Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de Dakar

Cours : Droit des collectivités territoriales (M1 recherche/Administration publique)

Professeur : M.C Ababacar GUEYE

Année universitaire : 2021-2022

Saisie : NGUER

INTRODUCTION

L’organisation administrative de l’État unitaire repose sur deux (2) modalités :

la centralisation et la décentralisation.

Au Sénégal, la politique de décentralisation qui semble être une option

irréversible depuis l’indépendance a connu des évolutions majeures qui dessinent
aujourd’hui la réalité de l’architecture des collectivités territoriales.

I : LES MODALITÉS D’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Il s’agit d’analyser successivement la centralisation et la décentralisation.

A : LA CENTRALISATION

La centralisation postule l’existence d’un centre unique de décision au sein de

l’État. Toutes les décisions politico-administratives sur l’ensemble du territoire
national relèvent de la responsabilité du pouvoir central. Elle accorde le monopole de
l’activité administrative à une seule personne morale de droit public, l’État. On
considère que c’est la modalité immédiate de l’organisation administrative de l’État
unitaire.

Son application est susceptible de degré et permet de distinguer entre la

concentration et la déconcentration.

✓ La concentration est le degré le plus rigoureux, le plus absolu de l’application

de la centralisation. Elle signifie la prise en charge directe, par les services centraux
de l’État, de toutes les questions, sur toute l’étendue du territoire national. Les agents
administratifs, éparpillés sur l’ensemble du territoire, ne font qu’appliquer les décisions
du pouvoir central ou répercuter les demandes des populations locales au pouvoir
central. Ils n’ont aucun pouvoir de décision et sont nommés et révoqués par le pouvoir
central.

À l’échelle des États contemporain, la concentration est quasi-impossible à

mettre en œuvre. En effet, les décisions risquent d’être marquées par l’inadaptation et
le retard. D’où l’allègement de la centralisation par la déconcentration.

✓ La déconcentration est une modalité d’application de la centralisation plus

souple. C’est un concept apparu en France dans la deuxième moitié du XIXe siècle. Elle
consiste à une réorganisation des compétences au sein de l’administration étatique. Le
territoire national est ainsi divisé en circonscriptions administratives à la tête
desquelles les autorités sont nommées par le pouvoir central. Les compétences de ces
autorités sont limitées aux territoires de la circonscription administrative de leur
ressort. Ces autorités, bien que soumises au pouvoir central par le rapport hiérarchique
(nomination, révocation, affectation, sanction), ont quand-même un véritable pouvoir
de décision en ce qui concerne la gestion de la circonscription déconcentrée.

Les circonscriptions administratives ne sont pas des personnes morales, la

déconcentration n’octroyant pas la personnalité juridique. Au Sénégal, les
circonscriptions administratives sont la région dirigée par le gouverneur, le
département dirigé par le préfet et l’arrondissement dirigé par le sous-préfet.

B : LA DÉCENTRALISATION

La décentralisation aboutie à la reconnaissance de personnes morales de droit

public autre que l’État au sein de l’État, soustraites à la puissance hiérarchique de
l’État mais soumises à son contrôle, avec des compétences spécifiques et des autorités
élues. Elle se fait selon deux techniques : la décentralisation fonctionnelle (ou par
service, technique) et la décentralisation territoriale.

✓ La décentralisation fonctionnelle ou par service ou technique vise la

personnalisation d’un service public spécifique, doté de l’autonomie de gestion et de
l’autonomie financière ainsi que de dirigeants élus. Basée sur le principe de la
spécialisation, elle aboutie à la création des établissements publics. Au Sénégal, on
peut citer comme exemple de catégories d’établissements publics : les Établissements
publics à caractère administratif (EPA), les établissements publics à caractère
industriel et commercial (EPIC), les établissements publics d’enseignement et de
recherche etc.

✓ La décentralisation territoriale quant à elle postule la création de collectivités

territoriales, qui sont des espaces géographiques bien délimités sur le territoire de
l’État, dotées de la personnalité juridique, de dirigeants élus par les populations
concernées, de l’autonomie financière et qui gèrent, de manière autonome, les affaires
de leurs compétences à l’échelon local.

La décentralisation territoriale repose sur le principe constitutionnel de la libre

administration des collectivités territoriales qui a été réaffirmé par l'article 102 de la
Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 : « Les collectivités territoriales
constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des
affaires publiques. Elles s’administrent librement par des assemblées élues au suffrage
universel direct etc. ». Le principe de la libre administration des collectivités
territoriales est cependant limité par les transferts financiers que l’État octroient aux
collectivités territoriales ainsi que par le contrôle qu’il exercice sur elles.

Au Sénégal, les collectivités territoriales sont la commune dirigée par le conseil

municipal et le maire et le département dirigé par le conseil départemental et le
président du conseil départemental.

La gestion des structures décentralisées se fait sous le contrôle de l’État qui à

cet effet, nomme un représentant dans chaque collectivité territoriale.
 L’architecture de l’organisation administrative territoriale du Sénégal n’a pas été
édifiée de la sorte de tout le temps. C’est le résultat d’une évolution qui a commencé
depuis l’époque coloniale et qui est encore en cours aujourd’hui.

