WP/04/174

La microfinance en Afrique : Expérience

et leçons tirées d'une sélection de pays
africains
Anupam Basu
Rodolphe Blavy
Murat Yulek
 2004 Fonds monétaire international WP/04/174

Document de travail du FMI

Département africain

La microfinance en Afrique : Expérience et leçons tirées d'une sélection de pays africains

Préparé par Anupam Basu, Rodolphe Blavy et Murat Yulek1 Septembre

2004

Résumé

Ce document de travail ne doit pas être considéré comme représentant le point de vue du
FMI.
Les opinions exprimées dans ce document de travail sont celles de l'auteur ou des auteurs et ne
représentent pas nécessairement celles du FMI ou de la politique du FMI. Les documents de travail
décrivent les recherches en cours de l'auteur ou des auteurs et sont publiés afin de susciter des
commentaires et d'approfondir le débat.

Basé sur l'expérience de certains pays, ce document offre une présentation critique du
développement du secteur de la microfinance en Afrique. Il soutient l'idée que les
institutions de microfinance, en particulier celles qui sont engagées dans l'intermédiation
financière complète, complètent efficacement le secteur bancaire dans l'offre de services
financiers et s'appuient avec succès sur la riche expérience du développement
communautaire et des méthodes informelles d'intermédiation financière préexistantes en
Afrique. Les liens croissants entre les institutions de microfinance et le système bancaire et
la diffusion des bonnes pratiques par les organisations non gouvernementales contribuent au
bon développement du secteur, soutenu par la réglementation et la supervision des autorités
locales.

Numéros de classification JEL : E26, G21, G28, L31, O16

Mots-clés : Microfinance, microcrédit, réglementation bancaire, Afrique,

épargne Adresse électronique de l'auteur(s) : [email protected], [email protected],

[email protected]

1Les auteurs souhaitent remercier Enrica Detragiache, Lennart Erickson, Michael Hadjimichael,
David Hauner, Christian Josz, Ekue Kpodar, Edouard Maciejewski, Jon Shields, Francisco
Vazquez et Robert York pour leurs commentaires utiles.
 -2-

Table des matières Page

I. Introduction .............................................................................................................................3

II. Collecte des dépôts et extension du crédit dans le secteur de la microfinance......................3

A. L'approche communautaire dans le développement des IMF....................................4
B. Formaliser les méthodes informelles d'intermédiation financière .............................7
C. À la recherche de la viabilité financière ....................................................................8

III. Liens entre les opérations des IMF et des banques, des bailleurs de fonds et des ONG....11
A. Développer les complémentarités entre les IMF et les banques..............................11
B. Les rôles des donateurs et des ONG........................................................................12

IV. Le rôle des gouvernements.................................................................................................14

A. Objectifs et champ d'application du cadre réglementaire........................................16
B. Exigences réglementaires minimales et pratiques de surveillance ..........................19
C. Mesures d'accompagnement ....................................................................................19

V. Conclusions .........................................................................................................................20

Boîtes
Encadré 1. Mobilisation de l'épargne par les institutions de microfinance dans certains pays..5
Encadré 2. S'appuyer sur les mécanismes d'épargne et de crédit du secteur informel : L'exemple
du Ghana Susu System ..................................................................................................9
Encadré 3. Les rôles des bailleurs de fonds et des ONG dans les systèmes de crédit uniquement
..................................................................................................................................................13
Encadré 4. Repartir sur des bases saines : Restructurer et remédier aux défaillances de la
réglementation..........................................................................................................................15
Encadré 5. Lois, réglementations et autorités de surveillance des IMF dans certains pays.....17
Encadré 6. Exigences prudentielles pour les institutions de microfinance au Bénin, au Ghana et
en Guinée,
et la Tanzanie...............................................................................................................20
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I. INTRODUCTION

Les petites entreprises et la plupart des populations pauvres d'Afrique subsaharienne ont un
accès très limité aux facilités de dépôt et de crédit et aux autres services financiers fournis
par les institutions financières formelles. Par exemple, au Ghana et en Tanzanie, seuls 5 à 6
% de la population ont accès au secteur bancaire. Ce manque d'accès aux services financiers
du système financier formel est assez frappant, si l'on considère que dans de nombreux pays
africains, les pauvres représentent la plus grande partie de la population et que le secteur
informel constitue une part importante de l'économie.

Pour répondre à la demande insatisfaite de services financiers, une variété d'institutions de

microfinance (IMF) a vu le jour au fil du temps en Afrique. Certaines de ces institutions se
concentrent uniquement sur l'offre de crédit, d'autres s'engagent à fournir des facilités de
dépôt et de crédit, et d'autres encore ne s'occupent que de la collecte des dépôts. Tout au long
de ce document, le terme "institutions de microfinance" est utilisé dans sa définition courante,
c'est-à-dire pour désigner les institutions financières qui se consacrent à aider les petites
entreprises, les pauvres et les ménages qui n'ont pas accès au système financier plus
institutionnalisé, à mobiliser l'épargne et à obtenir l'accès aux services financiers. Les
institutions offrant des services de microfinance sont très diverses, comprenant des banques
commerciales, des banques de développement publiques et des bureaux de poste.

Ce document vise à identifier un certain nombre de faits stylisés et de tendances à partir de

l'expérience de quatre pays africains sélectionnés : Bénin, Ghana, Guinée et Tanzanie. Bien
que les données quantitatives soient très limitées, des conclusions provisoires sont fournies
sur la base d'une évaluation qualitative des développements récents dans les pays étudiés,
étayée par des documents de référence et des études réalisées par le FMI et la Banque
mondiale. La principale contribution de ce document est de comparer les expériences à
travers l'Afrique et d'identifier des modèles qui peuvent guider les politiques publiques dans
le secteur.

Dans la section II, nous explorons les principaux facteurs qui ont contribué à l'expansion des
IMF en Afrique. Nous nous concentrons en particulier sur les instruments utilisés pour
surmonter les obstacles qui ont empêché les banques d'étendre leurs activités aux pauvres, au
secteur rural et aux petites et moyennes entreprises. Dans la section III, nous examinons
dans quelle mesure les opérations des IMF peuvent être considérées comme
complémentaires à celles des banques, et comment les liens existants et la synergie
potentielle entre leurs opérations profitent à l'économie. Dans la section IV, nous passons en
revue les rôles joués par les gouvernements nationaux dans la promotion de la microfinance
et examinons les questions politiques relatives à l'agrément et à la réglementation
prudentielle des IMF. Enfin, dans la dernière partie, nous résumons les principales
conclusions.

II. COLLECTE DE DÉPÔTS ET EXTENSION DU CRÉDIT DANS LE SECTEUR DE LA

MICROFINANCE

L'importance de la collecte des dépôts dans le développement des services de microfinance

s'explique par le fait que les pauvres apprécient à la fois les services de dépôt et de prêt. Des
enquêtes ont montré que les petits entrepreneurs à la recherche d'un microfinancement pour
leurs projets représentent une part relativement faible de la population.
 -4-

Les pauvres apprécient la disponibilité d'instruments financiers liquides et sûrs pour l'épargne
pour diverses raisons.2 Les pauvres apprécient la disponibilité de véhicules financiers
liquides et sûrs pour l'épargne, et ce pour plusieurs raisons. Tout d'abord, cette épargne aide
les agriculteurs pauvres à lisser leurs dépenses de consommation entre les périodes de
soudure et les périodes de récolte, et leur permet de se prémunir contre les fluctuations de
revenus causées par des chocs exogènes. Deuxièmement, l'épargne peut être utilisée pour
payer les intrants nécessaires au début des processus de production et pour autofinancer les
investissements futurs ou obtenir un financement supplémentaire. Troisièmement, les dépôts
d'épargne constituent également un moyen pratique de mettre de l'argent de côté pour des
événements futurs coûteux tels que les mariages, l'éducation des enfants et les funérailles.

Alors que les ménages pauvres peuvent épargner en l'absence de services de dépôt, par
exemple en accumulant de l'argent liquide, en acquérant des actifs tels que l'or, ou en
stockant des produits relativement non périssables entre les récoltes, les services d'épargne3
proposés par les IMF ont l'avantage de la sécurité et de la liquidité, ce qui les rend populaires
parmi les pauvres, en particulier dans les zones rurales. La collecte des dépôts a donc joué un
rôle central dans le développement du secteur de la microfinance dans de nombreux pays
africains. Hirschland (2003) identifie les quatre principaux critères appréciés par les ménages
concernés par la mobilisation de l'épargne : l'accès, la sécurité, la liquidité et le rendement.
Comme décrit dans l'encadré 1, l'expansion des services et de la portée des IMF a été
soutenue par une expansion parallèle de la collecte des dépôts. Pour parvenir à une telle
performance, les IMF ont fourni les moyens de surmonter les trois principaux obstacles à
l'utilisation des facilités de dépôt généralement offertes par les banques (telles qu'identifiées
par la Banque mondiale, 1997) : (i) des soldes d'ouverture et des soldes minimums de compte
élevés, (ii) des temps et des coûts de transport élevés pour effectuer des dépôts et des retraits
dans les agences bancaires, et (iii) un manque de familiarité avec les opérations et les
procédures des agences bancaires.

