d’encadrement de l’expertise
(en France notamment par le biais des lettres de mission
adressées aux auteurs d’un rapport commandé par une
autorité publique). Surtout, on peut toujours repérer des
formes multiples d’instrumentalisation politique de
l’expertise. Elle se traduit tout d’abord par son usage
comme mode de légitimation d’une décision
préalablement prise au niveau politique. Dans ce cas,
l’expertise ne fait que renforcer un choix antérieur et le
pare des vertus de la scientificité et de la neutralité.
Ensuite, l’expertise peut faire l’objet d’une utilisation
avant tout symbolique quand elle ne débouche sur
aucune décision aux effets concrets. On peut citer ici le
cas de la politique du gouvernement Jospin (1997-2002)
en matière de retraites qui a surtout consisté à publier
des rapports (rapport Charpin, rapport Teulade) et à
mettre en place un Comité d’orientation des retraites
chargé d’un travail permanent de réflexion et
d’information sur la situation des retraites6. Enfin, les
acteurs politiques ont également recours à l’expertise
comme ballon d’essai : à travers elle il s’agit de tester et
de mesurer la recevabilité et l’acceptabilité de telle ou
telle mesure de politique publique par les réactions
qu’elle suscite auprès des intéressés, et plus largement
dans les médias et dans l’opinion publique sondagière.
On se trouve alors dans le cadre de ce qu’Irène Théry
appelle l’« expertise d’engagement » : l’expert ne doit

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

pas seulement proposer une analyse mais aussi s’engager
publiquement dans des propositions pour l’action sous
la forme d’un avis rendu public.
« Cet avis, pour le décideur politique, a une fonction
stratégique. Le rédacteur d’un rapport n’est rien de
plus (rien de moins non plus) qu’un esquif
momentanément un peu voyant sur la mer de la
démocratie d’opinion. Lancé aux avant-postes sur les
vagues du débat public, il va servir essentiellement de
test : c’est l’expert signal. Du port, on observa les
grains qu’il prend sur la tête, ou à l’inverse les doux
zéphyrs de l’adhésion qu’il aura su éveiller et puis, si le
temps s’y prête, les politiques se jetteront à l’eau. »
Théry, 2005, p. 323.

C’est donc aussi un moyen de faire accepter

progressivement une mesure. Ces différents cas de figure,
assez fréquents, manifestent tous le contrôle de la
décision par les acteurs politiques qui restent maîtres de
l’usage qui sera fait par la suite de l’expertise qui fait
plutôt office de stock de recettes pour l’action publique
dans lequel puisent les acteurs politiques décisionnels
en fonction de leurs priorités et du contexte.
Le recours à l’expertise joue un rôle particulièrement
important au niveau européen. La Commission s’appuie
fortement sur des ressources d’expertise pour s’affirmer
comme un acteur clef. Ces ressources tiennent tout
d’abord à la proportion élevée de fonctionnaires de rang
A (près du tiers) en son sein. Ils ont de nombreuses

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

missions d’étude, d’expertise et de recherche pour
alimenter la réflexion préparant les initiatives de la
Commission. Cet important travail de réflexion se traduit
par une production abondante de rapports et de
documents, notamment les Livres verts (documents de
réflexion sur un domaine spécifique) et les Livres blancs
(qui contiennent des propositions d’action
communautaire, souvent en réponse à des questions
soulevées dans un Livre vert). Surtout, ces ressources
d’expertise sont également externes du fait de
l’importance du recours à des experts extérieurs à la
Commission, notamment dans le cadre des groupes
d’experts qu’elle constitue (plus d’un millier). Cette
stratégie n’accroît pas seulement la capacité d’expertise
de la Commission, elle lui confère aussi une plus grande
légitimité par rapport aux États pour se saisir d’un enjeu
qu’elle souhaite prendre en charge ; elle lui permet, de
plus, de dépolitiser les problèmes en les technicisant, de
sélectionner les acteurs légitimes à partir de leurs
compétences, d’encadrer les discussions avec les États et
de mobiliser des soutiens (du fait des interdépendances
et de la socialisation réciproque) qui jouent un rôle de
relais des conceptions de la Commission au niveau
national (Robert, 2003).
Les thèses de l’expertisation des politiques publiques
et de l’avènement d’un modèle pragmatique (collectif,
pluraliste et public) de l’expertise doivent donc être
nuancées en soulignant les difficultés, pour les experts, à
jouer un rôle d’intermédiaire dans le cadre des
politiques publiques. Le même type d’interrogation peut

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

être soulevé à propos de l’évaluation qui vise à associer
plus étroitement l’expertise à la production de l’action
publique.

L’évaluation comme affirmation

de l’expertise ?

La mise en place d’outils d’évaluation correspond à

une volonté d’intégrer l’expertise à l’action publique
afin d’en améliorer l’efficacité dans la logique de
rationalisation portée par les policy sciences en
articulant savoir et décision. Après en avoir présenté les
différentes modalités, nous verrons que l’évaluation
occupe une position limitée dans l’action politique, ce
qui met à nouveau en lumière les incertitudes du rôle
des experts.

Les transformations
de l’évaluation des politiques publiques

L’évaluation des politiques publiques s’est d’abord

développée aux États-Unis dans le cadre de la
concurrence entre le pouvoir législatif (Congrès) et le
pouvoir exécutif (Président). Dès la fin du XIXe siècle se
sont superposés deux débats : celui du contrôle des
activités administratives par le Congrès, dans la mesure
où l’administration dépend étroitement de l’exécutif du
fait du système des dépouilles, et celui du contrôle du
processus budgétaire puisque c’est la principale

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

compétence du Président au niveau de la politique
intérieure. La création d’une agence fédérale, le General
Accounting Office, en 1921, répond à la demande du
Congrès de pouvoir contrôler l’action du Président. Son
rôle initial était de vérifier que les programmes que lui
demandait d’approuver l’exécutif étaient réalisés sans
gaspillage et/ou malversation, dans une logique de
contrôle. C’est donc la problématique de la
responsabilité (accountability) qui est centrale et non
pas celle de l’efficacité des politiques publiques. De ce
fait on peut considérer que l’essor véritable de
l’évaluation de l’action publique date des années 1960.
Il est à relier à la volonté de transformation sociale d’un
certain nombre de gouvernements (plutôt de gauche),
favorisée par la croissance économique et la croyance
généralisée dans le progrès. L’évaluation apparaît dans
c e contexte comme un des instruments privilégiés du
développement de l’action volontariste de l’État en lui
donnant une assise scientifique. L’aptitude de l’appareil
d’État à définir les grandes lignes d’action devait être
accrue par le développement des capacités d’analyse et
par une stratégie permettant de surveiller et de mesurer
l’impact des actions et des programmes publics.
L’évaluation était donc avant tout considérée comme
une aide à la décision et plus généralement à l’action
publique, dans la logique des policy sciences. Ce
développement de l’évaluation est sensible aux États-
Unis sous la présidence de Lyndon Johnson (au milieu
des années 1960), dans le cadre de grands programmes
réformistes comme la « guerre à la pauvreté » et la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

« nouvelle société », mais aussi de l’échec du Program
Planing Budgeting System. En 1972, le Congrès dote le
General Accounting Office d’une mission d’évaluation
des politiques publiques. Les commandes
administratives d’évaluation se multiplient, tandis que se
structure un milieu professionnel de l’évaluation, à
partir des Graduate Schools of Public Policy, installées
dans plusieurs grandes universités américaines
(Spenlehauer, 2003, p. 38).
En France, l’évaluation s’est développée plus
tardivement. Si, sous la IVe République, un Comité
central d’enquête sur le coût et le rendement des
services publics avait été créé auprès de la Cour des
comptes, c’est la conception du contrôle juridique,
portée par le Conseil d’État, et du contrôle de gestion,
portée par la Cour des comptes, qui a longtemps
p r é va l u . L’évaluation a été très progressivement
introduite en France dans le cadre de l’importation de
méthodes américaines, en particulier le PPBS
(Spenlehauer, 1999). Elle se traduit à la fin des années
1960 par la mise en place d’un dispositif interministériel
de rationalisation des choix budgétaires (RCB). Le
développement véritable de l’évaluation en France ne
date que des années 1980, à la suite du constat de
l’échec de la RCB. Il se traduit par la mise en place de
structures d’évaluation dans plusieurs secteurs de
politique publique, notamment dans l’enseignement
avec la création du Conseil national d’évaluation des
universités en 1985 et d’une Direction de l’évaluation et
de la prospective au ministère de l’Éducation en 1987.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Une nouvelle impulsion est donnée à la fin des années
1980 dans le cadre de la politique de modernisation de
l’État menée par le gouvernement dirigé par Michel
Rocard. Ainsi, en 1990, sont créés le Comité
interministériel de l’évaluation (CIME), le Conseil
scientifique de l’évaluation (CSE)7 et le Fonds national
de développement de l’évaluation. Parallèlement,
certaines politiques publiques mises en place au cours
de cette période s’accompagnent de la création de
dispositifs d’évaluation tels la Commission nationale
d’évaluation du RMI ou le Comité d’évaluation de la
politique de la ville ; par ailleurs plusieurs ministères se
dotent de structures d’évaluation. On peut mentionner la
création de la Direction des études économiques et de
l’évaluation environnementale (D4E) au sein du
ministère de l’Environnement ; de la Direction de
l’animation, de la recherche, des études, de l’évaluation
et de la statistique (Dares) au ministère du Travail ; de la
Direction de la recherche, de l’évaluation et des études
statistiques (Drees) au ministère des Affaires sociales ;
de la cellule Évaluation au sein de la Direction des
affaires criminelles du ministère de la Justice… C’est
également au cours des années 1990 et 2000 qu’au
niveau parlementaire sont créés l’Office parlementaire
d’évaluation des politiques publiques (1996)8 puis la
Mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée
nationale (1999), le Comité d’évaluation des politiques
publiques rattaché à la commission des finances du
Sénat (2000) ou encore l’Office parlementaire
d’évaluation des politiques de santé (2002). Ces

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

évolutions sont inscrites dans la Constitution par la
révision de 2008 qui fait de l’évaluation une des
missions du Parlement et de la Cour des comptes.
Cette diffusion généralisée de l’évaluation des
politiques publiques ne concerne pas seulement le
niveau national mais aussi les niveaux infranationaux et
européen. En France, c’est en particulier le cas pour le
niveau régional, impulsé notamment par l’évaluation
obligatoire des contrats de plan État-région à partir de
1994. Par ailleurs, un certain nombre de collectivités
locales (régionales surtout) ont, de manière autonome,
développé des activités d’évaluation à partir du début
des années 1990 (Fontaine, 1996). Au niveau européen,
dès 1960, les programmes de recherche communautaire
font l’objet d’une évaluation systématique. En 1983 est
créée une unité spécialisée dans l’évaluation au sein de
la Direction générale de la recherche (DG XII). Mais,
c’est surtout la politique des fonds structurels qui a
conduit au développement de l’évaluation systématique
des programmes européens financés dans ce cadre, à
partir de la fin des années 1980.
Cet essor de l’évaluation s’est accompagné d’une
diversification des modalités d’évaluation. La forme
prédominante est celle de l’évaluation que l’on peut
qualifier de technocratique. Ce type d’évaluation vise
principalement l’efficacité de l’action étatique. Les
critères retenus sont avant tout économiques et
financiers ; il s’agit de mesurer des résultats et
d’analyser des effets dans une logique largement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

quantitative, ce qui explique que l’on parle aussi
so u ve n t d’évaluation gestionnaire ou managériale.
L’objectif primordial est de vérifier la bonne utilisation
des ressources allouées. Ces évaluations s’inscrivent
étroitement dans la logique de la politique publique
qu’elles sont chargées d’évaluer. L’évaluation n’a de
sens que par rapport aux objectifs définis par les
décideurs étatiques, elle est fortement encadrée par
l’administration. Il s’agit d’une évaluation prise en
charge par des experts, destinée aux décideurs, portant
sur les résultats concrets d’un programme d’action
publique et visant à en corriger des dysfonctionnements
sans remettre en cause ses finalités. On peut aussi parler
d’évaluation technique puisqu’elle a pour effet de
donner une légitimité scientifique à une politique
publique. Le rôle des experts renvoie alors au modèle
décisionniste.
Il en va différemment de l’évaluation participative
apparue plus récemment (Duran et Monnier, 1992). Ici,
la finalité n’est pas seulement économique et financière
mais aussi politique. L’évaluation répond alors
également à une volonté d’approfondissement de la vie
démocratique : l’État doit devenir responsable de ses
actions devant les citoyens. L’exercice de cette
responsabilité suppose de ce fait des instances
d’évaluation indépendantes de l’État. Il s’agit, dans ce
cadre, de faire porter des jugements de valeur sur les
politiques publiques, y compris sur leurs objectifs : c’est
là une différence forte avec l’évaluation technocratique
puisque l’évaluation peut être amenée à redéfinir les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

finalités de l’action publique, en fonction du
déroulement du processus de mise en œuvre. Au cœur
de ce mode d’évaluation se trouve donc l’idée qu’elle
doit être un support au débat public permettant la
détermination des objectifs.
Il correspond également à une volonté d’ouverture de
l’administration vers le public, par une prise en compte
du point de vue des ressortissants d’une politique
publique. Les participants à l’évaluation sont de ce fait
multiples, ce qui lui donne un caractère pluraliste et
plus démocratique. Il est parfois question d’une
évaluation « émancipatrice » lorsqu’il s’agit, à partir de
l’évaluation, de donner du pouvoir à la société civile en
lui conférant une capacité d’action nouvelle par sa
participation à l’évaluation en l’amenant à devenir un
acteur clef de la politique publique.
Ce type d’évaluation peut être aussi conçu comme un
lieu de négociation itératif et interactif. L’évaluation est
itérative car elle doit permettre de corriger l’action
publique dans le cadre d’un processus d’apprentissage.
Il y a ici en quelque sorte une circularité de l’action
publique puisque l’évaluation, fondée sur la mise en
œuvre, alimente aussi la décision publique. Sur la base
d e l’évaluation une politique publique se nourrit de la
correction des erreurs passées dans le cadre d’une
d y n a m i q u e d’apprentissage incrémentale. Cette
évaluation est également interactive puisque plusieurs
évaluateurs, voire plusieurs modes d’évaluation, sont
confrontés. Le processus est collectif et pluraliste. Le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

rôle assigné aux experts est ici celui d’un acteur
intermédiaire.
Tableau 7. Les deux pôles de l’évaluation

Évaluation Évaluation
technocratique participative
(interne) (externe)
Experts + élus
+ représentants
Évaluateurs Experts
du public
(pluralisme)
Finalité de l’évaluation Efficacité Responsabilité
Légitimité de
Scientifique Politique
l’évaluation
Rapports
Contrôle Autonomie
commanditaires/évaluateurs
Décideurs
Destinataires de
(administration, Public
l’évaluation
politiques)
Données
Données
Contenu de l’évaluation qualitatives
quantitatives
(procédures)
Effets sur la politique
Correction Apprentissage
publique
Appui Intermédiaire
Rôle des experts (modèle (modèle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 décisionniste) pragmatique)
Cette opposition renvoie plus aux principes guidant
l’évaluation qu’à ses modalités concrètes observables
empiriquement. Pour préciser la place de l’évaluation
dans l’action publique, il est donc nécessaire de
déplacer le regard.

Quelle place pour l’évaluation dans l’action

publique ?

Notre propos ici n’est pas de faire une évaluation de

l’évaluation9 mais de pointer les enjeux liés aux usages
multiples de l’évaluation dans le cadre des politiques
publiques.
Dans le cas français les observateurs, membres des
instances officielles d’évaluation ou non, convergent
pour souligner la portée limitée de l’évaluation de
politiques publiques sur l’action publique elle-même.
Ce constat avait été fait pour le dispositif interministériel
mis en place en 1990, ce qui a conduit à la réforme de
1998. La mise en place, dans ce cadre, du CNE, même si
elle a relancé la dynamique de l’évaluation au niveau
central par une plus forte intégration au Commissariat
général au Plan (CGP), ne conduit pas à modifier
substantiellement ce constat (Hespel, 2002), d’autant
plus qu’en 2006 le CGP a laissé la place au Centre
d’analyse stratégique plus orienté vers la réflexion
stratégique que vers l’évaluation. Plus précisément, on
peut mentionner quatre aspects de l’évaluation des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politiques publiques, telle qu’elle est pratiquée en
France (au niveau national principalement), qui limitent
ses effets directs sur l’action publique.
Le premier aspect est celui du contrôle de l’évaluation
par le commanditaire, ce qui limite fortement la
dimension participative. Ainsi, l’évaluation se cantonne
le plus souvent aux modalités de mise en œuvre d’une
politique publique sans questionner sa formulation et ses
objectifs, dans une vision de l’action publique qui reste
très balistique et hiérarchisée sur un mode vertical. Il en
résulte un usage instrumental traduisant la
prédominance du modèle technocratique d’évaluation.
Ainsi, une évaluation de l’évaluation pluraliste, menée
au milieu des années 1990, souligne le contrôle
important exercé par le commanditaire qui impose sa
rationalité et ses enjeux avant même le démarrage du
processus. Les autres acteurs sont amenés à se
positionner à partir d’un projet initial qu’ils ne
contrôlent pas. La méthodologie suivie porte de ce fait
fortement la trace des questionnements initiaux du
commanditaire. Le formatage du processus d’évaluation
par ce dernier est donc en forte contradiction avec le
pluralisme affiché. Il en résulte que les objectifs de la
politique publique à évaluer ne sont pas questionnés
(Lascoumes, 1998). L’évaluation ainsi contrôlée et
encadrée devient alors un outil au service d’une
politique publique.
Le deuxième aspect, qui découle du précédent, est la
faible articulation de l’évaluation avec la décision. Cette

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

coupure entre décision et évaluation n’est pas seulement
liée aux réticences du commanditaire à tenir compte de
l’évaluation (qui peut aller jusqu’au refus du rapport
d’évaluation), mais aussi à d’autres processus. On peut
tout d’abord mentionner le découplage institutionnel
fréquent entre instances décisionnelles et instances
d’évaluation puisque, en général, sont mises en place
des instances autonomes et séparées, ce qui contribue à
entretenir un hiatus entre action et connaissance. De
plus, l’accent est souvent plus mis sur le déroulement de
l’évaluation que sur ses suites. Le décalage temporel
entre l’évaluation et la décision est un autre élément
important. En effet, la temporalité de l’évaluation est
celle du moyen terme, alors que celle de l’action
publique est parfois celle du court terme. La durée du
processus d’évaluation fait souvent obstacle à sa prise en
compte décisionnelle.
Ce hiatus tient aussi au contenu même des évaluations
auxquelles plusieurs critiques sont souvent faites. Il
s’agit en particulier du caractère à dominante
rétrospective et non pas prospective de leur contenu
(autrement dit l’absence ou la quasi-absence de
formulation de recommandations). Plus importantes
encore sont les questions liées à l’accès aux informations
disponibles par les évaluateurs, du fait notamment de la
déconnexion entre certains observatoires et les
dispositifs d’observation, et à la pertinence des
indicateurs retenus. L’ambiguïté des résultats obtenus
ainsi que la faible lisibilité de nombreux rapports (du fait
de leur longueur, de leur technicité et de leur

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

complexité) peuvent aussi faire obstacle à une bonne
articulation avec l’action publique.
Un dernier aspect est la faible capitalisation de
l’évaluation, liée à des redondances institutionnelles, à
des évaluations similaires menées parallèlement de façon
non coordonnée, à l’obsolescence de certains dispositifs,
autant d’éléments qui s’inscrivent dans un phénomène
plus large et bien connu : celui de l’amnésie
administrative (Chanut, 2002, p. 10).
Il ne faudrait pas en conclure pour autant que les
effets de l’évaluation sur les politiques publiques sont
négligeables, il est probablement plus juste de dire qu’ils
sont indirects plutôt que directs. On peut d’abord mettre
en avant les effets d’apprentissage que génère
l’évaluation auprès des acteurs des politiques publiques,
et en particulier pour les acteurs non administratifs du
fait de leur participation (même limitée) aux dispositifs.
On peut aussi remarquer que l’évaluation a des effets
sur les acteurs des politiques publiques. Plus
précisément, elle participe à des reconfigurations
d’acteurs comme le montre le cas de certains conseils
régionaux.

L’évaluation, élément d’affirmation des conseils

régionaux comme acteurs de politique publique
La mise en place d’instances d’évaluation auprès de conseils
régionaux au début des années 1990, notamment en Rhône-Alpes, en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Bretagne et dans le Nord-Pas-de-Calais, s’inscrit dans les stratégies
politiques des présidents de conseils régionaux. Les dispositifs
d’évaluation sont pilotés par des équipes resserrées disposant d’un
accès facile à la présidence. Leur apport principal est de participer
à la construction de politiques publiques régionales, et donc de
manière plus générale à la maturation politique des institutions
régionales. Plus précisément, il s’agit souvent d’un des moyens
permettant la remise en cause des arrangements politico-
administratifs arrêtés par d’autres acteurs institutionnels (notamment
nationaux et départementaux) et de veiller à l’application des choix
de la Région et à la productivité de ses investissements. Ainsi
l’évaluation en région ne sert pas seulement à la construction des
politiques des régions, mais aussi à l’affirmation de celles-ci
comme acteurs de politiques publiques.

Spenlehauer et Warin, 2000.

L’évaluation fait également émerger de nouveaux

acteurs : les professionnels de l’évaluation qui peuvent
dans certains cas s’intégrer fortement à des dispositifs
d’action publique, tels certains bureaux d’études pour la
politique de la ville.
On peut, enfin, noter que l’évaluation tend à devenir
de plus en plus un instrument d’action publique, par
exemple dans le domaine de la santé avec les politiques,
apparues dans les années 1990, axées sur le
développement de la qualité de soins dans une logique
d’amélioration de l’efficience. En France, elles se sont
traduites notamment par le développement de
l’évaluation de la performance hospitalière dans le cadre
du programme de médicalisation des systèmes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’information (PMSI), qui a conduit à la mise en place
de la tarification à l’activité (T2A), et de l’accréditation
des services hospitaliers.

L’accréditation, un outil évaluatif de la politique

hospitalière
Dans le domaine hospitalier, la politique d’amélioration de la
qualité des soins s’appuie notamment sur la mise en place d’outils
d’accréditation et d’évaluation des services hospitaliers, en fonction
de normes de qualité et de coût. La procédure d’accréditation est
définie, dans le cadre de l’ordonnance du 24 avril 1996 portant sur
la réforme de l’hospitalisation publique et privée, comme une
« procédure externe visant à obtenir une appréciation indépendante
sur la qualité d’un établissement de santé » à partir « d’indicateurs
et de référentiels portant sur les procédures, les bonnes pratiques
cliniques et les résultats ». La procédure a été, comme pour les
références médicales opposables (RMO) et les recommandations de
bonne pratique, confiée à une nouvelle Agence nationale
d’accréditation et d’évaluation de la santé (ANAES)10,
établissement public administratif de l’État placé sous la tutelle du
ministère en charge de la Santé, qui vient se substituer à l’Agence
nationale pour le développement de l’évaluation médicale
(ANDEM), créée en 1989. Ce changement institutionnel correspond
à une double évolution : le passage à une conception plus globale de
l’évaluation qui n’est plus seulement fondée sur des critères
cliniques et médicaux, mais qui intègre les dimensions
organisationnelles, sociales et économiques ; le renforcement des
contraintes, ce que traduit en particulier le caractère obligatoire de
la procédure d’accréditation des établissements hospitaliers.
L’agence a, dans le cadre d’un manuel d’accréditation, défini un
référentiel de qualité fondé sur une grille d’indicateurs établis dans
trois domaines : le patient et sa prise en charge (information,
dossier médical, organisation des soins) ; le management, la gestion
et la logistique ; la qualité et la prévention.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Robelet, 1999.

De manière plus générale, l’évaluation s’inscrit dans

un processus de managérialisation de l’action étatique
(Bezes, 2008). L’évaluation de la performance des
agents administratifs et des structures administratives,
sous la forme de l’audit, du benchmarking, du contrôle
de qualité, de la production d’indicateurs, de la
diffusion de standards de bonne pratique, dans le cadre
d’agences en particulier, sont en effet les outils
privilégiés de la nouvelle gestion publique. Cette
orientation a, en France, pris une forme plus globale
avec la mise en œuvre, en 2006, de la nouvelle loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) (votée en
2001) qui marque le passage d’une logique de moyens à
une logique d’objectifs et de résultats. Ce changement se
traduit par la mise en place d’enveloppes de crédits
globalisés par programme (plus larges que les anciens
chapitres budgétaires), l’application à l’État de principes
inspirés de la comptabilité des entreprises et l’extension
de l’évaluation des coûts et des résultats. Toutefois les
limites du système d’objectifs et d’indicateurs mis en
place par la LOLF sont importantes : nombre
pléthorique faisant obstacle à une évaluation
systématique, valeurs cibles irréalistes relevant plus de
l’affichage que d’un souci d’amélioration de la
performance, instabilité forte, faible pertinence…
(Epstein, 2010, p. 243). Comme dans le cas britannique,
le recours à l’évaluation comme instrument de politique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique s’inscrit plus dans une logique de contrôle
étatique renforcé (Le Galès, 2004a) que d’une
autonomisation de l’expertise et d’une publicisation de
celle-ci.
Si l’expertise est aujourd’hui une ressource répandue,
en tout cas de plus en plus recherchée par l’ensemble
des acteurs des politiques publiques, le recours aux
experts reste marqué par un contrôle politico-
administratif important, ce que traduisent aussi les
limites de l’évaluation pour laquelle prédomine en fin de
compte le modèle décisionniste. De manière plus
générale, l’avènement d’acteurs intermédiaires se heurte
à la persistance de logiques sectorielles portées par des
acteurs administratifs, aux tensions entre la prise en
charge d’un rôle de généraliste et la spécialisation, à la
concurrence entre intermédiaires, à l’intervention
d’acteurs politiques et aux inégalités de ressources entre
acteurs. Ce n’est donc que dans certaines configurations
singulières, en fonction de variables individuelles
(trajectoires professionnelles et personnelles spécifiques)
et d’un contexte favorable que des acteurs intermédiaires
s’affirment et jouent un rôle clef dans l’action publique.
C’est aussi ce qui permet parfois de comprendre des
changements dans une politique publique, comme nous
allons le voir dans le chapitre suivant.

Références bibliographiques principales

CALLON M., LASCOUMES P., BARTHE Y. (2001), Agir dans

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

un monde incertain. Essai sur la démocratie technique,
Paris, Éd. du Seuil.
CHANUT V. (2002), « L’évaluation : affaire d’État ou
question d’organisation ? », Politiques et management
public, 20 (4), p. 1-31.
DELMAS C. (2001), « Pour une définition non positiviste
de l’expertise », dans D. DAMAMME et T. RIBEMONT (dir.),
Expertise et engagement politique, Paris, L’Harmattan,
coll. « Cahiers politiques », p. 11- 43.
DURAN P., MONNIER E. (1992), « Le développement de
l’évaluation en France : nécessités techniques et
exigences politiques », Revue française de science
politique, 42 (2), p. 235-262.
HABERMAS J. (1973 [1968]), La technique et la science
comme idéologie, Paris, Gallimard.
JOLY P.-B. (2005), « La sociologie de l’expertise
scientifique : les recherches françaises au milieu du
gué », dans O. BORRAZ, C. GILBERT et P.-B. JOLY, Risques,
crises et incertitudes : pour une analyse critique, Cahiers
du GIS. Risques collectifs et situations de crise, no 3,
Grenoble, Publications de la MSH-Alpes, p. 117-174.
LASCOUMES P. (1998), « Pratiques et modèles de
l’évaluation », dans M.-C. KESSLER, P. LASCOUMES,
M. SETBON, J.-C. THOENIG (dir.), Évaluation des politiques
publiques, Paris, L’Harmattan, p. 23-34.
NAY O., SMITH A. (2002), « Les intermédiaires en
politique. Médiation et jeux d’institution », dans O. NAY
et A. SMITH (dir.), Le gouvernement du compromis.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Courtiers et généralistes dans l’action politique, Paris,
Economica, p. 1-21.
ROBERT C., « Expertise et action publique », dans
O. BORRAZ et V. GUIRAUDON (dir.), Politiques publiques. 1,
La France dans la gouvernance européenne, Paris,
Presses de Sciences Po, p. 309-335.
SPENLEHAUER V. (1999), « Intelligence gouvernementale
et sciences sociales », Politix, 48, p. 95-128.
STONE D. (2004), “Introduction: Think-Tanks, Policy
Advice and Governance”, dans D. STONE et A. DENHAM
(dir.), Think-Tank Traditions. Policy Research and the
Politics of Ideas, Manchester, Manchester UP, p. 1-16.
THÉRY I. (2005), « Expertise de service, de consensus,
d’engagement : essai de typologie de la mission
d’expertise en sciences sociales », Droit et société, 60,
p. 311-329.