II : L’ÉVOLUTION DE LA DÉCENTRALISATION TERRITORIALE

Il s’agira de voir successivement la situation pendant la période coloniale, la

situation à l’indépendance et depuis cette indépendance, les grandes réformes de la
décentralisation au Sénégal.

A : LA PÉRIODE COLONIALE

Le premier mouvement de décentralisation au Sénégal date de 1872 avec

l’érection de Gorée et Saint-Louis en commune. Ce mouvement se poursuivra en 1880
avec Rufisque et enfin, en 1887, avec Dakar. C’était des communes de plein exercice
soumises au régime municipal français, leurs ressortissants étant des citoyens français
et leurs autorités élues par les populations locales.

À partir de 1891, des communes mixtes sont érigées. Leur gestion est confiée
à un administrateur nommé et à une commission municipale dont certains membres
étaient élus et d’autres nommés.

En 1955, un mouvement communal réorganisait le régime municipal en Afrique

de l’Ouest sous domination française en appliquant le régime français de commune de
plein exercice à des communes mixtes qui en étaient jugées dignes. Exemple :
Kaolack, Thiès, Louga, Tivaoune.

C’est dans cette situation que le Sénégal accédera à l’indépendance en 1960.

B : LA SITUATION À L’INDÉPENDANCE

Après l’indépendance, le Sénégal adoptera en 1966, la loi portant code de

l’administration communale. Cette loi procédait à une codification de l’ensemble des
dispositions relatives aux communes, seule catégorie de collectivités territoriales à
l’époque.

Il existait alors au Sénégal, le régime municipal de Dakar, le régime municipal

des communes chef-lieu de région et le régime des communes de droit commun. Cette
situation va perdurer jusqu’en 1972, année qui marque le point de départ des réformes
essentiels de l’organisation administrative territoriale.

C : LES GRANDES RÉFORMES DE LA DÉCENTRALISATION TERRITORIALE

AU SÉNÉGAL

Quatre (4) grandes réformes peuvent être retenus.

1 : LA RÉFORME DE 1972

Avec la loi 72-25, l’architecture des collectivités territoriales du Sénégal va

connaître un nouvel édifice, la communauté rurale. La loi 64-46 sur le domaine national
l’avait déjà prévu en 1964.
 Par cette loi de 1972, la décentralisation intègre pour la première fois, le monde
rural. Les communautés rurales, qui regroupaient plusieurs villages, se devaient de
prendre en charge les besoins spécifiques de leurs populations et jouer un rôle
significatif dans le développement.

Le régime de décentralisation était cependant fort limité en 1972. Ainsi, si dans

les communes de droit commun, ce sont des organes issus de la collectivité territoriale
qui en assuraient l’administration, les communes chef-lieu de région étaient elles
soumises à un régime restrictif, motivé par la nomination d’administrateurs municipaux,
avec de très larges attributions dans la gestion de la commune. Ils étaient par exemple,
ordonnateurs du budget de la commune. C’est cette même situation qui prévalait dans
les communautés rurales où le sous-préfet avait les compétences d’un véritable organe
exécutif et était l’ordonnateur du budget. Ce n’est qu’en 1990 que ce dispositif sera
remis en cause.

2 : LA RÉFORME DE 1990

Elle uniformise le statut des communes en dotant les communes chef-lieu de

région du statut de droit commun, avec à leur tête des maires qui en deviennent
l’organe exécutif. Dans le même sens, elle responsabilise les présidents des conseils
ruraux en leur transférant toutes les compétences exécutives et notamment celles
d’ordonnateurs du budget.

En 1996, le paysage des collectivités territoriales au Sénégal, connaîtra un autre

bouleversement fondamentale.

3 : LA RÉFORME DE 1996

En 1996, les lois sur la décentralisation sont adoptées au Sénégal. Les deux
principales en sont la loi 96-06 portant code des collectivités locales et la loi 96-07
portant transfert de compétences de l’État aux régions, communes et communautés
rurales. Ces textes ont été adoptés après plus de trois (3) ans de réflexions et d’études.

Cette réforme :

✓ Érige la région en collectivité locale ;

✓ Crée la ville qui est une grande commune divisée en communes

d’arrondissement. Les villes qui sont créés en 1996 sont Dakar, Pikine, Guédiawaye et
Rufisque ;

✓ Supprime la tutelle de l’État sur les actes des collectivités locales et instaure
à sa place, un contrôle de légalité a posteriori exclusivement exercé par le juge (le
conseil d’État, puis la cour suprême depuis 2008) ;

✓ Procède enfin à un transfert de compétences de l’État aux collectivités locales

et prévoit un transfert de moyens de l’État vers les collectivités locales.

