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Jack Mactar Dieng

« Ne laisse jamais quelqu’un te dire que tu ne peux pas faire quelque chose. Si tu as un rêve, tu dois le protéger. Si tu
veux quelque chose, tu peux l’avoir, point final. »

THEORIE GENERALE DU DROIT ADMINISTRATIF EN

FRANCE ET AU SENEGAL
Dans le cadre de l’enseignement universitaire, l’apprentissage du droit administratif intervient en
deuxième année de sciences juridiques dans sa partie générale. Le cours de droit administratif
exclut les moyens humains (droit de la fonction publique), les moyens matériels (droit
administratif des biens).
Ces questions sont abordées en licence de droit public. Néanmoins le contentieux administratif,
qui sera approfondi en licence est abordé sous ces aspects principaux. Le droit administratif est
considéré par le professeur Prosper Well, comme « un droit qui relève du miracle » (droit
administratif 20éme édition, 2003).
Le droit administratif est généralement considéré comme un « droit pour initiés », en raison de
l’originalité de sa structure et de la subtilité des solutions qu’il consacre. C’est entre autre l’une
des raisons, qui font cette discipline est mal appréciée. Néanmoins comme toute science, elle a
son langage technique souvent difficile à comprendre et qui ne peut s’accommoder
d’approximations ou de connaissances mal assimilées.
A ces difficultés structurelles s’ajoute le fait que le mode d’intervention de l’administration s’est
beaucoup modifié au regard de la transformation des techniques juridiques et surtout en raison
de la crise du droit administratif.
Pour comprendre les aspects essentiels de cette discipline, il faut dans un premier temps
procéder à la définition du droit administratif (I,) faire une présentation sommaire du droit
administratif français et sénégalais(II), présenter l’administration et son droit(III), voir le contrôle de
l’administration(IV),

CHAPITRE INTRODUCTIF
Deux siècles après sa création, le droit administratif est toujours à la recherche d’une définition.
Il peut sembler à priori normal de le définir comme « l’ensemble des règles juridiques destinées à
régir les organes et les activités de l’administration » (ALAIN BOCKEL droit administratif, Dakar
NEA 1978, p.13).
Cette définition est reprise dans le dictionnaire de droit administratif d’Agathe Van Lang et fait
ressortir implicitement les deux (2) aspects fondamentaux du droit administratif : l’aspect
structurel et l’aspect relationnel. Mais cette définition mérite d’être précisé sur un certain nombre
de points :
Tout d’abord, le fait que le droit administratif soit défini comme le droit de l’administration mérite
qu’on s’attache aux contours assez vagues de la notion d’administration.
Le terme administration qui est assez courant n’est pas réservé exclusivement à la science
juridique. En droit l’administration peut désigner soit un organe, soit une activité.
Compris dans le sens organique, l’administration est l’institution chargée de faire fonctionner
une catégorie de service public. Dans cette acception l’administration concerne l’ensemble des
institutions publiques devant faire fonctionner les services d’intérêt général. Si l’administration
est entendue sous un aspect organique, il est parfois difficile de distinguer ce qui relève du
politique et ce qui relève de l’administration. En France, l’arrêt du conseil d’Etat, ass.du 28 mai
1954 BAREL (GAJA n°72) en constitue une parfaite illustration.
Au Sénégal, l’ancien président de la république ABDOU DIOUF, avait pris le décret n° 96-745 du 30
aout 1996 portant création des communes d’arrondissements dans différentes villes. Ce texte a
été édicté en application de l’article 77 du code des collectivités locales 22 de mars 1996 qui
dispose « les grandes communes peuvent être par décret, divisées en communes
d’arrondissements ».
En prenant ce texte il s’agissait de déterminer si le président de la république voulait trouver une
solution administrative aux problèmes posés par la gestion de la capitale, où comme le lui avait
reproché le P.D.S, a-t-il cherché à favoriser aux élections municipales de 1996, le P.S battu dans
certaines villes aux élections municipales de 1993.
Le conseil d’état sénégalais dans sa réponse, précise tout d’abord que la création de la
commune d’arrondissement entre dans le cadre de l’organisation administrative territoriale et
qu’ensuite, le décret du 30 aout 1996 est un acte réglementaire pris en application de la loi
relative à l’administration territoriale et qu’enfin, le requérant n’a produit aucun élément de preuve
sur le motif partisan pouvant justifier la création de commune d’arrondissement.
Le P.D.S qui avait formulée une demande en annulation de l’acte présidentiel voit ainsi sa requête
rejetée (CE du sénégal25 juin 1997, P.D.S/c état du Sénégal).
Dans le sens fonctionnel ou matériel, l’administration correspond à une activité et à un ensemble
de moyens tendant à une finalité. L’activité, c’est la gestion des affaires publiques ; les moyens
étant les procédés employés pour la gestion des services publics ; la finalité étant la satisfaction
des besoins collectifs de la société à savoir l’intérêt général.
D’autre part, il faut noter que l’administration n’est pas homogène. En effet si une distinction est
opérée en tenant compte de l’autonomie plus ou moins relative par rapport au centre, on peut
faire état de l’administration centralisée, de l’administration déconcentrée et de l’administration
décentralisée.
Dans l’administration centralisée tout relève de l’autorité centrale, on a qu’un seul centre
d’impulsion. Tous les problèmes administratifs sont pris en charge par l’Etat et par ses services,
toutes les décisions qui intéressent l’ensemble du territoire relèvent de la compétence des
autorités de l’administration d’Etat donc du centre. Tout part du centre et revient au centre.
Dans le cadre de l’administration déconcentrée qui constitue une atténuation de la centralisation,
il y’a un transfert du pouvoir de décision au profit d’agents placés sous le pouvoir hiérarchique de
l’administration centrale. La déconcentration permet d’éviter l’engorgement du pouvoir central.
Les agents déconcentrés constituent des relais de l’Etat au service de l’Etat et du peuple. Ils sont
nommés, affectés et révocables par le pouvoir central.
Pour NAPOLEON III « on peut gouverner de loin, mais on administre bien que de prés ».
Pour Odile Barrot « c’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ».
Quant à l’administration décentralisée la personne morale est attribuée à une entité qui n’est pas
placée sous le pouvoir hiérarchique de l’autorité centrale et qui gère de manière autonome ses
affaires.

