RÉVISER ET L’essentiel du Droit administratif des biens

8e éd.
8e édition
est une synthèse rigoureuse, pratique et à jour de
FAIRE UN POINT l’ensemble des connaissances que le lecteur doit
ACTUALISÉ avoir. 9 Chapitres. Tout y est !

L’essentiel

L’essentiel du Droit administratif des biens

AUTEUR SOMMAIRE
Frédéric Colin, est Maître de conférences (HDR) de droit
public (Aix-Marseille Université, Centre de Recherches
La propriété publique
– L a notion de propriété publique
du
DROIT
Administratives), et auteur de nombreux ouvrages
– L ’utilisation du domaine public
de droit public.
– L a protection du domaine public
– L e domaine privé

ADMINISTRATIF
L’expropriation pour cause
d’utilité publique
– L a notion d’expropriation
– L a procédure d’expropriation

DES BIENS
PUBLIC – L a réquisition

Le travail public

– Étudiants en Licence et Master Droit
– Étudiants de 1er cycle universitaire (IEP, Science politique, AES) – L a notion de travail public
– Candidats aux concours administratifs de catégories A et B – L e régime juridique du travail public

À jour des Frédéric Colin

nouveaux seuils

F. Colin
Prix : 17 e de la commande
ISBN 978-2-297-22183-2 publique
www.gualino.fr
 8e édition

L’essentiel
du
DROIT
ADMINISTRATIF
DES BIENS

Frédéric Colin
 Cette collection de livres présente de manière synthétique,
rigoureuse et pratique l’ensemble des connaissances que
l’étudiant doit posséder sur le sujet traité. Elle couvre :
le Droit et la Science Politique,
les Sciences économiques,
les Sciences de gestion,
les concours de la Fonction publique.

Frédéric Colin, est Maître de conférences (HDR) de droit public (Aix-Marseille Université,
Centre de Recherches Administratives), et auteur de nombreux ouvrages de
droit public.

Du même auteur, chez le même éditeur :

Collection « Carrés Rouge »
• L’essentiel des Grands arrêts du droit administratif, 15e éd. 2023-2024.
• L’essentiel du contentieux administratif, 9e éd. 2023 (avec M.-L. Messe).
• L’essentiel du Droit des contrats administratifs, 2e éd. 2020-2021.
• L’essentiel du Droit administratif des biens, 8e éd. 2023.
• L’essentiel du Droit public économique, 3e éd. 2017-2018.
Collection « Mémentos »
• Droit de la Fonction publique, 10e éd. 2023-2024.
Collection « Fonction publique »
• La Gestion des Ressources Humaines dans la Fonction publique, 7e éd. 2023.
Collection « Master »
• Droit public économique, 6e éd. 2017.

© 2023, Gualino, Lextenso

1, Parvis de La Défense
92044 Paris La Défense Cedex Suivez-nous sur www.gualino.fr
EAN 9782297221832
ISSN 1288-8206
Collection Les Carrés Rouge Contactez-nous [email protected]
 PRÉSENTATION

Le droit public est l’ensemble des règles juridiques régissant l’organisation et le fonctionne-
ment des personnes publiques (voire privées) à l’occasion de l’accomplissement de missions
d’intérêt général. Le droit administratif en est l’une des branches, et s’intéresse plus spécifi-
quement à la composition et au fonctionnement des organes chargés d’exécuter les règles
générales fixées par le législateur, et qui sont dotés de prérogatives dites exorbitantes pour
ce faire. Le droit administratif s’intéresse à leur action et à leur contrôle. Il se subdivise lui-
même en plusieurs branches, dont le droit administratif des biens fait partie. Ce dernier se
caractérise par une interpénétration des règles du droit public et du droit privé, en raison
des relations complexes organisées autour de la notion de propriété (privée et/ou publique).
Le droit administratif des biens est présenté de manière traditionnelle en trois parties :
• la propriété des personnes publiques concerne le patrimoine immobilier, mobilier et
immatériel des personnes publiques (domaine public/domaine privé) ;
• l’expropriation constitue une procédure profondément dérogatoire qui permet aux
personnes publiques d’intégrer à leur patrimoine des biens de personnes privées de
manière unilatérale ;
• les travaux publics consistent en la réalisation matérielle d’opérations liées à des
ouvrages publics, indispensables à l’accomplissement des missions d’intérêt général.
Le droit administratif des biens fait la part belle aux prérogatives de puissance publique,
compte tenu de l’intérêt général attaché directement à la gestion des biens de
l’Administration.
Il a connu une reconfiguration, dans le sens d’une simplification, par suite d’une codification
par voie d’ordonnance. Le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) est
entré en vigueur le 1er juillet 2006, en application de la loi du 26 juillet 2005 pour la
4 L’ESSENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS

confiance et la modernisation de l’économie, autorisant le gouvernement à prendre par

ordonnance les mesures législatives nécessaires pour compléter et modifier le droit domanial.
Les règles domaniales relatives à l’ensemble des personnes publiques, jusque-là éparpillées,
ont été réunies et harmonisées à cette occasion, dans le but notamment d’améliorer la sécu-
rité juridique. Le décret du 22 novembre 2011 a organisé la version initiale de la partie régle-
mentaire du CGPPP.
On observe une mutation du droit administratif des biens, qui de jurisprudentiel devient de
plus en plus encadré par les textes, qui ces dernières années ont considérablement rénové
les procédures et renforcé les contrôles pesant sur l’Administration à l’occasion de la gestion
de ses biens.
On peut noter plusieurs caractéristiques du droit de la propriété des personnes publiques :
c’est un droit mêlant droit privé et droit public ; l’intérêt général étant fluctuant, il va en
résulter une variabilité du régime des biens incorporés dans le patrimoine public ; et on
observe une atomisation des propriétaires publics (État, collectivités territoriales, établisse-
ments publics).
La question de la propriété des personnes publiques est économiquement d’importance : la
DGFiP estime que fin 2021, l’État est propriétaire de biens représentant une valeur de
69 Md d’euros, un patrimoine immobilier de 99 millions de m2 de surface bâtie (191 000 bâti-
ments) et 40 000 km2 de non bâtie (30 000 terrains). Il a mené 2 318 expropriations, 30 075
ventes mobilières et 688 immobilières en 2021. Ce qui explique la nécessité d’une « politique
immobilière de l’État » (PIE), dans une approche stratégique, confiée à la « Direction de
l’immobilier de l’État ».
PLAN DE COURS

Présentation 3

PARTIE 1
La propriété publique

Chapitre 1 – Notion de propriété publique 15

1 – Acquisition de la propriété publique 18
■ Acquisition dans les conditions non dérogatoires 18
a) Acquisition à titre onéreux 19
b) Acquisition à titre gratuit 20
■ Acquisition par voie de contrainte 22
a) Nationalisation 22
b) Expropriation 23
c) Droit de préemption 23
d) Abandon de terrain aux communes 26
2 – Notions de domaine public et de domaine privé 26
■ Critères du domaine public 27
a) Propriété d’une personne publique : le critère organique 27
PLAN DE COURS ■
b) Affectation à un intérêt général
Consistance du domaine public
30
35
a) Domaine public immobilier 35
b) Domaine public mobilier 36
c) Délimitation domaine public naturel – domaine public artificiel 36
3 – Sortie des biens du domaine public 46
■ Désaffectation 46
■ Déclassement 47

Chapitre 2 – Utilisation du domaine public 51

1 – Utilisation collective ou privative 52
■ Utilisation collective du domaine public 52
a) Liberté d’utilisation 52
b) Gratuité ? 53
c) Égalité 55
■ Utilisation privative du domaine public 56
a) Utilisation conforme à l’affectation 60
b) Utilisation compatible à l’affectation 60
c) Droits de l’utilisateur privatif 63
d) Obligation de transparence de l’autorisation d’occupation 65
2 – Gestion du domaine public 66
■ Règles particulières à certaines occupations 66
a) Autorisation d’occupation constitutive de droit réel 67
b) Bail emphytéotique administratif 68
c) Crédit-bail 69
d) Marché de partenariat 69
e) Vente d’immeubles à construire 70
■ Modalités de gestion 71
a) Convention de gestion, d’occupation 71
b) Cessions et échanges 72
c) Transferts de gestion entre personnes publiques 72
d) Théorie des mutations domaniales 73
 PLAN DE COURS
e) Redevance d’occupation 73
f) Application du droit de la concurrence 75

