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Le droit du contentieux administratif au service

de l'urgence environnementale : pour un référé-
environnement

Issu de Revue du droit public - n°4 - page 1023

Date de parution : 01/07/2023
Id : RDP2023-4-014
Réf : RDP juill. 2023, p. 1023

Auteur :
Par Elsa Kohlhauer, Centre d'études juridiques de La Rochelle
(CEJLR - EA 3170)

SOMMAIRE

I. — ADAPTER LES CONDITIONS D’ACCÈS AU JUGE : OBJECTIVER LE CONTENTIEUX

A. — Les limites de l’accès au juge en matière environnementale

B. — Les hypothèses d’objectivation des conditions d’accès au juge

II. — ADAPTER LES MODALITÉS DU CONTRÔLE DU JUGE : AUTONOMISER LE CONTENTIEUX

A. — L’inopportunité du recours à la notion de liberté fondamentale

B. — L’opportunité de fondamentaliser la protection de l’environnement

III. — ADAPTER LA PORTÉE DE LA DÉCISION DU JUGE : PRÉVENIR LE CONTENTIEUX

A. — Les limites structurelles du contentieux de la responsabilité

B. — Les ressources offertes par le contentieux de la légalité

De par le monde se multiplient les actions juridictionnelles conduites au nom de la

protection de l’environnement1. Au niveau national, le contentieux environnemental2 se
développe de toute part, devant le juge judiciaire comme devant le juge administratif, et
jusqu’à l’office du Conseil constitutionnel, dont les décisions sont soigneusement
commentées, pour mettre en valeur tour à tour l’audace et la réserve dont il fait preuve dans
le déploiement de la portée de la Charte de l’environnement3.

Toutes ces évolutions jurisprudentielles, le plus souvent soutenues ou provoquées par le

législateur, participent à forger le droit de l’environnement, c’est-à-dire « un droit qui a une
finalité : la protection de la planète, notre maison commune »4. Décliné à tous les degrés de
l’ordre juridique5, le droit de l’environnement fait l’objet d’une « émulation »6 normative,
soutenue par les juridictions sollicitées en ce sens par les justiciables. Le juge judiciaire est
particulièrement mis en valeur par le législateur7, et il a été récemment envisagé de

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renforcer le rôle du Conseil constitutionnel, par la révision de l’article 1er de la Constitution8.

Le juge administratif paraît rester, sur cette question, le parent pauvre de l’autorité
juridictionnelle, écarté naturellement de la dynamique de pénalisation9 que semble
favoriser le législateur. Or, en tant que garant de la légalité de l’action administrative, le juge
administratif pourrait assumer un rôle majeur dans la protection de l’environnement. À
propos de ce qui deviendra la loi Climat et résilience, Frédéric Rolin estime ainsi qu’« en
optant pour le renforcement de la répression pénale plutôt que le développement d’outils
contentieux qui permettent de renforcer les contraintes pesant sur l’Administration, le projet
de loi produit davantage des effets d’image et de communication politique qu’il ne garantit
la mise en place de “l’effectivité” du droit de l’environnement »10.

Le juge administratif n’est toutefois pas dénué de moyens pour participer activement à la
protection de l’environnement : il dispose du pouvoir d’annuler les actes de l’Administration
qui contreviendraient aux normes environnementales ; il peut engager la responsabilité des
personnes publiques et leur enjoindre d’agir plus efficacement contre le réchauffement
climatique11 ; il peut encore protéger les droits des administrés, notamment leur droit à vivre
dans un environnement respectueux de la santé en faisant notamment application de
l’article 1er de la Charte constitutionnelle12. Récemment, il a accepté d’ériger ce même
principe en liberté fondamentale dans le cadre de la procédure de référé inscrite à l’article
L. 521-2 du Code de justice administrative (CJA)13. Aucun de ces mécanismes empruntés au
droit commun du contentieux administratif n’a cependant été instauré en vue de permettre
au juge administratif de participer spécifiquement à la préservation de l’environnement ; il
s’agit toujours de voies procédurales de portée générale, que le juge mobilise
ponctuellement pour faire prévaloir les normes environnementales. Il ne dispose donc pas
de mécanisme spécifiquement dédié, ce qui – comme nous le verrons – compromet
nécessairement son efficacité en la matière.

La discussion du projet de loi Climat et résilience avait pourtant été l’occasion d’envisager la
consécration d’un référé administratif spécialement consacré à la protection de
l’environnement : une mission « flash » conduite par deux parlementaires portait sur le référé
spécial environnement14. Les conclusions du rapport sont toutefois décevantes car, face au
constat d’une certaine cacophonie contentieuse pour faire valoir devant le juge administratif
les intérêts écologiques, les auteurs du rapport préconisent seulement quelques
aménagements marginaux, qui ne seront de toute façon par repris par le texte finalement
adopté. À rebours de ce que suggère ce rapport, il semble plutôt que la valorisation du rôle
du juge administratif dans la protection de l’environnement nécessite la mise en place d’une
nouvelle voie contentieuse, construite à partir de son objet et dès lors adaptée à lui.

Car c’est là que, semble-t-il, le bât blesse : dans l’inadaptation des mécanismes à la
disposition des justiciables pour exiger des autorités administratives le respect des normes
environnementales. En tant que principe juridique, la protection de l’environnement se
distingue en effet des autres catégories dans lesquelles on tente parfois de l’inscrire, au
premier rang desquelles figurent les droits subjectifs. Contrairement en effet à la liberté
personnelle et à toutes ses déclinaisons, la préservation de l’environnement vise non la
sphère individuelle mais la nature. Or, « la nature – nous préférons dire le milieu, c’est-à-dire
l’interaction de l’homme et de l’environnement – s’accommode mal des statuts d’objet et de
sujet »15. La consécration en demi-teinte16 du droit, individuel, subjectif, à un environnement
sain ne constitue à ce titre, dans la jurisprudence administrative, qu’une solution très
partielle17, au regard de l’ampleur de la protection de l’environnement. Celle-ci constitue

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d’ailleurs dans le même temps un objectif à valeur constitutionnelle18. En d’autres termes, «

l’attachement occidental à une approche par les droits individuels comme horizon
indépassable ne doit pas nous aveugler sur les limites de cette démarche »19. À rebours des
projets visant à doter la nature, l’environnement ou l’équilibre écologique d’une personnalité
juridique20, il nous semble donc plus à propos d’arracher ces préoccupations à la
subjectivation, jusque dans le cadre contentieux.

Le contentieux administratif tel qu’il fonctionne aujourd’hui n’offre en effet pas le cadre idéal
au déploiement du juge comme gardien de la protection de l’environnement, notamment
parce qu’il reste largement dominé par l’ambition de garantie des droits subjectifs des
administrés. Ce cadre n’est toutefois pas totalement dénué de perspectives, dans la mesure
où il recèle de mécanismes qui, combinés entre eux, pourraient conférer à la protection de
l’environnement l’ampleur que le juge paraît souhaiter lui attribuer. Seul le législateur est en
mesure de promouvoir une telle innovation juridique et d’adapter le droit du contentieux
administratif à la spécificité du principe juridique de protection de l’environnement.

Il ne s’agit pas ici d’être naïf : le juge, a fortiori le juge administratif, n’est pas appelé à devenir
le héros de la lutte écologique ; « assurément, le recours au juge ne doit pas conduire à une
sorte de “juridictionnalo-solutionnisme”, l’idée que l’engagement de contentieux serait à lui
seul une solution à la crise climatique. Mais le juge a bien son rôle à jouer, et il s’efforce de ne
pas sombrer dans d’autres raisonnements qui justifieraient de ne pas relever le défi »21.
Puisque le juge administratif fait preuve d’un certain activisme environnemental, au service
duquel il procède à des interprétations parfois hasardeuses qui agitent le spectre du
gouvernement des juges22, le législateur aurait tout intérêt à lui offrir le cadre adapté et
balisé qu’il semble appeler de ses vœux.

Dans la continuité des travaux conduits au sein de l’enceinte parlementaire, c’est le référé
qui nous paraît constituer le modèle le plus prometteur ; d’abord parce qu’il est susceptible
de conférer à la procédure une célérité propre à répondre à l’urgence climatique23, ensuite
parce que deux « référés-environnement » existent déjà : le référé-étude d’impact et le référé-
enquête publique, régis par les articles L. 544-11 et L. 544-12 du Code de justice administrative
et L. 123-16 du Code de l’environnement. Ces deux mécanismes présentent cependant une
effectivité seulement relative24, et méritent à ce titre d’être perfectionnés.

