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Dalloz actualité 23 avril 2024

Recours subrogatoire de la CPAM en cas de transaction signée par la victime

CE 22 mars 2024, n° 455107

Nathalie Mariappa, juriste

Résumé

Contrairement à la Cour de cassation qui, dans l'affaire du Médiator, voit dans la conclusion d'une transaction par la victime une
reconnaissance de responsabilité de l'auteur du dommage et donc d'un droit à indemnisation de la CPAM dans le cadre de son action
subrogatoire, le Conseil d'État considère que la CPAM ne peut se prévaloir de cette transaction pour être indemnisée.

Un jeune garçon a été blessé à l'occasion d'un jeu de ballon organisé par le centre de loisirs du Château des Vergnes. Sa
mère a saisi le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand en vue de faire condamner la commune de Clermont-Ferrand,
en charge de la gestion du centre de loisirs, au paiement d'une somme d'environ 16 000 € en réparation des préjudices subis.

De manière classique dans ce type de litige, la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Puy-de-Dôme, qui a été
appelée à l'instance, a demandé au Tribunal administratif de condamner la commune de Clermont-Ferrand au
remboursement d'une somme de plus de 49 000 € au titre de ses débours et d'une somme de 1 080 € au titre de l'indemnité
forfaitaire de gestion, sommes assorties des intérêts au taux légal à compter du 2 août 2018, eux-mêmes capitalisés.

La mère de la victime s'est finalement désistée à la suite de la conclusion d'un protocole transactionnel avec la commune : le
tribunal administratif en a donné acte et a fait droit aux conclusions de la CPAM. Toutefois, consécutivement à un appel
formé par la commune de Clermont-Ferrand, la Cour administrative d'appel de Lyon a annulé le jugement du Tribunal
administratif de Clermont-Ferrand pour irrégularité et, par la voie de l'évocation, a rejeté les demandes de la CPAM.

Cette affaire a été l'occasion pour le Conseil d'État de se prononcer sur les conséquences liées à la signature par la victime
d'un protocole transactionnel sur le recours subrogatoire formé par un organisme de sécurité sociale.

Recours subrogatoire de la CPAM et protocole transactionnel

L'article L. 376-1 du code de la sécurité sociale indique que « (…) Les caisses de sécurité sociale sont tenues de servir à l'assuré
ou à ses ayants droit les prestations prévues par le présent livre et le livre Ier, sauf recours de leur part contre l'auteur
responsable de l'accident dans les conditions ci-après. Les recours subrogatoires des caisses contre les tiers s'exercent poste
par poste sur les seules indemnités qui réparent des préjudices qu'elles ont pris en charge, à l'exclusion des préjudices à
caractère personnel (…). Hors le cas où la caisse est appelée en déclaration de jugement commun (…), la demande de la caisse
vis-à-vis du tiers responsable s'exerce en priorité à titre amiable. La personne victime, les établissements de santé, le tiers
responsable et son assureur sont tenus d'informer la caisse de la survenue des lésions causées par un tiers (…) ». L'article L.
376-3 du même code précise que « Le règlement amiable pouvant intervenir entre le tiers et l'assuré ne peut être opposé à
la caisse de sécurité sociale qu'autant que celle-ci a été invitée à y participer par lettre recommandée et ne devient définitif
que quinze jours après l'envoi de cette lettre ».

Il est prévu par l'article L. 376-4 dudit code que, si la caisse de sécurité sociale n'est pas informée par les parties prenantes
de la conclusion du protocole transactionnel, ces dernières devront verser, « outre les sommes obtenues par celle-ci au titre
du recours subrogatoire prévu à l'article L. 376-1, une pénalité qui est fonction du montant de ces sommes et de la gravité
du manquement à l'obligation d'information, dans la limite de 50 % du remboursement obtenu ».

En principe, la transaction intervenant entre le tiers responsable et la victime ne saurait être opposée à l'organisme de
sécurité sociale si celle-ci n'a pas été conviée à transiger. En effet, l'article 2051 du code civil dispose que « la transaction
faite par l'un des intéressés ne lie point les autres intéressés et ne peut être opposée par eux ».

La question qui se pose toutefois au Conseil d'État est celle de déterminer si ce principe civiliste peut trouver une exception
dans le recours subrogatoire d'une CPAM.