CHAPITRE II PRÉSENTATION SOMMAIRE DU DROIT ADMINISTRATIF FRANÇAIS

Le modèle français de justice administrative se caractérise par l’existence des trois (3) éléments
suivants :
Tout d’abord, une juridiction administrative qui a pu par ses décisions imprimer au droit
administratif son originalité. Ce qui a conduit aux grands arrêts de la jurisprudence
administrative(GAJA) ; Ensuite le rattachement organique de ladite juridiction à l’exécutif
entrainant des suspicions sur l’indépendance des juges ; et Enfin des attributions contentieuses
et consultatives contestées.
Ce modèle originale trouve sa légitimation initiale dans une certaine interprétation des pouvoirs
aux rapports entre l’exécutif et le judiciaire.
La naissance du droit administratif en France s’est faite en deux(2) phases :
Dans un premier temps l’article 13 de la loi des 16 et 24 aout 17 90 sur l’organisation judiciaire
dispose « les fonctions judiciaires sont et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront à peines de forfaitures troubler de quelques manières que
ce soient les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrations pour
raisons de leurs fonctions ».
Cette disposition sera reprise quelques années plus tard avec le décret du 16 fructidor an 3 de la
révolution (1792). Ce texte précise en son article unique « défenses itératives sont faites aux
tribunaux de connaitre des actes d’administration de quelques espèces qu’ils soient aux peines de
droit. »
Dans cette situation il a fallu néanmoins contrôler les inégalités commises par l’administration.
C’est ainsi que toutes réclamations à son égard lui étaient soumises directement. Cette période
a correspondu à celle de la théorie de la justice retenue appelée encore la théorie du ministre-
juge.
Mais le système n’était nullement satisfaisant dans la mesure où l’administration était à la fois
juge et partie.
L’article 52 de la constitution du 22 frimaire an 8 institue le conseil d’Etat. Cette juridiction était
chargée de rédiger des projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre
les conflits qui s’élèvent en matière administrative. Il s’agissait du premier embryon du conseil
d’Etat, mais le conseil d’état crée par Napoléon n’avait qu’un pouvoir consultatif et il appartenait
à l’administration de donner une solution définitive à toute question qui lui était soumise. Mais
avec le risque d’arbitraire qu’il y’avait dans un tel système, la loi du 24 mai 1872 fut adoptée. Elle
permet l’abandon de la théorie du ministre juge au profit de la justice déléguée plus
respectueuse des droits des administrés.
Cette loi dispose en son article 9 « le conseil d’état statue souverainement sur les recours en
matière administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formé contre les
actes des différentes autorités administratives. »
Mais c’est surtout la Vème République qui permet de donner à nouveau au conseil d’état sa
place constitutionnelle. En effet l’article 58 de la constitution du 04 octobre 1958 précise les
attributions de cette juridiction. En outre, par la décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, le
conseil décide qu’il résulte des dispositions de l’article 64 de la constitution en ce qui concerne
l’autorité judiciaire et des processus fondamentaux reconnus par les lois de la république que
depuis la loi du 24 mai 1872 l’indépendance des juridictions est garantie.
Mais c’est surtout la décision n° 86-22 DC du 23 janvier 1987 qui précise que « conformément à
la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes
fondamentaux reconnus par les lois de la république, celui selon lequel à l’exception des matières
réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier lieu de la compétence de la juridiction
administrative, l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice des prérogatives
de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités
territoriales de la république ou les organismes publics placés sous leur autorité ou sous leur
contrôle ».
C’est surtout avec la jurisprudence que la justice administrative a reçu sa consécration avec la
décision du tribunal des conflits du 08 février 1873 BLANCO (gaja n°1) qui est à cet égard
considéré comme la pierre angulaire du droit administratif. Dans son considéré le plus
important, le tribunal des conflits estime que « la responsabilité qui peut incomber à l’état pour les
dommages causés aux particuliers par le fait de personnes qu’il emploi dans le service public, ne
peut être régi par les principes qui sont établis dans le code civil , pour les rapports de particulier à
particulier : cette responsabilité n’est ni générale ni absolue, elle a ses règles propres qui varient
suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés….
