Le contrôle de gestion dans les services publics

(Extrait : Le contrôle de gestion, Löning, H., Malleret, V., Méric, J., Pesqueux, Y.,
Dunod, 2013)

Parler de contrôle de gestion dans les services publics, c’est parler d’une évolution profonde
du management public dont, avec A. Bartoli1, on rappellera la définition : « L’ensemble des
processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations
publiques visant à développer leurs performances générales et à piloter leur évolution dans le
respect de leur vocation ».

Pour les pays membres de l’Union Européenne, rappelons que la moitié des services d’intérêt
général (notion utilisée pour parler de service public) offerts devaient l’être par des
concurrents (des anciens « monopoles » publics) avant fin 2007. Le management public
poursuit dorénavant un objectif d’efficacité (rappelons que l’efficacité concerne le rapport
entre le résultat obtenu et l’objectif à atteindre) et c’est en cela qu’il acte l’entrée des logiques
du contrôle dans les administrations publiques.

Cette conception du management public propose la substitution d’une approche gestionnaire à

une approche réglementaire afin d’accroître l’efficacité et la flexibilité des services publics.
Elle repose sur une simplification des procédures administratives et une plus grande
autonomie en échange d’obligations de résultat et se caractérise par l’introduction des
démarches de gestion de la qualité et de contrôle de gestion, la focalisation sur la figure du
« client », un assouplissement des procédures, la création d’agences et la contractualisation.
Néanmoins, le transfert des méthodes de management issues du secteur privé a soulevé de
nombreuses interrogations quant à sa pertinence en particulier au regard des valeurs du
service public (intégrité, équité, etc.).

1. La « nouvelle gestion publique » (NGP - New Public Management)

La version française de cette conception européenne du management public est qualifiée de
« Nouvelle Gestion Publique » et reprend les principes du domaine : introduction d’une forme
de concurrence entre les services administratifs, utilisant des « mécanismes » de marché
comme mode de régulation interne, délégation maximale et encouragement à la gestion
participative, redéfinition du bénéficiaire ou de l’usager comme « client », conduite des
administrations publiques au regard de missions stratégiques, attitude « proactive » et non
réactive, volonté de gagner de l’argent en rentabilisant les prestations quand c’est possible,
séparation stricte entre le niveau politique (celui de la formulation de la stratégie) et le niveau
opérationnel (celui de l’organisation). Les référents en sont donc l’efficience, la
décentralisation qui induit une réduction des effectifs des administrations et les logiques du
contrôle de gestion.

Le management public comprend classiquement :

- La gestion des agents publics qui repose sur des règles, des procédures et des statuts
constituant un référentiel pour les pratiques de gestion des ressources humaines. On va
dorénavant mettre l’accent sur la notion de mérite, l’individualisation des rémunérations,
l’appréciation du personnel sur la base des entretiens annuels d’évaluation.

1
A. Bartoli, Le management des organisations publiques, Dunod, 1997

1
- La gestion financière et comptable avec l’accent mis sur le développement du contrôle de
gestion et des analyses en termes de « coûts - performances » des activités, en particulier
compte tenu d’une attention portée à la réduction des effectifs en liaison avec les modes
d’organisation.
- On ajoute aujourd’hui la prise en compte des thématiques débattues dans le cadre de la
« responsabilité sociale de l’entreprise » (en particulier des attentes des « parties prenantes »,
du développement durable, etc.).

En conformité avec les logiques du contrôle de gestion, le management public va insister sur
la programmation, la coordination, la contractualisation, l’évaluation des décisions (ex ante et
ex post). Il se caractérise par la mise en œuvre d’indicateurs d’activité, d’outils de gestion
budgétaire et comptable, d’outils de mesure des coûts. Le contrôle de gestion dans les services
publics repose sur le fait de considérer l’aspect financier comme étant central et sur la volonté
du « pouvoir central » de contrôler « à distance ». Il vient constituer une conception normative
de l’Etat-administratif qui repose sur l’idée d’une superposition de 2 logiques de nature
différente : une logique institutionnelle (fondée sur la mission institutionnelle des services
publics) et une logique managériale (en phase avec les logiques européennes rappelées ci-
dessus).