Aussi importante et fondamentale qu’elle fut, cette réforme sera remis en cause
en 2013.
 4 : LA RÉFORME DE 2013, « ACTE III DE LA DÉCENTRALISATION »

Lors du premier conseil des ministres décentralisé tenu au mois de juin 2012 à
Saint-Louis, le président de la République a annoncé une réforme fondamentale des
collectivités locales au Sénégal dénommée, « Acte III de la décentralisation ». Cette
réforme, toujours en cours, est la résultante des limites constatées dans la mise en
œuvre de la politique de la décentralisation au Sénégal et qui se déclinent en terme
de :

✓ Faiblesses objectives du cadre organisationnel et fonctionnel de la

décentralisation pour la promotion d’un développement territorial ;

✓ Manque de viabilité des territoires et de valorisation des potentialités de

développement des territoires ;

✓ Faiblesse de la politique d’aménagement du territoire limitée par une

architecture territoriale rigide ;

✓ Faiblesse de la gouvernance territoriale accentuée par une multiplicité

d’acteurs avec des logiques et des préoccupations parfois différentes ;

✓ Incohérence et inefficience des mécanismes de financement du

développement territorial ;

✓ Faiblesse de la coproduction des acteurs du développement territorial qui

induit fortement l’inefficacité des interventions.

Les solutions à apporter à ces limites se traduisent en objectifs fondamentaux

dans la réforme et sont au nombre de quatre (4).

1°) Un ancrage de la cohérence territoriale par une architecture administrative

rénovée ;

2°) Une clarification des compétences entre l’État et les collectivités

territoriales ;

3°) Un développement de la contractualisation entre ces deux niveaux

décisionnels ;

4°) Une modernisation de la gestion publique territoriale avec une réforme des
finances locales et une promotion soutenue de la qualité des ressources humaines.

Dès l’exposé des motifs de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code
général des collectivités territoriales, le législateur précise que cette réforme
dénommé « acte III de la décentralisation » sera mise en œuvre progressivement et
s’effectuera en deux (2) phases. La loi susmentionnée qui porte la première phase :

✓ supprime la région en tant que collectivité territoriale ;

✓ érige le département en collectivité territoriale ;

 ✓ Procède à la communalisation intégrale par l’érection des communautés
rurales et des communes d’arrondissement en communes de plein exercice ;

✓ Renforce les villes en vue de mutualiser les compétences des communes les
constituant ;

✓ Répartit les neuf (9) domaines de compétences transférées entre les ordres
de collectivités territoriales que sont le département et la commune.

La particularité du cours de droit des collectivités territoriales réside dans le

fait qu’on est entre deux processus. Le premier est porté par la loi 2013-10 tandis que
le second suit son cours et n’est pas encore achevé.

Ainsi, s’appuyant sur ladite loi, après avoir analysé les relations entre l’État et
les collectivités territoriales, nous insisterons sur l’organisation administrative des
collectivités territoriales.

PREMIÈRE PARTIE : LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LES

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Bien qu’autonomes, les collectivités territoriales ne sont pas des entités

indépendantes. Dès lors, l’État exerce un droit de regard sur leurs activités. Ce ne sont
pas non plus des structures sans consistance. L’État leur attribue un certain nombre
de compétences en même temps que des moyens leur permettant d’exercer ces
compétences.

Les relations entre État et les collectivités territoriales s’apprécieront alors du

point de vue du contrôle que l’État exerce sur elles, du point de vue des compétences
qui leur sont attribuées et du point de vue des moyens qui sont mis à leur disposition
par l’État.

CHAPITRE PREMIER : LE CONTRÔLE DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES

L’État œuvre pour répondre aux besoins de la nation en vue de satisfaire l’intérêt
général. Dans cette optique, il doit veiller à ce que les collectivités territoriales
n’agissent pas dans le sens contraire de l’intérêt général, d’où le contrôle qu’il exerce
sur elles.

Pendant longtemps, l’État exerçait un contrôle de tutelle dans toute sa rigueur

sur les actes des collectivités territoriales (pouvoir d’annulation, d’autorisation,
pouvoir d’approbation, pouvoir de substitution). Mais depuis 1996, ce contrôle de
tutelle a été remplacé par un contrôle de légalité sur les actes des collectivités
territoriales même si le contrôle sur les personnes persiste. Ce dispositif a été confirmé
par la loi de 2013. Il participe de la concrétisation du principe de la libre administration
des collectivités territoriales consacré par l’article 102 de la Constitution de 2001 et
réaffirmé par l’article premier de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013 portant CGCT.

L’État exerce également un contrôle budgétaire sur les collectivités

territoriales.
 SECTION PREMIÈRE : LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ DES ACTES DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le contrôle de légalité que l’État exerce sur les actes des collectivités
territoriales au Sénégal a été réaffirmé comme étant la règle par le code général des
collectivités territoriales qui en prévoit les modalités et en détermine les effets. Dans
sa conception, ce contrôle est perçu comme étant la vérification de la conformité des
actes des collectivités territoriales au droit.

PARAGRAPHE PREMIER : LES MODALITÉS DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

Il s’agit d’un contrôle a posteriori, qui s’applique à certaines catégories d’actes

des collectivités territoriales. Ces derniers doivent être obligatoirement transmis au
représentant de l’État, cette transmission ayant des effets sur l’acte.