Études de cas

DEZALAY Y. et GARTH B. (2002), La mondialisation des

guerres de palais. La restructuration du pouvoir d’État
en Amérique latine. Entre notables du droit et « Chicago
Boys », Paris, Éd. du Seuil.
LA BRANCHE S. (2005) « La “bonne gouvernance” :
l’expansion de l’expertise de la Banque mondiale au
politique », dans L. DUMOULIN, S. LA BRANCHE, C. ROBERT et
P. WARIN (dir.), Le recours aux experts. Raisons et usages
politiques, Grenoble, PUG, p. 379-400.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 LE GALÈS P. (2004a), « Contrôle et surveillance. La
restructuration de l’État en Grande-Bretagne », dans
P . LASCOUMES et P. LE GALES (dir.), Gouverner par les
instruments, Paris, Presses de Sciences Po, p. 237-261.
MASSARDIER G. (1996), « Les savants les plus
“demandés”. Expertise, compétences et
multipositionnalité. Le cas des géographes dans la
politique d’aménagement du territoire », Politix, no 36,
p. 163-180.
O’NEILL F. (2000), “Health: the ‘Internal Market’ and
the Reform of the National Health Service”, dans
D . DOLOWITZ (dir.), Policy Transfer and British Social
Policy. Learning from the USA?, Buckingham,
Philadelphie, Open UP, p. 59-76.
PIERRU F., SERRÉ M. (2001), « Les organisations
internationales et la production d’un sens commun
réformateur de la politique de protection maladie », Lien
social et politiques, 45, p. 105-128.
ROBELET M. (1999), « Les médecins placés sous
observation. Mobilisations autour du développement de
l’évaluation médicale en France », Politix, no 46, 1999,
p. 71-97
ROBERT C. (2003), « L’expertise comme mode
d’administration communautaire : entre logiques
technocratiques et stratégies d’alliance », Politique
européenne, 11, p. 57-78.
ROUZEAU M. (2004), « Les experts et la politique de la
ville. Circulation des idées, mobilisation des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

connaissances et animation transactionnelle », dans
S . JACOB et J.-L. GENARD (dir.), Expertise et action
publique, Bruxelles, Éd. de l’université de Bruxelles,
p. 65-80.
SAINT-MARTIN D. (2000), Building the New
Managerialist State. Consultants and the Politics of
Public Sector Reforms in Comparative Perspective,
Oxford, Oxford UP.
SPENLEHAUER V., WARIN P. (2000), « L’évaluation au
service des conseils régionaux », Sociologie du travail,
42, p. 245-262.
STONE D. (1996), “From the Margins of Politics: The
Influence of Think-Tanks in Britain”, West European
Politics, 19 (4), p. 675-692.
1 - . L’analyse qu’ils proposent dans l’ouvrage collectif qu’ils ont codirigé
ne se limite pas à l’action publique, elle intègre aussi les activités politiques.
La volonté commune des auteurs étant de « mener une réflexion sur les
configurations d’acteurs et les dynamiques d’échange qui relient différents
“univers institutionnels” enchâssés dans l’espace politique, aux niveaux local,
national ou européen » (p. 6).
2 - . L’observation directe, voire participante, est sur cet aspect d’un apport
précieux, car elle permet d’appréhender en acte ces interactions.
3 - . Cette notion ne fait pas l’objet de traduction en français et ne figure pas,
curieusement, dans l’index du Dictionnaire des politiques publiques.
Littéralement il s’agit de « réservoirs à idées ». Nous garderons cependant le
terme anglo-saxon, plus usité.
4 - . La prédominance des auteurs anglo-saxons sur ce thème conduit à
négliger le rôle de certaines organisations qui, à cette même période, ont joué
un rôle intellectuel. On peut citer, en Allemagne, le rôle du Verein für
Socialpolitik dans la mise en place des assurances sociales dans les années
1880.
5 - . Dans ce pays, chaque parti a mis en place une fondation autonome, en
partie financée par l’État. Les plus connues sont la Friederich Ebert Stiftung

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(liée au SPD) et la Konrad Adenauer Stiftung (liée à la CDU). En France, les
think tanks en lien avec les partis sont plus éclatés, plus éphémères et moins
dotés en ressources.
6 - . Ce comité joue toutefois un rôle important de cadrage des réformes par
ses analyses prospectives sur lesquelles s’appuie le gouvernement comme ce
fut le cas pour la réforme des retraites de 2010.
7 - . Il est remplacé en 1998 par un Comité national de l’évaluation, qui
travaille en liaison étroite avec le Commissariat général au Plan (devenu
Conseil d’analyse stratégique en 2006).
8 - . Il est cependant supprimé en 2000, après avoir eu une faible activité.
9 - . Pour la France, elle a été effectuée par le Conseil national d’évaluation
dans son rapport d’activité 2000-2002, qui n’a cependant pas eu de
successeur…
10 - . Elle est absorbée par la Haute Autorité en santé, créée en 2004. Celle-
ci procède à l’évaluation des produits, des actes et des prestations de santé
pour proposer leur remboursement ou leur déremboursement par l’assurance-
maladie. Des agences d’évaluation de la qualité des soins, à l’instar du
National Institute for Clinical Excellence britannique, ont été mises en place
dans de nombreux pays européens depuis la fin des années 1990.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Chapitre 9

Les changements de l’action

publique
« RÉFORME », « rupture », « renouveau »,
« refondation », « adaptation », « mutation »,
« transformation », « rénovation », « innovation »,
« nouveauté »… : les termes ne manquent pas dans le
discours politique pour exprimer le changement dans
l’action publique. La raison en est assez évidente : la
capacité à agir sur la société et sur l’économie est au
fondement même de la légitimité politique. Et c’est bien
le changement qui atteste le mieux de cette capacité
d’action du politique. L’omniprésence de la référence
explicite ou implicite au changement dans le discours
politique conduit à focaliser l’attention sur la mise sur
agenda et sur la décision et donc à privilégier l’affichage
politique de mesures de politiques publiques au
détriment de leur mise en œuvre effective, qui peut en
être très éloignée comme on l’a vu dans le chapitre 4. La
mise en scène politique et médiatique du changement
peut ainsi faire écran à l’analyse. La reprise par exemple
du terme « réforme » accolé à de nombreuses lois amène
à partir a priori de l’idée de l’existence effective d’un
changement dans la politique publique concernée. Le
premier enjeu de l’analyse du changement dans l’action

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique est donc la mise à distance de la rhétorique et
de la symbolique politiques.
On comprend de ce fait que les analyses du
changement mettent largement l’accent, en particulier
dans les travaux américains, sur les limites et les
obstacles au changement. En témoignent notamment le
succès, déjà ancien, de la notion d’incrémentalisme
(Lindblom, 1959) et celui, plus récent, de la notion de
path dependence (Pierson, 2000). Ces deux notions
invitent à prendre en compte les différents éléments qui
font qu’une politique publique change peu, voire pas du
tout. Du point de vue théorique, ce sont donc
principalement les phénomènes d’inertie qui ont fait
l’objet d’une forte attention. Dans ce cadre, le
changement, lorsqu’il se produit, est graduel et
progressif, à l’opposé de la rupture ou du tournant mis
en avant par des leaders politiques.
Il en découle que les débats, scientifiques mais aussi
politiques et dans les médias sur le changement sont
fortement polarisés par une série de dichotomies : entre
changement et non-changement, entre dire et faire, entre
affichage et mise en œuvre concrète, entre rupture
brutale et transformation graduelle, entre changement
endogène et changement exogène… Le défi lancé à
l’analyse du changement dans l’action est de ce fait
double. Il s’agit, tout d’abord, de dépasser ces
dichotomies à plusieurs égards stérilisantes puisque le
plus souvent changements et non-changements se mêlent
et conduisent à des hybridations complexes (Fontaine et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Hassenteufel, 2002), parce que le changement peut être
symbolique avant d’être concret du fait de la dimension
performative du discours politique (dire le changement
pour le faire exister cognitivement par exemple), dans la
mesure où parfois le changement s’opère plus au niveau
de la mise en œuvre qu’à celui de la décision ; il faut
aussi tenir compte du fait que les temporalités du
changement s’entremêlent, que les dimensions du
changement peuvent être multiples et contrastées et que
les causalités du changement sont le plus souvent
diverses, combinant des facteurs spécifiques à la
politique publique et des facteurs qui lui sont extérieurs.
Le deuxième défi consiste à proposer un modèle
explicatif général du changement dans la mesure où une
grande partie des travaux se focalise sur deux aspects :
celui de l’intensité du changement (continuité ou non ?)
et celui des modalités du changement (rupture ou
gradualisme ?) en négligeant donc la question du
« Pourquoi ? » au profit de celle du « Comment ? ». Et
lorsque la question de l’explication est posée, l’accent
est le plus souvent mis sur un type de variable
(institutionnelle, cognitive ou contextuelle) en
négligeant les articulations entre les variables et surtout
le rôle des interactions d’acteurs.
Pour relever ce double défi il est préalablement
nécessaire de préciser quels sont les principaux
paramètres permettant de cerner ce qu’est le changement
dans l’action publique. Proposer un modèle explicatif
du changement repose sur deux exigences principales
qui seront ensuite développées : prendre en compte les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

différents obstacles au changement mis en évidence par
les travaux néo-institutionnalistes en particulier et
s’inscrire dans la perspective d’analyse de la
construction collective de l’action publique, basée sur la
mise en contexte dynamique des interactions d’acteurs.
Elle permet, d’une part, de combiner les variables
explicatives et, d’autre part, de s’inscrire dans une
perspective multiniveaux tenant compte tout
particulièrement du niveau européen.

Les paramètres du changement

dans les politiques publiques

Pour analyser le changement il faut au préalable se

poser une question en apparence simple mais en fait
assez complexe : que signifie le changement d’une
politique publique ? Pour y répondre il est nécessaire,
d’une part, de distinguer les différentes dimensions du
changement et, d’autre part, de spécifier l’échelle
temporelle à l’aune de laquelle le changement est
appréhendé.

Une grille d’analyse du changement

En effet, la première question qui se pose est celle de

savoir ce qui change précisément dans une politique
publique, autrement dit : quelles sont les dimensions du
changement ?
On peut partir de la distinction, souvent utilisée,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

proposée par Peter Hall (1993) entre trois ordres de
changement clairement hiérarchisés pour analyser les
transformations de la politique économique britannique
des années 1970 à la fin des années 1980. Pour lui, un
changement de premier ordre correspond à un
changement dans le mode d’utilisation d’un instrument
de politique publique existant, à la lumière de
l’expérience et de nouvelles connaissances ou pour
l’adapter à un nouveau contexte (il donne comme
exemple l’utilisation différente de l’instrument des taux
d’intérêt). Le changement de deuxième ordre correspond
à la création de nouveaux instruments de politique
publique (il donne comme exemple la mise en place de
nouveaux instruments de contrôle de la masse monétaire
ou des dépenses publiques). Enfin, le changement de
troisième ordre, le plus important et qui, pour Peter
Hall, conditionne les deux autres, est celui des objectifs
de la politique publique, c’est-à-dire son orientation
générale et les conceptions qui la sous-tendent (le
paradigme de la politique publique). Il donne comme
exemple le passage de modes de régulation
macroéconomiques d’inspiration keynésienne à des
modes de régulation macroéconomiques d’orientation
monétariste.
Ces distinctions sont très importantes pour deux
raisons. Tout d’abord, elles mettent en évidence des
différences de degré dans le changement : un
changement de premier ordre est moins important qu’un
changement de troisième ordre. Ensuite, elles soulignent
que changement et non-changement peuvent être

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

étroitement mêlés : de nouveaux instruments de
politique publique sont parfois mis en place et utilisés
sans que pour autant les objectifs changent, comme ce
fut le cas pour la politique monétaire britannique dans
les années 1970. Toutefois, deux aspects de ces
distinctions opérées par Peter Hall peuvent être discutés.
Le premier est le fait que, dans son cadre d’analyse, les
trois ordres sont emboîtés de façon assez hiérarchisée, le
changement de troisième ordre entraînant
nécessairement un changement de deuxième et de
premier ordre (p. 279). On peut en effet se demander si
les liens entre les différents ordres de changement ne
sont pas plus complexes, notamment parce que, parfois,
un changement de premier ordre ou de deuxième ordre
entraîne un changement de troisième ordre, ce qui
conduit à évaluer autrement l’importance relative des
trois ordres. Surtout, Peter Hall néglige d’autres
dimensions de changement qui peuvent jouer un rôle
tout aussi déterminant. Il s’agit, tout d’abord, d’un
changement au niveau des acteurs (émergence d’un
nouvel acteur, affaiblissement ou renforcement d’un
acteur, disparition d’un acteur…). Peter Hall souligne
l’importance des déplacements des lieux de pouvoir
( « sh ift in the locus of authority », p. 287), en
l’occurrence, dans le cas qu’il analyse, l’affaiblissement
du Trésor et l’affirmation d’économistes monétaristes
dans le débat public, mais il n’en fait pas une dimension
du changement, plutôt une variable explicative. Or, il
s’agit souvent d’une dimension importante, une
politique publique pouvant contenir la reconnaissance

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’un nouvel acteur (par exemple les associations
d’usagers dans un certain nombre de politiques
publiques récentes) ou faire émerger un nouvel acteur
institutionnel (par exemple les agences administratives),
ajouter ou au contraire soustraire des ressources à un
acteur, marginaliser un acteur en lui retirant toute
reconnaissance publique… De plus, ce niveau de
changement peut varier indépendamment des autres tout
en étant susceptible d’avoir des effets potentiels sur les
autres niveaux (y compris le changement dans les
objectifs puisque, comme le souligne Hall lui-même, des
changements dans les rapports de pouvoir peuvent
favoriser l’affirmation d’un nouveau paradigme de
politique publique).
En second lieu, les règles du jeu institutionnelles
peuvent aussi être considérées comme une dimension
importante du changement se distinguant des autres
dimensions et dont elles peuvent varier
indépendamment. Cette dimension du changement
concerne les règles régissant les interactions entre
acteurs, elle a donc des effets sur le recours aux
instruments de politiques publiques (par qui ? dans quel
contexte ? à quelles conditions ?…), sur les acteurs
(répartition des ressources institutionnelles, positions
occupées…) et sur la formulation des objectifs (par qui ?
comment ? sous quelle forme ?…). On se situe ici au
niveau des politiques procédurales.
Une autre dimension, occultée par Peter Hall peut-
être du fait du type de politique publique sur lequel il

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

s’appuie pour élaborer sa distinction, est celle des
bénéficiaires d’une politique publique, autrement dit le
public cible d’une politique publique ce qui renvoie
plus largement aux effets d’une politique publique
(outcomes). Il s’agit toutefois d’une dimension du
changement beaucoup plus dépendante des précédentes
(en particulier des objectifs mais aussi des instruments et
de leur usage) et qui a moins d’impact sur d’autres
dimensions que celle des acteurs, des règles
d’interaction et des objectifs.
Ainsi, plutôt que de distinguer trois ordres de
changement, nous proposons ici de mettre en avant
quatre dimensions interdépendantes du changement.
Parler de dimensions du changement permet, d’une part,
d’échapper à une vision trop hiérarchisée des niveaux de
changement et, d’autre part, de prendre en compte le
critère d’indépendance des niveaux. En effet, à notre
sens, une dimension du changement se caractérise par le
fait qu’elle peut varier indépendamment des autres, tout
en étant susceptible d’avoir un impact potentiel sur les
autres. Il s’agit donc d’une indépendance relative. Ces
quatre dimensions correspondent aussi à des niveaux
différents de l’action publique, comme le décrit le
tableau ci-dessous.
Tableau 8. Quatre dimensions
interdépendantes du changement

Impact
Niveau
potentiel sur les
Dimension du changement d’action
autres

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 publique dimensions
– Modification
des interactions
Instruments Modalités entre acteurs
concrètes (mise – Rend
(usage et création) en œuvre) possible la
reformulation
des objectifs
– Usage et
définition des
Politique (au instruments
Acteurs sens de Polity : – Redéfinition
(renforcement/affaiblissement,
émergence/disparition) rapports de du cadre
pouvoir) institutionnel
– Redéfinition
des objectifs
– Modalités
d’usage et de
définition des
instruments
Cadre d’interaction – Redéfinition
(règles du jeu Institutionnel des positions et
institutionnelles) des ressources
des acteurs
– Modalités
de définition des
objectifs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 – Usage et
définition des
Orientation de la politique instruments
publique – Redéfinition
(hiérarchie des objectifs et - Cognitif des positions et
système de représentation des ressources
sous-jacent) des acteurs
– Redéfinition
du cadre
institutionnel
Cette grille d’analyse se distingue donc de celle de
Peter Hall (dont elle s’inspire) par trois aspects
principaux :
d’autres dimensions sont prises en compte (celle
des acteurs et celle des cadres d’interaction)
sans que soient pour autant abandonnées
celles mises en avant par Peter Hall
(instruments et orientation) ;
ces dimensions ne sont pas hiérarchisées (même
si on voit que celle des instruments a moins
d’impact potentiel que les trois autres), par
conséquent l’orientation de la politique
publique n’est pas considérée comme la
dimension fondamentale puisque les acteurs
et/ou le cadre d’interaction peuvent aussi
avoir un impact sur l’ensemble de la politique
publique ;
elle met l’accent à la fois sur l’indépendance
relative des dimensions et sur leurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 interdépendances réciproques.
Cette grille permet d’appréhender à la fois les
principales dimensions des changements de l’action
publique à l’œuvre en France depuis les années 1980 et
leurs ambiguïtés.

Les dimensions des changements

de l’action publique en France

Les premières analyses d’ensemble des

transformations des politiques publiques en France ont
été proposées par Pierre Muller (1992). En ce qui
concerne l’orientation globale des politiques publiques,
il met en avant l’avènement d’un nouveau référentiel,
celui du marché, fondé sur les normes de la libre
concurrence et des principes économiques s’inscrivant
dans les conceptions néoclassique et monétariste. Il
conduit au rejet de l’intervention de l’État et à
l’imposition de politiques économiques d’austérité
compétitive privilégiant la lutte contre l’inflation et
l’action sur l’offre. Les principes liés au marché et à la
concurrence seraient ainsi devenus l’alpha et l’oméga
des politiques publiques, orientées prioritairement vers
la recherche de compétitivité économique dans le cadre
de l’intégration européenne et de la mondialisation.
Ce changement d’orientation de l’action publique est
fortement articulé à un changement au niveau des
acteurs caractérisé par la perte de centralité de l’État qui
résulte de l’affirmation d’autres acteurs : les acteurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

européens, les acteurs locaux et les acteurs privés.
En premier lieu, il faut souligner l’impact de la
dynamique européenne liée à l’achèvement du « grand
marché » en termes de liberté de circulation des capitaux
et de libéralisation des secteurs industriels, énergétiques,
de transport et de communication, puis de la mise en
place de l’Union économique et monétaire. Elle s’est
traduite par le transfert de la compétence de la politique
monétaire au niveau européen (à la BCE) et la mise en
place de contraintes fortes en matière de réduction des
déficits publics dans le cadre du pacte de stabilité. De
manière plus générale, la communautarisation d’un
nombre croissant de politiques publiques depuis le
milieu des années 1980 a entraîné une perte de contrôle
direct de l’État sur l’action publique.
La deuxième dynamique est liée au processus de
décentralisation par lequel les collectivités territoriales
sont devenues des acteurs à part entière des politiques
publiques. Elles se sont autonomisées par rapport à
l’État central du fait de la suppression de la tutelle a
priori par le préfet et du transfert du pouvoir exécutif
aux présidents de conseils généraux et régionaux.
Surtout, elles se sont vu transférer un nombre important
de compétences accompagnées de moyens administratifs
(la fonction publique territoriale comprend plus de
1,5 million d’agents, soit près du tiers de l’ensemble des
fonctionnaires) et financiers accrus (en 2004, les
dépenses des collectivités territoriales représentaient
près de 50 % des dépenses de l’État et plus de 70 % de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’investissement public [Le Galès, 2006, p. 309]).
La troisième dynamique contribuant à la perte de
centralité de l’État renvoie au rôle croissant joué par des
acteurs privés, en particulier les entreprises. La raison
première en est le processus de privatisation
d’entreprises publiques entamé entre 1986 et 1988 avec
la privatisation de treize grands groupes dans le secteur
bancaire (Paribas, Suez, Société générale, CCF…), le
secteur industriel (Saint-Gobain, CGE, Matra…) et celui
de la communication (TF1, Havas). Cette politique a été
relancée après 1993 avec la privatisation de nouveaux
groupes industriels (Rhône-Poulenc, Usinor, Pechiney,
Renault) et financiers (BNP), puis celle plus progressive
de services publics en réseau (France Télécom, EDF,
GDF). Par conséquent l’emploi dans le secteur public a
diminué de moitié entre 1985 et 2000. Par ailleurs, les
participations financières de l’État (dans les anciens
monopoles de service public en particulier) ont
nettement baissé depuis 2002. Ainsi, près de 50 % des
actions du CAC 40 en circulation appartiennent à des
investisseurs institutionnels étrangers (Culpepper, 2006,
p. 49).
Le rôle croissant des entreprises privées est également
net aux niveaux territoriaux infranationaux (urbains et
régionaux en particulier). La participation des acteurs
économiques privés s’effectue notamment dans le cadre
de la réalisation de grandes opérations d’aménagement
conduites pour valoriser l’accélération des connexions
avec le Bassin parisien (gares TGV ou aéroports), ainsi

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

que par la construction de quartiers d’affaires
internationaux (Euralille, Euroméditerrannée…). On
peut aussi mettre en avant l’intervention des groupes
privés dans plusieurs domaines (câble, chauffage urbain,
eaux, gestion des parkings, transport, traitement des
déchets, etc.), du fait du recours au marché et à la
délégation de services publics par les élus locaux des
grandes villes, depuis le début des années 1980. « En
raison de leur taille, de leurs ressources financières et
humaines, de la connaissance très précise des problèmes
que leur donnent leurs interventions en de nombreux
sites, les grandes entreprises urbaines deviennent
coproductrices de l’action publique urbaine » (Lorrain,
1995, p. 200).
L’intervention des acteurs privés concerne aussi des
politiques régaliennes, telles les politiques de sécurité.
On assiste dans ce domaine à l’émergence des
entreprises privées de sécurité qui comptent plus de
100 000 agents, soit près du tiers des personnels de
sécurité (Roché, 2004, p. 54). Elles jouent un rôle
croissant dans la surveillance des espaces publics du fait
du recours à leurs services de la part des collectivités
territoriales. Par ailleurs, les acteurs privés jouent un
rôle clé d’expertise auprès des acteurs locaux par la
réalisation des diagnostics locaux de sécurité qui
précèdent la signature des contrats locaux de sécurité et
dans le domaine de la vidéosurveillance, en pleine
expansion. Enfin, l’émergence des entreprises de
sécurité modifie la position du système pénal du fait
notamment du développement de dispositifs qui peuvent

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

alimenter la police et la justice.
« Au total, les entreprises sont plus souvent
présentes dans les espaces privés collectifs, mais aussi
les rues, et orientent indirectement l’activité de la
police (par les alarmes surveillées, les plaintes relayées
vers les forces nationales) ; elles réalisent aussi des
audits, prescrivent des « réponses » aux collectivités
locales, transporteurs, bailleurs, etc. De leur côté, les
assurances orientent l’action des particuliers et leur
propension à déposer plainte, donc leur usage du
service de police. Le système judiciaire n’est pas
privatisé, mais les firmes qui protègent ou assurent, qui
influent sur les comportements de plainte et qui
l’alimentent ainsi, jouent un rôle croissant.
L’interpénétration entre organisations publiques et
privées devient plus étroite. »
Roché, 2004, p. 56.

Cette multiplication des acteurs, résultant de

l’européanisation, de la territorialisation, de la
privatisation et de la transversalisation des politiques
publiques, s’accompagne de la mise en place de
nouveaux cadres d’interaction facilitant la coordination
entre des acteurs multiples, publics et privés, situés à
différents niveaux de l’action publique. Cette troisième
dimension du changement s’inscrit dans une logique
d’institutionnalisation de l’action collective (Duran et
Thoenig, 1996) correspondant à un processus adopté par
l’État « pour peser sur la conduite des affaires
publiques » en proposant « de façon peu coercitive des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

scènes d’action plus ou moins durables dans le temps »,
« destinées à structurer des modes d’échange et à
articuler des positions dans un contexte
d’interdépendance entre des problèmes, des acteurs et
des intérêts ». De ce fait « l’action publique est
coconstruite de manière collective » (p. 600-601). Ces
nouveaux modes de mise en cohérence de l’action
publique déployés par l’État reposent en particulier sur
la multiplication des instruments contractuels (quatrième
dimension du changement) selon trois déclinaisons
principales (Gaudin, 1999). Ils peuvent, tout d’abord,
prendre la forme de documents d’orientation qui
affichent une volonté générale de coopération et
présentent une orientation d’action plus qu’ils ne
détaillent des opérations à réaliser. Ils correspondent à
des chartes d’intention et au début d’une coopération
entre acteurs. Rentrent dans cette catégorie, par
exemple, les contrats de développement local, les
contrats de pays, ou encore les contrats d’animation
culturelle. On peut ensuite mentionner les contrats de
projet au caractère opérationnel plus affirmé. Ils
s’inscrivent dans des procédures stabilisées et reposent
sur des calendriers budgétaires précis et contraignants.
Ils correspondent à des projets partagés par des acteurs
publics et privés comme dans le cas des projets urbains.
La troisième déclinaison est celle des contrats de
programmation budgétaire et d’organisation de
financements croisés à moyen terme, dont l’exemple le
plus net est fourni par les contrats de plan État-région
(devenus contrats de projet en 2006) portant sur le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

financement d’investissements lourds (routes et
autoroutes, universités, hôpitaux, grands projets urbains,
chemins de fer) sur cinq (ou sept) ans. Ces contrats
impliquent de façon croissante non seulement l’État
central et les régions, mais aussi les départements et les
grandes villes. Derrière la variété de ces procédures, trois
modalités se dégagent : une négociation explicite sur les
objectifs qui s’inscrivent dans un projet transversal, un
accord sur un calendrier opérationnel qui dépasse
l’annualité budgétaire et le cofinancement des
opérations par des acteurs multiples (Gaudin, 1999,
p. 37).
Le développement de la contractualisation contribue à
remettre en cause deux figures constitutives de l’État
(Berrivin et Musselin, 1996) : celle de l’État comme
producteur unique de la règle de droit (qui devient
négociée) et celle de l’État comme garant de la mise en
œuvre des règles (qui fait l’objet d’un suivi partenarial).
Il n’est plus de ce fait le seul dépositaire de l’intérêt
général qui devient une catégorie à remplir (et non plus
une substance), un cadre d’interaction (et non plus un
contenu). La construction d’un bien commun résulte
désormais d’ajustements progressifs d’intérêts localisés
différents et en partie divergents, dans le cadre de
procédures peu finalisées mais structurant les
interactions (Lascoumes et Le Bourhis, 1998). On passe
de politiques substantielles à des politiques
processuelles, l’État définissant des procédures
d’interaction pour l’ensemble des acteurs impliqués par
une politique publique au lieu d’être le producteur

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

monopolistique de ces politiques publiques. Ainsi
émergerait un « État animateur » (Donzelot et Estèbe,
1994) qui a plus recours au « faire faire » qu’au « faire ».
Les quatre dimensions du changement que nous
venons d’identifier correspondent à une analyse du
changement de l’action publique en termes de retrait de
l’État et sont souvent synthétisées par la notion de
gouvernance. De manière générale elle renvoie, d’une
part, à des rapports horizontaux, faiblement hiérarchisés
et peu institutionnalisés, entre des acteurs multiples,
basés sur la négociation et la discussion ; d’autre part, à
la construction collective de l’action publique à la fois
par des acteurs étatiques et non étatiques (Benz,
Papadopoulos, 2006). Toutefois, en s’appuyant sur la
même grille d’analyse il est possible de mettre au jour
une autre logique de transformation à l’œuvre, en
apparence contradictoire avec le retrait de l’État mais en
fait assez fortement articulé avec celle-ci : celle de la
reconfiguration de l’État.
Au niveau de l’orientation des politiques publiques,
soulignons la place croissante qu’occupe un autre
paradigme : celui du risque, plus précisément
l’importance donnée à la prise en charge de « nouveaux
risques », liés notamment aux effets du développement
exponentiel des activités humaines. À plusieurs égards,
la prise en charge de ces nouveaux risques s’oppose à la
logique de concurrence et de marché. Il s’agit, tout
d’abord, des risques environnementaux qui
correspondent à une dynamique qui concerne

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’ensemble des politiques publiques dans une logique
transversale de « développement durable » au nom du
« principe de précaution » et de la « sauvegarde de la
planète » pour les « générations futures ». Ensuite, la
mise au jour de nouveaux risques sanitaires par des
crises (sang contaminé, vache folle, amiante, hormones
de croissance…) a entraîné l’élaboration d’une véritable
doctrine de la « sécurité sanitaire » s’imposant comme
une nouvelle obligation régalienne (Benamouzig et
Besançon, 2008, p. 288). Ajoutons que la
reproblématisation de la pauvreté en termes d’exclusion
correspond à la fois à la mise en évidence du caractère
multidimensionnel du processus d’exclusion et à la
définition d’une nouvelle forme de risque social. Il en a
résulté la création de dispositifs rompant avec la logique
d’assurance sociale au cœur du système française de
protection sociale : création du RMI en 1988, mise en
place d’un droit au logement en faveur des personnes
très défavorisés (loi Besson au début des années 1990
puis, en 2007, le droit au logement opposable), la
Couverture maladie universelle… De même, la prise de
conscience de l’apparition d’un nouveau risque social
lié au vieillissement permet de comprendre l’émergence
d’une politique de prise en charge des personnes âgées
sous la forme de la Prestation spécifique dépendance
puis de l’Allocation personnelle d’autonomie, qui
correspond à une extension de la couverture sociale par
un système de solidarité collective (Frinault, 2005).
Enfin, le développement de la petite et moyenne
délinquance conduisant à des transformations du

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sentiment d’insécurité (Roché, 2006) a joué un rôle clef
dans le développement de nouvelles politiques de
sécurité axées sur la lutte contre des nouveaux risques
renvoyant à la sécurité des biens et des personnes.
Les politiques publiques visant à prendre en charge
ces « nouveaux risques » s’accompagnent d’une
réaffirmation du rôle et de la responsabilité de l’État.
C ’ e s t particulièrement net dans le domaine de la
sécurité, mais on peut aussi souligner la dynamique
d’étatisation de la Sécurité sociale avec le
développement d’un « univers de la solidarité
nationale » pour la couverture santé, les prestations
familiales et la lutte contre l’exclusion, reposant sur des
prestations universelles ou sous conditions de
ressources, au financement de plus en plus fiscalisé, et
marqué par l’affaiblissement du rôle des partenaires
sociaux au profit de l’État (Palier, 2006, p. 221). Il en va
de même dans le domaine de la santé publique marqué
ces dernières années par la mise en place de « plans »
pilotés centralement par l’État (plan Cancer, plan
Alzheimer…), l’affirmation du rôle central de l’État en
matière de prévention dans la loi de 2004 (Bergeron,
2010) et le développement d’agences sanitaires
apparaissant comme de nouvelles bureaucraties
techniques renforçant la capacité d’expertise scientifique
de l’État et en fin de compte ses prérogatives
(Benamouzig et Besançon, 2005). De manière plus
générale, la prise en charge de « nouveaux risques »,
pourtant souvent apparus à la faveur de crises mettant au
jour les défaillances de l’État (sang contaminé, vache

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

folle, canicule, amiante…) conduit au renforcement de
l’image et du rôle de celui-ci comme gardien de la
sécurité, sous de nouvelles formes (Borraz et Gilbert,
2008).
La perte de centralité de l’État doit donc être
sensiblement nuancée comme le montre également
l’importante adaptation des acteurs étatiques à la
décentralisation. Ainsi, le rôle de coordination du préfet
a été affirmé par la loi de 1992 (ATR) ainsi que sa place
dans la négociation des contrats de plan État-région,
dans la politique de la ville et pour la gestion des fonds
structurels européens. On assiste aussi au renforcement
du contrôle de légalité et de conformité sur les
collectivités territoriales du fait de l’action croissante
des chambres régionales des comptes et des tribunaux
administratifs. À cela s’ajoutent les stratégies
territoriales de l’État central qui, dans le cadre de la
Révision générale des politiques publiques (RGPP) a,
depuis 2007, modifié sa propre organisation territoriale
en renforçant l’échelon régional au détriment de
l’échelon départemental (création de nouvelles
directions régionales, renforcement du rôle du préfet de
région…) et en modifiant plusieurs cartes administratives
(carte judiciaire, carte militaire.). On peut également
mentionner la création des Agences régionales de
l’hospitalisation auxquelles ont succédé en 2009 les
Agences régionales de santé afin de renforcer la capacité
de pilotage de l’offre de soins par l’État, l’impulsion
donnée à la mise en place du « Grand Paris » et la
création de nouveaux territoires tels les territoires

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’interventions prioritaires en matière de politique de la
ville (ZEP, quartiers DSQ, ZFU…) reposant sur la
définition de priorités par l’État central et sur la mise en
place de nouveaux dispositifs d’intervention.
Rappelons aussi que l’État central conserve le
monopole de la production de la loi. C’est donc lui qui
décide du transfert de compétences aux collectivités
territoriales, transferts qui restent partiels (l’État
conservant des compétences dans l’ensemble des
domaines de politique publique) et qui se caractérisent
par une forte fragmentation ainsi que de nombreux
chevauchements entre collectivités territoriales, ce qui
limite leur capacité d’action. L’État fixe également les
règles du jeu en matière de fiscalité comme en témoigne
la suppression de la taxe professionnelle, le principal
impôt local, en 2009. L’augmentation des transferts de
l’État a réduit l’autonomie financière des collectivités
territoriales (leur taux de ressources propres est passé de
60 % au début des années 1990 à 50 % une décennie
plus tard), prises en étau entre des dépenses qui se sont
fortement accrues du fait des transferts de compétences
et le contrôle renforcé du ministère des Finances (Le
Galès, 2006, p. 323).
On peut, enfin, nuancer la portée de la
contractualisation. Ainsi, en ce qui concerne la
négociation des contrats de plan État-région (CPER),
l’affichage en termes d’action publique conventionnelle,
autour de référentiels partagés de contractualisation, de
planification et de territorialisation, censés mettre à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

égalité État et régions dans la sélection des priorités
territoriales, est soumis à des régulations financières qui
peuvent s’en éloigner puisque l’État cherche aussi à
imposer ses règles du jeu, tant par l’affirmation d’un
« noyau dur » que financent les deux parties qu’en
recourant à des règles de négociation des crédits en
réalité floues et occultes (Leroy, 1999). De manière plus
générale, on peut souligner les limites des politiques
partenariales, tant en termes de capacité à dépasser les
logiques professionnelles sectorisées que de la
participation des citoyens et de prédominance de
logiques d’affichage et d’imputation de la part des élus
locaux qui entrent en tension avec la coproduction de
l’action publique (Maillard, 2000). Ces dernières
années, on assiste à un déclin des contractualisations
territoriales au profit d’interventions étatiques ciblées
reposant sur l’appel à projet, dans le domaine de la
politique urbaine (avec la politique de rénovation
urbaine), des politiques économiques (avec les pôles de
compétitivité), des politiques de recherche et
d’enseignement supérieur (avec les pôles d’excellence
dans le cadre du « grand emprunt ») et des politiques
sociales (avec les dispositifs de réussite éducative
notamment). Le financement sur projet s’accompagne de
mise en place de nouvelles agences d’intervention ad
hoc telles que l’Agence nationale de rénovation urbaine
(Epstein, 2005), l’Agence nationale de la recherche, ou
l’Agence pour l’innovation industrielle.
Les transformations en lien avec le référentiel du
marché se sont donc opérées « à l’ombre de l’autorité

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

hiérarchique de l’État » (Héritier, Lemkull, 2008) dont
le périmètre et les effectifs ont pourtant été restreints
avec les privatisations et la réduction des effectifs de la
fonction publique dans le cadre de la RGPP. D’un côté
l’État agit plus indirectement que directement, est plus
e n interaction qu’en action, délègue plus qu’il
n’intervient directement, fixe des objectifs, oriente et
incite plus qu’il ne met en œuvre lui-même ; de l’autre il
renforce ses capacités de contrôle à travers le
développement de l’audit, de l’évaluation, du
benchmarking, du contrôle de qualité, etc., notamment
dans le cadre des agences. Celles-ci forment des
institutions plus autonomes parce que distinctes des
administrations ministérielles classiques, et, en même
temps, elles fournissent les instruments du pilotage à
distance en précisant les finalités de l’action et déploient
des outils de contrôle du respect de ces objectifs. Cette
volonté d’orientation porte aussi sur les conduites
individuelles avec la multiplication d’instruments
incitatifs dans le domaine de la santé publique
(Bergeron, 2010) ou de la consommation (Rumpala,
2009) par exemple. On peut donc aussi, de manière
générale, parler de gouvernement à distance (Epstein,
2005b) par l’État.
Tableau 9. Les dimensions du changement de
l’action publique en France

Situation Caractérisation
Retrait de
initiale : du changement Reconfigura
l’État
Le « modèle Dimension du (Gouvernem

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

français » changement (Gouvernance)
Prise en
Référentiel du
Modernisation Orientation « nouveaux
marché
(sécurité)
Entreprises
Haute (acteurs
fonction privés) Gouvernant
publique Acteurs Collectivités - Experts
(acteurs territoriales Agences
technocratiques) Institutions
européennes
Concurrence/
Hiérarchiques Contrats-
Pilotage
(primauté de Règles Partenariats
(autonomie
l’autorité institutionnelles (transversalité
et contrôle)
étatique) et
horizontalité)
Intervention
directe Incitatifs
Privatisation
(sectorielle) Instruments Financemen
Procéduraux
Entreprises Évaluation
publiques

Cette grille d’analyse conduit, en fin de compte, à

souligner les ambiguïtés et les multiples facettes en
partie contradictoires des changements à l’œuvre
(Fontaine et Hassenteufel, 2002). L’orientation de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’action publique est devenue plus ouverte et incertaine,
dans un contexte de multiplication des acteurs et des
niveaux. Les transformations résultent le plus souvent de
l’articulation et de l’hybridation de logiques multiples
mêlant des éléments anciens et nouveaux, ce qui conduit
aussi à prendre en compte les différentes temporalités
pour appréhender le changement.