L’activité publique est considérée comme consistant principalement dans la fourniture de

services. Elle comporte donc toutes les caractéristiques de l’activité de service à savoir :
l’immatérialité de la prestation, la simultanéité de la production et de l’utilisation, le contact
direct entre prestataire et utilisateur donc l’importance de l’individualisation de la relation
« fonctionnaire - usager » et la participation de l’utilisateur à la production de la prestation.

2. La Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF)2

La LOLF est une loi organique (possédant donc une valeur supérieure à la loi ordinaire)
assimilable au volet financier de la Constitution et visant à moderniser la gestion de l’Etat.
Entrée en vigueur par étapes, elle s’applique à toute l’administration depuis 2006. Elle précise
la procédure d’adoption des lois de finances jouant ainsi un rôle central dans les relations
entre pouvoirs constitués et répondant à la volonté d’introduire une logique de performance,
de responsabilité et de transparence de l’information budgétaire. Les gestionnaires sont tenus
de rendre des comptes sur l’efficacité de l’utilisation des crédits qui leur sont attribués par
comparaison entre des Projets Annuels de Performance (PAP) présentant les actions pour
l’année à venir (et donc une nomenclature budgétaire des dépenses par destination - article 7)
et un système de suivi annuel de la réalisation des objectifs avec les Rapports Annuels de
Performance (RAP). De plus, pour des raisons d’efficacité de l’allocation des ressources
budgétaires et à l’exception des dépenses de personnel, le principe de fongibilité et de
globalité des crédits permet de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses
d’investissement. D’un point de vue comptable, l’article 30 indique que « les règles
applicables à la comptabilité générale de l’Etat ne se distinguent de celles applicables aux
entreprises qu’en raison des spécificités de son action », y compris la comptabilisation des
actifs matériels et immatériels d’où la mise en œuvre d’un nouveau cadre normatif de la
comptabilité publique. D’un point de vue « management - contrôle », le gestionnaire public se
trouve responsabilisé au regard de la dépense et des recettes, l’ordonnateur exerce des
fonctions de pilotage, le contrôle financier devient garant de l’opérationnalité budgétaire des
dépenses et, plus généralement, le comptable public doit garantir l’exhaustivité et la sincérité

2
Loi organique relative aux lois de finances, n°2001-692 du 1er août 2001

2
des informations financières. En vertu des dispositions de l’article 58-5, la Cour des comptes
se voit attribuer la mission de certification des comptes de l’Etat, certification opérée suivant
les critères « privés » (sincérité, image fidèle) et devant être annexée au projet de loi de
règlement.

