Titre : La digitalisation des services publics au Sénégal : Trajectoires et

Craintes.
Par
Alexandre Mapal SAMBOU1

Title : The digitalization of public services in Senegal: Trajectories and

Fears.

1
Doctorant en Science politique à l’Université Gaston Berger de Saint-Louis du Sénégal, l’auteur est aussi un
professionnel de la transformation organisationnelle et numérique des organisations. Ses recherches doctorales
tournent autour de la Transformation de l’Etat, en général, et de la Gouvernance numérique, en particulier.
Résumé

Au Sénégal, il existe une longue tradition de digitalisation des services publics. Historiquement, le
gouvernement sénégalais a d’abord utilisé ces technologies pour stocker les données statistiques aux
fins de gestion des finances publiques, de contrôle de la masse salariale, de perception d’impôts et de
mise sous surveillance des populations2. C’est par la suite qu’avec la vague de démocratisation, le fichier
électoral a été dématérialisé avant les élections législatives de 1998. Au début des années 2000,
beaucoup de tentatives de mise en place d’une administration plus proche des citoyens ont conduit le
gouvernement à accélérer l’utilisation des TIC pour faciliter l’accès aux services publics.
Quoiqu’ambitieuse, cette volonté politique d’engager fatalement la digitalisation des procédures
administratives3 a enregistré plusieurs échecs dont les causes sont à rechercher dans le cadre
institutionnel et le manque de confiance dans le numérique.

Mots clés : Gouvernement, Administration, Services publics, Tic, Digitalisation, Sénégal.

Abstract

Senegal has a long tradition of digitizing public services. Historically, the Senegalese government first
used these technologies to store statistical data for the purposes of managing public finances, controlling
the wage bill, collecting taxes and monitoring the population. Later, with the wave of democratization,
the electoral roll was dematerialized prior to the 1998 legislative elections. In the early 2000s, many
attempts to establish a more citizen-friendly administration led the government to accelerate the use of
ICTs to facilitate access to public services. Although ambitious, this political will to digitize
administrative procedures inevitably led to a number of failures, the causes of which are to be found in
the institutional framework and the lack of confidence in digital technology.

Key Words : Government, Administration, Publics services, ICT, Digitalization, Senegal.

2
PAYE Moussa, « Les nouvelles technologies de l’information et le processus démocratique », in DIOP Momar
Coumba, Le Sénégal à l’heure de l’information : technologies et société, Paris, Karthala, 2002, 390 pages, p. 263.

3
Discours du Président Macky SALL lors du Forum des investisseurs tenu les 17 et 18 décembre 2019 dans le
cadre du Groupe consultatif de Paris. « Trop de routine, trop de lenteurs, trop de procédures et de formalités indues
continuent d’altérer l’efficacité du service public et de la compétitivité de notre économie ».
Introduction

Dans un contexte mondial marqué par des turbulences à l’image des multiples échecs de
l’intervention des pouvoirs publics, l’inefficacité des politiques publiques, la chute des taux de
participation électorale et la hausse des taux d’abstention, les Etats pour leur survie doivent
développer de nouvelles stratégies car les exigences citoyennes sont de plus en plus fortes. Dans
cette optique, les gouvernements font recours aux technologies numériques pour améliorer leurs
politiques et interventions publiques. Au Sénégal, la volonté politique « d’engager fatalement
la digitalisation des procédures administratives »4 a enregistré plusieurs échecs, de sorte que la
délivrance des services publics reste marquée par les mêmes carences à l’origine de la décision
de les digitaliser.

Bien qu’occupant une place de choix dans la construction historique de la Science politique,
l’objet scientifique « administration publique » est l’un des angles morts de la production
politologique en Afrique. Selon Bezes, « dans les études de « transitologie », la réforme des
systèmes administratifs n’a pas occupé le même statut déterminant ni suscité la même attention
empirique que les variables politiques5». Comme un objet embarqué, les questions
administratives sont abordées incidemment dans le cadre d’analyses sur l’Etat6. Pourtant, les
problématiques d’accès aux services publics persistent et des réformes sont régulièrement
proposées. Un extrait du rapport de présentation du « FSP Usages » repris de PIERRE Jocelyn
en dit long : « les usagers sénégalais rencontrent de grandes difficultés pour se procurer les
documents administratifs et des informations relatives au service public. Ils doivent souvent se
déplacer ou faire appel à des intermédiaires rémunérés en conséquence car connaissant les
procédures et disposant du temps nécessaire à l’accomplissement de ces dernières 7 ». Les
causes à l’origine de ces carences dans la délivrance des services publics, sont à la fois