A. L'approche communautaire dans le développement des IMF

Une approche couramment suivie dans les pays africains a consisté à s'appuyer sur les
communautés locales pour soutenir le développement des IMF, en dehors du secteur
bancaire formel.4 Comme les IMF opérant en dehors du secteur bancaire formel devaient
trouver leurs propres sources de financement, l'initiative de l'Union européenne a permis
d'augmenter le nombre d'IMF.

2 La Banque de Tanzanie (non daté) rapporte les résultats d'une enquête menée en 1997, qui
a montré que 80 % des ménages étaient prêts et capables d'épargner s'il existait des produits
et des mécanismes d'épargne appropriés. Ledgerwood (1999) examine les preuves de la
volonté des pauvres de payer pour des services d'épargne en Inde. Rutherford (1999) et
Wright (2000) examinent également en détail l'importance des services d'épargne pour les
pauvres.
3Chao-Béroff (2003) note par exemple qu'en Afrique de l'Ouest, les populations rurales
continuent de préférer l'épargne en nature qui leur semble "plus liquide, moins coûteuse à
entretenir et même parfois plus rentable (par exemple dans le cas de la reproduction du
bétail)" (p.16).
4 Comme le présente Bennett (1998), cette approche est décrite comme le "modèle
 -5-
parallèle", par opposition au "modèle de liaison" qui "intègre les clients défavorisés dans le
système financier formel en créant des groupes autonomes qui peuvent réduire les coûts et
les risques pour les banques lorsqu'elles traitent avec de petits épargnants et emprunteurs"
(Bennett, 1998, p. 109).
 -6-

Encadré 1. Mobilisation de l'épargne par les institutions de microfinance dans certains

pays

Les expériences du Bénin, de la Guinée, de la Tanzanie et du Ghana montrent que les institutions de
microfinance ont réussi à mobiliser des dépôts, alors que la portée du secteur bancaire reste limitée. Au Bénin
et en Guinée, les chiffres ci-dessous indiquent que l'augmentation rapide du nombre de membres et des
activités de prêt des IMF a été soutenue par une augmentation continue des dépôts.
Bénin : Adhésion, dépôts et prêts des IMF, 1997 - 2003 Guinée : Adhésion, dépôts et prêts des IMF, 1997 - 2003
80 600,000 25 180,000
Adhésion (échelle de
70 droite) 160,000
500,000 20 Adhésion (échelle de 140,000
60 droite)
400,000 120,000
50 15
100,000
40 300,000
80,000
10
30
200,000 60,000
20 40,000
5
100,000
10 20,000

0 0 0 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Dépôts (en milliards de francs CFA, échelle de gauche) Crédits (en milliards de francs CFA, Dépôts (en milliards de francs CFA, échelle de gauche) Crédits (en milliards de francs CFA,
échelle de gauche) échelle de gauche)

Au Bénin, la portée du secteur bancaire est très limitée avec un petit nombre d'agences bancaires (35
agences au niveau national pour une population totale de 7 millions d'habitants) qui se concentrent
principalement autour de la capitale. Dans ce contexte, les coopératives formelles d'épargne et de crédit
(CSL), les seules IMF qui collectent l'épargne, grâce à leur vaste réseau d'agences nationales, ont été en
mesure de mobiliser un montant significatif d'épargne. Les dépôts auprès des coopératives d'épargne et de
crédit ont atteint l'équivalent de 10 % des dépôts des banques commerciales autres que celles du
gouvernement central à la fin de l'année 2003.

En Guinée, la portée du secteur bancaire est limitée par le nombre restreint de banques de dépôt, et le
crédit est concentré sur les plus grandes entreprises nationales. Les IMF commencent à combler cette
lacune et les dépôts ont considérablement augmenté entre 1997 et 2003, bien qu'ils ne représentent qu'une
faible proportion des dépôts des banques commerciales (1,5 %).

Au Ghana, le secteur de la microfinance est fortement orienté vers l'épargne et les institutions agréées
jouent un rôle beaucoup plus important que les organisations non gouvernementales (ONG) que dans de
nombreux autres pays. Les institutions bancaires, en particulier les banques rurales et communautaires
(RCB), et les institutions non bancaires, les sociétés d'épargne et de prêt (S&L), représentent la majeure
partie des activités de microfinance dans le pays. Les banques rurales et communautaires sont relativement
petites, surtout en ce qui concerne le montant des prêts, mais avec 115 institutions en activité à la fin de
2001, le nombre total de déposants enregistrés dans l'ensemble des banques rurales et communautaires est
de 1,2 million, avec environ 150 000 emprunteurs. Dans le secteur non bancaire, huit S&L comptaient plus
de 160 000 déposants et 10 000 emprunteurs en 2002, et offrent des produits d'épargne et de crédit
similaires à ceux des banques régionales de crédit. En 2002, les dépôts privés auprès des IMF représentaient
environ 6 % des dépôts des banques commerciales.

En Tanzanie, le système bancaire a une pénétration très limitée. Seulement 6 % de la population possède un
compte bancaire (4 % dans les zones rurales). Les IMF ont un total d'environ 2 millions de comptes de
dépôt (6 pour cent de la population). Elles détiennent respectivement 60 % et 11 % du total des dépôts et
des crédits des banques commerciales (2002). Les principales sources de services de microfinance sont
environ 650 coopératives d'épargne et de crédit (SACCO) avec un total de 130 000 membres (0,4 pour cent
de la population) et des ONG qui dépendent de l'aide de donateurs étrangers. Il existe trois banques
commerciales (ou banques de dépôt) - la National Microfinance Bank (NMB), la Cooperative and Rural
Development Bank (CRDB) Ltd, et l'Akiba Commercial Bank (ACB) - qui sont des acteurs relativement
nouveaux dans le secteur de la microfinance. En outre, quelques banques régionales et rurales sont
engagées dans des opérations de microfinance basées sur les dépôts, mais leur portée est limitée car elles ne
disposent pas d'un réseau de succursales. Parmi les institutions financières non bancaires, la Tanzania
Postal Bank (TPB) a utilisé son réseau national de bureaux de poste pour promouvoir et mobiliser
l'épargne, fournir des services de transfert et d'envoi de fonds, et un service de garantie de prêt aux petits
 - 7de
emprunteurs pour couvrir une partie des exigences - sécurité nécessaires pour leurs prêts.
 -8-

Le développement d'instruments d'épargne novateurs était important et soutenu par les

efforts participatifs des communautés locales pour former des coopératives. Par conséquent,
les groupes coopératifs communautaires traditionnels tels que les clubs locaux et les
associations villageoises ont joué un rôle central dans l'effort de mobilisation de l'épargne et
l'expansion d'autres services de microfinance en Afrique.

Le développement des banques coopératives et des associations d'épargne et de crédit est un

bon exemple d'une approche coopérative à base communautaire. Au Bénin, le vaste réseau
d'IMF est dominé par les coopératives et mutuelles d'épargne et de crédit (CSL). Au Ghana,
les banques rurales et communautaires (RCB), qui sont des banques unitaires détenues par
des membres de la communauté (par l'achat d'actions), représentent la plus grande part des
services de microfinance, tandis que les sociétés d'épargne et de prêt (S&L) sont le deuxième
type d'IMF. Les sociétés coopératives modernes ont également commencé à étendre leurs
services aux non-membres, afin de surmonter la contrainte de ressources qui pèse sur leur
développement. Plus généralement, de nombreuses institutions se sont largement appuyées
sur la création de groupes coopératifs participatifs.

Les efforts déployés par les IMF pour travailler dans le cadre de systèmes de groupes
peuvent produire un large éventail d'avantages, en tirant parti de l'importance des
communautés locales en Afrique dans des systèmes qui ont fait leurs preuves dans d'autres
régions, dont les plus remarquables ont été mis au point par la Grameen Bank.

• Au niveau des clients, les systèmes d'épargne de groupe sont avantageux car les
individus mobilisent leur épargne en commun et peuvent l'utiliser comme
garantie pour les prêts. L'agrégation de l'épargne individuelle peut permettre aux
membres du groupe de constituer des garanties plus importantes et d'améliorer
leur accès aux services de crédit.

• Au niveau des institutions, du côté de l'épargne, l'utilisation de groupes et

d'organisations communautaires permet de générer des économies d'échelle
substantielles pour l'institution de collecte. Ces systèmes peuvent faciliter le
développement d'institutions capables d'opérer sur une base d'intermédiation
complète, plutôt que de se spécialiser soit dans la collecte de l'épargne, soit dans
le prêt. Étant donné que la plupart des institutions de crédit uniquement
Si les institutions de microfinance finissent par atteindre un point où elles sont
limitées en termes de ressources, la mobilisation des dépôts fournit une base durable
pour l'expansion des opérations de prêt. Les IMF ont la possibilité de passer à une
approche moins contraignante, basée sur le marché, de la gestion des deux côtés du
bilan. Elles pourraient promouvoir une intermédiation plus efficace.

• Au niveau macroéconomique, les institutions de collecte de dépôts peuvent

contribuer à accroître la mobilisation de l'épargne financière nationale en
exploitant les ressources des pauvres qui sont autrement isolés du système
financier formel.

• Enfin, en fournissant des services financiers à la fois pour les dépôts et les prêts, les
IMF qui servent des groupes et des communautés pourraient permettre à des
groupes sociaux défavorisés de contribuer plus efficacement au développement
économique et à la réduction de la pauvreté. Bien que les IMF se soient
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généralement concentrées sur les femmes, elles peuvent également bénéficier des
avantages suivants
 - 10 -

d'autres groupes sociaux.5 On pourrait affirmer que les IMF pourraient servir de
véhicules appropriés pour cibler ces groupes.