3. Les modalités actuelles du management public

Ses composantes en sont les suivantes :
- Décomposition des entités du secteur public en unités stratégiques organisées en services
« manageables » dont la responsabilité est dévolue à un « manager » visible et détenteur d’un
« véritable » pouvoir décisionnaire. Ce type de management décentralisé passe par une plus
grande utilisation des techniques managériales issues du secteur privé (dont le recours
systématique aux appels d’offres et à la sous-traitance) afin d’aboutir à une utilisation
efficiente des ressources par une quête systématique de sources de production à moindre coût.
Cette évolution structurelle se fait dans l’objectif de rendre les choses calculables et
comparables.
- Usage systématique des TIC.
- Usage systématique des outils du contrôle de gestion aussi bien en amont (construction et
mise en place du système informatique ad hoc) qu’en aval (mise en place d’une batterie
d’indicateurs de suivi qui distinguent traditionnellement les indicateurs de suivi d’activité des
indicateurs d’impact). Il s’agit d’adopter des standards de performance explicites, mesurables
et contrôlables en mettant en avant la mesure du résultat compte tenu de dispositions
concernant la comptabilité et la mesure de l’efficacité. Les conséquences de la mise en œuvre
des logiques de contrôle de gestion dépassent ces modalités pour concerner les politiques de
rémunération avec l’introduction de systèmes individualisés de rémunération.
- Réponse à des besoins et des attentes à rechercher et à préciser, « comme » dans une étude
de marché.
- Marchandisation systématique (communication commerciale au minimum). Le marketing
public est considéré comme devant permettre de développer des stratégies d’adaptation aux
besoins du public et de promouvoir la légitimité et la valeur ajoutée des organisations
publiques. Les organisations publiques s’engagent dans des démarches marketing via des
études de besoin et des enquêtes de satisfaction, des démarches de qualité des prestations
souvent intégrées dans des projets de service ou d’établissement, des actions de
communication externe (explicitation du positionnement c’est-à-dire information sur les
missions, les valeurs, les prestations, les spécificités et les différences par rapport à d’autres
offreurs).
- Accessibilité au service par segmentation et tarification différenciée et évaluation de la
qualité de la prestation de service.
- Mise en œuvre des logiques de la gestion de la qualité et de l’amélioration continue. La
politique « qualité » est classiquement considérée comme le choix explicite d’une entité dans
le but de développer ses aptitudes à satisfaire certains besoins (exprimés ou implicites) de ses
« clients » même si la notion de « client » dans le secteur public présente des différences
fondamentales (et reconnues comme telles) par rapport au client de l’organisation privée.

Le management public repose donc sur la création et la mise en œuvre de différents

instruments destinés à mesurer la satisfaction (sondages, baromètres, « usager-mystère »,
etc.), et la mise en œuvre de logiques promotionnelles destinées à rendre plus visible la
volonté de prendre en compte les besoins (chartes d’engagement, centres d’appels, etc.). La
légitimité de cette perspective repose sur l’argument d’une expérience d’achat accumulée au
travers des relations marchandes (en particulier des relations d’achat de service) qui

3
conduirait à une exigence d’individualisation et donc à l’ouverture de l’éventail des choix.
Mais ceci a des conséquences sur la définition des relations entre fonctionnaires et « usagers-
clients ».

C’est ainsi que l’on pourrait parler du développement d’un consumérisme public venant poser
la question de la place de l’« usager-client » dans les processus de contrôle et d’évaluation des
politiques publiques avec :
- Le benchmarking comme pratique d’évaluation comparative, régie en particulier par des
normes émises par des entités « supranationales » (UE, OCDE, FMI, Banque Mondiale, etc.)
dans la perspective de la référence à un critère de compétitivité internationale.
- Les logiques financières tendent à conférer au fonctionnaire en charge de ces questions une
importance tout à fait particulière, c’est-à-dire des responsabilités assimilables à celles d’un
DAF d’entreprise.
- La mise en œuvre d’une politique de gestion des ressources humaines, c'est-à-dire la remise
en cause de l’emploi à vie et la primauté accordée à des contrats d’objectifs.
- La mise en place de mécanismes institutionnels de résolution des conflits et de dispositifs
destinés à minimiser l’impact de la grève auprès des usagers du service public (service
minimum).
- L’importance accordée aux outils de gestion, en particulier ceux du contrôle de gestion.
- La création de partenariats durables avec d’autres organisations qu’elles soient publiques,
quasi-publiques (les ONG, par exemple) ou privées (les entreprises).
- La contractualisation des relations entre sous-unités et partenaires, contractualisation devant
permettre le contrôle des coûts, l’obtention d’une transparence financière dans le droit-fil de
la « machinerie » du contrôle financier d’entreprise.

