MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA

RECHERCHE SCIENTIFIQUE
UNIVERSITE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES DE
BAMAKO
FACULTE DE DROIT PUBLIC (FDPU)

INSTITUT NATIONAL DE FORMATION JUDICIAIRE (INFJ)

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

Paul Traoré,
Docteur en Droit Public,
Maître-assistant Faculté de Droit Public,
L’Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako.

Année 2018-2019

Plan du Cours
Introduction générale………………………………………..
Chapitre préliminaire : la théorie générale des finances publiques…………………

A- La définition des finances publiques…………………………………………………….

B-Distinction finances publiques et finances privées………………………………………..

C-Distinction finances publiques et économie…………………………………………….

D-Les catégories de finances publiques……………………………………………………...

E-Les caractères des finances publiques……………………………………………………

F-Les conceptions des finances publiques………………………………………………….

G-Les sources des finances publiques………………………………………………………

PREMIERE PARTIE : LE DROIT BUDGETAIRE MALIEN…

Chapitre1 : la procédure d’élaboration de la loi de finances………
Section 1 : les autorités d’élaboration…………………………………………………….

Paragraphe 1 : les autorités administratives………………………………………………..

Paragraphe 2 : les autorités gouvernementales…………………………………………..

Section 2: les techniques de prévisions budgétaires…………………………

Paragraphe 1 : la prévision des recettes……………………………………………………

Paragraphe 2 : la prévision des dépenses…………………………………………………..

Chapitre 2 : le contenu de la loi de finances…………………………………..

Section1 : le contenu formel de la loi de finances…………………………………………

Paragraphe1 : le texte de loi proprement dit………………………………………………....

Paragraphe2 : Les annexes explicatives……………………………………………………….

Section1 : le contenu matériel de la loi de finances………………………………………….

Paragraphe 1 : les recettes publiques…………………………………………………………

Paragraphe2 : Les dépenses publiques……………………………………………………….

Chapitre 3: l’adoption parlementaire de la loi de finances ………………

Section1 : les délais d’examen du projet de loi de finances……………………………………

Paragraphe1 : les délais de dépôt et d’adoption du projet de loi de finances

…………………

Paragraphe 2 : les sanctions du délai d’examen du projet de loi de finances…………………

Section2 : la discussion du projet de loi de finances…………………………………………

Paragraphe1: l’examen en Commission………………………………………………….....

Paragraphe2 : le débat en séance publique et la procédure de vote de la loi de finances……

DEUXIEME PARTIE : LE DROIT DE LA COMPTABILITE

PUBLIQUE AU MALI
Chapitre1 : l’exécution de la loi de finances………………………………………
Section1: les autorités d’exécution ……………………………………................

Paragraphe1 : les ordonnateurs……………………………………………………………….

Paragraphe2 : les comptables publics…………………………………………………………

Section2 : les opérations d’exécution……………………………………………

Paragraphe1 : l’instrument des opérations d’exécution : le crédit budgétaire……………….

Paragraphe2 : les opérations de recettes et de dépenses publiques ………………………….

Chapitre2: les contrôles de l’exécution de la loi de finances………………..

Section1 : le contrôle interne ………………………………………………………………

Paragraphe1 : le contrôle hiérarchique ………………………………………………………...

Paragraphe 2 : le contrôle des corps de contrôle spécialisés…………………………………..

Section 2 : le contrôle externe ………………………………………………………………

Paragraphe 1 : le contrôle du Bureau du Vérificateur Général……………………………….

Paragraphe 2 : le contrôle parlementaire et juridictionnel……………………………………

Chapitre3: les responsabilités en matière d’exécution des budgets publics..
Section 1 : la responsabilité des ordonnateurs……………………………………………

Paragraphe 1 : la responsabilité des ordonnateurs principaux………………………………..

Paragraphe2 : la responsabilité des autres catégories d’ordonnateurs…………………………

Section 2 : la responsabilité des comptables publics……………………………………….

Paragraphe 1 : la nature de la responsabilité des comptables publics…………………………

Paragraphe2 : les garanties de la responsabilité des comptables publics……………………….

 ÉLEMENTS DE BIBLIOGRAPHIE

I- OUVRAGES GENERAUX DE FINANCES PUBLIQUES

1) Finances publiques maliennes

-OUATTARA (T-A.), Les finances publiques du Mali et la théorie générale des finances
publiques, Bamako, éditions-populaires, 1975,225 p.

-OUATTARA (T-A.), L’économie des finances publiques et le système budgétaire malien,

Bamako, édition Jamana, 2ème édition, 2002, 224. p.

-SISSOKO(S.) Les finances publiques : De la théorie générale, des expériences du Mali »

Bamako, MBallou, 2004,346 p.

-TOURE(S.), Le budget du Mali : Sa conception, ses fonctions, Bamako, éd.Jamana,

1994,316 p.

2) Autres finances publiques africaines

-BENSALAH (Zemrani), Finances publiques marocaines, l’Harmattan, 1978.

-BOUAT (M.C.), FOUILLAND (J.-L.), Les finances des collectivités territoriales au Sénégal,
édit. Clairafrique, 1983.

-CELIMENE (Réné.), Droit budgétaire et comptabilité publique au Sénégal, Dakar, NEA,

1985 ,182 p.

-CHANH-TAM (Nguyen.), Finances publiques sénégalaises, Paris, L’harmattan, 1990,367 p.

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l’imprimerie, 2006,209p.

3) Finances publiques françaises

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-JEZE (G.), Cours élémentaire de science et de législation financière française, 5ème éd.
1912, p.356.
-KOTT (S.), .MONIOLLE (C.), finances publiques, Paris, Ellipses, Cursus AES, 2ème éd.,
2010, 405p.

-LAFERRIERE (J.) et WALINE(M.), traité élémentaire de science et de législation

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-LALUMIERE (P.), le budget de l’Etat : préparation, exécution, contrôle, notes et études

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-MARTINEZ(J.C) et PIERRE (D), droit budgétaire, Paris, litec, 3ème éd. refondue en 1999.

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-PHILIP (L.), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Paris, Economica, 1ère

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-SAUNIER (P.), principes fondamentaux de comptabilité publique, juris-classeur
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-TROTABAS (L.) et COTTRET (J.M.), droit budgétaire et comptabilité publique Paris,

précis Dalloz, 5ème éd., 1995,420 p.

-WAGNER (A.), Traité de science des finances, traduction. Française., Paris, 1909, p.74.

II-JURISPRUDENCES
1) Ouvrages sur la jurisprudence financière

-FABRE (J.F.) et FROMENT MEURICE (A.), les grands arrêts de la jurisprudence

financière, Paris, Sirey, 4ème éd., 1996,534p.

-FAVOREU (L.) ET PHILIP (L.) : les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz,
1999.

2) Décisions de la Cour constitutionnelle du Mali

-Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n°04-158/ du 18 Août 2004.

-Cour constitutionnelle du Mali, Arrêt n°07-178/ du 1er Août 2007.

3) Décisions des Cours des comptes du Sénégal et du Burkina Faso

III-REVUES

Revue française de finances publiques, n°76, 79,81, 82 et 87 relatifs à la loi du 1er août 2001.

Revues : AFRILEX, GERFIP, EDJA.

IV-Rapports

-Vérificateur Général : Rapports annuels de 2005 à nos jours, Rapport- bilan 2005-20011.

-Rapport 2012 de la Section des comptes de la Cour Suprême, Rapport sur le financement des
partis politiques.

- Rapports des Cours des comptes du Sénégal et du Burkina Faso

IV-TEXTES JURIDIQUES

1) Textes nationaux

-Loi n° 2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances, JORM n°32 du 09 Août
2013. pp. 1242-1255.
-Loi n°2013-031 du 23 juillet 2013 portant approbation du code de transparence dans la
gestion des finances publiques au Mali.

-Décret n°2014-0349 P-RM du 22 Mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique.

-Décret n°2014-0694/p-RM du 12 septembre 2014 portant nomenclature budgétaire de l’État.

-Décret n°2014-0774/P-RM du 14 octobre2014 portant plan comptable de l’État.

-Décret n°2014-350/P-RM du 22Mai 2014 portant tableau des opérations financières de

l’État.

2) Textes communautaires UEMOA

-Directive n°06/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de

L’UEMOA.

-Directive n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la

comptabilité publique au sein de L’UEMOA.

-Directive n°01/2009/CM/UEMOA, du 27 mars 2009 portant code de transparence dans la

gestion des finances publiques au sein de L’UEMOA.

-Directive n°08/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de

l’Etat.

-Directive n°09/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant plan comptable de l’Etat.

-Directive n° 10/2009/CM/UEMOA, du 26 juin 2009 portant tableau des opérations

financières de l’Etat.
 INTRODUCTION GENERALE
Quand la sagesse des nations évoque « Le nerf de la guerre » ou « Les cordons de la
bourse », elle exprime l’idée que les moyens financiers sont la condition de toutes les
activités, la mesure et la garantie de l’indépendance et du pouvoir. Donc comme le constatait
Jean-Baptiste COLBERT « …Les finances en sont la plus importante et la plus essentielle
partie. C’est une matière qui entre en toutes les affaires, soit qu’elle regarde la subsistance
de l’État en son dedans, soit qu’elle regarde son accroissement et sa puissance au
dehors ».

Il ne s’agit nullement ici de fonder sur l’argent une philosophie de l’action ou du pouvoir. Il
s’agit plus simplement, de prendre conscience de l’importance de certains problèmes en
reconnaissant que, dans le monde ou nous vivons, la disposition des moyens financiers
conditionne l’activité des hommes et des États et coïncide avec l’indépendance et la
puissance, du moins, sur le plan matériel.

Le problème financier qui se pose au simple particulier et à l’État apparaît, au premier abord,
comme un problème de voies et moyens : en face d’une dépense, il faut aligner les ressources
nécessaires pour faire face à cette dépense. Ainsi apparaît l’objet de l’enseignement du
« Cours de finances publiques ».

L’objet traditionnellement assigné au « Cours de finances publiques» enseigné aux étudiants

est d’étudier la “théorie générale des finances publiques“ qui recouvre l’ensemble des règles
fondamentales relatives aux procédures et moyens budgétaires et financiers par lesquels les
collectivités publiques réalisent leurs fins. Donc elle permet d’expliciter les définitions,
caractères, conceptions, sources et évolutions des finances publiques etc. Ce cours ne
néglige pas aussi l’étude des problèmes financiers des personnes publiques. C’est-à-dire le
choix en matière de recettes et de dépenses ainsi que le problème du pouvoir financier. Mais
l’enseignement des finances publiques est assez délicat. Cette difficulté est liée
particulièrement au double caractère de la discipline qui est à la fois une science, dans la
mesure où elle analyse et établit des règles et une technique, dans la mesure où elle
s’attache à des opérations.

En effet, il est impossible d’appréhender les techniques financières par la simple lecture d’un
ouvrage. L’étude d’une technique revêt toujours un caractère plus pratique. Le cours
intégrera donc une part importante de la pratique de nos institutions financières. C’est sous ce
double regard que l’enseignement des finances publiques sera envisagé.

Chapitre préliminaire : la notion de finances publiques

A-Les définitions des finances publiques

La discipline des finances publiques n’est pas facile à appréhender dans la mesure où son
domaine est considérablement étendu et on a du mal à en fixer exactement les limites.
Discipline d’enseignement et de recherche, les finances publiques n’échappent pas à
l’incertitude définitionnelle ambiante1. La difficulté s’étend à l’énoncé même de la discipline
et aux titres et manuels qui lui sont consacrés. Science et législation financières (Gilbert
ORSONI), Science des finances et législation financière (Gaston JEZE), Finances
publiques ( Abdourahmane DIOUKHANE), droit financier public (R.PELLET), droit
budgétaire et comptabilité publique (R. CELIMENE). À défaut d’une définition des finances
publiques que, ni la loi ni la jurisprudence ne nous donnent, on fournira une définition
plurielle qui est celle de la doctrine. Ainsi pour Paul Leroy-Beaulieu, les finances publiques
sont « la science des revenus publics et la mise en œuvre de ces revenus ». De même, pour
Maurice DUVERGER, les finances publiques se définissent par “ l’étude de l’usage des
moyens financiers dans un but financier (couverture des dépenses) et l’analyse de leur
utilisation dans un but interventionniste (action de l’État sur les activités privées) “.
Cependant, pour des raisons pédagogiques, il ne sera retenu dans le cadre de ce cours que les
définitions qui se fondent sur les critères organiques et matériels.

a)-le critère organique

Pour le financier, les finances publiques sont aisées à définir : ce sont les finances des
personnes publiques. Elles ont pour objet l’étude des problèmes financiers des personnes
publiques2 C’est-à-dire celles de l’État, des collectivités locales, des établissements publics
administratifs et des organisations internationales. Cette définition se fonde sur le critère
organique puisque c’est la qualité juridique de l’organisme qui est l’élément déterminant.

b)-le critère matériel

1
Nicaise MEDE, Finances publiques, Espace UEMOA/UMOA, Dakar, l’Harmattan, 2016, p.28.
2
Loïc PHILIP, finances publiques, problèmes généraux et droit budgétaire et financier, Paris, Cujas, 2 ème édition,
1983, p.13.
De ce point de vue, les finances publiques peuvent être considérées comme cette branche du
droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers
publics3. Cette définition est de nature matérielle en ce sens qu’elle s’appuie sur la matière
objet des finances publiques à savoir les deniers publics. Deux éléments peuvent retenir
l’attention dans cette définition matérielle.

-les finances publiques, une branche du droit public

Les finances publiques relèvent du droit public dans la mesure où elles constituent un moyen
d’action des collectivités publiques. Elles forment un élément de leur patrimoine et à ce titre
doit être soumis à un régime juridique spécial. La fluidité même de cet élément patrimonial et
les tentatives de dilapidation et de détournement qui en résultent exigent que les finances
publiques soient soumises à des règles juridiques particulières. Ces règles doivent permettre à
l’État de disposer de cette richesse en quantité suffisante (règles fiscales), d’en aménager les
mouvements (règles de trésorerie), d’en assurer un emploi conforme à la volonté populaire et
à l’intérêt général (règles budgétaires). Ces règles doivent permettre les opérations qui, par les
biais des deniers publics, permettront d’accomplir sur l’économie, sur l’administration ou sur
la situation sociale et politique. Il existe ainsi tout un ensemble de règles juridiques qui
doivent préciser le régime des finances publiques. Ces règles relèvent du droit public. Le droit
public étant le droit qui régit les collectivités publiques, il est normal qu’une des branches de
ce droit soit constituée par les règles relatives aux finances publiques, aux recettes et aux
dépenses des collectivités publiques et aux contrôles de l’emploi de ces ressources.

-Les finances publiques étudient les règles et opérations relatives aux deniers publics.

Les deniers publics ne font pas l’objet de définition dans le décret n°2014-0349/P-RM du 22
mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique au Mali. Il en est de même
dans la Directive n°07/2009 CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la
comptabilité publique. Mais bien avant ces textes, l’article 1 du décret du 31 mai 1862
portant règlement général sur la comptabilité publique en France disposait : « Les deniers
publics sont les deniers de l’État, des départements, des communes et des établissements
publics ou de bienfaisance ». Cette définition ne s’écartait pas fondamentalement de la
jurisprudence rendue sur la notion. En fait, dans un arrêt rendu le 19 novembre 1935
Fighiera, le Conseil d’État avait estimé que « Les deniers avaient le caractère de deniers
publics lorsqu’ils étaient affectés à l’exécution d’un service public ». Toutefois, la doctrine a

3
Paul Marie GAUDEMET, Joël MOLINIER, finances publiques, budget/trésor, Paris, Montchrestien,tome1,7 ème
éd., 1996, p.22.
tenté une œuvre de clarification et de simplification de la notion qui a abouti à la définition
des deniers publics selon deux éléments essentiels. Il apparaît d’un côté que les deniers
publics sont des fonds et valeurs, et de l’autre, qu’ils doivent appartenir aux organismes
publics4. Les critères organiques et matériels sont devenus aujourd’hui trop étroits pour rendre
compte du domaine d’application de cette matière. D’une part, les collectivités publiques ont
diversifié leurs activités et utilisent de plus en plus des procédures qui sont inconnues du
droit public financier. D’autre part, les personnes privées se voient confiées des missions de
service public (CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection », Rec.417, à
consulter dans les Grands arrêts de la jurisprudence administrative, 17 ème édition, Dalloz,
2009, pp.319-325. Dès lors, les finances publiques sont définies par rapport à leur finalité.
Ainsi, elles peuvent être considérées comme « les finances des organismes dont les activités
principales portent sur des opérations de redistribution et ou de production de services non
marchands à partir des ressources provenant (direct ou indirect) en majorité de prélèvements
obligatoires »5.

B-Distinction finances publiques et finances privées :

Les finances publiques ne peuvent plus être réduites exclusivement aux finances des
personnes publiques. Pour autant, elles ne se confondent pas non plus avec les finances
privées qui sont constituées par les richesses dont disposent les particuliers et les organismes
privés. Les finances privées se différencient essentiellement des finances publiques par les
objectifs poursuivis par les personnes publiques ainsi que les moyens et méthode utilisées
dans les deux domaines 6.Contrairement aux finances privées, qui sont essentiellement
orientées vers la réalisation de profits, les finances publiques sont au service de l’intérêt
général, ce qui expliquerait leur diversité.

C-Distinction finances publiques et économie :

La distinction finances publiques et économie soulève une question fondamentale : les
finances publiques relèvent-elles de l’économie ? Dans l’imagerie populaire, les finances
publiques relèvent de l’économie puisqu’elles traitent les questions d’argent. Une telle
compréhension est également perceptible dans nos administrations publiques. En effet, la

4
Jacques MAGNET: la notion de deniers publics en droit financier français, revue de science financière, 1974,
p.129 à 146.
5
Nguyen CHANH-TAM, finances publiques sénégalaises, l’Harmattan, 1990, pp.20-21.
6
Loïc PHILIP, finances publiques, problèmes généraux et droit budgétaire et financier, op.cit.pp.12-13.
plupart de nos cadres se réfèrent uniquement à l’économie à chaque fois qu’une question
financière est soulevée. Dans une telle situation, on peut comprendre l’étonnement de
certains cadres lorsqu’ils reçoivent aux ministères de l’Economie et des Finances des
Inspecteurs des finances et du Trésor juristes. Sans pour autant nier les liens étroits entre
finances publiques et économie, on peut estimer sans se tromper aujourd’hui que les finances
publiques et l’économie constituent deux disciplines scientifiques autonomes ayant leurs
propres concepts, sources, procédés et techniques. Les définitions des deux disciplines
attestent la réalité de cette distinction. Ainsi les finances publiques sont définies au sens
matériel comme la « branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des
opérations relatives aux deniers publics »7.Quant à l’économie, elle est définie par Jean-
Baptiste Say comme « la science qui étudie la production, la répartition, la distribution et la
consommation des richesses dans la société »8. Au regard de ces définitions, il apparaît
clairement que finances publiques et économie sont disciplines autonomes même si des liens
étroits existent. De plus, peut-on voir dans cette distinction, une des raisons de l’éclatement
en France en 1978 du ministère de l’Economie en ministère de l’Economie et des Finances
sous le Gouvernement de Raymond Barre.

D- Les catégories de Finances publiques :

Certes, il existe de nombreuses caractéristiques communes aux finances publiques, ne serait-
ce par exemple que le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ou encore
le principe de service fait avant tout paiement ; leur finalité est toujours de servir l’intérêt
général ; cependant, certaines règles varient selon les personnes publiques en cause. On peut
aujourd’hui retenir quatre catégories de finances publiques en ce qui concerne l’ordre interne
malien et deux catégories de finances publiques en ce qui concerne l’ordre international.

Les finances publiques les plus connues sont celles de l’État. Elles obéissent à un certain
nombre de règles bien précises : la préparation d’un projet de loi de finances par le
gouvernement, l’adoption de ce projet par le parlement, la part très importante des impôts
dans les ressources et la destination des dépenses orientées par la sécurité collective,
l’administration de l’État et la satisfaction certain nombre de besoin d’envergure nationale.

Les finances locales sont celles des collectivités locales (communes, cercle, régions) et de
leurs établissements publics ou de leurs structures de coopération, essentiellement
7
Paul-Marie GAUDEMET, Joël MOLINIER, finances publiques, budget/trésor, op.cit.p.22.
8
Ahmed SILEM, Jean-Marie ALBERTINI (sous la direction), Lexique d’économie, Paris, Dalloz, 10ème édition,
2008, p.288.
intercommunale (EPCI). Leurs finalités, la couverture des besoins des subdivisions
décentralisées du territoire ; elles veulent donc répondre à la satisfaction de besoin d’intérêt
local. Des règles spécifiques ont été élaborées pour donner un caractère effectif au principe de
libre administration et de l’autonomie financière. Il reste cependant entendu qu’un contrôle du
pouvoir central ou de son représentant, doit pouvoir exécuter afin de garantir la cohérence de
l’action locale avec celle de l’Etat. Par ailleurs, les ressources des collectivités locales sont
largement constituées par des subventions prélevées sur le budget de l’État.

Les finances des établissements publics à caractère administratif (E.P.A) sont encore plus
intimement liées à celles de l’État dans la mesure où elles tirent l’essentiel de leurs ressources
de celles-ci, les rémunérations pour service rendu ou les redevances perçues étant de bien
faible importance et l’autonomie financière y est plus une fiction qu’une véritable réalité.
L’originalité essentielle réside dans le pouvoir conféré au conseil d’administration ou à
l’organe de gestion de repartir ces ressources selon les missions signées à l’établissement
considéré. L’autonomie réside essentiellement dans le pouvoir de déterminer la dépense.On
notera qu’en principe les établissements publics à caractère industriel et commercial ne sont
pas titulaires de finances publiques puisque ceux -ci sont assujettis aux règles de la
comptabilité privée, sauf en de rares exceptions (et dans ce cas on constatera l’intervention
d’un comptable public). Il en va pareillement des entreprises publiques dont les finances
suivent les règles de droit privé.

Enfin, les finances des organisations internationales , en ce qui concerne l’ordre

international, on peut distinguer deux formes de regroupement ou d’associations d’Etats, soit
sur une base d’une égale souveraineté (et on a alors à faire à des organisations
intergouvernementales classiques, tel que l’ONU et les institutions qui relèvent de son
système, le Conseil de l’Europe, l’Union du Maghreb arabe, l’Union Africaine, OCDE, etc.)
soit sur une base supranationale ou d’intégration économique, supposant toujours une plus ou
moins large part d’abandon de souveraineté. A ces formes d’organisation internationale
correspondent soit des finances internationales classiques, soit des finances communautaires
ou d’intégration. Les finances des organisations internationales classiques dépendent
grandement des contributions des Etats membres ; elles servent à la couverture des missions
de l’organisation et à son fonctionnement. Les règles de l’unité budgétaire, de l’universalité
ou de l’annualité peuvent ne pas être appliquées. Les finances des organismes d’intégrations
économiques (Union économique et monétaire européenne, Union économique et monétaire
ouest-africaine,…) comportent en général des ressources propres et qui servent à couvrir les
dépenses générées par cette intégration en particulier celles qui sont liées aux politiques
communautaires. Pour exprimer l’idée de solidarité qu’elle incarne, on les dénomme
volontiers des finances communautaires. Les contrôles établis sont souvent également plus
rigoureux. Chacune de ces catégories de finances publiques obéit à des règles spécifiques qui
révèlent les caractères de la discipline.

E-Les caractères des finances publiques.

Trois principaux traits caractérisent les finances publiques : elles sont une matière
pluridisciplinaire, scientifique et technique.

a)-Le caractère pluridisciplinaire des finances publiques

Les finances publiques ne se contentent plus seulement de l’analyse des règles juridiques
applicables aux deniers publics. Pour bien montrer qu’elles ne se bornent pas à l’examen des
règles juridiques, elles ont rejeté depuis peu leur vieille appellation de « Législation
financière ». Aujourd’hui, les finances publiques cherchent aussi à savoir dans quelle mesure
les deniers publics permettent à l’État de réaliser sa politique.