Dés lors l’autorité administrative est seule compétente pour en connaitre. »
Quelques années plus tard, l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 avait marqué une étape
fondamentale dans l’évolution du contentieux administratif en mettant fin définitivement à la
théorie du ministre juge ou de la justice retenue. Cet arrêt a permis de préciser que partout où il
existe une autorité ayant un pouvoir de décision propre, un contentieux peut naitre.
Cet arrêt est le prélude à l’épanouissement du contentieux administratif car il a permis de
séparer nettement les fonctions de juge et d’administrateur.
Quelques années plutôt, l’arrêt Prince Napoléon du 19 février 1875(gaja n°3) permet de
circonscrire la notion d’acte de gouvernement.
Plus d’un siècle plus tard, nous assistons à la quasi disparition des mesures d’ordre intérieur
avec l’arrêt kherroua du 02 novembre 1992 qui sera confirmé par les arrêts d’assemblée Marie
et Hardouin du 17 février 1995. En outre le contrôle du juge par les actes relevant du pouvoir
discrétionnaire a fait l’objet d’approfondissement par l’introduction du principe de
proportionnalité avec l’arrêt du conseil d’état assemblée du 28 mai 1971 ville nouvelle-est(gaja
n°88). Dans son considérant de principe, le juge précise qu’ « une opération ne peut être
légalement déclarée utilité publique que si les atteintes à la vie privée, le coût financier et
éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessif eu égard à
l’intérêt qu’elle présente ».
CHAPITRE III- PRÉSENTATION SOMMAIRE DU DROIT ADMINISTRATIF SÉNÉGALAIS
L’administration sénégalais actuelle est l’héritière de l’administration de l’AOF (Afrique
occ.française) et c’est dans ce sens que durant la période coloniale, la justice administrative
était confiée à deux(2) juridictions : le conseil du contentieux administratif au niveau local et le
conseil d’Etat français.
Le conseil du contentieux administratif réorganisé à partir de 1944 était compétent pour le plein
contentieux local à l’exclusion du contentieux concernant l’Etat français et certaines matières
précises : marché de fournitures et de travaux publics, élections administratives….
Le recours pour excès de pouvoir était exclu de sa compétence sauf en ce qui concerne le
recours des agents publics locaux contre les actes individuels.
Quant au conseil d’état français, il était juge d’appel ou de cassation des décisions du conseil du
contentieux administratif et juge en premier ressort en matière de contentieux d’état et de
recours pour excès de pouvoir.
Mais à partir de 1960, une réforme de l’organisation judiciaire a été initiée. Elle s’inspire
largement du modèle Marocain et elle permet au Sénégal de s’écarter du système français de la
dualité juridictionnelle en adoptant un modèle d’unité juridictionnelle avec une spécialisation
contentieuse. Ce fut l’objet des ordonnances n° 60-17 03 septembre 1960 relative à la cour
suprême et celle n°60-56 du 14 novembre 1960 fixant l’organisation judiciaire et les principes
fondamentaux applicables aux litiges de droit privé.
Ce second texte institue les tribunaux de paix (tribunaux départementaux) et les tribunaux de
1ére instance (régionaux).
L’abandon du système français s’explique pour plusieurs raisons. Il s’agissait particulièrement de
: la faiblesse du contentieux administratif, la non spécialisation des magistrats en matière
administrative, la complexité de la répartition des compétences et le coût élevé d’un nouvel ordre
de juridiction.
Avec la loi n° 84-19 du 02 février 1984 portant organisation judiciaire, les tribunaux régionaux
sont créés à la place des tribunaux de première instance et les juges de paix sont remplacés par
les tribunaux départementaux.
Mais c’est en particulier avec la réforme introduite par les lois du 30 mai 1992 que l’organisation
juridictionnelle a subi des changements importants au Sénégal.
La loi n°92-22 portant révision constitutionnelle créée trois (3) nouvelles juridictions à la place
de la cour suprême. L’exposé des motifs de cette loi rappelle que « la spécialisation n’est pas un
simple choix d’opportunité, elle est devenue un impératif pour la sauvegarde même de l’institution
judiciaire ».
La loi n° 92-23 crée un conseil constitutionnel, la loi n°92-24 crée le conseil d’état qui est juge de
l’excès de pouvoir des actes des autorités exécutives, la loi n°92-25 crée la cour de cassation qui
est une juridiction qui coiffe les juridictions inférieures.
En 1999 pour parachever le processus de spécialisation, la loi n°99-72 crée la cour des comptes.
Depuis 2008, on a noté un changement important avec la suppression du conseil d’état et de la
cour de cassation par la loi constitutionnelle n° 2008-34 du 7 aout 2008 et la création d’une cour