La nécessité de prendre en considération les spécificités de la protection de l’environnement

présente des conséquences sur chacune des étapes de l’office du juge : depuis la recevabilité
de la requête jusqu’aux effets de la décision judiciaire, il semble opportun d’ouvrir des voies
plus propices à l’efficacité du contentieux environnemental. La logique conceptuelle de la
préservation écologique commande d’abord que soient redéfinies les conditions d’accès au
juge administratif ; à cet égard, la dimension subjective que revêt de plus en plus le
contentieux administratif25 pourrait être repensée car elle ne répond pas en l’état à l’objet
environnemental. Une perspective plus objective semblerait davantage opportune (I). Cette
dimension objectiviste mériterait par ailleurs de transparaître au-delà du seul accès au juge,
et jusque dans le contrôle que celui-ci met ensuite en œuvre. Il serait notamment le moyen
d’offrir au principe de préservation de l’environnement l’autonomie contentieuse nécessaire
à son plein épanouissement (II). Enfin, l’ambition de renforcer l’efficacité du contrôle
juridictionnel dans ce domaine invite à adapter la portée des décisions du juge, à octroyer à
ce juge des compétences susceptibles de lui permettre d’agir effectivement en faveur de la
préservation de l’environnement ; cela implique d’atténuer la portée réparatrice du
contentieux administratif et de mettre au contraire en valeur sa fonction préventive (III).

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I. — ADAPTER LES CONDITIONS D’ACCÈS AU JUGE :

OBJECTIVER LE CONTENTIEUX
Le contentieux administratif présente, à l’heure actuelle, une tendance à la subjectivation,
c’est-à-dire à une considération accrue accordée aux intérêts des administrés et à leur
situation individuelle, et ce même s’il reste fondamentalement objectif26. Sans être
dirimante en matière environnementale, cette subjectivation du contentieux constitue
toutefois un premier obstacle à son efficacité, car la préservation de l’environnement ne
recoupe que partiellement et ponctuellement les intérêts de justiciables identifiés (A) ; elle
mériterait par conséquent de céder la place à des conditions d’accès au juge plus adaptées à
cet objet (B).

A . — Les limites de l’accès au juge en matière

environnementale
Le développement récent du contentieux climatique a permis de mettre en valeur les limites
que rencontre l’ambition d’intégrer aux voies juridictionnelles classiques les problématiques
proprement environnementales, spécifiquement pour ce qui concerne l’accès au juge :
plusieurs étapes clés impliquent en effet une appréciation de la situation subjective du
requérant et entravent ce faisant la possibilité offerte au juge de se saisir de la protection de
l’environnement.

C’est spécifiquement le cas de l’appréciation, par le juge, de l’intérêt du requérant à agir : « le

recours est recevable dès lors que la mesure [contestée] emporte des conséquences sur [la]
situation personnelle »27 des requérants. Certes, le juge administratif apprécie souvent
largement cette condition de l’intérêt à agir, de façon à favoriser l’accès du plus grand
nombre à son prétoire28. Mais le juge n’en exerce pas moins un contrôle, afin d’éviter
notamment que le recours pour excès de pouvoir devienne une « action populaire, ce que ne
manquerait pas d’opérer l’admission de requérants défendant des intérêts trop largement
partagés »29. Si la condition de l’intérêt à agir n’est donc pas satisfaite exclusivement
lorsqu’un justiciable fait valoir l’atteinte portée à l’un de ses droits subjectifs, elle reste bien
une manifestation de la subjectivation du contentieux administratif30.

Or, « la preuve d’un intérêt à agir personnel, direct et certain est particulièrement délicate à
rapporter dans un litige environnemental »31 ; car l’enjeu des atteintes que la puissance
publique est susceptible de porter à l’environnement dépasse, par définition, le cadre
personnel et direct qui caractérise pourtant l’intérêt à agir. Il en résulte un accès au juge
contrarié, à la fois pour les requérants individuels qui présentent un intérêt à agir trop
indirect en matière climatique, et pour les personnes publiques qui peinent à justifier leur
spécificité au regard des enjeux soulevés32.

La jurisprudence Commune de Grande-Synthe33 fait état de cette difficulté : le maire de la

commune, qui agissait également en son nom propre, ne démontre pas un intérêt
suffisamment personnel et direct. La requête de la Commune est en revanche accueillie,
quoique cela se fasse au prix d’une certaine distorsion des canons traditionnels de la
jurisprudence en la matière : la spécificité géographique de la collectivité est ainsi mise en
avant par le rapporteur public, mais l’argument aurait tout aussi bien pu conduire à une
appréciation différente. Tout se passe comme si le Conseil d’État « instrumentalis[ait]
l’intérêt à agir en raison de la charge politique de l’affaire. L’urgence climatique est un enjeu

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d’une telle envergure qu’il paraît impensable de déclarer le recours irrecevable, le juge
administratif préférant s’arranger avec les exigences classiques de l’intérêt à agir »34.

En tout état de cause, cette décision, symbolique à bien des égards, témoigne de la difficulté
à concilier un élément éminemment subjectif de la procédure – l’intérêt à agir – avec la
protection contentieuse de l’environnement, qui revêt une dimension fondamentalement
objective. De fait, ainsi que l’écrit Agathe Van Lang, « le droit à l’environnement se situe […] à
l’interface de l’intérêt général de protection de l’environnement et de l’intérêt subjectif à la
sauvegarde de la qualité de l’environnement »35. Le second ne recoupe pas entièrement le
premier. Il est toutefois possible d’envisager des alternatives contentieuses favorisant la
considération de la dimension objective de la préservation de l’environnement.

B . — Les hypothèses d’objectivation des conditions d’accès

au juge
Établir le caractère objectif du contentieux environnemental devant le juge administratif
pourrait en premier lieu impliquer de poser des conditions spécifiques d’établissement de
l’intérêt à agir. Ce dernier pourrait ainsi être redéfini de façon à privilégier des requérants
spécialement constitués autour de la protection de l’environnement. Une telle orientation
n’est pas saugrenue au regard du droit positif qui consacre déjà le principe de l’agrément de
certaines associations à visée écologique : l’article L. 142-1 du Code de l’environnement
dispose ainsi, depuis 2016, que « toute association ayant pour objet la protection de la nature
et de l’environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives
pour tout grief se rapportant à celle-ci ». L’intérêt à agir serait alors caractérisé par l’intérêt
collectif, voire parfois général, auquel les associations concernées sont dédiées, ce qui
participerait à faire prévaloir la dimension objective du recours en cause. Pour que cette
transformation soit réellement efficace, la jurisprudence mériterait certes d’être infléchie,
tant elle peut être jugée restrictive dans l’appréciation de l’intérêt à agir des associations
agréées36. Il n’en reste pas moins que cette perspective est aisément accessible au regard
du droit positif actuel.

Au-delà de la seule recevabilité des recours qui est alors en jeu, l’objectivation de l’accès au
prétoire pourrait être encore renforcée par le recours au critère de l’urgence : l’intervention
du juge serait requise non du fait de la situation individuelle du requérant, mais à raison du
constat objectif de la nécessité de préserver un état de fait menacé par une action de
l’Administration. Comme c’est déjà le cas dans le cadre du référé-liberté fondamental, la
question de l’intérêt à agir « serait […] soluble dans la question de l’urgence, puisque cette
dernière suppose – comme du reste pour les autres référés d’urgence – une atteinte
immédiate à la situation du requérant ou à l’un des intérêts qu’il entend défendre »37.

La mise en valeur du critère de l’urgence dans le contentieux environnemental présenterait

donc un double avantage : elle participerait indiscutablement à l’objectivation nécessaire du
contentieux environnemental, en même temps qu’elle serait cohérente au regard de l’enjeu
climatique38. Elle impliquerait toutefois au moins autant d’inconvénients : d’abord, telle
qu’elle est aujourd’hui appréciée par le juge administratif dans le cadre de certains référés,
l’urgence constitue autant une condition de recevabilité de la demande que l’un des motifs
d’octroi de la mesure sollicitée39. Elle participe donc à conditionner l’issue du recours,
autant qu’à filtrer l’accès au juge. En outre et surtout, en matière environnementale,
l’urgence – généralement définie comme la gravité et l’imminence d’une menace40 – est
particulièrement difficile à établir ; c’est notamment l’immédiateté du péril qui fait défaut en

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matière écologique41.