A : UN CONTRÔLE A POSTERIORI

Dans le code général des collectivités territoriales, le législateur consacre la

règle du contrôle a posteriori sur les actes. Cela signifie que les actes des collectivités
territoriales échappent à l’approbation préalable du représentant de l’État pour être
exécutoire.

Les très nombreux actes de gestion quotidienne des services d’administration

interne entrent en vigueur dès leur publicité (publication ou notification). Par contre,
un certain nombre d’actes précisément déterminés par la loi doivent faire l’objet de
transmission au représentant de l’État qui en apprécie la légalité.

B : UN CONTRÔLE CONCERNANT CERTAINS ACTES

Les actes soumis au contrôle de légalité a posteriori sont précisément énumérés

par l’article 243 du CGCT. Il s’agit :

✓ des délibérations du conseil de la collectivité territoriale ;

✓ des actes réglementaires ;

✓ des principaux contrats administratifs ;

✓ des décisions concernant la carrière des agents ;

✓ et des décisions individuelles relatives aux sanctions.

L’article 244 du CGCT ajoute deux (2) autres catégories d’actes. Il s’agit :

✓ des décisions réglementaires et individuelles prises par l’exécutif local en

matière de police ;

✓ des actes de gestion quotidienne autres que ceux mentionnés à l’article 243
pris au nom des collectivités territoriales.

Ces actes sont exécutoires de plein droit dès qu’il est procédé à leur publication
ou à leur notification après transmission au représentant de l’État.
 Pour les actes de l’article 243, il faut respecter un délai de quinze (15) jours à
compter de la date de transmission au représentant de l’État pour qu’ils soient
exécutoires. La transmission relève de la compétence de l’organe exécutif de la
collectivité territoriale (maire et président du conseil départemental). Sa date est celle
du récépissé de réception délivré par le représentant de l’État. L’accusé de réception,
qui est immédiatement délivré, peut être utilisé comme preuve de la transmission en
même temps que tout autre moyen dont dispose la collectivité territoriale.

C : LES EFFETS DE LA TRANSMISSION

Trois (3) effets peuvent être retenus :

✓ D’abord, c’est à partir de la transmission que l’acte est opposable aux tiers.
La transmission n’est ni une condition d’existence ni une condition de validité de l’acte.
Elle rend seulement l’acte exécutoire. Ainsi, les actes prévus à l’article 243 sont
exécutoires de plein droit, quinze (15) jours après la délivrance de l’accusé de
réception par le représentant de l’État et après publicité, sauf demande de seconde
lecture.

✓ Ensuite, la transmission n’a pas d’effet rétroactif. Elle a cependant un effet

suspensif. C’est la cas pour certains actes lorsque le représentant de l’État demande
au conseil local, une seconde lecture. La demande de seconde lecture suspend le
caractère exécutoire de l’acte.

✓ Enfin, la transmission déclenche le point de départ du délai dans lequel, le

représentant de l’État peut saisir la cour suprême. Pour le recours direct du tiers lésé,
le point de départ du délai est fixé à la publication ou à la notification de l’acte qui fait
grief. En cas d’absence de transmission, l’entrée en vigueur de l’acte est différée. Sa
légalité n’est nullement affectée.

PARAGRAPHE II : LE DÉFÉRÉ DU REPRÉSENTANT DE L’ÉTAT

Le déféré peut être défini comme étant un recours intenté devant le juge
administratif (la cour suprême), par le représentant de l’État, de sa propre initiative
(déféré direct) ou sur demande d’un administré (déféré provoqué), en vue de faire
annuler un acte qui lui a été transmis et qu’il estime être illégal.

Le délai du déféré est de deux (2) mois à compter de la transmission et la cour

suprême a un délai d’un (1) mois pour statuer sur le recours (article 246 CGCT).

Le déféré s’applique à tous les actes unilatéraux et conventionnels soumis à

l’obligation de transmission (article 243 et 244 CGCT).

Le représentant de l’État peut assortir son recours, d’une demande de

suspension à laquelle il est fait droit, si l’un des moyens invoqués dans la requête
paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de
l’acte attaqué : c’est le référé suspension.
 Lorsque l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté
publique ou individuelle, le premier président de la cour suprême ou le magistrat qu’il
délègue prononce la suspension de l’acte dans les 48 heures : c’est le référé liberté.

La cour suprême peut, de sa propre initiative, prononcer la suspension de tout

marché public que lui transmet le représentant de l’État au fin d’annulation (article 80
de la loi organique 2017-09 du 17 janvier 2017 relative la cour suprême).

Le représentant de l’État informe, sans délai, par écrit, l’autorité locale, du

déféré, en précisant les illégalités relevées.

L’article 246 du CGCT précise que « le chef de l’exécutif local peut demander
au représentant de l’État s’il a l’intention de déférer un acte qui lui a été transmis, en
application des articles 243 et 244 ».

Le déféré obéit à certaines conditions de recevabilité : Il faut que l’acte fasse

grief et que le déféré soit le seul recours possible (absence de recours parallèle).