Chapitre 3 – Protection du domaine public 77

1 – Sauvegarde du domaine public 77
■ Principe d’inaliénabilité 78
a) Principe 78
b) Exceptions 80
■ Principe d’imprescriptibilité 80
■ Insaisissabilité 81
■ Expulsion des occupants sans titre du domaine public 81
2 – Protection du domaine public par les servitudes administratives 84
3 – Police de la conservation du domaine public 85
■ Contraventions de voirie routière 86
■ Contraventions de grande voirie 87
a) Notion : atteinte à l’intégrité ou à l’utilisation du domaine 87
b) Procédure 88
c) Sanctions 89

Chapitre 4 – Domaine privé 93

1 – Consistance du domaine privé 93
2 – Gestion du domaine privé 95
■ Location, mise à disposition et affectation 95
■ Sortie du domaine privé 96
3 – Répartition des compétences juridictionnelles 97
PLAN DE COURS
PARTIE 2
L’expropriation pour cause d’utilité publique

Chapitre 5 – Notion d’expropriation 103

1 – Expropriation et hiérarchie des normes 103
2 – Champ d’application de la procédure d’expropriation 105
■ Biens expropriables 105
a) Expropriation directe des biens immobiliers 105
b) Expropriation indirecte et intangibilité de l’ouvrage public 106
■ Autorités expropriantes 107

Chapitre 6 – Procédure d’expropriation 109

1 – Phase administrative 109
■ Déclaration d’utilité publique 109
a) Notion 109
b) Effets 111
■ Constitution du dossier d’utilité publique 112
■ Enquête publique préalable 113
a) Principes généraux 113
b) Débat public 118
c) Consultation 119
■ Arrêté de cessibilité 119
■ Contrôle juridictionnel de la phase administrative 120
a) Contrôle au fond de la déclaration d’utilité publique 120
b) Référés de droit commun 124
c) Référés spécifiques à l’expropriation 125
2 – Phase judiciaire

PLAN DE COURS
126
■ Transfert de propriété 126
■ Évaluation de l’indemnité d’expropriation 127
a) Détermination du montant de l’indemnité et voies de recours 128
b) Paiement du prix 130
c) Droit de rétrocession 132
■ Limites de l’expropriation 132
a) Expropriation et voie de fait 133
b) Expropriation et emprise 134

Chapitre 7 – Réquisition 137

1 – Réquisition militaire 137
2 – Réquisition civile 138
■ Réquisitions de police 138
■ Autres réquisitions 139
a) Réquisition de terrains 139
b) Réquisition de logements 139
c) Réquisitions de services 140

PARTIE 3
Le travail public

Chapitre 8 – Notion de travail public 143

1 – Définition du travail public 143
■ Travail immobilier 144
a) Caractère immobilier 144
b) Nécessité d’un travail « matériel » 144
■ Travail pour le compte d’une personne publique 145
a) Exécution par une personne publique et pour son compte 145
PLAN DE COURS b) Exécution par une personne privée pour le compte d’une personne
publique 146
c) Exécution par une personne publique pour le compte d’autres
personnes 146
■ But d’intérêt général 146
■ Caractère attractif de la notion de travail public 147
2 – Définition de l’ouvrage public 148
■ Notion d’ouvrage public 148
a) Éléments constitutifs de l’ouvrage public 149
b) Relation au travail public 150
■ La remise en cause du principe d’intangibilité de l’ouvrage public 150