En Afrique, les coopératives et les associations utilisent des programmes d'épargne et de

crédit à la fois collectifs et individuels. Le "Village Banking", une adaptation du modèle de la
Grameen Bank introduit pour la première fois en Afrique par le K-REP (Kenya), illustre bien
l'utilisation de la solidarité de groupe et le lien entre les instruments d'épargne et de crédit.
Dans ce modèle, géré par exemple en Tanzanie par Catholic Relief Services et le
SNV/Netherlands Development Programme, le capital social et les dépôts d'épargne sont
mobilisés auprès des membres (parfois avec une contrepartie de la part des donateurs). Des
prêts sont accordés à des groupes de dix membres, mais seulement à la moitié d'entre eux à la
fois et l'autre moitié n'en bénéficie qu'après le remboursement des prêts initiaux. Par ailleurs,
un certain nombre d'autres institutions ghanéennes cherchent à étendre leurs activités et à
progresser vers la durabilité en adoptant diverses approches :

• Dans un système d'épargne et de crédit de groupe, un groupe de membres mobilise

et met en commun son épargne pour pouvoir bénéficier d'un prêt et peut ensuite
utiliser l'épargne du groupe comme garantie pour les prêts.

• Dans un système d'épargne collective et individuelle avec crédit, les comptes

d'épargne collective et individuelle coexistent et peuvent tous deux être utilisés
comme garantie. L'épargne collective constitue une garantie supplémentaire pour
un prêt individuel. Les remboursements du prêt sont effectués individuellement
mais sont gérés par le compte du groupe. Dans ce cas, l'institution minimise son
risque en basant son prêt sur une garantie élevée et en faisant appel à la solidarité
du groupe. Au Ghana, Nsoatreman, Bosomtwe et Lower Pra RBs sont des exemples
d'IMF utilisant ce système.

• Dans le cas de l'épargne individuelle avec prêt collectif, le groupe s'occupe de la

collecte de l'épargne individuelle, reçoit le prêt pour le distribuer aux membres et
assume la responsabilité collective du recouvrement. Un certain nombre d'IMF
utilisent ce système, notamment au Ghana, Brakwa, Nsoatreman, Bulsa
Community Bank, Women's World Banking Ghana et Lower Pra.

• Enfin, l'approche individuelle de l'épargne et du crédit peut prévaloir si les

individus ont établi un historique de crédit crédible, ou dans les cas où
l'approche de groupe n'est pas appropriée.

B. Formalisation des méthodes informelles d'intermédiation financière

Les systèmes informels traditionnels de collecte de l'épargne et d'octroi de prêts ont apporté
une contribution importante aux opérations des IMF agréées dans les pays africains.
L'utilisation de méthodologies traditionnelles informelles par les IMF agréées a permis de
mobiliser l'épargne des ménages à faibles revenus et de leur donner accès à des services
financiers qui ne sont pas nécessairement des services financiers.

5 En Guinée, l'Agence autonome d'assistance intégrée aux entreprises (3AE) finance les
petites entreprises dirigées par des handicapés pauvres. First Allied S&L au Ghana travaille
avec des groupes professionnels tels que les bouchers, les tisseurs de kente, les charpentiers
et d'autres associations.
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similaires à ceux fournis par le système financier formellement réglementé. En particulier,

les IMF agréées ont bénéficié de l'interaction avec les acteurs informels de deux manières :

• Premièrement, les méthodes de mobilisation de l'épargne développées par les

collecteurs d'épargne informels ont été largement reproduites. Un exemple est la
façon dont la fonction de collecteur susu a été étendue au Ghana par des IMF
agréées avec des services de "banque mobile", avec des agents visitant les marchés
ruraux à des jours spécifiques (Encadré 2).

• Deuxièmement, les institutions informelles ont été intégrées dans les opérations
d'épargne et de crédit des IMF agréées. Les collecteurs d'épargne informels qui
placent leurs dépôts auprès des grandes IMF peuvent être considérés comme
faisant partie de l'effort de mobilisation de l'épargne de ces dernières ; ils
constituent notamment une couche supplémentaire dans la structure du système de
microfinance. C'est le cas par exemple au Ghana, où des IMF agréées travaillent
avec des clubs Susu (Encadré 2).

C. À la recherche d'une durabilité financière

Les technologies décrites ci-dessus, basées sur la formalisation de techniques informelles et

sur des instruments de groupe, ont été utilisées pour promouvoir la viabilité financière des
IMF. Elles ont l'avantage de résoudre un certain nombre de problèmes auxquels les
institutions financières sont confrontées lorsqu'elles opèrent avec les pauvres ou le secteur
informel, par exemple l'asymétrie de l'information, le manque de garanties et la difficulté de
faire respecter les droits légaux.

L'association de programmes d'épargne et de crédit est souvent utilisée pour surmonter les
problèmes causés par l'asymétrie d'information entre les prêteurs et les emprunteurs, et par le
manque de garanties des emprunteurs, bien que cela limite la flexibilité dans l'allocation des
fonds prêtables. En particulier, les emprunteurs les plus faibles risquent de tirer vers le bas
les performances de l'ensemble du groupe.
Cependant, en rendant le groupe responsable du recouvrement et du remboursement des
prêts, la pression des pairs se substitue aux garanties. Les IMF peuvent alors économiser sur
les coûts de transaction et augmenter le taux de remboursement. Par conséquent, les
techniques de microfinance basées sur le groupe peuvent également être considérées comme
une réponse aux problèmes de performance du portefeuille rencontrés avec les prêts
individuels. Dans le même temps, les techniques de prêt individuel ont également été
adaptées avec succès au contexte de la microfinance. Au Ghana, par exemple, les RCB
s'étaient initialement concentrées sur les prêts commerciaux standard aux particuliers et ont
connu un volume élevé de prêts non performants, mais elles ont ensuite amélioré leurs
performances en ajustant les conditions des prêts, généralement à court terme (4-6 mois), en
exigeant des remboursements hebdomadaires et en conservant une épargne initiale
obligatoire de 20 pour cent comme garantie.

Le prêt de groupe avec responsabilité conjointe tend à encourager l'autosélection et la

formation de groupes parmi les bons risques de crédit, ce qui résout en partie le problème de
l'information imparfaite auquel est confronté le prêteur et réduit donc le risque global du
système de prêt de groupe. En effet, le risque de défaillance d'un individu est supporté par
l'ensemble des membres. Un certain nombre de limites/risques peuvent exister dans les
systèmes de prêts collectifs à responsabilité conjointe, où le comportement d'un individu peut
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affecter le remboursement du groupe dans son ensemble :
 - 13 -

Encadré 2. S'appuyer sur les mécanismes d'épargne et de crédit du secteur informel :

L'exemple du système Susu au Ghana
Le secteur du crédit informel a été très actif au Ghana et couvre une gamme d'activités connues sous le
nom de susu, y compris les collecteurs d'épargne individuels, les associations rotatives d'épargne et de
crédit (ROSCA), et les "clubs" d'épargne et de crédit gérés par un opérateur. Ces institutions constituent
une riche source d'expérience pour le développement de services de microfinance, principalement axés
sur les produits d'épargne. Les quatre types d'institutions susu suivants ont influencé les opérations des
IMF :

• Les collecteurs de susus offrent un moyen d'épargne en collectant les montants quotidiens
volontairement épargnés par leurs clients, qu'ils restituent à la fin du mois, moins le montant
d'un jour à titre de commission. La fonction de collecteur de susu a été élargie par des IMF
agréées offrant des services de "banque mobile", qui travaillent en tant que collecteur se
rendant localement pour mobiliser l'épargne et offrir des services supplémentaires, tels que des
prêts promis (proposés par exemple par la Nsoetreman Rural Bank et la First Allied S&L), et
des prestations d'assurance-vie (introduites brièvement par la State Insurance Corporation dans
les années 1980).
• Les associations de Susu sont soit (i) tournantes (ROSCA), c'est-à-dire qu'elles collectent
l'épargne de leurs membres et l'allouent à chaque membre à tour de rôle, soit (ii)
accumulatrices, ce qui permet d'accumuler des contributions régulières pour couvrir les coûts
forfaitaires d'événements futurs spéciaux tels que les funérailles.
• Les clubs Susu combinent les deux systèmes susmentionnés et sont gérés par un seul agent.
Les membres s'engagent à épargner un montant prédéfini à moyen terme (cycles de 50 à 100
semaines) et paient des commissions sur chaque paiement et des frais lorsqu'ils avancent le
montant visé avant la fin du cycle.
• Les sociétés de susu sont plus récentes (fin des années 1980) et enregistrées. En plus de
l'épargne collectée à l'aide des collecteurs traditionnels susu, elles proposent des prêts après
une période d'épargne minimale.
Les IMF ont utilisé les associations, les clubs et les sociétés Susu pour étendre leurs services. Dans ces
schémas, les opérateurs des clubs Susu sont des clients des institutions financières agréées, attirés par des
instruments sûrs où ils peuvent placer l'épargne mobilisée, et par des facilités de prêt qu'ils peuvent
utiliser pour offrir plus d'avances à leurs propres clients. En ce qui concerne le crédit, les IMF agréées
peuvent tirer parti de la connaissance intime de leurs clients par les agents informels locaux. Un
programme pilote soutenu par les banques régionales de crédit et les banques de prêt et d'investissement
fournit des fonds aux collecteurs de susu qui les prêtent ensuite à leurs propres clients. Ces interactions
ont permis d'atteindre plus efficacement les tranches de revenus les plus faibles et les femmes. Au
Ghana, ces deux groupes de clients représentent entre 65 et 80 % des clients de ces systèmes de susu.