Le délai du déféré est de deux (2) mois à compter du jour de la transmission de

l’acte. Le point de départ du délai peut être différé lorsque le représentant de l’État
demande une seconde lecture dans le délai de quinze (15) jours qui suit la transmission
de l’acte.

En cas de déféré provoqué, le représentant de l’État n’est pas tenu de saisir la

cour suprême. Il dispose d’une marge d’appréciation. Mais s’il ne défère pas l’acte, le
délai du recours direct en excès de pouvoir au profit de la personne lésée est
conservé ; lequel délai se déclenchera soit à la notification expresse du refus du
représentant de l’Etat de déférer l’acte, soit à compter du jours où le silence gardé
par le représentant de l’Etat vaille refus implicite (quatre (4) mois de silence).

Lorsque la cour suprême est saisie d’un déféré, elle a les mêmes pouvoirs que
ceux qu’elle possède dans le cadre du contentieux de l’excès de pouvoir même si l’acte
déféré est un contrat. Elle a cependant un délai d’un (1) mois pour rendre sa décision
(article 246 du CGCT).

Ce principe du contrôle de légalité, en œuvre depuis la réforme de 1996 et

réaffirmé en 2013, connait cependant des exceptions.

SECTION II : LA SURVIVANCE DE LA TUTELLE

Dans le principe, le contrôle a priori sur les actes des collectivités territoriales,
qui est une modalité de la tutelle, est supprimé en même temps que celle-ci. Cependant,
ce contrôle reste en vigueur pour certaines catégories d’actes et s’exerce selon des
modalités précises. L’importance des actes concernés ainsi que la rigueur de la
procédure peuvent faire penser à une réelle survivance de la tutelle.

PARAGRAPHE PREMIER : LE DOMAINE DE LA TUTELLE

Certaines catégories d’actes des collectivités territoriales ne sont exécutoires

que suite à l’approbation préalable du représentant de l’État. Il s’agit des actes prévus
à l’article 245 du CGCT et qui sont relatifs :
 ✓ aux budgets primitifs et supplémentaires ;

✓ aux emprunts et garanties d’emprunts ;

✓ aux plans de développement des collectivités territoriales ;

✓ aux conventions financières de coopération internationale comportant des

engagements d’un montant fixé par décret ;

✓ aux affaires domaniales et d’urbanisme ;

✓ aux garanties et prises de participation des sociétés privées exerçant des

activités d’intérêt général à participation publique ;

✓ aux marchés supérieurs à un montant fixé par décret et aux contrats de

concession d’une durée supérieure à trente (30) ans.

À l’analyse, on se rend compte que cet article 245 fait persister un contrôle de
tutelle et ce, sur les actes les plus essentiels des collectivités territoriales car
s’agissant de tout ce qui concerne le domaine économique et financier. Les collectivités
territoriales ne peuvent donc entreprendre des actions de développement et
d’investissement d’envergure sans approbation de l’État. Ce qui peut constituer une
pesanteur très lourde surtout lorsque l’État décide d’utiliser ce pouvoir d’approbation
à des fins politiques.

PARAGRAPHE II : LES MODALITÉS DE LA TUTELLE

Après réception de l’acte transmis par l’exécutif local, le représentant de l’État

dispose d’un délai d’un (1) mois pour se prononcer sur son approbation. La computation
du délai commence à courir à compter de la date de l’accusé de réception. En cas de
silence, à l’expiration de ce délai d’un (1) mois, l’approbation du représentant de l’État
est réputée tacite. Ce délai peut être réduit par le représentant de l’État à la demande
de l’autorité locale.

L’exécutif local a la possibilité d’intenter un recours pour excès de pouvoir

contre la décision de refus d’approbation. Le recours est introduit dans les deux (2)
mois et la cour suprême dispose d’un délai d’un (1) mois pour se prononcer.

Un particulier lésé peut demander au représentant de l’État de refuser son

approbation préalable. La demande doit être introduite dans le délai d’approbation. Elle
est assimilée à un recours gracieux.

SECTION III : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Il faut distinguer entre le contrôle administratif et le contrôle juridictionnel.

PARAGRAPHE PREMIER : LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF

Ce contrôle administratif est exercé par le représentant de l’État et consiste

surtout au contrôle de l’élaboration du budget. Ce contrôle administratif est prévu dans
quatre (4) cas :
 1°) La non adoption du budget à la date légalement prescrite (article 254
CGCT) : En principe, cette date est fixée au 31 mars de l’année d’exercice. Si dans le
délai prescrit, l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale qui a reçu avant le
10 mars les informations nécessaires à l’établissement du budget ne l’a pas adopté,
elle est provisoirement dessaisie. Le représentant de l’État règle et rend exécutoire le
budget, dans les quinze (15) jours qui suivent cette date ;