suprême par la loi organique n°2008-35 du 7 aout 2008.
CHAPITRE IV/ LE CONTRÔLE DE L’ADMINISTRATION
Le contrôle qui s’exerce sur l’administration a pour objet de défendre l’administré contre
l’arbitraire. Le contrôle peut prendre plusieurs formes. En fonction du moment où il s’exerce, il
peut s’agir d’un contrôle à priori ou d’un contrôle à postériori. Par rapport à sa rigueur le contrôle
peut être de légalité ou d’opportunité (Charles Eisenmann le droit ad.et le principe de légalité
EDCE 1957 p.25).
Le contrôle peut aussi s’apprécier en fonction de celui qui l’exerce, ce qui permet de faire la
distinction entre le contrôle interne et le contrôle externe. Mais la distinction la plus utilisée est
celle qui permet de faire état dans un premier temps du contrôle non juridictionnel et dans un
second temps du
Contrôle juridictionnel.
SECTION 1 LE CONTRÔLE NON JURIDICTIONNEL : LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES
INDÉPENDANTES
Dans le cadre du règlement des litiges pouvant naitre entre l’administration et les administrés, il
est parfois préférable de faire intervenir une tierce autorité administrative ou un organe
administratif collégial pour aménager la discussion et proposer une solution. Ce recours
administratif indirect donne à l’administration saisie la possibilité de proposer une nouvelle
solution et à l’administré la garantie d’un examen impartiale de son dossier. Ces procédures
confiées à des autorités administratives indépendantes sont relativement récentes. D’ailleurs
l’expression autorité administrative indépendante (AAI) apparait en France pour la première fois
dans la loi du 06 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (art.8 de la
commission nationale informatique et libertés (CNIL)).
Au Sénégal, c’est avec l’institution du médiateur de la république par la loi n°91-14 du 11 février
1991 abrogée et remplacée par la loi n°99 -04 DU 13 janvier 1999, que le paysage institutionnel
sénégalais s’est enrichi avec cette nouvelle curiosité administrative. Depuis lors plusieurs autres
autorités administratives ont été créées. Il s’agit notamment du haut conseil de
l’audiovisuel(HCA) crée par la loi n° 98-09 du 02 mars 1998, de l’observatoire national des
élections (ONEL) crée par la loi n°97 -15 du 08 septembre 1997. Ces deux dernières institutions
ont été remplacé par le conseil national de régulation de l’audiovisuel(CNRA) et par la
commission électorale nationale autonome (CENA). On a eu également la commission nationale
de lutte contre la non transparence, la corruption et la concussion remplacée récemment par
l’OFNAC.
SECTION 2/ LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
Dans un état de droit, les procédés juridictionnels de règlements des conflits sont naturels. En
effet, il s’agit de faire intervenir une tierce personne de préférence un juge si l’activité
administrative suscite un litige. Dans ce cadre le Sénégal a opté pour une organisation
juridictionnelle en matière administrative caractérisée par une unité de juridiction.
Plusieurs classifications du contentieux ont été proposées. C’est Edouard Laferrière qui
systématise les différents types de contentieux. Dans un premier temps, Laferrière se fonde sur
les pouvoirs attribués aux juges (classification formelle). Il distingue ainsi le contentieux de
pleine juridiction ou plein contentieux dans lequel le juge dispose d’un pouvoir étendu pour
assurer la réparation du préjudice subi par la partie requérante ; le contentieux de l’annulation
dont la forme la plus achevée est le recours pour excès de pouvoir ; le contentieux de
l’interprétation et de l’appréciation dans lequel, il s’agit de se prononcer sur le sens d’un acte ou
sur sa régularité ; et enfin le contentieux de la répression dans lequel il est demandé au juge de
réprimer une infraction commise par un individu.
A côté de la classification formelle, Léon DUGUIT a eu à mettre l’accent sur la nature de la
question qui est posée au juge (classification matérielle). C’est ainsi qu’une distinction est
établie entre le contentieux objectif et le contentieux subjectif.
D’autres propositions ont été faites notamment par René Chapuis, distinction fondée sur trois
(3) éléments : le contentieux de l’excès de pouvoir (REP, et recours en interprétation et en
appréciation de la légalité), le recours de plein contentieux et le recours répressif.
Tout récemment Fabrice Melleray a proposé une distinction fondée sur un critère finaliste. Ce
qui l’amène à mettre l’accent sur les actions en justice holistique et d’autre part sur les actions
en justices individualistes. Mais c’est surtout la distinction de Laferrière qui est reprise par la
doctrine de manière générale.