Une position contraire à la solution retenue par le juge civil dans l'affaire du Médiator

La 1re chambre civile de la Cour de cassation, dans le cadre de la célèbre affaire du Médiator (Civ. 1re, 21 avr. 2022, n° 20-
17.185 P ; D. 2022. 843 ; RTD civ. 2022. 388, obs. H. Barbier ; ibid. 637, obs. P. Jourdain ), a rappelé que « la transaction
est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une
contestation à naître ». En outre, la Cour considère que « le tiers à un contrat peut invoquer à son profit, comme constituant
un fait juridique, la situation créée par ce contrat » (Civ. 2e, 10 nov. 2021, n° 19-24.696, Dalloz actualité, 7 déc. 2021, obs.
R. Bigot ; D. 2021. 2087 ; RTD civ. 2022. 145, obs. P. Jourdain ). Elle a ainsi jugé que lorsqu'un protocole transactionnel
relatif à l'indemnisation des préjudices résultant des dommages subis par une victime est conclu entre le tiers responsable et
la victime, ce tiers « admet par là-même, en principe, un droit à indemnisation de la victime dont la caisse [de sécurité sociale],
subrogée dans ses droits, peut se prévaloir ».

La Cour a alors retenu qu'il incombait aux juges du fond « saisis du recours subrogatoire de la caisse qui n'a pas été invitée à
participer à la transaction, d'enjoindre aux parties de la produire pour s'assurer de son contenu et, le cas échéant, déterminer
les sommes dues à la caisse, en évaluant les préjudices de la victime, en précisant quels postes de préjudice ont été pris en
charge par les prestations servies et en procédant aux imputations correspondantes ».

Le Conseil d'État, quant à lui, considère que les dispositions du code de la sécurité sociale relatives au recours subrogatoire
des caisses de sécurité sociale « n'ont ni pour objet ni pour effet de déroger à [la règle selon laquelle les caisses se peut se
prévaloir d'un droit à indemnisation résultant de la signature d'un protocole transactionnel] et de permettre à ces caisses,
dans l'exercice de ce recours à l'encontre d'une personne publique, d'invoquer un droit à indemnisation tiré des termes du
règlement amiable conclu entre cette personne publique et un de leurs assurés ou ses ayants droit lorsqu'elles ne sont pas
parties à ce règlement ».

Une position en cohérence avec la jurisprudence Mergui

La Haute juridiction, pour appuyer son raisonnement, affirme que la reconnaissance d'une telle exception « ne résulte
d'aucune autre disposition législative ». Le rapporteur public Florian Roussel a pu à cet égard souligner dans ses conclusions
que le législateur ne semble pas avoir permis aux caisses de sécurité sociale de se prévaloir de la transaction conclue entre le
 tiers responsable et la victime, par exception aux règles communes du droit civil des contrats.

Une position en ce sens « (…) pourrait au demeurant contrevenir au principe suivant lequel les personnes morales de droit
public ne peuvent être condamnées à payer une somme qu'elles ne doivent pas ». Dans la lignée de la classique
jurisprudence Mergui (CE 19 mars 1971, n° 79962, Lebon ), aucune transaction ne peut conduire à ce qu'une personne
publique verse une somme qu'elle ne doit pas : cette interdiction est d'ordre public et doit être soulevée d'office par le juge
administratif.

Le Conseil d'État conclut que c'est à bon droit que la Cour administrative d'appel de Lyon n'a pas tenu compte de la
transaction conclue entre la mère de la victime et la commune de Clermont-Ferrand : le juge doit se contenter « de se
prononcer au vu de l'instruction, sur l'existence d'une faute de la collectivité publique ou de tout autre fait de nature à
justifier la prise en charge du dommage ainsi que d'un lien de causalité direct et certain avec les débours exposés ».

L'arrêt de la cour est en revanche annulé en raison de la méconnaissance par celle-ci de l'article R. 611-1 du code de justice
administrative : l'absence de communication du premier mémoire de chaque défenseur aux parties « n'est pas de nature à
affecter le respect du caractère contradictoire de la procédure à l'égard de la partie qui a produit ce mémoire ». La cour a
commis une erreur de droit en considérant comme irrégulier le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand.
L'affaire est renvoyée à la Cour administrative d'appel de Lyon.
Mots clés :

ADMINISTRATIF * Contrat et marché * Responsabilité

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