Les temporalités du changement

Dans le cadre des analyses du changement prédomine

la distinction entre temps court et temps long qui
renvoie soit à une articulation entre changement
(soudain) et continuité (dans la durée) comme dans
l’approche en termes d’équilibre rompu1 – ponctuated
equilibrium – (True, Jones et Baumgartner, 1999), soit à
une opposition entre deux types de changement : le
changement par rupture brutale et le changement
graduel. Cette modalité a été plutôt privilégiée dans les
approches dominantes du changement :
l’incrémentalisme tout d’abord, le néo-
institutionnalisme ensuite. Cette dernière approche
conduit à mettre en avant l’importance du temps long
qui permet de mieux appréhender non seulement les
causes, mais aussi les effets, et donc par là de
caractériser de manière plus pertinente le changement.
Au niveau des causes, Pierson (2004, p. 82-90)
distingue trois processus de longue durée à prendre en
compte dans l’analyse du changement : l’effet cumulatif,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’effet de seuil et l’effet d’enchaînement. Le premier
effet causal renvoie à des processus de changement très
graduels, tels les changements démographiques ou les
changements culturels qui n’ont un impact que sur la
longue durée. Il n’en va pas de même pour les effets de
seuil qui correspondent à une accélération du
changement du fait d’une accumulation sur la longue
durée. Dans ce cas des effets de long terme produisent
des effets de court terme à partir du moment où un seuil
est franchi, comme cela peut être le cas pour des déficits
publics ou le nombre de chômeurs. Le changement mêle
alors deux temporalités différentes. L’articulation des
différentes temporalités est également présente quand
s’opère un effet d’enchaînement à partir d’une cause
initiale, l’enchaînement pouvant aussi correspondre à
une accélération des temporalités. La prise en compte
des effets d’enchaînement conduit aussi à intégrer la
mise en œuvre dans l’analyse du changement. Comme le
souligne Pierson, le changement peut résulter de
l’enchaînement de séquences comme il l’a montré pour
les politiques de retrait de l’État providence au
Royaume-Uni et aux États-Unis (1994). Au cours des
années 1980 le retrait programmé (programmatic
retrenchment), c’est-à-dire annoncé politiquement, n’a
pas eu lieu (ou de manière limitée) ; en revanche un
retrait systémique (systemic retrenchment) a été opéré,
c’est-à-dire principalement des changements au niveau
des acteurs (affaiblissement des acteurs soutenant l’État-
providence, les syndicats en particulier) et des règles du
jeu institutionnelles. C’est la mise en place de ces

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

premières dimensions du changement qui a permis, dans
un second temps, d’opérer une réduction des
programmes sociaux. Le changement d’orientation
n’intervient qu’à moyen terme, à l’issue d’un processus
cumulatif. Ce type d’analyse conduit à abolir la
distinction entre cause et effets puisque ce sont les effets
cumulatifs de premières mesures qui deviennent des
causalités de changements ultérieurs. Ainsi la prise en
compte, nécessaire, du temps long permet d’intégrer
pleinement la mise en œuvre à l’analyse, non seulement
du fait des distorsions entre mise en œuvre et décisions,
mais aussi parce que la mise en œuvre peut être source
de changements.
Une autre conséquence de la prise en compte du
temps long est son apport en termes de caractérisation
du changement. En effet, celle-ci est étroitement liée à la
période d’observation comme le montre de façon
exemplaire le cas de la CSG : simple complément au
financement de la Sécurité sociale au moment de sa
création en 1991, c’est devenu le principal outil de
financement du système de protection sociale français,
permettant son étatisation croissante (Palier et Bonoli,
1999). Dans ce cas, la focale temporelle d’analyse
adoptée modifie profondément l’appréciation de
l’ampleur du changement (limité à court terme,
fondamental à moyen terme).
La prise en compte des différentes temporalités
apparaît nécessaire non seulement pour l’appréhension
du changement, mais aussi pour une meilleure

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

spécification de celui-ci. Toutefois, la perspective
historique ne conduit pas pour autant à mettre
uniquement en avant la forte continuité d’un certain
nombre de politiques publiques. Elle permet aussi de
voir comment se mêlent continuité et rupture.
L’adoption d’une perspective historique permet donc
non seulement de repérer des lignes de continuité par-
delà les changements apparents, mais aussi de mieux
identifier les éléments de transformation.
Le temps long, temporalité clef des politiques
publiques, qui se distingue de la temporalité politique,
bien plus courte, a été intégré principalement par les
approches mettant en avant les obstacles au changement.
La prise en compte de ceux-ci apparaît comme un autre
préalable indispensable à l’élaboration d’un modèle de
compréhension et d’explication du changement.

Obstacles et limites au changement

Les outils développés par l’analyse des politiques

publiques pour appréhender le changement ont porté
principalement sur les obstacles au changement qui sont
de deux ordres : d’une part, ceux liés à la multiplicité
des acteurs (au cœur de la notion d’incrémentalisme) ;
d’autre part, les effets des choix passés (au cœur de la
notion de path dependence).

Rationalité limitée et inertie des politiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques

La notion d’incrémentalisme a été développée par

Lindblom (1959). Dans la suite de Simon, il appréhende
les acteurs du processus décisionnel en termes de
rationalité limitée. Il y ajoute toutefois deux éléments
importants. Le premier est l’accent mis sur la
multiplicité des acteurs, se plaçant ainsi dans le cadre
pluraliste, ce qui le conduit à appréhender les processus
décisionnels en termes d’ajustement mutuel, de
compromis négocié entre différents acteurs qui
correspondent le plus souvent au plus petit
dénominateur commun puisque la recherche du
consensus est privilégiée. Le second est le postulat de la
préférence des acteurs pour le statu quo du fait des aléas
de l’information sur les conséquences des autres options
ainsi que de leur absence de perspective et de vision
d’ensemble :
« En temps ordinaire, et face aux problèmes
complexes, un décideur public n’a pas les capacités de
reconsidérer de façon systématique les objectifs
globaux des politiques en question, les raisonnements
ou les valeurs qui les ont justifiés ou l’ensemble des
alternatives et des conséquences qui pourraient être -
envisagées. Les décisions prises tendent, en
conséquence, à être fortement orientées par les
politiques, les valeurs et les comportements qui sont
déjà en vigueur. »
Jönsson, 2004, p. 259.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Comme le dit Lindblom, les acteurs se « débrouillent
au mieux » (« muddle through ») pour résoudre les
problèmes qui se posent à eux (plutôt que de réorienter
une politique publique) en se cantonnant à un nombre
limité de choix déjà connus et familiers.
C’est donc le caractère routinisé des processus
décisionnels qui est mis en avant par l’approche
incrémentaliste. Ils reposent sur des pratiques et des
contenus établis de longue date comme le montre le cas
des choix budgétaires (Wildawsky, 1979). En effet, ces
derniers correspondent le plus souvent à la reconduction
des choix des années précédentes, le changement ne
portant que sur une part marginale ou résiduelle du
budget voté chaque année : « le budget est incrémental.
Incrémental dans ses résultats comme le montre la
faiblesse des variations annuelles des crédits budgétaires
et des dépenses et incrémental dans la décision
budgétaire car, pour élaborer le budget, la négociation
s’opère sur la base de variations par rapport aux crédits
de l’année précédente et la plupart des dépenses sont
reconduites presque automatiquement d’une année sur
l’autre » (Siné, 2006, p. 113-114). Ce processus d’abord
mis en évidence aux États-Unis concerne aussi de façon
croissante la France comme le montre l’évolution du
budget de l’État français depuis le milieu des années
1970.

La « grande pétrification » du budget de l’État

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 français depuis 1975
La marge de manœuvre budgétaire s’est régulièrement réduite
depuis le milieu des années 1970 sous l’effet de l’accroissement de
la dette (qui entraîne une dépendance vis-à-vis des marchés
financiers du fait de son financement par émission de titres), de la
rigidification croissante des dépenses (notamment du fait des effets
de cliquet et du poids du versement des pensions) et des
prélèvements sur recettes qui privent l’État de ressources libres à
allouer. À cela s’ajoutent deux autres processus : la normalisation et
l’européanisation de la politique budgétaire. Le premier processus
renvoie à l’adoption du paradigme néolibéral qui met l’accent sur la
réduction des déficits publics, l’objectif prioritaire étant formulé en
termes de solde budgétaire, et l’abandon de politiques de relance
budgétaires conjoncturelles, dans un contexte de contrainte
extérieure renforcée. Le second processus résulte de la formation
d’un système d’action budgétaire européen dans le cadre de l’Union
économique et monétaire (pacte de stabilité et de croissance) qui
impose des normes budgétaires contraignantes (plafond de 3 % du
PIB, procédure de surveillance et de sanction en cas de déficit
excessif). Enfin, le développement d’une programmation
pluriannuelle du volume de la dépense publique contribue à cette
montée de l’incrémentalisme budgétaire, correspondant à une
dynamique de plus en plus endogène et contrainte du budget.

Siné, 2006.

Il en résulte, pour Lindblom, que les processus

décisionnels débouchent sur des changements très
progressifs dans une logique de correction progressive
des erreurs par apprentissage mutuel et par tâtonnements
successifs. Le changement est donc nécessairement
graduel, il se fait par petits pas sans remise en cause des
fondements d’une politique publique. Cette idée de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

dépendance vis-à-vis des choix du passé a été reprise et
approfondie par la notion de path dependence.

Le poids des choix passés : la « path dependence2 »

Celle-ci a d’abord été utilisée dans le cadre de travaux

économiques pour expliquer la non-adoption
d’innovations technologiques (David, 1985). L’exemple
dont part Paul David est celui du clavier QWERTY dont
l’adoption initiale dans les années 1870 aux États-Unis
est liée à des raisons contingentes, en particulier les
problèmes liés à l’enchevêtrement des barres de frappe
(une telle disposition du clavier permettait de réduire la
fréquence des chocs entre les barres de frappe) et des
considérations de marketing (les vendeurs pouvaient
rapidement taper le nom de la marque initiale – Type
Writer – dont toutes les lettres étaient rassemblées sur
une seule rangée). Dès les années 1890 des progrès
techniques ont permis de résoudre l’enchevêtrement des
barres de frappe et ont entraîné la mise sur le marché de
nouvelles dispositions de claviers, plus rapides et plus
efficaces. Pourtant, c’est le clavier initial qui s’est
imposé comme la norme standard à cette époque et qui
l’est resté depuis. Pour expliquer l’adoption de ce
clavier non optimal, David met en avant trois éléments.
Le premier, et le plus important, est l’existence
d’interdépendances fortes entre utilisateurs et
producteurs. Dans ce cas, le fait que les premières
méthodes d’apprentissage de la dactylographie se soient

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

basées sur le clavier QWERTY a incité à la production
de machines adoptant ce clavier. Cette interdépendance
a largement favorisé la standardisation. À cela s’ajoutent
les effets des économies d’échelle et le caractère
quasiment irréversible de l’investissement initial dans la
formation à la dactylographie et la production de masse
des machines. Le changement de clavier aurait supposé
des coûts importants, la modification des chaînes de
production et un nouvel apprentissage. L’évolution
technologique est donc verrouillée par un choix initial
dont l’effet est démultiplié par des boucles de
rétroactions positives (positive feedbacks) entraînant un
mécanisme d’autorenforcement du sentier de
dépendance initial.
Arthur (1994) a systématisé les conditions permettant
d’expliquer qu’un choix technologique initial entraîne
une irréversibilité croissante : des coûts fixes élevés
entraînés par une nouvelle technologie, l’importance des
effets d’apprentissage (un changement technologique
nécessite l’apprentissage de nouveaux savoirs et de
nouvelles compétences ce qui rend obsolètes des savoirs
et des compétences acquises, par là le changement
technologique contribue à bouleverser des hiérarchies
professionnelles établies), l’existence
d’interdépendances entre une technologie et son
environnement (effet de coordination) et la dimension
autoréalisatrice des anticipations adaptatives. Douglass
North (1990) a mis en avant le fait que les effets
contraignants des choix technologiques initiaux valaient
plus généralement pour les institutions.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 À partir de ces travaux d’économistes, Paul Pierson
(1993, 1994, 2000, 2004) a clarifié la définition de la
notion qui « renvoie à un processus dynamique
entraînant des rétroactions positives (positive
feedbacks) » (2004, p. 20). Il limite donc la path
dependence à un processus d’autorenforcement d’un
choix initial dont l’irréversibilité croît avec le temps. La
notion de path dependence permet donc d’expliquer le
caractère fortement contraint des choix présents puisque
le domaine du possible est verrouillé par l’existant,
découlant d’un choix initial. L’accent est ainsi mis sur la
difficulté à revenir sur celui-ci. Pierson a mis en lumière
deux ensembles de raisons pour lesquelles ce processus
joue un rôle plus important dans la sphère politique que
dans la sphère économique. Le premier renvoie à quatre
aspects fondamentaux de la vie politique qui la rendent
particulièrement sensible aux mécanismes
d’autorenforcement. Il s’agit tout d’abord du rôle de
l’action collective qui repose sur des interdépendances
fortes, des coûts initiaux élevés et sur l’existence
d’anticipations adaptatives. Vient ensuite la forte densité
institutionnelle de la vie politique : les institutions
politiques structurent fortement les interactions entre
acteurs. Le troisième aspect est le caractère cumulatif du
pouvoir politique qui renforce les asymétries. Enfin, la
politique se caractérise aussi par l’importance des
ambiguïtés et de l’opacité qui favorisent la domination
de systèmes de représentation figés.
Le deuxième ensemble de raisons que met en avant
Pierson est le fait que les mécanismes de correction des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

choix initiaux existant en économie sont peu efficaces
dans la sphère politique, du fait de l’absence de critères
d’efficience partagés, de la prédominance de l’horizon
temporel du court terme (horizon électoral) et du biais
en faveur du statu quo des institutions politiques
découlant de règles de modification particulièrement
rigides (par exemple l’exigence de majorités qualifiées
ou de l’unanimité).
Si certains des arguments de Pierson peuvent être
discutés (ainsi la rigidité des institutions politiques ou le
caractère plus cumulatif du pouvoir politique par
rapport au pouvoir économique), il s’agit avant tout ici
de mettre en avant le fait que la notion de path
dependence permet de comprendre l’importance du
verrouillage (lock in) de certaines politiques publiques,
en particulier les politiques de protection sociale sur
lesquelles Pierson a principalement travaillé (1994,
1996). De même que pour les choix technologiques,
l’importance des coûts fixes (investissement initial) et les
interdépendances (effet de coordination) peuvent
fortement verrouiller l’espace des possibles d’une
politique publique. Pour le premier facteur
d’irréversibilité, Pierson (1993) met en avant le cas des
politiques d’infrastructures (communications, transports
et logement) et de retraite qui se caractérisent par des
coûts fixes particulièrement élevés.

La dépendance vis-à-vis du choix initial des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 systèmes de retraite par répartition
La logique de solidarité entre générations sur lesquels sont
construits les systèmes de retraite par répartition (les actifs
d’aujourd’hui paient pour les retraités d’aujourd’hui) rend
quasiment impossible leur remise en cause sous la forme d’un
système reposant sur une logique d’épargne individuelle (retraite
par capitalisation : les actifs d’aujourd’hui financent leurs retraites
de demain). Pour passer d’un système à l’autre il faudrait soit faire
payer deux fois les cotisants actuels (pour les retraités et pour eux-
mêmes), soit arrêter le versement des pensions de retraite. Aucune
de ces solutions n’est envisageable politiquement et seul un
changement limité (introduction de la capitalisation en maintenant un
système de répartition moins généreux) est possible.

En ce qui concerne le deuxième facteur

d’irréversibilité, commun avec le domaine économique,
à savoir le verrouillage par les interdépendances
générées par un choix initial, Pierson (1993) met
l’accent sur les effets en retour des politiques publiques
antérieures (policy feedbacks) qui peuvent avoir
notamment pour effet de structurer des groupes
d’intérêts, qualifiés de constituencies, dépendant de la
politique publique existante. Ces groupes vont s’opposer
au changement. Pierson donne comme exemple les
anciens combattants, les handicapés ou les retraités qui
sont des groupes créés par des politiques publiques (pas
de retraités sans systèmes de retraite par exemple) et
fortement attachés à les défendre. Plus généralement, les
rapports de pouvoirs existants peuvent verrouiller les
choix possibles, un changement présentant le risque de
remettre en cause des équilibres établis, en particulier la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

place privilégiée d’un acteur qui a progressivement
accumulé des ressources pertinentes. C’est ce que
montre le cas de la politique agricole du fait du poids
acquis par la FNSEA (Fouilleux, 2002).
De plus, comme dans le domaine économique, les
verrous cognitifs (préférence pour le passé du fait de la
prévisibilité des situations établies et les effets
d’apprentissage) interviennent aussi, comme l’avaient
déjà montré les tenants de l’incrémentalisme. Surtout,
les analyses de Pierson permettent de mettre en avant
des verrous spécifiquement politiques : électoraux et
institutionnels.
Il faut, en effet, tenir compte des dynamiques
électorales et de la prédominance des logiques
politiques d’évitement de la sanction par le vote (blame
avoidance). Comme Weaver (cf. chapitre 6) Pierson
(1996, p. 145-147), part du biais négatif des électeurs
qui votent plus contre (un gouvernement qui prend des
mesures allant à l’encontre de leurs intérêts) que pour
(des promesses de changement auxquelles ils croient de
moins en moins)3. De fait les politiques publiques ont
souvent un coût concentré et visible à court terme (en
particulier pour certains groupes) et un bénéfice diffus et
visible à moyen et long termes comme l’illustre le cas
des réformes des retraites depuis les années 1980. Les
coûts en sont sensibles à court terme pour les électeurs
(augmentation des cotisations, diminution du montant
des pensions, report de l’âge de départ à la retraite…)
alors que les bénéfices concernent un avenir lointain et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

un public non défini (préserver un système de retraite
par répartition pour les générations futures). Cette
tension est également sensible pour les politiques visant
la préservation de l’environnement. Elles ont souvent un
coût économique à court terme (augmentation du prix de
l’énergie par exemple) pour un bénéfice concernant
l’ensemble de la planète à un horizon d’un siècle ou
plus (dans le cas de la lutte contre le réchauffement
climatique par exemple). Ainsi, l’évitement de la
sanction électorale, qui fait prédominer l’horizon
temporel du court terme, favorise donc également le
statu quo comme l’illustrent les difficultés d’adoption
d’une taxe carbone.
Les verrous sont également importants pour les
institutions politiques. Tout d’abord parce que leur
densité est forte. Les effets d’irréversibilité découlant de
la rigidité (stickiness) des institutions existantes sont
particulièrement marqués. Ensuite, les institutions
politiques offrent des possibilités à certains acteurs de
s’opposer au changement par l’existence de « veto
points ». C’est tout particulièrement le cas de systèmes
politiques caractérisés par le bicaméralisme ou ceux
permettant le recours au référendum abrogatif (exemple
de la Suisse). Enfin, les biais en faveur du statu quo sont
renforcés par des règles de majorité qualifiée ou
d’unanimité. Ce lien entre institutions politiques et
obstacles au changement a été systématisé par George
Tsebelis (2002) à partir de la notion d’acteur veto (veto
player). Il les définit comme des « acteurs individuels ou
collectifs dont l’accord est nécessaire pour modifier le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

statu quo. Il en résulte que tout changement nécessite un
accord unanime de tous les acteurs veto » (p. 19). Il en
distingue deux types : les acteurs veto institutionnels
dont la capacité à s’opposer découle de la Constitution
(il donne comme exemple, pour les États-Unis, le
Président et les deux chambres du Congrès dont l’accord
est nécessaire pour adopter une loi) et les acteurs veto
partisans (par exemple un parti majoritaire ou les partis
membres d’une coalition gouvernementale). Le
changement sera d’autant plus difficile que le nombre
d’acteurs veto est grand, que leur distance idéologique
est élevée et que leur cohésion interne est forte. Plus
précisément, Tsebelis met en évidence le poids des
institutions politiques à partir de la mesure de l’impact
des gouvernements de coalitions, des référendums, du
fédéralisme, du bicaméralisme et des règles de majorité
qualifiée sur le nombre d’acteurs veto. Sur le plan
empirique, il prend le cas de la législation sur le travail
et du budget pour démontrer le lien entre nombre
important d’acteurs veto et continuité de l’action
publique.
Ainsi, l’approche en termes de path dependence tout
comme l’approche incrémentaliste mettent en évidence
l’importance des obstacles au changement mais ne
permettent pas de comprendre les changements, en
particulier au niveau des acteurs, de l’orientation d’une
politique publique et des règles du jeu institutionnelles.
Il faut donc maintenant se pencher sur les analyses
mettant en avant des variables explicatives du
changement permettant de surmonter les obstacles au

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

changement qui viennent d’être présentés.

Expliquer le changement dans l’action

publique

Les approches cherchant à expliquer le changement

mettent en évidence le poids de variables exogènes et/ou
endogènes. Toutefois, en général, elles ne prennent pas
suffisamment en compte les acteurs, pourant nécessaire
pour expliquer pourquoi, dans certains cas, les obstacles
au changement sont surmontés pour transformer une
politique publique.

Variables exogènes et variables endogènes

La plupart des analyses de politiques publiques, en

particulier celles qui mettent en avant la forte continuité
de l’action publique, soulignent le rôle du contexte dans
le changement. Le raisonnement causal est le suivant :
une modification du contexte ouvre une fenêtre
d’opportunité qui permet la transformation d’une
politique publique, le plus souvent sous la forme d’une
adaptation à ce nouveau contexte. Une autre variante de
ce modèle se fonde sur la survenance d’un choc exogène
qui entraîne une rupture, plus ou moins brutale, à cause
des effets déstabilisants sur la politique publique. Plus
précisément, c’est généralement le contexte économique
(ainsi le contexte budgétaire pour les réformes de la
protection sociale) qui est mis en avant comme

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

principale force de pression en faveur du changement.
Toutefois, le contexte politique est également pris en
compte, l’accent étant particulièrement mis sur le
caractère propice au changement des lendemains de
victoire électorale nette du fait de la légitimité qu’elle
confère aux acteurs gouvernementaux bénéficiant d’un
fort soutien partisan (Keeler, 1994), pour quelques mois
tout au moins4. Plus récemment, l’accent a également
été mis sur le rôle du contexte supranational dans le
changement : européen pour les pays membres de
l’Union européenne (ou pour ceux aspirant à le devenir)
et/ou international (par exemple l’ouverture d’un cycle
de négociations commerciales internationales,
l’existence d’un accord international en matière
d’environnement ou la pression exercée par telle ou telle
institution internationale sur des pays extérieurs à
l’OCDE en particulier). D’autres auteurs mettent en
avant le poids décisif de contextes plus généraux. C’est
le cas en particulier pour l’approche en termes de
référentiel (Jobert, Muller, 1987) qui explique le
changement d’une politique publique par un
changement de référentiel global (concernant l’ensemble
des politiques publiques). Celui-ci invalide les
fondements cognitifs des politiques sectorielles qui
doivent s’adapter au nouveau référentiel global. Cet
ajustement entre la politique sectorielle et le nouveau
référentiel global est opéré par des médiateurs (par
exemple les agriculteurs modernisateurs du CNJA pour
la politique agricole au début des années 1960). Enfin,
certains (cf. Capoccia, Kelemen, 2007), à la suite de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Paul Gourevitch (1986), mettent en avant le rôle de
conjonctures critiques (critical junctures) correspondant
à des situations de crises ouvrant, momentanément, le
champ des possibles du fait de la fluidité qu’elles
produisent tant au niveau des institutions que des
interactions entre acteurs et secteurs d’action publique.
Si l’ensemble des analystes s’accordent pour conférer
un rôle au changement de contexte, tous ne se satisfont
pas d’un type d’explication reposant avant tout sur des
facteurs exogènes à la politique publique considérée.
C’est pourquoi d’autres auteurs ont essayé de mettre en
évidence des variables endogènes permettant d’expliquer
le changement. Ce fut tout d’abord le cas des variables
cognitives. C’est à nouveau l’analyse proposée par Peter
Hall (1993) qui constitue ici la référence principale. Il
met en avant le rôle des crises de paradigmes, c’est-à-
dire la remise en cause des fondements cognitifs d’une
politique publique par une accumulation d’anomalies
(policy failures), autrement dit les effets non attendus
d’une politique et surtout non expliqués par la
conception qui la sous-tend.
« Le mouvement d’un paradigme à un autre qui
caractérise les changements de troisième ordre repose le
plus vraisemblablement sur une accumulation
d’anomalies, l’expérimentation de nouvelles formes
d’action publique et l’échec de la politique
préexistante qui favorisent un déplacement de la
configuration de pouvoir de la politique publique et
entraînent une concurrence étendue entre des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 paradigmes rivaux. Cette compétition peut déborder les
limites de l’État et concerner plus largement
l’ensemble de l’arène politique. Elle s’achève lorsque
les tenants du nouveau paradigme stabilisent leurs
positions de pouvoir dans la politique publique et sont
alors en mesure de réaménager l’organisation et les
modes opératoires standardisés du processus d’action
publique ainsi que d’institutionnaliser le nouveau
paradigme. »
Hall, 1993, p. 280-281.

L’exemple de la crise du paradigme keynésien fait,

dans ce cadre, figure de cas de référence.

Le changement dans la politique

macroéconomique
britannique dans les années 1970-1980 :
du paradigme keynésien au paradigme
monétariste
Le changement a pour origine première des évolutions
économiques dans les années 1970 dont la plus significative est la
concomitance de la montée de l’inflation et de la stagnation de la
croissance et de l’emploi. Outre son caractère intrinsèquement
négatif, il s’agissait, de plus, d’une anomalie du point de vue de la
théorie keynésienne du fait de la contradiction avec la courbe de
Philips (relation inversée entre inflation et chômage). Il en découla
une série d’erreurs de prévisions et des échecs économiques
patents, en particulier le recours à un prêt du FMI en 1976 suite à la
chute de la livre sterling. La légitimité du paradigme keynésien fut
également érodée par les difficultés croissantes de la négociation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 collective avec les syndicats (rendant difficile une politique des
revenus) et du contrôle des marchés financiers. Il en résulta un
affaiblissement du Trésor, acteur traditionnellement dominant dans
la politique macroéconomique, et un élargissement du débat public
sur ce domaine majeur de politique publique. Les tenants du
paradigme monétariste (des journalistes et des acteurs politiques
plus que des économistes) purent alors de plus en plus le présenter
comme une alternative crédible. Finalement, l’échec économique et
social (avec « l’hiver du mécontentement » de 1978-1979) du
gouvernement travailliste favorisa la nette victoire électorale des
conservateurs, qui avaient endossé les principes économiques
monétaristes pour s’opposer plus nettement, en 1979. Avec l’arrivée
au pouvoir de Margaret Thatcher, l’autorité du Premier ministre (et
de ses conseillers économiques acquis au monétarisme) s’est
affirmée sur la politique macroéconomique au détriment du Trésor,
ce qui a permis d’asseoir la suprématie du nouveau paradigme,
renforcée par la promotion de hauts fonctionnaires favorables au
monétarisme.

Hall, 1993 p. 283-287.