PARAGRAPHE1/LE CONTENTIEUX DE L’EXCÈS DE POUVOIR

Le droit administratif est régi par le principe de légalité selon lequel tous les actes de
l’administration doivent être conformes aux règles de droit qui leur sont supérieures.
C’est ainsi que l’objet du recours pour excès de pouvoir est de faire respecter cette hiérarchie par
l’administration. Le R.E.P est considéré comme recours juridictionnel intenté contre un acte
administratif unilatéral (l’acte administratif unilatéral, décision de l’administration, est une
manifestation unilatérale de volonté émanant d’une autorité administrative ayant pour objet de
modifier l’ordonnancement juridique et s’appliquant à d’autres sujets de droit que l’auteur d
l’acte) et tendant à faire prononcer l’annulation de cet acte pour illégalité.
L’article 82 de la constitution du 07 mars 1963 confiait cette fonction à la cour suprême ensuite
avec la révision constitutionnelle du 30 mai 1992 le conseil d’état s’est substitué à cette
juridiction. Mais avec la réforme de 2008, cette fonction est maintenant dévolue à la cour
suprême (loi organique du 07 aout 2008).
Le REP, présente une certaine physionomie, il est aussi nécessaire de préciser les règles de fond
et de forme qui s’appliquent à ce type de contentieux en terminant par l’entendu du contrôle
exercé par le juge.
A-LES CARACTÈRES DU REP
Le recours pour excès de pouvoir est considéré comme un recours d’utilité publique. En effet
conformément à l’arrêt d’assemblée du 17 février 1950 ministre de l’agriculture contre dame
Lamotte (gaja n°64) le juge a estimé qu’ « une loi écartant tout recours administratif ou
juridictionnel devait être considéré comme n’interdisant pas formellement le recours pour excès de
pouvoir ». Le recours pour excès de pouvoir étant un recours d’ordre public, il ne peut être écarté
que si un texte le prévoit expressément. Le recours pour excès de pouvoir n’est pas suspensif.
Selon le principe du privilège du préalable, un administré doit d’abord exécuter une décision
avant de la contester devant le juge. Ce principe a été posé par l’arrêt du conseil d’état du 02
juillet 1982 Huglo.
Cependant au Sénégal, l’article 73 de la loi organique de 2008 sur la cour suprême (art.36 de la
loi de 1996 modifiant celle de 1992) dispose « le sursis à exécution ne peut être accordé que si les
moyens paraissent sérieux et si le préjudice encouru est difficilement réparable » (arrêt Emile
wardini C.S 5 avril 1978).
En outre les conditions du sursis à exécution ont fait l’objet d’un réaménagement avec l’adoption
des textes sur la décentralisation. C’est ainsi que l’article 338 du code des collectivités locales a
prévu que « les actes déférés par le représentant de l’état au juge font l’objet d’un sursis à
exécution s’ils sont de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle dans
les 48 heures ».
Arrêt OUATTAH, dernier arrêt rendu dans le domaine du sursis à exécution. En France, depuis la
loi du 30 juin 2000, on ne parle plus de sursis à exécution, c’est le référé suspensif qui le
remplace.
B-LES CONDITIONS DE RECEVABILITÉ DU R.E.P
Pour que le juge saisi puisse se saisir au fond sur la régularité d’un acte administratif, la requête
doit se conformer à certaines exigences. Il s’agit de conditions de recevabilité qui sont relatives
au requérant, à l’acte attaqué, à la procédure et à l’absence d’autres voies de droit (l’exception de
recours parallèle).
1-LES CONDITIONS RELATIVES AU REQUÉRANT
La qualité du requérant en matière de R.E.P est relativement importante. Le juge doit d’abord se
poser la question suivante : le requérant a-t-il la capacité d’ester en justice ? En effet le requérant
doit avoir la majorité requise et il ne doit pas faire l’objet d’interdiction légale ou judiciaire. Dans
un second temps le juge se demande, qui peut former un recours pour excès de pouvoir ?
S’agissant d’un recours de droit commun et objectif, la logique aurait voulu que toute personne
puisse saisir le juge. Mais en France, c’est surtout pour des raisons pratiques liées au risque
d’encombrement des institutions judiciaires que le juge a été amené à restreindre l’accès à la
justice administrative. Dans ce cadre, le requérant doit avoir nécessairement un intérêt personnel
à ce que l’acte soit attaqué.
En effet « pas d’intérêt pas d’action ». C’est l’arrêt du 23 mars 1901 Casanova (gaja n°8) qui pour
la première fois pose le principe selon lequel « la qualité de contribuable d’une collectivité locale
suffit à donner un intérêt pour attaquer tout acte susceptible d’entrainer des dépenses pour la dite
collectivité. »
Tout récemment dans un arrêt du conseil d’état du Sénégal du 26 juin 1994,Alla ngom et autres
le juge a estimé que les requérants ont ici intérêt à agir pour « demander l’annulation de la
nomination faites dans leur propre corps dès lors qu’ils estiment que celle-ci porte atteinte aux
droits qu’ils détiennent de leur statut et aux prérogatives attachées à l’exercice de leurs fonctions ».
L’intérêt peut aussi être moral ou éventuel. En effet une décision peut ne pas priver un requérant
d’un droit, mais ce dernier peut avoir intérêt à ce que l’acte soit annulé. C’est le cas d’anciens
élèves d’une école qui ont intérêt à attaquer les décisions portant atteinte à la renommée de
l’école. C’est aussi le cas d’anciens combattants qui ont intérêt à demander l’annulation d’une
réglementation qui permet d’attribuer des cartes à des personnes qui n’ont pas ce statut (C.E 14
février 1958 Abisset ; C.E 28 mai 1971 Damasio).
L’intérêt peut enfin être collectif. Plusieurs situations peuvent être envisagées ; soit il s’agit de
recours introduit par des personnes physiques soit des recours introduit par des personnes
morales. Dans le premier cas, on peut envisager plusieurs solutions. La requête du premier peut
être recevable hormis le cas des autres requêtes. Ils doivent par conséquent introduire des