La consécration de l’urgence comme condition des recours visant globalement à la

protection de l’environnement n’est toutefois pas tout à fait obstruée et le droit positif
comme la jurisprudence offrent en la matière certaines perspectives. L’urgence peut en effet
être présumée dans certains cas prévus par le législateur42 ou dans certaines circonstances
identifiées par le juge43. Surtout, la pratique du référé-liberté a montré que « dans ses
ordonnances, le juge fait généralement dériver l’urgence de l’atteinte grave et
manifestement illégale portée à une liberté fondamentale »44 plutôt que de considérer qu’il
s’agit d’une condition tout à fait autonome du fond de l’affaire. La jurisprudence ouvre à ce
titre une voie de redéfinition de l’urgence, à partir non de l’imminence de la menace, mais
de l’irréversibilité des dommages encourus45. Cette évolution traduirait la prise en compte
de la spécificité des préoccupations environnementales le plus souvent portées devant les
tribunaux. C’est d’ailleurs en substance ce que proposaient les députés qui ont conduit la
mission « flash » sur l’opportunité d’un référé-environnement : « agir rapidement est en effet
fondamental en cas d’atteintes à l’environnement, car celles-ci conduisent souvent à des
dommages irréversibles »46. Le juge serait ainsi reconnu comme le dernier rempart contre
des atteintes définitivement portées aux milieux naturels.

Combiné à la consécration de l’urgence et à la nécessité de tenir compte de l’irréversibilité

des atteintes portées à la préservation de l’environnement, réserver la qualité de requérant à
des associations agréées de défense de l’environnement permettrait donc d’arracher le
contentieux écologique à la dynamique de subjectivation qui traverse le droit administratif
et ainsi d’ouvrir des voies de recours plus propices à sa finalité spécifique. Les conditions
d’accès au juge ne sont toutefois pas seules en cause, car le contrôle exercé par le juge
mérite lui aussi d’être adapté.

II. — ADAPTER LES MODALITÉS DU CONTRÔLE DU

JUGE : AUTONOMISER LE CONTENTIEUX
Le juge administratif est en tout état de cause le gardien de la légalité de l’action
administrative ; les procédures de plein contentieux elles-mêmes ne font que découler de ce
principe premier47. À ce titre, il intervient déjà en matière environnementale, puisqu’il est
chargé dans une large mesure de veiller à l’application du Code de l’environnement et de
nombreuses dispositions législatives ou réglementaires à visée écologique. Tel qu’il existe
aujourd’hui, ce contrôle de légalité présente cependant plusieurs limites, qui tiennent
principalement au morcellement du droit de l’environnement et aux contraintes normatives
qui pèsent sur l’office juridictionnel : la hiérarchie des normes a parfois raison de la
protection juridictionnelle de l’environnement. Le référé-liberté fondamental est
régulièrement invoqué comme un moyen opportun de remédier à ce problème48. Même si
la solution alors envisagée ne semble toutefois que partielle (A), elle présente le mérite de
mettre en valeur les vertus que pourrait comporter une fondamentalisation de la protection
de l’environnement (B).

A . — L’inopportunité du recours à la notion de liberté

fondamentale
Répondant aux exhortations régulières des requérants en ce sens, et emboîtant le pas à
plusieurs tribunaux administratifs49, le Conseil d’État a finalement consacré – après s’y être

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longtemps refusé50 – le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la

santé au titre des libertés fondamentales protégées par l’article L. 521-2 du CJA51. Saluée par
certains commentateurs, accueillie par d’autres avec une certaine réserve quant à sa portée
effective52, cette ordonnance présente en tout état de cause le mérite de relancer le débat
sur l’opportunité d’envisager la protection de l’environnement à travers le prisme d’une
logique subjective53.

Car le référé-liberté reste redevable d’une telle logique, puisqu’il attache le bénéfice de la
liberté fondamentale en cause à des personnes, qu’elles soient physiques ou morales54. Or,
le principe de protection de l’environnement ne se subsume qu’imparfaitement sous ce
subjectivisme et, même en théorie, s’accommode donc mal du référé-liberté. Même s’il
s’invite désormais dans la catégorie des libertés fondamentales protégées par le juge
administratif, il est alors amputé dans une large mesure de sa dimension collective,
objective, qui le caractérise55. Il est ainsi réduit au droit – individuel anthropocentré56 – à
vivre dans un environnement sain, ce qui ne contribue que marginalement à la protection
effective du principe : « il apparaît en effet que les mesures de sauvegarde de
l’environnement, prises au nom de l’intérêt collectif, sont susceptibles de nuire aux intérêts
privés (atteintes au droit de propriété, pertes économiques…), et qu’à l’inverse, la plupart des
comportements privés, et plus spécialement les activités économiques et/ou industrielles,
entraînent des conséquences dommageables pour l’environnement (pollutions et nuisances
diverses) »57. La protection de l’environnement ne se résume donc pas par la protection des
intérêts particuliers ; au contraire peut-elle impliquer d’y porter atteinte. Dès lors, le référé-
liberté ne semble pouvoir constituer qu’une réponse très partielle à la question du rôle du
juge administratif dans la protection de l’environnement. Karine Foucher estime à ce titre
que « […] cette approche purement subjective du droit à l’environnement est très réductrice,
et que la plus-value apportée par l’intégration de ce droit dans le champ d’application du
référé-liberté [est] alors limitée »58. L’ordonnance du Conseil d’État de septembre 2022 est
d’ailleurs révélatrice de cette portée amenuisée, puisque, en l’espèce, il ne fait pas droit à la
demande des requérants.

Si une approche fondée sur les droits subjectifs constitue de ce fait une impasse pour la
protection de l’environnement59, c’est davantage dans des notions foncièrement objectives
qu’elle doit s’ancrer. Xavier Bioy souligne par exemple le fait qu’elle constitue, au niveau
européen, « un objectif d’intérêt général susceptible de limiter le droit de propriété ou la
liberté d’entreprendre »60. De plus en plus, c’est la thèse de la consécration d’un ordre
public écologique qui fait florès en doctrine61. Loin d’être seulement prospective, cette idée
s’appuie en réalité sur des données du droit positif ; on peut ainsi estimer que l’article L. 2212-
2 du Code général des collectivités territoriales inclut les questions environnementales dans
la définition de l’ordre public62, ce qui est d’ailleurs cohérent au regard des liens qui
unissent les préoccupations écologiques aux objectifs de sécurité et de santé publiques63.
Plus spécifiquement, « l’ordre public écologique peut […] se définir ratione materiae comme
l’ensemble cohérent des règles de droit relatives à la régulation de l’environnement. Ce sont,
pour la plupart de leurs composantes, des prescriptions qui s’analysent en termes
d’obligations de moyen : préservation du patrimoine biologique, institution d’un ordre
public industriel, gestion équilibrée et rationnelle des ressources, etc. »64.

Regardée comme une composante de l’ordre public, la protection de l’environnement serait

alors arrachée à la perspective subjectiviste qui la bride excessivement ; elle serait en effet
consacrée pour ce qu’elle est, un enjeu susceptible de justifier une limitation de l’exercice

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des droits et libertés individuels, au nom d’un état de fait qui doit être préservé65. Elle
acquerrait ainsi une dimension conforme à la tendance à la patrimonialisation de
l’environnement, dans la mesure où « le patrimoine constitue une sorte de contenant qui
valorise son contenu et implique sa protection du fait de l’intérêt général attaché à sa
protection »66. La préservation de l’environnement intégrerait ce faisant pleinement le
contentieux administratif, dont l’une des fonctions consiste justement à veiller à la
conciliation opérée par les mesures de police administrative, entre le maintien de l’ordre
public et la jouissance par les administrés de leurs droits subjectifs67, y compris en matière
environnementale68. Ainsi déployée, la protection de l’environnement revêtirait enfin une
dimension générale, cohérente au regard des dispositions de la Charte de 2004, et qui
étendrait la portée de cette dernière devant le juge administratif, au-delà des seuls droits et
libertés qui lui sont rattachés au titre de la question prioritaire de constitutionnalité69.