4
Discours du Président Macky SALL lors du Forum des investisseurs tenu les 17 et 18 décembre 2019 dans le
cadre du Groupe consultatif de Paris. « Trop de routine, trop de lenteurs, trop de procédures et de formalités indues
continuent d’altérer l’efficacité du service public et de la compétitivité de notre économie. »

5
BEZES Philippe (2007), « Construire des bureaucraties wébériennes à l'ère du new public management ? »,
Critique internationale, Vol.2, n° 35, p.12.

6
DARBON Dominique et CROUZEL Ivan (2009), « Administrations publiques et politiques publiques », in
GAZIBO M., THIRIOT C., Le politique en Afrique, Paris : Karthala, p. 11.

7
PIERRE Jocelyn (2008), « Invitation à la transparence : le site web sénégalais « vos démarches administratives
: Une contribution à la « bonne gouvernance », Networks and Communication Studies, Vol. 22 p.42.
géographiques, institutionnelles, humaines et mentales. Autant, l’accès géographique est
difficile car il y a une distribution inégale des services publics principalement concentrés sur la
presqu’ile du Cap-Vert8, autant l’accès administratif est compliqué du fait de la complexité des
circuits et procédures, et ce, sans compter les relations administratives marquées par l’arbitraire
et l’absence d’éthique9.

Est à la genèse de cette étude, la problématique suivante : qu’est-ce qui peut expliquer que
malgré la longue tradition du Sénégal en matière de digitalisation, la volonté politique
d’instituer une administration numérique tarde à se réaliser. De façon spécifique, quelles sont
les contraintes à l’effectivité et à la pérennité des politiques de digitalisation des services publics
au Sénégal ?

L’hypothèse qui découle de ces questionnements est que les tentatives d’accélération de la
digitalisation des services publics se heurtent à des pesanteurs psychologiques, culturelles et
structurelles intrinsèques à l’histoire et à la configuration actuelle de l’administration publique
sénégalaise. En réalité, la mise en œuvre de cette volonté politique renferme des enjeux de
pouvoir, de confiance et de gouvernance.

Quoique les initiatives soient porteuses, les rares travaux qui font référence à la gouvernance
électronique au Sénégal10 ne renseignent pas sur les effets de l’application des Technologies de
l’Information et de la Communication (TIC) sur l’appareil administratif, sur ses agents et ses

8
DIAKHATÉ, Mouhamadou Mawloud (2011), L’aménagement du territoire au Sénégal. Principes, pratique et
devoirs pour le XXIe siècle, Paris : L’Harmattan, p.131. Repris de SENE, A. M., CODJIA, C. (2016),
« Dynamiques de l’aménagement du territoire et inégalités sociospatiales au Sénégal », Cahiers de géographie du
Québec, Vol.60, n°169, p.2.

9
PIERRE Jocelyn (2008), « Invitation à la transparence : le site web sénégalais « vos démarches administratives
: Une contribution à la « bonne gouvernance », Op.cit., p.42.

10
Voir :

- NDIAYE Mamadou (2006), E-gouvernance et démocratie en Afrique : le Sénégal dans la mondialisation

des pratiques, Thèse de Doctorat en Sciences de l’information et de la communication, Université Michel
de Montaigne Bordeaux 3.
- MBENGUE Moustapha (2009), « Enjeux et pratiques de la gouvernance électronique en Afrique de
l’Ouest », IFLA.
- SAGNA, Olivier (2013), « Les politiques publiques en matière de télécommunications et de TIC (2000-
2012) : Entre discours, réalisations et scandales », DIOP Momar Coumba (dir.), Les institutions et
politiques publiques à l’épreuve d’une gouvernance libérale (p.591), Dakar-Paris : CRES-Karthala, mis
en ligne le 18 juin 2012, consulté le 20/10/2019. URL : http://ticetsociete.revues.org/1030.
usagers en termes d’appropriation et de résistance. La démonstration de l’hypothèse centrale de
cette étude est le fruit d’une étude empirique basée sur des études de cas dans les domaines des
services sociaux (santé, enseignement supérieur etc.) et des régies financières (douanes, impôts
etc.).