4. Les débats quant au développement du contrôle de gestion dans les

services publics
La primauté accordée aux outils de gestion conduit à privilégier la dimension technique du
contrôle de gestion. La problématique centrale tend alors à devenir celle de l’efficacité des
instruments et d’un changement lié à leur usage adéquat. L’usage de ces techniques conduit à
une standardisation des pratiques de contrôle et tend à construire une véritable doctrine de
l’action publique. C’est aussi à ce titre qu’il se produit une « collision » entre les cultures
professionnelles des fonctionnaires du secteur public et les conséquences opérationnelles de la
mise en œuvre de tels instruments.

C’est au travers de cette logique à la fois fonctionnaliste et instrumentaliste que se fonde

l’assujettissement des missions au contrôle de gestion de type managérial. Le management
public se trouve ainsi être un nom donné à un ensemble de pratiques de gestion outillées tirées
des techniques de gestion des entreprises, venant constituer en même temps sa doctrine. Il
introduit la question de la motivation des agents publics dans la mesure où il met en avant
d’autres valeurs professionnelles telles que l’initiative individuelle et la flexibilité, ce qui crée
de l’incertitude pour des fonctionnaires recrutés dans les services publics qui valorisaient des
aspects tels que le respect des procédures, la continuité du service public, l’égalité de
traitement des usagers. Les politiques de gestion de la motivation inspirées des logiques
d’entreprises mettent alors en avant des modalités de gestion extrinsèque des rémunérations et
des avancements au regard de la réalisation d’objectifs sur la base d’une gestion par les
résultats de portée « courte » dans le temps par rapport à celles de la motivation intrinsèque
qui prévalaient jusqu’ici (la mission) et de portée « longue ». De plus, dans les conditions de
fonctionnement des services publics, de tels modes de rétribution tendent à être perçus comme

4
peu « transparents », suscitant un sentiment d’injustice. Les modalités de la gestion de la
motivation modifient donc les fondements de l’implication des fonctionnaires car elles visent
à développer la confiance et l’autonomie sur des bases différentes du classique « sens du
service public ». L’organisation du travail qui en découle tend à multiplier les contrôles et les
évaluations qui entrent en tension avec l’organisation traditionnellement compartimentée des
services publics. Les dispositifs individualisés de rémunération associés à un contrôle par les
résultats laminent les bases de la confiance des personnels par la tension ouverte entre
l’évaluation procédurale et impersonnelle et l’évaluation individualisée liée aux logiques de
contractualisation sur lesquelles se développe ce contrôle de gestion par les résultats. Les
fondements de l’effort collectif se trouvent ainsi remis en cause. Les trajectoires de
différenciation des rémunérations viennent remettre en cause les solidarités collectives. Ceci a
donc des conséquences sur l’identification des fonctionnaires aux entités dans lesquelles ils
travaillent alors que la question ne se posait que dans les termes de l’identification à de
« grands » services publics (par exemple l’éducation, l’armée, etc.). La question du stress, des
conflits, de l’ambiguïté des tâches à accomplir face à la variété des compétences requises se
trouve ainsi posée face à des éléments tels que le niveau de positionnement dans un corps, les
possibilités de promotion, les rémunérations, l’âge, etc.

Ce type de contrôle managérial par les résultats acte le passage de l’inspection au contrôle du
fait de l’importance accordée au « tiers auditeur » qui agit au nom d’un public watching
« indépendant ». Ce public watching se trouve en outre fondé par la référence à une « mise sur
agenda » de l’action administrative impliquant la référence à un plan stratégique et à des
objectifs. Cette primauté accordée au « tiers auditeur » au nom du « principe »
d’indépendance pose la question de la qualité de l’auditeur. Mais en supposant qu’elle soit
résolue (car la question de la qualité éventuelle du « tiers auditeur » ne peut être opposée
comme cela à celle de la non-qualité supposée du fonctionnaire public), il s’agit aussi, au
travers de l’efficience auditée, de marquer la légitimité accordée au contrôle managérial par
les résultats. Il est intéressant de remarquer l’impasse qui est faite sur les coûts de gestion
propres à la mise en œuvre de tels aspects qui induisent une migration des structures de coûts
des services vers un alourdissement des frais de gestion.