La consécration de la protection de l’environnement comme composante de l’ordre public

permettrait donc de valoriser l’autonomie de ce principe à l’égard de la protection des droits
et libertés individuels. Le contentieux s’en trouverait facilité, à condition que cette
autonomisation s’appuie sur la fondamentalisation de la protection de l’environnement.

B . — L’opportunité de fondamentaliser la protection de

l’environnement
Le référé-liberté continue de constituer un modèle puissamment attractif pour le droit de
l’environnement. Outre sa qualité éminente de référé – sur laquelle nous reviendrons –, c’est
sans doute moins l’idée de liberté que celle de fondamentalité qui suscite l’engouement.
Appliquée au principe de protection de l’environnement, elle lui permet de fait d’acquérir
une certaine prévalence70 sur toutes les autres normes juridiques, quelle que soit leur valeur
dans la hiérarchie des normes : « la fondamentalité d’un droit peut se voir invoquée pour
résister victorieusement à une prétention qui pourrait présenter des titres formels
supérieurs »71.

Si, au regard de la pratique du référé-liberté, la fondamentalité ne peut s’entendre dans un

sens exclusivement formel, dans la mesure où cette qualité n’est pas réservée à des normes
de valeur constitutionnelle72, elle n’impose pas non plus une acception matérielle qui
présenterait des accents jusnaturalistes73 et insisterait sur le caractère essentiel de la liberté
en cause. Il nous semble plus opportun d’insister non sur l’origine de la fondamentalité
reconnue par le juge, mais sur sa portée ; la fondamentalité présente alors un caractère
instrumental, car elle permet d’autonomiser le contrôle de légalité dont l’atteinte à la liberté
en cause va ensuite faire l’objet. Dans la mise en œuvre de l’article L. 521-2 du CJA en effet, le
juge des référés n’est plus tout à fait le gardien de la hiérarchie des normes, il n’est pas
seulement chargé d’établir la conformité d’une norme aux prescriptions contenues dans une
norme supérieure. Plus généralement, l’illégalité sanctionnée par le référé-liberté présente
une « forme particulière », elle « s’analyse en une atteinte injustifiée et disproportionnée à
une liberté fondamentale »74. Cette dernière, une fois identifiée par le juge, présente donc
une autonomie à l’égard de l’ordonnancement juridique, comme si la reconnaissance du
caractère fondamental de la liberté permettait de l’arracher à la hiérarchie des normes. Elle
ne la surplombe pas, en présentant une potentielle nature supra-constitutionnelle ; elle en
est issue en même temps qu’elle la traverse et la transcende.

Transposée à la protection de l’environnement, cette logique de la fondamentalité

présenterait le mérite d’atténuer les limites structurelles du contrôle de légalité, limites avec

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lesquelles le juge administratif est régulièrement amené à composer. C’est notamment le

cas de l’applicabilité de certaines dispositions à teneur environnementale, de valeur
conventionnelle ou constitutionnelle, qui sont estimées trop imprécises pour que le juge
puisse s’en emparer : « un texte ou un principe constitutionnel peut être regardé, en lui-
même, comme trop imprécis, trop déclaratoire, trop faiblement prescriptif, à l’image de
certains droits-créances des deuxième et troisième générations des droits de l’homme
énoncés par le Préambule de la Constitution de 1946 […] ou par la Charte de l’environnement
(art. 1er, droit à un environnement sain ; art. 8, rôle de l’éducation). Dans ce cas, le juge
administratif considère que le principe constitutionnel ne peut pas par lui-même produire
des effets juridiques »75. Comme le souligne Benoît Plessix, la Charte de l’environnement
pâtit particulièrement de cet état de fait, quoique le juge administratif accroisse
régulièrement les hypothèses dans lesquelles il admet son invocabilité76.

La consécration d’un principe général de protection de l’environnement dans le cadre d’une

procédure de référé dédiée permettrait, comme c’est déjà le cas pour les libertés
fondamentales de l’article L. 521-2 du CJA77, d’assurer son effectivité, par-delà les
imprécisions des dispositions qui l’établissent déjà. Car ce principe bénéficierait alors,
contrairement aux conventions internationales ou aux normes constitutionnelles, d’une
applicabilité garantie, à l’instar des principes jurisprudentiels, dégagés par le juge lui-
même78.

Consacrer un référé dédié à la protection de l’environnement et construit sur le modèle du

référé-liberté pourrait certes induire d’autres limites, propres à cette procédure, et
susceptibles d’entraver l’effectivité de l’objectif poursuivi. C’est notamment le cas de la
théorie de l’écran législatif, particulièrement prégnante dans le cadre des procédures
d’urgence ; pendant longtemps en effet, la loi a fait écran non seulement à l’examen de sa
constitutionnalité mais encore à celui de sa conventionnalité79.

Pourtant, cette théorie connaît depuis plusieurs années des tempéraments, dans le
contentieux du fond80 comme à l’occasion de référés ; dans ce dernier cadre, la
conventionnalité de la loi est désormais susceptible d’être examinée par le juge, soit qu’elle
révèle une « méconnaissance manifeste des exigences » du droit international81, soit qu’elle
conduise à considérer la situation concrète du requérant82. Combinée par ailleurs à la
possibilité de transmettre des questions prioritaires de constitutionnalité que le juge de
l’urgence s’est reconnues, cette évolution jurisprudentielle traduit un affaiblissement, sinon
une porosité de l’écran législatif83. Si celui-ci reste bien en place, en matière
environnementale notamment84, il ne constitue toutefois pas un argument dirimant à
l’encontre de l’établissement d’un référé dédié.

Au contraire, cette consécration présenterait le mérite supplémentaire de participer à

l’unification du principe juridique de la protection de l’environnement tel qu’il est appliqué
par le juge administratif, alors que les dispositions normatives qui y concourent sont
actuellement éclatées entre les différents champs et les différents niveaux de l’ordre
juridique85. Pluriel, opérant en son sein la conciliation entre des prescriptions de valeur
diverse, le principe de protection de l’environnement, consacré comme nouvelle dimension
de l’ordre public, pourrait justement contribuer à marginaliser l’obstacle que constitue la
théorie de la loi-écran. Cela supposerait que le référé-liberté serve une nouvelle fois de
modèle, dans la mesure où, dans ce cadre, « l’appréciation de l’existence d’une atteinte grave
à une liberté fondamentale s’opère en référence au cadre législatif dans lequel s’exerce cette
dernière »86. La protection de l’environnement telle qu’elle serait déployée au terme d’une

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procédure dédiée pourrait ainsi ramener à l’unité un principe pour l’instant morcelé, en
même temps qu’elle gagnerait en généralité au regard des procédures qui lui sont pour
l’instant dédiées, le référé-étude d’impact et le référé-enquête publique87. Elle y puiserait
une autonomie susceptible par ailleurs d’accroître l’efficacité du contentieux administratif
en la matière.

III. — ADAPTER LA PORTÉE DE LA DÉCISION DU

JUGE : PRÉVENIR LE CONTENTIEUX
L’avantage considérable que présente la procédure du référé administratif est qu’elle
n’aboutit, dans le meilleur des cas pour le requérant, qu’à une décision juridictionnelle
provisoire88 ; cela permet notamment d’empêcher que l’action administrative en cause ne
fasse naître des conséquences dommageables, en attendant que la question de sa légalité
soit tranchée sur le fond. Cette caractéristique du référé semble parfaitement adaptée au
contentieux environnemental, car elle participe d’une perspective de prévention, qui fait
elle-même écho au principe de précaution et à la question de l’acceptabilité du risque89. En
tout cas semble-t-elle plus indiquée que la logique de la réparation qui structure le
contentieux de la responsabilité (A). Il semble que la décision juridictionnelle gagnerait en
efficacité si, tournée vers la prévention, elle se concentrait sur le contentieux de la légalité,
sollicitant à ce titre des instruments avec lesquels le juge administratif est déjà
familiarisé (B).