C’est donc l’invalidation des fondements cognitifs

d’une politique publique par ses résultats concrets qui
favorise le changement de conception d’ensemble sous-
tendant l’action publique, porté par des acteurs
cherchant à occuper une nouvelle position de pouvoir.
Ainsi, l’approche à dominante cognitive de Peter Hall
conduit à prendre en considération les acteurs comme
autre variable importante du changement. Il en va de
même pour l’approche en termes d’équilibre interrompu
(ponctuated equilibrium) qui fait du changement
d’image de la politique publique (policy image) le
facteur déclencheur du changement. L’image de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politique publique est définie comme un « mélange
d’information empirique et d’appels émotionnels »
(True, Jones et Baumgartner, 1998, p. 101). C’est donc
lorsque la représentation dominante d’une politique
publique est contestée que d’autres acteurs peuvent
jouer un rôle dans la politique publique. Un des
exemples analysé dans cette perspective est celui de
l’énergie nucléaire civile aux États-Unis. Tant qu’elle
s’appuyait sur une représentation dominante, associée au
progrès économique et à l’expertise technique, la
stabilité de la politique publique, conduite par un
nombre réduit d’acteurs, était assurée. Cette
configuration monopolitisque a commencé à être remise
en cause à partir du moment où des acteurs, au départ
marginaux, ont été en mesure de diffuser une autre image
associant l’énergie nucléaire au danger (d’accident) et à
la dégradation de l’environnement (question des déchets
en particulier) (Baumgartner et Jones, 1993, p. 59-82).
Ces approches à dominante cognitive reposent donc
sur deux variables interdépendantes : celle des idées et
celle des acteurs. Ces derniers ont été pris en compte de
manière encore plus nette par les tenants du néo-
institutionnalisme qui, comme on l’a vu dans la section
précédente, mettent en avant le verrouillage des
politiques publiques par les institutions existantes.
Pierson a mis l’accent sur le rôle des acteurs
politiques dans le changement en s’appuyant sur le cas
des politiques de protection sociale (1994). Il distingue
t r o i s stratégies, plus complémentaires qu’opposées,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

permettant d’atténuer le risque de sanction électorale.
La première est celle de la dissimulation des réformes
par une grande complexité technique (par exemple
modifier le mode de calcul du montant des retraites au
lieu de leur montant), l’introduction de changements à
la marge (au niveau des instruments en particulier) et le
déplacement dans le temps des effets (faibles effets à
court terme et effets différés importants à moyen et à
long terme). La deuxième est la stratégie de division des
opposants potentiels en segmentant les effets des
changements (par exemple réformer séparément les
régimes de retraite du secteur public et du secteur privé).
La troisième est la stratégie de compensation en offrant
des contreparties à ceux qui supportent le coût du
changement (par exemple allonger la durée de cotisation
tout en permettant à certaines catégories de prendre leur
retraite de manière anticipée). Cette analyse rencontre
cependant deux limites : la première est le fait qu’elle se
cantonne aux acteurs politiques, la seconde est que ces
stratégies posent plusieurs problèmes : la dissimulation
rend difficiles les mécanismes d’imputation pourtant
nécessaires à la légitimation politique (comme on l’a vu
dans le chapitre 7) tandis que les stratégies de division et
de compensation peuvent conduire à rendre
contradictoire le contenu du changement, voire à en
annuler quasiment le contenu.
Cette question de l’analyse du changement malgré les
obstacles institutionnels a été prise en charge de manière
plus systématique par Streeck et Thelen (2005) et les
auteurs qu’ils ont réunis. Tout en s’inscrivant dans une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

perspective néo-institutionnaliste, ils soulignent l’impact
que peuvent avoir des stratégies institutionnelles de
changement graduel. Leur point de départ est une
double critique des travaux institutionnalistes : d’une
part, de leur biais « conservateur » parce qu’ils mettent
plus l’accent sur les continuités que sur les changements
et, d’autre part, du caractère réducteur de l’explication
dominante du changement basée sur des éléments
exogènes, en particulier l’idée d’un choc exogène qui va
entraîner une rupture d’équilibre de la politique
publique. Contrairement à la plupart des travaux
incrémentalistes et néo-institutionnalistes, ils mettent en
avant l’importance des changements qui surviennent par
accumulation progressive d’ajustements souvent
insensibles et invisibles. Cette modalité de changement
est qualifiée de « transformation graduelle » (p. 9). Plus
précisément, ils s’intéressent à la façon dont des
changements dans les pratiques des acteurs interviennent
dans un cadre institutionnel qui reste stable. Le
changement graduel est donc le produit de
transformations dans les logiques d’acteurs au sein des
institutions existantes. Ils distinguent cinq modalités de
changements graduels correspondant à des
transformations importantes d’une politique publique.
La première est le déplacement (displacement). Il se
fonde sur la redécouverte ou l’activation de façons de
faire négligées ou marginalisées mais présentes à l’état
latent au sein du système institutionnel existant. Deux
exemples de ce type de changement graduel sont fournis
par le chapitre de Colin Crouch et Marteen Keune

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(2005) dans l’ouvrage collectif cité ci-dessus : celui du
changement économique en Hongrie à partir de la fin
des années 1980 qui s’est appuyé sur les pratiques
d’économie de marché développées depuis les années
1970 à l’ombre de l’économie d’État ; celui du tournant
néolibéral de l’économie britannique au tournant des
années 1970-1980 qui s’est notamment appuyé sur les
pratiques du secteur financier qui avaient coexisté avec
les pratiques keynésiennes. Une variante de cette
modalité de changement est fournie par les cas
d’importation de pratiques institutionnelles d’autres
pays ou d’autres domaines. Ainsi les logiques de
transformation endogènes sont favorisées par des
éléments exogènes. Ces logiques endogènes sont portées
par des acteurs dont « soit les intérêts sont entrés en
contradiction avec les institutions et les pratiques
existantes, soit parce qu’ils testent de nouvelles façons
de faire au sein des institutions existantes, peut-être pour
tenter de répondre à de nouvelles conditions extérieures
qui émergent » (Streeck et Thelen, 2005, p. 21). Dans ce
cas, ce sont donc des pratiques existant de façon latente,
portées par des acteurs innovateurs dans un nouveau
contexte, qui s’imposent dans des institutions
existantes5, au sein desquelles s’opère un déplacement
de logique dominante.
La deuxième forme de transformation graduelle est
qualifiée d’empilement (layering). Elle se fonde sur
l’adjonction d’un nouveau dispositif à la marge des
institutions existantes dont l’importance s’accroît
progressivement alors que les dispositifs dominants

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

s’étiolent. Le mécanisme fondamental est celui de la
croissance différentielle (differential growth) : forte
croissance des nouveaux dispositifs, déclin graduel des
dispositifs existants qui sont progressivement supplantés
par les nouveaux. C’est ainsi que Bruno Palier (2005),
dans un autre chapitre du même ouvrage, montre
comment le système de protection sociale français a été
progressivement transformé par la mise en place de
nouveaux dispositifs reposant sur des critères de revenus
(et non plus sur le travail), tels le RMI ou la CMU, et
financés par l’impôt (et non plus les cotisations sociales)
avec la mise en place de la CSG. Ces dispositifs ont été
créés à la marge du système de protection sociale
français reposant sur une logique bismarckienne (lien
couverture/travail et financement par cotisations) ; ils
ont progressivement pris une place croissante, ce qui
correspond à une libéralisation et à une étatisation de la
Sécurité sociale.
La troisième modalité est la dérive (drift). Elle se
fonde sur la non-adaptation délibérée d’un système
institutionnel à un nouveau contexte : ce décalage
entraîne l’affaiblissement croissant des institutions
existantes qui sont alors progressivement supplantées par
de nouvelles. Jacob Hacker (2005) met en avant cette
modalité à travers le cas du système de santé américain
qui a connu une nette privatisation du risque maladie
depuis les années 1970, du fait d’une non-adaptation
volontaire du système existant au déclin de la prise en
charge au niveau des entreprises. Cette évolution est
liée, d’une part, au coût croissant de la santé (que les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

entreprises ne veulent ou ne peuvent plus couvrir) et,
d’autre part, à la précarisation de l’emploi. Il en résulte
une croissance du nombre de personnes non couvertes
collectivement : à savoir les salariés couverts ni par leur
entreprise, ni par le système public (qui ne couvre que
les pauvres, les handicapés et les personnes âgées). Il
s’agit essentiellement de personnes faiblement
qualifiées, souvent noires ou d’origine hispanique, dont
l’emploi est instable. L’échec de la mise en place d’une
assurance santé aux États-Unis (plan Clinton) au milieu
des années 1990 a accentué cette évolution vers une
privatisation de la santé sans changement majeur
apparent, du fait de la non-adaptation volontaire du
système existant.
La quatrième modalité est la conversion (conversion)
qui correspond à la réorientation d’une institution
existante vers de nouveaux buts et/ou fonctions. Ce
processus découle de décalages existant entre des règles
institutionnelles et leur application concrète. Il est
favorisé par les ambiguïtés de ces règles (parce qu’elles
résultent le plus souvent de compromis) et surtout par
des changements de contexte. Dans son chapitre Jonah
Levy (2005) montre qu’en France ce sont les institutions
étatiques, auparavant orientées dans une logique
interventionniste, qui ont été réorientées vers le marché.
Le « tournant néolibéral » de l’économie française s’est
opéré sans démantèlement des institutions « dirigistes »
qui, d’une certaine façon, ont même favorisé le
changement du fait des moyens d’action qu’elles offrent
aux acteurs porteurs du changement.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 La cinquième et dernière modalité est l’épuisement
(exhaustion), c’est-à-dire l’autodestruction d’institutions
existantes. Le processus est ici moins délibéré que pour
la dérive, comme le montre le cas du système de
préretraites allemand étudié par Christine Trampusch
(2005) dans le même ouvrage. Ce système, créé dans un
contexte de quasi-plein emploi, a bien fonctionné tant
qu’il ne concernait qu’un nombre réduit de personnes
(dans des industries en déclin) et qu’il ne correspondait
pas à une aspiration collective. Avec le développement
du chômage de longue durée et, surtout, la très forte
croissance du chômage suite à la réunification
allemande, ce système a été surutilisé, ce qui a entraîné
son déclin du fait des effets négatifs de son mode de
financement pesant fortement sur la compétitivité des
entreprises.
Le principal mérite de cet ensemble très riche de
recherches est de permettre de comprendre comment des
changements s’opèrent malgré l’importance des
verrouillages institutionnels, en mettant en avant le
caractère progressif du processus de transformation des
politiques publiques, en articulant dimensions
endogènes et exogènes et en prenant en compte le rôle
des acteurs et de leurs logiques d’action. Toutefois, trois
limites de cette perspective d’analyse peuvent être mises
en avant. La première est le fait qu’elle ne porte que sur
une modalité de changement : le changement graduel ; la
deuxième est le fait que la dimension descriptive semble
prendre le pas sur la logique explicative comme le
montre l’attention portée à la typologie6 des modes de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

transformation graduels ; enfin, si le rôle des acteurs est
souligné, il ne fait pas l’objet d’un traitement
systématique, remarque que l’on peut aussi faire à
propos de l’approche en termes de paradigme ou
d’équilibre rompu.

Les explications centrées sur les acteurs

Dans un deuxième ouvrage, dirigé cette fois-ci avec

James Mahoney, Kathleen Thelen (Mahoney, Thelen,
2010) introduit plus directement les acteurs en
distinguant quatre catégories d’acteurs porteurs de
changements à l’intérieur même des institutions : les
acteurs insurrectionnels (représentant des groupes
défavorisés), les acteurs symbiotiques (utilisant les
institutions pour leurs propres fins), les acteurs
subversifs (porteurs de changements de l’intérieur des
institutions) et les acteurs opportunistes (aux préférences
ambiguës). Le rôle transformateur de ces acteurs dépend
de trois éléments : la puissance des acteurs veto, la
capacité institutionnelle à appliquer les décisions et
l’existence d’alliances avec d’autres acteurs. La
distinction entre ces différentes catégories d’acteurs et la
prise en compte de ces trois dimensions permet
d’expliquer le type de changement (l’empilement est lié
à des acteurs subversifs en présence d’acteurs veto forts
et d’une faible capacité institutionnelle, la dérive à des
acteurs symbiotiques en présence d’acteurs veto forts et
d’une forte capacité institutionnelle, tandis que la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

conversion est expliquée par le rôle d’acteurs
opportunistes en présence d’acteurs veto faibles et d’une
forte capacité institutionnelle) mais pas le contenu du
changement. Le statut des acteurs n’est pas exempt
d’ambiguïté : à la fois variable dépendante (leurs
stratégies dépendent des institutions) et indépendante
(pour expliquer le type de changement). Enfin, ces
acteurs ne font pas l’objet d’une analyse sociologique :
ils sont caractérisés uniquement en fonction de leurs
stratégies par rapport à l’institution dont ils font partie.
Il apparaît donc nécessaire d’avoir une approche à la fois
plus sociologique et permettant de rendre compte du
contenu du changement pour expliquer le changement
par les acteurs.
On peut distinguer ici les cadres d’analyse mettant
l’accent sur des acteurs individuels de ceux portant sur
des acteurs collectifs. Dans le premier cas on trouve
principalement des travaux centrés sur le rôle d’acteurs
intermédiaires : c’est le cas des marginaux sécants chez
H. Jamous (cf. chapitre 4) et des policy brokers dans le
modèle des coalitions de cause (cf. chapitre 6). Dans ce
cadre l’accent est mis sur le rôle cognitif d’un acteur
capable de produire des représentations acceptables
pour les différentes coalitions. La production d’un tel
consensus cognitif peut reposer sur des ambiguïtés, voire
des contradictions comme Bruno Palier (2003) l’a
souligné en parlant de « consensus contradictoire » à
partir de l’exemple la Contribution sociale généralisée
(CSG). Ce principe, qui modifie en profondeur le
financement du système de protection sociale française,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

a pu être introduit parce qu’il était perçu différemment
par les principaux acteurs impliqués : comme un moyen
de renforcer le rôle de l’État pour les acteurs étatiques,
comme un moyen de faire contribuer les revenus du
capital pour les syndicats et comme un moyen de baisser
la part du financement pesant sur le coût du travail pour
les entreprises. L’analyse est un peu différente pour les
policy entrepreneurs dont Kingdon (2003) souligne le
rôle clef pour articuler les trois flux (des problèmes, de
la politique publique et le flux politique) permettant
d’ouvrir une fenêtre d’opportunité politique (cf.
chapitre 3). Ces acteurs sont définis par un double rôle :
celui de défenseur de propositions (advocay) mais aussi
de négociateur (brokerage) (p. 183). Pour être un
entrepreneur de politiques publiques un acteur doit
réunir trois qualités : des ressources importantes
(notamment positionnelles et d’expertise), de la ténacité
(autrement dit une continuité forte à la fois dans une
politique publique et dans la défense d’une même
proposition) ainsi que des capacités relationnelles et de
négociation (p. 181).
Dans la plupart des cas ces acteurs intermédiaires
élaborent des compromis (cognitifs et/ou stratégiques) ce
qui correspond à un changement de moindre ampleur
que celui lié à l’influence d’un acteur collectif imposant
une vision du changement comme les médiateurs dans le
modèle du référentiel (mais dans ce cadre, comme on l’a
vu, le changement est plus expliqué par le changement
d e référentiel global que par les acteurs) ou les
« nébuleuses réformatrices », mises en évidence pour les

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

réformes sociales françaises au début de la
IIIe République (Topalov, 1999). Une nébuleuse
possède trois propriétés des champs au sens de Pierre
Bourdieu : des règles de langage et des principes de
légitimation qui lui sont propres, la structuration d’un
système de positions, des institutions spécifiques (en
particulier les « congrès » dans ce cas) et reliées entre
elles. Mais c’est un champ faible (ce qui explique le
recours à la métaphore de la nébuleuse) du fait des
limites de son autonomie et de son incapacité à assurer
des carrières en son sein. Par conséquent, il est en
quelque sorte à durée limitée (à la période 1880-1914
dans le cas analysé). Surtout, ces acteurs ne produisent
pas directement le changement mais un « sens commun »
qui s’impose aux acteurs décisionnels : « ils définissent
les objectifs au nom desquels toute législation sera prise
et tous les arguments en faveur des diverses solutions
seront énoncés » (p. 472). Ils jouent donc un rôle
cognitif clef pour l’orientation de l’action publique, à
partir de leur construction des problèmes et de leur
formulation de prescriptions d’actions.
C’est aussi le cas des acteurs programmatiques dont le
rôle a été mis en évidence, à partir du cas des
transformations des systèmes de protection maladie en
Europe (Hassenteufel et alii, 2010). Ce type d’acteur
collectif est plus fortement structuré autour d’un
programme de changement d’ensemble de la politique
publique, qu’une nébuleuse réformatrice et surtout
détient des positions de pouvoir lui permettant de
participer directement à la décision. Plus précisément,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

trois éléments caractérisent ces acteurs
programmatiques. Tout d’abord ils partagent un
programme de changement articulant des orientations
nouvelles, la redéfinition des problèmes et des principes
d e légitimation, ainsi que des propositions d’action
reposant sur la transformation des règles du jeu
institutionnelles et l’introduction de nouveaux
instruments. Ensuite, ils sont dotés de ressources
suffisantes pour pouvoir orienter et définir le contenu de
l’action publique. Surtout, l’accroissement de leurs
ressources est à la fois un enjeu du changement et une
condition du changement puisque le renforcement de la
position de pouvoir de ces acteurs leur permet de porter
(et d’accentuer) le changement. Enfin (comme les policy
brokers), ils s’inscrivent dans des processus
d’apprentissage. On peut, à la suite de Peter May (1992)
notamment, distinguer trois dynamiques d’apprentissage
dans le cadre des politiques publiques : l’apprentissage
instrumental, qui concerne la maîtrise des techniques et
des instruments et qui renvoie en particulier à la phase
de la mise en œuvre des politiques publiques ; celle de
l’apprentissage social (social learning) que l’on pourrait
qualifier aussi d’apprentissage cognitif puisqu’il
concerne la grille de lecture des problèmes, les
raisonnements sous-tendant l’orientation d’une politique
publique et ses objectifs – il concerne donc la
formulation des problèmes et leur mise sur agenda ;
enfin, celle de l’apprentissage politique, qui pourrait
aussi être qualifié d’apprentissage stratégique car il porte
sur la faisabilité politique et surtout sur la capacité à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

maîtriser les interactions d’acteurs, ce qui renvoie aux
processus décisionnels. Les acteurs porteurs du
changement sont au cœur de ces dynamiques multiples
d’apprentissage qui s’appuient notamment sur
l’observation du passé et de cas étrangers ou relevant
d’autres domaines de politique publique, sur
l’expérimentation et l’évaluation, sur des échanges avec
d’autres acteurs, sur la correction d’erreurs…
Il est alors possible de modéliser le lien entre
changement et interactions d’acteurs à partir de la
distinction entre trois grandes catégories d’acteurs : les
acteurs programmatiques, les acteurs veto et les acteurs
intermédiaires. La présence ou l’absence de ces acteurs
ainsi que leur nombre et leurs ressources peuvent être
mis en relation avec le changement, le changement limité
ou l’absence de changement sous la forme de sept cas de
figure possibles.
Figure 1. Interactions d’acteurs et changement

Cas de figure no 1 : absence

d’acteurs programmatiques →
absence de changement ou
changement limité lié à des
acteurs intermédiaires.
Cas de figure no 2 : un
groupe d’acteurs
programmatique s’impose →
changement conforme au
programme.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Cas de figure no 3 : un
groupe d’acteurs
programmatique échoue à
s’imposer du fait du nombre et
des ressources d’acteurs veto
→ absence de changement.
Cas de figure no 4 :
plusieurs groupes d’acteurs
programmatiques sont en
concurrence, l’un d’entre eux
s’impose → changement
conforme au programme du
groupe programmatique qui
s’impose.
Cas de figure no 5 :
plusieurs groupes d’acteurs
programmatiques en
concurrence se neutralisent →
absence de changement.
Cas de figure no 6 :
plusieurs groupes d’acteurs
programmatiques s’accordent
grâce à un ou des acteurs
intermédiaires → changement
limité.
Cas de figure no 7 :
compromis entre un ou
plusieurs acteurs

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 programmatiques et un ou des
acteurs veto du fait du rôle
d’acteurs intermédiaires →
changement limité.
Toutefois, comme on l’a souligné dans le chapitre 5
l’analyse des interactions d’acteurs doit être
contextualisée. Le changement suppose un contexte
favorable qui est non seulement extérieur à la politique
publique (contexte financier et budgétaire, contexte
macro éco n o miq u e, contexte politique, contexte
sociodémographique, contexte international, contexte
européen, impact d’autres politiques publiques…), mais
aussi celui de la politique publique elle-même. Comme
on l’a vu avec l’analyse de Peter Hall, l’existence
d’éléments remettant en cause les politiques existantes
(les policy failures, c’est-à-dire les anomalies et échecs
des politiques passées qui favorisent les dynamiques
d’apprentissage) peut avoir un impact important. À cela
s’ajoute la dynamique des enjeux prédominants dans
une politique publique : l’adéquation entre le projet
réformateur et l’enjeu dominant d’une politique
publique (auquel il répond) est également une donnée
capitale. C’est par ces différents éléments que l’on peut,
par exemple, expliquer le « tournant néolibéral » des
politiques économiques en France.

Le rôle des « économistes d’État »

dans le « tournant néolibéral » en France

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Ce changement des politiques économiques, qui s’opère dans les
années 1982-1983, se traduit par de nouvelles priorités : la lutte
contre l’inflation, l’amélioration de la compétitivité des entreprises
(afin de réduire le déficit commercial), la limitation des déficits
publics (dans le but de réduire le poids de la fiscalité et de la dette)
et la défense de la monnaie (politique du « franc fort »). Il peut
s’expliquer par le processus d’homogénéisation du milieu des
« économistes d’État », c’est-à-dire des hauts fonctionnaires au
sommet des administrations économiques. La direction du Budget et
celle du Trésor, largement dominées par des inspecteurs des
Finances, étaient traditionnellement, du fait de leur rôle, acquises
aux principes monétaristes et de l’orthodoxie budgétaire libérale.
Mais, dans les années 1960 et 1970, existaient d’autres lieux
d’expertise économique au sein de l’État, notamment la Direction de
la prévision, le service des études macroéconomiques de l’Insee et
le Commissariat général au Plan, formant un milieu assez diversifié
(y compris sur le plan statutaire du fait de la présence de nombreux
contractuels), largement favorable aux principes macroéconomiques
keynésiens.
À partir du milieu des années 1970 s’opère un processus
d’homogénéisation du fait du poids croissant des administrateurs de
l’Insee (passés par l’Ensae, parfois aussi par l’École
polytechnique), qui s’affirme par la promotion des thèmes de la
« nouvelle économie » néolibérale, devenue dominante aux États-
Unis, autour de la figure d’Edmond Malinvaud, à la tête de la
Direction de la prévision puis de l’Insee. « Ainsi, la maîtrise d’un
savoir strictement délimité et dont la qualité scientifique était
avérée par, voire fondée sur, sa réputation internationale, a servi
d’outil puissant de construction d’une identité professionnelle
spécifique des économistes de l’administration, tant vis-à-vis des
autres corps plus généralistes de hauts fonctionnaires que des
économistes universitaires » (Jobert et Théret, 1994, p. 27). La
Direction de la prévision et l’Insee sont progressivement dominés
par ces économistes d’État néolibéraux et agissent désormais en
forte harmonie avec les directions du Budget et du Trésor, tandis
que le Plan décline et que les services des études économiques des
autres ministères sont parmi les premières victimes de la rigueur
budgétaire. Cette homogénéisation idéologique et professionnelle
(avec le départ des contractuels) correspond à une véritable
monopolisation étatique de l’expertise économique, autour des idées

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 néolibérales, du fait aussi de la faiblesse de l’expertise économique
extérieure à l’État (expertise syndicale, centres de recherche,
journalistes, partis politiques…) et de la marginalité de l’économie
universitaire (par rapport aux grandes écoles). Ainsi, ce sont des
hauts fonctionnaires, les économistes d’État, qui ont fourni
l’armature intellectuelle au tournant néolibéral, aux antipodes des
110 propositions du candidat François Mitterrand en 1981, en
concentrant les ressources d’expertise économique et financière. Ce
paradoxe apparent d’un néolibéralisme porté par une élite d’État
s’explique avant tout en termes de pouvoir. Les politiques de
désinflation compétitive et de rigueur budgétaire permettent
d’asseoir le pouvoir du ministère des Finances sur l’ensemble des
autres ministères et administrations. De plus, « par le jeu du
pantouflage, de la privatisation bien maîtrisée, [les économistes
d’État ont] conquis les sommets de l’économie » (p. 80),
l’accroissement du domaine du marché offrant de nouvelles
positions de pouvoir, fort lucratives.
Toutefois, l’adoption de ces politiques de « désinflation
compétitive » est également liée à un ensemble d’éléments
contextuels : l’échec de la relance keynésienne de 1981
(accroissement des déficits, affaiblissement de la monnaie,
importance des niveaux d’inflation et de chômage…), le poids des
contraintes européennes (en 1982 un débat très vif au sein du
gouvernement porte sur l’éventualité d’une sortie du système
monétaire européen, éventualité finalement rejetée) et
l’impossibilité de l’adoption d’une voie social-démocrate « à la
française » (du fait de la faiblesse des syndicats et de la complexité
de leurs relations avec le parti socialiste, lui-même fortement divisé
sur les options de politique économique et sociale).

On voit par là aussi qu’il est nécessaire d’inscrire

l’analyse du changement dans une dynamique
temporelle de moyen, voire de long terme : le

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

changement ne se produit pas de manière instantanée du
fait de l’importance des dynamiques d’apprentissage qui
permettent la formulation d’un programme de
changement cohérent (apprentissage cognitif),
l’élaboration d’une stratégie politique efficace
(apprentissage politique) et la correction au fur et à
mesure des problèmes qui apparaissent au niveau de la
mise en œuvre (apprentissage instrumental) ; du fait
aussi de la dynamique de renforcement progressif des
acteurs programmatiques par effet en retour du
changement (en particulier quand il porte sur les acteurs
et les règles d’interaction) ; et, enfin, du fait des
contraintes institutionnelles, dont on a vu qu’elles
pouvaient être surmontées par des transformations
graduelles.
Il faut, enfin, prendre en compte les dynamiques
supranationales à l’œuvre dans les processus de
changement. Elles ne peuvent pas être réduites à des
éléments de contexte mais doivent s’inscrire dans une
analyse multiniveaux tenant compte à la fois des niveaux
locaux, nationaux, européens et internationaux.

Les dynamiques transnationales

de changement

Le poids considérable pris par les dynamiques

transnationales, tant du fait du développement des
politiques communautaires que de l’internationalisation
des politiques publiques (dans le domaine économique,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

du fait de l’internationalisation des échanges, de la
production et des capitaux, et de l’environnement en
particulier) a conduit à appréhender le changement en
termes de convergence.

Le changement par la convergence transnationale

La notion de convergence peut s’entendre de trois

manières différentes. Elle renvoie tout d’abord aux effets
(outcomes) des politiques publiques. La convergence est
alors un résultat, a posteriori, de la mise en place de
politiques publiques. Ensuite, la convergence peut
signifier l’adoption de politiques publiques identiques
dans plusieurs pays. La convergence concerne alors
principalement le contenu des politiques publiques
adoptées. Enfin, la convergence renvoie plus
généralement à un processus dynamique de
rapprochement entre des politiques publiques menées
dans des pays (ou des territoires) différents. Cette
convergence-processus concerne non seulement le
contenu de l’action publique mais aussi ses modalités de
production (cadres institutionnels, acteurs,
instruments…) ; autre différence avec la convergence-
contenu, elle peut correspondre à l’adoption de
politiques fortement contrastées, voire opposées, qui
permettent un rapprochement entre des systèmes
d’action publique différents. Elle est susceptible de
prendre plusieurs formes (Heichel, Pape, Sommerer,
2005) : celui de la réduction de la variance entre des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politiques publiques (sigma convergence), celui du
rattrapage de certains pays par d’autres (bêta
convergence) et celui de la réduction de l’écart par
rapport à un modèle (delta convergence). Ces sens
différents (mais non opposés) de la convergence
correspondent aux différentes dimensions d’une
politique publique. Il apparaît en effet analytiquement
nécessaire de décomposer l’action publique pour
analyser la convergence (Bennett, 1990) puisque celle-
ci, au sens de processus dynamique de rapprochement,
ne concerne pas forcément les sept dimensions que l’on
peut distinguer dans une politique publique7 :
Les objectifs de l’action publique. La
convergence est d’ordre cognitif et renvoie
aux modalités de construction du problème,
de définition de finalités prioritaires de
l’orientation d’une politique publique, et
donc de légitimation de celle-ci.
Le contenu d’une politique publique. La
convergence porte sur l’articulation entre
objectifs et instruments, qui caractérise une
politique publique à un moment donné.
Les instruments de l’action publique. La
convergence concerne uniquement les outils
adoptés et leur mode d’utilisation.
Le mode d’adoption d’une politique
publique. L a convergence porte sur les
processus décisionnels et sur le type
d’interaction entre acteurs d’une politique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 publique.
Le public d’une politique publique. La
convergence concerne les ressortissants visés
par une politique publique.
Les effets d’une politique publique. La
convergence porte sur les résultats de la mise
e n œuvre de la politique publique en termes
d’outputs.
Les acteurs dominants d’une politique
publ i que. L a convergence est ici plus
transversale puisqu’elle concerne à la fois les
acteurs jouant un rôle clef au niveau de la
définition du problème, de l’orientation de la
politique, de la formulation de son contenu,
de son adoption et de sa mise en œuvre.
Si cette grille permet d’affiner des constats empiriques
d e convergence des politiques publiques, elle n’est pas
suffisante pour comprendre comment et pourquoi
s’opère cette convergence. Pour répondre à ces
interrogations, qui renvoient aux causes (pourquoi ?) et
aux conditions (comment ?) de la convergence, il est
nécessaire de distinguer différents types de mécanismes
d e convergence (Holzinger et Knill, 2005). Ce travail
peut être opéré à partir de trois dimensions de l’action
politique : les normes (au sens de règles juridiques
contraignantes), les problèmes (au sens d’enjeux et
d’objets d’une politique publique) et les représentations
(ce qui renvoie à la dimension cognitive).
L a convergence normative est le plus souvent

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

qualifiée d’harmonisation transnationale. Elle renvoie à
l’adoption de normes juridiquement contraignantes par
des institutions internationales (par exemple l’OMC) ou,
plus rarement, par des acteurs privés, comme les firmes
multinationales, qui ont pris en charge la formalisation
de normes techniques internationales. C’est, toutefois,
au niveau de l’Union européenne que cette dynamique
est la plus forte du fait de l’importance des normes de
nature législative (les directives qui doivent
obligatoirement être transposées dans le droit national
des États membres et les règlements qui s’appliquent
directement) et exécutive (normes d’application)
produites par les institutions européennes (le Conseil et
le Parlement pour les premières, la Commission pour les
secondes) et auxquelles doivent se conformer les États
membres (sous peine de sanction).
La convergence fonctionnelle renvoie à la nature des
problèmes à résoudre par les politiques publiques. Ce
mécanisme de convergence a été particulièrement mis
en avant par les travaux portant sur les effets fortement
contraignants de la mondialisation économique. Au
cœur de ces approches, on trouve l’idée que
l’interdépendance des économies a considérablement
érodé la capacité d’action des États-nations. Dans cette
perspective (d’inspiration marxiste), les États n’ont pas
d’autre possibilité que de s’adapter aux exigences d’un
marché devenu mondial par des politiques publiques
visant prioritairement à accroître la compétitivité des
entreprises. La mondialisation a donc pour conséquence
majeure de faire converger les politiques économiques et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de protection sociale : seule la voie du retrait de l’État-
p ro vid en ce (retrenchment) est possible car c’est
désormais la seule compatible avec les exigences d’un
marché devenu mondial.

Sept propositions sur l’articulation

entre globalisation et État-providence
1 . La globalisation réduit fortement la capacité des
gouvernements nationaux à poursuivre des politiques de relance
budgétaire visant la croissance et le plein emploi. Le keynésianisme
dans un seul pays n’est donc plus une option possible en matière de
politique publique.
2. La globalisation conduit à une inégalité croissante dans les
salaires et dans les conditions de travail du fait d’une flexibilité
accrue (différenciation du marché du travail et décentralisation de la
négociation collective). Il en résulte un « dumping social » qui se
traduit par un nivellement par le bas des salaires et des conditions
de travail.
3. La globalisation exerce une pression vers une réduction du
niveau de protection sociale en donnant la priorité à la réduction
des déficits budgétaires et des impôts comme objectifs de politique
publique.
4. La globalisation affaiblit les fondements idéologiques de la
protection sociale, en sapant la solidarité au niveau national et en
légitimant les inégalités de traitement.
5. La globalisation remet en cause les bases du partenariat social
et du tripartisme en modifiant la balance des pouvoirs en faveur du
capital et au détriment du travail et de l’État.
6. La globalisation contraint fortement les options de politique
publique des États-nations en excluant de fait les options de gauche.
En ce sens, on peut parler de fin des idéologies dans le domaine des
politiques de protection sociale.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 7. La logique de la globalisation s’oppose à la logique de la
communauté nationale et de la démocratie politique. De ce fait les
politiques sociales deviennent un enjeu de conflit majeur entre le
capitalisme globalisé et l’État-nation démocratique.

Mishra, 1999, p. 15.

Ainsi, toute autre voie que la voie néolibérale est

exclue : seules sont possibles des politiques d’« austérité
compétitive » et de retrait de l’État-providence. En
sapant la capacité d’action des gouvernements
nationaux, la mondialisation produit une convergence
néolibérale, considérée comme un phénomène
économique et comme un phénomène idéologico-
politique auquel il n’y a pas d’alternative, ce qui
explique la référence fréquente à l’acronyme Tina, basé
sur la célèbre formule de Margaret Thatcher pour
justifier les changements qu’elle a impulsés : « There is
no alternative. »
La convergence cognitive renvoie à des processus non
contraignants résultant, tout d’abord, de la diffusion
d’orientations, de contenus et d’instruments de
politiques publiques par des institutions internationales
et par des experts transnationaux. Les institutions
internationales effectuent un travail de légitimation et
d’objectivation de ces orientations, contenus et
instruments de politiques publiques, par la production
de rapports, de données comparatives dans une logique
de classement et de benchmarking, de données

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

statistiques, etc. Leur diffusion est assurée par une forte
activité de publication, l’alimentation des médias en
données, l’enrôlement d’experts, l’organisation de
colloques, de réunions de travail ou de séminaires
permettant de socialiser un nombre croissant d’acteurs
aux propositions qu’elles formulent. La convergence
cognitive peut aussi correspondre, de manière plus
horizontale, au mimétisme, ce qui renvoie à l’adoption
non contraignante d’éléments d’une politique publique
mise en place dans un ou plusieurs autres pays, dans une
double logique d’émulation et/ou d’inspiration, liée
notamment à la diffusion de « modèles ». Ce processus
est également lié à l’importation de contenus et
d’instruments par des experts nationaux ayant une
activité transnationale, dans une logique de transfert
comme on l’a vu dans le chapitre précédent.
Ces différents mécanismes de convergence
transnationale sont à l’origine de nombreux
changements dans l’action publique, cependant les
travaux qui se sont intéressés aux effets concrets de ces
dynamiques mettent plutôt en évidence leurs limites, ce
qui conduit à appréhender ces transformations de
l’action publique en termes de traductions nationales
(ou locales) de dynamiques transnationales, opérées par
d e s acteurs intermédiaires le plus souvent. Le
changement par la transnationalisation peut donc aussi
être appréhendé à partir des interactions d’acteurs.