2°) La non adoption du budget en équilibre réel (article 256 CGCT) : Dans ce
cas, le représentant de l’État doit d’abord constater le déséquilibre dans les quinze
(15) jours qui suivent la transmission du budget. Ensuite, il propose, dans les quinze
(15) jours suivants cette constatation, les mesures nécessaires au rétablissement de
l’équilibre budgétaire. Puis, il demande au conseil territorial, une nouvelle délibération
sur le budget, qui doit intervenir dans le délai d’un (1) mois, à compter de la
communication des propositions du représentant de l’État. Si le délai n’est pas
respecté, ou si l’assemblée délibérante n’a pas pris des mesures de redressement
jugées suffisantes par le représentant de l’État, celui-ci, dans le délai de quinze (15)
jours qui suit la transmission de la nouvelle délibération, règle et rend exécutoire le
budget ;

3°) Le déficit de l’arrêté de compte (article 260 CGCT) : Si le déficit dans

l’exécution du budget atteint un certain seuil (10% des recettes), le représentant de
l’État propose à la collectivité territoriale, les mesures nécessaires au rétablissement
de l’équilibre dans l’exécution du budget, dans le délai de deux (2) mois, à compter de
cette date. Si lors de l’examen du budget primitif suivant, le représentant de l’État
constate que le collectivité territoriale n’a pas pris des mesures suffisantes pour
résorber le déficit, il les prend, règle et rend exécutoire le budget.

4°) Le défaut d’inscription au budget de crédits nécessaires au règlement d’une

dépense obligatoire (article 264 CGCT) : Lorsque le représentant de l’État, de sa
propre initiative, ou saisi par le comptable public, ou par toute personne y ayant intérêt,
constate qu’une dépense obligatoire, soit n’a pas été inscrite au budget, soit l’a été
pour une somme insuffisante, il adresse une mise en demeure à la collectivité
territoriale concernée. Si dans un délai d’un (1) mois, cette mise en demeure n’est pas
suivie d'effets, le représentant de l’État inscrit cette dépense au budget de la
collectivité territoriale et propose s’il y a lieu, la création de ressources ou la
diminution de dépenses facultatives en vue de couvrir la dépense obligatoire. Le
représentant de l’Etat règle et rend exécutoire le budget ainsi rectifié.

PARAGRAPHE II : LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL

Le juge des comptes des collectivités territoriales au Sénégal, c'est la cour des
comptes. Elle vérifie sur pièces et si nécessaire, sur place, la régularité des recettes
et dépenses décrites dans la comptabilité des collectivités territoriales. Elle assure
l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs (article 251 CGCT).

L’article 252 précise que la cour des comptes concoure également au contrôle
budgétaire des collectivités territoriales. Elle examine la gestion des collectivités
territoriales et formule des observations, tout en assurant le secret de ces
investigations. Les observations provisoires sont transmises à l’exécutif local pour
avoir sa réaction. Les observations définitives formulées par la cour des comptes sur
la gestion d’une collectivité territoriale sont communiquées par l’organe exécutif local
à son assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. La cour des comptes informe
le représentant de l’État et consacre chaque année une partie de son rapport public à
la gestion des départements et des communes.

CHAPITRE II : LE TRANSFERT DE COMPÉTENCES

Le transfert de compétences constitue un élément essentiel de la politique de

décentralisation au Sénégal. Il a été initié par la réforme de 1996. Sa mise en œuvre
aujourd’hui, relève du Livre II de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013 portant CGCT.

Il signifie que des compétences jadis gérées par l’État sont désormais dévolues
aux collectivités territoriales. Il permet un approfondissement de la décentralisation au
Sénégal.

Ce transfert de compétences repose sur des principes, concerne des domaines

bien déterminés et est accompagné d’une compensation financière des charges en
résultant.

SECTION PREMIÈRE : LES PRINCIPES DU TRANSFERT DE COMPÉTENCES

Quatre (4) principes peuvent être retenus.

PARAGRAPHE PREMIER : LA DÉLIMITATION DES COMPÉTENCES ENTRE

L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L’article 278 du CGCT dispose : « les collectivités territoriales règlent, par

leurs délibérations, les affaires de leurs compétences ». Elle partage certaines
compétences avec l’État. Il s’agit :

✓ de l’administration et de l’aménagement du territoire ;

✓ du développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et

scientifique ;

✓ de la protection et de la mise en valeur de l’environnement ;

✓ et de l’amélioration du cadre de vie.

Mais l’Etat conserve :

✓ ses tâches de souveraineté (police, justice, défense, impôt etc.) ;

✓ le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales ;

✓ la coordination des actions de développement ;

✓ la garantie de la cohésion et de la solidarité nationales ainsi que l’intégrité du

territoire.
 Les compétences des collectivités territoriales sont limitées par la nécessité de
respecter l’unité et l’intégrité territoriales de l’État et par le contrôle exercé sur elles.

Dans le même sens, l’article 290 du CGCT précise que « les transferts de
compétences prévues par la présente loi ne font pas obstacle à ce que les autorités de
l’État puissent prendre, à l’égard des collectivités territoriales, de leurs établissements
publics et de leurs groupements, les mesures nécessaires à l’exercice de leurs
attributions en matière de défense civile ou militaire ». À ce titre, l’État dispose, en
tant que de besoin, des services des départements et des communes, de leurs
groupements et de leurs établissements publics.