Cette option impose à la discipline de sortir de son champ habituel pour faire recours à
d’autres disciplines. Ainsi, multiples sont les disciplines qui concourent à la constitution
d’une science des finances publiques.

-finances publiques et droit constitutionnel

Les liens entre finances publiques et droit constitutionnel sont étroits. Ils apparaissent tantôt
par la soumission des mécanismes financiers aux règles constitutionnelles, tantôt par
l’influence qu’exercent les phénomènes financiers sur l’équilibre constitutionnel. A titre
d’exemple, la procédure de vote du projet de loi de finances de l’année est entièrement décrite
par l’article 77 de la Constitution du 25 février 1992. De même, les finances publiques
entretiennent des liens importants avec le droit administratif.

-finances publiques et Droit administratif

Les liens qui lient les finances publiques et le droit administratif ne sont pas moins étroits que
ceux qui les lient au droit constitutionnel. Pendant longtemps, les finances publiques ne
constituaient qu’un chapitre du droit administratif au même titre que le droit de la fonction
publique, celui du domaine public, ou celui des travaux publics. En effet, les règles du droit
administratif commandent la plupart des mécanismes financiers. A titre d’exemple, le
contentieux fiscal constitue une branche particulièrement vivante du contentieux
administratif.

-finances publiques et science politique

Le baron Louis pouvait déclarer à Guizot « Faites-moi de la bonne politique et je vous ferai
de bonnes finances ». Effectivement, la santé politique d’un État transparaît dans la situation
de ses finances. Ainsi, les recettes publiques sont sensibles aux événements politiques qui
marquent l’activité de l’État. De même, les guerres par les dépenses qu’elles engendrent
entrainent des opérations financières. Elles obligent à trouver des recettes pour couvrir les
dépenses des armées. A titre d’exemple, le déclenchement de la rébellion armée le 17 janvier
2012 ainsi que la mutinerie du 22 mars 2012 qui a abouti à la démission du Président de la
République ont engendré depuis lors, une augmentation substantielle du budget du ministère
de la Défense qui s’élève en 2017 à plus de 260 milliards dans la loi de finances. Par ailleurs,
les finances publiques entretiennent des relations avec de nombreuses autres disciplines
notamment l’économie, l’histoire, la sociologie, la psychologie, et la statistique. Cette
pluridisciplinarité confirme sa posture de véritable discipline scientifique.

b)-Les finances publiques, une discipline scientifique

Le caractère scientifique des finances publiques n’a pas toujours été reconnu et pourtant les
finances publiques sont une véritable discipline scientifique. Au fur des années, les finances
publiques ont pris une importance croissante et acquis une originalité qui a justifié la
transformation de ce chapitre du droit administratif en discipline autonome. Le droit financier
s’est détaché du droit administratif et constitué en discipline indépendante à la fin du XIXème
siècle. Cette discipline a donné naissance, dans les toutes dernières années du XIXème siècle
à un cours semestriel de licence dit de « Législation financière », puis après la réforme de
1954, à deux cours semestriels intitulés respectivement « Institutions financières » et
« Science et Techniques fiscales ». Ces deux cours ont été fusionnés en 1962 en un
enseignement annuel unique sous le nom de « Finances publiques ». Depuis 1968,
l’autonomie pédagogique des Universités en a entrainé souvent à nouveau la séparation en un
cours de droit budgétaire et un cours de droit fiscal. Les finances publiques constituent donc
une discipline relativement jeune disposant de concepts propres, techniques et procédés
juridiques. Les économistes Paul Leroy-Beaulieu et Jacques Alfred de Foville, l’agrégé de
droit civil, Emile Alglave, le constitutionnaliste et l’historien du droit Adhémar Esmein
autant que de spécialistes de procédure civile et du droit romain furent les tout premiers à
porter sur les fonts baptismaux l’enseignement des finances publiques à l’Université 9. Si on
s’accorde dans l’espace francophone à reconnaître le guidon général des financiers de Jean
Hennequin (1585) comme le premier manuel de finances publiques, d’autres auteurs
pensent que le premier manuel de finances publiques est le fruit du travail d’un
économiste, en l’occurrence le professeur français Joseph Garnier.

c)-Les finances publiques, une discipline technique

L’institution en 1954 de deux cours semestriels intitulés respectivement « Institutions

financières » et « Science et techniques fiscales » confirme la qualification de discipline
technique. En plus, les finances publiques étant constituées d’opérations sur deniers publics
ne pouvaient être que techniques. Aujourd’hui, on peut parler de : technique fiscale,
technique budgétaire et de technique comptable. En somme, le caractère de discipline
carrefour et technique des finances publiques pourrait expliquer en partie la diversité de ses
conceptions.

F-Les conceptions des finances publiques

Les finances publiques en tant que science ont profondément évolué. Cette évolution ne
concerne pas seulement les procédés techniques, les moyens, mais la conception même des
finances publiques, les fins qu’on leur assigne dans l’État. L’évolution des finances publiques
est la conséquence et le reflet de l’évolution de l’État.

A-La période des finances publiques classiques (1814-1914- 1918)

Le terme « classique » désigne la période au cours de laquelle les finances publiques se

caractérisent par une certaine stabilité, une certaine cohérence et une profonde adhésion des
hommes politiques de l’époque aux règles financières consacrées par la révolution française
du 26 août 1789. Deux traits essentiels caractérisaient cette époque : le développement du
régime parlementaire et la prépondérance de l’idéologie libérale. La science financière
classique dont les maximes ont été exprimées par le baron Louis, Léon Say ou Gaston Jèze,
était liée à l’État libéral du XIXème siècle, à « l’État-gendarme » des économistes disciples

9
P.LAVIGNE, « Le centenaire de l’enseignement des finances publiques dans les facultés de droit françaises
(décret du 24 juillet 1889 », in Revue française de finances publiques, n°28/1989, p.107 et s. cité par Nicaise
MEDE, Errol TONI, Le droit public financier, un droit administratif spécialisé ? in Demba SY et Alioune Badra
FALL (Sous la direction de), Cinquante ans de droit administratif en Afrique, Toulouse, Presses de l’Université
Toulouse I Capitole, 2016, p.111.
d’Adam Smith, à « l’État-bourgeois » des marxistes. Le principe fondamental était de
limiter au minimum les activités de l’État, de le confiner autant que possible dans les activités
traditionnelles de police, justice, armée et diplomatie, en réservant tout le reste à l’activité
privée. Dans le domaine économique surtout, l’État devrait s’abstenir et laisser jouer
librement les initiatives individuelles, la libre concurrence était « les lois du marché ». Le but
des finances publiques était donc de fournir à l’Etat les ressources nécessaires pour couvrir les
frais des tâches administratives qui lui étaient réservées. L’essentiel était aussi que ces
finances publiques aient aussi peu d’influence que possible sur les finances privées et
l’activité des particuliers. Ainsi, dans cette conception classique, les finances publiques
étaient définies comme la « Science des moyens par lesquels l’Etat, et les autres collectivités
publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
publiques, par la répartition entre les individus des charges qui en résultent ». De cette
définition, on peut faire les analyses suivantes.

-les finances publiques, une science de la couverture des dépenses publiques.

Selon Gaston JEZE, l’ensemble de la science des finances se résume dans la formule
suivante : « Il y a des dépenses publiques ; il faut les couvrir ». Donc tout problème financier
se ramène à un problème de couverture de dépenses.

-les finances publiques, une science de la répartition des charges publiques.

Les ressources de l’Etat sont constituées par des prélèvements sur les biens des particuliers.
La science des finances publiques s’efforce de répartir équitablement ces charges entre les
citoyens.

- les finances publiques, une science qui assure l’égalité devant les charges publiques.

Cela voudrait dire que la répartition des charges publiques entre les citoyens doit se faire de
telle façon que le sacrifice imposé à chacun soit égal au sacrifice exigé des autres. En
définitive, jusqu’au début du XXème siècle, les finances publiques se caractérisent par les
traits suivants :

*Les dépenses sont limitées :

Le premier souci du Parlement est d’autoriser le gouvernement à n’effectuer que les dépenses
indispensables au fonctionnement des services publics essentiels afin de ne faire supporter
aux contribuables qu’une charge financière aussi faible que possible.
*Le budget doit être équilibré :

L’équilibre budgétaire était considéré par les financiers classiques comme un principe sacro-
saint c’est-à-dire que les dépenses de l’Etat doivent pouvoir être couvertes par les recettes.
Pour ces derniers, lorsque le budget est en déséquilibre, l’Etat est obligé d’emprunter. Or, les
emprunts publics vont accroître les dépenses des années suivantes, puisqu’il faudra les amortir
et verser les intérêts correspondants, ce qui ne fera qu’aggraver le déficit. Pour y faire face,
l’Etat devra de nouveau emprunter. Il va se trouver prisonnier d’un processus d’endettement
qui risque de le mener à la catastrophe. Ce vieux principe est de retour puisque certains Etats
de l’Union européenne comme la France souhaiteraient l’inscrire dans leur Constitution.

*Les finances publiques sont neutres :

Dans le cadre de l’Etat libéral, le rôle du gouvernement doit se limiter à arbitrer les conflits
entre les particuliers sans s’immiscer dans leurs relations économiques. La fonction de l’Etat
est d’assurer l’ordre dans la cité et non de prendre en charge son développement économique
66et social. Dans ce contexte, les finances publiques présentent une certaine neutralité par
rapport à l’économie nationale. Elles sont neutres, tout d’abord, parce que, du fait de leur
volume limité, elles n’exercent pas une influence déterminante sur l’économie générale.

B-La période des finances publiques modernes ou interventionnistes

Elle est marquée par une période de troubles, d’instabilité et de crises notamment la période
qui va de la première Guerre mondiale jusqu’au lendemain de la deuxième Guerre mondiale
(1914-1950), la révolution Russe de 1917 et la crise économique 1929.Ces évènements ont
exercé une importante influence sur les finances publiques. La croyance dans la valeur des
règles classiques demeure, mais celles-ci ne sont plus respectées dans la pratique. La crise
des finances publiques se manifeste par trois grands caractères : l’augmentation très rapide
des dépenses publiques, la remise en cause de l’équilibre budgétaire et la fin de la
neutralité des finances publiques.

-l’accroissement des dépenses publiques :

Les crises ont engendré une explosion des besoins des populations et ont eu comme
corollaire, un accroissement continu des dépenses de l’État. Cette augmentation est tellement
constante dans tous les pays que, dès 1892, un économiste Allemand, Adolphe Wagner,
pouvait affirmer qu’il existait une véritable « Loi de la croissance continue des dépenses
publiques ». Ce phénomène de l’accroissement continu des dépenses publiques peut être
constaté même aujourd’hui. Mais ce qui est nouveau, c’est le rythme avec lequel il s’effectue.

-la remise en cause de l’équilibre budgétaire

L’augmentation des dépenses publiques a été trop forte et trop rapide pour pouvoir être
financée par un accroissement des recettes fiscales. Après quelques tentatives de retour à
l’équilibre budgétaire, la plupart des gouvernements ont dû abandonner le principe de
l’équilibre et rechercher d’autres procédés de financement. L’équilibre général de l’économie
devient l’objectif recherché et non l’équilibre budgétaire. Le déficit budgétaire n’est plus
considéré comme un mal mais un bien parce qu’il est un moyen d’assurer l’équilibre
économique général. C’est ce qu’on appelle la théorie du « Déficit systématique ».

La théorie du Déficit systématique sera théorisée au lendemain de la seconde guerre

mondiale par Lord William Beveridge sur la base des travaux du plus grand économiste
contemporain, l’anglais John Maynard Keynes. Keynes avait été frappé par le chômage en
Grande-Bretagne, dans l’avant-guerre. Ses disciples ont calculé que 1.250.000 chômeurs
anglais correspondaient à une perte annuelle de 500 millions de livres, soit
approximativement 1500 milliards de francs en 1957. Là résidait pour eux le véritable déficit
britannique. Pour Keynes, la réduction de ce déficit suppose que l’État intervienne en
développant les investissements productifs et en augmentant les dépenses publiques pour
réamorcer en quelque sorte l’économie (comme on réamorce une pompe). Cela implique un
déficit budgétaire. Ce déficit n’est pas le résultat d’un gaspillage ou d’une incapacité du
ministre des Finances mais d’une volonté délibérée : d’où le nom de systématique. Voir
l’ouvrage de Keynes intitulé « La théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la
monnaie »(1936) et de Lord William Beveridge « Full employement in a free society-
1944 ».

*La théorie du budget cyclique.

Une autre technique a été utilisée pour pratiquer l’interventionnisme de l’État par le
déséquilibre budgétaire. C’est la technique du budget cyclique appliquée par le ministre
suédois WIGFORSS dès les années 1933, tirée de la démonstration de deux auteurs
économistes suédois MYRDAL et OHLIN. Ceux-ci observent que l’économie fonctionne par
cycle, aussi proposent-ils que le budget soit tantôt excédentaire en recettes en période
d’expansion économique, tantôt excédentaire du côté des dépenses en période de dépression.
Pendant la période de croissance, les recettes supplémentaires procurées par le système
économique sont prélevées ; elles serviront à couvrir l’excédent de dépenses en période de
dépression. Ainsi, le système économique apporte sa propre solution à ses insuffisances. La
technique du budget cyclique n’a pas connu beaucoup de succès hors les pays nordiques.

-la fin de la neutralité budgétaire :

Avec la crise, le budget de l’Etat n’est plus neutre. Il va devenir un instrument d’exécution de
la politique du gouvernement dans le domaine économique et social. Le budget va désormais
exercer une influence importante et parfois déterminante, sur l’évolution de la situation
économique.

C-La période des finances publiques contemporaines ou actuelles

Elle désigne la période que nous vivons aujourd’hui. Ses premiers indices sont apparus avec
la crise de 1973. Les finances publiques sont marquées par un déficit budgétaire excessif et
chronique, l’accroissement des prélèvements obligatoires, le poids de la dette publique
(intérieur et extérieur) et les difficultés de planification.

Sur le plan institutionnel, cette période s’accompagne également d’une velléité de

réhabilitation du pouvoir financier du parlement et des juridictions financières, d’un
accroissement de celui des instances communautaires et du retour en force du très vieux
principe de l’équilibre budgétaire.

De nouveaux concepts font leur apparition : la maîtrise des dépenses publiques, la gestion
axée sur le résultat (GAR), le budget programme, etc. L’évolution des conceptions des
finances publiques s’est accompagnée de l’évolution des sources des finances publiques.

G- Les sources des finances publiques :

Les sources des finances publiques sont multiples. Cependant, on peut distinguer deux
grandes catégories, les sources internes(A) et les sources externes(B).

A-Les sources internes des finances publiques :

Les sources internes des finances publiques peuvent être réparties en sources écrites d’une
part et non écrites d’autre part.

a)Les sources internes écrites :

Les sources internes écrites sont d’ordre constitutionnel, législatif ou règlementaire

-les sources constitutionnelles :

Les dispositions relatives aux finances publiques sont contenues dans le corps de la
Constitution du 25 février 1992. On peut relever en premier lieu, les dispositions de l’article
70 qui d’un côté fixent les règles concernant : le régime d’émission de la monnaie, l’assiette,
le taux et les modalités de recouvrement des impôts, de l’autre, détermine les principes
fondamentaux de la comptabilité publique et enfin précisent l’objet de la loi de finances.

En second lieu, les dispositions de l’article 77 décrivent la procédure de vote du projet de loi
de finances ainsi que celle d’établissement du budget dans le cas où l’Assemblée nationale
ne se serait pas prononcée ou si elle vote ne pas le budget avant l’ouverture de la période
budgétaire.

-les sources législatives : les lois de finances :

Au Mali, les lois de finances n’ont pas de sources organiques. C’est une loi ordinaire qui a été
la première à servir de cadre juridique aux lois de finances. C’est la loi n° 61-22 ANRM du
19 janvier 1961 validant certaines ordonnances dont l’ordonnance n° 46 bis du 16 novembre
1960 portant règlement financier. Elle ne retenait pas le terme loi de finances puisque
consacrait dans son article premier celui de budget de l’Etat qui prévoit et autorise, en la
forme législative, les charges et les ressources de l’Etat. Le terme de loi de finances est
apparu à partir de 1996. Cette substitution sera faite par l’article2 de la n°96-060 du 04
novembre 1996 relative à la loi de finances qui fait de la loi de finances un acte qui prévoit et
autorise les ressources et les charges de l’Etat et son article 22 fait du budget un ensemble de
compte. La loi n° 96-060 sera abrogée et remplacée par la loi n°2013-028 du 11 juillet 2013
relative aux lois de finances et sert désormais de texte de base pour l’adoption des lois de
finances. Elle résulte de la transposition de la Directive n°06/2009 du 26 juin 2009 portant
lois de finances au sein de l’UEMOA.

-les sources réglementaires :

L’importance du pouvoir réglementaire en matière financière apparaît aujourd’hui à tous les

niveaux du processus budgétaire. Elle apparaît tout d’abord à la phase de la préparation à
travers les lettres d’orientation adressées aux différents ordonnateurs. Ensuite, à la phase de
l’exécution puisque c’est un décret qui répartit les crédits qui seront notifiés par un arrêté du
Ministre de l’Economie et des Finances. Les mouvements de crédits à l’intérieur du budget
sont également d’ordre réglementaire.

b) Les sources internes non écrites

On distinguera la jurisprudence des autres sources non écrites à savoir les principes généraux
de droit et la coutume.

-la jurisprudence

S’il est une évidence que la jurisprudence a joué un rôle primordial dans l’éclosion du droit
administratif, tel n’est pas le cas des finances publiques dans les pays de l’UEMOA. Au Mali,
la jurisprudence est frileuse en matière de contrôle de constitutionnalité des lois de finances et
inexistante en matière de contrôle des comptes publics. En revanche, la jurisprudence
financière de la Cour des comptes en France a permis de préciser beaucoup de notions clefs
des finances publiques telles que : les deniers publics et le comptable de fait

-Les principes généraux de droit et la coutume

Il n’est pas rare que le juge financier applique les principes généraux de droit, en particulier
ceux qui trouvent leur origine dans la procédure civile. Ainsi, dans un arrêt rendu le 13
juin1991, la Cour des comptes française a estimé que « Selon une règle générale de
procédure, tout justiciable est recevable à demander […] qu’une affaire dont est saisie la
juridiction compétente, soit renvoyée devant une autre juridiction parce que […] le tribunal
compétent est suspect de partialité ».De ce fait, elle admet la recevabilité des requêtes pour
cause de suspicion légitime. Pour ce qui concerne la coutume, sa place est très limitée dans le
droit des finances publiques. Ces sources internes des finances publiques sont de plus en plus
supplantées par les sources externes.

B- Les sources externes des finances publiques

Les finances publiques trouvent tout d’abord leurs sources dans le traité constitutif de
l’UEMOA signé à Dakar le 10 janvier 1994. L’article 4 fixe les objectifs de l’UEMOA dont
l’essentiel concerne les finances publiques des Etats membres. L’article 67 incite les Etats
membres à harmoniser les législations et procédures budgétaires. De même, de nombreux
actes ont été pris dans le domaine des finances publiques notamment les directives de
décembre 1997 et de Juin 2009 fixant le cadre juridique, comptable et statistique des finances
publiques au sein de l’UEMOA. Il convient d’ajouter au traité et actes, la jurisprudence de la
Cour de justice de l’UEMOA. Les règles régissant les finances publiques issues des sources
internes et externes renvoient non seulement au droit budgétaire (Première partie) mais aussi
à la comptabilité publique (Deuxième partie).
PREMIERE PARTIE : LE DROIT BUDGETAIRE MALIEN
La première partie de ce cours sera consacrée à la théorie générale des finances publiques.
Comme précédemment évoquée, elle recouvre l’ensemble des règles fondamentales relatives
aux procédures et moyens budgétaires et financiers par lesquels les collectivités publiques
réalisent leurs fins10. L’étude de la théorie générale des finances publiques inclue également
la définition, les caractères, les conceptions et les sources des finances publiques. Cependant,
pour des raisons pédagogiques, ces derniers aspects ont été étudiés dans l’introduction. En
considération de ce qui précède, cette première partie portera sur la procédure d’élaboration
de la loi de finances de l’année qui contient le budget. Elle permettra de préciser le rôle du
10
Mamadou DIOP, Finances publiques sénégalaises, Dakar, NEA, 1977, p.9.
Gouvernement et du Parlement dans la procédure budgétaire et d’expliciter le contenu de la
loi de finances annuelle. Mais la détermination des rôles respectifs du Gouvernement et du
Parlement en matière de procédure budgétaire passe nécessairement par la précision des
concepts de budget et de loi de finances d’une part et d’autre part par les principes
budgétaires dont le respect s’impose aux autorités d’élaboration et de vote de la loi de
finances.

*Le concept de budget

Etymologiquement, le mot “budget “ dérive du vieux français bouge, bougette, petit sac, et le
mot est venu d’Angleterre, où il a pris son sens financier, en évoquant le sac du Roi et le
Trésor royal qu’il contient. La notion de budget peut être appréhendée sous un double point
de vue : économique et juridique.

-le sens économique du mot « budget » se réfère au programme (des ressources et emplois)
qui se trouve à la base de la réalisation des activités économiques des centres de décision ; le
« Budget » est l’expression financière des activités publiques ou de la politique
gouvernementale. De ce point de vue, le budget est à rapprocher avec le plan11.

-D’un point de vue juridique, la notion de « budget » renvoie aux documents de recettes et
de dépenses permanentes de l’Etat ; c’est ainsi qu’un vieux texte français (le Décret impérial
dit du centenaire du 31 décembre 1862) définissait, en son article 5, le « budget » comme « …
l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de
l’Etat ».

Par la suite, l’ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 devrait
apporter la précision que « …le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui
décrivent pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de
l’Etat ». Ici le budget est défini par référence à la notion de compte ou de comptabilité. ; c’est
donc une notion comptable. L’usage du mot au Mali remonte à l’ordonnance n° 46 bis du 16
novembre 1960 dont l’article premier précisait que « Le budget de l’Etat prévoit et autorise,
en la forme législative, les charges et les ressources de l’Etat ». Cette définition sera reprise
par l’article 4 de la loi n°96-061 du 04 novembre 1996 portant principes fondamentaux de la
comptabilité publique « Le budget ou, le cas échéant, l’état de prévisions de recettes et de

11
Salif YONABA, Cours de finances publiques (éléments de droit budgétaire et de comptabilité publique),
Ouagadougou, EMD, 2015, p.29.
dépenses est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des
organismes publics ».

*L’expression loi de finances :

Quant au concept de « Loi de finances », il est relativement nouveau puisqu’il n’a reçu
consécration en France qu’avec l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 confirmée sur ce
point par la célèbre loi organique relative aux lois de finances (lolf du 1 er aôut 2001). Comme
le dit bien un auteur, le concept de « Loi de finances » reste typiquement français ; on ne
retrouve nullement le terme ailleurs12. Il sera introduit par la loi n°96-060 du 04 novembre
1996 relative à la loi de finances. Cette dernière loi sera abrogée et remplacée par la loi
n°2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances dont l’article2 définit les lois de
finances : « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte, compte tenu de la situation économique du pays, des objectifs macro-économiques
définis par le Gouvernement, et des obligations du pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité de l’UEMOA ». Cette définition elle-même est une reprise de
l’article 3 de la directive UEMOA n°06/2009 du 26 juin 2009 portant lois de finances.
L’article 4 de la loi de finances n°028 prévoit trois catégories de loi de finances :

-la loi de finances de l’année ;

-les lois de finances rectificatives ;

-la loi de règlement.

La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat.

Les lois de finances rectificatives modifient, en cours d’année, les dispositions de la loi de
finances de l’année.

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et rend compte
de l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits.

Pour ce qui concerne les principes budgétaires, ils connaissent un accroissement. A côté des
principes budgétaires classiques (annualité, équilibre, unité, universalité) on peut relever

12
C’est ce que relève Luc Saïdj par exemple.
l’apparition de nouveaux principes consacrés par la directive de l’UEMOA : le principe de
spécialité et de sincérité budgétaire.