Il sera question d’apporter des éléments de réponse repérables dans la trajectoire de quelques
grandes expériences en matière de digitalisation des procédures qu’on retrouve principalement
aux ministères des Finances et de l’Intérieur. D’autres secteurs à l’image de la santé et de
l’enseignement supérieur serviront également d’exemple pour analyser les facteurs cognitifs,
stratégiques et institutionnels qui ralentissent les efforts de digitalisation des services publics.

I. LES « GRANDS SOIRS » DE LA DIGITALISATION DES SERVICES PUBLICS

AU SENEGAL

Au cours des années 1980, les gouvernements ont commencé à investir massivement dans des
programmes de réforme de l’Etat portés par des institutions internationales comme la Banque
mondiale et le Fonds monétaire international. Ces programmes de réforme ont consisté à
rénover le cadre organisationnel et fonctionnel avec la création, la fusion ou la suppression de
structures publiques pour opérer des économies budgétaires11. En 2010, la Délégation à la
Réforme de l’Etat et à l’Assistance technique redevenu Bureau Organisation et Méthodes
(BOM) a, dans son Schéma Directeur de la Réforme de l’Administration publique (2011-2015),
consacré l’administration numérique comme levier d’amélioration de la qualité des services
publics. Cependant, les premières tentatives de mise en place de l’administration numérique
remontent aux premières années de l’indépendance.

Au lendemain de la vague des indépendances des années 1960-70, les Etats africains se sont
confrontés à des défis sécuritaires et économiques. Il s’agissait pour les élites politiques de
concilier la construction de l’Etat-Nation avec le développement économique. En Occident, la
sociogenèse de l’Etat moderne s’est construite autour de ce que Norbert Elias appelle la loi du
monopole, c’est-à-dire, l’entreprise de monopolisation sur l’ensemble du territoire, des

11
BEZES, Philippe, LE LIDEC, Patrick (2016), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail
étatique », Revue française de science politique, Vol. 66, n° 3-4, p.407.
pouvoirs militaires et fiscaux12. Sans doute, c’est ce qui explique l’option des pouvoirs publics
d’entamer en priorité la digitalisation des blocs financier et sécuritaire. Ces fonctions
régaliennes ont de tout temps été des domaines prioritaires des réformes de l’Etat13.

A. La digitalisation du pôle financier de l’Etat entre 1960-80

Bien avant sa première connexion à internet en 199614, des initiatives de digitalisation dans
l’administration ont émergé. On peut retracer ce processus en plusieurs phases et en plusieurs
pôles. Historiquement, la première phase est la numérisation des activités du pôle financier de
l’Etat avec la Direction du Traitement Automatique de l’Information (DTAI) au ministère des
finances. En privilégiant le déploiement des mini-systèmes informatiques, l’enjeu de cette
première phase est la mobilisation des recettes pour financer les politiques de développement
de l’Etat. Précurseure de l’informatique au Sénégal, la DTAI assure au sein du ministère en
charge des Finances, le secrétariat de la Commission ministérielle informatique. Elle a pour
missions de préparer, de mettre en œuvre et de contrôler les stratégies et politiques
informatiques du Ministère en charge des Finances15. Ses principaux chantiers, essentiellement
centrés sur les services de l’Etat, concernaient la gestion de la Solde des agents et, plus tard, de
ses démembrements. C’est donc le souci de bien tenir les finances publiques par
l’harmonisation des données de la Direction de la Fonction Publique, des Ministères utilisateurs
et de la Direction de la Solde, de la Pension et de la Rente Viagère, qui explique la raison d’être
de cette direction. C’est également le cas de la création du premier ministère de la modernisation
de l’Etat et de la technologie en 1993.

12
ELIAS, Norbert (1990), La dynamique de l’Occident, Paris : Agora. Voir aussi Norbert ELIAS, 2021
(1939), Moyen Âge et procès de civilisation, Paris, Éditions de l’EHESS, 224 p. Voir également LARROUQUE
Damien (2023), « Norbert ELIAS, Moyen Âge et procès de civilisation », Revue européenne des sciences sociales,
Vol.1, n°61, pp.292-295.