A . — Les limites structurelles du contentieux de la

responsabilité
Quoiqu’il apparaisse, spécifiquement depuis l’« Affaire du siècle »90, comme un instrument
précieux de la défense juridictionnelle de l’environnement, le contentieux administratif de la
responsabilité peine à revêtir une parfaite efficacité en la matière ; construit dans une
perspective de réparation, il n’est en mesure de satisfaire à l’objectif de prévention du droit
de l’environnement, qu’au prix d’une « dénaturation »91 de sa propre logique. On pourrait en
déduire l’opportunité de modifier le régime juridique de la responsabilité administrative,
afin d’élargir les hypothèses de mise en cause des personnes publiques sur les questions
environnementales. Mais les velléités d’adaptation se heurteraient, selon toute
vraisemblance, à une incompatibilité structurelle, qui affecte mécaniquement l’efficacité du
contentieux de la responsabilité activé en vue de la protection de l’environnement.

Cette inadéquation se mesure d’abord au regard des conditions d’engagement de la

responsabilité administrative ; il suppose en effet la réunion d’un fait imputable à
l’Administration (éventuellement une faute), d’un préjudice et d’un lien de causalité
suffisamment direct entre eux. Si l’on consent à admettre que la première de ces conditions
ne pose pas de difficulté particulière en matière environnementale92, et que l’exigence
d’une causalité directe peut être assouplie par le juge lui-même93, reste entière la question
du préjudice écologique. Le législateur a introduit cette notion dans le Code civil en 201694,
et il a ce faisant veillé à prendre en compte les spécificités du champ environnemental95. La
transposition reste toutefois inachevée, et les décisions juridictionnelles qui se fondent sur
cette notion traduisent les limites conceptuelles du préjudice écologique et de sa
maniabilité par le juge administratif96.

La première entrave résulte de la distinction classique entre préjudice et dommage ; le

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premier revêt une dimension subjective dont est dépourvu le second, dans la mesure où le
préjudice correspond au « dommage dont souffre une victime »97. Appliquée à la matière
environnementale, cette distinction entraîne un resserrement du contentieux de la
responsabilité autour des seules atteintes au droit subjectif à l’environnement et, par
conséquent, une réponse très partielle aux enjeux en cause. En consacrant le préjudice
écologique, le législateur a certes participé à combler cette lacune, en objectivant la notion
de préjudice98. Mais il n’a pu totalement neutraliser les obstacles qui continuent d’entraver
l’appréciation du juge administratif. Car la qualification de préjudice n’est pas pour lui
suffisante pour ouvrir le droit à réparation, il doit encore s’assurer que le préjudice est
personnel, direct et certain. Or, ces deux conditions supplémentaires représentent, pour le
juge, une difficulté spécifique en matière environnementale, car elle est susceptible de
soulever des questionnements qui échappent, par leur complexité, à son expertise99.

Le juge administratif a toutefois eu l’occasion de démontrer sa capacité à prendre son parti

de ces diverses contraintes structurelles, en adaptant son office aux spécificités du préjudice
écologique100. La tâche semble en revanche plus ardue sur le plan de la portée de
l’engagement de la responsabilité administrative ; l’Affaire du siècle a ainsi montré la
difficulté pour le juge administratif à déterminer l’indemnisation du préjudice moral subi par
les requérants, une fois que celui-ci avait été établi101. Car le but premier et immédiat du
contentieux de la responsabilité est celui de la réparation. Or, en matière environnementale
plus que dans tous les autres champs, cette réparation est difficilement concevable. François
Ost le résume en soulevant une simple question : « une responsabilité envers qui ou envers
quoi ? »102. Aucune des réponses qu’il apporte ne permet de trancher la question de
l’indemnisation prononcée par le juge.

Et de fait, comment le juge serait-il en mesure de veiller à la réparation du préjudice, alors

que la remise en l’état est souvent hors d’atteinte ? À défaut, comment pourrait-il alors
évaluer l’indemnisation requise, alors qu’il ignore l’étendue des conséquences du dommage
identifié103 ? De fait, « l’attribution de compensations financières semble souvent
inappropriée à la situation des victimes, si l’on songe à un État ou une commune dont le
territoire est submergé, ou à une population déplacée en raison de la montée des périls.
Même le principe de la réparation en nature des dommages environnementaux souffre
d’importantes limites, car la restauration de l’état initial s’avère souvent impossible
(assèchement d’une mer, fonte d’un glacier, écroulement d’un pan de montagne ou de
littoral, disparition d’une espèce, etc.). De tels dommages échappent aux solutions actuelles
de réparation, par leurs caractères incommensurable et irréversible »104. Par ailleurs, la
logique de l’indemnisation du préjudice implique d’en identifier au préalable le bénéficiaire.
Elle implique donc une conception a minima subjective du contentieux environnemental105
– logique dont on a vu qu’elle se concilie mal avec le principe de la protection de
l’environnement – ainsi que l’identification du patrimoine qui s’est trouvé amputé du fait du
préjudice. Or, « il est très rare qu’une atteinte à l’environnement puisse être réduite à un seul
patrimoine »106.

La mise en cause de la responsabilité en matière environnementale est donc

structurellement compromise, dès lors qu’elle vise principalement à réparer un préjudice, et
seulement à titre subsidiaire, à le prévenir107. Les efforts des juges, pour reconnaître le
caractère fautif de la carence de l’État en matière climatique ou pour établir la réparabilité
des préjudices écologiques, semblent ce faisant soumis à un plafond de verre qui en limite
nécessairement la portée. Le contentieux de la légalité pourrait en ce sens s’avérer plus

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propice au déploiement de la protection de l’environnement par le juge administratif.

B . — Les ressources offertes par le contentieux de la légalité

« Qu’est-ce qu’un procès adapté à la protection de l’environnement ? En matière
administrative, c’est, avant tout, un procès qui empêche la survenance d’une atteinte ou qui
permet de faire cesser l’atteinte dès qu’elle se produit »108. C’est pourquoi, en réponse à ce
besoin de célérité, c’est la procédure du référé qui semble, à nouveau, particulièrement
indiquée devant le juge administratif : sa capacité à décider de la suspension de décisions
administratives et à l’assortir éventuellement d’injonctions à destination des personnes
publiques recèle de riches promesses pour ce qui concerne la sauvegarde de
l’environnement109.

Dans l’hypothèse d’un référé qui serait entièrement dédié à un tel objectif, il ne faut toutefois
pas négliger la difficulté qui apparaîtrait pour le juge, à pouvoir établir la réalité d’un risque
encouru par l’environnement, par l’état de fait écologique. Face à une question supposant,
pour être traitée, la réunion de données techniques et expertes, contraint en outre de se
prononcer rapidement, le juge pourrait renoncer à endosser sa fonction préventive, en
refusant de constater l’existence d’un risque environnemental. En conformité avec les
exigences du principe de précaution110, il pourrait toutefois être encouragé dans cette voie,
en disposant par ailleurs de la certitude que son office n’est jamais que provisoire. Comme
dans le cadre du référé-suspension, un référé-environnement pourrait ainsi voir sa
recevabilité conditionnée par la formation simultanée d’un recours au fond111. Il se
distinguerait alors plus nettement du référé-liberté qui conduit bien souvent au prononcé de
mesures qui s’avèrent définitives112.

La seule transposition du modèle du référé-suspension à la protection de l’environnement

ne semble pas toutefois devoir suffire113 ; il mérite probablement quelques évolutions,
tenant d’abord à la condition d’urgence ; celle-ci pourrait être assouplie114, de telle façon
qu’elle se trouve plus adaptée à son objet comme nous l’avons déjà évoqué. C’est ensuite
l’appréciation des conditions de la suspension qui pourrait être transformée, en transposant
la question du « doute sérieux », de l’illégalité telle qu’elle existe aujourd’hui, vers
l’irréversibilité du dommage encouru par l’équilibre environnemental. Ce risque devrait alors
toujours être soutenu par le constat de sa probable illégalité, mais celle-ci ne serait alors
qu’un motif du référé et non plus seulement son principal objet. L’office du juge
administratif se trouverait, ce faisant, rendu considérablement plus efficace en matière de
préservation de l’environnement.

Il est en outre envisageable d’assortir le pouvoir de suspension conféré au juge de la faculté

de prendre « toutes mesures nécessaires » à la préservation de l’environnement, en
s’inspirant du modèle du référé-liberté ; la faculté de suspendre pourrait ainsi s’accompagner
d’un pouvoir d’injonction voire, si la situation l’impose, d’un pouvoir de prendre une décision
se substituant temporairement à celle de l’Administration. Ces mécanismes eux-mêmes
pourraient être insuffisants, dans la mesure où le juge des référés se refuse classiquement, «
eu égard à son office »115, à prendre à ce titre des mesures d’ordre structurel, ce qui a valu à
la France une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme116. Même
limitée dans sa portée, une telle réforme permettrait en tout état de cause au juge
administratif de s’inviter plus avant dans la protection de l’environnement.