• Premièrement, dans le cadre d'un système de prêt collectif, la charge du risque

supportée par un membre individuel du groupe est plus élevée qu'elle ne l'aurait été
dans le cadre d'un système de responsabilité limitée. Ainsi, pour qu'un système de
prêt collectif soit préféré à un système de responsabilité limitée, les gains liés à la
diminution du risque global dans le premier cas doivent l'emporter sur le risque de
défaillance que les emprunteurs répercutent sur les non-emprunteurs du système de
prêt collectif.

• Le second risque est un effet de contagion par lequel la défaillance d'un

emprunteur affecte la cote de crédit du groupe dans son ensemble et entraîne sa
défaillance.
 - 14 -

• Le troisième risque est un problème de défaillance de coordination, car les

emprunteurs individuels sont incités à faire défaut lorsqu'ils s'attendent à ce que
d'autres membres individuels du groupe fassent défaut. Cela peut entraîner une
défaillance du groupe même si tous ses membres sont solvables.

Certains mécanismes ont été conçus pour réduire le risque que le comportement individuel
peut faire peser sur le groupe dans son ensemble. Le prêt séquentiel, lorsque les prêts sont
accordés de manière séquentielle à différents sous-groupes d'emprunteurs participant à un
système de prêt collectif donné, est un exemple qui réduit les risques de contagion et d'échec
de la coordination.6 En outre, l'autosélection conduit à la formation de groupes
d'emprunteurs relativement sûrs, ce qui limite le transfert du risque du groupe à l'emprunteur
individuel. L'une des préoccupations est que les systèmes de prêts collectifs sont considérés
comme trop conservateurs en matière de prise de risque, ne sélectionnant que les projets les
plus sûrs.

La question critique évidente est de savoir si les IMF ont atteint la viabilité financière, au
moins dans le sens de l'atteinte du "seuil de rentabilité" dans leurs opérations courantes, si ce
n'est pas aussi dans la couverture complète de leurs coûts d'investissement. Il existe peu de
données concrètes sur les IMF africaines permettant de répondre à cette question, et au
mieux, on ne dispose que de données partielles. Certains éléments indiquent que les IMF
sont en mesure d'améliorer leurs performances financières si elles disposent d'une autonomie
dans leurs décisions de gestion, si elles sont autorisées à fixer leurs taux de prêt et de dépôt
de manière à maintenir une marge compatible avec la rentabilité, si elles sont vigilantes dans
leurs efforts pour éviter ou réduire l'incidence des prêts non productifs et si elles s'efforcent
de remédier à leurs contraintes en matière de capacité et d'offre de compétences.

• Au Bénin, à la suite des programmes de réhabilitation financière de 1989-93 et de

celui lancé en 1999 (décrit ci-dessous dans l'encadré 4), de nombreuses SLC ont été
en mesure d'accroître considérablement leurs dépôts et leurs portefeuilles de prêts,
de recouvrer leurs prêts non productifs et d'atteindre le seuil de rentabilité ou de
réaliser des bénéfices nets positifs dans leurs opérations courantes.

• Au Ghana, les performances du secteur de la microfinance rurale se sont

améliorées ces dernières années. La combinaison (i) d'une approche plus
commerciale, (ii) d'une restructuration du secteur par le biais d'une
recapitalisation et d'un renforcement des capacités, et (iii) d'un renforcement de
la réglementation a contribué à réduire considérablement la proportion d'OCR en
difficulté. Au niveau des S&L et des coopératives de crédit, les faibles
performances financières, principalement dues à une approche sociale et à des
politiques de faibles taux d'intérêt, auraient été améliorées grâce à une approche
plus commerciale soutenue par une meilleure gestion et de meilleurs rapports
financiers. Entre 1996 et 2001, la proportion de coopératives de crédit
"insatisfaisantes" a baissé de 70 à 60 % et celle des plus mauvaises catégories de
42 à 15 %.

• En Guinée, les quatre IMF existantes auraient renforcé leurs performances

financières au cours de la période 1997-2003. Elles y sont parvenues en réduisant
la part des prêts non productifs (PNP) dans le total de leurs crédits et en
augmentant leurs taux de prêt,
 - 15 -
6 La contagion d'une défaillance survient lorsque le groupe est défaillant à la suite d'une
dégradation de sa notation due à la défaillance d'un seul sous-groupe. Il y a défaut de
coordination lorsque chaque sous-groupe d'emprunteurs fait défaut en s'attendant à ce que
les autres fassent de même, même si tous les membres du groupe sont solvables.
 - 16 -

et ont amélioré leurs perspectives de parvenir à une situation financière plus

durable. La part des prêts non productifs dans les quatre IMF était
considérablement inférieure à celle des banques commerciales et, dans le but
d'atteindre la viabilité financière, les IMF ont maintenu un écart de taux d'intérêt
plus important que celui qui prévaut dans le secteur bancaire.

III. LIENS ENTRE LES OPÉRATIONS DES IMF ET LES BANQUES, LES BAILLEURS DE FONDS
ET LES ONG

A. Développer les complémentarités entre les IMF et les banques

L'expérience africaine suggère que les IMF se sont appuyées sur des mécanismes
préexistants du secteur informel (parmi les nombreux exemples, on peut citer les susus et les
tontines) pour créer des canaux viables pour l'apport de capitaux de la part des banques du
secteur formel, des bailleurs de fonds et des gouvernements.7 En conséquence, les IMF de
dépôt, les institutions de microfinance informelles et les IMF de crédit uniquement ont toutes
développé des liens de plus en plus étroits avec les banques commerciales à part entière et
d'autres institutions financières non bancaires du secteur formel (encadré 4). Les banques et
les IMF se complètent bien en desservant des bases de clientèle sensiblement différentes.
Les banques prêtent et collectent des dépôts principalement auprès d'un secteur privé formel
limité et du gouvernement, tandis que les IMF servent les ménages pauvres et ruraux, ainsi
que les petits entrepreneurs, souvent dans le secteur informel.

Les liens de plus en plus étroits entre les banques commerciales et les IMF améliorent les
perspectives d'approfondissement financier. Les banques commerciales et les IMF
bénéficient toutes deux d'une relation plus étroite. Les IMF peuvent accroître leur efficacité
en ayant accès à des services financiers qui facilitent leur gestion des liquidités, tandis que
les banques élargissent leur clientèle en travaillant avec les IMF. Nous examinons ci-dessous
la nature et les implications de ces interactions, étayées par l'expérience des pays que nous
avons sélectionnés.

• Les IMF tirent des avantages en tant que clients - déposants et emprunteurs - des
banques commerciales. Tout d'abord, comme on l'a observé en Guinée et au Bénin,
les banques commerciales gèrent généralement les comptes de dépôt des IMF et
leur fournissent parfois des services de gestion des liquidités, par exemple des
lignes de crédit d'urgence pour couvrir les déficits de trésorerie, réduisant ainsi les
risques associés à des flux de trésorerie irréguliers. Deuxièmement, les facilités de
crédit étendues permettent également aux IMF d'étendre leurs services. En Guinée,
alors que les IMF utilisent actuellement les services de gestion des liquidités fournis
par les banques commerciales - y compris l'une d'entre elles qui a accès à une ligne
de crédit d'urgence - les banques ont été prudentes dans l'extension des lignes de
crédit, étant donné le risque que la faillite des IMF se répercute sur les banques
commerciales. Inversement, ces risques sont dans une certaine mesure atténués par
les avantages supplémentaires de l'interaction entre les IMF et les banques, qui
comprennent (a) l'opportunité donnée aux banques d'élargir leur portefeuille de
clients au-delà d'une clientèle habituellement très concentrée, et (b) le suivi des
clients des IMF par les banques commerciales. L'expérience de la Guinée soutient
cette conclusion, bien que les interactions entre les IMF et les banques soient dans
une phase précoce.
 - 17 -

7 Cet argument a été développé de manière plus formelle par de Aghion et Morduch, 2003.
 - 18 -

• Les IMF et les banques commerciales travaillent ensemble pour fournir des
services financiers. Dans un certain nombre de pays africains, les banques et les
IMF ont coopéré avec succès pour étendre leur portée et réaliser des économies
d'échelle. Le partage du réseau de succursales est considéré comme un moyen
efficace de servir une clientèle plus large tout en limitant les coûts. En Guinée, les
banques étudient les possibilités d'utiliser le réseau des IMF pour étendre le crédit
aux grands clients ruraux. En Tanzanie, l'exemple de la CRDB qui développe des
relations bancaires avec des coopératives d'épargne et de crédit afin de canaliser
des fonds pour le microcrédit est illustratif. La coopération consiste également à
canaliser les crédits des banques et des IMF vers des clients présentant des
synergies commerciales évidentes. La NMB de Tanzanie développe des relations
entre les crédits accordés à ses grandes entreprises clientes et les crédits accordés à
ses clients.
les micro-entreprises qui fournissent les intrants et distribuent les produits des
premières. La NMB prête aux micro-entreprises pour financer leurs achats et
leurs stocks, et fournit aux grandes entreprises clientes des services de
recouvrement et de paiement à destination et en provenance des micro-
entreprises.