Les limites de la convergence :

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

le changement comme traduction

La question des effets des dynamiques de convergence

a été principalement posée au niveau européen à travers
la notion d’européanisation. Cette notion, apparue au
début des années 1990, a été clarifiée conceptuellement
par Claudio Radaelli (2001). Il définit l’européanisation
comme un
« processus de construction (a) diffusion (b) et
d’institutionnalisation (c) de règles formelles et
informelles, de procédures, de paradigmes, de styles, de
savoir-faire et de normes et croyances partagées qui
sont d’abord définis et consolidés dans les décisions de
l’Union européenne puis incorporés dans la logique des
discours, des identités, des structures politiques et des
politiques publiques à l’échelon national ».
Cette définition lui a permis d’opérer des distinctions
nettes entre l’européanisation et d’autres notions. Il
distingue, d’une part, l’européanisation de la
convergence, celle-ci n’étant qu’une conséquence
possible de l’européanisation, tout comme
l’harmonisation ; et, d’autre part, l’intégration
européenne de l’européanisation, le premier processus
étant un préalable au second. Ainsi l’européanisation
renvoie aux effets de l’intégration européenne au niveau
national et local.
L’apport de Claudio Radaelli ne réside pas seulement
dans le fait de clarifier la notion, mais aussi de préciser
les différents processus d’européanisation. En effet, il

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

distingue trois grands types de processus. Le premier est
qualifié de vertical ; il repose sur des relations
hiérarchisées entre les institutions de l’Union
européenne et le niveau national, ainsi que sur
l’existence d’un modèle d’action clairement défini au
niveau européen. Dans ce cas, l’européanisation est
contrainte puisqu’elle est imposée par les institutions
communautaires, le plus souvent sous la forme de règles
juridiques de nature législative (directives et règlements).
Claudio Radaelli ajoute que l’adaptation du niveau
national à un modèle européen peut passer par des
formes moins contraignantes, par des logiques de
mimétisme en particulier (changement dû à la pression
du nombre).
À l’inverse, le mécanisme d’européanisation
horizontal « regarde l’européanisation comme un
processus où il n’y a pas de pression pour se conformer
à des modèles européens » (Radaelli, 2003, p. 41). Trois
logiques sont possibles. Tout d’abord, l’européanisation
peut reposer sur l’existence de directives
« minimalistes » ou de réglementations non obligatoires
qui vont apporter des solutions et des justifications aux
acteurs nationaux du changement et donc accroître la
légitimité de leurs revendications. Ensuite,
l’européanisation peut s’effectuer à partir d’une
convergence cognitive encouragée par de nouveaux
modes de gouvernance créant « les préconditions pour la
diffusion d’idées communes et de paradigmes de
politiques publiques » (p. 43) ainsi que par l’apparition
de forums européens favorisant la socialisation aux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

bonnes pratiques et idées promues par l’Union
européenne (Radaelli, 2001, p. 128). La dernière
modalité d’européanisation horizontale s’appuie quant à
elle sur la diffusion d’une nouvelle pratique de
gouvernement reposant sur les réseaux. Il s’agit là d’une
modalité assez ambiguë car, soit cette diffusion est
initiée par l’Union européenne (la Commission en
particulier) et dans ce cas il s’agit plutôt d’une
européanisation verticale, soit on se trouve dans un cas
de mimétisme, que Radaelli intègre pourtant au premier
type de processus.
Enfin, Radaelli distingue un troisième mécanisme
d’européanisation reposant sur des prérequis verticaux
mais ayant des conséquences horizontales (Radaelli,
2003). Dans ce cas intermédiaire, l’européanisation est
la conséquence de l’intégration négative et prend place
en raison de modifications des structures d’opportunités
liées à l’ouverture de marchés prescrite et imposée par
l ’Un io n . L’européanisation repose sur des règles
contraignantes (directives, arrêts de la CJUE…), mais en
l’absence de modèle européen à proprement parler. Il
donne comme exemple les règles concernant la
suppression de barrières commerciales, ce qui n’est pas
sans ambiguïté puisque, dans ce cas, il existe bien un
modèle européen : celui d’un marché unique et intégré,
qui est l’objectif recherché par ce type de règle
communautaire.
Cette typologie stimulante reste donc discutable
malgré les enrichissements apportés progressivement par

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’auteur. Elle pose surtout problème en raison de
plusieurs ambiguïtés : ambiguïté de l’idée de modèle
européen, ambiguïté sur la notion de mimétisme,
ambiguïté sur le degré de contrainte et peut-être surtout
ambiguïté de la distinction entre mécanisme vertical et
mécanisme horizontal comme le souligne l’existence
d’un type intermédiaire. On peut aussi remarquer que la
définition de l’européanisation que propose Claudio
Radaelli renvoie uniquement à des mécanismes verticaux
(du niveau européen vers le niveau national) et néglige
les niveaux infra-nationaux. C’est pourquoi, en nous
appuyant sur la proposition du groupe dirigé par Bruno
Palier et Yves Surel (EPPIE, 2007, p. 39), nous
proposons de définir l’européanisation comme
l’ensemble des processus d’ajustements institutionnels,
stratégiques, normatifs et cognitifs8 induits par la
construction européenne. Cette définition, outre sa
concision et sa clarté, présente le double mérite
d’englober tous les niveaux d’action publique et tous les
types d’interactions entre ces niveaux (descendants,
ascendants, horizontaux). En partant de cette nouvelle
définition, il est également possible de proposer une
autre typologie des mécanismes d’européanisation
articulée aux mécanismes de convergence, en s’appuyant
sur la proposition de Sébastien Guigner de distinguer
l’européanisation par la norme et l’européanisation par
les idées (Guigner, 2007).
Tableau 10. Mécanismes de convergence et
types d’européanisation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Mécanisme Niveau Niveau
de convergence international européen
Convergence Harmonisation Européanisation
normative -internationale normative
Européanisation
Convergence
Tina induite
fonctionnelle
(engrenage)
Transfert
vertical - Européanisation
Convergence (diffusion) cognitive
cognitive Transfert (verticale et
horizontal - horizontale)
(mimétisme)

Plus que la mise au jour de ses différentes modalités,

l’intérêt principal de la notion d’européanisation est
d’articuler les différents niveaux de l’action publique en
Europe, ce qui permet de mettre en évidence les limites
de la convergence.
Tout d’abord, l’européanisation normative ne signifie
pas harmonisation, comme le soulignent Green Cowles,
Caporaso et Risse (2001) Ils partent de la distinction
entre « fit » et « misfit », autrement dit entre congruence
ou au contraire décalage entre les décisions prises au
niveau de l’Union et les configurations nationales. Si les
politiques nationales sont substantiellement différentes
des normes communautaires, la pression au changement
est très forte. Si, au contraire, les institutions ou les
politiques nationales sont déjà conformes aux

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

prescriptions posées par l’Union (ce qui s’explique
parfois par le fait que ces mêmes politiques nationales
ont servi de référence à la décision européenne), alors
aucune pression adaptative n’est véritablement
identifiable et la probabilité de changements de l’action
publique imputables aux instances européennes est
faible. Ils s’intéressent aussi au processus
d’incorporation et de traduction des normes
européennes par les acteurs nationaux. Tout dépend ici
de ce qu’ils appellent des « prismes nationaux », c’est-à-
dire l’ensemble des institutions, des dynamiques et des
acteurs au sein des États membres qui sont affectés par
la pression adaptative née du processus européen et qui
sont susceptibles d’y réagir. Ils insistent, de ce fait, sur
les mécanismes de traduction et les capacités de réaction
qui caractérisent les acteurs nationaux et infranationaux
confrontés aux instances européennes et objets de leurs
actions. Ils mettent en avant la présence ou l’absence
d’acteurs disposant d’une capacité organisationnelle ou
de ressources institutionnelles suffisamment puissantes
pour bloquer un processus de décision ou contribuer à
la redéfinition des priorités et du contenu de l’action
publique. Inversement, d’autres acteurs peuvent agir en
faveur de la décision européenne. Pour Green Cowles,
Caporaso et Risse, l’impact de l’intégration européenne
correspond donc au rapport entre la pression adaptative
exercée au niveau européen et la nature des prismes
nationaux mobilisés.
Sur la base des études de cas qu’ils ont conduites, ils
distinguent quatre cas de figure. Le premier est

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

l’absorption, autrement dit l’adoption telle quelle des
normes européennes dans les politiques nationales. Ce
résultat correspond à deux situations différentes : soit les
structures existantes et les politiques antérieures sont
déjà conformes aux normes européennes, il n’y a alors
qu’un changement à la marge ; soit la pression
adaptative forte a été intégrée par les prismes nationaux
et le modèle domestique s’est transformé pour se
rapprocher des normes européennes. C’est donc
seulement dans ce cas que l’on peut véritablement parler
de convergence. En effet, dans le troisième cas de figure,
correspondant à la « traduction » des directives ou des
politiques communautaires dans les cadres nationaux,
les normes européennes exercent une influence sur les
politiques nationales, mais les acteurs nationaux
interviennent pour atténuer ou transformer l’impact des
décisions prises au niveau européen. Enfin,
l’européanisation peut s’avérer nulle ou presque quand
on observe une inertie des structures institutionnelles et
des décisions publiques dans les États membres. Cette
inertie tient principalement à la résistance des acteurs ou
des sentiers institutionnels à toute forme d’influence de
l’Europe.
Il est toutefois nécessaire de tenir compte plus
largement des politiques publiques nationales et de leurs
enjeux pour tenter de dépasser le débat entre les deux
approches dominantes de la mise en œuvre des directives
européennes : celle centrée sur le degré de décalage
(fit/misfit) entre normes nationales et européennes que
nous venons de présenter et celle centrée sur les cultures

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de la mise en conformité-worlds of compliance
(Falkner et alii, 2005) présentée dans le chapitre 4. C’est
ce que montre une recherche menée sur la mise en
œuvre de la directive sur le temps de travail pour les
médecins hospitaliers (Clavier et alii, 2011). Ce sont
plutôt d’autres facteurs plus spécifiques au domaine
hospitalier qui permettent de comprendre l’absence de
convergence. Il s’agit tout d’abord de la négociation
collective (nationale, infra-nationale sectorielle ou par
hôpital) entraînant des différenciations, selon le statut
des médecins hospitaliers, la taille des hôpitaux et le
territoire considérés. Les enjeux des politiques
hospitalières sont un autre facteur clef, puisque les
enjeux du temps de travail, rarement perçus comme
majeurs, sont interprétés et traités à la lumière d’autres
enjeux plus saillants au niveau national : réforme de
l’hôpital, salaires, démographie médicale en particulier.
L’importance de ces différents enjeux et les écarts qu’ils
introduisent entre le temps de travail effectif des
médecins hospitaliers et les dispositions de la directive
européenne permettent d’expliquer les limites de la
convergence plus que le décalage initial entre normes
nationales et européennes ou l’existence de cultures
nationales de la mise en conformité.
Les différences dans l’impact de l’européanisation
sont également importantes pour l’européanisation
induite, c’est-à-dire lorsqu’une politique communautaire
a un impact sur un autre domaine de politique publique,
comme le montre le cas des effets du passage à la
monnaie unique sur les réformes de la protection

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

sociale.

Monnaie unique et réformes des systèmes de

protection sociale
L’adhésion à la monnaie unique est conditionnée par le respect
d’un certain nombre de critères de convergence économique inscrits
dans le traité de Maastricht. Celui-ci prévoit notamment la réduction
de l’inflation et le maintien des déficits publics sous la barre des
3 % du PIB. De ce fait il n’est plus possible d’utiliser les dépenses
sociales pour relancer l’activité économique comme cela était le
cas auparavant. Les politiques sociales apparaissent dorénavant
comme des coûts, dont il s’agit de contrôler l’augmentation. La mise
en place du marché unique, comme la perspective de la monnaie
commune, imposent donc de réduire l’ensemble des dépenses
publiques ou du moins d’en limiter la croissance. Parmi celles-ci,
celles qui augmentent le plus vite sont les dépenses sociales, qu’il
faut désormais mieux contrôler. L’impératif de maîtrise des
dépenses sociales relève donc désormais des engagements
européens des États membres. Ainsi, en France, la nécessité de
respecter les critères de Maastricht a été pour beaucoup dans
l’annonce du plan Juppé en novembre 1995. D’une façon plus
générale, on voit se multiplier alors en Europe (principalement
continentale) des réformes des programmes sociaux : réformes de
l’assurance-maladie et des retraites en 1992 en Allemagne,
réformes des retraites Amato (1992) et Dini (1995) en Italie,
réforme Balladur des retraites de la Sécurité sociale du secteur
privé en 1993 et plan Juppé en 1995 en France.
L’achèvement du marché intérieur et la préparation de la monnaie
unique ont donc joué un rôle important dans le cadrage des réformes
des systèmes de protection sociale : ils en ont imposé le calendrier
et l’orientation générale : contenir, voire réduire l’augmentation des
dépenses sociales publiques. Mais le contenu des réformes a
fortement varié selon les pays et les situations (institutionnelles et
politiques).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Palier, 2000.

Le cas des politiques de protection sociale est

particulièrement important puisque, comme on l’a vu,
c’est l’un des domaines de politique publique à propos
duquel ont été proposées les analyses se rattachant à la
convergence fonctionnelle à partir de la mondialisation.
Or, au vu de l’analyse des situations nationales, il est
difficile d’affirmer que la mondialisation a un impact
direct et similaire sur tous les États-providence
européens. Au contraire, elle prend des formes
différenciées selon les pays. Les dynamiques liées à la
mondialisation sont construites et interprétées
différemment dans les différents systèmes de protection
sociale, tant au niveau des familles d’États-providence
qu’au niveau national et des secteurs (Hassenteufel et
Palier, 2001).
Le troisième type d’européanisation,
l’européanisation cognitive, correspond à la diffusion
sous une forme non contraignante de représentations,
d’orientations, de raisonnements, de principes d’action,
d’argumentaires, de pratiques et d’instruments. Cette
diffusion peut se faire soit à l’initiative d’acteurs
européens (la Commission en particulier), soit dans le
cadre d’interactions entre des acteurs nationaux ou
infranationaux. Dans le premier cas, l’européanisation
cognitive est verticale, dans le second, ​horizontale.
L’européanisation cognitive verticale renvoie tout

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’abord à la notion de soft law, utilisée dès les années
1970 pour analyser l’intégration européenne. Il s’agit,
de manière générale, de règles non contraignantes, mais
qui ne sont pas forcément sans effets. La soft law est une
ressource particulièrement utilisée par la Commission
dans des domaines où les résistances des États sont
fortes (Cini, 2001). Elle se traduit par des textes non
contraignants : les résolutions, les déclarations, les
communications, les avis, les recommandations, les
Livres blancs et les Livres verts. La Commission
européenne recourt, dans ce cadre, de manière
croissante à l’instrument du benchmarking9 dans une
logique de naming/blaming/shaming afin de mettre en
avant les « bons élèves » et de stigmatiser les « mauvais
élèves » et de formaliser l’objectif à atteindre pour
l’ensemble des États. Le benchmarking est d’autant plus
efficace qu’il s’appuie généralement sur des chiffres
diffusés par le biais d’outils objectivés sous la forme de
classements, tableaux et graphiques qui permettent de
légitimer des orientations et des pratiques au nom de la
neutralité scientifique. Le recours au benchmarking a été
institutionnalisé au niveau européen sous la forme de la
méthode ouverte de coordination (MOC). Inspirée des
techniques de convergence souples utilisées pour la mise
en place de l’UEM et du processus de Luxembourg
consacré à la coordination des politiques européennes
de l’emploi, la MOC a été entérinée lors du Conseil
européen de Lisbonne en mars 2000. Elle concerne des
politiques faiblement communautarisées : politiques
d’emploi, de retraite, de lutte contre l’exclusion, de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

santé… La MOC s’inscrit pleinement dans une logique
d’européanisation cognitive dans la mesure où il s’agit
de modifier les orientations des politiques nationales en
diffusant les meilleures pratiques. Elle s’apparente à
l’application par l’Union européenne de la méthode de
l’évaluation par les pairs, ou surveillance multilatérale,
depuis longtemps mise en œuvre dans d’autres
organisations internationales comme l’OCDE ou le FMI.
La MOC a ainsi accru la pression au changement et au
partage d’orientations communes : activation dans le
domaine du traitement du chômage, augmentation des
taux d’activité, allongement de la durée d’activité,
constitution de fonds de réserves et développement des
retraites complémentaires par capitalisation pour les
retraites (Bruno, Jacquot et Mandin, 2007). Mais ces
orientations se traduisent par des politiques nationales
différentes. Ainsi, l’activation est conçue de manière très
contrastée entre les régimes de protection sociale
libéraux (où prédomine une approche disciplinaire
fondée sur les sanctions et les incitations) et les régimes
sociaux-démocrates dans les pays scandinaves (où
prédomine une approche négociée fondée sur un contrat
et la formation) (Barbier, 2002). La tendance commune
vers l’activation ne signifie pas convergence vers des
politiques publiques reposant sur les mêmes pratiques,
les mêmes dispositifs et les mêmes instruments.
À côté de ces mécanismes d’européanisation cognitive
verticale, qui mobilisent plus la contrainte politique au
changement que la contrainte juridique, il existe un
autre mécanisme d’européanisation où les idées jouent

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

également un rôle central mais qui n’est pas impulsé par
les institutions européennes. Ce mécanisme privilégie la
persuasion argumentée et l’appropriation des idées et
des pratiques par les acteurs du changement plutôt que
la contrainte au changement (Guigner, 2007). Il
correspond à une européanisation cognitive horizontale.
Elle découle de la constitution d’espaces sociaux
particuliers, au sein desquels des acteurs sont en
interaction régulière, ce qui contribue à une intense
socialisation réciproque. Parmi ces espaces, qui sont
plus ou moins fortement institutionnalisés, on peut en
particulier mentionner les différents comités auprès de la
Commission, les groupes de travail du Conseil des
ministres, les intergroupes parlementaires et les
eurogroupes. Ils favorisent les échanges sur les
orientations et les pratiques de l’action publique au sein
d e l’Union européenne, susceptibles de faire émerger
des modes d’action et des instruments partagés.
Toutefois, leur capacité d’européanisation des politiques
publiques est inégale. Elle tient en grande partie à la
faculté des acteurs impliqués de faire remonter les
nouvelles propositions jusqu’aux centres de décision
nationaux, ce qui montre à nouveau les limites de la
convergence.

Par conséquent, il est nécessaire, non seulement de

s’intéresser à la façon dont sont diffusés les modèles et
les discours, mais aussi d’analyser la façon dont sont

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

traduits nationalement des modèles et des modes
opératoires ​diffusés par des institutions internationales et
européennes ou par des experts transnationaux. La
notion de traduction fait l’objet de trois types de
problématisation qu’il est possible de combiner : dans le
cadre de l’analyse littéraire (la traduction comme
recréation d’un texte original), dans le cadre de la
sociologie des sciences (la traduction comme
reproblématisation, négociation et mobilisation
d’acteurs) et dans le cadre de la science politique (la
traduction comme inscription dans un contexte
institutionnel et politique).
Comme le souligne Paul Ricœur (2004, p. 13) pour
les textes littéraires il existe toujours une part
irréductible d’intraduisible liée à la non-superposition
des champs sémantiques, à la non-équivalence des
syntaxes, aux connotations, aux héritages culturels
différents des tournures de phrase, à l’intertextualité du
fait de la reprise, de la transformation, et de la réfutation
d’emplois antérieurs… De ce fait la traduction est
forcément trahison comme le souligne la fameuse
formule italienne « traddutore, traditore » (traduction,
trahison). La traduction n’est jamais une reprise à
l’identique, elle correspond à une transformation et,
surtout, à une recréation de l’original, elle est
perpétuellement recommencée (comme le montre la
retraduction perpétuelle des grandes œuvres).
Transposée à l’analyse des politiques publiques, la
notion de traduction peut être distinguée de celle de
transfert puisqu’elle correspond à une activité de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

recréation (et pas seulement d’une importation ou d’une
diffusion) d’orientations, de contenus et d’instruments.
Le recours au terme au terme de traduction se justifie
d’autant plus que la question du passage d’une langue à
l’autre se pose aussi pour l’action publique (en
particulier de la langue internationale, l’anglais, vers
d’autres langues) et que les notions qui circulent
transnationalement sont souvent polysémiques, comme
par exemple la « tolérance zéro » en matière de politique
de sécurité (Le Goff, de Maillard, 2009).
L’intérêt d’un usage au sens littéraire de la notion de
traduction tient aussi au fait que dans les politiques
publiques on peut retrouver différents types de
traduction (la traduction littérale, la traduction partielle,
la traduction libre ou l’adaptation…) et certains écueils
de la traduction tels que les contresens (modifier
radicalement le sens de l’original) ou les faux amis
(reprendre un même terme en lui donnant une
signification différente comme pour l’activation dans les
politiques d’emploi).
L a traduction est également à prendre dans un sens
plus sociologique qui conduit à s’intéresser aux
traducteurs, autrement dit aux acteurs de la traduction
comme le fait la sociologie des sciences à la suite de
Michel Callon (1986). Il utilise la notion de traduction
pour désigner le passage d’un univers scientifique à un
autre. Dans ce cadre, il distingue analytiquement quatre
opérations composant la traduction : la problématisation
qui correspond à l’activité de reformulation d’un

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

problème afin de le rendre acceptable, l’intéressement
qui correspond aux activités de négociation scellant des
alliances, l’enrôlement par lequel des rôles sont assignés
aux différents acteurs, et la mobilisation qui permet la
réalisation de l’action. La sociologie de la traduction
appliquée à l’action publique dans un cadre
transnational conduit donc, non seulement, à
s’intéresser à la façon dont circulent les modèles et les
discours diffusés par des institutions internationales et
européennes ou par des experts transnationaux comme
le font les travaux portant sur la convergence cognitive,
mais aussi à analyser la façon dont sont reformulés ces
modèles et ces modes opératoires par d’autres acteurs
(les traducteurs) et dont ceux-ci se mobilisent et
négocient avec d’autres acteurs pour introduire des
changements dans l’action publique. Comme le met en
avant la sociologie des transferts culturels, les modèles
extérieurs font l’objet d’appropriations, de
réinterprétations et de dérivations par des acteurs
poursuivant des objectifs stratégiques nationaux.
Une analyse transnationale du changement en termes
d e traduction repose à la fois sur une comparaison des
opérations de traduction concernant le contenu de
l’action publique (traduction au sens littéraire), sur celle
des acteurs et de leurs stratégies (sociologie des
traducteurs) et sur celle des contextes dans lesquels
s’opère la traduction et se mobilisent les traducteurs.
Comme l’a mis en avant John L. Campbell (2004) la
traduction dépend du contexte institutionnel, des
rapports de pouvoirs existant et du degré de mobilisation

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

politique des traducteurs ainsi que des capacités
organisationnelles de mise en œuvre du changement.
C’est donc aussi à partir d’interactions d’acteurs
contextualisées que peuvent être appréhendées les
dynamiques transnationales de changement. Plus
qu’elles ne convergent, les politiques publiques
actuelles correspondent à des construits hybrides mêlant
non seulement des logiques externes (convergentes) et
internes (divergentes), mais aussi des composants a priori
contradictoires (en particulier l’étatisation et la
libéralisation) ainsi que des éléments préexistants et des
éléments nouveaux. C’est sur la base de ce constat que
peut être posée la question de la transformation de l’État
à partir des changements de l’action publique.

Références bibliographiques principales

BENNETT C.J. (1991), “What Is Policy Convergence and

What Causes It ?”, British Journal of Political Science,
21 (2), p. 215-233.
BORRAZ O., GUIRAUDON V. (dir.) (2008), Politiques
publiques. 1, La France dans la gouvernance
européenne, Paris, Presses de Sciences Po.
DURAN P., THOENIG J.-C. (1996), « L’État et la gestion
publique territoriale », Revue française de science
politique, 46 (4), p. 580-623.
EPPIE (2007), « Analyser l’européanisation des
politiques publiques », dans B. PALIER, Y. SUREL et alii
(dir.), L’Europe en action. L’européanisation dans une

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

perspective comparée, Paris, L’Harmattan, p. 13-85.
FONTAINE J., HASSENTEUFEL P. (2002), « Quelle sociologie
du changement dans l’action publique ? Retour au
terrain et “refroidissement” théorique », dans J. FONTAINE
et P. HASSENTEUFEL (dir.), To change or not to change ? Les
changements de l’action publique à l’épreuve du terrain,
Rennes, PUR, p. 9-29.
GAUDIN J.-P. (1999), Gouverner par contrats. L’action
publique en question, Paris, Presses de Sciences Po.
GREEN COWLES M., CAPORASO J., RISSE T. (dir.),
Transforming Europe, Ithaca, Cornell UP, 2001.
GUIGNER S. (2007), « L’européanisation cognitive de la
santé : entre imposition et persuasion », dans O. BAISNÉE
et R. PASQUIER (dir.), L’Europe telle qu’elle sefait.
Européanisation et sociétés politiques nationales, Paris,
CNRS Éditions, p. 263-282.
HALL P. (1993), “Policy Paradigm, Social Learning and
the State”, Comparative Politics, 25 (3), p. 275-296.
HASSENTEUFEL P. (2005), « De la comparaison
internationale à la comparaison transnationale », Revue
française de science politique, 55 (1), p. 113-132.
HOLZINGER K., KNILL C. (2005), “Causes and Conditions
of Cross-National Policy Convergence”, Journal of
European Public Policy, 12 (5), p. 775-796.
LINDBLOM C. (1959), “The Science of Muddling
Through”, Public Administration Review, vol. 19, p. 79-
88.
MAHONEY J., THELEN K. (2010), “A Theory of Gradual

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Institutional Change”, dans J. MAHONEY et K. THELEN (dir.),
Explaining Intitutionnal Change. Ambiguity, Agency
and Power, Cambridge, Cambridge UP, p. 1-37.
MAY P. (1992), “Policy Learning and Failure”, Journal
of Public Policy, 12 (4), p. 331-354.
MULLER P. (1992), « Entre le local et l’Europe : la crise
du modèle français des politiques publiques », Revue
française de science politique, 42 (2), p. 275-297.
PIERSON P. (2000), “Path Dependence, Increasing
Returns, and Political Science”, American Political
Science Review, 94 (2), p. 251-267.
— (2004), Politics in Time. History, Institutions and
Social Analysis, Princeton, Princeton UP.
RADELLI C. (2001), “The Domestic Impact of European
Union Public Policy: Notes on Concepts, Methods and
the Challenge of Empirical Research”, Politique
européenne, 5, p. 107-142.
STREECK W., THELEN K. (2005), “Introduction:
Institutional Change in Advanced Political Economies”,
dans W. STREECK et K. THELEN (dir.), Beyond Continuity.
Institutional Change in Advanced Political Economies,
Oxford, Oxford UP, p. 1-39.

Études de cas

BRUNO I., JACQUOT S., MANDIN L. (2007),

« L’européanisation saisie par son instrumentation :
benchmarking, gender mainstreaming et MOC… boîte à

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

outils ou boîte de Pandore ? », dans B. PALIER, Y. SUREL et
alii (dir.), L’Europe en action. L’européanisation dans
une perspective comparée, Paris, L’Harmattan, p. 193-
249.
EPSTEIN R. (2005), « Les politiques territoriales post-
contractuelles : le cas de la rénovation urbaine »,
Politiques et management public, 23 (3), p. 127-143.
JOBERT B., THÉRET B. (1994), « France : la consécration
républicaine du néo-libéralisme », dans B. JOBERT (dir.),
Le tournant néolibéral en Europe, Paris, L’Harmattan,
p. 21-85.
HACKER J. (2005), “Policy Drift: The Hidden Politics of
the US Welfare State”, dans W. STREECK et K. THELEN
(d ir. ), Beyond Continuity. Institutional Change in
Advanced Political Economies, Oxford, Oxford UP,
p. 40-82.
HASSENTEUFEL P., SMYRL M., GENIEYS W., MORENO J.
(2010), “Programmatic Actors and the Transformation of
European Health Care States”, Journal of Health
Politics, Policy and Law, 35 (4), p. 517-538.
HASSENTEUFEL P., PALIER B. (2001), « Le social sans
frontières ? Vers une analyse transnationaliste de la
protection sociale », Lien social et politiques, 45, p. 13-
27.
LE GALÈS P. (2006), « Les deux moteurs de la
décentralisation. Concurrences politiques et
restructuration de l’État jacobin », dans P. CULPEPPER,
P. HALL et B. PALIER (dir.), La France en mutation. 1980-
2005, Paris, Presses de Sciences Po, p. 303-341.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 LEVY J. (2005), “Redeploying the State: Liberalization
and Social Policy in France”, dans W. STREECK et K
THELEN (dir.), Beyond Continuity. Institutional Change in
Advanced Political Economies, Oxford, Oxford UP,
p. 103-126.
PALIER B. (2000), « Does Europe matter ?
Européanisation et réforme des politiques sociales des
pays de l’Union européenne », Politique européenne,
no 2, p. 7-28.
— (2005), “Ambiguous Agreement, Cumulative
Change: French Social Policy in France”, dans
W . STREECK et K. THELEN (dir.), Beyond Continuity.
Institutional Change in Advanced Political Economies,
Oxford, Oxford UP, p. 127-144.
ROCHÉ S. (2004), « Vers la démonopolisation des
fonctions régaliennes », Revue française de science
politique, 54 (1), p. 43-70.
SINÉ A. (2006), L’ordre budgétaire. L’économie
politique des dépenses de l’État, Paris, Economica.
TOPALOV C. (1999), « Le champ réformateur : un
modèle », dans C. TOPALOV (dir.), Laboratoires du
nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice et ses réseaux
en France, 1880-1914, Paris, Éd. de l’EHESS, p. 461-
474.
1 - . Cette traduction nous paraît préférable à celle, plus littérale mais moins
explicite, d’« équilibre ponctué », l’idée centrale étant celle de la survenance
brutale d’une rupture d’équilibre.
2 - . La traduction littérale de la notion est « dépendance au sentier », ce qui
n’est guère parlant. Bruno Palier (2004) propose de la traduire par
« dépendance au chemin emprunté », ce qui reste métaphorique. Une traduction

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

moins littérale mais plus explicite pourrait être « dépendance vis-à-vis des
choix du passé ». Toutefois, l’usage le plus habituel dans les travaux français
est celui de la reprise telle quelle de la notion en anglais, ce que nous ferons
ici.
3 - . Le comportement du vote sanction l’emporte donc sur celui du vote
d’adhésion.
4 - . Période à la durée aléatoire que les médias qualifient souvent « d’état
de grâce ».
5 - . Même s’il y a une certaine ambiguïté sur la question de savoir si le
changement s’opère au sein des institutions existantes ou également par la
création de nouvelles institutions qui progressivement prennent le pas sur les
anciennes.
6 - . Typologie qui, au demeurant, n’est pas exempte de confusion tant les
différentes modalités sont assez proches : en particulier le déplacement et
l’empilement ainsi que la dérive et l’épuisement. D’ailleurs ce dernier type a
été abandonné dans l’ouvrage de 2010.
7 - . Le point de départ de cette déclinaison de la convergence des politiques
publiques est la caractérisation à cinq dimensions de C. J. Bennett (1991,
p. 218), précisée et étoffée.
8 - . Par rapport à la définition d’EPPIE nous avons simplement ajouté
« cognitif », à nos yeux différent de « normatif ».
9 - . Issu du management économique il renvoie à un mode de décision qui
s’appuie sur un standard ou un point de référence à partir duquel les pratiques
peuvent être comparées et ensuite classées de manière hiérarchisée. Un des
exemples les plus nets au niveau européen est l’indicateur des dépenses de
recherche et développement rapportées au PIB, avec comme étalon et objectif
un taux de 3 % correspondant au taux américain (Bruno, Jacquot et Mandin,
2007).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Conclusion