Un tel développement des prérogatives du juge administratif pourrait alors faire craindre

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qu’il soit incité à user de son pouvoir discrétionnaire, voire arbitraire, jusqu’à basculer dans le
gouvernement des juges. Cette menace se trouve cependant neutralisée par le caractère
provisoire de son office. Surtout, c’est une menace qui existe déjà en matière
environnementale, dans la mesure où les tribunaux sont pour l’heure contraints de
repousser le cadre procédural qui s’impose à eux117. À tout prendre, sans doute vaudrait-il
mieux redessiner ce cadre, pour donner au juge administratif le moyen d’agir sur une voie
cette fois balisée par le législateur. Moins grave, mais sans doute plus probable, existe aussi le
risque d’un excès de prudence du juge, qui, extrêmement précautionneux, suspendrait
systématiquement les décisions mises en cause devant lui, et paralyserait ainsi l’action
administrative. Il lui reviendrait alors, à lui et au législateur, de poser les conditions
susceptibles de ménager un juste équilibre entre le privilège du préalable dont sont
assorties les décisions de l’Administration et la nécessité de préserver l’ordre public
environnemental.

Toutes ces pistes de réflexion ne sont, en tout état de cause, que de simples hypothèses, en
l’absence d’intervention du législateur. Lui seul est en mesure d’octroyer au juge
administratif un rôle décisif en matière de protection de l’environnement. Même dans ce cas,
un référé-environnement ne serait de toute façon qu’un palliatif au défaut lancinant
d’ambition politique en la matière.

1 – (1) Cournil C., « Les convergences des actions climatiques contre l’État. Étude comparée du
contentieux national », Rev. jur. env. 2017, hors-série n° 17, p. 245 à 261 ; Vieira J., « L’émergence
de l’activisme climatique et l’accès au juge », RFDA 2019, n° 4, p. 636.
2 – (2) Nous entendrons par là ce qu’il est possible de désigner sous les termes de « procès
environnemental », soit « un modèle de procès, celui qui permettrait d’assurer l’effectivité
des normes environnementales, d’où qu’elles viennent, et donc de participer in fine à une
meilleure protection de l’environnement », Hautereau-Boutonnet M. et Truilhé E., «
Introduction. À la recherche du procès environnemental », in Hautereau-Boutonnet M. et
Truilhé E. (dir.), Le procès environnemental. Du procès sur l’environnement au procès pour
l’environnement, 2021, Dalloz, p. 10.
3 – (3) Savonitto F., « Le Conseil constitutionnel et le contentieux climatique », AJDA 2022,
n° 3, p. 152.
4 – (4) Prieur M., « Les progrès du droit de l’environnement », Rev. jur. env. 2021, n° 4, p. 688.
5 – (5) Vincent-Legoux M.-C., « L’ordre public écologique en droit interne », in Boutelet M. et
Fritz J.-C. (dir.), L’ordre public écologique. Towards an ecological public order, 2005, Bruxelles,
Bruylant, p. 86 et s.
6 – (6) Cohendet M.-A. et Fleury M., « Droit constitutionnel et droit international de
l’environnement », RFDC 2020, n° 122, p. 275.
7 – (7) Qu’il s’agisse du juge civil, chargé de veiller à la réparation du préjudice écologique
depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature
et des paysages, ou du juge pénal, qui connaît d’infractions toujours plus nombreuses depuis
l’entrée en vigueur de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite « loi Climat et résilience ».
er
8 – (8) Projet de L. const. n° 3787, 20 janv. 2012 complétant l’article 1 de la Constitution et
relatif à la préservation de l’environnement.
9 – (9) Les travaux de la Convention européenne pour le climat ont ainsi soulevé des débats
sur l’opportunité de créer le délit d’écocide. Même si ce projet n’a finalement pas été adopté,
il s’est vu substituer dans la loi une série d’infractions nouvelles ou plus sévèrement
réprimées qu’auparavant (titre VII de la loi).
10 – (10) Rolin F., « Le référé-liberté ne sera pas la baguette magique du contentieux
environnemental », Dalloz actualités 26 avr. 2021.

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11 – (11) Comme il l’a prouvé récemment par la fameuse « Affaire du siècle » : TA Paris, 3 févr.
2021, nos 1904967, 190498 et 1904974/4-1, Association Oxfam France e. a.
12 – (12) Par ex. CE, 26 févr. 2014, n° 351514, Association Ban Asbestos France e. a.
13 – (13) CE, réf., 20 sept. 2022, n° 451129 : Lebon.
14 – (14) Moutchou N. et Untermaier C., « Mission “flash” sur le référé spécial
environnemental », communication, 10 mars 2021, www.assemblee-nationale.fr.
15 – (15) Ost F., La nature hors la loi. L’écologie à l’épreuve du droit, 2003, La Découverte,
Poche, p. 306.
16 – (16) Rotoullié J.-C., « Le contentieux de la légalité », RFDA 2019, n° 4, p. 644.
17 – (17) Élise Carpentier met ainsi en valeur la complémentarité des aspects subjectif et
objectif des principes consacrés dans la Charte de l’environnement : Carpentier É., « À propos
de l’arrêt du Conseil d’État, ass., 3 octobre 2008, Commune d’Annecy », RDP 2009, n° 2,
p. 450.
18 – (18) Cons. const., 31 janv. 2020, n° 2019-823 QPC, Union des industries de la protection des
plantes : JO 1er févr. 2020, texte n° 100.
19 – (19) Lambert E., « Comment concilier protection de la nature et approche par les droits
fondamentaux dans le cadre du Conseil de l’Europe ? », Rev. jur. env. 2021, n° 3, p. 509.
20 – (20) Sur les termes de ce débat, v. par ex. : Hermitte M.-A., « La nature, sujet de droits ? »,
Annales. Histoire, Sciences sociales 2011, vol. 66, p. 173 à 212 ; Bétaille J., « La personnalité
juridique de la nature démystifiée, éléments de contre-argumentation », Actu-
Environnement 13 et 16 nov. 2020, www.actu-environnement.com/blogs.
21 – (21) Hoynck S., « Le juge administratif et le dérèglement climatique. Libres propos »,
AJDA 2022, n° 3, p. 147.
22 – (22) Rotoullié J.-C., « Le recours pour excès de pouvoir au service de la lutte contre le
réchauffement climatique ? », Dr. adm. 2021, n° 3, p. 38.
23 – (23) Truilhé E., « Le traitement de l’urgence environnementale par les juridictions
internationales : vers plus de mesures provisoires et au-delà », Rev. jur. env. 2022, hors-série
n° 21, p. 226.
24 – (24) Ballandras-Rozet C., « Quelle effectivité pour les référés-environnement ? »,
Rev. jur. env. 2016, n° 2, p. 253 à 268.
25 – (25) Dupré de Boulois X., « Le contentieux administratif entre identité objective et
conversion subjective », in Arlettaz J. et Bonnet J. (dir.), L’objectivation du contentieux des
droits et libertés fondamentaux. Du juge des droits au juge du droit ?, 2015, Pedone, p. 9.
26 – (26) Ibid.
e
27 – (27) Petit J. et Frier P.-L., Droit administratif, 14 éd., 2020, LGDJ, p. 628.
e
28 – (28) Plessix B., Droit administratif général, 2 éd., 2018, LexisNexis, p. 1402.
29 – (29) Ibid., p. 1403.
30 – (30) Ibid., p. 1405 et s.
31 – (31) Rotoullié J.-C., « Le contentieux de la légalité », art. préc., p. 644.
32 – (32) Ibid.
33 – (33) CE, 19 nov. 2020, n° 427301, Commune de Grande-Synthe et autre : Lebon, p. 406.
34 – (34) Rotoullié J.-C., « Le recours pour excès de pouvoir au service de la lutte contre le
réchauffement climatique ? », art. préc., p. 36. V. aussi : Radiguet R., « Affaire(s) du siècle ? Ne
vendons pas la peau du caribou… », Rev. jur. env. 2021, no 2, p. 411.
35 – (35) Van Lang A., « Environnement (droit à – et de l’–) », in Dictionnaire des droits de
l’homme, 2008, PUF, p. 374.
36 – (36) Elle est en cela encouragée par le législateur, qui restreint ponctuellement l’accès
au juge : Bousquet J., « Le volet environnemental de la loi ASAP, une régression », AJCT 2021,
n° 2, p. 74.
os
37 – (37) Éveillard G., « 15 ans de mise en œuvre du référé-liberté », JCP A 2016, n 51 et 52,
p. 2337.