• Les liens entre les IMF et les banques permettent de renforcer les liens entre les
secteurs formel et informel de l'économie. Alors que les petits entrepreneurs sans
antécédents de crédit sont généralement exclus du crédit bancaire commercial, ils
constituent un segment d'activité rentable pour les IMF. Ces entrepreneurs
pourraient éventuellement passer du microcrédit aux prêts bancaires
conventionnels, soit en développant avec succès des entreprises de taille importante,
soit en se forgeant une réputation par des emprunts répétés et en établissant un
solide historique de remboursement des prêts, même si les barrières à l'entrée dans
le secteur bancaire conventionnel pour les petits entrepreneurs limiteraient encore
les possibilités de passage au secteur bancaire conventionnel.

Avec l'établissement de liens entre les IMF et les banques, l'offre de fonds prêtables à des
secteurs de l'économie auparavant mal desservis et le nombre de petits emprunteurs ayant
accès au crédit sont susceptibles d'augmenter. D'aucuns pourraient prétendre que cela
permettrait d'accroître la concurrence et d'offrir de meilleures conditions de prêt aux petits
emprunteurs. Malheureusement, ce n'est pas forcément le cas. L'expansion du crédit à de
nouveaux emprunteurs peut entraîner une augmentation du risque de défaillance, des coûts
d'administration et de suivi des prêts, une collusion stratégique entre les prêteurs informels
(pour éviter une guerre des prix coûteuse) et une contamination du pool d'emprunteurs pour
les prêteurs qui ne parviennent pas à écarter les emprunteurs à risque. Tous ces risques
potentiels suggèrent que le coût de l'emprunt pourrait ne pas baisser, du moins dans les
premières phases de croissance du secteur de la microfinance. Ceci étant dit, le coût du crédit
fourni par les IMF formelles est généralement bien inférieur à celui fourni par les prêteurs
informels (tels que les prêteurs d'argent).

B. Les rôles des donateurs et des ONG

Les donateurs et les ONG ont généralement apporté leur soutien par le biais de deux canaux
principaux : les ONG nationales ou les projets de microfinance gérés par les donateurs, et les
institutions de microfinance qui fonctionnent plus ou moins comme des sociétés de crédit-
bail (recevant des ressources externes en gros et prêtant aux clients). Il s'agit principalement
 - 19 -
de systèmes de "crédit uniquement" qui reçoivent des fonds en gros de sources externes,
souvent des donateurs, au lieu de collecter des dépôts, et les méthodes de prêt (introduites
avec succès par les ONG) sont souvent basées sur la méthode de la "solidarité de groupe"
(encadré 3). Les décideurs politiques peuvent être tentés de mettre l'accent sur la fonction de
prêt dans le secteur de la microfinance
 - 20 -

Encadré 3. Les rôles des bailleurs de fonds et des ONG dans les systèmes de crédit
uniquement
Dans de nombreux pays, des systèmes de crédit uniquement ont été mis en place par des ONG, souvent avec
l'aide de donateurs.

En Guinée, il existe deux institutions bien connues qui sont des entités de microcrédit entièrement
financées par des donateurs et qui opèrent uniquement dans le secteur urbain : le Programme Intégré pour le
Développement de l'Entreprise (PRIDE/Finance) et l'Agence Autonome d'Assistance Intégrée aux
Entreprises (3AE).
PRIDE/Finance accorde des prêts aux petites entreprises et sa filiale PRIDE/Formation propose des
formations indépendantes aux petites entreprises. 3AE, qui bénéficie du soutien de l'Union européenne,
du Programme des Nations Unies pour le développement et de l'Organisation internationale du travail,
prête principalement aux petites entreprises dirigées par des femmes et aux projets en faveur des
personnes handicapées.

Au Bénin, neuf associations sont impliquées dans les activités de microfinance, dont deux - le PADME
(Projet d'appui au développement des micro-entreprises) et le PAPME (Projet d'appui aux petites et
moyennes entreprises) - représentent une part importante du total des crédits des IMF. Les associations
ne collectent actuellement pas de dépôts et, par conséquent, reçoivent leur financement du système
bancaire national ou de donateurs extérieurs. . Initialement créées en tant que projets gouvernementaux et
soutenues par un crédit de la Banque mondiale, les deux institutions ont été transformées en associations
privées bénévoles en 1997. Elles desservent principalement les zones urbaines et leur clientèle se
compose de petites entreprises et d'entrepreneurs. En tant qu'institutions de crédit uniquement, elles sont
financées par des institutions donatrices, dont la Banque mondiale. Dans le cadre d'un récent projet de
développement du secteur privé (1999), la Banque mondiale fournit aux deux institutions des crédits à
rétrocéder aux clients et des subventions pour financer l'assistance technique, la formation et les coûts de
fonctionnement. Les deux institutions ont une situation financière saine, avec des taux élevés de
remboursement des prêts et, par conséquent, de faibles niveaux de prêts non productifs.

Au Ghana, les ONG, qui se concentrent principalement sur la pauvreté, ont une forte pénétration auprès
des clients pauvres, mais la microfinance n'est dans la plupart des cas qu'une de leurs nombreuses
activités et leur portée totale est limitée à environ 60 000 clients. En outre, les ONG ne sont pas
autorisées à recevoir des dépôts du public et doivent compter sur les fonds des donateurs pour le
microcrédit. Malgré leur portée limitée, les ONG ont apporté au Ghana des méthodologies éprouvées au
niveau international, par exemple le concept de solidarité de groupe.

Les établissements de crédit ont tendance à accorder plus d'importance aux prêts qu'à la
mobilisation des dépôts, car ils peuvent supposer qu'une augmentation des prêts favoriserait
l'investissement et, partant, la croissance économique. Les difficultés et les coûts liés à la
couverture géographique et à la gestion d'un grand nombre de petits déposants jouent
également en faveur des institutions de crédit uniquement. La collecte des dépôts implique
une technologie différente de celle du prêt, et si le principal avantage social de la
microfinance est perçu comme étant la fonction de prêt, les décideurs politiques peuvent
avoir un préjugé favorable à l'égard des institutions de crédit uniquement.

Le soutien direct des ONG dans les programmes de prêt a fait l'objet de critiques en raison de
ses effets négatifs potentiels sur le fonctionnement des IMF. Le soutien des ONG pourrait
affaiblir la discipline financière des IMF, et la dépendance à l'égard de l'argent des donateurs
plutôt qu'à l'égard de la mobilisation des dépôts pourrait freiner la croissance et la durabilité.
Les prêts accordés par les bailleurs de fonds peuvent également exclure les projets
commercialement viables qui ne pourraient pas bénéficier des fonds des bailleurs de fonds.
Si les prêts augmentent, ils ne sont pas forcément orientés vers les besoins de l'économie.
Cela n'invalide pas les avantages du financement des IMF par les bailleurs de fonds, mais
 - 21 -
souligne la nécessité de bien peser les options. Dans le même temps, les IMF basées sur des
ONG sont limitées dans leur portée par leur dépendance à l'égard de sources externes de
fonds de donateurs et par la nécessité d'allouer leurs ressources limitées à un large éventail
d'activités en dehors du secteur de la microfinance. Les ONG se sont révélées
particulièrement efficaces dans leur travail avec les organisations communautaires, dans les
régions où elles sont actives.
 - 22 -

où les IMF agréées sont rares8 et où leur portée est généralement limitée à des endroits
spécifiques. L'intérêt des bailleurs de fonds pour le soutien aux IMF peut en partie résoudre
le problème des ressources, mais seulement de manière temporaire et limitée.

Si les bailleurs de fonds peuvent soutenir les opérations de prêt des IMF en leur apportant
des ressources, ils peuvent également encourager les efforts de construction de la base de
ressources par la mobilisation de l'épargne nationale.
L'accent mis sur l'intermédiation complète n'exclut pas nécessairement l'implication des
donateurs dans l'aide au renforcement des capacités des IMF (en termes de ressources
physiques et humaines), qui restera essentielle. L'expérience des pays d'Afrique
subsaharienne suggère que les ONG et les donateurs peuvent jouer un rôle important dans la
diffusion des meilleures pratiques testées au niveau international et régional et restent
importants pour renforcer les compétences entrepreneuriales des emprunteurs et leur capacité
à passer au secteur bancaire formel. Dans certains cas, les ONG se sont engagées dans le
renforcement des capacités locales en créant des institutions spécifiquement dédiées à la
formation (encadré 3).9

Dans de nombreux cas, les ONG et les bailleurs de fonds ont eu tendance à se concentrer sur
les programmes et services sociaux pour lesquels ils disposent d'une expertise particulière, y
compris les programmes visant à réduire la pauvreté. Dans certains cas, les ONG se sont
également concentrées sur la fourniture d'aide sociale et de microfinance à orientation
sociale, lorsque la pression en faveur de la viabilité financière a été perçue comme induisant
une réorientation de l'attention des IMF des très pauvres vers les classes moyennes
inférieures et moyennes. Si les ONG peuvent continuer à jouer un rôle important dans la
fourniture de services sociaux aux très pauvres et aux régions les plus reculées, on peut se
demander si cela est plus efficace pour promouvoir la réduction de la pauvreté que le
subventionnement direct des services sociaux (tels que l'enseignement primaire et les soins
de santé de base).