La construction collective
de l’action publique
dans le cadre de l’État régulateur
LA PLUPART DES CADRES d’interprétation proposés pour
caractériser les transformations de l’État à partir de celle
des politiques publiques mettent l’accent sur le caractère
moins hiérarchisé de son mode de fonctionnement et sa
perte de capacité d’action autonome. Cet aspect est
particulièrement mis en valeur par la notion, aujourd’hui
très largement diffusée, de gouvernance (Simoulin,
2003). Dans son acception scientifique, dans le cadre
des politiques publiques, « la gouvernance peut être
définie comme un processus de coordination d’acteurs,
de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre
des objectifs définis et discutés collectivement » (Le
Galès, 2004b, p. 243). Elle renvoie de ce fait à deux
dimensions fondamentales : d’une part des rapports
horizontaux entre acteurs étatiques et acteurs non
étatiques (et non plus verticaux comme dans le cadre du
gouvernement, notion opposée à celle de gouvernance) ;
d’autre part l’importance donnée à la négociation entre
acteurs multiples (mode de coordination rendant
possible l’action publique).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Le rôle croissant des acteurs (publics et privés)
européens, transnationaux et locaux érode, en effet, la
capacité d’action autonome de l’État. En cela, il ne
s’agit pas seulement d’un processus de
déterritorialisation de l’État mais aussi de
dédifférenciation. Ce processus est au cœur de la
transformation de l’État qui est de moins en moins en
mesure d’agir de façon autonome du fait de la
multiplication des acteurs et des niveaux de l’action
publique. L’État agit de plus en plus en interaction dans
le cadre d’un processus de construction collective de
l’action publique et non plus de production étatique des
politiques publiques. Cette construction collective de
l’action publique a aussi pour conséquence d’éroder les
frontières entre public et privé. Le recours croissant aux
acteurs privés (entreprises et groupes d’intérêts en
particulier) dans la construction collective de l’action
publique s’inscrit dans une dynamique plus large de
privatisation qui correspond non seulement à une
dédifférenciation de l’État par les politiques publiques,
mais aussi à sa désinstitutionnalisation.
La privatisation de l’action publique se traduit d’une
part par la transformation d’acteurs étatiques en acteurs
privés prenant en charge des domaines de politiques
publiques, en particulier économiques (transport,
communications, énergie, etc.), et, d’autre part, par des
interdépendances accrues entre acteurs publics et privés.
On assiste également à des formes de retrait de l’État par
l a réduction des effectifs de l’administration étatique
dans le cadre de politiques budgétaires axées vers la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

réduction des dépenses publiques. Enfin, les principes
du « nouveau management public » sont de façon
croissante au fondement des réformes administratives et
conduisent à la diffusion de normes inspirées par les
entreprises privées au sein de l’administration publique
(Pollitt et Bouckaert, 2000). La dédifférenciation de
l’État s’opère ainsi également au niveau des principes et
des finalités d’action désormais exprimés en termes
principalement gestionnaires et financiers (performance,
efficience, rentabilité, équilibre budgétaire…).
Toutefois, du fait de sa polysémie et des usages
multiples dont fait l’objet le terme « gouvernance », une
certaine vigilance critique s’impose. Il est tout d’abord
frappant de constater à quel point le terme, au départ
utilisé dans des travaux académiques, est présent dans
l’espace public au niveau international (la « bonne
gouvernance » prônée par la Banque mondiale, la
« gouvernance mondiale »), au niveau national (la
« nouvelle gouvernance »), au niveau local (la
« gouvernance urbaine », la « gouvernance territoriale »)
et au niveau de l’entreprise (la « corporate
governance »). Il est vrai que le terme a plusieurs vertus
du point de vue politique : tout d’abord, il est nouveau,
il sonne « moderne » (notamment du fait de sa
connotation anglo-saxonne), il suggère donc fortement
le changement ; il peut aussi être opposé à
« gouvernement » et renvoyer ainsi au recul de l’État et
au rôle accru de la société civile. Ainsi, « gouvernance »
peut à la fois signifier capacité réformatrice du politique,
transformation managériale de l’État, démocratisation de

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

celui-ci et mise en place de nouveaux instruments
d’action publique.
L a gouvernance s’expose aussi au même type de
critique que les systèmes d’action concrets, à savoir une
tendance à négliger les spécificités des ressources
politiques et des finalités du politique, donc à occulter
les phénomènes de hiérarchisation liés au pouvoir
politique au sein de l’État1.
Il paraît donc préférable de s’appuyer sur une notion
moins ambitieuse mais plus précise : celle d’État
régulateur. Elle renvoie en effet à deux évolutions
interdépendantes des politiques publiques. La première
est le passage progressif du faire au faire-faire : l’État
régulateur est un État qui agit plus indirectement que
directement, qui est plus en interaction qu’en action, qui
délègue plus qu’il n’intervient directement, qui pilote et
qui oriente plus qu’il ne met en œuvre. La deuxième
évolution, qui découle de la première, est le
renforcement des capacités de contrôle étatique à travers
le développement de l’audit, de l’évaluation, du
benchmarking, du contrôle de qualité, etc., notamment
dans le cadre des agences. Elles renvoient à de nouveaux
modes d’organisation administratifs caractérisés par le
ciblage des objectifs et des fonctions, la recherche de la
performance et la mise en place de nouvelles formes de
contrôle (Talbot, 2004). La combinaison de ces deux
logiques permet de comprendre pourquoi la diffusion de
la concurrence peut contribuer à l’affirmation de l’État
par le développement d’instruments de contrôle et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

d’évaluation, comme on peut le voir dans le domaine de
la protection maladie (Hassenteufel, 2007) ou dans les
rapports entre l’État et les autorités locales au
Royaume-Uni (Le Galès, 2004b) ; également dans
quelle mesure l’avènement du nouveau management
public renforce le pouvoir politique (Rouban, 1998b) ou
le développement d’agences indépendantes facilite
l’adoption de mesures impopulaires et améliore
l’efficience de l’action publique (Thatcher, 2005,
p. 366). Plus généralement, le passage d’un État qui
dirige les marchés à un État qui les soutient correspond
à une nouvelle forme d’interventionnisme étatique
(Levy, 2006). La notion d’État régulateur permet ainsi
d’articuler la dédifférenciation de l’État (en termes de
perte de capacité d’action autonome) et sa
redifférenciation (en termes de capacité de pilotage et de
contrôle accru des politiques publiques). Elle a
également une forte pertinence au niveau de l’Union
européenne dont l’accroissement des compétences s’est
appuyé de manière privilégiée sur des politiques
réglementaires (Majone, 1996).
Toutefois, cette notion recèle aussi des ambiguïtés et
des confusions du fait des usages multiples dont elle fait
l’objet, qui ne sont pas sans poser des problèmes
analytiques eux aussi (Moran, 2002). Surtout, la
question de l’autonomie de cet État régulateur se pose à
deux niveaux : au niveau de l’orientation générale de son
action et au niveau des acteurs qui le composent. Au
premier niveau, de nombreux auteurs soulignent que les
finalités de l’État sont définies de manière fortement

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

contrainte, par les dynamiques économiques
internationales en particulier. Comme l’illustre le cas
des banques centrales, la mise en place d’« institutions
non majoritaires » vise avant tout à adresser des signaux
aux opérateurs économiques internationaux (Jobert,
2003). L’État ne serait alors que l’instrument du
tournant néolibéral auquel il ne peut que s’adapter. Si le
lien entre État régulateur et diffusion de la logique du
marché est net, il n’en reste pas moins que les nouvelles
institutions étatiques, notamment les agences, peuvent
aussi faciliter la défense du consommateur face aux
entreprises, celle du citoyen face aux institutions
publiques (ainsi dans le cas du médiateur) et privées et
être porteuses de normes opposées au marché, par
exemple celles liées à la prévention des risques à travers
le développement des agences dans le domaine de la
santé et de l’environnement. Celles-ci s’inscrivent par là
dans des dynamiques de reformulation de l’intérêt
général. La nature de l’État régulateur n’est donc pas
déterminée a priori (Jordana et Levi-Faur, 2004, p. 10-
11).
Au second niveau se pose la question de l’autonomie
des acteurs, tant par rapport aux groupes d’intérêts que
par rapport aux acteurs politiques qui peuvent exercer
des contrôles formels et surtout informels (Thatcher,
2005). Les institutions de l’État régulateur contribuent
toutefois à renforcer la figure de l’expert (Papadopoulos,
1995) au risque d’entrer en tension avec les principes
démocratiques en dépolitisant et en technicisant les
enjeux de politiques publiques, comme l’illustre, en

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

France, le renforcement de l’expertise technocratique
par les agences sanitaires (Benamouzig et Besançon,
2005, p. 314). Mais, conformément au modèle
pragmatique d’Habermas (1978), l’expertise peut aussi
contribuer à la structuration du débat public. La
politisation, au sens large de débat public, participe
alors de la remise en cause d’arrangements corporatistes
et permet une réaffirmation des principes défendus par
l’État en interaction.
Ainsi, la sociologie politique de l’action publique met
à nu le caractère contradictoire et hybride des
transformations de l’État contemporain plus qu’elle ne
dévoile son évidement et son déclin.

Références bibliographiques principales

HASSENTEUFEL P. (2007), « L’État mis à nu par les

politiques publiques », dans B. BADIE et Y. DÉLOYE (dir.),
Le temps de l’État. Mélanges en l’honneur de Pierre
Birnbaum, Paris, Fayard, p. 311-329.
JOBERT (2003), « Le mythe de la gouvernance
dépolitisée », dans P. FAVRE, J. HAYWARD et Y. SCHEMEIL
(dir.), Être gouverné. Études en l’honneur de Jean Leca,
Paris, Presses de Sciences Po, p. 273-285.
JORDANA J., LEVI-FAUR D. (2004), “The Politics of
Regulation in the Age of Governance”, dans J. JORDANA et
D . LEVI-FAUR (dir.), The Politics of Regulation,
Cheltenham, Edward Elgar, p. 1-28.
LE GALÈS P. (2004b), « Gouvernance », dans

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

L . BOUSSAGUET, S. JACQUOT, P. RAVINET (dir.), Dictionnaire
des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po,
p. 242-250.
LEVY J. (dir.) (2006), The State after Statism. New
State Activities in the Age of Liberalization, Cambridge,
Harvard UP.
MORAN M. (2002), “Understanding the Regulatory
State”, British Journal of Political Science, 32 (2),
p. 391-413.
PAPADOPOULOS Y. (1995), Complexité sociale et
politiques publiques, Paris, Montchrestien, coll.
« Clefs ».
SIMOULIN V. (2003), « La gouvernance et l’action
publique : le succès d’une forme simmélienne », Droit et
société, 54, p. 307-328.
TALBOT C. (2004), “The Agency Idea. Sometimes Old,
Sometimes New, Sometimes Borrowed, Sometimes
Untrue”, dans C. POLLIT et C. TALBOT (éd.), Unbundled
Government. A Critical Analysis of the Global Trend to
Agencies, Quangos and Contractualisation, Abingdon,
Routledge, p. 3-21.
THATCHER M. (2005), “The Third Force? Independent
Regulatory Agencies and Elected Politicians in Europe”,
Governance, 18 (3), p. 347-373.
1 - . Les notions d’État partenaire ou d’État animateur, plus liées au débat
français, ou encore d’État facilitateur (enabling State), s’exposent au même
type de remarques.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Bibliographie générale
Allison G. (1971), The Essence of Decision, New
York, Longman (nlle éd. avec P. ZELIKOW en 1999).
— (2006), “Emergence of Schools of Public Policy:
Reflections by a Founding Dean”, dans M. MORAN,
M. REIN et R. GOODIN (dir.), p. 58-79.
Allison G., HALPERIN M. (1972), “Bureaucratic Politics:
A Paradigm and Some Implications”, World Politics, 24
(1), p. 40-79.
Anderson J. (1975), Public Policy-Making, New
York, Holt, Rinehart and Winston.
Arendt H. (1961), Condition de l’homme moderne,
Paris, Calmann-Lévy.
Arnaud L., LE BART C., PASQUIER R. (2006), « Does
ideology matter ? Standardisation de l’action publique
territoriale et recompositions du politique », dans
L. ARNAUD, C. LE BART et R. PASQUIER (dir.), Idéologies et
action publique territoriale. La politique change-t-elle
encore les politiques ?, Rennes, PUR, p. 11-31.
Artigas A. (2010), « Politiques publiques “ailleurs” »,
dans L. BOUSSAGUET, S. JAC​QUOT, P. RAVINET (dir.), p. 452-
460.
Arthur B. (1994), Increasing Returns and Path
Dependence in the Economy, Ann Arbor, University of
Michigan Press.
Atkinson M., COLEMAN W. (1989), “Strong States and
Weak States: Sectoral Policy Networks in Advanced

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Capitalist Economies”, British Journal of Political
Science, 19 (1), p. 46-67.
Bachrach P., BARATZ M. (1963), “Decisions and Non-
Decisions: an Analytical Framework”, American
Political Science Review, vol. 57, p. 641-651.
Badie B., BIRNBAUM P. (1982), Sociologie de l’État,
Paris, Grasset (2e édition)
Balme R., BROUARD S. (2005), « Les conséquences des
choix politiques : choix rationnel et action publique »,
Revue française de science politique, 55 (1), p. 33-50.
Balme R., CHABANET D. (2002), « Action collective et
gouvernance de l’Union européenne », dans R. BALME,
D. CHABANET et V. WRIGHT (dir.) (2002), p. 21-120.
Barbet D. (2010), Grenelle. Histoire politique d’un
mot, Rennes, Presses universitaires.
Barbier J.-C. (2002), « Peut-on parler d’“activation”
de la protection sociale en Europe » ?, Revue française
de sociologie, 43 (2), p. 307-332.
Bardach P. (1977), The Implementation Game: What
Happens after a Bill Becomes a Law, Cambridge, MIT
Press.
Battistela D. (2009), Théories des relations
internationales, Paris, Presses de Sciences Po
(3e édition)
Baumgartner F., BROUARD S., GROS​SMAN E. (2009),
“Agenda-setting dynamics in France: Revisiting the
partisan hypothesis” French Politics, 7 (2), p. 75-95.
Baumgartner F., JONES B. (2009 [1993]), Agendas and

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Instability in American Politics, Chicago, University of
Chicago Press.
Baumgartner F., JONES B. (2002), Policy Dynamics,
Chicago, University of Chicago Press.
Becker H. (1963), Outsiders: Studies in the Sociology
of Deviance, New York, Free Press (trad. fr. 1985).
— (dir.) (1966), Social Problems : A Modern
Approach, New York, John Wyler.
Benamouzig D., BESANÇON J. (2005), « Administrer un
monde incertain : les nouvelles bureaucraties techniques.
Le cas des agences sanitaires en France », Sociologie du
travail, 47 (2), p. 301-322.
— (2008), « Les agences, de nouvelles
administrations publiques ? », dans O. BORRAZ et
V. GUIRAUDON (dir.), Politiques publiques. 1 , La France
dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 283-307.
Bennett C.J. (1991), “What Is Policy Convergence
and What Causes It?”, British Journal of Political
Science, 21 (2), p. 215-233.
Benz A., PAPADOPOULOS Y. (dir.) (2006), Governance
and Democracy. Comparing National, European and
International Experiences, Londres, Routledge.
Bergeron H. (1999), L’État et la Toxicomanie.
Histoire d’une singularité française, Paris, PUF.
— (2010), « Les politiques de santé publique » dans
O. BORRAZ et V. GUI​RAUDON (dir.), Politiques publiques, 2
Changer la société, Paris, Presses de Sciences Po, p. 79-

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

111.
Bergeron H., SUREL Y., VALLUY J. (1998), « L’Advocacy
Coalition Framework. Une contribution au
renouvellement des études de politiques publiques »,
Politix, 41, p. 195-223.
Berlivet L. (2000), « Une santé à risques. L’action
publique de lutte contre l’alcoolisme et le tabagisme en
France (1954-1999) », thèse pour le doctorat de science
politique, Université Rennes-I.
Berrivin R., MUSSELIN C. (1996), « Les politiques de
contractualisation entre centralisation et
décentralisation : les cas de l’équipement et de
l’enseignement supérieur », Sociologie du travail, 4,
p. 575-596.
Beyme K. von (1984), “Do Parties matter? The Impact
of Parties on the Key Decisions in the Political System”,
World Politics, 19 (4), p. 5-29.
Bezès P. (2004), « Rationalisation salariale dans
l’administration française. Un instrument discret », dans
P. LASCOUMES et P. LE GALÈS (dir.), p. 71-122.
— (2008), « Le tournant néo-managérial de
l’administration française », dans O. BORRAZ et
V. GUIRAUDON (dir.), p. 215-254.
Birkland T. (2011) , An Introduction to the Policy
Process. Theories, Concepts, and Models of Public
Policy Making, Armonk, M.E. Sharpe (3e éd.).
Birnbaum P. (1982), « L’impossible corporatisme »,
dans La logique de l’État, Paris, Fayard, p. 79-111.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Blatrix C. (2010), « Concertation et débat public »
dans O. BORRAZ et V. GUIRAUDON (dir.), Politiques
publiques, 2. Changer la société, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 213-242.
Blau P. (1955), The Dynamics of Bureaucracy,
Chicago, The University of Chicago Press.
Blumler H. (1971), “Social Problems as Collective
Behavior”, Social Problems, no 18, p. 298-306.
Boix C. (1997), “Privatizing the Public Business
Sector in the Eighties: Economic Performance, Partisans
Responses and Divided Governments”, British Journal of
Political Science, 27 (3), p. 473-496.
Bongrand P., LABORIER P. (2005), « L’entretien dans
l’analyse des politiques publiques : un impensé
méthodologique ? », Revue française de science
politique, 55 (1), p. 73-112.
Bonnaud L., MARTINAIS E. (2010), « Expertise d’État et
risques industriels. La persistance d’un modèle
technocratique depuis les années 1970 », dans Y. BERARD
et R. CRESPIN (dir.), Aux frontières de l’expertise.
Dialogues entre savoirs et pouvoirs (2010), p. 161-176.
Borraz O., GUIRAUDON V. (dir.) (2008), Politiques
publiques. 1, La France dans la gouvernance
européenne, Paris, Presses de Sciences Po.
Borraz O., GILBERT C. (2008), « Quand l’État prend des
risques », dans O. BORRAZ et V. GUIRAUDON (dir.) (2008),
p. 337-357.
Börzel T. (1998), “Organizing Babylon. On the

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Different Conceptions of Policy Networks”, Public
Administration, 76 (3), p. 253-273.
— (2011), “Networks: Reified Metaphor or
Governance Panacea?”, Public Administration, 89 (1),
p. 49-63.
Boudon R. (1990), De l’art de se persuader (des idées
douteuses, fragiles ou fausses), Paris, Fayard.
Boussaguet L. (2008), La pédophilie, problème
public. France, Belgique, Angleterre, Paris, Dalloz.
Boussaguet L., JACQUOT S., RAVINET P. (dir.) (2010
[2004]), Dictionnaire des politiques publiques, Paris,
Presses de Sciences Po, (3e édition).
Boussaguet L., JACQUOT S., (2009), « Les nouveaux
modes de gouvernance », dans R. DEHOUSSE (dir.), p. 409-
428.
Bozio A., GRENET J. (dir.) (2010), Économie des
politiques publiques, Paris, La Découverte.
Brewer G. (1974), “The Policy Science Emerge: To
Nurture and Structure a Discipline”, Policy Sciences, 5
(3), p. 239-244.
Bruno I., JACQUOT S., MANDIN L. (2007),
« L’européanisation saisie par son instrumentation :
benchmarking, gender main-streaming et MOC… boîte à
outils ou boîte de Pandore ? », dans B. PALIER, Y. SUREL et
alii (dir.), L’Europe en action. L’européanisation dans
une perspective comparée, Paris, L’Harmattan, p. 193-
249.
Burstein P., LINTON A. (2002), “The Impact of Political

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Parties, Interest Groups and Social Movement
Organizations on Public Policy: Some Recent Evidence
and Theoretical Concerns”, Social Forces, 81 (2),
p. 381-408.
Callon M. (1986), « Éléments pour une sociologie de
la traduction. La domestication des coquilles Saint-
Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-
Brieuc », L’année sociologique, 36, 1986, p. 169-208.
Callon M., LASCOUMES P., BARTHE Y. (2001), Agir dans
un monde incertain. Essai sur la démocratie technique,
Paris, Éd. du Seuil.
Callon M., RIP A. (1991), « Forums hybrides et
négociations des normes socio-techniques dans le
domaine de l’expertise. La fin des experts et l’irrésistible
ascension de l’expertise », dans COLLECTIF,
Environnement science et politique. Les experts sont
formels, Paris, Germes, 13, p. 227-238.
Campbell J. (2004) Institutional Change and
Globalization, Princeton, Princeton University Press.
Capoccia M., KELEMEN R. (2007), “The Study of
Critical Junctures: Theory, Narratives and
Counterfactuals in Institutional Theory”, World Politics,
59 (3), p. 341-369.
Castel R. (1985), « L’expert mandaté et l’expert
instituant », Actes du colloque « Situations d’expertise
et socialisation des savoirs » organisé par le Cresal,
Saint-Étienne, p. 83-92
Cefaï D. (1996), « La construction des problèmes
publics. Définitions de situations dans des arènes

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publiques », Réseaux, no 75, p. 43-66.
Chabanet D., GIUGNI M. (2010), « Les conséquences
des mouvements sociaux », dans O. FILLIEULE,
E . AGRIKOLIANSKY et I. SOMMIER (dir.), Penser les
mouvements sociaux. Conflits sociaux et contestation
dans les sociétés contemporaines, Paris, La Découverte,
p. 145-161.
Chaltiel F. (2006), Le processus de décision dans
l’Union européenne, Paris, La Documentation française.
Chanut V. (2002), « L’évaluation : affaire d’État ou
question d’organisation ? », Politiques et management
public, 20 (4), p. 1-31.
Chateauraynaud F. (2003), Prospéro. Une technologie
littéraire pour les sciences humaines, Paris, CNRS
Éditions.
Chateauraynaud F., TORNY D. (1999), Les sombres
précurseurs. Une sociologie pragmatique de l’alerte et
du risque, Paris, Éd. de l’EHESS.
Ciavarini Azzi G. (2006), « La Commission
européenne à 25 : qu’est-ce qui a changé ? », dans
R . DEHOUSSE, F. DELOCHE-GAUDEZ et O. DUHAMEL (dir.),
Élargissement. Comment l’Europe s’adapte, Paris,
Presses de Sciences Po, p. 39-56.
Cigler A., LOOMIS B. (2002), Interest Group Politics,
Washington, Congressional Quaterly Press (6e éd.).
Cini M. (2001), “The Soft Law Approach:
Commission Rule-Making in the EU’s State Aid
Regime”, Journal of European public Policy, 8 (2),

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

p. 192-207.
Clavier C., HASSENTEUFEL P., MORENO J., SCHWEYER F.-X.
(2011), « Les limites de la convergence du temps de
travail des médecins hospitaliers en Europe (Allemagne,
Danemark, Espagne, Lituanie, Royaume-Uni) », Revue
française des affaires sociales, 65 (3).
Clifford C., WRIGHT V. (1998), « La politisation de
l’administration britannique : ambitions, limites et
p r o b l è m e s conceptuels », Revue française
d’administration publique, 86, p. 267-280.
Cobb R., ELDER C. (1972), Participation in American
Politics: the Dynamics of Agenda Building, Boston,
Allyn and Bacon.
Cobb R., ELDER C. (1997), “Agenda Setting and the
Denial of Agenda Acess: Key Concepts”, dans R. COBB,
C . ELDER (dir.) Cultural Strategies of Agenda Denial:
Avoidance, Attack and Redefinition , Lawrence,
University Press of Texas, p. 3-23.
Cobb R., ROSS J. et M. (1976), “Agenda Building as a
Comparative Political Process”, American Political
Science Review, 70 (1), p. 126-138.
Cohen E. (1992), Le colbertisme « high-tech ».
Économie des Telecom et du Grand Projet, Paris,
Hachette, coll. « Pluriel ».
Cohen M., MARCH J., OLSEN J. (1972), “A Garbage Can
Model of Organizational Choice”, Administrative
Science Quaterly, vol. 17, p. 1-25 (trad. fse dans MARCH,
1991).

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Cohen S. (1999), « Décision, pouvoir et rationalité
dans l’analyse de la politique étrangère » dans M.-
C. SMOUTS (dir.), Les nouvelles relations internationales.
Pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po,
p. 75-102.
Commaille J., MARTIN C. (1998), Les enjeux politiques
de la famille, Paris, Bayard.
Costa O. (2000), Le Parlement européen, assemblée
délibérante, Bruxelles, Éd. de l’Université de Bruxelles,
2000.
Courty G. (2006), Les groupes d’intérêts, Paris, La
Découverte, coll. « Repères ».
Crepaz M. (1994), “From Semisovereignty to
Sovereignty. The Decline of Corporatism and Rise of
Parliament in Austria”, Comparative Politics, 27 (1),
p. 45-65.
Cresal (1985), « Situations d’expertise et socialisation
des savoirs », Actes du colloque organisé par le Cresal,
Saint-Étienne, p. 3-9.
Crespin R. (2009), « Quand l’instrument définit les
problèmes. Le cas du dépistage des drogues dans
l’emploi aux États-Unis », dans C. GILBERT, E. HENRY (dir.)
Comment se construisent les problèmes de santé
publique, Paris, La Découverte, p. 215-236.
Crouch C., KEUNE M. (2005), “Changing Dominant
Practice: Making Use of Institutional Diversity in
Hungary and the United Kingdom”, dans W. STREECK et
K. THELEN (dir.), Beyond Continuity. Institutional Change
in Advanced Political Economies, Oxford, Oxford UP,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

p. 83-102.
Crozier M. (1964), Le phénomène bureaucratique,
Paris, Éd. du Seuil, coll. « Points ».
Crozier M., FRIEDBERG E. (1977), L’acteur et le
système, Paris, Éd. du Seuil, coll. « Points ».
Culpepper P. (2006), « Le système politico-
économique français depuis 1985 », dans P. CULPEPPER,
P. HALL et B. PALIER (dir.), La France en mutation. 1980-
2005, Paris, Presses de Sciences Po, p. 39-70.
Dahl R. (1961), Who governs? Democracy and Power
in an American City, New Haven, Yale University Press
(trad. fse 1971).
David P. (1985) “Clio and the Economics of
QWE RTY”, American Economic Review, 75 (2),
p. 332-337 (trad. fse : « Comprendre les aspects
économiques de QWERTY : la contrainte de l’histoire »,
Réseaux, 87, 1998, p. 11-21).
Davis F., WURTH A. (1993) “American Interest Group
Research: Sorting Out Internal and External
Perspectives”, Political studies, 41 (3), p. 435-452.
Dehousse R. (dir.) (2009), Politiques européennes,
Paris, Presses de Sciences Po.
Deleon P. (1999), “The Stages Approach to the
Policy Process. What Has It Done? Where Is It Going?”,
dans P. SABATIER (dir.) (1999), p. 19-32.
Delmas C. (2001), « Pour une définition non
positiviste de l’expertise », dans D. DAMAMME et
T . RIBEMONT (dir.), Expertise et engagement politique,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Paris, L’Harmattan, coll. « Cahiers politiques », p. 11-
43.
Démange È. (2010), « La controverse “Abstain, Be
faithfull, use a Condom”. Transnationalisation de la
politique de prévention du VIH/sida en Ouganda », thèse
pour le doctorat de science politique, Sciences Po
Bordeaux.
Déplaude M.-O. (2007), « L’emprise des quotas. Les
médecins, l’État et la régulation démographique du
corps médical (années 1960-années 2000) », thèse pour
le doctorat de science politique, Université Paris-I.
Desrosières A. (1993), La politique des grands
nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La
Découverte.
Desage F., GODARD O. (2005), « Désenchantement
idéologique et réenchantement mythique des politiques
locales. Retour critique sur le rôle des idées dans
l’action publique », Revue française de science
politique, 55 (4), p. 633-661.
Dezalay Y., GARTH B. (1998), « Le Washington
consensus. Contribution à une sociologie de
l’hégémonie du libéralisme », Actes de la recherche en
sciences sociales, 121-122, p. 3-22.
— (2002), La mondialisation des guerres de palais. La
restructuration du pouvoir d’État en Amérique latine.
Entre notables du droit et « Chicago Boys », Paris, Éd.
du Seuil.
Dixneuf M. (2003), « La santé publique comme
observatoire de la mondialisation », dans J. LAROCHE

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

(dir.), p. 213-225.
Dolowitz D., MARSH D. (1996), “Who learns what
from whom: a review of the policy transfer literature”,
Political Studies, 44 (2), p. 343-357.
Donahue J., ZECKHAUSER R. (2006), “Public-Private
Collaboration”, dans M. MORAN, M. REIN et R. GOODIN
(dir.) (2006), p. 496-525.
Donzelot J., ESTÈBE P. (1994), L’État-animateur, Paris,
Éd. du Seuil.
Douillet A.-C., ROBERT C. (2007), « Les élus dans la
fabrique de l’action publique locale », Sciences de la
société, 71, p. 2-24.
Dowding K. (1995), “Model or Metaphor? A Critical
Review of the Policy Network Approach”, Political
Studies, 43 (1), p. 136-158.
— (2001), “There Must Be End to Confusion: Policy
Networks, Intellectual Fatigue, and the Need for
Political Science Methods Courses in British
Universities”, Political Studies, 49 (1), p. 89-105.
Downs A. (1957), An Economic Theory of
Democracy, New York, Harper and Brothers Publishers.
Dubois V. (1999), La politique culturelle. Genèse
d’une catégorie d’intervention publique, Paris, Belin.
— , La vie au guichet. Relation administrative et
traitement de la misère, Paris, Economica.
Dubois V. (2010), « Politiques au guichet, politiques
du guichet » dans O. BORRAZ et V. GUIRAUDON (dir.),
Politiques publiques, 2. Changer la société, Paris,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Presses de Sciences Po, p. 265-286.
Dubois V., DULONG D. (1999) (dir.), La question
technocratique. De l’invention d’une figure aux
transformations de l’action publique, Strasbourg, PUS.
Dudouet F.-X., MERCIER D., VION A. (2006), « Les
politiques internationales de normalisation », Revue
française de science politique, 56 (3), p. 367-392.
Dulong D. (1997), Moderniser la politique. Aux
origines de la Ve République, Paris, L’Harmattan.
Dupuy C. (2010), « Politiques publiques, territoires et
inégalités. Les politiques régionales d’éducation en
France et en Allemagne (1969-2004) », thèse pour le
doctorat de science politique, IEP Paris.
Dupuy C., HALPERN C. (2009), « Les politiques
publiques face à leurs protestataires », Revue française
de science politique, 55 (4), p. 701-722.
Dupuy F., THOENIG J.-C. (1983), Sociologie de
l’administration française, Paris, Armand Colin.
Duran P. (1999), Penser l’action publique, Paris,
LGDJ.
Duran P., MONNIER E. (1992), « Le développement de
l’évaluation en France : nécessités techniques et
exigences politiques », Revue française de science
politique, 42 (2), p. 235-262.
Duran P., THOENIG J.-C. (1996), « L’État et la gestion
publique territoriale », Revue française de science
politique, 46 (4), p. 580-623.
Duval J. (2002), « Une réforme symbolique de la