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38 – (38) V. infra, III.

39 – (39) Plessix B., Droit administratif général, op. cit., p. 1383.
40 – (40) Frier P.-L., L’urgence, 1987, LGDJ, p. 12.
41 – (41) Rotoullié J.-C., « Le contentieux de la légalité », art. préc., p. 644.
42 – (42) Par exemple, en vertu de l’article L. 600-3 du Code de l’urbanisme, lorsqu’un référé-
suspension vise « une décision de non-opposition à déclaration préalable ou contre un
permis de construire, d’aménager ou de démolir » ; ou encore, à l’article L. 123-16 du Code de
l’environnement, lorsque « le juge administratif des référés [est] saisi d’une demande de
suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire
enquêteur ou de la commission d’enquête ».
43 – (43) Ainsi, le Conseil d’État estime-t-il que bénéficie d’une urgence présumée le référé-
suspension formé à l’encontre de l’octroi d’un permis de construire, d’une décision de
dissolution d’un organisme public, d’une décision de placement ou de maintien d’un détenu
à l’isolement et d’autres encore : Le Bot O., « Chronique de contentieux administratif.
Décisions d’avril à juin 2019 », JCP A 2019, n° 40, p. 2265.
44 – (44) Le Bot O., « Vingt ans de référé-liberté », AJDA 2020, n° 24, p. 1342.
45 – (45) La pratique du sursis à exécution, antérieure à la procédure du référé-suspension,
offre une prise à cette acception, dans la mesure où le juge estimait que la condition de
l’urgence est satisfaite lorsque la décision en cause était de nature à causer un préjudice «
irréparable » ou « difficilement réparable » ; Gohin O. et Poulet F., Contentieux administratif,
10e éd., 2020, LexisNexis, p. 411.
46 – (46) Moutchou N. et Untermaier C., « Mission “flash” sur le référé spécial
environnemental », communication, 10 mars 2021, www.assemblee-nationale.fr, p. 3. C’est à
ce titre que les auteurs de ce rapport invitent ensuite le législateur à consacrer, à l’article 521-
1 du CJA dédié au référé-suspension, le fait qu’« en matière environnementale, l’urgence peut
être présumée d’après le caractère grave ou irréversible du dommage ou du risque de
dommage » ; ibid., p. 12.
47 – (47) Plessix B., Droit administratif général, op. cit., p. 598.
48 – (48) Avant même que le Conseil d’État consacre la portée environnementale de cette
voie de recours, il avait ainsi été proposé, lors des débats parlementaires portant sur la future
loi Climat et résilience, d’ajouter à l’article L. 521-2 du CJA un alinéa disposant que « le droit
de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé tel que consacré par
l’article premier de la Charte de l’environnement présente le caractère d’une liberté
fondamentale » (Balanant E., amendement n° 4548, 25 mars 2021).
os
49 – (49) TA Châlons-en-Champagne, réf., 29 avr. 2005, n 0500828, 0500829 et 0500830,
Conservatoire du patrimoine naturel et autres ; TA Nice, réf., 7 juill. 2017, n° 1702655,
Commune de Gilette.
me C. B. ; CE, réf., 27 mars 2021,
50 – (50) V. par ex. : CE, réf., 21 févr. 2022, n° 461210, M
n° 450592, Association Sea Sheperd France ; CE, réf., 15 mars 2021, n° 450194, Association «
Terre d’abeille » e. a.
51 – (51) CE, réf., 20 sept. 2022, n° 451129 : Lebon.
52 – (52) Par ex. : Pastor J.-M., « L’article premier de la Charte de l’environnement devient une
liberté fondamentale », Dalloz Actualités 23 sept. 2022 ; Guinard L., « Le référé-liberté au
service de la protection de l’environnement ? », Le blog Droit administratif 3 oct. 2022.
53 – (53) Sur les liens étroits que sont susceptibles d’entretenir droits subjectifs et droits ou
libertés fondamentaux, v. Rouyère A., « Droits publics subjectifs des administrés et droits
fondamentaux », in Les droits publics subjectifs des administrés. Actes du 4e colloque de
l’AJDA, 2011, LexisNexis-Litec, p. 73 à 96.
54 – (54) Le Bot O., La protection des libertés fondamentales par la procédure du référé-
liberté. Étude de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, 2007, Fondation

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Varennes, Thèses, p. 166 et s.

55 – (55) Radiguet R., « L’accueil difficile du droit de l’homme à l’environnement sur le terrain
du référé-liberté », Rev. jur. env. 2018, n° 2, p. 432 et s.
56 – (56) Rombauts-Chabrol T., « Une liberté fondamentale : une révolution ? », JCP A 2023, n°
28, p. 2231.
57 – (57) Van Lang A., « De l’art du trompe-l’œil. Réflexions désenchantées sur quelques
aspects récents de la responsabilité environnementale », in Pour un droit commun de
l’environnement. Mélanges en l’honneur de Michel Prieur, 2007, Dalloz, p. 1673.
58 – (58) Foucher K., « Le droit à l’environnement est-il utilement invocable dans le cadre du
référé-liberté ? », AJDA 2007, n° 41, p. 2262.
59 – (59) Prieur M., « Vers un droit de l’environnement renouvelé », CCC 2004, n° 15, p. 135.
e
60 – (60) Bioy X., Droits fondamentaux et libertés publiques, 5 éd., 2018, LGDJ, p. 378.
61 – (61) Par ex. : Boutelet M. et Fritz J.-C. (dir.), L’ordre public écologique. Towards an
ecological public order, 2005, Bruxelles, Bruylant ; Naim-Gesbert É., « L’irrésistible ordre
public écologique. Risque et État de droit », in Pour un droit commun de l’environnement.
Mélanges en l’honneur de Michel Prieur, 2007, Dalloz, p. 1323 à 1341 ; Laville B., « L’ordre public
écologique. Des troubles de voisinage à l’aventure de l’anthropocène », Archives de
philosophie du droit 2015, t. 58, p. 317 à 336 ; Malblanc M., « Existe-t-il un ordre public
écologique européen ? », RDP 2021, n° 6, p. 1613.
62 – (62) Caudal S., « Existe-t-il un principe de précaution appliqué par le juge
administratif ? », RFDA 2017, n° 6, p. 1061.
63 – (63) V. par ex. Cournil C., « L’appréhension juridique des risques sanitaires liés au
changement climatique », Rev. jur. env. 2020, hors-série n° 20, p. 171 à 188.
64 – (64) Naim-Gesbert É., « L’irrésistible ordre public écologique », art. préc., p. 1325.
65 – (65) Kiss A., « L’ordre public écologique », in Boutelet M. et Fritz J.-C. (dir.), L’ordre public
écologique. Towards an ecological public order, 2005, Bruxelles, Bruylant, p. 157.
66 – (66) Meynier A., Réflexions sur les concepts en droit de l’environnement, 2020, LGDJ,
p. 80.
67 – (67) Plessix B., Droit administratif général, op. cit., p. 805.
68 – (68) Jegouzo Y., « Le juge administratif et l’ordonnancement du droit de
l’environnement », Rev. jur. env. 2004, hors-série, p. 24 à 27.
69 – (69) Deffairi M., « La portée constitutionnelle des dispositions de la Charte de
l’environnement », Titre VII 2022, n° 8, p. 57.
70 – (70) Picard E., « L’émergence des droits fondamentaux en France », AJDA 1998, hors-série
« Les droits fondamentaux », p. 6.
71 – (71) Ibid.
72 – (72) Wachsmann P., « L’atteinte grave à une liberté fondamentale », AJDA 2007, n° 1,
p. 58.
73 – (73) C’est en ces termes qu’est souvent reçue la conception d’Étienne Picard. Par ex.
Le Bot O., La protection des libertés fondamentales par la procédure du référé-liberté, op. cit.,
p. 98 et s.
74 – (74) Ibid., p. 261.
75 – (75) Plessix B., Droit administratif général, op. cit., p. 126.
76 – (76) Roblot-Troizier A., « Les clairs-obscurs de l’invocabilité de la Charte de
l’environnement », AJDA 2015, n° 9, p. 493.
77 – (77) Le Bot O., Le guide des référés administratifs et des autres procédures d’urgence
devant le juge administratif, 2018, Dalloz, p. 353 et 354.
78 – (78) « À la différence des textes, les principes jurisprudentiels, notamment les principes
généraux du droit, ont une origine prétorienne : élevés au-dessus des textes, dotés d’un haut
degré de généralité et de permanence, issus de l’art juridique ou de l’éthique politique,
détachés de toute expression de la subjectivité d’une autorité normative, les principes ne