*les principes budgétaires classiques :

-Le principe de l’annualité budgétaire

Le principe d’’annualité signifie que la loi de finances doit être déposée chaque année devant
le Parlement, qu’elle n’ouvre de droits qu’au titre d’une année civile et que son exécution doit
être effectuée au cours de cette année civile. Le Gouvernement est tenu de procéder chaque
année au renouvellement de l’autorisation budgétaire et dépose un projet de budget devant le
parlement qui doit être adopté avant le début de l’année à laquelle il se rapporte pour éviter le
recours au système des douzièmes provisoires. L’annualité budgétaire a donc un double
aspect : elle concerne à la fois le vote du budget par le parlement et son exécution par le
gouvernement. Tant que le vote annuel du budget n’est pas intervenu, le gouvernement ne
peut recouvrer aucune recette ni engager aucune dépense pour l’année considérée. Quant à
l’exécution annuelle du budget, cela veut dire qu’il faut rapporter au budget de l’année
toutes les dépenses et toutes les recettes effectuées dans l’année. Mais un problème très
délicat se pose, quand une recette ou une dépense enjambe en quelque sorte le cadre annuel.

Ici les choix théoriques sont au nombre de deux. On peut décider de rattacher l’opération à
l’année budgétaire qui l’a vu naître quelle que soit sa date de réalisation définitive : une
dépense née au cours de l’année 2013 pourra être soldée seulement en 2018 et sera pourtant
rattachée à l’année 2013 ; c’est le système de l’exercice, défendu par le comte CORVETTO
(1756-1821) au lendemain de la restauration. En clair dans ce système le budget est un
compte administratif, ou le point de vue juridique prédomine. On rattache à l’année
budgétaire « toutes les dépenses et toutes les recettes qui tirent leur origine d’un acte accompli
pendant l’année, quel que soit le moment du paiement effectif »

. Mais ce système présente deux inconvénients majeurs.

En premier lieu, le long délai qui peut exister entre la naissance d’une dette et son règlement
empêche la clôture rapide des exercices budgétaires, et par suite, crée la difficulté de
déterminer le solde de cet exercice. Sur le plan comptable, on devra attendre longtemps pour
déterminer si le budget d’une année donnée a été, en exécution, excédentaire ou déficitaire.

En second lieu, conséquence du retard, on pourra difficilement imputer la responsabilité du

solde positif ou négatif à un gouvernement donné. De son vivant, le système de préconisé par
le comte CORVETTO était combattu par le Baron Louis (1755-1837).Selon celui-ci, les
opérations de recettes et de dépenses doivent être prises en compte au titre du budget de
l’année au cours de laquelle les recettes sont encaissées et les dépenses ordonnancées ou
mandatées et visées ; c’est le système de la gestion. Dans le système de la gestion, le budget
est considéré comme un compte de caisse où sont inscrites les dépenses et les recettes au jour
le jour, un peu comme pourrait le faire un chef d’entreprise. On rattache donc recettes et
dépenses à l’année de leur règlement ou de leur perception effective, quelle que soit la date de
leur naissance juridique. Le système de la gestion donne une solution au problème de la
clôture rapide de l’année budgétaire.

Pour ce qui concerne le système financier malien, il se caractérise par une certaine évolution.
Le Mali a pratiqué dans un premier temps, le système de la gestion, article 24 alinéa 2 de la
loi n°96-060: « … l’exécution du budget obéit au système de la gestion assortie d’une période
complémentaire de mandatement ne pouvant excéder un mois… », Avant de le remplacer par
le système de l’exercice dans la nouvelle loi de finances. L’article 71 alinéa 3 de la loi
n°2013-028 modifiée, article 72 de la directive n°06/2009 UEMOA énonce que « … Les
opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent,
indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement… ». Cependant, des
aménagements à ce principe fondamental du droit budgétaire ont été néanmoins prévus.

-les aménagements au principe de l’annualité budgétaire

* Les reports de crédits :

Ainsi, les autorisations d’engagement disponibles sur un programme à la fin de l’année,

peuvent être reportées sur le même programme par décret pris en Conseil des Ministres,
majorant à due concurrence les crédits de l’année suivante. De même, les crédits de paiement
relatifs aux dépenses d’investissement disponibles sur un programme à la fin de l’année
peuvent exceptionnellement être reportés sur le même programme, dans la mesure où les
reports de crédits retenus ne dégradent pas l’équilibre budgétaire, article 23 de la loi n°2013-
028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances, 24 et 17 Directives portant lois de
finances au sein de l’UEMOA. Il convient d’ajouter aux reports de crédits les lois de
finances rectificatives, les décrets d’avances, les virements de crédits et l’annulation de
crédits.

-Le principe de l’équilibre budgétaire.

L’équilibre budgétaire est prévu par les articles 2 de la loi de finances et 3 de la Directive.
C’est un principe fondamental que le budget doit être équilibré, c'est-à-dire que les dépenses
doivent être couvertes par les recettes. Mais ce principe est assorti aujourd’hui de certaines
exceptions : plus exactement l’équilibre du budget est conçu par rapport à l’équilibre général
de l’économie. C’est un grand progrès par rapport à la conception classique.

-Le principe de l’unité budgétaire

Il est prévu par les articles 4 de la loi de finances et 5 de la Directive. Une grande règle
traditionnelle est celle de l’unité budgétaire, l’idée essentielle est que toutes les dépenses et
toutes les recettes de l’État doivent être présentées dans un seul document. Le principe
implique que le document budgétaire présenté chaque année au Parlement contienne
l’ensemble des informations permettant à la représentation nationale de se prononcer en toute
connaissance de cause. De la règle de l’unité découle une exigence de forme et de fond.
Dans le sens formel, la règle signifie que le Gouvernement doit présenter un document
budgétaire unique au Parlement, afin de permettre aux élus d’avoir une vue d’ensemble et de
faciliter la compréhension globale des choix gouvernementaux. Il peut être résumé dans
l’expression de Léon Say « Il est nécessaire d’enfermer le budget dans un monument dont
on puisse apprécier aisément l’ordonnancement et saisir d’un seul coup d’œil les grandes
lignes ». P.Di MALTA abordait dans le même sens, « Toutes les recettes et toutes dépenses
de l’Etat doivent figurer dans un seul et même document et être présentées simultanément à
l’autorisation du Parlement ».
Dans le fond (sens matériel), elle signifie que l’ensemble des dépenses et des recettes de
l’État doivent figurer dans le budget).On peut résumer la portée matérielle du principe par la
formule de M. Paul AMSELEK, selon laquelle, le principe signifie que « le plan budgétaire
soumis au Parlement et voté par lui doit embrasser l’ensemble des actes financiers de
l’Etat, toutes ses dépenses et toutes ses recettes ». Traditionnellement cette règle à un double
motif : financièrement, elle évite le gaspillage ; politiquement elle assure un exact contrôle du
Parlement sur la vie financière. Au 19ème siècle, Léon Say Ministre des Finances et partisan
du principe trouvait qu’il correspondait à une raison de simplicité comptable que par souci de
déférer aux exigences des parlementaires ; Quand Gaston Jèze, en 1910 et 1920 défendait le
principe, il y voyait plusieurs vertus, dont celle de la clarté et de la sincérité budgétaire.
Néanmoins, elle connaît des assouplissements : les budgets annexes et les comptes spéciaux
du trésor.
-le principe de l’universalité budgétaire.
La règle de l’universalité budgétaire implique à l’instar de l’unité budgétaire le
rassemblement dans un même document l’ensemble des recettes brutes sur laquelle doit
s’imputer l’ensemble des dépenses brutes. Ce principe se matérialise en deux composantes :

* les recettes et les dépenses sont inscrites au budget pour leur montant brut, sans
compensation ni contraction afin d’assurer la sincérité des couts affichés (ex. les services des
impôts n’ont pas le droit de déduire les charges de fonctionnement du service des impôts des
sommes recouvrées), voir les articles 31 de la loi n° 2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux
lois de finances et 32 de la Directive n°06/2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA.

* Mais aussi qu’à l’intérieur du budget, recettes et dépenses forment deux masses autonomes,
isolées l’une et l’autre sans que soit établie à l’avance une corrélation entre certaines dépenses
et certaines recettes donc des recettes ne peuvent être affectées à des dépenses particulières
(principe de non affectation) article 31 de la loi de finances et 32 de la Directive.

Il en résulte que les recettes doivent figurer pour leur montant total dans le budget de l’Etat ;
de même, les dépenses doivent être prises en compte dans leur totalité. Cet article 38 institue
la règle de la non contraction des montants entre les recettes et les dépenses, quel que soit la
nature et l’objectif de cette contraction. Parfois, les spécialistes en finances publiques utilisent
le terme de « compensation » au lieu de « contraction » ; mais la même signification
demeure : on ne doit pas compenser les recettes et les dépenses entre elles.
Exemples : 1. Le budget de l’Etat prévoit une ligne de crédit pour réaliser des travaux
d’équipements (un pont, une route, des écoles, etc.). La dépense envisagée comprenant tous
les droits et taxes y afférant (la TVA par exemple, ainsi que tous les autres droits et taxes) doit
figurer dans le budget d’investissement de l’Etat. En recettes, toutes les taxes devront aussi
figurer pour leur montant total attendu, sans compensation, ni contraction d’aucune sorte.
L’entreprise qui sera titulaire du marché public, conclu lui aussi toutes taxes comprises,
percevra d’une part, le montant total dû sans qu’il lui soit retenu avant décompte le montant
des impôts et taxes dus ; cette entreprise paiera, d’autre part, les impôts qu’elle doit au titre de
ce marché comme au titre de ses autres activités.
Attention : la règle de la non-contraction entre les recettes et les dépenses ne signifie pas
que le Trésor, au moment du paiement de la dépense, du paiement partiel ou total du
marché, ne peut pas prélever sur le montant dû par l’Etat à cette entreprise les impôts et
taxes dont elle serait redevable. C’est la règle de la compensation légale énoncée à l’article
42, 41directive ci-dessous. Il n’y a d’ailleurs pas dans ce cas contraction de recettes et des
dépenses, mais au contraire encaissement de la recette grâce à la dépense effectuée par l’Etat.
Il s’agit là, au contraire, d’une action de bonne gestion des finances publiques de la part du
Trésor. En tout état de cause, l’ordonnateur doit ordonnancer le montant total du montant dû à
l’entreprise. Cette pratique de la non-contraction des créances avec les dettes est
internationalement reconnue.
2. le budget de l’Etat doit faire figurer le montant total brut des traitements, salaires et
indemnités, sans y retenir une quelconque somme d’impôts et taxes à son profit. Ces impôts et
taxes doivent figurer dans la rubrique des recettes correspondantes. Cette règle de non-
contraction, ou non-compensation entre recettes et dépenses budgétaires, correspond à une
bonne pratique internationale. Elle est destinée à ce que le budget de l’Etat retranscrive
l’image réelle des finances publiques nationales, tant en ressources qu’en emplois. Or si les
recettes et les dépenses se compensent entre elles, on ne peut plus disposer d’une vision
globale exacte de la situation des finances publiques, les prévisions de recettes et de dépenses
ayant été toutes deux minorées ; elles ne représentent plus la réalité de l’exécution des
finances publiques.
Toutefois, quelques dérogations sont permises. Elles sont constituées dans le cas du Mali par
la procédure de fonds de concours et de de rétablissement de crédits (article 32 de la loi de
finances) et dans le cas de l’UEMOA par : la procédure de fond de concours (article 33) ;
la procédure de rétablissement de crédits (article 33). Traditionnellement, on distingue les
règles d’unité et d’universalité du budget. Aujourd’hui, on peut se demander s’il existe une
réelle différence entre elles. A ce sujet, Louis TROTABAS, Jean-Marie COTTERET notent
« Qu’à la vérité, il ne s’agit pas de deux règles distinctes, mais de l’expression d’une même
idée sous deux aspects différents : L’autorisation parlementaire doit porter sur le total des
dépenses et des recettes, et ce total évoque à la fois la somme qui rassemble dans un acte
unique l’ensemble des autorisations budgétaires et le détail de chacune de ces
autorisations »13.

*Les nouveaux principes budgétaires :

-Le principe de la spécialité

13
Louis TROTABAS, Jean-Marie COTTERET, droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz, 5ème
éd., 1995, p.56.
La règle de la spécialité des crédits budgétaires est prévue par l’article11 de la loi n°2013-028
du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances qui correspond à l’article 12 de la Directive
n°06/2009 du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de l’UEMOA. Elle signifie que les
ouvertures de crédits doivent être données pour une dépense précise et pour un montant
déterminé. Donc c’est un principe budgétaire consistant à détailler l’autorisation
parlementaire, afin que crédit ait une destination indiquée par la loi de finances. Le respect de
ce principe et de la rédaction des articles 2 de la loi et 3 de la Directive induisent deux
critères pour l’application du principe de spécialité : le critère de la nature de la dépense
(ex. une dépense de personnel) et le critère de la destination (ex. enseignement supérieur).
Néanmoins, la règle de la spécialité budgétaire connait un certain nombre d’atténuations
notamment les crédits répartis en dotations qui comprennent : les crédits destinés aux
pouvoirs publics qui ne sont pas répartis en programmes à l’intérieur d’une institution
constitutionnelle ;les crédits globaux pour les dépenses accidentelles et imprévisibles ; les
crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en garantie intervenus sur
les comptes d’avances, de prêts, d’avals et de garanties ;les charges financières de la dette de
l’État.

-le principe de la sincérité

La règle de la sincérité budgétaire peut être considérée comme le dernier avatar des finances
publiques de la décennie 1990 comme l’admet le professeur Salif YONABA. Prévu par les
articles 29 de la loi de finances et 30 de la Directive portant lois de finances au sein de
l’UEMOA, le principe de sincérité peut être défini comme « l’obligation de présenter des
comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des
perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont
dispose le Gouvernement au moment de leur élaboration ».

Il interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de
finances et fait obligation de ne pas dissimuler les éléments financiers ou patrimoniaux.

Deux corollaires s’attachent à ce principe : l’inclusion effective de l’ensemble des ressources

et des charges(en ce sens, le principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe
d’universalité) au sein du budget ou des comptes de l’Etat ainsi que la cohérence des
informations fournies.

Le principe de sincérité budgétaire est un principe relatif, les modalités d’exercice d’un
contrôle de la sincérité budgétaire étant relativement malaisées à définir. Tout d’abord,
l’obligation de présenter l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat de façon sincère
s’apprécie, en effet, en fonction des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler. Ensuite, les budgets publics ont essentiellement un caractère de
prévision et s’accompagnent obligatoirement d’aléas, les prévisions ne pouvant jamais être
parfaitement exactes.

Enfin, l’exercice de ce contrôle revient aux parlementaires à l’occasion de la discussion et du

vote de la loi de finances, à l’autorité chargée, le cas échéant, du contrôle de constitutionnalité
des lois et, ex post, à la Cour des comptes (Section des comptes au Mali) dans la mesure où
celle-ci doit se prononcer sur la loi de règlement.

Ainsi, la sincérité budgétaire apparaît plutôt comme une obligation de moyens : les autorités
chargées de la formulation de la présentation du budget doivent garantir une information
fiable et complète et ne pas manifestement dissimuler des informations financières, surévaluer
les recettes ou sous-estimer les dépenses.

Elles doivent, en outre, présenter des documents cohérents : par exemple les projections
macro-économiques ne doivent pas être différentes entre le projet de loi de finances et le
document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle(DPBEP). De même, les
projections de dépenses entre le budget et les documents de programmation pluriannuelle des
dépenses(DPPB) doivent être identiques. A titre d’exemple, une prévision de revenus
manifestement plus élevée d’une année sur l’autre alors que la conjoncture économique se
dégrade ou encore une réduction très significative des dépenses inéluctables ou à faible
flexibilité (dépense de personnel) sont autant d’éléments qui devraient logiquement alerter le
Parlement sur la sincérité du budget qui lui est présenté. Compte tenu de ce qui précède, il
apparaît clairement que le respect de ces principes ou règles budgétaires est la condition
nécessaire d’une bonne élaboration(Chapitre1) et approbation de la loi de finances
(chapitre2).
 Chapitre1 : La procédure d’élaboration de la loi de finances
L’élaboration du projet de loi de finances est un processus à la fois technique et politique
éminemment complexe. C’est un processus tributaire de l’évolution des circonstances. La loi
de finances de 2013 est peu prolixe en ce qui concerne la phase interne de préparation c’est-à-
dire celle qui précède l’examen et la discussion parlementaire. Deux articles concernent cette
préparation : L’article 55 dispose que « Le ministre chargé des finances prépare les projets de
lois de finances qui sont adoptés en Conseil des Ministres », article 56 de la directive
06/2009. Avec cette formulation, le projet de loi de finances n’est plus préparé sous l’autorité
du chef du Gouvernement, ce qui pourrait constituer une entorse à l’article 55 de la
Constitution du 25 février 1992.

Dans les faits, le ministère des finances et les directions qui le composent (ex. Directions
chargées du budget, des impôts, chargée de la prévision), conduisent la procédure
d’élaboration et de présentation des différents projets de lois de finances (loi de finances de
l’année, loi de finances rectificatives, loi de règlement). Au cours de l’année civile et en
fonction des échéances déterminées par la présente Directive (article 57 et 58), ils conduisent,
organisent et assurent la synthèse des demandes qui émanent des ministères sectoriels et
intègrent les arbitrages gouvernementaux.
Le calendrier budgétaire peut ainsi être décomposé en plusieurs phases (indicatif) :
1) cadrage macroéconomique et élaboration du DPBEP initial :
Le cadrage macroéconomique constitue la première étape de la procédure budgétaire. La
projection des principaux comptes macroéconomiques (ex. secteur réel, balance des
paiements, comptes monétaires, situations des finances publiques) permet de déterminer les
perspectives de recettes, d’équilibre ainsi que le niveau global des dépenses. Le DPBEP initial
est établi sur la base du cadrage macroéconomique (cf. art. 51 de la 028, art. 52 de la
directive) ;
2) organisation du DOB : une fois le DPBEPD initial établi et validé par le Conseil des
ministres, le Ministre chargé des finances le transmet au Parlement afin que puisse se dérouler
le débat d’orientation budgétaire qui se tient au plus tard le 30 juin de l’année civile ; celui-ci
est éventuellement accompagné des DPPD (dans ce cas, la lettre de cadrage, particulièrement
les enveloppes ministérielles, et la circulaire budgétaire ont été transmises préalablement aux
ministères (étape 3) qui ont établi leur proposition de budget sur cette base (étape 4));
3) élaboration de la lettre de cadrage, de la circulaire budgétaire et du DPBEP initial :
Ces documents informent les ministères sur le déroulement de la procédure (ex. calendrier,
fiches techniques à remplir).
La lettre de cadrage est accompagnée d’une version provisoire et indicative du DPBEP
(DPBEP initial) prévu à l’article 51 afin de fournir aux ministères sectoriels les premières
informations sur le volume de crédits qui peut leur être alloué en cohérence avec l’exercice de
cadrage macroéconomique à moyen terme préalable et les objectifs d’équilibre budgétaire. La
Direction du budget du ministère des finances apparait comme l’acteur pivot de cette première
étape : elle conduit le travail technique de synthèse des informations pour l’élaboration du
DPBEP initial qui nourrit la lettre de cadrage et la circulaire budgétaire (le cas échéant)
envoyées aux ministères sectoriels ;
4) élaboration des projets de DPPD (article 52 de la loi n°028 article 53 de la directive)
par les ministères :
A la réception des documents précédents, les ministères sectoriels formulent leurs projets de
budget à travers l’évaluation des besoins pour la conduite des politiques publiques dont ils ont
la charge ainsi que leurs projets de performance.
Les demandes de crédits sont accompagnées des justifications pour l’établissement de leurs
budgets en base zéro (cf. article 61). Les ordonnateurs délégués et les responsables de
programme assurent la production et la cohérence des informations. Les Direction des affaires
financières ou Directions des affaires communes assurent la synthèse du projet de DPPD du
ministère et leur transmission à la Direction du budget pour la préparation des conférences de
budgétisation ;
5) conférences de budgétisation et phase d’arbitrage : après analyse du projet des
projets de DPPD (ex. en collaboration avec la Direction de la planification ou du
développement), la Direction du budget organise les auditions des responsables de
programmes et des Directions des affaires financières des ministères afin d’éliminer les
divergences et d’arrêter des enveloppes de crédits (AE/CP) et des projets de performance
communs : les discussions relatives aux crédits budgétaires et aux objectifs/indicateurs
doivent être concomitantes sous peine de vider la démarche de performance de sa
substance dans la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique. Les points
de désaccord sont retracés dans un dossier d’arbitrage soumis au ministre des finances et/ou
au Premier ministre
6) finalisation du projet de loi de finances et des documents budgétaires : sur la base des
arbitrages, le projet de budget est adopté par le Conseil des ministres qui peut procéder à des
modifications. La loi de finances de l’année, le DPBEP et les DPPD doivent être cohérents
entre eux : le DPBEP et les DPPD étant des documents triennaux glissants, la première année
de ces documents doit correspondre à la loi de finances de l’année ;
7) transmission du projet de loi de finances accompagné des documents visés par l’article
45, article 46 de la directive le jour de l’ouverture de la session budgétaire ;
8) phase de discussion parlementaire ;
9) promulgation de la loi et élaboration du décret de répartition.
A ce calendrier d’élaboration du projet de loi de finances de l’année se rajoutent les exercices
liés à la formulation des lois de finances rectificatives qui peuvent intervenir tout au long de
l’exercice budgétaire et des lois de règlement dont la préparation relève également de la
responsabilité du ministère des finances.

Section1 : Les autorités chargées de la préparation.

Les organes chargés de la préparation du projet de loi de finances sont les autorités
gouvernementales et administratives.

Paragraphe1 : Les structures administratives

La préparation de la loi de finances de l’année qui contient le budget commence d’abord à

l’intérieur du Ministère de l’économie et des finances. Il s’agit d’un travail interne très intense
effectué par un certain nombre de services du Ministère de l’Economie et des Finances : Il
s’agit principalement de la Direction générale du Budget (DGB) , de la Direction Nationale
du Trésor et de la Comptabilité Publique, de la Direction Nationale de la planification du
développement, de la Direction Générale des Impôts (DGI) et de la Direction générale des
Douanes(DGD) d’une part(A) et d’autre part d’autres services (B).

A) Les services d’assiette et de recouvrement

- la Direction Générale des Impôts (DGI) ;
Elle s’occupe du recouvrement des impôts devant servir de recettes pour couvrir
intégralement les dépenses prévues dans la loi de finances. Les recettes produites par la DGI
constituent une part très importante des ressources du budget de l’Etat du Mali.
-la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique(DNTCP) ;
La Direction nationale du Trésor et de la comptabilité publique s’occupe entre autre de
l’exécution des opérations du budget de l’État, des collectivités territoriales et des
établissements publics, à l’exception des opérations dont l’exécution a été expressément
confiée à d’autres structures. En tant que gestionnaire de la de la trésorerie publique donc du
portefeuille de l’État, elle fournit la situation de la trésorerie notamment le plan prévisionnel
de trésorerie de l’année budgétaire dont la loi de finances se rapporte.
- la Direction Générale des Douanes(DGD) ;
La direction Générale des Douanes joue un rôle non négligeable dans le processus de
préparation de la loi de finances en tant qu’un des grands services pourvoyeurs de recettes.
Elle fournit des informations utiles sur les rentrées de recettes afin de permettre à la direction
générale du Budget d’élaborer le projet de loi de finances.
- la Direction Nationale du Domaine et du Cadastre(DNDC) ;

La Direction Nationale du Domaine et du Cadastre hormis ses attributions en matière

domaniales, s’occupe du recouvrement des impôts et taxes dans le domaine foncier. La part
qu’elle apporte dans les prévisions de recettes budgétaires est loin d’être négligeable. Par
exemple, elle était de 16, 27% dans le budget de 2015.