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Sécurité sociale. Les médias et le “trou de la Sécu” »,
Actes de la recherche en sciences sociales, 143, p. 53-
67.
Dye T. (1998 [1972]), Understanding Public Policy,
Upper Saddle River, Prentice Hall (9e éd.).
Edelman M. (1977), Political Language: Words That
Suceed and Policies that Fail, New York, Institute for
the Study of Poverty.
Elias N. (1975 [1939]), La dynamique de l’Occident,
Paris, Calmann-Lévy.
Elias N. (1985 [1969]), La société de cour, Paris,
Flammarion.
EPPIE (2007), « Analyser l’européanisation des
politiques publiques », dans B. PALIER, Y. SUREL et alii
(dir.), L’Europe en action. L’européanisation dans une
perspective comparée, Paris, L’Harmattan, p. 13-85.
Epstein R. (2005a), « Les politiques territoriales post-
contractuelles : le cas de la rénovation urbaine »,
Politiques et management public, 23 (3), p. 127-143.
— (2005b), « Gouverner à distance : quand l’État se
retire des territoires », Esprit, 319 p. 96-111.
— (2010), « Des politiques publiques aux
programmes : l’évaluation sauvée par la LOLF ? Les
enseignements de la politique de la ville », Revue
française des affaires sociales, 64 (1-2), p. 227-250.
Estèbe P. (2004), « Les quartiers, une affaire d’État,
un instrument territorial », dans P. LASCOUMES et P. LE
GALÈS (dir.) (2004), p. 47-70.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Evans P., RUESCHMEYER D., SKOCPOL T. (dir.) (1985),
Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge
University Press.
Ewald F. (1986), L’État-providence, Paris, Grasset.
Eymeri J.-M. (2002), « Définir la position de la
France dans l’Union européenne. La médiation
interministérielle des généralistes du SGCI », dans
O . NAY et A. SMITH (dir.), Le gouvernement du
compromis, Paris, Economica, p. 149-175.
— (2003), « Frontières ou marches ? De la
contribution des hauts fonctionnaires à la production du
politique », dans J. LAGROYE (dir.), La Politisation, Paris,
Belin, p. 47-77.
Falkner G., TREIB O. (2008), “Three worlds of
Compliance or Four? The EU-15 Compared to New
Member States”, Journal of Common Market Studies, 46
(2), p. 293-313.
Falkner G., TREIB O., HARTLAPP M., LEIBER S. (2005),
Complying with Europe. EU Harmonisation and Soft
Law in the Member States, Cambridge, Cambridge UP.
Faure A., POLLET G., WARIN P. (dir.) (1995), La
construction du sens dans les politiques publiques.
Débats autour de la notion de référentiel, Paris,
L’Harmattan.
Favre P. (dir.) (1992), Sida et politique : les premiers
affrontements (1981-1987), Paris, L’Harmattan.
Felstiner W., ABEL R., SARAT A. (1980-1981), “The
Emergence and Transformation of Disputes: Naming,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Blaming, Claiming”, Law and Society Review, 15 (3-4),
p. 631-654 (trad. fse dans Politix, no 16, 1991, p. 41-
54).
Fillieule O. (1996), Stratégies de la rue, Paris, Presses
de Sciences Po.
Finer S. (1958), “Interest Groups and the Political
Process in Great-Britain”, dans H. EHRMAN (dir.), Interest
Groups in Four Continents, Pittsburgh, University of
Pittsburgh Press, p. 117-144.
Fischer F., FORRESTER J. (dir.) (1993), The
Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning,
Durham, Duke UP.
Fontaine J. (1996), « Évaluation des politiques
publiques et sciences sociales utiles. Raisons des
décideurs, offres d’expertise et usages sociaux dans
quelques pratiques régionales », Politix, 36, p. 51-71.
Fontaine J., HASSENTEUFEL P. (2002), « Quelle sociologie
du changement dans l’action publique ? Retour au
terrain et “refroidissement” théorique », dans J. FONTAINE
et P. HASSENTEUFEL (dir.), To change or not to change? Les
changements de l’action publique à l’épreuve du terrain,
Rennes, PUR, p. 9-29.
Fouilleux E. (2002), « Propositions pour une
approche dynamique des processus d’inertie et de
changement dans l’action publique », dans J. FONTAINE et
P. HASSENTEUFEL (dir.), To change or not to change? Les
changements de l’action publique à l’épreuve du terrain,
Rennes, PUR, p. 205-279.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Fouilleux E., MAILLARD J. DE, SMITH A. (2004), « Les
groupes de travail du Conseil, nerf de la production des
politiques européennes ? », dans C. LEQUESNE, Y. SUREL
(d ir. ), L’intégration européenne, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 143-183.
Franzese R. (2002), Macroeconomic Policies of
Developped Democracies, Cam​bridge, Cambridge UP.
Friedberg E. (1994), « Le raisonnement stratégique
comme méthode d’analyse et comme outil
d’intervention », dans F. PAVÉ (dir.), L’analyse
stratégique. Sa genèse, ses applications et ses problèmes
actuels, Paris, Éd. du Seuil, p. 135-152.
— (1993), Le pouvoir et la règle. Dynamiques de
l’action organisée, Paris, Seuil.
Frinault T. (2005), « La réforme française de
l’allocation dépendance ou comment bricoler une
politique publique », Revue française de science
politique, 55 (4), p. 607-632.
Fuller R., MYERS R. (1941), “The Natural History of a
Social Problem”, American Sociological Review, 6,
p. 320-328.
Garraud P. (1990), « Politiques nationales :
l’élaboration de l’agenda », L’année sociologique, p. 17-
41.
— (2000), Le chômage et l’action publique. Le
« bricolage institutionnalisé », Paris, L’Harmattan.
Gaudin J.-P. (1999), Gouverner par contrats. L’action
publique en question, Paris, Presses de Sciences Po.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 — (2004), L’action publique. Sociologie et politique,
Paris, Presses de Sciences Po et Dalloz.
Genieys W. (2005), « La constitution d’une élite du
Welfare dans la France des années 1990 », Sociologie
du travail, 47 (2), p. 205-222.
Genieys W., HASSENTEUFEL P. (2001), « Entre les
politiques publiques et la politique : l’émergence d’une
élite du Welfare », Revue française des affaires sociales,
55 (4), p. 41-50.
Genieys W., SMYRL M. (2008), Elites, Ideas and the
Evolution of Public Policy, Londres, Palgrave.
Gerstlé J. (2003), « La réactivité aux préférences
collectives et l’imputabilité de l’action publique »,
Revue française de science politique, 53 (6), p. 859-885.
Gilbert C., HENRY E. (2009), « Lire l’action publique
au prisme des processus de définition des problèmes »,
dans C. GILBERT, E. HENRY (dir.) Comment se construisent
les problèmes de santé publique, Paris, La Découverte,
p. 9-33.
Goggin M., BOWMAN A., LESTER J., O’TOOLE L. (1990),
Implementation Theory and Practice: Toward a Third
Generation, Glenview, Scott Foresman/Little Brown.
Gourevitch P. (1986) , Politics in Hard Times:
Comparative Responses to International Economic
Crises, Ithaca, Cornell University Press.
Graz J.-C. (2004), La gouvernance de la
mondialisation, Paris, La Découverte, coll. « Repères ».
Green Cowles M., CAPORASO J., RISSE T. (dir.),

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Transforming Europe, Ithaca, Cornell UP, 2001.
Greener I. (2003), “The Three Moments of New
Labour’s Health Policy Discourse”, Policy and Politics,
32 (3), p. 304-316.
Greenwood J. (2003), Interest Representation in the
European Union, Basing​stoke, Palgrave.
Grémion C. (1979), Profession : décideurs. Pouvoir
des hauts fonctionnaires et réforme de l’État, Paris,
Gauthier-Villars.
Grossman E. (2003), « Les groupes d’intérêt
économiques face à l’intégration européenne : le cas du
secteur bancaire », Revue française de science politique,
53 (5), p. 737-760.
Grossman E., SAURUGGER S. (2004), « Les groupes
d’intérêts français : entre exception française, l’Europe
et le monde », Revue internationale de politique
comparée, 11 (4), p. 507-529.
— (2006), Les groupes d’intérêts. Action collective et
stratégies de représentation, Paris, Armand Colin.
Guigner S. (2007), « L’européanisation cognitive de la
santé : entre imposition et persuasion », dans O. BAISNÉE
et R. PASQUIER (dir.), L’Europe telle qu’elle se fait.
Européanisation et sociétés politiques nationales, Paris,
CNRS Éditions, p. 263-282.
Gusfield J. (1963), Symbolic Crusades. Status Politics
and the American Temperance Movement , Urbana,
University of Illinois Press.
Haas E. (1958), The Uniting of Europe: Political,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Social and Economic Forces. 1950-1957, Stanford,
Stanford UP.
Haas P. (1992), “Introduction : Epistemic
Communities and International Policy Coordination”,
International Organization, 49 (1), p. 1-35.
Habermas J. (1973 [1968]), La technique et la science
comme idéologie, Paris, Gallimard.
Hacker J. (2002), The Divided Welfare State. The
Battle over Public and Private Social Benefits in the
United States, Cambridge, Cambridge UP.
— (2005), “Policy Drift: The Hidden Politics of the
US Welfare State”, dans W. STREECK et K. THELEN (dir.),
Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced
Political Economies, Oxford, Oxford UP, p. 40-82.
Hall P. (1993), “Policy Paradigm, Social Learning and
the State”, Comparative Politics, 25 (3), p. 275-296.
— (2000), « Le rôle des intérêts, des institutions et
des idées dans l’économie politique comparée des pays
industrialisés », Revue internationale de politique
comparée, 7 (1), p. 53-92.
Hall P., TAYLOR R. (1997), « La science politique et les
trois néo-institutionnalismes », Revue française de
science politique, 47 (3-4), p. 469-496.
Halpern C. (2006), « La décision publique entre
intérêt général et intérêts territorialisés. Les conflits
autour de l’extension des aéroports Paris-Charles-De-
Gaulle et Berlin-Schönefeld », thèse pour le doctorat de
science politique, Institut d’études politiques de Paris.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Hassenteufel P. (1990a), « Le partenariat économique
et social autrichien », La revue de L’IRES, 2, p. 129-
160.
— (1990b), « Où en est le paradigme corporatiste ? »,
Politix, 12, p. 75-81.
— (1991) « Représentation et construction
identitaire : une approche des coordinations », Revue
française de science politique, 41 (1), p. 5-27.
— (1995), « Les relations partis/syndicats :
l’autonomisation réciproque », dans M. LAZAR (dir.) La
gauche socialiste en Europe depuis 1945, Paris, PUF,
p. 513-533.
— (1997), Les médecins face à l’État. Une
comparaison européenne, Paris, Presses de Sciences Po.
— (2000), « Deux ou trois choses que je sais d’elle.
Remarques à propos d’expériences de comparaisons
européennes », dans CURAPP, Les méthodes au
concret, Paris, PUF, p. 105-124.
— (2003), « Le premier septennat du plan Juppé : un
non-changement décisif », dans J. DE KERVASDOUÉ (dir.), Le
carnet de santé de la France 2003, Paris, Dunod, p. 123-
147.
— (2004), « Allemagne : les réorientations de la
politique d’assurance-maladie », Chronique
internationale de l’IRES, 91, p. 55-64.
— (2005), « De la comparaison internationale à la
comparaison trans-nationale », Revue française de
science politique, 55 (1), p. 113-132.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 — (2007), « L’État mis à nu par les politiques
publiques », dans B. BADIE et Y. DÉLOYE (dir.), Le temps
de l’État. Mélanges en l’honneur de Pierre Birnbaum,
Paris, Fayard, p. 311-329.
Hassenteufel P., DELAYE S., PIERRU F., ROBELET M., SERRÉ
M. (2000), « La libéralisation des systèmes de protection
maladie européens. Convergence, européanisation et
adaptations nationales », Politique européenne, 2, p. 29-
48.
Hassenteufel P., PALIER B. (2001), « Le social sans
frontières ? Vers une analyse transnationaliste de la
protection sociale », Lien social et politiques, 45, p. 13-
27.
Hassenteufel P., SMYRL M., GENIEYS W., MORENO J.
(2010) “Programmatic Actors and the Transformation of
European Health Care States”, Journal of Health
Politics, Policy and Law, 35 (4), p. 517-538.
Hauray B. (2006), L’Europe du médicament.
Politique – expertise – intérêts privés, Paris, Presses de
Sciences Po.
Heichel S., PAPE J., SOMMERER T. (2005), “Is there
Convergence in Convergence Research? An Overview of
Empirical Studies on Policy Convergence”, Journal of
European Public Policy, 12 (5), p. 817-840.
Henry E. (2007), Amiante, un scandale improbable.
Sociologie d’un problème public, Rennes, Presses
universitaires.
Heritier A., LEMKUHL D. (2008), “The Shadow of
Hierarchy and New Modes of Governances”, Journal of

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Public Policy, 28 (1), p. 1-17.
Hespel V. (2002), « L’avenir institutionnel de
l’évaluation des politiques publiques », Politiques et
management public, 20 (4), p. 51-65.
Hibou B. (1998), « Économie politique du discours
de la Banque mondiale en Afrique sub-saharienne. Du
catéchisme économique au fait (et méfait)
missionnaire », Les études du CERI, no 39.
Hilgartner S., BOSK C. (1988), “The Rise and Fall of
Social Problems: A Public Arena Model”, American
Journal of Sociology, 94 (1), p. 53-76.
Hill M. (1997), The Policy Process in the Modern
State, Hemel Hempstead, Prentice Hall,Harvester
Wheatsheaf (3e éd.).
Hill M., HUPE P. (2009 [2002]), Implementing Public
Policy, Londres, Sage (2e ed.).
Hjern B. (1982), “Implementation Research-The Link
Gone Missing”, Journal of Public Policy, 2 (3), p. 301-
308.
Hjern B., PORTER D. (1981), “Implementation
Structures: a New Unit of Administrative Analysis”»,
Organization Studies, 2, p. 211-227.
Holzinger K., KNILL C. (2005), “Causes and
Conditions of Cross-National Policy Convergence”,
Journal of European Public Policy, 12 (5), p. 775-796.
Hood C. (1976), The Limits to Administration,
Londres, John Wiley.
— (1984), The Tools of Government, Londres, Mac

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Millan.
Houard E. (2009), Droit au logement et mixité. Les
contradictions du logement social, Paris, L’Harmattan.
Howlett M., RAMESH M. (1995), Studying Public
Policy, Oxford, Oxford UP.
Hunter F., (1953), Community Power Structure. A
Study of décision makers, Chapel Hill, University of
North Carolina Press.
Ihl O., KALUSZYNSKI M., POLLET G. (dir.) (2003), Les
sciences de gouvernement, Paris, Economica.
Imbeau L., COUTURE J. (2010), « Pouvoir et politiques
publiques », dans S. PAQUIN, L. BERNIER et G. LACHAPELLE
(dir.), L’analyse des politiques publiques, Montréal, Les
Presses de l’Université de Montréal, p. 37-72.
Irondelle B. (2003), « Gouverner la Défense. Analyse
du processus décisionnel de la réforme militaire de
1996 », thèse pour le doctorat de science politique,
Institut d’études politiques de Paris.
— (2011), La réforme des armées en France, Paris,
Presses de Sciences Po.
Jacob S., GENARD J.-L. (2004), « En guise de
conclusion. Les métamorphoses de l’expertise », dans
S . JACOB et J.-L. GENARD (dir.), Expertise et action
publique, Bruxelles, Éd. de l’université de Bruxelles,
p. 145-154.
Jacquot S. (2010), « Approche séquentielle », dans
BOUSSAGUET L., JACQUOT S., RAVINET P. (dir.), p. 82-90.
Jamous H. (1969), Sociologie de la décision, Paris,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Éd. du CNRS.
Jervis R. (1976), Perceptions and Misperceptions in
International Relation, Princeton, Princeton University
Press.
Jobert B. (dir.) (1994), Le tournant néolibéral en
Europe, Paris, L’Harmattan.
— (2003), « Le mythe de la gouvernance
dépolitisée », dans P. FAVRE, J. HAYWARD et Y. SCHEMEIL
(dir.), Être gouverné. Études en l’honneur de Jean Leca,
Paris, Presses de Sciences Po, p. 273-285.
Jobert B., MULLER P. (1987), L’État en action, Paris,
PUF.
Jobert B., THÉRET B. (1994), « France : la consécration
républicaine du néolibéralisme », dans JOBERT B. (dir.),
p. 21-85.
John P. (1998), Analysing Public Policy, Londres,
Pinter.
Joly P.-B. (2005), « La sociologie de l’expertise
scientifique : les recherches françaises au milieu du
gué », dans O. BORRAZ, C. GILBERT et P.-B. JOLY, Risques,
crises et incertitudes : pour une analyse critique, Cahiers
du GIS. Risques collectifs et situations de crise, no 3,
Grenoble, Publications de la MSH-Alpes, p. 117-174.
Jones C. (1970), An Introduction to the Study of
Public Policy, Belmont, Wadsworth.
Jones B, BAUMGARTNER F. (2005), The Politics of
Attention. How Government Prioritize Problems,
Chicago, University of Chicago Press.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Jönsson A. (2004), « Incrémentalisme », dans
BOUSSAGUET L., JACQUOT S. et RAVINET P. (dir.), p. 259-266.
Jordan G. (1990), “Sub-Governments, Policy
Communities and Networks: Refilling the Old Bottles?”,
Journal of Theoretical Politics, 2 (3), p. 319-338.
Jordana J., LEVI-FAUR D. (2004), “The Politics of
Regulation in the Age of Governance”, dans J. JORDANA et
D . LEVI-FAUR (dir.), The Politics of Regulation,
Cheltenham, Edward Elgar, p. 1-28.
Kassim H. (1994), “Policy Networks, Networks, and
European Union Policy Making”, West European
Politics, 17 (4), p. 15-27.
Keeler J. (1994), Réformer : les conditions du
changement politique, Paris, PUF.
Keohane R., NYE J. (dir.) (1971), “Transnational
relations and World Politics”, numéro spécial,
International Organizations, 25 (3).
Kingdon J. (2003 [1984]), Agendas, Alternatives and
Public Policies, Boston, Little Brown and Company.
Kirschen E. et alii (1964), Economic Policy in Our
Times, University of Chicago Press.
Knoepfel P., LARRUE C, VARONE F. (2001), Analyse et
pilotage des politiques publiques, Genève, Helbing et
Lichtenhahn.
Kooiman J. (2003), Governing as Governance,
Londres, Sage.
Kozak D. (1988), “The Bureaucratic Politics
Approach: The Evolution of a Paradigm”, dans D. KOZAK

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

et J. KEAGLE (dir.), Bureaucratic Politics and National
Security. Theory and Practice, Boulder, Lynne Rienner
Publishing, p. 3-15.
Kübler D., DE MAILLARD J. (2009), Analyser les
politiques publiques, Grenoble, PUG.
Kuhn T. (1983), Structure des révolutions
scientifiques, Paris, Flammarion
Laborier P., TROM D. (dir.) (2003), Historicités de
l’action publique, Paris, PUF.
La Branche S. (2005) « La “bonne gouvernance” :
l’expansion de l’expertise de la Banque mondiale au
politique », dans L. DUMOULIN, S. LA BRANCHE, C. ROBERT et
P. WARIN (dir.), Le recours aux experts. Raisons et usages
politiques, Grenoble, PUG, p. 379-400.
Lagroye J. (2003a), « Le leadership en questions.
Configurations et formes de domination », dans A. SMITH
et C. SORBETS (dir.), Le leadership politique et le
territoire, Rennes, PUR, p. 47-69.
— (2003b), « Les processus de politisation », dans
J. LAGROYE (dir.), La politisation, Paris, Belin, p. 359-372.
Lagroye J., OFFERLÉ M. (dir.), (2010), Sociologie de
l’institution, Paris, Belin.
Lahire B. (1998), L’homme pluriel, Paris, Nathan.
— (1999), L’invention de l’illettrisme, Paris, La
Découverte.
Lane J.E. (1987), “Implementation, Accountability
and Trust”, European Journal of Political Research, 15
(5), p. 527-546.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Laroche J. (dir.) (2003), Mondialisation et
gouvernance mondiale, Paris, PUF-IRIS.
Lascoumes P. (1996), « Rendre gouvernable : de la
“traduction” au “transcodage” L’analyse du changement
dans les réseaux d’action publique », dans CURAPP, La
gouvernabilité, Paris, PUF, p. 325-338.
— (1998), « Pratiques et modèles de l’évaluation »,
dans M.-C. KESSLER, P. LASCOUMES, M. SETBON, J.-C. THOENIG
( d ir. ) , Évaluation des politiques publiques, Paris,
L’Harmattan, p. 23-34.
Lascoumes P., LE BOURHIS J.-P. (1996), « Des “passe-
droits” aux passes du droit. La mise en œuvre
sociojuridique de l’action publique », Droit et société,
32, p. 51-73.
— (1998), « Le bien commun comme construit
territorial », Politix, 42, p. 37-66.
Lascoumes P., LE GALÈS P. (dir.) (2004), Gouverner
par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po.
— (2004a), « L’action publique saisie par ses
instruments » dans P. LASCOUMES et P. LE GALÈS (dir.)
(2004), p. 11-44.
— (2004b), « De l’innovation instrumentale à la
recomposition de l’État », dans P. LASCOUMES et P. LE
GALÈS (dir.), p. 357-370.
— (2007), Sociologie de l’action publique, Paris,
Armand Colin.
Lasswell H. (1956), The Decision Process. 7
Categories of Functional Analysis, College Park,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

University of Maryland Press.
Laumann E., KNOKE D., KIM Y.-H., (1985), “An
Organizational Approach to the State Policy Formation:
a Comparative Study of Energy and Health Domains”,
American Sociological Review 50 (1), p. 1-19.
Le Bart C. (1990) « Le système des attributions
causales dans le discours des candidats à l’élection
présidentielle de 1988 », Revue française de science
politique, 40 (2), p. 212-229.
— (1992), La rhétorique du maire entrepreneur,
Bordeaux, Pedone.
— (1999), « Les politiques d’image. Entre marketing
territorial et identité locale », dans R. BALME, A. FAURE et
A . MABILEAU (dir.), Les nouvelles politiques locales,
Presses de Sciences Po, p. 415-428.
Le Galès P. (1995), « Politique de la ville en France et
en Grande-Bretagne : volontarisme et ambiguïtés de
l’État », Sociologie du travail, no 2, p. 249-275.
— (1999), « Le desserrement du verrou de l’État ? »,
Revue internationale de politique comparée, 6 (3),
p. 627-652.
— (2004a), « Contrôle et surveillance. La
restructuration de l’État en Grande-Bretagne », dans
P. LASCOUMES et P. LE GALÈS (dir.), p. 237-261.
— (2004b), « Gouvernance », dans L. BOUS​​SAGUET,
S. JACQUOT et P. RAVINET (dir.) (2004), p. 242-250.
— (2006), « Les deux moteurs de la décentralisation.
Concurrences politiques et restructuration de l’État

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

jacobin », dans P. CULPEPPER, P. HALL et B. PALIER (dir.), La
France en mutation. 1980-2005, Paris, Presses de
Sciences Po, p. 303-341.
Le Galès P., THATCHER M. (dir.) (1995), Les réseaux de
politique publique. Débats autour des « policy
networks », Paris, L’Harmattan.
Le Goff J. (1996), Saint Louis, Paris, Gallimard.
Le Goff T., MAILLARD J. DE (2009), « La tolérance zéro
en France. Succès d’un slogan, illusion d’un transfert »,
Revue françaie de science politique, 59 (4), p655-679.
Leca J., MULLER P. (2008), « Y a-t-il une approche
française des politiques publiques ? Retour sur les
conditions d’introduction de l’analyse des politiques
publiques en France », dans O. GIRAUD et P. WARIN (dir.),
Politiques publiques et démocratie, Paris, La
Découverte, p. 39-72.
Lerner D., LASSWELL H. (dir.) (1951), The Policy
Sciences, Stanford, Stanford UP.
Leroy M. (1999), « La négociation de l’action
publique conventionnelle dans le contrat de plan État-
région », Revue française de science politique, 49 (4-5),
p. 573-600.
Levy J. (2001), “Partisan Politics and Welfare
Adjustment: the Case of France”, Journal of European
Public Policy, 8 (2), p. 265-285.
— (2005), “Redeploying the State: Liberalization and
Social Policy in France”, dans W. STREECK et K. THELEN
(d ir. ), Beyond Continuity. Institutional Change in

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Advanced Political Economies, Oxford, Oxford UP,
p. 103-126.
— (dir.) (2006), The State after Statism. New State
Activities in the Age of Liberalization, Cambridge,
Harvard UP.
Lewis J. (1999), « New Labour, nouvelle Grande-
Bretagne ? Les politiques sociales et la troisième voie »,
Lien social et politique, 41, p. 61-70.
Lindblom C. (1959), “The Science of Muddling
Through”, Public Administration Review, vol. 19, p. 79-
88.
Linder S., PETERS B. (1991), “Instruments of
Government: Perceptions and Contexts”, Journal of
Public Policy, 9 (1), p. 35-58.
Lipsky M. (1980), Street-Level Bureaucracy :
Dilemmas of the Individual in Public Services, New
York, Russel Sage Foundation.
Lorrain D. (1995), « La grande entreprise urbaine et
l’action publique », Sociologie du travail, 37 (2), p. 199-
220.
Lowi. T. (1969), The End of Liberalism: Ideology,
Policy and the Crisis of Public Authority, New York,
Norton.
— (1972), “Four Systems of Policy Politics and
Choice”, Public Administration Review, 32, p. 298-310.
Mac Combs M., SHAW D. (1972), “The Agenda Setting
Function of the Mass-Media”, Public Opinion Quaterly,
vol. 36, p. 176-187.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Mac Farland A. (1987), “Interest Groups and
Theories of Power in America”, British Journal of
Political Science, 17 (2), p. 129-147.
Magnette P. (2006), Le régime politique de l’Union
européenne, Paris, Presses de Sciences Po (2e éd.).
Mahoney J., THELEN K. (2010), “A Theory of Gradual
Institutional Change”, dans J. MAHONEY et K. THELEN (dir.),
Explaining Intitutionnal Change. Ambiguity, Agency
and Power, Cambridge, Cambridge UP, p. 1-37.
Maillard J. de (2000), « Le partenariat en
représentations : contribution à l’analyse des nouvelles
politiques sociales territorialisées », Politiques et
management public, 18 (3), p. 21-41.
— (2006), « La conduite des politiques publiques à
l’épreuve des temporalités électorales. Quelques
hypothèses exploratoires », Pôle Sud, no 25, p. 39-53.
Majone G. (1989), Evidence, Argument and
Persuasion in the Policy Process, New Haven, Yale UP.
— (1996), La Communauté européenne : un État
régulateur, Paris, Montchrestien (coll. « Clefs.
Politique »).
Maloney W., JORDAN G., MACLAUGHLIN A. (1994),
“Interest Groups and Public Policy: The Insider/Outsider
Model Revisited”, Journal of Public Policy, 14 (1),
p. 17-38.
Mangenot M. (2003), « Une chancellerie du prince.
Le secrétariat général du Conseil dans le processus de
décision bruxellois », Politique européenne, no 11,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

p. 123-142.
March J. (1991), Décisions et organisations, Paris, Les
Éditions d’Organisation.
March J., OLSEN J. (1984), “The New Institutionalism:
Organizational Factors in Political Life”, American
Political Science Review, 78 (3), p. 734-749.
Marin B. (1985), “Austria. The Paradigm Case of
Liberal Corporatism?”, dans W. GRANT (dir.), The
Political Economy of Corporatism, Basingstoke, Mac
Millan, p. 89-125.
Marsh D. (1994), “Explaining ‘Thatcherite’ Policies:
Beyond Uni-dimensional Explanation”, Political
Studies, 43 (3), p. 595-613.
— (dir.) (1998), Comparing Policy Networks,
Buckingham, Open UP.
Marsh D., RHODES R. (1995), « Les réseaux d’action
publique en Grande-Bretagne », dans P. LE GALÈS et
M. THATCHER (dir.) (1995), p. 31-68.
Marsh D., SMITH M. (2000), “Understanding Policy
Networks: Towards a Dialectical Approach”, Political
Studies, 48 (1), p. 4-21.
Massardier G. (1996), « Les savants les plus
“demandés” Expertise, compétences et
multipositionnalité. Le cas des géographes dans la
politique d’aménagement du territoire », Politix, no 36,
p. 163-180.
— (2003), Politiques et action publiques, Paris,
Armand Colin.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Mathiot P. (2000), Acteurs et politiques de l’emploi
en France (1981-1993), Paris, L’Harmattan.
May P. (1986), “Politics and Policy Analysis”,
Political Science Quaterly, 101 (1), p. 109-125.
— “Policy Learning and Failure”, Journal of Public
Policy, 12 (4), p. 331-354.
Mayntz R., (1978), « Les bureaucraties publiques et
la mise en œuvre des politiques publiques », Revue
internationale des sciences sociales, 31 (4), p. 56-73.
Mayntz R., DERLIEN H.U. (1989), “Party Patronage and
Politicization of the West German Administrative Elite
1970-1987. Toward Hybridization?”, Governance, 2 (4),
p. 384-404.
Mazeaud A., (2006), « Le débat national sur l’avenir
de l’école ou des partenaires sociaux à l’épreuve de la
démocratie participative », Politix, 75, p. 143-162.
Mazey S., RICHARDSON J. (2002), « Pluralisme ouvert ou
restreint ? Les groupes d’intérêts dans l’Union
européenne », dans R. BALME, D. CHABANET et V. WRIGHT
(dir.), p. 123-162.
Medvetz T. (2010), « Terra obscura. Vers une théorie
des think tanks américains », dans Y. BERARD et R. CRESPIN
(dir.), Aux frontières de l’expertise. Dialogues entre
savoirs et pouvoirs, p. 177-196.
Mény Y. (1986), « La légitimation des groupes
d’intérêt par l’administration française », Revue
française d’administration publique, 39, p. 483-494.
Mény Y., THOENIG J.-C. (1989), Politiques publiques,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Paris, PUF.
Michel H. (2003), « Pour une sociologie des pratiques
de défense : le recours au droit par les groupes
d’intérêt », Sociétés contemporaines, 52, p. 5-16.
Merton R. (1940), “Bureaucratic Structure and
Personality”, Social Forces, 17, p. 560-568 (trad. fse
dans Éléments de théorie et de méthode sociologique,
Paris, Plon, 1965).
Milet M. (2005), « Cadres de perception et luttes
d’imputation dans la gestion de crise. L’exemple de “la
canicule” d’août 2003 », Revue française de science
politique, 55 (4), p. 573-605.
Mills C.-W. (1956), The power Elite, New York,
Oxford University Press, [trad. fse, 1969].
Minonzio J., VALLAT J.-P. (2006), « L’Unaf : crise et
transformations de la représentation des intérêts
familiaux en France », Revue française de science
politique, 56 (2), p. 205-226.
Mishra R. (1999), Globalization and the Welfare
State, Cheltenham, Edward Elgar.
Moon J. (1995), “Innovative Leadership and Policy
Change: Lessons from Thatcher”, Governance, 8 (1),
p. 1-25.
Moran M. (2002), “Understanding the Regulatory
State”, British Journal of Political Science, 32 (2),
p. 391-413.
Moran M., REIN M., GOODIN R. (dir.) (2006), The
Oxford Handbook of Public Policy, Oxford, Oxford UP.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Morel C. (2002), Les décisions absurdes. Sociologie
des erreurs radicales et persistantes, Paris, Gallimard.
Mouchard D. (2002), « Les mobilisations des “sans”
dans la France contemporaine : l’émergence d’un
radicalisme auto-limité », Revue française de science
politique, 52 (4), p. 425-447.
Mulé R. (1997), “Explaining the Party-Policy Link.
Established Approaches and Theoretical
Developments”, Party Politics, 3 (4), p. 493-512.
Muller P. (1992), « Entre le local et l’Europe : la
crise du modèle français des politiques publiques »,
Revue française de science politique, 42 (2), p. 275-297.
— (1996), « Cinq défis pour l’analyse des politiques
publiques », Revue française de science politique, 46
(1), p. 96-102.
— (2000), « L’analyse cognitive des politiques : vers
une sociologie politique de l’action publique », Revue
française de science politique, 50 (2), p. 189-207.
— (2008 [1990]), Les politiques publiques, Paris,
PUF (7e éd.).
— (2010), « Secteur », dans BOUSSAGUET L., JACQUOT S.,
RAVINET P. (dir.), p. 591-599.
Muller P., SUREL Y. (1998), L’analyse des politiques
publiques, Paris, Montchrestien.
Musselin C. (1997), « Les universités sont-elles des
anarchies organisées ? », dans CURAPP, Désordre(s),
Paris, PUF, p. 292-308.
— (2005), « Sociologie de l’action organisée et