Chapitre 9 – Régime juridique du travail public 153

1 – Réalisation du travail public 153
■ Procédures d’exécution du travail public 153
a) Procédures unilatérales 153
b) Procédures contractuelles 154
■ Régime juridique de l’exécution des travaux publics 160
a) Relations entre contractants 160
b) Contrôle de l’exécution des travaux publics 162
2 – Responsabilité pour dommage de travail public 165
■ Dommages accidentels de travaux publics 165
a) Dommages subis par les usagers 165
b) Dommages subis par les participants 169
c) Dommages subis par les tiers 170
■ Dommages « permanents » de travaux publics 171
■ Compétence juridictionnelle 172
a) Critère jurisprudentiel 173
b) Critère légal 174
c) Détermination de la personne responsable 176
Bibliographie 179
 Liste des principales abréviations

CE, ass. Assemblée du contentieux du Conseil d’État

Const. Constitution
CAA Cour administrative d’appel
Cass. civ. Cour de cassation
CCH Code de la construction et de l’habitation
CCP Code de la commande publique
Cons. const. Conseil constitutionnel
CE Conseil d’État
CEDH Cour européenne des droits de l’homme
C. défense Code de la défense
C. envir. Code de l’environnement
C. expr. Code de l’expropriation
CGCT Code général des collectivités territoriales
CGPPP Code général de la propriété des personnes publiques
CJA Code de justice administrative
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
C. patr. Code du patrimoine
C. pén. Code pénal
CRPA Code des relations entre le public et l’administration
C. urb. Code de l’urbanisme
DDH Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
DIE Direction de l’immobilier de l’État
JO Journal officiel
L. Loi
LOLF Loi organique relative aux lois de finances
OPH Office public de l’habitat
Ord. Ordonnance
QPC Question prioritaire de constitutionnalité
Lebon Recueil Lebon des décisions du Conseil d’État
SEM Société d’économie mixte
TA Tribunal administratif
T. confl. Tribunal des conflits
TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
UE Union européenne
 PARTIE La propriété publique
1

Chapitre 1 - Notion de propriété publique 15

Chapitre 2 - Utilisation du domaine public 51
Chapitre 3 - Protection du domaine public 77
Chapitre 4 - Domaine privé 93
 Chapitre 1

Notion de propriété publique

Les personnes publiques disposent en droit positif d’un véritable droit de propriété sur leurs biens. Mais cela
n’a pas été l’évidence (et cela ne l’est toujours pas, la propriété étant une notion largement insaisissable),
non plus que la nature juridique à donner à ce droit de propriété. L’acquisition de la propriété publique peut
s’effectuer aussi bien dans les conditions du droit privé, à titre onéreux ou à titre gratuit, que par voie de
contrainte, avec l’utilisation de prérogatives de puissance publique.

Les biens, une fois entrés dans le patrimoine des personnes publiques, ont vocation à appartenir
au domaine public. Ce domaine public, immobilier ou mobilier, est soit naturel, soit artificiel,
et s’étend aussi bien sur terre, sur mer, que dans les airs. Les biens peuvent sortir du domaine
public, à la suite de leur désaffectation et de leur déclassement. La distinction domaine public/
privé ne concerne que les biens publics entrés dans le patrimoine d’une personne publique.
La difficulté juridique a résidé dans la longue absence de reconnaissance de personnalité morale
spécifique à l’État, qui était considéré à l’origine comme personne morale de droit privé, proprié-
taire d’un domaine privé ; le domaine public n’appartenant à personne. L’Ancien Régime ne
réglait pas clairement la question de la propriété des biens publics, des personnes publiques. Il exis-
tait cependant des biens de la « Couronne », distincts des biens « propres » du monarque, qui
n’était que l’administrateur de ces biens de la Couronne. Pour éviter une dilapidation de ces biens,
l’Édit de Moulins de 1566 a cependant posé deux règles : l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité.
Finalement, la reconnaissance d’un droit de propriété a été consacrée, sur deux domaines distincts :
privé et public (Cons. const., 26 juin 1986 : la décision consacre clairement la notion de patrimoine
public, en consacrant le principe d’interdiction de cession à vil prix des biens publics ; conf. CE,
3 nov. 1997, Commune Fougerolles) ; et d’étanches, ces deux domaines ont pu communiquer, avec
le temps.
Le droit de propriété est, en tout état de cause, l’un des fondements du droit français. La
Révolution va bien affirmer la propriété nationale : par transfert des biens de la Couronne à la
Nation (D. 22 nov.-1er déc. 1790), mais en amalgamant domaine public et territoire national.
16 L’ESSENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS

Puis l’émergence de la distinction domaine public/domaine privé perfectionne les notions, mais
ne va pas permettre de lever une ambiguïté : s’il n’y a pas de doute que les personnes publiques
ont une propriété sur leur domaine privé, ce n’était pas clair en ce qui concerne leur domaine
public. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne se fait pas directement
l’écho de cette problématique, bien qu’elle évoque la propriété à deux reprises : son article 2
dispose que « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et
imprescriptibles de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à
l’oppression », et son article 17 précise que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul
ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige
évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »
La DDH envisageait en effet la propriété immobilière des personnes privées. Mais on a dû consi-
dérer, après, que les personnes publiques bénéficient elles aussi d’un plein droit de propriété sur
leurs biens, immobiliers comme mobiliers, de leur domaine public comme de leur domaine privé
(CE, 17 janv. 1923, Piccioli ; CE, 17 mai 1946, Commune de Vieux-Boucau-les-Bains ; CE, 14 déc.
2011, GFA des petits propriétaires du vignoble de Joigny ; désormais : CGPPP, art. L. 1).
Ceci implique néanmoins des droits et obligations différents de ceux décrits dans le Code civil (qui
mentionne pour la première fois l’expression « domaine public » à son art. 538, dès 1804, mais
sans l’identifier, simplement pour indiquer qu’il ne peut pas être la propriété de personnes
privées), du fait de l’autonomie du droit administratif.
C’est Maurice Hauriou qui va fonder la propriété des personnes publiques de leur domaine public
sur la personnalité juridique des personnes publiques.
Pour résumer, deux étapes ont donc été nécessaires :
– premièrement, considérer que les personnes publiques disposent bien d’un véritable droit de
propriété sur leurs biens ;
– deuxièmement, établir la nature juridique spécifique de ce droit.
Elle s’avère spécifiquement publique, de nature « fiduciaire » : les personnes publiques gèrent leurs
biens, mais « pour autrui » (pour la société), dans un but d’intérêt général. Comme celui-ci varie
en fonction des personnes publiques, il en est de même pour la propriété des différentes
personnes publiques, protégée de façon plus ou moins importante (alors que la propriété des
personnes privées est protégée de façon uniforme).
On doit par ailleurs dissocier la question de la propriété publique de celle de la domanialité
publique. Aujourd’hui, les personnes publiques classent la propriété de leurs biens dans deux caté-
gories de biens : ceux du domaine public (voirie, rivages de la mer...), et ceux du domaine privé
(ex. : chemin rural). La classification a une importance majeure en ce qui concerne le régime juri-
dique des biens en cause : le domaine public est soumis au droit public, et le domaine privé,
 CHAPITRE 1 – Notion de propriété publique 17