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sont donc subordonnés à aucune condition formelle d’existence, de publicité ou d’entrée en

vigueur. Dégagés de manière suffisamment précise et condensés pour imposer à
l’Administration comme aux administrés des obligations et des droits, leur applicabilité est
immédiate et leur effet toujours direct », Plessix B., Droit administratif général, op. cit., p. 127
et 128.
79 – (79) CE, réf., 30 déc. 2002, n° 240430, Carminati : Lebon, p. 510 (à propos du référé-
suspension) – CE, réf., 9 déc. 2005, n° 287777, Allouache e. a. : Lebon, p. 562 (à propos du
référé-liberté). Pour une analyse de cette jurisprudence, v. Girardot T.-X., « Le retour de la loi-
écran devant le juge des référés », AJDA 2006, n° 34, p. 1875.
80 – (80) Spécifiquement en matière environnementale. V. en ce sens Roblot-Troizier A.,
op. cit. ; Jolivet S., « Le constitutionnalisme environnemental en droit administratif français :
progrès et limites », in Sohnle J. (dir.). Le constitutionnalisme environnemental : quel impact
sur les systèmes juridiques ?, 2019, Lausanne, Éd. Peter Lang, p. 172 et s.
81 – (81) Et plus précisément, en l’espèce, du droit de l’Union européenne : CE, réf., 16 juin
2010, n° 340250, Diakité : Lebon, p. 206.
82 – (82) CE, ass., réf., 31 mai 2016, n° 396848, Gonzalez-Gomez : Lebon, p. 208.
83 – (83) À propos de la jurisprudence Diakité, Serge Slama estime par exemple que le juge «
brise la loi-écran » ; Slama S., « Plaidoyer pour l’instauration d’une procédure d’examen des
questions prioritaires de constitutionnalité en urgence », Cahiers de la recherche sur les
droits fondamentaux 2011, n° 9, p. 64.
84 – (84) Jolivet S. et Malet-Vigneaux J., « La Charte de l’environnement devant les juges
administratif et judiciaire (juillet 2019-juin 2020) », Rev. jur. env. 2020, n° 4, p. 847 (à propos
de CE, réf., 15 mai 2020, n° 440462, ASPAS).
85 – (85) Bétaille J., « Aux sources catastrophiques du droit des catastrophes », in Bost F. et
Daviet S. (dir.), Entreprises et environnement : quels enjeux pour le développement durable ?,
2011, Presses universitaires de Paris Ouest, p. 55 à 58.
86 – (86) Wachsmann P., « L’atteinte grave à une liberté fondamentale », art. préc., p. 58.
87 – (87) Ballandras-Rozet C., « Quelle effectivité pour les référés-environnement ? », art. préc.,
p. 254 et s.
88 – (88) Dans le référé en effet, « le provisoire est la rançon de la célérité », Plessix B., Droit
administratif général, op. cit., p. 1380.
89 – (89) Naim-Gesbert É., « L’irrésistible ordre public écologique », art. préc., p. 1336.
90 – (90) Cournil C., Le Dylio A. et Mougeolle P., « “L’Affaire du siècle” : entre continuité et
innovations juridiques », AJDA 2019, n° 32, p. 1864.
91 – (91) Marfaing G., « L’Affaire du siècle : une victoire en demi-teinte pour le droit de
l’environnement », Rev. jur. env. 2022, n° 2, p. 258.
92 – (92) Deguergue M., « Les imperfections de la responsabilité administrative
environnementale », AJDA 2018, n° 36, p. 2077.
93 – (93) Van Lang A., « L’hypothèse d’une action en responsabilité contre l’État », RFDA 2019,
n° 4, p. 652.
94 – (94) L. n° 2016-1087, 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des
paysages ; le préjudice écologique est inscrit à l’article 1247 du Code civil : « Est réparable,
dans les conditions prévues au présent titre, le préjudice écologique consistant en une
atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices
collectifs tirés par l’homme de l’environnement. »
95 – (95) Camproux Duffrène M.-P., « Le préjudice écologique et sa réparabilité en droit civil
français de la responsabilité ou les premiers pas dans un sentier menant à un changement
des rapports homme-nature », Rev. jur. env. 2021, n° 3, p. 457 à 474.
96 – (96) Deguergue M., « Les imperfections de la responsabilité administrative
environnementale », art. préc., p. 2077.

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97 – (97) Plessix B., Droit administratif général, op. cit., p. 1588.

98 – (98) Camproux Duffrène M.-P., « Le préjudice écologique… », art. préc., p. 467 et s.
99 – (99) Huglo C., « L’inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge
administratif », AJDA 2013, n° 12, p. 667.
100 – (100) Radiguet R., « Affaire(s) du siècle ? Ne vendons pas la peau du caribou… »,
art. préc., p. 412.
101 – (101) Ibid., p. 409.
102 – (102) Ost F., La nature hors la loi…, op. cit., p. 271.
103 – (103) Lucas M., « Préjudice écologique et responsabilité. Pour l’introduction légale du
préjudice écologique dans le droit de la responsabilité administrative », Environnement 2014,
n° 4, étude 6.
104 – (104) Van Lang A., « L’hypothèse d’une action en responsabilité contre l’État », art. préc.,
p. 652.
105 – (105) On peut en effet estimer que le recours indemnitaire « est subjectif par définition
puisque le juge est alors invité à se prononcer sur l’existence et l’étendue d’un droit subjectif
du requérant, le droit à réparation », Dupré de Boulois X., « Le contentieux administratif entre
identité objective et conversion subjective », art. préc., p. 10.
106 – (106) Trébulle F.-G., « Les fonctions de la responsabilité environnementale : réparer,
prévenir, punir », in Cans C. (dir.), La responsabilité environnementale. Prévention,
imputation, réparation, 2009, Dalloz, p. 21.
107 – (107) Ost F., « La responsabilité, fil d’Ariane du droit de l’environnement », Droit et
société 1995, n° 1, vol. 30, p. 283.
108 – (108) Le Bot O., « Le contentieux administratif au service de l’environnement ? »,
in Hautereau-Boutonnet M. et Truilhé E. (dir.), Le procès environnemental. Du procès sur
l’environnement au procès pour l’environnement, 2021, Dalloz, p. 53.
109 – (109) Sur la « force de l’injonction » en matière environnementale, v. Hoynck S., « Le juge
administratif et le dérèglement climatique », art. préc., p. 147.
110 – (110) Tel qu’il est défini par l’article L. 110-1 du Code de l’environnement : « Le principe de
précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances
scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures
effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles
à l’environnement […] ».
111 – (111) CJA, art. L. 521-1.
e
112 – (112) Broyelle C., Contentieux administratif, 10 éd., 2022, LGDJ, p. 523.
113 – (113) Le Louarn P., « Les armes émoussées du juge administratif contre les atteintes à
l’environnement », Rev. jur. env. 2004, hors-série, p. 155.
114 – (114) Le Bot O., « Le contentieux administratif au service de l’environnement ? », art. préc.,
p. 54.
115 – (115) Par ex. CE, réf., 28 juill. 2017, n° 410677, Section française de l’OIP : Lebon, p. 285.
116 – (116) CEDH, 31 janv. 2020, n° 9671/15, J.M.B. et autres c/ France. V. également Schmitz J., «
La CEDH, le juge du référé-liberté, et l’architecture de l’exécution des peines privatives de
liberté », RDLF 2020, chron. n° 46.
117 – (117) Rotoullié J.-C., « Le recours pour excès de pouvoir au service de la lutte contre le
réchauffement climatique ? », art. préc., p. 38.

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