-la Direction Générale de l’Administration des Biens de l’Etat(DGABE)

Elle n’est pas connue en général comme grand service pourvoyeur de recettes en raison de ses
attributions qui consistent essentiellement à administrer les biens de l’Etat. Cependant, elle
peut être amenée à faire des recettes notamment en cas de réforme de certains biens de l’État
tels que les véhicules par exemple. Elles contribuent aussi dans les ressources budgétaires.
-la Direction Générale de la Dette Publique(DGDP) ;

La Direction générale de la dette publique s’occupe de la gestion de la dette publique

extérieure. En matière de préparation de la loi de finances, elle fournit des informations
relatives à la dette extérieure du Mali afin de programmer leur prise en charge ou leur
rééchelonnement.

B- les autres services

- la Direction Nationale de la Planification du Développement(DNPD) ;

Elle s’occupe de l’aspect planification dans le processus de préparation de la loi de finances.
Par exemple, elle fournit à la Direction générale du Budget, toutes les informations
nécessaires à l’élaboration du Budget et singulièrement le Budget spécial
d’investissement(BSI). C’est certainement une des raisons qui expliquerait son rattachement
au Ministère de l’Economie et des Finances.
- la Direction Nationale du Contrôle Financier (DNCF) Elle fournit des informations
relatives au rythme de consommation des crédits à travers ses représentations au niveau des
régions et auprès des institutions et organismes personnalisés.
C’est à ces structures administratives qu’incombent en premier lieu, la phase interne de
préparation de la loi de finances.

- la Direction Générale du Budget (DGB) ;

Une fois la lettre circulaire relative à la préparation du projet de loi de finances rédigée sur la
base de la lettre d’orientations budgétaires du Premier Ministre et signée par le Ministre de
l’Economie et des Finances, les six services d’assiette et de recouvrement (DGI, DGD,
DNTCP, DNDC, DGABE et la DGDP) fournissent à la DGB avant une date bien précise,
leurs prévisions élaborées. La Direction Générale du Budget élabore le projet de loi de
finances qui contient le budget de l’Etat.

Paragraphe 2 : Les autorités gouvernementales

Les autorités gouvernementales qui interviennent dans la préparation du projet de loi de

finances sont : le Ministre chargé des finances, le chef de Gouvernement et le Conseil des
Ministres.

A. Le rôle du ministre des finances

Dans les régimes parlementaires notamment en Grande Bretagne, la préparation du projet de

budget relève exclusivement de la compétence du ministre des finances. Au Mali, l’article 46
de la loi 96- 060 du 04 novembre 1996 relative à la loi de finances abrogée et remplacée
disposait que : « le ministre chargé des finances prépare, sous l’autorité du chef du
gouvernement, les projets de lois de finances qui sont arrêtés en Conseil des ministres ». Il
convient de rappeler que cette disposition n’est autre qu’une application de l’article 55 de la
Constitution du 25 février 1992 Qui précise que : « Le Premier Ministre est le chef de
gouvernement, à ce titre, il dirige et coordonne l’action gouvernementale».

Cependant, le membre de phrase « Sous l’autorité du Chef du Gouvernement » disparaîtra

dans la formulation de l’article 55 la loi n°2013-028 du 11 juillet 2013 portant lois de finances
transposant la Directive n°06/2009 dont l’article 56 énonce que : «Le ministre chargé des
finances prépare, les projets de lois de finances qui sont adoptés en Conseil des Ministres ».
Cette compétence confère indirectement au Ministre des finances, grand argentier de L’Etat,
une relative autorité sur ses collègues. Le fait qu’il prépare les évaluations de recettes
(Impôts, revenus domaniaux) n’est pas important à cet égard. Mais c’est sa participation à
l’évaluation des dépenses qui lui donne son influence essentielle. Cette influence peut résulter
d’abord des prérogatives juridiques du ministre.

En effet, au Mali, le ministre des finances centralise les évaluations de dépenses de tous les
ministres et il peut proposer des modifications (voir par exemple la lettre circulaire n°001994
MEF-SG du 23 juin 2015 relative à la préparation du projet de loi de finances 2015). Mais si
le ministre dépensier ne les accepte pas dans ce cas le conflit est d’abord porté devant le
Premier Ministre et faute d’accord ensuite devant le (Conseil des Ministres). L’influence du
ministre des finances peut également s’expliquer par des moyens pratiques d’intervention
très efficaces dont il dispose. L’élément essentiel à cet égard vient de l’existence auprès de
chaque département ministériel d’un représentant permanent du ministre de l’Economie et
des finances appelé aujourd’hui Contrôleur financier. Le rôle de celui- ci est essentiellement
de surveiller l’exécution du budget par chaque Ministre. Le contrôleur financier doit donner
son avis sur toutes les demandes de crédits du ministère qu’il contrôle. Les propositions lui
sont soumises avant d’être transmises au ministre des finances. Placé en permanence auprès
des départements qu’il contrôle, il peut fournir au ministre des finances des renseignements
précis sur les besoins exacts de ce ministre. D’autres pratiques en marche de la préparation du
budget concourent à conférer au ministre des finances une grande autorité laquelle joue au
moment de l’élaboration du projet de budget, citons notamment le fait que de nombreux
textes législatifs prévoient le contreseing du ministre des finances ou beaucoup de décrets et
même de simples arrêtés ministériels. Donc en refusant sa signature, le ministre des finances
bloque beaucoup de décisions d’autres ministres ou obtient à leur propos des modifications
plus ou moins importantes.

B- le rôle du Premier Ministre et du Conseil des Ministres

La préparation du budget par le ministre des finances suscite de nombreux critiques, on peut
se demander si ce rôle ne redevrait pas revenir au chef du Gouvernement. En pratique cette
procédure est généralement appliquée dans les régimes présidentiels notamment aux USA.

1- Les motifs de la préparation par le chef de Gouvernement.

La préparation du budget par le ministre des finances pouvait se concevoir au temps où le

rôle de l’Etat était limité où le budget servait à couvrir les dépenses des administrations
publiques. Les prérogatives du ministre des finances en matière de préparation du Budget
aboutissent à faire de celui-ci une sorte de second chef du gouvernement : le chef financier du
Gouvernement. Les défauts du système s’aggravent encore avec la corruption moderne des
finances publiques. En effet quand le budget ne sert plus seulement à l’État pour se procurer
de l’argent destiné à couvrir ses dépenses administratives, mais qu’il définit son orientation
fondamentale en matière économique et sociale, dans ce cas il constitue l’acte essentiel de la
politique gouvernementale conduite par le Premier Ministre selon la lettre de l’article 53 de
la Constitution du 25 février 1992. Eu égard à ce qui précède, la préparation devrait être une
des missions essentielles du Premier Ministre. Ce type de préparation budgétaire est la règle
aux USA. Sans doute le régime présidentiel conduit-il de toute façon à assurer la prééminence
du chef du Gouvernement (qui est en même tant le chef de l’État) sur des ministres qui ne
sont que des agents d’exécution ou collaborateurs. C’est le bureau du budget service
dépendant directement de la présidence qui élabore le document budgétaire. On pourrait
parfaitement concevoir dans un régime parlementaire qu’un tel bureau constitue l’un des
services du Premier Ministre. Sous réserve de ces précisions, au Mali le Premier Ministre
intervient en amont pour donner les orientations budgétaires au Ministre des finances
conformément à sa déclaration de politique générale, en aval pour fixer le plafond des
dépenses à travers « la lettre plafond » après les différents arbitrages.

2) Le Conseil des Ministres

Le Conseil des Ministres intervient au stade de l’adoption du projet de loi de finances préparé
par le Ministre de l’Economie et des finances. En général, le projet lui est soumis en
septembre et passe sans grande difficulté dans la mesure où avant qu’il n’arrive sur sa table,
les différends éventuels auraient été déjà aplanis au moment des arbitrages budgétaires. Le
Conseil des Ministres adopte dans la forme et contenu, le projet de loi de finances qui sera
soumis au Parlement.
Chapitre 2 : Les techniques de prévisions budgétaires
En principe, la loi de finances est avant tout un acte de prévision des ressources et des charges
de l’État. Cette prévision repose sur des techniques qui ont évolué tant en ce qui concerne les
ressources (Section 1) que les charges de l’État (Section2).

Section 1 : la prévision des recettes.

Pendant longtemps (plus d’un siècle), c’est une méthode forfaitaire d’évaluation qui a
prévalu, la pénultième année (Paragraphe 1) mais depuis plus de cinquante ans, on utilise
maintenant une autre méthode censée être plus exacte, l’évaluation directe (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : la méthode de la pénultième année

La méthode forfaitaire est celle de la pénultième année. Elle a prévalu entre 1823 et 1938 et a
été introduite par Joseph de Villèle (1773 – 1854, ministre des Finances sous le règne de
Louis XVIII, au début de la restauration. La méthode de la pénultième année a été appliquée
pour la première fois, au budget en 1923.

Elle consistait pour éviter des évaluations de ressources approximatives, voire fantaisistes, à
prendre pour base d’évaluation, les résultats effectifs du dernier budget exécuté donc le
montant des recettes effectivement recouvrées du dernier budget exécuté. À l’époque, c’était
le budget de l’avant – dernière année. En d’autres termes, la méthode consiste pour
l’évaluation des recettes du budget de l’année N+1, à prendre pour base les résultats du
budget de l’année N-1.

Ainsi par exemple, pour prévoir le budget de 2017 (et nous sommes en 2016) le budget dont
les résultats sont connus c'est-à-dire dont toutes les opérations d’encaissement sont achevées
est celui de 2014 .Par rapport à 2016, 2014 est la pénultième année.

L’inconvénient du système était de minorer systématiquement les résultats ou plus exactement

l’inscription de recettes en montant insuffisant par rapport aux capacités réelles des
contribuables. Pour améliorer le système Léon Say le complète, en 1882, par les « tantièmes
de majoration »équivalant à la moyenne des plus-values des cinq années précédentes.

Ainsi, si nous sommes en 2016 et qu’on veuille déterminer le montant des recettes de 2017 et
que par ailleurs on ait pure hypothèse- les résultats suivants : 2014 :1050 ; 2013 :1045 ;
2012 :1040 ; 2011 :1035 ; 2010 :1030 ; 2009 :1020 les recettes seront évaluées à : recette de
2014 +variation des recettes de 2009 à 20013/5, soit 1050+ (5+5+5+5+10) / 5 = 1050+6=
1056.

Cette méthode d’évaluation n’aura cependant pas un grand succès et dès 1884, elle sera
abandonnée et on revient au système simple de la pénultième année. Celui-ci sera appliqué
sans discontinuer jusqu’en 1938, date de son remplacement par la méthode de l’évaluation
directe.

Paragraphe : la méthode de l’évaluation directe

La méthode de l’évaluation directe, appliquée au Mali, se veut plus précise, plus exacte, au
contraire du système de la pénultième année qui s’est révélé peu fiable, puisqu’on n’était en
recul de trois ans par rapport à l’année dont on voulait déterminer les recettes.

L’évaluation directe se veut immédiate, c’est – à - dire collée à l’année dont il s’agit de
prévoir les recettes. Elle consiste à calculer le produit de chaque impôt en se basant sur les
informations économiques les plus récentes. L’évaluation directe part des variantes
économiques comme le taux de croissance, et fait des projections sur la base des réalisations
de l’exercice en cours.

Il faut cependant relever que malgré sa prétention à l’exactitude, l’évaluation directe

demeure tributaire de nombreuses inconnues : des calamités naturelles, des évènements
internationaux (par ex. la guerre), etc. peuvent venir perturber gravement les prévisions de
recettes. Comment s’opère la prévision en matière de dépenses ?

Section 2 : la prévision des dépenses.

Pendant très longtemps, l’évaluation des dépenses publiques a reposé sur une méthode dite
classique (Paragraphe 1) qui tranche avec celle qui vient d’être introduite par l’UEMOA
reposant sur la performance (Paragraphe).

Paragraphe 1 : la méthode classique

Autrefois, la prévision des dépenses était opérée en tenant compte du dispositif de l’article 48
de la loi n° 96-060 du 04 novembre 1996 abrogée distinguant d’un côté des services votés et
de l’autre des mesures nouvelles. Selon l’article 42, les services votés « représentent le
minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution
des missions des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année
précédente par l’Assemblée Nationale », c’est-à-dire le montant de crédits nécessaires pour
maintenir et faire fonctionner les services de l’État dans les mêmes conditions que l’année
précédente.

Ces services votés se répartissaient en deux catégories, les dépenses ordinaires et les
dépenses en capital. En matière de dépenses ordinaires, les services votés étaient déterminés
en prenant pour base le montant inscrit l’année précédente, diminué (c’est-à-dire moins) des
dépenses non renouvelables, mais augmenté (c’est-à-dire plus) les montants complémentaires
pour tenir compte de l’année pleine lorsqu’une dépense n’avait été prévue que pour une partie
de l’année seulement (par ex. recrutement d’un agent en octobre 2016 ;en 2017, il faudra tenir
compte de l’année entière (soit 12 mois de salaire au lieu de 3).Il importait ensuite de tenir
compte de l’inflation. Au total, les services votés à inscrire en 2017 sont égaux au budget voté
et modifié en 2016 + les ajustements nécessaires actualisés.

Pour les dépenses en capital, les « services votés (étaient), au plus, égaux aux autorisations de
programme prévues par une loi de programme, aux prévisions inscrites dans le plus récent
échéancier ou, à défaut d’échéancier ; aux autorisations de l’année précédente, éventuellement
modifiées » comme en matière de dépenses ordinaires.

La notion de mesures nouvelles était également l’un des repères fondamentaux dans la loi
n°96-060 du 04 novembre 1996. Par-là, on entendait tout simplement « les crédits afférents
aux créations, aux suppressions et transformations d’emplois » (art. 32 al. 2) et les
« modifications proposées dans le projet de loi de finances par rapport au montant des crédits
accordés au cours de l’exercice précédent ». (Loïc. Philip)

On peut résumer en disant qu’il s’agissait des actions nouvelles que le Gouvernement
entendait entreprendre et qui généraient soit des créations d’emplois soit des investissements.
Il n’existait pas de règle particulière pour en déterminer le montant. Tout au plus pouvait-on
dire qu’elles étaient fonction de la « marge de manœuvre » c’est-à-dire le surplus de recettes
espérées par rapport aux services votés réévalués. C’est ce disponible qui pouvait servir à
couvrir les actions nouvelles.

Paragraphe 2 : la méthode nouvelle : le budget de performance

Le budget de performance est fondé sur le triptyque objectif, résultats, évaluation. La

méthode est expérimentée au sein de l’UEMOA, sous la forme de budget programme. Le
budget programme est une « nomenclature de présentation du budget de l’État qui permet
de mettre en relation l’utilisation de crédits budgétaires et les politiques publiques mises en
œuvre ». Les crédits sont regroupés et présentés au sein du programme. Les ministres ne
présentent plus leur budget par chapitre regroupant les crédits en services votés et mesures
nouvelles, mais par programme. Ce dernier étant défini comme un « regroupement de crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif
d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui
relève d’un même ministère ». Le budget programme intègre les notions d’efficience et
d’efficacité à travers l’évaluation permanente des politiques publiques mises en œuvre : les
activités et les coûts du programme sont associés à des objectifs et des indicateurs
permettant de mesurer les résultats. Par sa présentation pluriannuelle, le budget programme
permet également, d’évaluer l’évolution à moyen terme des politiques publiques. Il est utile
de rappeler que cette méthode de budgétisation a connu plusieurs applications avant d’être
reçue au sein de l’UEMOA.

La première de ces expériences est l’œuvre des États-Unis d’Amérique sous l’appellation
Planning, Programming, Budgeting System (PPBS). Elle a été initiée par Mc Namara,
ministre de la Défense en 1961. Le Planning consiste à définir des objectifs à long terme, le
Programming à recenser parmi tous les moyens possibles, celui qui est plus efficace, grâce au
calcul coût-avantage, le budgéting à budgétiser annuellement les crédits nécessaires pour la
réalisation du programme, le tout couronné par mécanisme de contrôle. Cette méthode avait
fait l’objet d’une tentative de transposition en France, en 1968, sous l’appellation «
Rationalisation des choix budgétaires (RCB) », mais l’expérience n’a pas été concluante.

Une autre expérience de budget de performance est le Management By Objective (MBO),

qui consiste à recentrer la gestion publique sur les objectifs à atteindre. L’expérience a eu
cours aux États-Unis sous la présidence de Richard Nixon. La méthode du Budget Base Zéro
est apparue par la suite sous la présidence de Jimmy Carter. Le Budget en base zéro
(BBZ) est un « procédé de planification et budgétisation exigeant de chaque composante la
justification détaillée de la totalité de son budget et en lui demandant d’apporter la preuve
de la nécessité des dépenses projetées ». Ce système de budgétisation fondé sur la
performance favorise non seulement l’efficience et l’efficacité du budget mais aussi sa
compréhension par les parlementaires.
Chapitre3 : le contenu de la loi de finances
La loi de finances est le texte juridique voté par le Parlement qui retrace et autorise chaque
année le prélèvement des ressources d’un État et la réalisation des charges pour l’année
suivante. Elle détermine également les conditions de l’équilibre financier et autorise le
recours à l’endettement pour compléter le besoin de ressources. La version votée l’année
précédant l’exercice auquel elle se rapporte et qui contient le budget est appelée loi de
finances de l’année. Cependant, elle ne contient pas que le budget uniquement. En
considération de ce qui précède, pour que notre cours soit pertinent, il convient de procéder
dans un premier temps à une présentation matérielle du contenu de la loi de finances de
l’année (A) avant celle formelle dans un second temps (B).

Section 1 : Le contenu matériel de la loi de finances

La loi de finances de l’année contient le budget de l’Etat pour l’année civile. Ce budget décrit
d’une part les recettes (Paragraphe 1) et d’autre part les dépenses(Paragraphe2)
budgétaires autorisées par la loi de finances.

Paragraphe 1 : les recettes budgétaires

Aux termes des dispositions de l’article 7 de la loi de finances, article 8 de la directive

n°06/2009, les recettes budgétaires de l’État comprennent :

-les impôts, les taxes, ainsi que le produit des amendes ;

-les rémunérations des services rendus et redevances ;

-les fonds de concours, les dons et legs ;

-les revenus des domaines et des participations financières ;

-les produits divers.

La classification de ces recettes dans le budget est régie par les articles 1, 2, 3, du décret
n°2014-0694 du 12 septembre 2014 portant nomenclature budgétaire de l’Etat.

Les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor sont
classées selon leur nature, correspondant à l’assiette de l’impôt, et éventuellement selon leur
source. Deux niveaux de codification sont obligatoires pour les recettes du budget général,
des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor à savoir l’

article et le paragraphe.

-l’article est identifié par les deux chiffres deux (2) premiers caractères du code de la
classification des recettes ;

-le paragraphe est une subdivision de l’article. Il est identifié par les trois (3) premiers
caractères du code de la classification des recettes. Le paragraphe peut se diviser en rubriques
ou lignes pour détailler les opérations de recettes.

La composition des ressources budgétaires subit une évolution avec la loi de finances
028/2013 et la directive 06/2009 relative aux de lois de finances. Ainsi, le remboursement des
prêts et avances ou les produits des emprunts à court, moyen et long termes sont désormais
répertoriés au niveau des ressources de trésorerie. Cette évolution a également touché les
dépenses budgétaires.

Paragraphe 2 : les dépenses budgétaires

*Les dépenses budgétaires de l’Etat comprennent :

-les dépenses ordinaires ;

-les dépenses en capital.

Les dépenses ordinaires sont constituées des :

-dépenses de personnel ;

-charges financières de la dette ;

-dépenses d’acquisitions de biens et services ;

-dépenses de transfert courant ;

-dépenses en atténuation de recettes.

Les dépenses en capital comprennent :

-les dépenses d’investissements exécutés par l’État ;

-les dépenses de transferts en capital.

L’article 10 modifie la nomenclature budgétaire par nature qui compte désormais sept
catégories de dépenses.

Cinq catégories concernent les dépenses ordinaires :

-dépenses de personnel (ex. traitement, salaires, indemnités, primes, prestations familiales,
cotisations patronales) ;
- charges financières de la dette : toutes charges relatives à la dette à l’exception de
remboursements de capital (ces dépenses étant désormais classées dans les opérations de
trésorerie) ;
- dépenses d’acquisition de biens et services (ex. fonctionnement matériel des services
administratifs) ;
-dépenses de transferts courants (ex. dotations aux établissements publics, transferts aux
ménages, contributions aux organisations internationales) ;
- dépenses en atténuation de recettes : il s’agit des remboursements par l’Etat des impositions
prélevées pour le compte de tiers (ex. collectivités locales).
Deux catégories concernent les dépenses en capital :
- dépenses d’investissements exécutés par l’Etat (ex. contreparties) ;
- dépenses de transfert en capital (ex. subventions d’investissement accordées par l’Etat).
*la classification des dépenses budgétaires :

Selon l’article 15 de la loi 028 article 16 de la Directive n°06/2009 UEMOA « Le budget

général de l’Etat, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor sont présentés selon
les classifications administratives, par programme, fonctionnelle et économique. La
nomenclature budgétaire est construite dans le respect des articles 7, 10, 11, 13et 14de la loi
de finances ». Le budget et ses annexes doivent permettre de présenter les crédits selon les
classifications suivantes :
- classification administrative : le critère de classement réside dans le ministère et le service
appelé à traiter l'opération en fonction de l'organisation des services et des ministères (ex.
police, justice, travaux publics) ;
- classification par programme (norme de présentation du budget désormais)
- classification fonctionnelle (présentation des dépenses en fonction de groupes de tâches
réalisées par l'Etat selon une nomenclature internationale (Classification of the Fonctions of
Gouvernement (COFOG)) (ex. Services généraux des administrations publiques, Défense
nationale) ;
- classification économique : permet de classer les recettes et les dépenses de l'Etat d'après
leur nature économique et suivant un plan axé sur la comptabilité nationale. Elle a pour objet
de dégager la nature économique de l'activité de l'Etat et de mettre ainsi en évidence
l'influence des transactions de l'Etat sur l'économie nationale.
Sous le bénéfice de ces précisions, la loi de finances contient trois catégories de budget :
- le budget général

C’est le document qui retrace toutes les recettes budgétaires et toutes les dépenses de l’État,
à l’exception des recettes affectées par la loi de finances aux budgets annexes et aux comptes
spéciaux (article 30 de la loi n°028, article 31 de la Directive n°06/2009). IL est composé du
budget national et régional.

C’est le compte en principe unique auquel sont imputées toutes les recettes et toutes les
dépenses sans compensation ni contraction entre les unes et les autres. Il se caractérise par le
fait que les recettes essentiellement fiscales forment un tout qui assure globalement le
financement des dépenses. C’est aussi un document comptable récapitulant les autorisations
de dépenses et des prévisions de recettes de l’année. Toutefois, certaines recettes peuvent être
directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations dérogatoires établies par une loi
de finances prennent la forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux du trésor.

- les budgets annexes

Ils sont constitués par les opérations financières des services de l’État que la loi n’a pas
dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens
ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix. Article 33 de loi n° 028 relative
aux lois de finances, article 34 de la Directive UEMOA n°06/2009.

Dans les lois annuelles de finances au Mali, les budgets annexes sont surtout prévus pour les
Entrepôts du Mali à l’extérieur: le Sénégal(EMASE), la Côte-Ivoire(EMACI), le Togo
(EMATO), la Guinée(EMAGUI), la Mauritanie(EMAMAU), le Ghana (EMAGHA). Les
opérations des budgets annexes s’exécutent comme les opérations du budget général.

-les comptes spéciaux du Trésor

Ils peuvent être ouverts par une loi de finances pour retracer des opérations effectuées par
les services de l’État (article 35 de la loi n°028, article 36 de la Directive n°06/2009. Les
comptes spéciaux du Trésor constituent, aux côtés du budget général et des budgets annexes,
la troisième modalité de présentation des crédits budgétaires. Ils se distinguent du budget
général en retraçant les opérations de services de l’État que l’on entend séparer en raison
de leur caractère temporaire, de leur nature industrielle ou commerciale ou de l’affectation
de certaines ressources à certaines dépenses. La loi de finances distingue 6 (six) catégories
de comptes spéciaux du Trésor :

-les comptes d’affectation spéciale ;

-les comptes de commerce ;

- les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers ;

-les comptes de prêts ;

- les comptes d’avances ;
- les comptes de garanties et avals.
Dans les lois annuelles de finances, les comptes spéciaux du Trésor sont essentiellement
destinés à alimenter un certain nombre de fonds tels que :

- fonds compétitif pour la recherche et l’innovation technologique ;

-fonds national d’appui à l’Agriculture ;

-fonds d’appui pour la promotion de la recherche pétrolière ;

-fonds pour l’aménagement et la protection des forêts.

Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 37 à 42, les opérations des
comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions
que les opérations du budget général. C’est la raison pour laquelle ils sont ventilés à travers
une nomenclature précise. C’est-à-dire, un mode de classement des crédits budgétaires par
titre, partie, chapitre, article, paragraphe et sous-paragraphe.

Section 2 : le contenu formel de la loi de finances

La présentation formelle de la loi de finances renvoie à la structure générale de la loi de

finances. La forme de présentation de la loi de finances de l’année est précisée par les articles
43,44 et 45 de la loi 2013- 028 relative aux lois de finances et 44, 45 et 46 de la Directive
n°06/2009. La loi de finances de l’année comprend le texte de loi proprement dit
(Paragraphe1) et les annexes qui l’accompagnent et qui en font partie intégrante
(Paragraphe 2).

Paragraphe1 : le texte de loi proprement dit

Il s’agit d’un texte de loi en deux parties. L’article 44 de la loi 028/2013, article 45 de la
directive 06/2009 détaille le format de la présentation de la loi de finances proprement dite et
qui se décompose entre une première partie dédiée aux recettes, aux emprunts et à la
détermination des conditions générales de l’équilibre budgétaire et financier pour l’année à
venir et une deuxième partie dédiée aux dépenses.

Paragraphe 2 : les annexes explicatives

Les annexes explicatives sont nécessaires pour détailler le budget de l’État auprès des
parlementaires. L’article 45 de la loi 028/2013, article 46 de la directive 06/2009 dresse la
liste des documents explicatifs qui doivent obligatoirement accompagner le projet de loi de
finances. Il s’agit :

-d’un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les
perspectives ;

-d’un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution du budget de l’État ;

-du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle ;

-des documents de programmation pluriannuelle des dépenses ;

-d’annexes explicatives :
1. développant pour l’année en cours et l’année considérée, par programme ou par dotation, le
montant des crédits présentés par nature de dépense. Ces annexes sont accompagnées du
projet annuel de performance de chaque programme qui précise :
a) la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme,
des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à
venir mesurés par des indicateurs de performance ;
b) la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année
antérieure ;
c) l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ;
d) par catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’Etat et la
justification des variations par rapport à la situation existante ;
2. développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant des recettes
et des dépenses ventilées par nature. Dans le cas des comptes de prêts et d’avances, les
annexes contiennent un état de l’encours et des échéances des prêts et avances octroyés.
S’agissant des budgets annexes, ces annexes explicatives sont accompagnées du projet annuel
de performance de chaque programme, dans les conditions prévues au 1er alinéa ;

3-développant l’ensemble des opérations d’investissements dites décrites respectivement au

budget général, aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du Trésor
4. comportant un état développé des restes à payer de l’Etat établi à la date du dépôt du projet
de loi de finances ;
5. comportant un état développé des restes à recouvrer ;
6. indiquant le montant, les bénéficiaires et les modalités de répartition des concours
financiers accordés par l’Etat aux autres administrations publiques ;
7. contenant un état développé de l’encours et des échéances du service de la dette de l’Etat et
la stratégie d’endettement public prévue dans les dispositions du Règlement relatif au cadre de
référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats
membres de l’UEMOA ;
8. présentant les tableaux suivants :
a) un tableau des recettes ;
b) un tableau matriciel croisé de classifications fonctionnelle et économique ;
c) un tableau matriciel croisé de classifications administrative et fonctionnelle;
d) un tableau matriciel croisé de classifications administrative et économique;
e) le tableau récapitulatif des programmes par ministère.

Les annexes explicatives comprennent également toute autre annexe destinée à l’information
du Parlement. C’est cet ensemble de documents qui est constitutif du dépôt du projet de loi de
finances de l’année au Parlement et qui lance la phase d’examen du budget par les
parlementaires.

Chapitre4 : l’adoption parlementaire de la loi de finances

Une fois adopté en Conseil des Ministres, le projet de loi de finances est déposé et distribué
au parlementaire en début d’octobre ; il fait l’objet d’une discussion suivant une procédure
minutieusement réglementée, tant par l’article 77 de la Constitution que la loi relative aux
lois de finances ainsi que le règlement intérieur de l’Assemblée nationale, au terme de
laquelle la loi de finances est réputée votée, et les dépenses qui y figurent autorisées. Et l’on
voit tout de suite la différence avec la phase de la préparation administrative qui se déroule
pratiquement dans le secret des bureaux. C’est une procédure marquée par la discussion. Mais
cela ne doit nullement occulter les prérogatives reconnues au Gouvernement qui régente de
bout en bout la procédure. Pour l’essentiel, elle se déroule au cours de la première session de
l’année dite « session budgétaire » qui a lieu entre la fin du mois de Septembre et décembre.
Bien évidemment, aussi bien pour les parlementaires que l’opinion publique, cette session
reste de loin le temps fort de la vie parlementaire. Ainsi dans ce quatrième chapitre, on
analysera en premier lieu les délais d’examen du projet de la loi de finances (Section 1)
avant de préciser en second lieu, les étapes de sa discussion au niveau du Parlement
(Section 2).

Section 1: les délais d’examen du projet de loi de finances

La Constitution du 25 février 1992 et la loi n°028 relative aux lois de finances ont fixé d’une
part, des délais impératifs pour la conduite de la discussion parlementaire (Paragraphe 1)
d’autre part, ont prévu des sanctions en cas de non-respect (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les délais de dépôt et d’adoption du projet de loi de finances

Comme précédemment évoqué ci-dessus, la Constitution et la loi relative aux lois de finances
ont fixé des délais stricts pour la conduite de la discussion parlementaire. En précisant la
session de saisine du Parlement qui est la session ordinaire du mois d’octobre, l’énoncé de
l’article 77 de la Constitution, impose un délai impératif, sous peine de sanction en cas de
non-respect : « L’Assemblée nationale est saisie du projet de loi de finances dès l’ouverture
de la session ordinaire précédant la période budgétaire. Le projet de loi de finances doit
prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des dépenses. Si l’Assemblée
nationale ne s’est pas prononcée avant l’ouverture de la période budgétaire ou si elle ne
vote pas le budget, le Gouvernement renvoie le projet de budget dans les quinze jours à
l’Assemblée nationale convoquée à cet effet en session extraordinaire. L’Assemblée nationale
doit alors statuer dans les huit jours. Si cette délibération n’a pas abouti au vote du budget,
celui-ci est alors établi d’office par le Gouvernement sur la base des recettes de l’exercice
précédent et après avis de la Cour suprême ». Cependant, l’article 77 n’est pas suffisamment
précis sur le délai d’adoption. En effet, s’il précise que l’adoption doit impérativement
intervenir avant l’ouverture de la période budgétaire qui commence en janvier, en revanche, il
ne détermine pas le nombre de jours. Mais on peut estimer que les délais sont de soixante-
quinze (75) jours dans la mesure où l’article 65 de la Constitution dispose que « l’Assemblée
nationale se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires par an. La première session
s’ouvre le premier lundi du mois d’octobre. Elle ne peut excéder soixante-quinze jours. La
deuxième session s’ouvre le premier lundi du mois d’avril et ne peut excéder une durée de
quatre-vingt-dix jours ». Cette thèse est confortée par l’article 57 alinéa 2 de la loi n°028
relative aux lois de finances, article 58 de la Directive UEMOA n°06/2009 : « …Lorsque le
projet de loi de finances a été déposé dans les délais sur le bureau du Parlement, il doit être
adopté au plus tard à la date de clôture de cette session ordinaire précédant la période
budgétaire… ».

En considération de ce qui précède, on peut affirmer que le projet de loi de finances doit être
déposé au plus tard le jour de l’ouverture de la session ordinaire précédant la période
budgétaire et adopté au plus tard à la date de clôture de la session ordinaire précédant la
période budgétaire.

Paragraphe 2 : les sanctions du délai d’examen du projet de loi de finances

Les deux types de sanctions qui sont prévues en cas de non-respect des délais par l’Assemblée
nationale sont le recours aux « ordonnances budgétaires » d’une part, et le recours aux
« provisoires budgétaires », d’autre part.

*Les « ordonnances budgétaires »

Les « ordonnances budgétaires » sont une catégorie un peu particulière, distincte des
ordonnances prévues à l’article 74 de la loi fondamentale : elles sont soumises à un régime
précis. Alors que les ordonnances de l’article 74 de la loi fondamentale sont les résultats
d’une véritable collaboration consensuelle entre le Gouvernement et le Parlement, celles qui
s’appliquent à la matière budgétaire procèdent d’un esprit différent puisqu’il s’agit de faire
légalement violence au détenteur du pouvoir financier en transformant sous certaines
conditions, le projet de loi de finances en une ordonnance qui produira rigoureusement les
mêmes effets qu’une loi de finances adoptée en bonne et due forme. Un auteur n’a pas hésité
à les considérer comme une sorte « d’exécution forcée » du Gouvernement à l’encontre du
Parlement, ce qui est manifestement contraire à l’esprit même du droit budgétaire. L’on
signalera qu’un tel acte semble n’avoir jamais reçu consécration dans le système financier
malien pendant les périodes de vie constitutionnelle normale. Les ordonnances portant loi de
finances adoptées pendant les périodes de vie non constitutionnelle ne peuvent d’avantage
être classées dans cette catégorie dans la mesure où le consensus existait manifestement au
sein des principaux acteurs regroupés au sein de l’équipe gouvernementale.

*Les « provisoires budgétaires »

Quant aux « provisoires budgétaires », il s’agit d’une solution qui peut être envisagée toutes
les fois que, pour diverses raisons, le Gouvernement n’a pas été en mesure de déposer le
projet de loi de finances à temps ; de manière concrète, il s’agira tout simplement de la part de
l’Assemblée nationale, de reconduire au profit du Gouvernement, autant de budgets mensuels
que celui-ci pourrait avoir besoin en attendant l’adoption effective du projet de loi de
finances d’où le terme de « douzièmes provisoires ».

Mais là aussi, l’on fait la part belle au Gouvernement puisque c’est de son fait que le projet
n’a pu être déposé à temps. Fort heureusement, dans la pratique, il n’a jamais été fait recours
à un tel expédient dans le droit financier malien. De manière générale, le projet de loi de
finances est déposé à temps ; c’est sans doute une contrainte qui pèse sur le Gouvernement,
mais celui-ci s’est toujours conformé à la réglementation en vigueur, créant ainsi les
conditions optimales d’un examen rigoureux du projet.

Section 2 : la discussion du projet de loi de finances

L’hypothèse de travail est celle du dépôt effectif, dans les délais, du projet de loi sur le bureau
de l’Assemblée nationale. Il est immédiatement transmis à la Commission des finances pour
examen (Paragraphe1) avant le débat en séance publique suivi de son vote (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : l’examen en Commission

L’examen en commission peut s’achever assez vite. Celle-ci, qui compte régulièrement entre
une vingtaine de membres environ, peut être regardée comme un véritable contrepoids au
ministère des Finances car bien souvent siègent en son sein des « poids lourds » de la vie
politique nationale. La commission des finances est pour ainsi dire l’interlocuteur privilégié
du Gouvernement dans le domaine budgétaire ; c’est véritablement l’organe d’animation du
débat budgétaire au sein de l’Assemblée nationale. L’examen puis la discussion porte sur le
projet gouvernemental, sans que la commission puisse toutefois substituer son texte à celui du
Gouvernement, sur la base des moyens d’information et d’investigations disponibles.

-les moyens d’information

Parce que ceux-ci sont variés, il s’avère nécessaire d’opérer un tri. Il y a d’abord, ceux qui lui
sont fournis par le Gouvernement (les différentes annexes explicatives) ainsi que les
différents documents que le ministre des finances leur fait parvenir régulièrement.

Il y a ensuite, le rapport de la Section des comptes contenant ses constatations sur

l’exécution de la loi de finances ainsi que le rapport sur l’activité des entreprises publiques.
Si les documents produits par le ministre des finances, sont en théorie, facilement
disponibles, il en va autrement de la seconde catégorie au regard du niveau actuel
d’opérationnalité de la Section des comptes ; lors de l’examen du projet de loi de finances, le
rapport sur l’activité des entreprises n’est pas disponible. À ces moyens d’informations par
document, s’ajoute l’information par audition. La Commission reçoit systématiquement tous
les ministres et Présidents d’institutions en période budgétaire. Elle reçoit en priorité le
ministre des Finances qui vient lui présenter l’ensemble du projet et répondre aux questions
de son Président où de son Rapporteur général. L’on peut raisonnablement penser que ces
audiences, qui ne sont pas publiques, donnent en principe aux commissaires de s’enquérir de
toutes les informations concernant le document budgétaire auprès du ministre chargé des
finances notamment.

La Commission des finances peut bénéficier de la collaboration active de la Section des

comptes à cette période cruciale de son activité ; même si cette faculté n’est pas encore
effective à l’heure actuelle dans notre pays pour la raison qu’elle n’a pas été érigée en Cour
des Comptes, il importe de noter que c’est une pratique concentrée dans les démocraties
traditionnelles comme la France où les Etats-Unis, dans ce dernier pays, on voit en effet le
Général Accouting Office (GAO) apporter un précieux concours au congrès comme le fait la
Cour des comptes françaises dont il est, toutes proportions gardées, l’équivalent.

Enfin, la commission a également recours au « questionnaire budgétaire » qui lui permet de

recueillir auprès de ses destinataires un certain nombre d’informations qu’elle peut juger
utiles pour les besoins de sa mission.

– les moyens d’investigation

 Là aussi, ils sont théoriquement variés. Outre la faculté de demander à la Section des
comptes des études spécifiques, la commission des finances peut bénéficier de l’assurance des
rapporteurs pour avis. Cette démarche est tout à fait logique en ce qu’elle donne un sens à la
mission qui est ponctuellement confiée aux autres commissions ;

Dans le système financier français, le rapporteur général de la commission des finances reste
l’organe moteur de la discussion budgétaire ; il est au Parlement ce que le ministre de
l’Economie et des finances est au Gouvernement, c’est- à -dire celui qui coordonne, prépare et
anime la procédure d’approbation parlementaire du budget. Il en est de même dans le système
financier malien. Faut- il rappeler que deux rapporteurs généraux de la Commission des
finances du Parlement français, bien connu pour des raisons diverses, ont exercé des fonctions
de ministre du Budget (pour M. Maurice Papon) et de ministre de l’Economie et des
Finances (pour M. René Monory) sous le Gouvernement Barre en 1978. Le rapporteur
général est élu chaque année au moment de la nomination du bureau de cette commission,
mais l’on a intérêt à ce qu’il y ait une certaine stabilité de la fonction. De sa permanence et de
son assise politique, le rapporteur général tire une grande autorité renforcée par sa
compétence technique.

Enfin, le rapporteur général bénéficie du concours des rapporteurs spéciaux désignés en

nombre égal au nombre de fascicules à étudier. On le voit bien : les développements qui
viennent d’être exposés sur le rôle et la place du rapporteur général français s’appliquent,
toutes proportions gardées, au président de la commission des finances plutôt qu’au
rapporteur dans le système financier national ; ce dernier est au mieux considéré comme le
collaborateur le plus étroit du président de la commission et au pire comme le secrétaire de la
commission ou un commissaire ordinaire.

C’est à un véritable travail minutieux d’arbitrage définitif du projet de budget définitif que la
commission va se livrer car de la qualité de celui-ci va dépendre celle du débat ; son travail se
conclut par l’élaboration d’un « rapport général » et de rapports spéciaux, » thématiques » et
« sectoriel ». Alors que les « rapports sectoriels » procèdent à un examen des doléances de
chaque département ministériel ou institution a la lumière de l’évolution de son activité, les
« rapports thématiques» s’attachent à des questions ou rubriques bien spécifiques comme « les
recettes budgétaires », « la dette publique », « le financement des projets et programmes de
développement » , « les comptes spéciaux du trésor et les budgets annexes », « les transferts
courants et subventions budgétaires aux établissements publics de l’état », par exemple.
L’on ne manquera cependant pas de s’étonner que le budget de l’Assemblée lui-même ne
fasse pas l’objet d’un examen au même moment et suivant la même procédure dans un souci
bien compris de simple transparence. En réalité, il est impossible de dire avec exactitude à
quelle période cette formalité intervient d’autant plus que la question est totalement
escamotée tout au long de cette phase ; le budget de l’Assemblée nationale ne fait pas l’objet
de débat public en tant que tel et se trouve tout simplement inséré dans le document officiel
que constitue la loi de finances. En tout état de cause, une fois le texte examiné en
commission pour ce qui est du projet de Budget de l’État et des autres institutions, celui-ci
sera ensuite versé dans le débat en séance publique ; à ce stade de la procédure, la commission
aura épuisé sa mission de préparation de la discussion en séance publique car elle continuera
d’animer le débat lui-même par suite.

Paragraphe2 : le débat en séance publique et la procédure de vote

Une fois l’examen en commission du projet de loi finances terminé, il sera soumis au débat en
séance publique qui sera suivi de son vote.

-le débat en séance publique

Dans le contexte du parlement monocaméral qui prévaut de nos jours, le débat a lieu
exclusivement au sein de cette chambre. Et c’est la conférence des présidents qui règle les
détails de la procédure à suivre. Au sein de cette instance plutôt pléthorique, on retrouve,
outre les présidents des différentes commissions et groupes parlementaires, le rapporteur
général de la commission des finances et les vice-présidents de l’Assemblée nationale. La
mission qui lui est dévolue est de répartir le temps de discussion entre les différents acteurs
et de fixer le calendrier de l’examen budgétaire (discussion générale, discussion des articles,
etc.).Le débat va se conclure par un vote (vote des amendements, puis des articles, vote des
recettes d’abord, puis des dépenses).

-la procédure de vote

Le vote du budget commence par la première partie de la loi de finances (article 59 de la loi
n°028 relative aux lois de finances, article 60 de la Directive n°6/ 2009) et par les recettes
(article 60 de la loi de finances, article 61 de la Directive). Selon l’article 60 de la loi de
finances : « Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget
général. Les crédits du budget général font l’objet d’un vote par programme et d’un vote par
dotation. Toutefois, au cas où le parlement en décide, les crédits du budget général peuvent
également faire l’objet d’un vote par groupes de programmes d’un même ministère. Les votes
portent à la fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Les plafonds
des autorisations d’emplois rémunérés par l’État font l’objet d’un vote unique. Les
évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble par budget annexe et par compte
spécial du trésor. Les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor font
l’objet d’un vote par budget annexe et par compte spécial du trésor. Les évaluations de
ressources et de charges de trésorerie font l’objet d’un vote unique ». Quant aux dépenses des
budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, elles sont votées par budget annexe et
par catégorie de comptes spéciaux.

La maîtrise de la procédure par le Gouvernement va se manifester à l’occasion du débat en

séance publique ou plénière à travers les différentes prérogatives que la Constitution lui
reconnaît par le truchement de la chronologie imposée par les textes (voté de la première
partie correspondante aux recettes d’abord avant celui ayant trait aux dépenses), la faculté de
raccourcissement des délais de vote en cas d’urgence, la technique de l’irrecevabilité et la
technique du vote bloqué. C’est ce qui fait dire à la doctrine, avec une belle unanimité, que la
discussion parlementaire sur le budget connaît des limites objectives. Ici, les parlementaires
peuvent introduire des amendements c'est-à-dire réajuster les dépenses et les recettes.
Cependant, le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire est limité. En
effet, l’article 58 de loi n°028, article 59 de la Directive n°06/2009 réduit considérablement
ce droit en énonçant que « Aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi
de finances ne peut être proposé par le Parlement, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire
effectivement une dépense, à créer ou à croître une recette. De même, le Parlement ne peut
proposer ni la création ni la suppression d’un programme, d’un budget annexe ou d’un
compte spécial du Trésor… ».

DEUXIEME PARTIE : LE DROIT DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE

AU MALI

Lorsque la loi de finances a été définitivement approuvée par le Parlement et soumise au

contrôle de la Cour constitutionnelle, c’est au Gouvernement qu’il appartient d’en assurer
l’exécution conformément aux règles en la matière : la comptabilité publique. Elle peut être
définie soit au sens restreint soit au sens large.

Au sens restreint, la comptabilité publique peut être comprise comme « l’ensemble des règles
relatives à la tenue des comptes des organismes publics ou règles déterminant comment
s’effectuent les opérations financières et comment sont tenus les comptes des organismes
publics, ensemble des comptes de l’État ».

En revanche, au sens large, la comptabilité publique comprend en outre « l’ensemble des

règles déterminant les obligations et les responsabilités des administrateurs et des
comptables, ainsi que les règles juridiques d’exécution des recettes et des dépenses des
personnes publiques».

Ces deux définitions semblent correspondre à la conception de G.DEVAUX qui donne trois
définitions : une définition technique, règles de présentation des comptes publics ; une
définition administrative : organisation du service des comptables publics ; une définition
juridique : ensemble des obligations et des responsabilités des ordonnateurs et des
comptables publics »14. Sous réserve de ces précisions, la comptabilité publique ne doit pas
être confondue avec des notions voisines telles que : la comptabilité nationale et la
comptabilité privée.

La comptabilité nationale (comptes de la nation) retrace l’ensemble des activités

économiques du pays15. Elle englobe le secteur public et le secteur privé. La comptabilité
nationale a principalement un objectif d’information. Elle effectue l’analyse et la synthèse de
l’ensemble des opérations effectuées par les différents secteurs de l’économie (Sociétés,
ménages, administrations, institutions financières) dans le but d’éclairer les décisions des
autorités chargées de la politique économique. La comptabilité publique est plus limitée
puisqu’elle n’enregistre que les opérations des administrations (essentiellement l’Etat, les
collectivités locales et les établissements publics administratifs). Quant à La comptabilité
privée(ou commerciale), quant à elle retrace l’activité des entreprises privées. Sa différence
avec la comptabilité publique est explicitement formulée par l’article 1 du décret n°2014-
0349 du 22 mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique, article 1 de la
Directive n°07/2009 /CM/UEMOA. Ces dispositions excluent la comptabilité privée de leurs
domaines d’application qui comprennent non seulement les règles d’exécution de la loi de
finances (chapitre1), mais aussi, celles relatives aux contrôles et aux responsabilités
(chapitre2).