IV. LE RÔLE DES GOUVERNEMENTS

Dans plusieurs pays africains (Ghana, Guinée, Tanzanie et Ouganda, par exemple), les
gouvernements se sont appuyés sur des banques d'État pour offrir des services de crédit rural
et de microfinance. Dans la plupart des cas, ces banques ont subi de lourdes pertes et ont dû
être restructurées, recapitalisées, privatisées ou liquidées. Cette expérience des banques
d'État en faillite a conduit les gouvernements africains à se concentrer sur des approches
financièrement viables pour fournir des services de microfinance et sur le développement de
cadres réglementaires et de supervision bien adaptés pour soutenir un tel effort.

8Au Ghana notamment, les ONG ont beaucoup travaillé dans le nord du pays, où les IMF
agréées sont rares.
9 En Tanzanie, les ONG et les bailleurs de fonds sont fortement impliqués à tous les niveaux
du système de microfinance, des régulateurs aux IMF rurales, dans le renforcement des
capacités du personnel et le transfert de technologie. Pour ne citer qu'un exemple parmi tant
d'autres, le Département du développement international (DfID) travaille et fournit des fonds
pour le renforcement des capacités au Programme de renforcement des capacités en
microfinance pour l'Afrique (AFCAP), et à Microsave Africa - une initiative conjointe avec
le PNUD pour fournir une assistance technique aux organisations afin de renforcer le
 - 23 -
développement des services d'épargne.
 - 24 -

Les systèmes réglementaires des pays étudiés ont évolué à travers un cycle d'entrée facile, de
faible performance, et finalement de renforcement de la réglementation et de restructuration.
Cette évolution a généré des cadres réglementaires et d'octroi de licences adaptables qui se
sont avérés propices au développement du secteur, mais ont illustré les risques associés à
une réglementation laxiste des activités de microfinance. Dans les quatre pays étudiés, la
faillite d'institutions majeures a conduit à des restructurations importantes. Le succès de ces
restructurations a été rendu possible par le renforcement simultané de l'environnement
réglementaire et de la capacité de supervision afin d'éviter les problèmes d'aléa moral.
L'encadré 4 présente l'expérience des quatre pays africains étudiés.

Encadré 4. Repartir sur des bases saines : Restructurer et remédier aux défaillances de la
réglementation

Comme dans le cas de la restructuration du secteur bancaire, la restructuration du secteur de la

microfinance doit s'attaquer aux futurs problèmes d'aléa moral tout en relançant ou en liquidant les
institutions en faillite. Cela nécessite une mise à niveau rapide de la réglementation et/ou de la
supervision. L'implication des bailleurs de fonds peut être cruciale à la fois pour alléger la charge
financière du gouvernement et pour fournir une assistance technique au niveau institutionnel et de la
supervision. Les expériences du Bénin, du Ghana, de la Guinée et de la Tanzanie sont illustratives.

Au Bénin, le portefeuille de prêts de la plus grande institution de microfinance s'est considérablement

détérioré en 1998. L'institution a réagi en cessant d'accorder de nouveaux crédits et s'est engagée dans
un processus de réhabilitation complet avec l'assistance technique d'un bailleur de fonds. Le programme
visait à (i) réduire les prêts non productifs ; (ii) bloquer temporairement l'octroi de nouveaux crédits ;
(iii) améliorer le contrôle interne et les procédures ; et (iv) restructurer le réseau en changeant le statut
de certaines SLC et en mettant certaines d'entre elles sous tutelle. Les résultats de la réhabilitation ont
jusqu'à présent été encourageants, bien que l'activité de réhabilitation, y compris la restructuration, soit
programmée pour se poursuivre jusqu'en 2004. Le total des dépôts et des crédits a augmenté rapidement,
des progrès ont été réalisés dans le recouvrement des prêts non productifs et des bénéfices nets positifs
ont été enregistrés en 2002. Comme une loi sur la microfinance a été promulguée à la fin de 1997,
appuyée par des décrets d'application et des instructions de la banque centrale fixant des règles
prudentielles et des exigences en matière d'information en 1998, la réponse des autorités s'est concentrée
sur le renforcement de leur capacité de supervision avec l'aide des donateurs.

Au Ghana, la Banque mondiale a contribué à la recapitalisation et au renforcement des capacités des

banques de crédit rurales au début des années 1990. Associée à une supervision renforcée et à des
exigences plus strictes en matière de réserves de la part de la banque centrale, cette assistance a donné
des résultats positifs. Le nombre de banques de crédit rural classées comme ayant une situation
financière satisfaisante est passé de 23 sur 123 en 1992 à 61 sur 128 en 1996.

En Guinée, les donateurs ont participé à l'audit opérationnel et financier de la plus grande institution de
microfinance après sa faillite. L'audit a mis en évidence de graves problèmes de liquidité et des pertes
dues à la mauvaise qualité du portefeuille, à une mauvaise gestion et à des problèmes de capacité, ainsi
qu'à des faiblesses dans l'environnement réglementaire et de supervision. Immédiatement après la
décision de liquidation, la banque centrale a donné des instructions pour renforcer l'environnement
réglementaire et une loi sur la microfinance est en cours d'élaboration.

En Tanzanie, un effort particulier a été fait pour s'assurer que les banques impliquées dans le secteur de
la microfinance qui ont été restructurées et recapitalisées respectaient les exigences en matière
d'agrément et de réglementation avant d'être autorisées à reprendre leurs activités. La plus grande
banque commerciale axée sur la microfinance est née de la restructuration et de la recapitalisation de la
banque d'État, et elle est en cours de préparation en vue de sa privatisation. La banque privée CRDB a
également été restructurée et recapitalisée avant d'entrer dans le secteur de la microfinance et de
commencer à prêter aux coopératives en aval pour les prêts aux petites entreprises et aux producteurs
ruraux.
 - 25 -

Parallèlement à la croissance du secteur de la microfinance, les gouvernements ont joué un

rôle de premier plan dans la mise en place des cadres réglementaires correspondants. Les
approches de l'élaboration de la réglementation diffèrent largement, tant sur le plan
conceptuel que dans la pratique. Dans cette section, nous discutons des questions liées au
cadre réglementaire à la lumière de l'expérience des quatre pays couverts par cette étude.

A. Objectifs et champ d'application du cadre réglementaire

Globalement, la raison d'être de la réglementation de la microfinance est de créer un

environnement sain pour les activités de microfinance, sans pour autant étouffer la
croissance du secteur en imposant des exigences excessives. Les expériences des quatre
pays examinés ici suggèrent que les cadres d'agrément, de réglementation et de contrôle
prudentiel doivent être bien adaptés et flexibles pour refléter les caractéristiques spécifiques
et le stade d'évolution du secteur de la microfinance dans un pays donné. Les particularités
du secteur de la microfinance nécessitent soit une loi spécifique pour le secteur, soit que les
particularités soient traitées de manière adéquate dans le cadre d'autres législations qui
peuvent être appliquées pour réglementer le secteur. Par exemple, au Bénin, il existe une loi
dédiée à la microfinance, et en Guinée, une telle loi est en cours de finalisation. En
revanche, au Ghana et en Tanzanie, le secteur de la microfinance est réglementé par des lois
sur les banques commerciales et des lois distinctes pour les coopératives et les institutions
financières non bancaires. L'encadré 5 passe en revue les pratiques de réglementation et de
supervision dans les quatre pays étudiés.

Compte tenu des différences entre les types d'institutions de microfinance formelles, en
particulier lorsqu'il existe des institutions de collecte de dépôts distinctes et des institutions
de crédit uniquement, une réglementation adaptable et flexible de la microfinance s'est
avérée efficace. Dans le cas du Bénin, la loi sur la microfinance fournit le cadre de
réglementation des institutions de collecte de dépôts, tandis que les institutions de crédit
uniquement sont réglementées principalement par le biais d'accords-cadres signés
individuellement avec le ministère des finances. En Guinée, les règles prudentielles varient
en fonction du type d'institution, classée en trois catégories : Les IMF qui collectent des
dépôts et prêtent uniquement à leurs membres, celles qui collectent des dépôts et prêtent à
des non-membres, et celles qui entreprennent principalement des opérations de prêt
financées par des donateurs. Au Ghana et en Tanzanie, des systèmes de réglementation et de
supervision à trois niveaux ont vu le jour, où les institutions les plus formelles sont
réglementées comme des banques, et les institutions semi-formelles comme des institutions
financières non bancaires, tandis que les institutions informelles ne sont pas réglementées.
L'encadré 5 fournit plus de détails sur les lois et réglementations dans les quatre pays
sélectionnés pour cette étude.