PARAGRAPHE II : LA PROHIBITION DES TUTELLES

Aucune collectivité territoriale ne peut établir, ni exercer de tutelle sur une

autre. Selon l’article 279 du CGCT, « les transferts de compétences prévus par la
présente loi ne peuvent autoriser une collectivité territoriale à établir ou à exercer une
tutelle sur une autre ». C’est un mécanisme qui permet d’éviter qu’une collectivité
territoriale puissante et riche ne prenne le contrôle d’une autre collectivité territoriale
faible et pauvre.

Les collectivités territoriales peuvent cependant entretenir librement des

relations fonctionnelles et de coopération en vue de l’exercice de leurs compétences
(article 283 CGCT).

PARAGRAPHE III : LE PARTAGE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES (≠ du

transfert par bloc qui a cours en France)

Aux termes de l’article 280 du CGCT, « la répartition des compétences entre

les collectivités territoriales s’effectue en distinguant celles qui sont dévolues aux
départements et aux communes ». Si la formule peut prêter à équivoque, l’idée qui est
à la base est qu’aucune collectivité territoriale ne disposera exclusivement d’une
compétence dans un domaine déterminé. En d’autres termes, chaque catégorie de
collectivité territoriale dispose de compétences dans chaque domaine transféré.

PARAGRAPHE IV : LE TRANSFERT DE RESSOURCES

Après avoir déterminé le principe de la compensation financière, les transferts

des moyens humains et des moyens patrimoniaux seront abordés.

A : LE PRINCIPE DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE

L’article 281 du CGCT précise que « les ressources nécessaires à l’exercice

par les collectivités territoriales de leurs compétences leur sont dévolues soit par
transfert de fiscalité, soit par dotation, soit par les deux à la fois ». La loi prévoit un
transfert intégral et concomitant des moyens et ressources. Les charges liées à ce
transfert font l’objet d’une évaluation préalable. Toute charge nouvelle, toute
compétence nouvelle, transférée aux collectivités territoriales, devant être compensée
financièrement. Et il appartient à l’État de combler les déficits éventuels (article 282
et 283 du CGCT).
 B : LE TRANSFERT DE MOYENS HUMAINS NÉCESSAIRES À L’EXERCICE
DES COMPÉTENCES

L’État met à la disposition des collectivités territoriales, les fonctionnaires et

agents dont elles ont besoin dans l’accomplissement de leurs missions. C’est le
ministre chargé des collectivités territoriales qui les affecte pour servir dans les
départements et les communes (article 284 CGCT).

Les personnels sont régis soit par le statut de la fonction publique locale, soit
par le statut général de la fonction publique, soit par des textes législatifs ou
réglementaires spécifiques (article 287 du CGCT).

C : LE TRANSFERT DE MOYENS PATRIMONIAUX

L’État met à la disposition des collectivités territoriales l’ensemble des biens du

domaine privé et du domaine national dont elles ont besoin pour l’accomplissement de
leurs missions. L’État et la collectivité territoriale pourront signer une convention
portant sur les conditions d’utilisation de chaque service de l’État (article 285 du
CGCT). Les exécutifs locaux donnent dans ce cadre, toute instruction nécessaire pour
l’exécution des tâches qu’ils confient auxdits services. Ils en contrôlent l’exécution.

La loi prévoit, pour l’effectivité du transfert, un décret de dévolution des moyens

patrimoniaux.

SECTION II : LES DOMAINES DE COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES

Après avoir exposé la consistance des domaines transférés, il serait important

de préciser les modalités du transfert de compétences avant de porter une appréciation
générale.

PARAGRAPHE PREMIER : L’ÉTENDUE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES

Lors des travaux préparatoires de la réforme de 1996, il les experts avaient

proposé à l’État, de transférer dix-huit (18) domaines de compétences aux collectivités
territoriales. Finalement, les autorités ont opté pour neuf (9) domaines qui ont été
reconduits par la loi de 2013. Il s’agit de :

1°) La gestion et l’utilisation du domaine privé de l’État, du domaine public et du

domaine national ;

2°) L’environnement et la gestion des ressources naturelles ;

3°) La santé, la population et l’action sociale

4°) La jeunesse, le sport et les loisirs ;

5°) La culture ;

6°) L’éducation, l’alphabétisation, la promotion des langues nationales et la

formation professionnelle ;

7°) La planification ;
 8°) L’aménagement du territoire ;

9°) L’urbanisme et l’habitat.

La deuxième phase de la réforme de l’acte III de la décentralisation pourrait être

l’occasion de transférer d’autres domaines de compétences aux collectivités
territoriales.

PARAGRAPHE II : LES MODALITÉS DU TRANSFERT DE COMPÉTENCES

Le transfert s’est fait par étape. Dans la deuxième phase de l’acte III de la
décentralisation, d’autres domaines de compétences pourraient venir s’ajouter aux neuf
(9) domaines transférés depuis 1996. Pour chacun de ces domaines, la mise en
application de la loi a nécessité l’adoption de nombreux décrets, arrêtés et circulaires
fixant entre autres la date du transfert, les modalités de mise à disposition des services
de l’État concernés etc.