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

analyse des politiques publiques : deux approches pour
un même objet ? », Revue française de science politique,
55 (1), p. 51-72.
Nay O. (1994), « Les enjeux symboliques du
développement local : l’exemple de la politique de
communication de Montpellier », Politiques et
management publics, 12 (4), p. 51-69.
— (2002), « Les intermédiaires en politique.
Médiation et jeux d’institution », dans O. NAY et A. SMITH
(dir.), Le gouvernement du compromis. Courtiers et
généralistes dans l’action politique, Paris, Economica,
p. 1-21.
Neveu E. (1999), « L’approche constructiviste des
“problèmes publics”. Un aperçu des travaux anglo-
saxons », Études de communication, 22.
— (2005), Sociologie des mouvements sociaux, Paris,
La Découverte, coll. « Repères » (3e éd.).
Nollet J., (2010), « Politiques publiques et médias »,
dans L. BOUSSAGUET, S. JACQUOT, P. RAVINET (dir.), p. 469-
475.
North D. (1990), Institutions, Institutional Change
and Economic Performance, Cam​bridge, Cambridge UP.
Nownes A., FREEMAN P. (1998), “Interest Group
Activity in the States”, The Journal of Politics, 60 (1),
p. 86-112.
Ocquetau F. (2004), Polices entre État et marché,
Paris, Presses de Sciences Po.
Offerlé M. (1994), Sociologie des groupes d’intérêts,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Paris, Montchrestien, coll. « Clefs ».
Ogien A. (1998), « Les conditions de la mesure de
l’efficacité en matière de santé. Une analyse de la mise
en œuvre des références médicales opposables »,
Rapport de recherche pour le Commissariat général au
Plan et la MIRE.
Olson M. (1978), La logique de l’action collective,
Paris, PUF.
O’Neill F. (2000), “Health: the ‘Internal Market’ and
the Reform of the National Health Service”, dans
D . DOLOWITZ (dir.), Policy Transfer and British Social
Policy. Learning from the USA?, Buckingham,
Philadelphie, Open UP, p. 59-76.
Orsini A., COMPAGNON D., « Lobbying industriel et
accords multilatéraux d’environnement. Illustration par
le changement climatique et la biosécurité », Revue
française de science politique, 61 (2), p. 231-248.
Padioleau J.-G. (1981), Quand la France s’enferre,
Paris, PUF.
— (1982), L’État au concret, Paris, PUF.
Page B., SHAPIRO R. (1983), “Effects of Public Opinion
on Public Policy”, American Political Science Review,
77 (1), p. 175-190.
Palier B. (2000), « Does Europe matter ?
Européanisation et réforme des politiques sociales des
pays de l’Union européenne », Politique européenne,
no 2, p. 7-28.
— (2003), « Gouverner le changement des politiques

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

de protection sociale », dans P. FAVRE et Y. SCHEMEIL
(dir.), Être gouverné, Paris, Presses de Sciences Po,
p. 163-179.
— (2004), “Path Dependence”, dans L. BOUSSAGUET,
S. JACQUOT et P. RAVINET (dir.), p. 318-326.
— (2005), “Ambiguous Agreement, Cumulative
Change: French Social Policy in France”, dans
W . STREECK et K. THELEN (dir.), Beyond Continuity.
Institutional Change in Advanced Political Economies,
Oxford, Oxford UP, p. 127-144.
— (2006), « Un long adieu à Bismarck ? Les
évolutions de la protection sociale », dans P. CULPEPPER,
P. HALL et B. PALIER (dir.), La France en mutation. 1980-
2005, Paris, Presses de Sciences Po, p. 197-228.
Palier B., BONOLI G. (1999), « Phénomènes de path
dependence et réformes des systèmes de protection
sociale », Revue française de science politique, 49 (3),
p. 399-420.
Palier B., SUREL Y. (2001), « Le politique au prisme
des politiques publiques », Espaces Temps, 76-77,
p. 52-67.
— (2005), « Les “trois I” et l’analyse de l’État en
action », Revue française de science politique, 55 (1),
p. 7-32.
Papadopoulos Y. (1995), Complexité sociale et
politiques publiques, Paris, Montchrestien, coll.
« Clefs ».
Parsons W. (1995), Public Policy. An Introduction to

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

the Theory and Practice of Policy Analysis, Cheltenham,
Edward Elgar.
Payre R., POLLET G. (2005), « Analyse des politiques
publiques et sciences historiques : quel(s) tournant(s)
sociohistorique(s) », Revue française de science
politique, 55 (1), p. 133-154.
Peters G. (1999), Institutional Theory in Political
Science. The “New Institutionalism”, Londres-New
York, Pinter.
Peters G., PIERRE J. (dir.) (2006), Handbook of Public
Policy, Londres, Sage.
Peterson J. (1995), “Policy Networks and European
Union Policy Making”, West European Politics, 18 (2),
p. 389-407.
Petiteville F., SMITH A. (2006), « Analyser les
politiques publiques internationales », Revue française
de science politique, 56 (3), p. 357-366.
Pierru F. (2007), Hippocrate malade de ses réformes,
Bellecombe-en-Bauges, Éd. du Croquant.
Pierru F., SERRÉ M. (2001), « Les organisations
internationales et la production d’un sens commun
réformateur de la politique de protection maladie », Lien
social et politiques, 45, p. 105-128.
Pierson P. (1993), “When Effects Becomes Cause.
Policy Feedback and Political Change”, World Politics,
45 (4), p. 595-628.
— (1994), Dismantling the Welfare State?, New
York, Cambridge UP.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 — “The New Politics of the Welfare State”, World
Politics, 48 (1), p. 143-179.
— (2000), “Path Dependence, Increasing Returns,
and Political Science”, American Political Science
Review, 94 (2), p. 251-267.
— (2004), Politics in Time. History, Institutions and
Social Analysis, Princeton, Princeton UP.
Pinson G., SALA PALA V. (2007), « Peut-on vraiment se
passer de l’entretien en sociologie de l’action
publique ? », Revue française de science politique, 57
(5), p. 555-597.
Pizzorno A. (1978), “Political Exchange and
Collective Identity in Industrial Conflict”, dans
C. CROUCH et A. PIZZORNO (dir.), The Resurgence of Class
Conflict in Western Europe Since 1968, vol. 2, New
York, Holmes and Meier, p. 277-298.
— (1990), « Considérations sur les théories des
mouvements sociaux », Politix, 9, p. 74-80.
Pollitt C., BOUCKAERT G. (2000), Public Management
Reform, a Comparative Analysis, Oxford, Oxford UP.
Poncela P., LASCOUMES P. (1998), Réformer le code
pénal. Où est passé l’architecte ?, Paris, PUF.
Pressman J. Wildawsky A. (1973), Implementation,
Berkeley-Los Angeles, University of California Press.
Quermonne J.-L. (1991), L’appareil administratif de
l’État, Paris, Éd. du Seuil, coll. « Points ».
Radaelli C. (2000), « Logiques de pouvoirs et récits
dans les politiques publiques de l’Union européenne »,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Revue française de science politique, 50 (2), p. 255-275.
— (2001), “The Domestic Impact of European Union
Public Policy: Notes on Concepts, Methods and the
Challenge of Empirical Research”, Politique
européenne, 5, p. 107-142.
— (2003), “The Europeanization of Public Policy”,
dans K. FEATHERSTONE et C. RADAELLI (dir.), The Politics of
Europeanization, Oxford, Oxford UP, 2003, p. 27-56.
Rasmussen J. (2002), « Quand l’arène politique s’en
mêle : la mise en place des zones franches urbaines »,
dans J. FONTAINE et P. HASSENTEUFEL (dir.), To change or not
to change ? Les changements de l’action publique à
l’épreuve du terrain, Rennes, PUR, p. 211-232.
Rein M., SCHÖN D. (1991), “Frame-Reflective Policy
Discourse”, dans P. WAGNER et alii (dir.), Social Sciences
and Modern States, Cambridge, Cambridge UP, p. 262-
289.
Ricœur P. (2004), Sur la traduction, Paris, Bayard.
Robelet M. (1999), « Les médecins placés sous
observation. Mobilisations autour du développement de
l’évaluation médicale en France », Politix, no 46, 1999,
p. 71-97
Robert C. (2003), « L’expertise comme mode
d’administration communautaire : entre logiques
technocratiques et stratégies d’alliance », Politique
européenne, 11, p. 57-78.
— (2008), « Expertise et action publique », dans
O. BORRAZ et V. GUIRAUDON (dir.) (2008a), p. 309-335.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 — (2010), « Les groupes d’experts dans le
gouvernement de l’Union européenne. Bilans et
perspectives de recherche », Politique européenne, 32,
p. 7-38.
Roche S. (2004), « Vers la démonopolisation des
fonctions régaliennes », Revue française de science
politique, 54 (1), p. 43-70.
— (2006), Sociologie politique de l’insécurité, Paris,
PUF.
Roe E. (1994), Narrative Policy Analysis, Durham,
Duke UP.
Rosanvallon P. (1990), L’État en France, Paris, Éd.
du Seuil.
Ross F., “Beyond Left and Right: The New Partisan
Politics of Welfare”, Governance, 13 (2), p. 155-183.
Rouban L. (1998a), « La politisation des
fonctionnaires en France : obstacle ou nécessité ? »,
Revue française d’administration publique, 86, p. 167-
182.
— (1998b), « Les États occidentaux d’une
gouvernementalité à l’autre », Critique internationale, 1,
p. 131-149.
— (1998c), La fin des technocrates ? Paris, Presses de
Sciences Po.
Rouzeau M. (2004), « Les experts et la politique de la
ville. Circulation des idées, mobilisation des
connaissances et animation transactionnelle », dans
S . JACOB et J.-L. GENARD (dir.), Expertise et action

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

publique, Bruxelles, Éd. de l’université de Bruxelles,
p. 65-80.
Rozenberg O., SUREL Y. (2003), « Parlements et Union
européenne », Poli​tique européenne, no 9, p. 5-29.
Rui S. (2004), La démocratie en débat. Les citoyens
face à l’action publique, Paris, Armand Colin.
Rui S. (2006), « Le public fait-il la loi ? Le débat
national sur l’eau, entre injonction participative et néo-
corporatisme », Politix, 75, p. 125-142.
Rumpala Y., (2009), « La consommation durable
comme nouvelle phase d’une gouvernementalisation de
la consommation », Revue française de science
politique, 59 (5), p. 967-995.
Ryfman P. (2009), Les ONG, Paris, La Découverte,
coll. « Repères », 2e éd.
Sabatier P. (1986), “Top-Down and Bottom-Up
Approaches to Implementation Research: a Critical
Analysis and Suggested Synthesis”, Journal of Public
Policy, 6 (1), p. 21-48.
— (1998), “The Advocacy Coalition Framework:
Revisions and Relevance for Europe”, Journal of
European Public Policy, vol. 5, p. 98-130.
— (dir.) (1999), Theories of the Policy Process,
Boulder, Westview Press.
Sabatier P., JENKINS-SMITH H. (1999), “The Advocacy
Coalition Framework: An Assessment”, dans SABATIER
(dir.) 1999.
Sabatier P., MAZMANIAN D. (1979), “The Conditions of

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Effective Implementation: A Guide to Accomplishing
Policy Objectives”, Policy Analysis, 5 (4), p. 481-504.
Sabatier P., SCHLAGER E. (2000), « Les approches
cognitives des politiques publiques : perspectives
américaines », Revue française de science politique, 50
(2), p. 209-234.
Saint-Martin D. (2000), Building the New
Managerialist State. Consultants and the Politics of
Public Sector Reforms in Comparative Perspective,
Oxford, Oxford UP.
Sassen S. (2009), La globalisation. Une sociologie,
Paris, Gallimard.
Sawicki F. (2003), « Le leadership politique : un
concept à remettre sur le métier », dans A. SMITH et
C. SORBETS (dir.), Le leadership politique et le territoire,
Rennes, PUR, p. 71-88.
Scharpf F. (1997), Games Real Actors Play. Actor-
centered Institutionalism and Policy Research, Boulder,
Westview Press.
Schattschneider E. (1960), The Semi-sovereign
People: A Realist’s View of Democracy in America ,
New York, Holt, Rinehart & Winston.
Schlozman K., TIERNEY J. (1986), Organized Interests
and American Democracy, New York, Harper and Rows.
Schmidt M. (1996), “When Parties Matter: A Review
of the Possibilities and Limits of Partisan Influence on
Public Policy”, European Journal of Political Research,
30 (3), 1996, p. 155-183.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Schmitter P. (1974), “Still the Century of
Corporatism?”, Review of Politics, 36, p. 86-131.
Selznick P. (1949), TVA and the Grass Roots ,
Berkeley, University of California Press.
Sfez L. (1992), Critique de la décision, Paris, Presses
de la Fondation nationale des sciences politiques
(4e éd.).
Siméant J. (1998), La cause des sans-papiers, Paris,
Presses de Sciences Po.
Simon H. (1945), Administrative Behavior, New
York, Free Press.
Simonnot P. (1978), Les nucléocrates, Grenoble,
PUG.
Simoulin V. (2003), « La gouvernance et l’action
publique : le succès d’une forme simmélienne », Droit et
société, 54, p. 307-328.
Siné A. (2005), « Politique ou management public : le
temps de la politique et le temps de la gestion
publique », Politiques et management public, 23 (3),
p. 19-40.
— (2006), L’ordre budgétaire. L’économie politique
des dépenses de l’État, Paris, Economica.
Smith A. (2004), Le gouvernement de l’Union
européenne. Une sociologie politique, Paris, LGDJ.
Smith J.A. (1991), The Idea Brokers: Think-Tanks
and the Rise of the New Policy Elite, New York, Free
Press.
Smouts M.-C. (2001), Forêts tropicales, jungle

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

internationale. Les revers d’une écopolitique mondiale,
Paris, Presses de Sciences Po.
Spector M., KITSUSE J.I. (1977), Constructing Social
Problems, Menlo Park, Cummings.
Spenlehauer V. (1999), « Intelligence
gouvernementale et sciences sociales », Politix, 48,
p. 95-128.
— (2003), « Une approche historique de la notion de
politiques publiques. Les difficultés d’une mise en
pratique d’un concept », Informations sociales, 110,
p. 32-45.
Spenlehauer V., WARIN P. (2000), « L’évaluation au
service des conseils régionaux », Sociologie du travail,
42 (2), p. 245-262.
Spire A. (2005), Étrangers à la carte. L’administration
de l’immigration en France (1945-1975), Paris, Grasset.
Stone D. (1989), “Causal Stories and the Formation
of Policy Agendas”, Political Science Quaterly, 104 (2),
p. 281-300.
— (1996), “From the Margins of Politics: The
Influence of Think-Tanks in Britain”, West European
Politics, 19 (4), p. 675-692.
— (2004), “Introduction: Think-Tanks, Policy Advice
and Governance”, dans D. STONE et A. DENHAM (dir.),
Think-Tank Traditions. Policy Research and the Politics
of Ideas, Manchester, Manchester UP, p. 1-16.
Streeck W., THELEN K. (2005), “Introduction:
Institutional Change in Advanced Political Economies”,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

dans W. STREECK et K. THELEN (dir.), Beyond Continuity.
Institutional Change in Advanced Political Economies,
Oxford, Oxford UP, p. 1-39.
Surel Y. (1997), L’État et le livre, Paris, L’Harmattan.
— (1998), « Idées, intérêts, institutions dans l’analyse
des politiques publiques », Pouvoirs, 87, p. 161-178.
Pas cité dans ce chapitre.
Talbot C. (2004), “The Agency Idea. Sometimes Old,
Sometimes New, Sometimes Borrowed, Sometimes
Untrue”, dans C. POLLIT et C. TALBOT (éd.), Unbundled
Government. A Critical Analysis of the Global Trend to
Agencies, Quangos and Contractualisation, Abingdon,
Routledge, p. 3-21.
Teisman G. (2000), “Models for Research into
Decision-Making Processes : on Phases, Streams and
Decision-Making Rounds”, Public Administration, 78
(4), p. 937-956.
Thatcher M. (2005), “The Third Force? Independent
Regulatory Agencies and Elected Politicians in Europe”,
Governance, 18 (3), p. 347-373.
Théry I. (2005), « Expertise de service, de consensus,
d’engagement : essai de typologie de la mission
d’expertise en sciences sociales », Droit et société, 60,
p. 311-329.
Thoenig J.-C. (1985), « L’analyse des politiques
publiques », dans J. LECA et M. GRAWITZ (dir.), Traité de
science politique, vol. 4, Paris, PUF, p. 1-60.
— (1987 [1973]), L’Ère des technocrates. Le cas des

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Ponts et Chaussées, Paris, L’Harmattan.
— (1998), « Politique publique et action publique »,
Revue internationale de politique comparée, 5, 2,
p. 295-314.
Tilly C. (1984), « Les origines du répertoire d’action
collective contemporaine en France et en Grande-
Bretagne », Vingtième siècle, 4, p. 89-108.
Topalov C. (1994), Naissance du chômeur (1880-
1910), Paris, Albin Michel.
— (1999), « Le champ réformateur : un modèle »,
dans C. TOPALOV (dir.), Laboratoires du nouveau siècle.
La nébuleuse réformatrice et ses réseaux en France,
1880-1914, Paris, Éd. de l’EHESS, p. 461-474.
Trampusch C. (2005), “Institutional Resettlement:
The Case of Early Retirement in Germany”, dans
W . STREECK et K. THELEN (dir.), Beyond Continuity.
Institutional Change in Advanced Political Economies,
Oxford, Oxford UP, p. 203-228.
True J., JONES B., BAUMGARTNER F. (1999), “Punctuated
Equilibrium Theory. Explaining Stability and Change in
American Policy Making”, dans P. SABATIER (dir.) (1999),
p. 97-115.
Truman D. (1951), The Governemental Process:
Political Interests and Public Opinion, New York,
Knopf.
Tsebelis G. (2002), Veto Players. How Political
Institutions Work, New York, Russel Sage Foundation.
Van Waarden F. (1992), “Dimensions and Types of

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Policy Networks”, European Journal of Political
Research, 21 (1-2), p. 29-52.
Vis B., VAN KERSBERGEN K. (2007), “Why and How Do
Political Actors Pursue Risky Reforms”, Journal of
Theoretical Politics, 19 (2), p. 153-172.
Wallace H. , WALLACE W., POLLACK M. (dir.) (2005),
Policy-Making in the European Union, Oxford, Oxford
University Press, (5e édition).
Walter F. (2008), Catastrophes. Une histoire
culturelle, XVIe-XXIe siècles, Paris, Seuil.
Warin P. (dir.) (1997), Quelle modernisation des
services publics ? Les usagers au cœur des réformes,
Paris, La Découverte.
— (1999), « Les “ressortissants” dans les analyses de
politiques publiques », Revue française de science
politique, 49 (1), p. 103-120.
— (2002), Les dépanneurs de justice. Les petits
fonctionnaires entre qualité et équité, Paris, LGDJ.
Weaver R.K. (1986), “The Politics of Blame
Avoidance”, Journal of Public Policy, no 6, p. 371-398.
Weber M. (1995 [1922]), Économie et société, Paris,
Presses Pocket.
— (2003 [1919]), Le savant et le politique. Une
nouvelle traduction, Paris, La Découverte.
Wildawsky A. (1979 [1964]), The Politics of the
Budgetary Process, Boston, Little Brown (2e éd.).
Woll C. (2006), « La réforme du Medef : chronique

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

des difficultés de l’action patronale », Revue française
de science politique, 56 (2), p. 255-279.
Wright M. (1988), “Policy Community Policy
Network and Comparative Industrial Policies”, Political
Studies, 36 (4), p. 593-612.
Wright V. (dir.) (1993), Les privatisations en Europe.
Programmes et problèmes, Arles, Actes Sud.
Zimmermann B. (2001), La constitution du chômage
en Allemagne. Entre professions et territoires, Paris, Éd.
de la MSH.
Zittoun P. (2001), « Partis politiques et politiques du
logement. Échange de ressources entre dons et dettes
politiques », Revue française de science politique, 51
(5), p. 683-706.

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

 Index

Acteur en interaction : 113, 134

Acteur intermédiaire : 26, 146, 212, 214,
215, 216, 217, 221, 222, 224, 229, 235,
240, 269, 270, 271, 277
Acteur non étatique : 6, 9, 10, 16, 18, 31,
73, 137, 142, 156, 166, 184, 186, 188,
199, 204, 209, 210, 212, 222, 288
Acteur politique : 24, 26, 40, 41, 50, 54,
55, 56, 57, 61, 73, 74, 78, 95, 96, 104,
105, 118, 130, 145, 152, 156, 158, 163,
166, 167, 169, 170, 171, 172, 175, 179,
182, 184, 186, 191, 219, 220, 221, 222,
225, 230, 231, 240, 264, 265, 266, 291
Agence : 38, 96, 99, 135, 159, 163, 184,
191, 210, 232, 239
Agenda : 5, 9, 23, 26, 32, 36, 37, 41, 44,
50, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61,
62, 63, 76, 80, 81, 82, 83, 88, 89, 90, 118,
130, 134, 142, 143, 149, 150, 151, 153,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

167, 168, 170, 178, 180, 181, 184, 196,
197, 198, 202, 203, 207, 208, 209, 210,
221, 226, 242, 271
Agent administratif : 94, 95, 96, 97, 103,
105, 107, 108, 110, 112, 113, 239
Apprentissage : 78, 111, 118, 120, 133,
142, 143, 145, 146, 153, 169, 215, 235,
237, 258, 259, 261, 271, 272, 273
Arène (publique) : 50, 51, 52, 53, 55, 60,
62, 63, 182
Bricolage : 113, 154, 156
Bureaucratie : 76, 91, 95, 97, 156
Changement (de l’action publique) : , 20,
166, 247, 251, 254, 280, 285
Coalition de cause (voir advocacy
coalition) : 121, 143, 144
Commission européenne : 83, 89, 182,
209, 282
Communauté épistémique : 139, 152
Comparaison : 78, 83, 130, 136, 156, 285
Conflit : 39, 91, 122, 123, 124, 137, 143,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

160, 196, 215, 222, 276
Contexte : 13, 24, 27, 37, 45, 52, 53, 56,
59, 73, 75, 76, 87, 88, 91, 102, 104, 113,
116, 125, 128, 129, 132, 135, 138, 143,
144, 145, 147, 149, 150, 151, 155, 160,
170, 172, 174, 175, 176, 177, 178, 189,
194, 200, 204, 205, 211, 212, 215, 218,
220, 231, 232, 240, 244, 245, 246, 250,
254, 258, 263, 264, 267, 268, 272, 273,
284, 285
Contrats : 12, 110, 154, 224, 234, 249,
250, 252, 253
Convergence : 26, 58, 179, 274, 275, 276,
277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 284,
285, 288
Débat public : 12, 41, 57, 79, 80, 90, 178,
212, 220, 225, 229, 231, 235, 246, 264,
292
Décentralisation : 112, 162, 172, 191,
248, 252, 276
Décision (publique) : 6, 10, 21, 22, 30,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

63, 73, 74, 75, 78, 79, 81, 91, 94, 101,
105, 124, 135, 150, 152, 194, 196, 198,
199, 201, 204, 215, 218, 221, 235, 280
Destinataire (d’une politique publique) :
11, 12
Dimension aléatoire (de l’action
publique) : 37
Dimension cognitive (de l’action
publique) : 24, 67, 69, 91, 116, 119, 120,
122, 125, 126, 128, 132, 141, 143, 145,
146, 214, 275
Dimension symbolique (de l’action
publique) : 12, 37, 39, 171, 173
Échange politique : 133, 140, 156, 203,
204, 205, 207, 209, 210
Élections : 34, 61, 76, 91, 167, 169, 175,
191, 205
Élite : 72, 77, 130, 161, 162, 163, 164,
186, 189, 273
Élus : 6, 24, 63, 76, 77, 80, 101, 118, 137,
150, 154, 158, 166, 167, 168, 169, 171,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

172, 173, 174, 176, 182, 184, 186, 194,
195, 197, 198, 199, 201, 221, 235, 249,
253
État : 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17,
19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 30, 31, 38,
39, 40, 41, 46, 55, 59, 61, 63, 73, 74, 75,
76, 78, 79, 84, 91, 106, 109, 117, 125,
128, 133, 134, 135, 137, 138, 140, 142,
144, 150, 156, 158, 161, 162, 163, 174,
176, 179, 180, 181, 183, 186, 188, 189,
190, 193, 194, 195, 196, 199, 200, 202,
203, 204, 205, 212, 216, 217, 219, 222,
224, 225, 226, 229, 232, 233, 234, 235,
239, 242, 248, 249, 250, 251, 252, 253,
254, 255, 257, 258, 264, 266, 269, 272,
273, 276, 285, 288, 290, 291, 292
État providence : 255
État régulateur : 15, 16, 17, 288, 290,
291, 292
Européanisation : 20, 100, 151, 204, 250,
258, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

284
Évaluation : 6, 8, 17, 23, 27, 30, 31, 32,
34, 36, 60, 70, 91, 153, 174, 193, 214,
232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239,
240, 242, 254, 271, 283, 291
Expertise : 6, 58, 75, 81, 82, 84, 91, 102,
119, 127, 128, 139, 144, 154, 163, 179,
182, 193, 195, 196, 201, 204, 207, 212,
217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224,
226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 239,
249, 252, 265, 270, 272, 273, 292
Experts : 10, 19, 30, 36, 41, 58, 86, 87,
117, 127, 130, 145, 152, 153, 154, 160,
179, 182, 193, 212, 215, 217, 218, 219,
220, 221, 222, 223, 224, 225, 227, 228,
229, 230, 231, 232, 234, 235, 236, 240,
277, 284, 285
Fenêtre d’opportunité : 60, 61, 73, 182,
263, 270
Forum : 153, 197, 218, 230
Gouvernance : 8, 25, 136, 182, 251, 278,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

288, 290
Gouvernement : 7, 8, 14, 34, 38, 39, 51,
56, 77, 78, 79, 84, 89, 109, 137, 141, 150,
159, 162, 165, 166, 167, 170, 172, 174,
175, 177, 178, 179, 180, 181, 196, 202,
205, 210, 216, 224, 230, 233, 242, 254,
261, 265, 273, 278, 288, 290
Groupe d’intérêts : 118, 129, 135, 188,
192, 195, 197, 203, 204, 205, 212, 216
Groupes d’intérêts : 23, 26, 58, 73, 78,
80, 86, 87, 96, 117, 121, 133, 135, 137,
152, 156, 166, 177, 178, 179, 181, 184,
186, 188, 190, 191, 192, 193, 194, 195,
196, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204,
205, 206, 207, 208, 209, 211, 212, 215,
217, 222, 225, 229, 261, 288, 291
Harmonisation : 275, 278, 280
Hauts fonctionnaires : 22, 30, 78, 91, 96,
145, 156, 158, 159, 160, 161, 162, 163,
164, 165, 166, 179, 186, 215, 223, 229,
265, 272, 273

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Incrémentalisme : 90, 242, 255, 256, 257,
258, 261
Institutions : 7, 8, 61, 83, 85, 86, 87, 88,
91, 100, 113, 116, 118, 120, 121, 127,
130, 134, 135, 140, 141, 144, 147, 148,
149, 150, 151, 153, 154, 156, 163, 173,
184, 203, 206, 208, 209, 210, 214, 215,
216, 219, 220, 227, 228, 238, 254, 259,
260, 262, 263, 265, 266, 267, 268, 269,
270, 275, 277, 278, 280, 283, 284, 285,
288, 291, 292
Institutions européennes : 85, 206, 208,
275, 283
Institutions internationales : 127, 151,
154, 156, 209, 210, 227, 228, 275, 277,
284, 285
Institutions régionales : 238
Institutions transnationales : 141
Instrument (d’action publique) : 16, 127,
150, 225, 290
Interaction : 9, 13, 16, 23, 87, 113, 129,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

133, 134, 136, 137, 138, 139, 140, 141,
142, 143, 144, 147, 152, 156, 166, 167,
168, 178, 194, 195, 196, 203, 206, 211,
212, 215, 217, 218, 246, 247, 250, 251,
254, 273, 275, 283, 288, 290, 292
Intérêt : 5, 6, 8, 11, 14, 63, 71, 73, 78, 80,
82, 91, 118, 126, 129, 138, 142, 145, 166,
171, 178, 186, 188, 189, 192, 203, 204,
212, 215, 245, 250, 279, 284, 291
Légitimation (de l’action publique) : 17,
24, 31, 52, 53, 81, 82, 166, 168, 171, 173,
174, 184, 186, 191, 204, 214, 227, 230,
266, 270, 275, 277
Local : 14, 20, 25, 77, 80, 88, 104, 112,
153, 158, 166, 167, 169, 173, 216, 223,
242, 250, 253, 278, 290
Médias : 6, 39, 41, 44, 46, 51, 55, 56, 61,
63, 66, 77, 125, 130, 182, 197, 198, 201,
225, 231, 242, 277, 288
Méthodes (d’analyse de l’action publique)
: 6, 14, 23, 25, 26, 104, 113, 117, 125,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

126, 130, 141, 223, 233, 259
Mise en œuvre (de l’action publique) : 5,
8, 9, 10, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 32, 33,
34, 35, 36, 37, 38, 41, 59, 75, 83, 90, 91,
94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103,
104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 112,
113, 117, 118, 130, 138, 150, 154, 155,
156, 169, 170, 172, 184, 188, 196, 198,
200, 202, 203, 204, 207, 210, 217, 228,
235, 236, 239, 242, 244, 247, 250, 255,
256, 271, 273, 275, 281, 283, 285
Mobilisation : 23, 46, 47, 48, 54, 55, 56,
57, 58, 59, 61, 63, 101, 182, 193, 196,
201, 209, 210, 226, 229, 284, 285
Mondialisation : 17, 26, 124, 172, 212,
227, 248, 276, 282
Néocorporatisme : 200, 203, 204, 205
Néo-institutionnalisme : 14, 113, 136,
140, 146, 147, 148, 255, 265
Niveau (d’action publique) : 19, 247
Normes (juridiques) : 117

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Nouveau management public : 8, 165,
290, 291
Opinion publique : 55, 56, 60, 61, 63, 87,
144, 150, 165, 177, 178, 191, 194, 196,
197, 211, 231
Paradigme (de politique publique) : 122,
123, 245, 246
Parti politique : 7, 24, 46, 51, 56, 60, 77,
78, 150, 164, 169, 176, 177, 178, 179,
181, 192, 195, 212, 225, 227, 273
Participation : 41, 55, 63, 70, 79, 81, 88,
90, 91, 124, 144, 158, 166, 173, 195, 202,
203, 205, 209, 210, 235, 237, 249, 253
Pluralisme : 77, 200, 201
Politiques procédurales : 12, 25, 212, 246
Politiques publiques européennes : 18, 20,
27, 83, 152, 206, 207, 208
Politiques publiques internationales : 19,
209, 210
Politisation (dépolitisation) : 56, 57, 58,
59, 61, 80, 96, 158, 159, 164, 165, 166,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

176, 181, 182, 184, 186, 292
Problème public : 23, 26, 32, 41, 44, 45,
46, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 61, 62, 63, 82,
83, 111, 113, 143, 144, 151, 202, 219,
221
Rationalité : 21, 22, 37, 66, 67, 68, 69,
70, 71, 73, 78, 89, 90, 116, 127, 133, 146,
236, 257
Récit (de politique publique) : 124
Référentiel : 120, 121, 122, 123, 156,
215, 239, 248, 253, 263, 270
Réseau (d’action publique) : 113, 134,
135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142,
143, 144, 145, 146, 152, 156
Ressources (d’action publique) : 117, 198
Risque (nouveau) : 48, 220, 221, 251,
252, 254
Secteur (d’action publique) : 143, 151,
263
Sociologie des organisations : 21, 22, 24,
66, 70, 78, 91, 95, 96, 97, 101, 105, 113,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

116, 117, 119, 214
Stratégie : 54, 55, 56, 75, 79, 88, 110,
117, 118, 119, 120, 123, 125, 126, 128,
129, 132, 133, 134, 136, 137, 139, 140,
142, 143, 146, 148, 152, 162, 166, 169,
170, 171, 173, 176, 182, 186, 191, 194,
198, 210, 211, 231, 232, 238, 252, 265,
266, 269, 273, 285
Système de représentation : 68, 117, 120,
122, 123, 125, 126, 127, 128, 131, 132,
139, 163, 205, 247, 260
Technocratie : 158, 160, 174
Temporalité : 183, 184, 237, 256
Temporalité de l’action publique : 183
Temporalité du changement : 244, 255
Tournant néolibéral : 17, 162, 204, 266,
268, 272, 273, 291
Traduction : 66, 110, 156, 242, 277, 280,
284, 285, 288
Transfert (de politiques publiques) : 216
Transnationalisation : 19, 20, 27, 146,

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

151, 184, 204, 206, 226, 277
Transversal : 151, 162, 250
Type (de politique publique) : 12, 13,
111, 246
Union européenne : 18, 25, 59, 83, 84, 89,
124, 141, 152, 156, 209, 210, 263, 275,
277, 278, 283, 284, 291

Deuxième Index

Lobby : 58
Path dependence : 242, 256, 258, 259,
260, 262
Policy sciences : 21, 22, 23, 27, 30, 41,
44, 45, 91, 94, 95, 156, 186, 232, 233
Think-tank : 27, 224, 225, 226

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert

Facebook : La culture ne s'hérite pas elle se conquiert