13
Sur les fonctions régaliennes, voir CANIVET Guy, LEBEGUE Daniel, DE SILGUY Yves‐Thibault (2014,
juillet, 09), « Où va l’État ?, L’État et les monopoles régaliens : défense, diplomatie, justice, police, fiscalité »,
Conseil d’État : Cycle de conférences du Conseil d’État 2013‐2015, Salle d’Assemblée générale.

14
Sur l’histoire du déploiement des TIC au Sénégal, lire SAGNA, Olivier (2012), « De la domination politique à
la domination économique : une histoire des télécommunications au Sénégal », Tic & Société [En ligne], Vol.5,
n°2-3, p.75. Consulté le 8 juillet 2012.

15
Voir : http://www.finances.gouv.sn/dtai/, consulté le 29/05/2022 à 21 heures 18
A côté des défis liés au développement économique et social, la vague de démocratisation et
l’éclatement du conflit en Casamance, ont été autant de facteurs qui ont poussé l’Etat du Sénégal
à investir dans la digitalisation du pôle sécuritaire16.

B. La digitalisation du pôle sécuritaire entre 1980-90

La deuxième phase de la modernisation technologique des services publics est marquée par
l’informatisation du processus d’identification en 1977 à travers la Direction de
l’Automatisation du Fichier (DAF) qui est le deuxième pôle. A l’époque, le défi était lié à la
nécessité de mieux identifier les citoyens afin de mieux prendre en charge les enjeux de
démocratisation et de sécurisation. En toute logique, la DAF fut rattachée au ministère de
l’Intérieur et de la Sécurité publique dans le but de gérer des fichiers sensibles et stratégiques :
carte nationale d’identité, électeurs, associations et partis politiques, armes et munitions, etc.17
Parmi ces fichiers, le plus populaire est bien entendu le fichier électoral eu égard aux
contestations sur son intégrité et sa fiabilité18. L’histoire de ce fichier est contée par Abibe Fall,
Ingénieur informaticien de formation, à la tête de la DAF depuis mai 1999 :

Au fur et à mesure que les personnes s’inscrivaient lors des différentes

élections, on n’a pas jugé utile d’élaguer les multiples inscriptions qui se
trouvaient dans le fichier, peut-être par manque de moyens. C’est en 1998
que le fichier a atteint le chiffre de trois millions d’électeurs. L’urgence de
procéder à une refonte du fichier a commencé en 1999 mais cela a été fait de
façon partielle en enlevant ce qu’on appelle le stock mort. A l’époque, l’un
des critères retenus pour enlever un électeur du fichier, c’est le maintien dans
le fichier, uniquement, les personnes qui ont retiré leurs cartes d’électeurs au

16
DAHOU T., FOUCHER V. (2004), « Le Sénégal, entre changement politique et révolution passive: « Sopi » or
not « sopi »? ». Politique africaine, 96, 5-21. https://doi.org/10.3917/polaf.096.0005

17
Entretien avec Abibe Fall, Directeur de l’automatisation du fichier (DAF), année 2006, article de presse consulté
dans http://www.osiris.sn/Abibe-Fall-Directeur-de-l.html, le 29/05/2022 à 21 heures 30

18
Selon le Professeur Ismaïla Madior Fall, la fiabilité du fichier électoral est devenue l’élément central de querelles
électorales. Voir FALL Ismaila M. (2011), « Chapitre 6 : Sénégal », Ismaila M. FALL et ali, Organes de gestion
des élections en Afrique. Une étude comparative de la contribution des commissions électorales au renforcement
de la démocratie », OSIWA p.184.
 moment des élections législatives de 1998. Cela a permis à la direction
d’alléger le fichier qui est passé de 3 000 000 à 1 700 00019.

Pour rappel, l’une des sources de résistances notées dans l’entreprise d’informatisation du
fichier électoral autour des années 1998-2000, est le débat sur les fameuses cartes israéliennes
commandées sous le magistère du Président Abdoulaye Wade20. Cependant, les prémices de la
digitalisation des opérations de mobilisation des ressources vont apparaître sous le règne du Président
Abdou Diouf.

C. La digitalisation des opérations douanières : mise en place de Gaindé dans les années
1990

L’administration douanière au Sénégal est la pionnière de la dématérialisation des procédures.