recours distincts. Mais si les requérants se trouvent dans la même situation juridique et justifient
d’un intérêt commun, le juge peut appliquer la technique de la jonction des requêtes. Ainsi dans
l’affaire de la cour suprême du 05 juillet 1979, Aminata Sall et autres, le juge précise que «
attendu que les sept requérants ont intérêt commun à l’annulation du décret commun, qu’ils ne
présentent que des moyens de droit pur qui ne nécessitent pas l’examen de la situation particulière
de chacun d’entre, que leur requête apparait de ce point de vue recevable à l’égard de l’ensemble
d’entre eux ».
Les recours collectifs ont pris une importance en particulière avec l’action des groupements et
des associations. Dans ce deuxième cas envisagé, les groupements ont intérêt à agir pour
attaquer les mesures qui leur font grief. C’est l’arrêt du C.E. Fr du 28 décembre 1906 syndicat
des patrons coiffeurs de limoges (gaja n°18) qui en a posé le principe. Le C.E admet la
recevabilité de l’action collective à condition qu’elle soit intentée dans un intérêt professionnel.
Et aujourd’hui , il est même admis qu’un groupement puisse attaquer un acte réglementaire ou
non réglementaire ayant des incidences sur la situation des membres de l’association (C.E ass.
10 avril 1992 société Montalev).
Au Sénégal, le juge est plus retissant concernant les mesures collectives. L’arrêt de la cour
suprême du 28 mars 1981 SUDES, a permis de préciser que les recours collectifs ne sont
recevables que contre les mesures d’ordre général qui touchent l’organisation ou le
fonctionnement des groupements. En revanche « les groupements sont recevables à attaquer des
mesures individuelles dirigés contre leur membres que dans le cas où ils agissent en vertu d’un
mandat spécial ». Cette jurisprudence a été confirmée dans l’arrêt du conseil d’état du 30 mars
1994 Fatim Diouf Keita.
2- LES CONDITIONS RELATIVES A L’ACTE ATTAQUE
Aux termes de l’article 73 de la loi organique de 2008 portant cour suprême, « le recours pour
excès de pouvoir n’est recevable que contre une décision explicite ou implicite d’une autorité
administrative… ». Le fait que l’acte soit administratif permet d’écarter notamment les actes des
autorités administratives étrangères, les actes à caractère législatif ou juridictionnel ou encore
les actes des personnes privées (C.E ass. 02 mars 1962 Ruben de Servens, C.E 5 mars 1999
président de l’assemblée nationale).
En principe les actes émanant d’une autorité administrative sont considérés comme des actes
administratifs unilatéraux (C.E 6 décembre 1907 compagnie des chemins de fer de l’Est). Quant
aux actes des personnes privées, ils sont considérés comme des actes de droit privé, mais
l’arrêt d’assemblée Monpeurt du 31 juillet 1942(gaja n°54) reconnait pour la première fois de
manière explicite qu’un acte administratif peut émaner d’une personne privée, si l’attribution
d’une activité administrative à des personnes privées conduit à leur octroyer le pouvoir d’éviter
des actes administratifs unilatéraux (arrêt société établissements Vezia du 20 décembre 1935 :
expropriation pour cause d’utilité publique accordée à un privé).
Mais cependant, tout acte administratif unilatéral, ne peut pas faire l’objet d’un recours pour
excès de pouvoir. En effet la jurisprudence a dégagé la théorie des actes de gouvernement qui
permet à un acte organiquement administratif de bénéficier d’une totale immunité
juridictionnelle. Par conséquent sa légalité est insusceptible de contestation devant le juge.
Cette anomalie contentieuse résulte du mobile politique qui était mis en œuvre au 19 siècle.
C’est l’arrêt prince Napoléon du 19 février 1875 qui marque l’abandon de cette théorie. Il est très
difficile d’établir un critère précis pour la définition des actes de gouvernements. On fait
généralement état d’une liste qui comprend d’une part les actes concernant les rapports entre
les pouvoirs publics (décret de promulgation d’une loi, décret soumettant un projet de loi au
référendum….) et d’autre part les actes qui interviennent dans les relations internationales.
L’acte faisant l’objet d’un recours pour excès d pouvoir est un acte unilatéral, ce qui exclut en
principe les contrats administratifs. Mais cette règle est relativisée par la théorie des actes
détachables, Conformément à l’article 140 du code des obligations de l’administration(C.O.A)
qui précise que certains actes détachables du contrat peuvent faire l’objet d’un REP, devant le
conseil d’Etat. Il s’agit notamment des actes de passation du contrat, des actes relatifs à la
modification du contrat… en outre les contrats des collectivités locales peuvent faire l’objet d’un
recours pour excès de pouvoir conformément à la loi 96-06 du 22 mars 1996.
Enfin l’acte qui fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir doit être un acte décisoire et faire
grief. Ce qui exclut les actes matériels et certains actes apparemment administratifs. Il s’agit
des actes indicatifs, des actes préparatoires, des actes confirmatifs ou encore des mesures
d’ordre intérieur.
Les mesures d’ordre intérieur sont constituées essentiellement des circulaires interprétatives et
des directives. Ces actes interviennent dans la vie intérieure de l’administration et sont
l’expression du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative. Les mesures d’ordre intérieur
sont considérées comme ne faisant pas griefs et bénéficient d’une immunité juridictionnelle
totale. L’arrêt du conseil d’état du 27 juin 1984 Caillol en constitue une parfaite illustration. Une
évolution est entamée avec les arrêts d’assemblée du 17 février 1995 Marie et Hardouin. Au
Sénégal, l’arrêt de la cour suprême du 21 février 1978 P.D.S avait repris la même jurisprudence
concernant les circulaires interprétatives (C.E 29 janvier 1954 institution notre dame du
Kreisker).
3-LES CONDITIONS DE PROCÉDURE ET DE DÉLAI