La taille et les liens avec d'autres institutions de microfinance ou banques commerciales

susceptibles d'accroître les risques systémiques sont des éléments essentiels à prendre en
compte dans l'élaboration de la législation prudentielle, compte tenu de la grande diversité
des institutions de microfinance. À l'extrémité supérieure de la gamme des institutions de
microfinance, on trouve de grandes institutions de collecte de dépôts ayant des liens avec des
banques commerciales, et à l'extrémité inférieure, on trouve de très petites institutions dont
les caractéristiques sont similaires à celles des activités du secteur informel. En raison du
coût unitaire élevé de la supervision et du suivi des institutions de microfinance et des
 - 26 -
ressources limitées des autorités de supervision, il est clairement nécessaire d'établir un ordre
de priorité dans les tâches à accomplir, les institutions les plus importantes et/ou les IMF les
plus exposées aux risques recevant le soutien de l'UE.
 - 27 -

Encadré 5. Lois, réglementations et autorités de surveillance des IMF dans certains pays
Les lois, les réglementations et les autorités de contrôle des IMF varient considérablement en Afrique.
Dans certains pays, il existe une loi spécifique sur la microfinance, tandis que dans d'autres, le secteur
formel de la microfinance est soumis aux dispositions de la loi sur les banques commerciales, de la loi
sur les coopératives et/ou de la loi sur les institutions non bancaires. La réglementation de niveau
inférieur est assurée par la banque centrale et/ou le ministère des finances. L'autorité de contrôle varie
également : dans certains pays, les banques centrales et/ou le ministère des finances sont les seuls
responsables, tandis que dans d'autres, les ministères en charge des coopératives sont impliqués.

Au Bénin, comme dans les autres pays de l'Union monétaire ouest-africaine (UEMOA), il existe une
loi spécifique sur la microfinance, qui couvre les coopératives d'épargne et de crédit (CEC). Les
activités des CSL sont réglementées par la loi PARMEC, adoptée en août 1997. Le pouvoir
d'accorder des licences aux nouvelles SLC est dévolu au ministère des finances et les règlements
spécifient des procédures et des exigences bien définies pour les demandes de création de nouvelles
SLC. La réglementation des activités de microfinance des associations (et de toutes les institutions de
microfinance autres que les SLC) et leurs règles prudentielles sont régies par le décret ministériel et
les accords-cadres (convention-cadre) signés avec le ministère des finances au moment du lancement
de leurs activités. La supervision et le suivi des institutions de microfinance sont effectués par l'Unité
de Microfinance (UM) du Ministère de l'Economie et des Finances avec la coopération de la Banque
Centrale Régionale (BCEAO). Bien que l'activité d'inspection, à la fois sur site et hors site, de la MU
se soit intensifiée au fil des ans, l'unité est contrainte par des ressources limitées. Les inspections de
l'UC s'articulent autour d'un certain nombre de critères permettant d'évaluer la situation des IMF,
notamment la gouvernance, la sécurité physique et le contrôle interne, la comptabilité, la gestion
financière, le respect des ratios prudentiels et la gestion du crédit.

Au Ghana, les activités des banques de crédit rural (RCB) sont régies par la loi sur les banques
commerciales (Commercial Bank Act), avec certaines dispositions spécifiques telles que des
exigences différentes en matière de capital minimum et des limitations sur leurs activités telles que les
opérations de change. Les banques de crédit rural, quant à elles, sont régies par la loi sur les
institutions financières non bancaires (Nonbank Financial Institutions Law), qui prévoit également
certaines restrictions spécifiques. En outre, une nouvelle loi est en préparation pour les coopératives
de crédit. Le cadre réglementaire actuel prévoit un système d'agrément solide pour le secteur formel,
un enregistrement formel pour le secteur semi-formel et un relatif laisser-faire pour les institutions
informelles. En ce qui concerne la surveillance, compte tenu des coûts élevés de la surveillance d'un
grand nombre d'IFR et de la capacité de surveillance limitée de la Banque du Ghana, la réponse de la
banque centrale a été d'utiliser les exigences réglementaires pour compenser les limites de la
surveillance prudentielle, notamment par le biais de réserves obligatoires élevées pour les BCR,
d'exigences de capital minimum pour les IFNB et de l'autorégulation des coopératives de crédit par
leur organe faîtier.

En Guinée, les activités de microfinance sont actuellement réglementées par des instructions de la
banque centrale, tandis qu'une loi sur la microfinance est en cours de préparation. L'agrément et la
supervision sont assurés par la banque centrale. La réglementation est adaptée à trois principaux types
d'institutions : les IMF de crédit uniquement, les IMF qui collectent des dépôts et prêtent uniquement
à leurs membres, et les IMF qui collectent des dépôts et prêtent sans restriction d'adhésion. Pour
s'assurer du respect des règles prudentielles, la banque centrale s'appuie sur des audits hors site et sur
site des IMF. Cependant, cet effort de supervision est entravé par des contraintes de capacité
institutionnelle. Les IMF ont éprouvé des difficultés à compiler les informations et les données
nécessaires, et la banque centrale n'a pas disposé d'un personnel suffisamment formé pour effectuer la
supervision. Pour faire face à ces contraintes, les autorités guinéennes pourraient bénéficier de l'appui
des bailleurs de fonds pour développer des informations et des bases de données fiables, le personnel
qualifié nécessaire, et un système de reporting et de suivi approprié pour renforcer la supervision
prudentielle du secteur de la microfinance.

En Tanzanie, les institutions de microfinance formelles sont soumises aux dispositions de la

réglementation et de la supervision bancaires, tandis que les institutions semi-formelles sont soumises
à la loi sur les sociétés coopératives et sont supervisées par le ministère des Coopératives. Les
institutions agréées, réglementées et supervisées sont toutes les banques et les institutions financières
 - 28 -
non bancaires. Bien que les autres fournisseurs institutionnels de microfinance - les SACCO et les
ONG - soient enregistrés en vertu de la loi sur les sociétés et soient entrés dans le secteur avant
l'arrivée récente des banques, ils ne sont actuellement pas soumis à des réglementations prudentielles.
 - 29 -

une plus grande attention de la part des régulateurs et des superviseurs. La pratique actuelle
varie considérablement, bien que ce principe soit couramment appliqué. Au Bénin, les
aspects prudentiels de la réglementation sur la microfinance couvrent toutes les grandes
institutions de microfinance, bien que les règles prudentielles soient moins exigeantes que
celles qui s'appliquent aux banques commerciales. Au Ghana, sur les deux principales
catégories d'institutions de microfinance, les banques de crédit rural sont soumises aux règles
prudentielles de la loi sur les banques commerciales, tandis que les coopératives d'épargne et
de crédit sont soumises à celles de la loi sur les institutions financières non bancaires.

Les étapes par lesquelles les institutions de microfinance évoluent au cours de leur cycle de
vie, qui s'étend des initiatives informelles (telles que les susus en Tanzanie ou les "banquiers
ambulants" au Bénin) aux institutions de microfinance matures et formalisées, sont
également importantes pour la conception des cadres réglementaires. La réglementation
devrait fournir des lignes directrices claires pour la "semi-formalisation" (devenir enregistré
mais non soumis à la supervision) des institutions informelles relativement plus importantes,
et pour la formalisation complète des institutions semi-formelles (devenir enregistré et
soumis à la supervision) après avoir satisfait à certains critères (comme dans le cas du
Bénin). Les autorités tanzaniennes et ghanéennes ont développé une approche différente en
deux volets. La première approche consiste à permettre aux institutions non réglementées
d'obtenir un agrément et de faire l'objet d'une réglementation prudentielle. À cette fin, les
autorités tanzaniennes ont adopté une structure à plusieurs niveaux de conditions d'entrée,
qui exigent des montants de capitalisation minimale moins élevés pour les institutions
financières non bancaires que pour les banques. La seconde approche consiste à encourager
les banques déjà agréées et réglementées à développer et à étendre leurs activités de
microfinance.

Enfin, dans certains pays, les institutions de microfinance ont jugé utile de créer une
institution faîtière pour le secteur de la microfinance afin de coordonner et de superviser
leurs activités. Ainsi, au Bénin, la Fédération des Caisses d'Epargne et du Crédit Agricole
Mutuel (FECECAM) a été créée en 1993, en tant qu'organisation faîtière des CSL.
L'organisation de la FECECAM comprend actuellement quatre niveaux. Au niveau du
village, les coopératives villageoises d'épargne et de crédit sont associées aux coopératives
au niveau de la ville. Elles sont appelées coopératives locales d'épargne et de crédit et
couvrent chacune entre 20 et 30 villages. Elles sont organisées sous forme d'unions
régionales, elles-mêmes membres de la FECECAM. La FECECAM comprend également
un secrétariat technique chargé de superviser la mise en œuvre des politiques de la
fédération et de fournir un soutien technique aux unions régionales de coopératives
d'épargne et de crédit.
La FECECAM coordonne et supervise les activités des SLC membres, fournit des
refinancements et un vecteur de placement pour les liquidités excédentaires, permet aux SLC
"déficitaires" - qui se trouvent principalement dans les zones très reculées - de survivre grâce
à des lignes de crédit spéciales et à des contributions financières, offre un soutien technique
et une formation et sert d'unité de lobbying auprès des autorités.
 - 30 -

B. Exigences réglementaires minimales et supervision Pratiques

Les principales exigences réglementaires sont l'octroi de licences, les exigences en matière
de transmission d'informations et les normes prudentielles. Elles doivent être utilisées
conformément aux objectifs de la conception réglementaire examinée ci-dessus. L'examen
de l'expérience de quatre pays montre une approche graduelle similaire en matière
d'exigences d'agrément : les institutions plus récentes et plus petites sont encouragées à
demander un agrément sans trop d'exigences réglementaires, tandis que les institutions plus
importantes sont réglementées et supervisées de manière plus étroite et plus stricte.