Son engagement dans ce chantier est quelque part lié à la mobilisation des recettes, son cœur
de métier. Plus qu’un objectif, la mobilisation des recettes fiscales est un impératif dans la mise
en œuvre des actions prévues à travers les documents de planification de la politique
économique et sociale. En France, par exemple : « la dématérialisation des procédures
administratives, et notamment fiscales, est le cheval de bataille de tous les partis politiques21 ».
Car, le traitement manuel et humain des opérations de mobilisation des recettes fiscales de l’Etat
implique des coûts exorbitants que la dématérialisation permettrait d’atténuer22. C’est dans cet
esprit que les autorités sénégalaises ont mis en place, au niveau des douanes, un système
d’information du nom de Gaindé23 dans le but d’améliorer significativement le recouvrement
des recettes douanières. En réalité, c’est en 1967 que les premières études ont été effectuées
pour la mise en place d’un système informatique chargé de gérer le dédouanement d’amont en

19
Entretien avec Abibe Fall, Directeur de l’automatisation du fichier (DAF), année 2006, article de presse consulté
dans http://www.osiris.sn/Abibe-Fall-Directeur-de-l.html, le 29/05/2022 à 21 heures 30

20
BREUILLAC Brigitte (04 février 2000), « L'opposition sénégalaise redoute « un coup d'Etat électoral », Le
Monde. Disponible sur : https://www.lemonde.fr/archives/article/2000/02/04/l-opposition-senegalaise-redoute-
un-coup-d-etat-electoral_3689092_1819218.html, consulté le 19/06/2024 à 20h12.

21
ROEMER Florent (2016), « La dématérialisation des procédures fiscales en France, une modernisation de l’état
au service de l’amélioration des relations avec les entreprises ? », Pyramides, n°26/27, p.146.

22
Idem.

23
Gaindé est un terme wolof qui désigne le lion et désigne ici « Gestion automatisée des informations douanières
et des échanges ».
aval. Ces études ont abouti en janvier 1990 à la mise en place d’un système révolutionnaire24.
Précisément, la conception de Gaindé a commencé en 1986 avec Magatte Diouf, ancien
directeur de la DTAI qui a initié le projet au plan technique et dont la poursuite fut assurée par
les douaniers. A l’époque, « la CNUCED25 voulait nous imposer un système. Gaindé est le fruit
d’un partenariat entre la DTAI et les douanes. La DTAI a conduit le projet jusqu’en 199226 ».
Mais, depuis sa mise en service, le système Gaindé s’est bonifié et beaucoup d’applications ont
été développées afin de gérer les différents cœurs du métier. Il était devenu nécessaire de
centraliser les télé-procédures à des fins de bonne gouvernance du système d’information de
l’Etat.

D. Les tentatives de centralisation des téléprocédures au début des années 2000

A la faveur du changement de régime intervenu en 2000 et marqué par l’arrivée au pouvoir de

dirigeants technophiles27, le paysage administratif enregistre le développement de plusieurs
téléprocédures28. Cela s’inscrit pleinement dans les objectifs de modernisation de
l’administration qui « vise un meilleur service rendu à l’entreprise, grâce à une circulation plus
fluide de l’information, un accès simplifié aux procédures administratives29 ». Déjà, en 2003,
le nouveau régime d’obédience libérale avait pour objectif de mettre en place une
administration plus proche des citoyens à travers l’utilisation des TICS pour faciliter l’accès
aux services publics. Cette période est surtout marquée par la création de l’Agence de

24
Témoignages d’un Colonel des douanes, ancien Directeur des Systèmes informatiques recueillis le 05/03/2019.

25
La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement est un organe subsidiaire de l'Assemblée
générale des Nations Unies créé en 1964, qui vise à intégrer les pays en développement dans l'économie mondiale
de façon à favoriser leur essor.

26
Témoignages d’un ancien Directeur des Systèmes informatiques douaniers recueillis le 09/09/2022.

27
L’Etat sénégalais s’est impliqué fortement dans la préparation du Sommet mondial sur la société de l’information
(SMSI, Genève 2003 et Tunis 2005) et il s’est vu conférer à sa demande, la responsabilité du volet NTIC du
NEPAD. Voir SAGNA, Olivier (2013), « Les politiques publiques en matière de télécommunications et de TIC
(2000-2012) : Entre discours, réalisations et scandales », Op.cit., p.563. Voir également MBENGUE, Moustapha
(2009), « Enjeux et pratiques de la gouvernance électronique en Afrique de l’Ouest/The Issues and practices of e-
governance in West Africa », Op.cit., p.10.