14
G.DEVAUX, la comptabilité publique, PUF, 1957, cité par Loïc PHILIP, finances publiques, les dépenses
publiques, le droit budgétaire et financier, Paris, PUF, édition Cujas, 2000, p.175.
15
Loïc PHILIP, finances publiques problèmes généraux et droit budgétaire et financier, Paris, Cujas, 2ème éd.,
1983, p195.
Chapitre 1 : l’exécution de la loi de finances

On désigne par le terme exécution, « l’ensemble des opérations qui consistent à mettre en
œuvre les dispositions de la loi de finances à dater du 1 er Janvier qui suit son vote définitif et
sa promulgation au journal officiel »16. L’exécution de la loi de finances trouve sa

16
Michel BOUVIER, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre LASSALE, finances publiques, Paris, LGDJ,
manuel, 2002, p.333.
consécration juridique dans l’article 61 de la loi n° 2013-028 relative aux lois de finances,
article 62 de la Directive n°06/ 2009 qui énonce que : « Dès la promulgation de la loi de
finances de l’année, le Gouvernement prend les dispositions réglementaires portant
répartition des crédits du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, selon
la nomenclature en vigueur. Ces dispositions répartissent et fixent les crédits conformément
aux annexes explicatives de l’article 45 de la présente loi, modifiées, le cas échéant, par les
votes du Parlement ». A titre d’exemple, la loi n°2015-054 du 22 décembre 2015 portant loi
de finances pour l’exercice 2016 a été répartie par le Décret n°2015-0851 PM-RM du 23
décembre 2015 portant répartition des crédits du Budget d’État 2016. De même, l’exécution
de la loi de finances au Mali repose sur le principe de la séparation des ordonnateurs et des
comptables. La règle est énoncée par l’article 5 de la loi n°2013-028, article 5 de la directive
n°07/2009CM/UEMOA.
« Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles. Les conjoints, les
ascendants et les descendants des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes
auprès desquels ces ordonnateurs exercent leurs fonctions. Ces incompatibilités peuvent être
étendues par les réglementations nationales ».
Ainsi, lors de l’exécution de la loi de finances, il y a une division naturelle des tâches : les
premières, diversifiées, consistent à assurer le fonctionnement d’un service, recruter du
personnel, passer des marchés avec des entrepreneurs, octroyer des subventions ; les autres,
uniformes, se réduisent à l’encaissement et au décaissement des fonds ainsi qu’à leur
conservation. Ces dernières sont d’ailleurs surtout des opérations comptables, car l’État
utilise, comme toutes les organisations économiques ou administratives, des moyens de
paiement par écritures qui ne comportent que peu de manipulation matérielle de fonds. Ces
deux phases, fondamentalement différentes, ont été confiées, dans notre pays, à deux corps
d’agents publics, indépendant l’un de l’autre : les ordonnateurs et les comptables. Ce principe
est traditionnel en France, mais il n’est pas appliqué dans tous les pays.
Dans certains États, l’exécution matérielle ou comptable des dépenses publiques est effectuée
par chaque ministère ou Administration. Parfois, on a recours à des banques pour l’exécution
de cette tâche, c’est le cas au Canada par exemple. Tandis que la décision d’utiliser les
crédits inscrits au budget relève de l’ordonnateur de chaque collectivité ou, pour l’Etat, de
chaque ministre, l’exécution matérielle (le paiement des dépenses et l’encaissement des
recettes de toutes les opérations publiques) sont confiés à un même corps, celui des
comptables publics. Cette division dans le travail est qualifiée de principe de la séparation
des ordonnateurs et des comptables.
D’origine ancienne, introduit d’abord pour les recettes par des décrets du 24 vendémiaire et
17 frimaire AN III, pour les dépenses dans une ordonnance royale du 14 septembre 1822,
repris par la suite dans l’ordonnance du 31 mai 1838, puis systématisé dans le décret du 31
mai 1862,ce principe commande un modèle original d’organisation des services financiers. Il
s’agit en réalité de la transposition dans le droit financier du vieux principe de la séparation
des pouvoirs théorisé par Montesquieu. Historiquement, cette règle avait pour but de mettre
un terme aux nombreux détournements de fonds dont, pendant longtemps, ont été coupables
les agents publics. À partir du moment où deux services distincts furent chargés de
l’exécution des dépenses et des recettes publiques, toute manœuvre frauduleuse exigeait
l’accord préalable d’agents appartenant à des administrations différentes. Elles étaient, dès
lors, pratiquement impossibles. Le pouvoir de décision que détiennent les ministres et leurs
collaborateurs en matière financière comporte d’incontestables dangers et, pour éviter que
l’administrateur ne soit tenté d’en abuser, il est bon que les opérations purement financières
soient distinctes des décisions administratives engageant l’Etat. À l’heure actuelle, le principe
de la séparation a surtout un motif technique : la division du travail entre deux catégories
d’agents permet une meilleure exécution même s’il connait des atténuations dictées par la
pratique budgétaire : les régies d’avances et de recettes et les dépenses payables sans
ordonnancement préalable dont la liste est établie par un arrêté du ministre chargé des
Finances. Mais pour notre étude soit pertinente, elle doit distinguer les autorités (Section1)
des opérations d’exécution (Section 2).

Section 2 : les autorités d’exécution de la loi de finances

Dans notre droit financier, elles désignent les ordonnateurs (paragraphe 1) et les
comptables publics (Paragraphe1).

Paragraphe 1 : les ordonnateurs

L’ordonnateur public est défini de manière très explicite par l’article 8 du décret n° 2014-
0349 /P-RM du 22 mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique, article 8
de la Directive n°07/2009. Ainsi, « Est ordonnateur, toute personne ayant qualité au nom de
l’État de prescrire l’exécution des recettes et/ou des dépenses inscrites au budget… ». En
pratique, on rencontre quatre catégories d’ordonnateurs :

-les ordonnateurs principaux :

En ce qui concerne l’État ;

Le Ministre de l’Economie et des Finances, est le seul ordonnateur principal du budget

conformément à l’article 50 du décret n° 97-192 du 09 juin 1997 portant règlement général
sur la comptabilité publique abrogé. Cependant, l’article 8 du nouveau décret sur la
comptabilité publique introduit une innovation très importante dans la mesure où la fonction
d’ordonnateur principal sera élargie aux autres ministres dépensiers et Présidents des
institutions constitutionnelles à compter du 1er janvier 2018.

En ce qui concerne collectivités décentralisées ;

Les ordonnateurs sont :

-le Président du Conseil Régional pour le budget de la Région

-le Président du Conseil de cercle pour celui du Cercle.

-le Maire pour celui de la Commune.

En ce qui concerne les organismes personnalisés.

Les Directeurs ou Présidents des établissements publics (hôpitaux, université).

-les ordonnateurs secondaires :

Il serait matériellement impossible à la plupart des ordonnateurs principaux de prescrire, eux-

mêmes l’exécution de toutes les dépenses. Le rôle des ordonnateurs secondaires est d’alléger
les tâches financières des ordonnateurs principaux. Leur institution répond également à un
souci de déconcentration de l’administration. Il s’agit d’agents locaux déconcentrés en
l’occurrence les Gouverneurs de Région qui gèrent les crédits budgétaires attribués par
l’ordonnateur principal de l’État.

-les ordonnateurs délégués :

En ce qui les concerne, il n’y a pas de délégation de pouvoir mais simplement délégation de
signature c’est-à-dire que l’ordonnateur principal (ou secondaire) n’est pas dessaisi, tant que
l’ordonnateur délégué n’a pas signé un engagement de dépense. Il peut donc décider de
revenir sur la délégation accordée. C’est par exemple le cas des Directeurs des Finances et
du Matériel(DFM) ainsi que des directeurs régionaux du budget qui sont des ordonnateurs
secondaires délégués puisque tirant leur pouvoir de signature d’un ordonnateur secondaire
en l’occurrence les ministres dépensiers qui sont pour l’instant ordonnateurs secondaires et
le Gouverneur de Région. En revanche, le Directeur Général du Budget est un ordonnateur
principal délégué dans la mesure où il tire son pouvoir de signature d’un ordonnateur
principal en l’occurrence le Ministre de l’Economie et des Finances.

-les ordonnateurs suppléants : Ils n’interviennent qu’à titre exceptionnel pour remplacer
l’ordonnateur normalement compétent lorsqu’il est empêché ou absent. Chaque ordonnateur
désigne ainsi un suppléant. Ce dernier doit également faire l’objet d’une nomination écrite.

-le rôle des ordonnateurs

L’ordonnateur est l’autorité qui détient le pouvoir de décision en matière financière. C’est lui
qui décide de l’utilisation des crédits mis à sa disposition et qui constate les créances des
personnes publiques. Aux termes des dispositions de l’article 11 du décret n° 0349 portant
règlement sur la comptabilité publique : « les ordonnateurs prescrivent l’exécution des
dépenses mentionnées au titre III du présent décret…, ils procèdent aux engagements,
liquidations et ordonnancements… ».

La personne de l’ordonnateur est centrale dans le système de gestion des finances publiques
au Mali et dans l’UEMOA. Elle est l’autorité qui décide d’engager l’Etat pour mettre en
œuvre une recette ou une dépense. Elle est la seule à disposer de ce pouvoir. Toute autre
personne qui se substitue à ce pouvoir, sans y avoir été autorisée, est passible d’une sanction
prévue par les lois et règlements. Le nombre d’ordonnateurs principaux est réduit à trois
catégories de personnes qui ont autorité sur les administrations (les ministres), les institutions
de la République désignées dans la Constitution (le plus souvent, le Parlement, la Cour
Suprême, parfois le Conseil Economique et Social, la Cour des Comptes) et les établissements
publics nationaux qui sont désignés comme tel dans le texte juridique fondamental qui les
crée.
Le pouvoir d’ordonnateur principal d’un ministre ou président d’institution constitutionnelle
s’exerce sur trois éléments des finances publiques : les dotations et programmes inscrits au
budget de l’Etat, et sur les budgets annexes au budget de l’Etat dont ils ont la charge. Ce
pouvoir peut se trouver limiter dans trois cas :
- la régulation des dotations et programmes budgétaires décidées par le ministre des finances ;
- la régulation de la trésorerie de l’Etat et
- le contrôle opéré par le Contrôle financier chargé de veiller au respect des lois et des
règlements. Il est de bonne pratique que les Etats se dotent chaque année d’un plan de
trésorerie prévisionnel prenant en compte les contraintes du Trésor public dans la disponibilité
effective des fonds destinés à payer les dépenses budgétaires, mais aussi d’un plan
d’engagement des crédits budgétaires, préparé par les services du Budget ou du Contrôle
Financier, en étroite liaison avec les ministères sectoriels ; ce plan d’engagement organise la
mise en œuvre des engagements opérés en cours d’exercice par les ordonnateurs. Ces deux
situations financières (plan de trésorerie et plan d’engagement des crédits budgétaires) doivent
être coordonnées entre elles et nécessitent donc une étroite collaboration entre les services du
Trésor, du Budget et du Contrôle Financier, mais aussi avec les services financiers des
ministères sectoriels. Les ministres et présidents d’institutions ont la possibilité de déléguer
leur pouvoir d’ordonnateur à d’autres personnes placées sous leur autorité. Cette délégation
consiste à charger ces personnes de la fonction d’ordonnateur en leur transmettant le pouvoir
octroyé par les lois et règlements, c’est-à-dire le pouvoir d’engager et d’ordonnancer les
dépenses de l’Etat et de mettre en œuvre ses recettes. Cette délégation de pouvoir de
l’ordonnateur peut être totale ou partielle. Elle doit être mise en œuvre dans le respect des
termes de la réglementation nationale. Ce pouvoir de délégation, octroyé par l’ordonnateur
principal, est une possibilité : il peut donc être exercé ou ne pas l’être ; l’ordonnateur principal
agit en ce domaine selon sa propre décision.
L’article 8 distingue deux catégories de bénéficiaires de délégation du pouvoir
d’ordonnateur : les ordonnateurs délégués qui exercent leur fonction au niveau des
administrations centrales, et les ordonnateurs secondaires qui opèrent au niveau des services
déconcentrés de l’Etat.
Les directeurs des établissements publics exercent leur fonction d’ordonnateur dans les
mêmes conditions que les ministres et présidents d’institutions constitutionnelles, mais ce
pouvoir est circonscrit au sein de leur établissement public respectif. Il est de bonne pratique,
dans un contexte des budgets de programmes, que le pouvoir de l’ordonnateur principal soit
délégué afin de permettre une exécution plus fluide du budget de l’Etat. Il a été en effet
souvent constaté que l’absence de délégation du pouvoir de l’ordonnateur principal était un
facteur de lenteur dans l’exécution budgétaire sans que la responsabilité de la mise en œuvre
des dépenses publiques soit mieux exercée. En effet il a aussi été remarqué que la dépense
publique opérée au plus près du lieu où elle s’exécute est mieux réalisée et contrôlée.

Paragraphe 2 : les comptables publics.

Le comptable public est défini par l’article 15 du décret n° 0349 portant règlement général sur
la comptabilité publique , article 16 de la Directive n°07/2009 : « Est comptable public tout
agent public régulièrement habilité pour effectuer, à titre exclusif, au nom de l’État ou
d’un organisme public, des opérations de recettes, de dépenses, ou de maniement de titres,
soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écritures,
soit par l’intermédiaire d’autres comptables… ». Le même article dans son paragraphe3
définit le comptable de fait : il s’agit de « toute personne qui, sans avoir la qualité de
comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public,
s’immisce dans la gestion de deniers publics… ». Sous le bénéfice de ces précisions, on peut
relever en pratique une diversité de comptables publics. Aux termes des dispositions de
l’article 16 du décret n°0349 portant règlement général sur la comptabilité publique, article
17 de la Directive n°07/2009, « Les différentes catégories de comptables publics sont : les
comptables deniers et valeurs ; les comptables d’ordre… ».

Les comptables deniers et valeurs sont des personnes habilitées, affectées au maniement et à
la conservation des fonds publics, des valeurs qui sont des valeurs de portefeuille, bons,
traites, obligations, rentes et actions de société. Les comptables deniers et valeurs sont :

- les comptables directs du Trésor ;

- les comptables des administrations financières ;

- les agents comptables des établissements publics ;

-les comptables des budgets annexes.

Les comptables d’ordre sont ceux qui centralisent et présentent dans leurs écritures et leurs
comptes les opérations financières exécutées par d’autres comptables. De même, une autre
distinction est faite entre les comptables principaux qui rendent leurs comptes à la Section
des comptes de la Cour suprême d’une part, et les comptables secondaires dont les
opérations sont centralisées par un comptable principal auquel il rend compte. Le comptable
supérieur est le comptable qui a sous son autorité hiérarchique un ou des comptables
subordonnés.
-le rôle des comptables publics

Cet article 15 consacré aux comptables publics, est fondamental en raison de sa définition de
cette catégorie particulière d’agents de l’Etat. Cette définition est très précise et comprend
d’importants et nombreux éléments :
- le comptable public doit être régulièrement habilité pour exercer cette fonction : son
habilitation consiste à rendre cet agent légalement apte à réaliser certains actes administratifs,
en l’occurrence et principalement à tenir la comptabilité publique, encaisser les recettes et
payer les dépenses publiques ;
- le comptable public exerce cette fonction à titre exclusif ;
- comme l’ordonnateur, dans l’exercice de sa fonction, le comptable public agira au nom de
l’Etat ou d’un établissement public, c’est-à-dire que par l’acte de payer la dépense publique il
sera considéré comme un responsable public ;
- le comptable public est apte à effectuer trois catégories d’opérations financières :
l’encaissement des recettes, le paiement des dépenses et les maniements des titres publics,
qu’ils soient de nature monétaire ou ne le soient pas ;
- la nature des titres qu’il manipule sont de nature monétaire (deniers), ou ne le sont pas
(obligations, titres représentatifs de valeurs, etc.) ;
- le comptable public est désigné comme gardien des deniers et valeurs de son poste
comptable, ce qui induit une obligation de surveillance et, en cas de carence, la mise en jeu de
sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;
- il exécute l’ensemble des opérations qui lui sont confiées soit par virement interne
d’écriture, c’est-à-dire par des écritures comptables ne mettant en relation que les comptes de
sa comptabilité, soit par l’intermédiaire d’autres comptables dont la comptabilité retrace les
opérations faites pour son compte. L’alinéa 3 de cet article 15 définit le comptable de fait
comme celui qui exerce les fonctions de comptable public sans y être désigné, de sa seule
initiative et sous sa responsabilité. Cette définition est essentielle pour distinguer, comme en
négatif, celui qui recouvre des recettes et exécutent des paiements de dépenses publiques sans
en avoir le titre ni l’habilitation. Cette situation de comptable de fait est très suivie par la
Section des comptes.
Contrairement à l’ordonnateur, le comptable a des obligations strictement définies : sa
compétence est toujours une compétence liée. Tout ce qu’il doit faire, ou ne pas faire, est
prévu et strictement défini par les textes. Il n’a pratiquement jamais de liberté de choix, il n’a
presque jamais à faire preuve d’initiative. L’idée essentielle du principe de la séparation des
ordonnateurs et des comptables est de permettre un contrôle réciproque, en particulier un
contrôle par le comptable de la régularité des ordres qui lui sont adressés par l’ordonnateur.
Ainsi, il doit vérifier que le paiement qu’on lui demande de faire résulte d’une autorisation
budgétaire, c’est-à-dire que les crédits du chapitre correspondant sont toujours disponibles,
qu’ils n’ont pas déjà été épuisés. Il doit procéder également à toute une série de vérifications,
examiner en particulier si l’ordonnancement est revêtu du visa du contrôleur financier et
s’appuie sur des pièces justificatives qui attestent que le service correspondant a été bien
effectué (règle de service fait). C’est ce personnel assez hétéroclite qui est chargé de mettre
en œuvre conformément à la réglementation financière, les opérations d’exécution de la loi de
finances.

Section 2 : Les opérations d’exécution

Pour mieux appréhender les opérations d’exécution de la loi de finances, on examinera en

premier lieu, l’instrument principal d’exécution des dépenses budgétaires : le crédit
budgétaire (Paragraphe1) avant de présenter en second lieu, la diversité des opérations
(Paragraphe2).

Paragraphe 1 : l’instrument d’exécution des opérations budgétaires : le crédit

budgétaire

Le crédit budgétaire est une autorisation donnée au Gouvernement par le Parlement dans la
loi de finances17, mais c’est aussi une autorisation précisée (ou modifiée) par le pouvoir
réglementaire du Gouvernement .C’est, nous avons vu, une autorisation de dépense accordée
au responsable d’un service pour un objet déterminé, un montant donné et pour une durée
limitée. Eu égard à ce qui précède, il convient de dégager d’abord, les principes généraux
régissant la gestion des autorisations budgétaires avant de distinguer leurs différentes
catégories.

-les principes généraux

Le crédit budgétaire est une autorisation juridique qui permet aux agents chargés de
l’exécution des dépenses d’accomplir une telle opération. Au niveau des différentes
administrations, on n’effectue pas des dépenses en fonction des recettes dont on dispose,
comme c’est le cas pour une entreprise ou pour un particulier. Pour pouvoir effectuer une
dépense, il faut disposer d’une autorisation qui est le crédit budgétaire. À cet égard, l’article
17
Loïc PHILIP, finances publiques, les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier, Paris, PUF, édition
Cujas, 2000, p. 249.
21 de la loi n° 2016-056 du 21 décembre 2016 portant loi de finances pour l’exercice 2017
dispose que « Tout fonctionnaire ou agent de l’État, qui engage les dépenses en dépassement
des crédits ouverts ou qui exécute une dépense sans engagement préalable visé au Contrôle
financier, est personnellement et pécuniairement responsable de son acte sans préjudice des
sanctions administratives et judiciaires ». Donc, en l’absence de crédits, ou en cas de crédits
insuffisants, l’Administration est réduite à l’impuissance.

-c’est une autorisation juridique.

Elle est donnée à une autorité administrative (l’ordonnateur) et lui permet d’engager
financièrement l’Etat dans ses limites. Elle se concrétise par la mise à disposition des crédits
aux ministres, laquelle apparaît comme le lieu de passage obligé entre l’autorisation et
l’exécution des dépenses , c’est-à-dire ,plus généralement, entre le droit budgétaire et la
comptabilité publique. Le crédit, nous l’avons déjà souligné, ne correspond ni à un compte
créditeur sur lequel le ministre pourrait tirer, ni à un prêt comme le crédit bancaire ni à une
somme d’argent dont l’ordonnateur pourrait disposer librement.

-c’est une autorisation conditionnelle.

Cette autorisation est donnée non seulement à un ministre précis, mais également pour une
destination précise (tel service, de tel ministère). Le crédit est spécialisé par chapitre groupant
les dépenses « selon leur nature ou selon leur destination ». Au sein de chaque service, il ne
peut être utilisé que pour telle catégorie de dépense. L’autorisation est aussi donnée pour un
montant déterminé, le crédit est, en principe, limitatif. Enfin, l’autorisation ne vaut que pour
l’année, elle disparaît normalement le 31 décembre, même si la totalité des crédits accordés à
un service n’a pas été utilisée (sous réserve de l’exception des reports de crédit).

- l’autorisation ne vaut pas obligation

Lorsque le Parlement vote une loi ordinaire, le Gouvernement est normalement tenu de
l’exécuter entièrement. Il n’en va pas de même lorsqu’il accorde les crédits à un ministre. A
l’exception de certaines dépenses, qui revêtent un caractère obligatoire, l’inscription de crédits
à un chapitre budgétaire n’entraine aucune obligation d’exécution. Du point de vue de la
portée de l’autorisation budgétaire, on distingue : le crédit ordinaire (ou limitatif), pour lequel
l’autorisation budgétaire s’applique strictement, et les crédits pour lesquels le Gouvernement
dispose d’une marge de liberté plus grande (crédits évaluatifs ou provisionnels).
-les différents types de crédits budgétaires

Traditionnellement, on distingue trois catégories de crédits : les crédits limitatifs, les crédits
évaluatifs et les crédits provisionnels. Toutefois, les dispositions de l’article 19 de la loi de
finances, article 20 de la Directive n°06/2009 ne retiennent que les crédits limitatifs et
évaluatifs. Ainsi, les crédits provisionnels disparaissent de la classification contrairement à la
loi de finances n°060.

- les crédits limitatifs

La nouvelle loi de finances pose comme principe général que tous les crédits de la loi de
finances ainsi que les plafonds d’emplois sont limitatifs (article 19). Les dépenses sur crédits
limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnées que dans la limite des montants inscrits aux
chapitres correspondants. Ils constituent ainsi un plafond que les ordonnateurs ne peuvent
dépasser pendant la période d’exécution du budget (sauf nouvelle autorisation donnée par le
Parlement dans le cadre d’une loi de finances rectificative ou recours à la procédure
exceptionnelle des décrets d’avances).Ce principe connaît cependant une exception : les
crédits évaluatifs.

- les crédits évaluatifs

Ce sont des crédits pour lesquels l’autorisation donnée porte sur l’objet et non sur le
montant de la dépense. Pour les dépenses de cette nature, le chiffre indiqué dans le chapitre
pourra être dépassé (article 19 de la loi n° 028, article 20 de la Directive n°06/2009. Ils
servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de
conventions permanentes approuvées par la loi. C’est le cas de la dépense concernant la dette
publique, les frais de justice et réparations civiles, les remboursements, dégrèvements et
restitutions. Comme ce sont des dépenses juridiques obligatoires, elles peuvent être engagées
même au-delà du chiffre figurant au chapitre correspondant.

-les crédits provisionnels

Ce sont ceux pour lesquels il est très difficile de fixer, à l’avance, un montant précis, car leur
objet est de mettre en œuvre une mesure générale fixée par la loi. Par exemple, l’aide sociale
accordée à telle catégorie de personnes dont on ignore le nombre exact (cas du RMI en
France ; les indigents d’hôpitaux au Mali). Si le montant prévu au chapitre se révèle
insuffisant, une procédure particulière va permettre de l’augmenter par voie réglementaire.
- les modifications de crédits budgétaires

Conformément aux dispositions de l’article 11 de la loi n°2013-028, article 12 de la

Directive, n°06/2009 UEMOA, les crédits budgétaires sont spécialisés par programmes et par
ministères. Néanmoins, afin de permettre au Gouvernement de faire face aux aléas de la
gestion annuelle et lui autoriser une certaine marge de manœuvre des mouvements de crédits
entre programmes peuvent modifier en cours d'exercice la répartition initiale. Ces
mouvements sont constitués principalement par les transferts et virements de crédits.
*Les transferts de crédits modifient la répartition des crédits budgétaires entre programmes
de ministères distincts.
*Les virements de crédits quant à eux modifient la répartition des crédits budgétaires
entre programmes d’un même ministère.
L’article 20 de la loi de finances instaure une limite à l’utilisation de ces mouvements : le
montant cumulé des mouvements (virements et transferts de crédits) ne peut pas excéder 10%
des crédits des programmes concernés : l’assiette des 10% n’inclut que les crédits ouverts en
loi de finances initiale ou loi de finances rectificative et ne comprend donc pas les crédits
reportés. Cette limite doit être interprétée comme concernant aussi bien le programme
d’origine des mouvements que le programme de destination (si l’un des deux programmes a
déjà saturé sa limite de 10%, le mouvement ne pourra être réalisé).
Les mouvements règlementaires de l’article 20 ne concernent pas les emplois : les transferts
ou virements d’emplois entre programmes et ministères ne sont pas autorisés (cf. art. 19). Il
faut noter que le terme de « crédits » de l’article 20 doit s’interpréter comme concernant aussi
bien les crédits de paiement (CP) que les autorisations d’engagement (AE). En effet, dans le
cas où le mouvement ne modifie pas la nature de la dépense (crédits d’investissement) le
transfert des seuls crédits de paiement sans les autorisations d’engagement associées
empêchera le service destinataire du mouvement de consommer les crédits transférés : dans la
réforme, la consommation des AE correspondantes est le préalable impératif à la
consommation des CP pour les dépenses d’investissement.
Enfin, l’article 20 alinéa 5 précise les rapports entre les dotations et les programmes : à
l'exception de la dotation concernant les dépenses accidentelles dont les crédits ne peuvent
être exécutés à partir de cette dotation elle-même et doivent impérativement être rattachés à
un programme du ministère qui se chargera de leur mise en œuvre (article 21, les
mouvements des dotations vers les programmes sont interdits : les dotations ne sont donc pas
concernées par les procédures de virement ou de transfert de crédits.
Paragraphe 2: la diversité des opérations d’exécution

Les opérations d’exécution de la loi de finances comprennent non seulement les opérations
de recettes mais aussi celles de dépenses.