La portée et l'intensité des pratiques de supervision appliquées aux IMF varient d'un pays à
l'autre, comme le montre l'encadré 4. Au Bénin, il y a plusieurs inspections sur place au
cours de l'année, qui évaluent la performance financière de l'institution et ses pratiques dans
plusieurs autres domaines, notamment en ce qui concerne la gouvernance, la comptabilité, la
gestion financière et du crédit, et le respect des ratios prudentiels. En revanche, en Guinée,
bien que la banque centrale s'appuie sur des audits hors site et sur site, l'effort de supervision
a été entravé par des contraintes de capacité institutionnelle, en particulier le manque de
personnel qualifié. Au Ghana, compte tenu des coûts élevés de la supervision, du grand
nombre d'IMF et de la capacité de supervision limitée, la Banque du Ghana s'est davantage
appuyée sur des exigences réglementaires strictes que sur une supervision réelle.

L'expérience des quatre pays suggère qu'un ensemble minimum de règles prudentielles pour
les grandes institutions comprend des exigences de fonds propres (limite minimale de fonds
propres, bénéfices non distribués minimaux ou ratios d'adéquation des fonds propres), des
limites de concentration des risques (sur des emprunteurs uniques), des limites de liquidité et
des exigences de provisionnement bien définies (encadré 6).

C. Mesures d'accompagnement

La capacité des IMF a une incidence importante sur le respect des exigences réglementaires.
Il est donc important de mettre en place des mesures appropriées dans les domaines suivants
:

• le renforcement des capacités au niveau institutionnel, notamment en ce qui

concerne les normes de comptabilité et d'information, le renforcement des
contrôles internes et des mécanismes de décision en matière de crédit, ainsi que
l'amélioration de la technologie et des ressources humaines ;

• des contraintes de capacité similaires devraient être abordées du côté de la

supervision, en garantissant la compétence, l'efficacité et la concentration
(compte tenu des coûts unitaires élevés de la supervision) du personnel chargé de
la supervision ;

• le développement de l'infrastructure de la base de données des emprunteurs par

l'amélioration de la compilation des données au niveau institutionnel ou sectoriel
et la création de bureaux de crédit ;

• enfin, l'environnement judiciaire général a également une incidence

importante sur le développement du secteur. L'application des
réglementations relatives à la microfinance et des lois générales relatives aux
entreprises est cruciale pour le développement d'un secteur formel de la
 - 31 -
microfinance, comme pour le reste du secteur financier en général.

Les deux premiers sont des domaines où un effort coordonné des gouvernements et des donateurs
peut être utile.
 - 32 -

Encadré 6. Exigences prudentielles pour les institutions de microfinance au

Bénin, au Ghana, en Guinée et en Tanzanie
Bénin Ghana 1/ Guinée Tanzanie 2/

Capital minimum √ √ √
Réserves obligatoires √ √

Ratio d'adéquation des fonds propres √ √ √

Limite des risques totaux √

Limitation des prêts à un seul √ √ √ √

emprunteur

Limitation des prêts aux initiés √

Limitation du total des prêts importants √

Limite des ratios de liquidité √ √ √ √

Limite de la couverture des √

engagements à long terme par des
actifs à long terme

Plafond des prêts non garantis √

Plafond des immobilisations √

Plafond de l'activité hors microfinance √

Exigences en matière de √ √ √ √
provisionnement
1/ Au Ghana, ces règles prudentielles s'appliquent aux institutions de microfinance soumises aux
lois sur les banques commerciales.
2/ En Tanzanie, les règles prudentielles s'appliquent aux banques commerciales et aux banques de
microfinance (y compris les banques rurales unitaires) enregistrées en vertu de la loi sur les banques
commerciales. Les caisses d'épargne et de crédit ne sont pas réglementées ou supervisées.

V. CONCLUSIONS

En Afrique subsaharienne, il est largement prouvé que les pauvres, en particulier ceux du
secteur rural, apprécient à la fois les facilités de dépôt et de crédit. L'existence et la
croissance des banques coopératives et des institutions combinées d'épargne et de crédit dans
le secteur de la microfinance en Afrique subsaharienne reflètent la demande croissante de
facilités d'épargne et de crédit.

Il existe des liens étroits entre les institutions de microfinance (IMF) formelles et informelles.
Les institutions formelles se sont, dans certains cas, inspirées des méthodes de mobilisation de
l'épargne utilisées précédemment.
 - 33 -

développés par les IMF informelles traditionnelles. Dans certains cas, les premières sont
également devenues les banquiers des secondes.

Les institutions d'épargne et de crédit de groupe qui sont répandues en Afrique, comme
ailleurs, s'appuient sur la pression des pairs et la responsabilité conjointe (plutôt que sur des
garanties) pour garantir le remboursement des prêts. Dans le cas de prêts aux particuliers, les
IMF ont tendance à miser sur des échéances de remboursement courtes, une fréquence de
paiement élevée et, parfois, un dépôt de garantie obligatoire pour encourager le
remboursement des prêts dans les délais.

Il existe des preuves en Afrique que les IMF qui s'engagent à la fois dans la mobilisation de
l'épargne et l'extension du crédit ont mieux réussi financièrement que celles qui se
spécialisent soit dans la collecte de dépôts, soit dans les prêts. Les IMF qui pratiquent
l'intermédiation complète ont tendance à se développer lorsqu'elles sont en mesure d'élargir
leur base de ressources grâce à la collecte de dépôts. Les opérations des IMF qui dépendent
exclusivement des fonds des donateurs ou du gouvernement sont généralement limitées par
une base de ressources restreinte. De même, la performance des IMF dépend essentiellement
de leur autonomie en matière de prise de décision de gestion, y compris la fixation des taux
de dépôt et de prêt avec une marge bénéficiaire appropriée ; de leur vigilance pour éviter les
prêts non productifs ; et du renforcement des capacités institutionnelles, en s'attaquant aux
pénuries de compétences.

Les liens croissants entre les IMF et le système bancaire en Afrique semblent être
mutuellement bénéfiques. Les IMF font appel aux banques pour une variété de services, y
compris des facilités de dépôt, des services de gestion des liquidités et, dans certains cas, des
lignes de crédit d'urgence pour couvrir les déficits de trésorerie. Pour les banques, les
avantages sont la possibilité d'élargir leur clientèle par le biais des IMF et d'étendre leurs
opérations grâce au réseau des IMF (y compris dans le secteur rural). Les liens entre les IMF
et les banques contribuent également à renforcer les liens plus généraux entre les activités
économiques dans les secteurs formel et informel de l'économie, et offrent aux petits
entrepreneurs la possibilité de passer du microcrédit aux prêts bancaires conventionnels.

Les donateurs et les ONG ont joué un rôle important dans le développement des IMF en
Afrique subsaharienne. Ils ont surtout contribué à diffuser les meilleures pratiques testées au
niveau international et régional, à renforcer les capacités locales et à développer les
compétences entrepreneuriales des emprunteurs. L'impact des ONG directement impliquées
dans les programmes de prêts a été plus mitigé, principalement en raison des effets négatifs
potentiels que les prêts subventionnés par les ONG peuvent avoir sur les opérations des
IMF.

Enfin, les gouvernements d'Afrique subsaharienne jouent un rôle clé dans la promotion du
secteur de la microfinance en mettant en place les lois, les réglementations et les institutions
nécessaires à l'octroi de licences, à la réglementation prudentielle et à la supervision efficace
du secteur. Les pratiques officielles dans chacun de ces domaines varient considérablement
d'un pays à l'autre, reflétant le stade d'évolution du secteur de la microfinance du pays, la
capacité institutionnelle et les contraintes en matière de personnel qualifié, ainsi que les
différences dans les approches officielles, qui vont d'une réglementation intensive à une
approche de "laissez-faire". En général, les exigences réglementaires et les normes
prudentielles appliquées aux IMF doivent être bien adaptées et conçues avec souplesse pour
refléter les caractéristiques spécifiques et le stade d'évolution des IMF dans un pays donné. Il
 - 34 -
apparaît que ces exigences et normes pour les IMF sont financièrement moins exigeantes
que celles appliquées aux banques commerciales, et que des normes plus récentes et plus
rigoureuses sont appliquées aux IMF.
 - 35 -

les petites IMF ont été soumises à des exigences moins strictes en matière d'agrément et de
réglementation, et ont fait l'objet d'une surveillance moins étroite que les banques
commerciales et les grandes institutions financières non bancaires. Cependant, les liens
croissants entre les IMF et les banques et les effets systémiques potentiels d'une crise dans
n'importe quel segment suggèrent que l'agrément, la réglementation et la surveillance
prudentielle étroite des IMF deviendront de plus en plus importants.

Les principales contraintes liées au développement du cadre réglementaire et de la

surveillance prudentielle sont de trois ordres. Une première série de contraintes de capacité
est liée à l'absence de normes de comptabilité et d'information, de contrôles internes et de
mécanismes de décision de crédit au niveau des IMF. Une deuxième série de contraintes de
capacité se situe au niveau des institutions chargées de l'autorité de supervision,
principalement en raison de la pénurie de personnel qualifié et formé. Enfin, l'information
ou la base de données sur les emprunteurs, leurs antécédents de crédit et les dossiers de
remboursement n'a pas suivi le rythme de croissance du secteur de la microfinance.
 - 36 -
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