Le transfert de compétences en matière de planification et d’aménagement du

territoire est accompagné de la création des agences régionales de développement.

Pour chaque domaine de compétences transférées, la loi de 2013 distingue les

compétences dévolues au département de celles dévolues à la commune.

PARAGRAPHE III : APPRÉCIATION DU TRANSFERT DE COMPÉTENCES

D’une manière générale, on peut noter que non seulement ce sont des domaines
à problème qui sont transférés aux collectivités territoriales, mais le transfert de
compétences peut être lui-même problématique.

La consistance des domaines transférés peut être sujette à discussion. L’État

en a annoncé neuf (9), mais certains domaines comportent plusieurs secteurs qui
peuvent être perçus chacun comme étant un domaine à part. Exemple : 4°) Jeunesse,
sport et loisirs.

La compétence des collectivités territoriales en matière de planification sera

difficilement mise en œuvre dans la mesure où la planification nationale elle-même est
en crise et que l’Etat a mis en place une politique de libéralisation et de régulation de
l’économie.

Les collectivités territoriales peuvent-elles avoir une politique d’aménagement

du territoire efficace au moment où celles-ci semblent être le parent pauvre des
politiques publiques au niveau étatique ?

Le mode de répartition des compétences entre les catégories de collectivités

territoriales peut également être source de difficultés du fait de l’émiettement des
ressources qu’il entraîne.

Enfin, le risque de conflit de compétences est réel. En effet, chaque domaine de

compétences est partagé entre les deux (2) catégories de collectivités territoriales et
il n’y a pas une articulation entre les différentes compétences transférées dans un
même domaine. L’État peut éprouver des difficultés à répartir les compétences entre
collectivités territoriales. Il en est ainsi entre autres, en matière d’éducation,
d’alphabétisation, de promotion des langues nationales et de formation professionnelle.
Les clair-obscur de la loi peuvent conduire à des empiètements d’une collectivité
territoriale sur les compétences d’une autre. La précision par la loi, des compétences
de chaque niveau de collectivités territoriales, dans chaque domaine, même si elle
permet d’éviter ces empiètements, ne risque t-elle pas d’entraîner un cloisonnement
dans la gestion de ces compétences reproduisant ainsi, les mêmes effets pervers
reprochés au transfert par bloc.

CHAPITRE III : LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LES

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L’autonomie financière des collectivités territoriales est un principe affirmé par

les articles premier et 9 du CGCT. Ainsi, elles disposent d’un budget propre alimenté
par les ressources ordinaires d’origine fiscale et des ressources extraordinaires
comme l’emprunt et les revenus de la coopération décentralisée.

En matière d’investissement, un fonds d’équipement des collectivités

territoriales (fonds de concours) a été créé. Il reçoit un pourcentage de la TVA perçue
au profit du budget de l’État. L’article 328 du CGCT fixe ce pourcentage à 2% de la
TVA de l’État de la dernière gestion connue.

Ce fonds d’équipements des collectivités territoriales est reparti sur la base du

principe de la solidarité nationale, chaque année, par arrêté conjoint du ministre chargé
des collectivités territoriales et du ministre chargé des finances entre les régions
administratives.

La contribution économique locale (CEL) a aussi été mise en place pour assurer
une …de certains revenus au profit des collectivités territoriales. Mais, c’est surtout
la dotation globale de décentralisation..

D’organiser et de garantir le principe de solidarité entre les collectivités

territoriales. Le fonds de dotation de la décentralisation est un fonds de compensation
qui permet de faire face aux charges résultant du transfert de compétences.

SECTION PREMIÈRE : LE FONDS DE DOTATION

Il est créé par la loi de finances de l’année. Il reçoit outre une dotation
équivalente à un pourcentage de la TVA, une autre dotation équivalente à un
pourcentage des recettes totales de l’État, hors emprunts et aides extérieurs. Ces deux
pourcentages sont fixés, chaque année, par la loi de finances.

Le CGCT ne semble retenir qu’une seule source de financement, estimée à 3,5%

de la TVA perçue par l’État lors de la dernière gestion connue ; ce pourcentage
pouvant être augmenté à chaque fois que de besoin.

La répartition du fond est entérinée chaque année par le conseil national de

développement des collectivités territoriales présidé par le président de la République.
 SECTION II : LA RÉPARTITION DU FOND DE DOTATION

La répartition se fait en deux (2) temps.

✓ D’abord, une répartition entre d’une part, les catégories de collectivités

territoriales et d’autre part, les services déconcentrés de l’État.

✓ Ensuite, une répartition à l’intérieur de chaque catégorie de collectivités

territoriales.

Les dotations des collectivités territoriales leur sont affectées globalement. Un

décret prévoit, chaque année, les critères de répartition et en général, on retient le
critère de compensation et le critère relatif à l’appui aux services déconcentrés de
l’État.

Les articles 325 à 327 du CGCT organisent la répartition du fond de dotation

entre le département, la commune et la ville et les services déconcentrés de l’État.

L’attribution de la dotation effective, à chaque collectivité territoriale, est

effectuée par un arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du
ministre chargé des finances.