pour une grande partie, au droit privé. Le droit de la propriété des personnes publiques est désor-
mais régi par le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP – ord., 21 avr.
2006, préc. ; sa ratification explicite, lui conférant valeur législative, a été opérée par la loi du
12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures). Cepen-
dant, les règles sont parfois identiques : l’interdiction, posée par la loi du 9 décembre 1905 de
séparation des Églises et de l’État, d’apposer tout signe ou emblème religieux sur un emplacement
public s’applique aussi bien au domaine privé qu’au domaine public d’une personne publique (CE,
11 mars 2022, Commune de Saint-Pierre-d’Alvey).
La notion de bien public se fonde alors sur le critère de l’utilité : il s’agit d’une chose dont l’utilité
publique justifie l’appropriation, ce qui s’applique tant aux biens du domaine public qu’à ceux du
domaine privé. Pour autant, l’appartenance au « domaine » n’implique pas l’utilisation systéma-
tique de la « puissance publique », qui n’est pas un droit subjectif des personnes publiques (et ne
se monnaye pas).
En tout état de cause, il existe une patrimonialité des biens du domaine public (comme de celle
de certains actes administratifs : licence de taxi – sur la question, le législateur est intervenu pour
concilier l’activité avec celle de voitures de tourisme avec chauffeur (« VTC ») : L., 1er oct. 2014 ;
v. aussi CE, 5 févr. 2014, SAS Allocab ; même si un acte administratif ne constitue pas un « bien »
pour autant, n’étant en principe pas cessible).
En définitive, la reconnaissance d’un droit de propriété a été clairement consacrée sur les
domaines privé et public et interdit toute libéralité, ou vente (du domaine privé) à « vil prix »,
même si un « rabais » est envisageable, s’il peut être justifié par l’intérêt général et par des contre-
parties suffisantes (ex. : création d’emploi – Cons. const., 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouverne-
ment à prendre diverses mesures d’ordre économique et social : la décision consacre clairement la
notion de patrimoine public, en consacrant le principe d’interdiction de cession à vil prix (prix infé-
rieur à la valeur) des biens publics ; v. CE, sect., 3 nov. 1997, Commune de Fougerolles ; v. aussi
CE, 13 sept. 2021, Commune de Dourdan). Ce principe a été étendu à l’interdiction de louer un
bien à un loyer inférieur à sa valeur vénale (CE, 28 sept. 2021, Centre communal d’action sociale
(CCAS) de Pauillac).
La spécificité de la propriété publique peut donc s’exprimer par différentes considérations :
– elle est « désintéressée », c’est-à-dire au service de l’intérêt général ;
– elle est comme la propriété privée sous la protection du juge ; la particularité tient « paradoxale-
ment » au fait qu’il s’agit souvent du juge judiciaire (si une difficulté particulière se pose), alors
que le propriétaire est une personne publique : p. ex. pour la détermination du propriétaire (vali-
dité de titre propriété, délimitation de parcelles ; interprétation d’actes de propriété).
18 L’ESSENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS

Le CGPPP s’applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à
l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics
(CGPPP, art. L. 1), comme aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes
qui les régissent (CGPPP, art. L. 2). Précisons qu’entrent dans le champ d’application du CGPPP
tant les biens situés sur le territoire de la République que ceux situés à l’étranger (CE, 25 juin
2021, Société Mezzi et Fonderia).
Enfin, la délimitation entre domaine public et propriétés privées appartient à la compétence de la
juridiction administrative (qui a notamment précisé qu’elle ne doit pas se faire par bornage).

Précision
Une difficulté concernant la propriété peut entraîner des difficultés de détermination de
l’ordre de juridiction compétent. Le Conseil d’État a ainsi indiqué sur la question qu’il « appar-
tient au juge administratif de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine
public, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire une question préjudicielle en cas de contestation
sur la propriété du bien litigieux dont l’examen soulève une difficulté sérieuse. Le caractère
sérieux de la contestation s’apprécie au regard des prétentions contraires des parties et au vu
de l’ensemble des pièces du dossier. Le juge doit prendre en compte tant les éléments de fait
que les titres privés invoqués par les parties » (CE, 28 juill. 2017, no 392122 : litige relatif à un
refus de certificat d’exportation d’un document connu sous le nom de « manuscrit de
Cheverny »).

1 Acquisition de la propriété publique

Deux voies d’acquisition de la propriété publique sont consacrées par le Code général de la
propriété des personnes publiques : la contrainte, ou non.

■ Acquisition dans les conditions non dérogatoires

La Direction générale des finances publiques (DGFiP) élabore les règles et les procédures, anime,
coordonne et contrôle leur application et en assure l’évaluation en matière d’acquisition, de
gestion et de cession des biens domaniaux, par l’intermédiaire de son service dénommé « Direc-
tion de l’immobilier de l’État » (DIE), qui a pris en vertu du décret du 19 septembre 2016 la suite
de « France Domaine », et mène la « politique immobilière de l’État (PIE) ».