Le législateur a prévu un formalisme limité afin que le R.E.P soit recevable devant le juge. Ainsi le
requérant à la faculté d’introduire un recours administratif préalable, il doit respecter certains
délais et sa requête doit nécessairement contenir certains éléments.
Tout d’abord l’article 73 de loi organique portant cour suprême dispose « toutefois avant de se
pourvoir contre une décision administrative, les intéressés peuvent présenter dans le délai du R.E.P,
un recours administratif hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision ».
Ce texte a pour objet d’inciter le requérant à tenter de faire revenir l’administration sur sa
décision en faisant appel à l’autorité hiérarchique en cas de nécessité.
Le recours administratif préalable proroge le délai du contentieux, mais il doit être introduit
deux(2) mois après la notification ou la signification d’un acte non réglementaire ou deux mois
(2) après la publication d’un acte à caractère réglementaire.
C’est ainsi que le conseil d’état du Sénégal a estimé qu’un recours introduit plus de trois (3) mois
après la notification d’une délibération d’un conseil rural était tardif.
Par conséquent le R.E.P introduit après ce délai devait être déclaré irrecevable (C.E du Sénégal
30 juillet 1997 salif Gueye).
Néanmoins les textes ont la faculté d’introduire un recours administratif préalable. Ainsi en
matière de licenciement de délégué de personnel, l’article 188 du code du travail précise que la
décision de l’inspecteur du travail autorisant le licenciement fait l’objet d’un recours devant le
ministre du travail et de l’emploi.
Ensuite, les questions de délai sont relativement complexes étant donné leur caractère bref. Ils
correspondent à un souci de sécurité juridique pour l’administration et à un danger pour
l’administré qui ne doit pas se laisser abuser par des réponses dilatoires. Le point de départ du
R.E.P est lié à sa publicité qui en détermine l’opposabilité. C’est ainsi que la loi n°70-14 du 06
février 1970 détermine l’opposabilité des actes réglementaires à partir du dépôt au secrétariat
général du gouvernement du numéro du journal officiel dans lequel l’acte est publié. A partir de
cette date, un délai de trois (3) jours permet l’opposabilité de l’acte dans certaines régions
(Dakar, Thiès, saint –louis et Kaolack) et un délai de cinq(5) jours pour les autres régions. Mais la
situation peut être un peu plus complexe et dans ce cas, c’est la théorie de la connaissance
acquise qui est appliquée. Cette théorie signifie que si un acte individuel n’a pas été notifié, le
délai de recours court à l’égard de toute personne intéressée à partir du moment où elle est
suspectée en avoir pris connaissance. Cette théorie diffère le délai de l’opposabilité de l’acte.
Ainsi dans l’affaire de la cour suprême du 5 juillet 1979 Aminata Sall et autres, le juge précise
que la théorie de la connaissance acquise ne peut être mise en œuvre que si l’administré
introduit un recours à l’égard d’un acte qui aurait dû lui être notifié.
Toutefois, concernant certaines décisions implicites d’autres règles ont été créés. Ainsi en cas
de recours administratif préalable, le silence gardé par l’administration au bout de quatre(4) mois
permet de déclencher les délais du contentieux. Mais à l’expiration de ce délai de quatre(4) mois
une décision explicite a toujours pour effet de prolonger le délai du contentieux. Le calcul du
délai du contentieux se fait en tenant compte du jour de la notification et de la publication et du
jour de l’échéance. Ainsi une décision notifiée le 27 mars, le délai court à partir du jour suivant
(28 mars-28 mai).
4-L’EXCEPTION DU RECOURS PARALLÈLE OU L’ABSENCE D’AUTRES VOIES DE DROIT
Le recours parallèle signifie qu’il existe une voie parallèle au recours pour excès de pouvoir pour
obtenir l’annulation d’un acte qui fait grief. C’est l’arrêt du conseil d’état français du 8 mars 1912
Lafage, qui en avait posé le principe. En droit positif sénégalais, l’article 83 infine de
l’ordonnance n° 60-17 du 3 septembre 1960 relative à la cour suprême faisait état de
l’exception du recours parallèle. Cette règle a été appliquée par le juge dans l’affaire de la cour
suprême du 12 juillet 1972 Souleymane Cissé. Mais cette disposition n’a pas été reprise dans
l’adoption de la loi relative au conseil d’état, ni dans celle relative à la cour suprême. Mais le juge
en a fait état dans l’arrêt du C.E du Sénégal El hadj Diop et jacques Henderson du 27 avril
2000).
SECTION II / LE RECOURS DE PLEIN CONTENTIEUX
Le recours de plein contentieux également appelé recours de pleine juridiction dans la mesure
où il est attendu du juge qu’il use pleinement de tous les pouvoirs mis à sa disposition. C’est
l’instrument essentiel du respect par l’administration des droits subjectifs des administrés c’est
en ce sens que certains auteurs le considère comme un contentieux des droits (AUBY et
DRAGO)
En effet dans le recours de plein contentieux , le juge apprécie les droits lésés des administrés
lors d’une opération administrative afin de leur restituer si possible la plénitude de leur droits
pour le Professeur SANDEVOIR « c’est le recours par lequel le requérant évoque devant le juge
administratif la violation de l’un de ses droits par l’autorité administrative, il lui demande d’ordonner
le rétablissement de ce droit par une condamnation de l’administration » (droit public, tome 2
économica).
Dans le recours de plein contentieux, conformément à l’article 3 de la loi n° 84-19 du 02 février
1984, c’est le tribunal régional qui est le juge compétent.
PARAGRAPHE-1 LES DIFFÉRENTES BRANCHES DU PLEIN CONTENTIEUX
De manière générale on peut retenir trois (3) branches dans le contentieux de pleine juridiction
A-LE CONTENTIEUX FISCAL
Il comprend l’ensemble des litiges que soulèvent les prélèvements fiscaux. C’est un contentieux
qui devrait qui devrait appartenir par nature au contentieux de la légalité, pourtant le contentieux
fiscal appartient au contentieux de pleine juridiction.
Il comprend essentiellement :
-le contentieux de l’assiette de l’impôt ;
-le contentieux du recouvrement ;
-le contentieux des litiges relatifs à la décision d’assujettissement à certaines redevances ;
-le contentieux relatif aux demandes de restitution d’un impôt indûment payé.
B- LE CONTENTIEUX CONTRACTUEL
Le contentieux contractuel, malgré sa particularité appartient à la pleine juridiction. Ce
contentieux englobe celui de la formation et de l’exécution du contrat.
C-CONTENTIEUX DE LA RESPONSABILITÉ
L’action en responsabilité contre l’administration appartient au contentieux de pleine juridiction,
ceci quelle que soit la base juridique de cette action. Dans ce contentieux, le droit invoqué doit
nécessairement être un droit subjectif. Ce contentieux, comprend aussi bien les actions en
responsabilité fondées sur l’illégalité que celles qui sont fondées sur des textes spéciaux de
responsabilité.