28
REPUBLIQUE DU SENEGAL (2016, mai, 18), Etude diagnostique du service public, MINISTERE DE LA
FONCTION PUBLIQUE, DE LA RATIONALISATION DES EFFECTIFS ET DU RENOUVEAU DU
SERVICE PUBLIC, Rapport élaboré par le Cabinet Exa Consulting, pp.86-87.

29
ROEMER Florent (2016), “La dématérialisation des procédures fiscales en France, une modernisation de l’Etat
au service de l’amélioration des relations avec les entreprises ?”, Op.cit., p.146.
l’Informatique de l’Etat (ADIE), l’ancienne section informatique du BOM. Dans ce sens, le
gouvernement lance le projet du site web « Démarches administratives30 » qui devait se
déroulait en trois phases31 et dont la mise en ligne a été annoncée par le président de la
République du Sénégal dans son discours prononcé le 3 avril 2006 à l’occasion de la fête de
l’Indépendance32. La nouveauté, c’est que jusque-là, les administrations n’avaient digitalisé que
les processus internes au détriment de ceux en rapport avec les usagers. Dans la foulée, soit
quelques jours plus tard, le Président de la République prend une décision majeure dans la mise
en place d’une administration numérique, c’est-à-dire l’adoption du décret n°2003-298 du 9
mai 2003 portant création, organisation et fonctionnement du projet « Intranet
gouvernemental ». Selon Wade, « Jusque-là, pour le citoyen, l’administration constituait une
citadelle centralisée, cloisonnée, difficile d’accès, avec ses procédures lourdes et complexes.
Aujourd’hui, avec l’Intranet gouvernemental, l’Etat inverse la polarité administration-citoyen
en plaçant ce dernier au centre de ses préoccupations via des services en ligne et une meilleure
accessibilité à l’information33».

Concurremment aux initiatives de centralisation des démarches administratives à travers un site

web gouvernemental, du côté des régies financières, le processus de digitalisation est en avance
en termes de maturité. A la Direction générale des Douanes, l’on note, en 2004, la mise en place
d’un guichet unique du nom de Orbus34. Alors que, traditionnellement, l’accomplissement des
formalités administratives à travers un guichet unique physique exigeait le déplacement de
l’usager, la mise en place d’un guichet unique digitale dispense les usagers des contraintes liées
aux déplacements. En effet, avant Orbus, l’usager était obligé d’aller vers dix-sept (17) acteurs
pour regrouper les documents afin de faire une déclaration en douane. Avec le guichet unique,

30
Le site web « Vos démarches administratives » est accessible sur : http://www.demarches.gouv.sn.

31
Les trois phases sont : mettre à la disposition du citoyen les infos sur les procédures administratives notamment
les prix, les bases légales, et les structures ; offrir aux citoyens la possibilité de faire la demande en ligne des
documents administratifs. Cette phase n’a jamais été effectuée ; proposer aux citoyens des procédures
complètement dématérialisées du début à la fin.

32
PIERRE, Jocelyn (2008), « Invitation à la transparence : le site web sénégalais « vos démarches administratives
: Une contribution à la « bonne gouvernance », Op.cit., p.38.

33
Discours inaugural de l’ancien président de la République, Me Abdoulaye Wade sur l’intranet gouvernemental,
le 15 mars 2005).

34
C’est un dispositif permettant d’opérer un ensemble des formalités administratives à travers une seule
plateforme. Un guichet unique peut être physique comme dématérialisé.
l’importateur d’un produit comme les armes, par exemple, n’a pas besoin d’aller au ministère
de l’Intérieur ni d’aller vers un commissionnaire en douane encore moins de se déplacer vers
les assurances ou vers les banques. Pendant ce temps, l’administration fiscale se préparait, après
une période d’utilisation d’applications informatiques bien avant 2000, à changer carrément le
système d’information de la DGID. C’est en 2006 que la décision d’avoir un système intégré
de gestion des taxes fut prise à travers la mise en place de SIGTAS (Système intégré de gestion
des taxes)35.