-les opérations de recettes.

Le régime des opérations de recettes diffère sensiblement des opérations de dépenses. Tout
d’abord, la portée juridique de la loi de finances n’est pas du tout la même. Si en matière de
dépenses, la loi de finances se borne à donner une autorisation dont le Gouvernement est libre
de réaliser ou non ; en matière de recettes par contre, la loi de finances établit une obligation.
Sous réserve de cette précision, l’article36 de la loi n°028, article 35 de la Directive
n°07/2009 UEMOA énonce la composition des recettes de l’État : « Les recettes de l’Etat
comprennent : les produits des impôts, de taxes, de droits, les dons et les autres produits
autorisés par les lois et règlements en vigueur ou résultant de décisions de justice ou de
conventions ». Les opérations de recettes se divisent en deux étapes : administrative et
comptable.

-la première étape des opérations de recettes : la phase administrative

Est celle au cours de laquelle sont effectuées les opérations indispensables au recouvrement
ultérieur. Celles-ci supposent préalablement la constatation, la liquidation et
l’ordonnancement de la recette qui doivent être arrêtées en droit et dans leur montant. Cette
phase est attribuée aux ordonnateurs conformément à l’article 39 de la loi n°028 « Dans les
conditions prévues pour chacune d’elles, les recettes sont constatées, liquidées et
ordonnancées avant d’être prises en charge et recouvrées.
La constatation a pour objet d’identifier et d’évaluer la matière imposable.
La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la créance sur les redevables et
d‘indiquer les bases sur lesquelles elle est effectuée.
Toute créance constatée et liquidée fait l’objet d’un titre de perception ou d’un ordre de
recette émis par l’ordonnateur du budget concerné qui en a seul l’initiative. En matière
d’impôts et taxes assimilées, les rôles, les avis d'imposition, les états de liquidation et les
titres de régularisation forment titres de perception. Les redevances pour services rendus et
les autres produits divers et éventuels de l’Etat sont perçus sur ordres de recettes formant
titres de perception des créances constatées par états de liquidation ou décisions
administratives. Toute erreur de liquidation donne lieu, soit à l’émission d’un ordre
d’annulation ou de réduction de recette, soit à l’émission d’un ordre de recette
complémentaire ».
Ainsi, l’article 39 édicte les différentes étapes du processus de la phase administrative de
réalisation des recettes de l’Etat. Cette phase administrative se déroule exclusivement chez
l’ordonnateur ; elle suit les trois étapes suivantes :
1. La constatation des droits : celle-ci identifie la matière imposable basée sur une
autorisation légale de création et une règlementation qui permet de calculer la recette.
2. La liquidation des droits : il s’agit de leur calcul ; celui-ci est fondé sur une
règlementation précise et répond à des critères objectifs. La liquidation des droits ne
s’effectue pas de manière aléatoire ; son calcul est précis et déterminé : les bases de calcul
sont légales et règlementaires.
3. L’ordonnancement de la recette constitue l’ordre de mise en recouvrement de la recette ;
il prend la forme d’un titre de perception : c’est le document par lequel l’ordonnateur donne
l’ordre au comptable public de recouvrer une recette. L’alinéa 3 précise que les impôts et
taxes insérés dans les rôles, états de liquidation et titres de liquidation par les services fiscaux
et douaniers constituent ensemble des titres de perception à recouvrer par les comptables
publics (comptables directs du Trésor ou comptables des administrations financières).
On dénomme « rôle » un document émis par les services fiscaux sur lequel figurent les
noms des redevables d’une taxe ou d’un impôt déterminé. (exemples : un rôle d’impôt sur le
revenu, un rôle d’impôt foncier) ; ce document est accompagné des avis d’imposition
individuels de chaque redevable qui recevra son avis personnel adressé par le comptable
public pour le prévenir qu’il doit payer à sa caisse un montant précis au titre d’un impôt
déterminé avant une date limite précise fixée dans l’avis ; au-delà de cette date, une pénalité
de retard de paiement est prévue.
On dénomme « état de liquidation » un document adressé par les services douaniers à un
comptable public afin de recouvrer un montant dû au titre des droits et taxes douanières.
Les titres de régularisation « sont des documents établis par les services fiscaux et douaniers
pour modifier la liquidation d’un droit ou d’une taxe précédemment émis, soit en raison d’une
erreur de calcul, soit à la suite d’une interprétation erronée de la législation ou de la
règlementation applicable ». Le 4ème alinéa traite de l’ordonnancement et de la perception
des recettes non fiscales de l’Etat, qui sont ordonnancées sous la forme d’ordre de recettes mis
en recouvrement par les comptables publics. Elles prennent la forme d’états de liquidation ou
de décisions administratives.
Le 5ème alinéa traite des erreurs de liquidation : soit l’ordre de recette est annulé (ordre
d’annulation), soit son montant est réduit (ordre de réduction) ou augmenté (ordre de recette
complémentaire). Sans en préciser le détail, l’article 39 énonce aussi les deux étapes de la
phase comptable de la recette qui s’opèrent toutes deux chez le comptable public :
-la deuxième étape des opérations de recettes : la phase comptable

Elle intervient dès la prise en charge par le comptable dans les écritures l’ordre de recettes qui
lui est transmis par l’ordonnateur. Préalablement à l’opération d’encaissement, le comptable
est tenu d’opérer certains contrôles. Concernant le recouvrement, la procédure généralement
suivie est celle de l’état exécutoire. En cas de difficulté de recouvrement, l’Administration
crée elle-même un titre exécutoire sans qu’il soit nécessaire de s’adresser à un juge.

- l’étape de la prise en charge de la recette consiste à l’enregistrer dans les écritures

comptables. La conséquence de cet acte d’enregistrement, de cette prise en charge, est la
responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public dans le recouvrement de cette
recette ;
- l’étape du recouvrement consiste à encaisser par un moyen légal ou règlementaire cette
recette : par caisse, virement bancaire ou postal, ou par compensation avec un titre de dépense
de l’Etat.
La complexité apparente de l’ensemble du processus des recettes de l’Etat est due à la
nécessité de sécuriser le caractère technique de l’émission et du recouvrement, d’établir
correctement les différentes responsabilités de l’ordonnateur (phase administrative) et du
comptable public (phase comptable), et in fine de protéger le citoyen redevable de cette
recette, mais dans le strict respect des lois et règlements.
-les opérations de dépenses publiques.

La dépense publique est définie comme l’usage d’une somme d’argent de fonds et valeurs
pour la satisfaction d’un besoin d’intérêt général ou celle d’un besoin collectif.
Conformément à l’article 10 de la loi n°028, les dépenses budgétaires de l’Etat comprennent
deux grandes catégories : les dépenses ordinaires et les dépenses en capital. Ces dépenses
doivent être autorisées par la loi de finances. L’exécution des dépenses publiques s’opère
suivant soit une procédure ordinaire (normale) soit extraordinaire (simplifiée) d’exécution.
Cette division a pour but de permettre une séparation à l’intérieur des autorités qui exécutent
les dépenses.
-la procédure ordinaire (normale) d’exécution de la dépense publique
Elle comprend quatre étapes qui relèvent d’agents d’exécution différents. Les trois premières
qualifiées de phase administrative incombent à l’ordonnateur. En revanche, la dernière étape
appelée phase comptable est du ressort du comptable public.

-la phase administrative de la dépense publique.

L’article 45 alinéa 1 du décret n°0349 précise que les dépenses sont engagées, liquidées et
ordonnancées avant d’être payées.

L’engagement comporte une définition juridique et une définition comptable.

L’engagement juridique est l’acte par lequel l’État crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une charge (article46 du décret n°0349, article 45 de la
Directive n°07/2009). Tout d’abord, l’engagement d’une dépense est un acte juridique ; c’est
par lui que l’Etat se trouve engagé. Il s’agit donc d’un acte essentiel dont les conséquences
sont importantes. Par cet acte, l’Etat s’engage à payer la livraison du bien ou la prestation du
service qu’il a demandé à un tiers de réaliser pour lui. Dès cet acte, l’Etat prend la
responsabilité de payer si le service fait est constaté. Il apparaît de ce fait comme la
conséquence d’une décision prise par une autorité administrative de faire une opération
comportant une dépense pour l’Etat.
C’est l’acte de naissance de la dette précisait le doyen George Vedel.

Par exemple, une commande de matériel, un marché de travaux publics et la nomination

d’un fonctionnaire sont des actes d’engagement de la dépense publique. Néanmoins,
l’engagement est parfois involontaire ; Par exemple, en matière de responsabilité si un
véhicule du Ministère de l’Economie et des Finances renverse un piéton et le tue, le
dommage causé doit faire l’objet d’une réparation en argent qui constitue une dette pour
l’Etat. C’est le fait matériel de l’accident qui engendre cette dette et qui constitue par lui-
même une opération d’engagement de dépenses. L’engagement doit rester dans la limite des
autorisations budgétaires.

La pratique de l’engagement est indiquée à l’alinéa 2 de l’article 46 du décret n°2014-0349

« … L’engagement comptable de la dépense publique consiste à affecter des crédits au
paiement de la dépense ». Dès l’engagement de la dépense, des crédits budgétaires sont
réservés au paiement de la dépense qui fait l’objet d’un engagement. Cette réservation de
crédits est essentielle car elle interdit leur utilisation à d’autres fins, pour d’autres dépenses,
sous peine de mettre en péril l’engagement de l’Etat à payer ladite dépense. Cette affectation
(ou réservation) de crédit est un acte administratif de précaution opéré par l’ordonnateur pour
l’Etat afin de s’assurer de la capacité de la puissance publique à payer la dépense le moment
venu.
Sous réserve de ces précisions, l’ordonnateur ne peut engager au-delà du montant autorisé sur
la ligne de crédit d’imputation de la dépense. Exemple : un ordonnateur chargé de la gestion
d’une ligne de crédit pour laquelle le Parlement a autorisé 150 millions CFA de dépenses
d’investissement, a déjà engagé 100 millions au titre de deux marchés publics sur cette ligne.
Pour un 3ème marché, l’appel d’offres fait apparaître que le meilleur prix proposé est de 55
millions de F.CFA. Cet ordonnateur ne pourra attribuer, ni conclure le marché en raison de
crédits insuffisants pour payer ce 3ème marché ; il n’a en effet pas le droit d’engager l’Etat
au-delà des 50 millions de dotation disponible de la ligne budgétaire. Le respect de la limite
de dotation des lignes budgétaires est un principe légal institué par l’article 14 de la loi
n°2013-028, article 15 de la Directive 06/2009 portant lois de finances en son article 15 ainsi
rédigé : « Les crédits répartis en programme ou en dotation et décomposés par nature
conformément aux dispositions des articles 11 et 13 de la présente loi constituent des
plafonds de dépense qui s’imposent dans l’exécution de la loi de finances aux ordonnateurs
de crédits ainsi qu’aux comptables… ».
La liquidation

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant exact de la

dépense (article 47 du Décret n°0349, article 46 de la Directive n°07/2009). Constater les
droits du créancier, c’est vérifier que sa créance existe et qu’elle est exigible. Arrêter les
droits du créancier c’est fixé le montant exact de sa créance à la date de la liquidation.
La liquidation est rendue nécessaire par la règle du « service fait ». En effet, L’Etat ne paie
pas d’avance, il paie seulement lorsque son créancier a exécuté le service ou les prestations à
sa charge. En conséquence, la liquidation intervient après service fait, pour constater le
service fait et le montant de la dette de l’Etat.

Cet article définit l’opération de liquidation de la dépense. Il ne s’agit pas d’un acte juridique,
mais d’une vérification, d’un contrôle documentaire qui apporte la preuve que le service a été
fourni ou le bien livré. Cette vérification permet d’aboutir à la détermination de la somme
précise due au prestataire de service ou à l’opérateur qui a livré le bien. Cette vérification
permet d’établir le droit du créancier au paiement par l’Etat de sa créance.
L’alinéa 2 de cet article 47 introduit une notion majeure de l’exécution des dépenses
publiques : la constatation du service fait. Ici encore, cette constatation n’est pas en elle-même
un acte juridique, mais il s’agit de vérifier l’existence d’un document qui établit qu’une
créance est effectivement due.
Exemple : la livraison d’un bien à un service de l’Administration est constatée par un
document de remise de ce bien à son juste destinataire qui en a effectivement pris possession.
Ce document prend souvent la forme d’un bon de livraison signé par un représentant dûment
mandaté par le service administratif concerné et l’opérateur ayant livré le bien.
Des exceptions au principe de paiement après constatation du service fait sont aussi prévues :
les avances et paiements préalables à la livraison du bien ou du service. Ces deux cas sont
limitatifs. En effet, même en cas de réalisation de travaux prévoyant des paiements
échelonnés, les acomptes payés doivent correspondre à certains niveaux de réalisation de ces
travaux, niveaux prévus par le marché.
Exemple : un marché de travaux publics prévoit de payer son bénéficiaire lorsqu’il aura
réalisé 50 %, puis 75 % des travaux. Lorsqu’il se trouvera à ces niveaux d’exécution, ce
bénéficiaire émettra un décompte de travaux correspondant à 50 % ou 75 % du montant total
du marché ; ce décompte sera vérifié par l’ordonnateur ou son représentant sur le site que 50
% ou 75 % des travaux ont bien été réalisés et que le chiffrage de ce décompte est bien exact.
Un document constatant le service fait sera alors élaboré et signé des deux parties,
bénéficiaire du marché et ordonnateur des travaux. Ce document apportera la preuve de la
réalisation partielle des travaux à hauteur de 50 % ou 75 %, et fera partie du dossier
d’ordonnancement et de paiement du montant dû
L’ordonnancement

L’ordonnance est l’acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la

liquidation, l’ordre est donné par l’ordonnateur au comptable assignataire de payer la dette
de l’Etat (article48 du Décret n°0349, article 47 de la Directive n°07/2009. L’accréditation
consiste à donner autorité à l’ordonnateur pour agir en sa qualité dans le cadre de la fonction
qui lui a été assignée. Cet ordonnateur exécute ses opérations d’engagement et
d’ordonnancement, qui sont mis en paiement auprès d’un comptable public précisément
désigné. Celui-ci est appelé le comptable assignataire des dépenses opérées par cet
ordonnateur.
L’assignation de ces dépenses consiste à désigner de façon précise le comptable public qui
donne une imputation comptable définitive à ces dépenses. Cette notion est majeure en ce
qu’elle ne permet pas de mettre en paiement une dépense ordonnancée sans qu’un comptable
public ne soit expressément désigné pour le faire.
Exemples :
1. le Payeur Général du Trésor est désigné comme le comptable public assignataire des
dépenses des administrations centrales, sauf s’il a été mis en place des comptables publics
particuliers assignataires de tel ou tel ministère ;
2. Le comptable public qui règle à titre principal les dépenses d’une commune est comptable
assignataire des dépenses de cette commune ;
3. L’agent comptable nommé auprès d’un établissement public national est assignataire des
dépenses de cet établissement.
Le respect de cette règle d’assignation des dépenses engagées et ordonnancées par un
ordonnateur auprès d’un comptable public précisément désigné est un facteur important de
rigueur et d’ordre dans la gestion des finances publiques.
Il est matérialisé par l’établissement d’un mandat de paiement. L’ordonnancement est un
acte administratif important puisque sans ordonnancement, un comptable public ne peut
payer. Il est considéré comme un acte volontaire et discrétionnaire de l’administration
publique. Il n’existe aucun recours possible pour sanctionner tout retard ou tout refus de
l’ordonnancement. Le respect de cette phase administrative aboutit au paiement de la
dépense.

-la phase comptable de la dépense publique : Le paiement

Le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette (article 50 du Décret n°0349,
article 49 de la Directive n°07/2009). Le paiement est un acte matériel de décaissement.
L’acte de paiement de la dépense publique, est une étape unique de la phase comptable du
circuit de la dépense. Il s’agit d’un acte de libération, c’est-à-dire d’un acte qui libère l’Etat de
sa dette. Cet acte est important car le paiement ne permet plus au créancier de réclamer le
montant de sa créance : en droit, on dit que cet acte de paiement éteint la créance. Il convient
donc que l’Etat procède à ce paiement avec la plus grande attention afin que sa dette soit
effectivement apurée ; cette tâche est de la responsabilité d’un seul agent de l’Etat : le
comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire peut être engagée.

Le paiement de la dette de l’Etat intervient après l’exécution du service ou la livraison du

bien, et non avant, sauf pour le versement des subventions, avances ou allocations où le
paiement intervient sur la base d’une décision de l’ordonnateur. Pour ce qui concerne le
paiement de la dette, le paiement intervient à sa date d’échéance. Ces différentes situations
sont en ligne avec les pratiques internationales.
Lorsqu‘à l’occasion des contrôles prévus en matière de dépenses, des irrégularités sont
constatées par les comptables, ceux-ci sont tenus de refuser le visa de la dépense. Les
comptables sont tenus d’adresser aux ordonnateurs et au ministre chargé des finances une
déclaration écrite et motivée de leurs refus de visa, accompagnée des pièces rejetées. En cas
de désaccord persistant, l’ordonnateur principal, après avoir recueilli l’avis consultatif du
ministre chargé des finances, peut réquisitionner le comptable selon les dispositions prévues
par les réglementations nationales. Dans ce cas, le comptable procède au paiement de la
dépense, et annexe au mandat, une copie de sa déclaration de rejet et l’original de l’acte de
réquisition qu’il a reçu. Une copie de la réquisition et une copie de la déclaration des rejets
sont transmises à la Section des Comptes et au ministre chargé des finances et publiées.
Toutefois, les comptables ne peuvent déférer à la réquisition de l’ordonnateur dès lors que le
refus de visa est motivé par
-l’indisponibilité de crédits ;
-l’absence de justification du service fait, sauf pour les avances et les subventions ;
-le caractère non libératoire du règlement.
Lorsque le comptable obtempère, en dehors des cas ci-dessus, à l’ordre de payer de
l’ordonnateur, il cesse d’être responsable personnellement et pécuniairement de la dépense en
cause. Dans ce cas, la responsabilité est transférée à l’ordonnateur.
-la procédure simplifiée d’exécution de la dépense publique

Cette procédure concerne les régies et les dépenses payables sans ordonnancement préalable.

-les régies de recettes et les régies d’avances.

La procédure normale d’exécution de la dépense publique est réputée longue, lourde et

tatillonne d’où la nécessité de prévoir d’autres modes de règlement du budget prenant en
compte les préoccupations d’urgence et de montant du budget. En clair, les régies de recettes
et d’avances visent à prendre en charge les dépenses urgentes et les menues dépenses. Telle
est l’ambition de l’institution des régies dans les services. Les régies d’avances et les régies de
recettes sont créées par arrêté du Ministre de l’Economie et des Finances sur proposition du
Ministre de tutelle du service auprès duquel la régie est placée et après avis du Directeur
national du Trésor et de la comptabilité publique. Le régisseur est nommé par arrêté conjoint
du Ministre de chargé des finances et du Ministre de tutelle du service auprès duquel la régie
est placée après avis du Directeur national du Trésor et de la comptabilité publique. Il peut
être un agent administratif comme un comptable.

-les dépenses payables sans ordonnancement préalable

Il s’agit d’une dérogation à la procédure normale d’exécution de la dépense publique dans la

mesure où elles concernent des catégories de dépenses qui peuvent être payées sans être
préalablement ordonnancées contrairement aux dispositions de l’article45 du décret n°0349.
Le paiement sans ordonnancement préalable existe lorsque le comptable public paie une
dépense sans que celle-ci ait été auparavant ordonnancée, c’est-à-dire qu’un mandat de
paiement régulier n’ait été émis par l’ordonnateur lui intimant l’ordre de payer une dépense.
Le décaissement de cette dépense s’effectue sans un ordre de paiement. Cette procédure
légale, mais exceptionnelle au regard du droit commun, doit être régularisée aussitôt que
possible afin que l’opération budgétaire soit entièrement et régulièrement retranscrite dans la
comptabilité de l’ordonnateur. Exemple : les traitements et salaires sont parfois payés dans les
Etats sous forme de PSOP. Leur régularisation, c’est-à-dire leur ordonnancement, doit
intervenir au plus tôt afin que la comptabilité budgétaire tenue par l’ordonnateur retrace la
réalité de l’exécution budgétaire et soit en phase avec la comptabilité générale de l’Etat tenue
par le comptable public. La liste est fixée par le Ministre de l’Economie et des finances ainsi
que les modalités de leur régularisation.
Chapitre 3 : le contrôle de l’exécution de la loi de finances

Il n’y a pas de bonne gestion des finances publiques sans un système de contrôle efficace. C-
D. KOFFI, ancien Président du Conseil des Ministres des Finances de l’UEMOA disait que:
« La fonction de contrôle est inhérente à la nécessité de rechercher l’efficacité et l’efficience
et de parvenir à une gestion transparente et optimale des ressources financières et
matérielles ». Le contrôle s’impose dans la mesure où les ressources de l’Etat proviennent
essentiellement d’un prélèvement fiscal. Par conséquent, il appartient aux contribuables de
demander comptes à ceux qui sont chargés de manier les deniers publics. C’est ce que dit
l’article15 de la déclaration française des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 en
ces termes : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son
Administration ».

Cette volonté de soumettre les gestionnaires de deniers publics à l’obligation de rendre

compte est aussi consacrée par l’article 90 de la loi n°028, article 85 de la Directive
n°07/2009 « Sans préjudice des pouvoirs de l’Assemblée nationale, les opérations d’exécution
du budget de l’État sont soumises à un double contrôle, administratif et juridictionnel ». Dans
ces conditions, l’institution d’un régime de responsabilité s’appliquant sur les gestionnaires
de deniers publics et qui sanctionne les irrégularités constatées lors de l’exécution de la loi de
finances trouve toute sa justification.

Pour revenir au concept de “ Contrôle“, le terme lui-même est assez ambivalent parce qu’il
renvoie autant à la maîtrise ou la direction d’un processus (si l’on l’appréhende dans
l’acception anglo-saxonne de « to control » qu’à la vérification de la conformité d’un acte
posé (ou à sa régularité, ou encore à sa légalité) au regard des textes en vigueur ; c’est-à-
dire l’idée que renvoie le thème du « contrôle ». Dans certains pays anglo-saxons, c’est
plutôt le terme « audit » qui est préféré à celui de contrôle, en ce sens que ce dernier
concept met davantage l’accent sur la recherche de la performance de l’action
administrative, qui semble mieux adapté aux impératifs de la gestion moderne.

Sous le bénéfice de ces précisions, le terme sera pris dans le sens proposé par le professeur
Jean-Pierre FABRE. Ainsi selon ce dernier, le contrôle en matière de finances publiques
évoque « l’idée de vérification, c'est-à-dire le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle
qu’on la déclarée ou telle qu’elle doit être par rapport à une norme donnée »18.