PARAGRAPHE 2 LES CONDITIONS DE RECEVABILITÉ DU RECOURS DE PLEIN CONTENTIEUX

Certaines conditions de forme distinguent le recours de pleine juridiction du recours pour excès
de pouvoir. Ainsi para exemple contrairement au recours pour excès de pouvoir, tous les
arguments de fait ou de droit peuvent être invoqués à l’appui du recours de plein contentieux.
Mais il faut ajouter qu’au Sénégal, le recours de plein contentieux, fait l’objet d’une procédure
spéciale en matière administrative. Cette procédure spéciale produit certains effets.
A- LA PROCÉDURE EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE
Le plein contentieux est indissociable de la matière administrative. Cette dernière est prévue par
le livre 3 du code de procédure civile en ses articles 729 à 733. A cet effet l’alinéa 1er de l’article
729 du code de procédure civile dispose « toute action en justice doit être précédée d’une
demande adressée à l’autorité administrative. Le silence gardé plus de quatre(4) mois par l’autorité
vaut décision de rejet ».
Cela signifie que le requérant au plein contentieux doit provoquer une décision de
l’administration. Et c’est lorsque la réponse de l’administration n’est pas satisfaisante qu’il y’a
liaison du contentieux. Cette demande administrative préalable doit être introduite dans le délai
de deux(2) mois qui suit l’avis donné de la décision de l’administration.
Cependant la jurisprudence sénégalaise semble hésiter sur le caractère d’ordre public ou non de
cette procédure de l’article 729.
En effet dans l’arrêt Sékou Badio (T.D 1er mars 1969) le juge ne soulève pas le problème du
respect de la procédure de l’article 729 du code de procédure civile car l’Etat n’a fait aucune
observation sur l’absence de requête gracieuse. Mais dans une autre affaire Abdourahmane
Ndoye (T.D 23 mai 1970), le juge exige de sa propre initiative le respect de l’article 729.
Enfin le juge a admis le caractère d’ordre public de la procédure dans l’affaire Héritiers Abdou Lo
(C.A 18 février 1983) ; selon la cour « …qu’en conséquence, l’action engagée devant le tribunal de
première instance de Kaolack devait être précédé conformément à l’article 729 du code de
procédure civile, par une demande adressée à l’autorité administrative. Qu’en l’absence de décision
préalable de rejet de l’administration soit explicite, soit implicite en cas de silence gardé plus de
quatre (4) mois par l’autorité saisie, le tribunal ne pouvait donc être régulièrement saisi. Considérant
que cette règle de procédure est d’ordre public et doit être soulevée d’office ».
Mais en 2005, l’arrêt du conseil d’état du 31 mars Kamel Badredine, a remis en cause le
caractère d’ordre public de la procédure en matière administrative.

B –LA CONCEPTION DE LA MATIÈRE ADMINISTRATIVE AU SÉNÉGAL

Le juge a utilisé son pouvoir normatif pour imprimer à la matière administrative sa propre
conception et ceci malgré quelques hésitations.
Dans l’affaire du tribunal de 1ere instance de Dakar Abdourahmane Ndoye (23 mai 1970) à
propos d’un contentieux de la responsabilité, le juge distingue la responsabilité de
l’administration fondée sur les règles de droit privé et celles qui sont fondées sur les règles de
droit public. Seule la seconde fait appel à la matière administrative. Cette jurisprudence établit
un lien de cause à effet entre le droit applicable et la procédure prévue par les articles 729 et
suivants du code de procédure civile.
C’est le même raisonnement qui sera suivi dans l’arrêt de la cour d’appel du 20 mai 1977 Mor
Tall à propos d’un accident causé par un bus. Dans l’arrêt de la cour suprême du 28mai 1980
Demba Baidi Gueye le juge confirme l’adhésion à la conception matérielle de la matière
administrative.
Mais cette conception est remise en cause par une partie de la jurisprudence. Dans deux
affaires le juge a adopté la conception organique et ceci malgré de nouvelles hésitations
(tribunal régional de Dakar 17 octobre 1986 Dame Dieynaba Diallo, et cour d’appel de Dakar 29
avril 1993 société TDI CASALA).

A SUIVRE/ LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE ET HOSPITALIÈRE

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7 novembre 2014  2 Réponses

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Ndiassé NIANG sur 7 novembre 2014 à 17 h 29 min

Merci Professeur j’ai reçu le cour…………..

 Réponse

PEMN sur 10 février 2018 à 19 h 30 min

Merci vraiment

 Réponse

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