Le contrôle de l’exécution du budget répond à une double nécessité. Financièrement, il

permet d’éviter la dilapidation des fonds publics. Politiquement, il donne au Parlement la
possibilité d’intervenir en matière financière et d’asseoir son autorité. Eu égard à ce qui
précède et pour être pertinent, le cours exposera les formes de contrôle de l’exécution de la
loi de finances (Section 1) qui aboutissent le plus souvent à l’engagement de responsabilité
des acteurs (Section 2).

Section1 : Les formes de contrôle de l’exécution de la loi de finances.

Les formes de contrôle de l’exécution de la loi de finances peuvent être classées suivant le
moment, la nature, l’objet ou les organes chargés du contrôle.

*Le choix du moment.

-le contrôle peut être préalable ou à priori, en cours ou à posteriori.

Le contrôle à priori est essentiellement exercé par le contrôleur financier. C’est un contrôle
préventif qui présente des avantages et des inconvénients. Comme avantages, le contrôle
intervenant au début de l’opération de dépense publique permet de déceler les irrégularités et
les faire disparaître avant que l’opération ne devienne définitive. Par contre, les inconvénients
se manifestent par le fait que s’il est approfondi, le contrôle préalable ralentit

18
Jean-Pierre Fabre, le contrôle des Finances publiques, Paris, PUF, 1968, P8.
considérablement l’action administrative et se traduit par un transfert de responsabilité des
gestionnaires vers les contrôleurs.

- le contrôle en cours d’exécution.

Intervenant au cours du processus d’exécution des opérations budgétaires, ce contrôle est le

fait d’agents du ministère des finances et des corps de contrôle ou d’inspections existant dans
tous les ministères.

-le contrôle à posteriori

Parce qu’il intervient après l’exécution des opérations budgétaires. Il permet d’apprécier soit
la régularité soit la qualité de la gestion et éventuellement de sanctionner les irrégularités et
les mauvaises gestions.

*Le choix de la nature du contrôle.

Ce contrôle porte d’une part sur la régularité c'est-à-dire qu’il tend à vérifier que les recettes et
les dépenses publiques ont été exécutées conformément aux règles de la comptabilité publique
en matière d’engagement, d’ordonnancement et de paiement et d’autre part sur la qualité de la
gestion qui tend à apprécier l’efficacité des gestions publiques.

*Le choix de l’objet contrôlé

Limité à l’origine aux services publics, soumis aux règles de la comptabilité publique, le
contrôle s’applique désormais, à tous les organismes bénéficiant du concours financier d’une
personne morale de droit public et même aux organismes faisant appel à la générosité
publique.

* Le choix des organes autorités de contrôle.

On oppose traditionnellement les autorités d’endo-contrôle (chargées du contrôle interne) et

les autorités d’exo-contrôle (chargées du contrôle externe). Sous réserve de ces précisions et
pour des raisons pédagogiques, nous ne retiendrons ici que la traditionnelle classification qui
distingue le contrôle interne (Paragraphe 1) du contrôle externe (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : le contrôle interne de l’exécution budget.

Le contrôle interne est le contrôle administratif de l’exécution du budget. Il est désigné sous le
vocable d’endo-contrôle. Selon l’article 90 alinéa 2 de la loi n°028 « Le contrôle
administratif est le contrôle de l’administration sur ses agents, incluant le contrôle interne
a priori, concomitant et a posteriori ». Le contrôle administratif s’exerce soit sous la forme
de contrôle hiérarchique(A), soit sous la forme de contrôle organique par l’intermédiaire de
corps et organes de contrôle spécialisés(B).

A-Le contrôle administratif hiérarchique

Le contrôle hiérarchique est traditionnellement défini en droit administratif comme celui

exercé par le supérieur sur les actes juridiques de ses subordonnés avec faculté de
modification, d’annulation et de substitution. Celle- ci adresse des circulaires ou instructions
sur la manière dont les décisions doivent être appliquées. Le supérieur hiérarchique peut
annuler ou réformer les décisions irrégulières de ses subordonnés car, en principe, ces
dernières engagent sa propre responsabilité. Le pouvoir hiérarchique, lorsqu’il s’applique en
matière financière, s’exerce différemment selon qu’il porte sur les comptables ou sur les
ordonnateurs. Ainsi le comptable supérieur doit exercer un contrôle hiérarchique sur les actes
des comptables subordonnés. De même, il appartient à chaque directeur ordonnateur d’exercer
un contrôle hiérarchique permanent sur l’exécution des dépenses de son service.

Exemples : 1. un ordonnateur délégué doit contrôler les activités d’un ordonnateur secondaire
placé sous ses ordres ;

2. un comptable supérieur du Trésor doit contrôler la comptabilité des comptables

subordonnés de sa circonscription financière.

B-Le contrôle administratif organique

Le contrôle administratif organique au Mali est exercé par l’Inspection des finances, le
Contrôle général des services publics et la Direction nationale du contrôle financier

-l’Inspection des finances :

C’est un organe de contrôle du ministère de l’économie et des finances au même titre que les
inspections départementales des autres ministères. Comme les inspections des autres
départements, l’IF a une double vocation de contrôle administratif et financier. Cependant,
c’est l’aspect financier du contrôle qui l’emporte du fait que les missions du ministre de
l’Economie et des Finances sont surtout d’ordre financier comme le souligne le professeur S.
YONABA citant P. LALUMIERE : « L’inspection des finances constitue véritablement l’œil
et l’oreille de cette autorité »19. Elle est placée sous l’autorité directe du ministre de
l’Economie et des Finances et le personnel de l’inspection des finances est assez réduit.
19
S. YONABA, les finances de l’Etat Burkinabé, op.cit. p.262
-le Contrôle général des services publics

Les attributions et le mode de fonctionnement du contrôle général des services publics sont
fixés par l’ordonnance n°00-051/P-RM du 27 septembre 2000 portant création du contrôle
général des services publics, et du décret n°01-067/P-RM du 12 février 2001 fixant son
organisation et ses modalités de fonctionnement. Il apparaît comme le plus important des
services de contrôle a posteriori de la gestion des services de l’État. Placée sous l’autorité du
premier ministre, la structure a pour mission selon l’article 2 de son ordonnance de création :
 le contrôle et l’inspection des départements ministériels, des administrations, des
services et des établissements publics et semi-publics, des organismes de toute nature faisant
appel, directement ou indirectement, au concours financier de l’État et des collectivités
publiques ;
 le contrôle de l’exécution du budget d’État, des budgets régionaux, des budgets des
collectivités et organismes personnalisés, des comptes hors budgets ;
 la vérification des opérations des ordonnateurs, des comptes des comptables publics de
deniers et de matières ;
 la recherche d’éventuelles pratiques de corruption ou de délinquance économique ou
financière dans les services ou organismes contrôlés, à ce titre, il effectue, à la demande de
l’autorité hiérarchique ou sur initiative propre après consultation de ladite autorité, toutes
enquêtes ou missions particulières. Ainsi dans le cadre de l’exercice de ces attributions, le
contrôle général des services publics veille à apprécier la moralité des dépenses publiques
ainsi que la régularité des opérations financières et comptables ; évaluer l’efficacité du service
ou de l’organisme, notamment dans ses relations avec son environnement, en particulier ses
usagers. Il doit également apprécier l’existence d’un dispositif de contrôle interne et
l’adéquation des moyens aux missions. Le contrôle général des services publics doit, à l’issue
des missions de contrôle, de vérification, d’enquête, proposer la prise de mesures destinées à :
 mettre un terme aux pratiques irrégulières constatées ;
 améliorer la gestion et le fonctionnement du service ou de l’organisme, en particulier
ses prestations ;
 mettre en place, le cas échéant, un dispositif adéquat de contrôle interne ;
 ajuster les moyens aux missions.
-le contrôle exercé par le Contrôle financier

IL est pris ici dans un sens bien précis. Il s’agit selon le professeur L. PHILIP « D’une forme
particulière de contrôle qui s’exerce sur les décisions financières de certains ordonnateurs et
qui constituent la principale modalité du contrôle a priori »20. Dans cet ordre d’idées, le
contrôle a priori serait le contrôle exercé avant l’exécution de la dépense publique. Aussi, il
convient de rappeler que le contrôle a priori de la dépense publique a été mis en place
d’abord en France en 1890 avant d’être étendu aux colonies d’Afrique occidentale française
en 1959. Ainsi, ce fut d’abord le contrôle des dépenses engagées. Chaque département avait
en son sein, un service chargé du contrôle des dépenses engagées de son ministère et le
contrôleur était nommé par le ministre lui-même. En août 1922, un changement notoire
intervient, c’est l’intervention du ministre de l’Economie et des Finances dans la nomination
du Contrôleur financier. Enfin, en 1956 une dernière évolution va intervenir avec
l’apparition du terme contrôleur financier qui ne sera plus nommé conjointement mais par le
seul ministre de l’Economie et des Finances dont il sera le représentant auprès des
départements financiers. C’est ce contrôle financier raffiné qui sera implanté dans les colonies
d’A.O.F et singulièrement au Mali en 1959 à travers la loi N°59-23/AL-RS du 22 Mai 1959
portant création du contrôle financier de la République Soudanaise. Il sera érigé en Direction
nationale par l’ordonnance N°85-30 /P-RM du 19 décembre 1985 portant création de la
Direction nationale du contrôle financier. Ce contrôle préventif va s’intégrer dans le système
de contrôle des finances publiques de l’U.E.M.O.A à travers la directive n°05/97 relative aux
lois de finances. Son ancrage sera renforcé par les nouvelles directives n°06 et 07/ 2009
avec beaucoup d’innovations.

Paragraphe 2 : Le contrôle externe de l’exécution du budget

Le contrôle externe de l’exécution du budget repose d’une part, sur la traditionnelle

distinction contrôle parlementaire et juridictionnel (A) et d’autre part sur un nouveau type de
contrôle externe qui est celui du Bureau du Vérificateur Général (B).

A-Le contrôle parlementaire et juridictionnel

- Le contrôle parlementaire.

Dans les Etats démocratiques, le contrôle de l’exécutif est une tâche essentielle des
parlementaires. En effet, il revient aux parlementaires de s’assurer que le budget a été exécuté
par le gouvernement conformément aux autorisations données .Dans le schéma des contrôles
de l’exécution des lois de finances, le contrôle politique opéré par le parlement tient en
principe la première place. Ayant initialement autorisé la mise en œuvre des opérations de

20
L. Philip, finances publiques, les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier, op, cit, p.338.
recettes et de dépenses, il suit le déroulement puis se prononce sur l’exécution définitive du
budget. Cependant, dans la pratique, le contrôle parlementaire de l’exécution du budget est
loin d’occuper une place prééminente, ayant un caractère formel. Ce contrôle peut être
effectué soit en cours d’exécution soit en fin d’exécution

- le contrôle parlementaire en cours d’exécution.

Bien qu’il dispose de moyens non négligeables pour suivre le budget au fur et à mesure de son
exécution, le parlement exerce en ce domaine un contrôle relativement faible.

- le contrôle parlementaire en fin d’exécution : loi de règlement

Parce que le cycle budgétaire s’ouvre avec l’autorisation parlementaire, cette institution
trouve là la raison profonde de son existence ; il est donc tout à fait normal que ce soit elle qui
l’achève. Telle pourrait être l’illustration d’une espèce de « parallélisme de forme
budgétaire » qui veut que celui qui autorise, avalise après coup. La plupart des pays modernes
pratiquent cette formule de validation législative du budget aussi bien en Europe (Allemagne,
Pays Bas, Danemark) qu’en Afrique (Maroc, Sénégal, Mali et entre autres).

La loi de règlement permet au parlement de prendre acte de la gestion du gouvernement, de

donner des autorisations, d’annuler les crédits non utilisés de façon à faire concorder les
autorisations avec les opérations effectivement exécutées. L’examen de loi règlement est
l’occasion d’un véritable contrôle a priori. Au risque d’enfoncer des portes ouvertes, on peut
s’empêcher de rappeler, à la suite d’éminents auteur que Dans notre système financier, qui se
ressent de la forte influence du dispositif en vigueur en France, un tel contrôle se matérialise
par l’adoption d’une loi dite de règlement qui ne donne pas lieu à d’âpres débats ; c’est dire
que sa portée politique n’est pas en rien comparable à celle de la loi initiale. Elle reste très
limitée, pour ne pas dire plus.

-l’objet de la loi de règlement

Le contrôle a posteriori de l’exécution du budget institué sous la restauration en France par la
loi du 15 mai 1818, représentait un acte politique très important lorsque «La loi des
comptes » était l’une des rares occasions par laquelle le parlement porte un jugement sur la
politique du gouvernement. En revanche, avec l’installation progressive du pouvoir
parlementaire et sa consolidation, le vote relatif au budget exécuté a connu un certain
désintérêt, étant devenu un rite, une formalité annuelle vidée de sa signification d’origine.
L’objet de la loi de règlement est cependant important. Comme l’indique l’article 4 de la loi
n°028 « la loi règlement constate les résultats financiers de chaque année et rend compte de
l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits ». La loi de règlement comporte
ainsi en réalité plusieurs aspects ; d’une part elle constate et arrête le montant des recettes et
des dépenses budgétaires ; d’autre part, elle approuve (ou plus exactement) les éventuels
ajustements de crédits en cours d’exécution non utilisés). Enfin elle détermine le résultat
d’ensemble des opérations de trésorerie de l’Etat.

-Procédure

Le projet de loi règlement est préparé par le Gouvernement avec la collaboration de la

Section des comptes comme le prévoit l’article 62 de la loi n°028, article 63 de la Directive
n°06/2009. Le texte doit comporter différentes annexes, dont le rapport général de conformité
entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres. Le projet de loi
de règlement doit être déposé et distribué au plus tard avant la fin de l’année qui suit
l’exécution du budget, de manière à permettre une clôture des comptes sans trop de retard.

Cette exigence qui est respectée dans l’ensemble au Mali depuis l’année 2004, ne donne pas
toutefois la possibilité d’un examen immédiat par le Parlement ; déposé généralement au
mois de décembre, le projet ne peut être discuté matériellement que courant 1 er trimestre de
l’année suivante, après par conséquent que le nouveau projet de loi de finances initiale pour
l’année à venir ait été examiné.

- Le contrôle juridictionnel.

Il est exercé par la Section des comptes de la Cour suprême. Aux termes des dispositions de
l’article 74 de la loi n°028, article 75 de la directive 06/2009 « La juridiction des comptes
juge les comptes des comptables publics… ». Néanmoins, seuls les comptes des comptables
principaux sont jugés par la Section et la procédure est inquisitoriale, écrite, sécrète et
contradictoire. Le jugement des comptes peut aboutir aux types d’Arrêt suivants :

-l’Arrêt de décharge : est pris lorsque le compte se révèle exact, c'est-à-dire lorsqu’il est ni
déficitaire ni excédentaire.
-l’Arrêt de quitus reconnaît également comme l’arrêt de décharge que la gestion du
comptable public est régulière et que le compte examiné est exact, mais il n’est prononcé que
lorsque le comptable public quitte définitivement ses fonctions et non son poste pour un autre.
-l’Arrêt de débet est prononcé dans le cas où la gestion du comptable est jugée entachée
d’irrégularité ou lorsque le compte se présente en déficit ce qui n’implique pas nécessairement
un détournement de deniers publics.
-l’Arrêt d’avance intervient lorsque le compte est excédentaire soit que le comptable a
encaissé au-delà de ce qui lui est dû soit qu’il y a erreur de calcul. Malgré la multiplicité des
structures de contrôle au Mali, le contrôle des finances publiques semble peu efficace.

B- Le Bureau du Vérificateur Général(BVG)

L’institution du Bureau du Vérificateur Général s’inscrit dans le cadre de la recherche d’une

meilleure efficacité du contrôle en vue de renforcer la transparence et la bonne
gouvernance. C’est dans ce cadre qu’un projet de loi fut à cet effet transmis à l’Assemblée
nationale et suite aux débats parlementaires du 11 août 2003, la loi n°03-30 du 25 août 2003
instituant le Vérificateur général fut adoptée. Cette loi instituant le Vérificateur général définit
en son article 2 les missions qui lui sont assignées, à savoir :

- l’évaluation des politiques publiques à travers un contrôle de performance et de qualité

des services et organismes publics et en particulier des programmes et projets de
développement ;
- le contrôle de la régularité et la sincérité des opérations de recettes et de dépenses
effectuées par les Institutions de la République, les administrations d’État, les collectivités
territoriales, les établissements publics ou tout autre organisme bénéficiant du concours
financier de l’État ;
- la proposition aux autorités publiques de mesures et actions propres à assurer une
meilleure adéquation du coût et du rendement des services publics, à rendre plus pertinent
l’emploi des ressources publiques et d’une façon générale, à garantir le fonctionnement
régulier des organismes et structures publics 21.Ainsi, dans tous les domaines d’activités ou
l’État engage directement ou indirectement des fonds, le Vérificateur général a mission de
s’assurer de leur bonne gestion.
- organisation et fonctionnement.

Les modalités d’organisation et de fonctionnement du B.V.G. sont fixées par la loi instituant
le vérificateur général dans la mesure où cette loi n’a pas de décret d’application. Ainsi, il
importe de combiner les articles 7 à 20 pour comprendre le fonctionnement de l’institution.

21
Article 2 de la loi n° 03-30 du 25 août 2003, op.cit.
Ils précisent d’abord, les conditions de nomination du vérificateur général, son adjoint, la
composition du bureau mis à sa disposition, les conditions d’entrée en fonction.

Ensuite, son indépendance, son auto-saisine ainsi que sa saisine par les citoyens, ses
procédures de contrôle particulièrement le principe du contradictoire, ses pouvoirs de
contrôle. Enfin, l’obligation d’élaborer le rapport annuel, son contrôle, son statut juridique
ainsi que son régime de rémunération.

Section 2 : Les responsabilités en matière d’exécution du budget.

Les responsabilités en matière d’exécution des budgets publics concernent les acteurs
principaux : les ordonnateurs (paragraphe 1) et les comptables publics (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : La responsabilité des ordonnateurs
Nous examinerons ici la responsabilité des ministres ordonnateurs (A) avant celle des
fonctionnaires ordonnateurs (B)
A-La responsabilité des ministres ordonnateurs
Pour lutter contre les entorses à la législation financière, on a voulu organiser la responsabilité
des ordonnateurs. Historiquement, le principe de responsabilité des ordonnateurs en raison de
la violation des règles budgétaires et financières qu’ils pourraient commettre a été introduit en
droit financier français par la loi du 25 septembre 1948 relative à la création d’une juridiction
spécialement chargée d’en connaître :la Cour de discipline budgétaire devenue ensuite Cour
de discipline budgétaire et financière. La mesure était à bien des égards novatrice ; en effet,
elle venait compléter le dispositif du contrôle juridictionnel des recettes et des dépenses
publiques en l’étendant à l’ordonnateur et elle mettait fin ainsi à un système déséquilibré dans
lequel jusque-là, la responsabilité encourue au titre de la gestion des deniers publics ne pesait
que sur les seuls comptables publics ou sur les personnes ayant agi comme comptable de
fait.

La responsabilité des ministres ordonnateurs est consacrée dans le droit financier malien par
l’article 75 de la loi n°028 portant loi de finances, article 76 alinéa1 de la directive n 06/
2009« Les membres du Gouvernement et les Présidents des institutions constitutionnelles
encourent en raison de l’exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la
Constitution». La responsabilité à laquelle ces différents textes précités renvoient dans la
Constitution est à la fois politique et pénale. La responsabilité politique est prévue par
l’article 78 de la Constitution. En revanche, la responsabilité pénale est instituée par l’article
95 de la même Constitution.
B-La responsabilité des fonctionnaires ordonnateurs.

Le dispositif de sanction des fonctionnaires ordonnateurs a toujours existé dans le droit

financier malien. Cependant, à l’instar de celui des ministres, la responsabilité des
fonctionnaires ordonnateurs a connu très peu d’application.

La responsabilité des fonctionnaires ordonnateurs est prévue par l’article 76 de la loi n°028,
article, 77 de la Directive n°06/2009 « Sous réserve des dispositions de l’article 75 de la
présente loi, les ordonnateurs de l’Etat et des autres organismes publics encourent une
responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale et civile sans préjudice des sanctions qui
peuvent leur être infligées par la juridiction des comptes à raison de fautes de gestion dans
les conditions définies par les articles 77 à 80 de la présente directive».

Les fonctionnaires ordonnateurs sont ceux parmi la masse de fonctionnaires de l’État qui ont
le pouvoir d’engager, liquider et ordonnancer les dépenses du budget. Les sanctions
applicables aux ordonnateurs en cas de non-respect de la procédure d’exécution de la dépense
publique sont prévues aux articles 108 et 109 de la loi n°96-071 du 16 décembre 1996 portant
loi organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour suprême et la
procédure suivie devant elle.

Se faisant, la Section des Comptes punit d’amende d’un montant de 50 000 à 300000 franc
tout ordonnateur qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière
de contrôle financier portant l’engagement des dépenses. Qui pour dissimuler un dépassement
de crédit aura imputé irrégulièrement une dépense, qui aura engagé les dépenses sans avoir
reçu délégation de signature à cet effet, qui aura enfreint les règles relatives à l’exécution des
recettes et des dépenses de l’État ou des collectivités , établissement ou organisme soumis au
contrôle de la chambre ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui est chargé de la
tutelle de ces collectivités, de ces établissements ou organisme aura donné son approbation
aux décisions incriminées ;qui aura omis sciemment de souscrire les déclarations qu’elle est
tenue de fournir aux administrations fiscales ou aura fourni sciemment des déclarations
inexactes ou incomplètes. Il s’agit d’une gamme de fautes de gestion qui entraine pour les
ordonnateurs les amendes prévues à l’article 108 al.

Paragraphe2 : La responsabilité des comptables publics

L’étude de la responsabilité des comptables nécessite non seulement l’analyse de sa nature(A)

mais aussi ses garanties(B).
A-La nature de la responsabilité des comptables publics

Les comptables publics sont des agents qui relèvent, en tant que fonctionnaires, des règles
générales du statut de la fonction publique. Cependant, si les règles générales du statut de la
fonction publique s’appliquent aux comptables, ceux-ci sont traditionnellement soumis à un
régime juridique spécial pour leur responsabilité. Ce régime de responsabilité se justifie par le
fait qu’ils sont plus qu’aucun autre fonctionnaire, exposés aux tentations de tout ce qui manie
des deniers qui ne leur appartiennent pas. La responsabilité exceptionnelle du comptable
apparaît comme une garantie contre les détournements éventuels. Depuis longtemps, la
responsabilité spéciale des comptables a été reconnue par la jurisprudence et par divers textes
épars. Au Mali, la responsabilité des comptables publics est régie principalement par l’article
29 du décret n°0349 : la responsabilité des comptables publics se trouve engagée dans les
situations suivantes: Un déficit de caisse ou un manquant en deniers ou en valeurs a été
constaté ; une recette n’a pas été recouvrée ; une dépense a été irrégulièrement payée etc.
Dans ces cas ci-dessus cités, le comptable pourrait voir sa responsabilité personnelle et
pécuniaire engagées sans préjudices des sanctions disciplinaires et pénales.

B-Les garanties de la responsabilité des comptables publics

Le cautionnement et l’hypothèque légale sont le corollaire de la responsabilité pécuniaire du

comptable public en ce qu’elle ne servirait à rien si les deniers perdus ne pouvaient pas être
recouvrés. C’est pourquoi, Le législateur malien comme communautaire a senti la nécessité
d’imposer au comptable public de constituer une garantie au profit de l’État avant toute
prise de fonction. L’État dispose d’une double garantie à l’égard du comptable public
c’est-à-dire le cautionnement et l’hypothèque forcée sur les biens immobiliers. Les garanties
mises à la charge des comptables publics sont destinées à pallier l’insolvabilité éventuelle des
comptables au cas où leur responsabilité pécuniaire serait engagée.

-Le cautionnement : Il s’agit d’une somme d’argent que le comptable est tenu de constituer
avant toute prise de fonction.

-L’hypothèque forcée sur les biens immobiliers. Est un droit réel qui garantit l’État et les
autres collectivités publiques contre la mauvaise gestion des comptables publics, est établi sur
les biens immeubles des comptables publics sans les déposséder.
²