E. L’ouverture d’une nouvelle ère dans la digitalisation des services publics à partir de
2010

L’année 2010 va marquer un nouveau tournant dans la conduite de la politique de digitalisation

de l’administration publique. Au sein des régies financières, un nouveau cap sera franchi avec
le lancement de systèmes d’information intégrés. Dans d’autres secteurs de l’action publique,
certains services publics expérimentent des initiatives de digitalisation prometteuses (santé,
éducation, enseignement supérieur, urbanisme etc.).

Jusqu’en 2010, et ce, malgré cet intérêt progressif pour les télé-procédures36, les régies
financières n’avaient pas encore expérimenté l’ère de la dématérialisation des procédures. Sur
ce registre, à la direction générale des douanes, c’est en 2011 que les douanes vont entamer une
nouvelle phase dite de la dématérialisation. Il y a une différence entre Gaindé classique et la
nouvelle version. Dans le cadre de Gaindé classique, il y avait ce qu’on appelle l’automatisation
mais avec la nouvelle version de Gaindé, « l’usager n’a plus besoin de se déplacer parce que
c’est le système composé de Gaindé et de Orbus qui prend en charge ses besoins »37. Pour les
douanes, le chantier de la dématérialisation qui a abouti au lancement du système Gaïndé
intégral en 2012, consiste à faire de sorte qu’il n’y ait pas de papier dans toute la chaîne de
développement (formalités administratives, pré-dédouanement, dédouanement, enlèvement,
paiement). Avec la nouvelle version, « l’objectif est de fédérer toutes les applications des
Douanes pour réaliser une automatisation de l’ensemble de nos procédures, depuis le pré-

35
Témoignages d’un Inspecteur des Impôts, Conseiller Technique et Directeur de Projet à la Direction générale
des Impôts et Domaines recueillis le 11 février 2019.

36
En 2009, l’ADIE met en place le projet SAFI (Système administratif des formalités informatisées).

37
Témoignages d’un Colonel des douanes, ancien Directeur des Systèmes informatiques recueillis le 05/03/2019.
dédouanement jusqu’à l’enlèvement des marchandises, sans oublier la gestion des régimes et
des exonérations»38. A la direction générale des Impôts et Domaines, c’est à partir de 2013 que
les télé-procédures fiscales sont ouvertes aux usagers car jusque-là le contribuable n’avait pas
la possibilité de déclarer et de payer en ligne. C’est en fin 2012 que la plateforme E-tax39 a été
déployée en phase pilote. Et c’est donc avec son déploiement en 2013 en mode semi
automatisé avec paiement des contribuables par virement bancaire après la télé-déclaration que
la DGID va inaugurer l’ère de la dématérialisation.

Au-delà des régies financières ayant longtemps expérimenté le déploiement d’applications

numériques, l’on a noté une inflation multisectorielle des initiatives de digitalisation de services
publics dans plusieurs secteurs de l’action publique au Sénégal.

Dans l’éducation, la plateforme Mirador, fruit du travail de cinq ingénieurs sénégalais pendant
une période d’un an, est lancée en 2013 grâce à l’appui financier de la coopération canadienne40.
Entre autres fonctionnalités, cette plateforme permet à l’Etat de collecter les besoins des
établissements scolaires sénégalais, de contrôler l’exécution des charges horaires, de gérer les
affectations, les carrières de ses enseignants. Dans la même année, le secteur de l’urbanisme
enregistre le lancement de la plateforme Télé-Demande d’autorisation de construire
(TeleDac)41. Matérialisation d’une des recommandations du 11ème Conseil présidentiel de

38
Selon Ousmane Mbengue ancien directeur de la facilitation du système en 2012. Source initiale : Le Populaire-
>http://www.popxibaar.com/], 10 février 2012, tiré de http://www.osiris.sn/La-dematerialisation-des,10522.html,
consulté le 24 mars 2019.

39
E-tax est une application web mise en place par la Direction générale des impôts et des domaines (DGID), au
service des contribuables, pour leur permettre de déclarer et de payer leurs impôts et taxes en ligne. Ainsi, la
nouvelle version de e-tax permet : de déclarer les impôts et taxes en ligne ; de payer les impôts et taxes en ligne, à
l’exception des impôts recouvrés par la DGCPT comme la patente, les contributions foncières et la contribution
globale unique (CGU) ; de consulter les comptes d’impôt en ligne ; d’adresser des requêtes à l’administration
fiscale en ligne et de recevoir des réponses via le même canal. Tous les contribuables assujettis aux impôts et taxes
prévus par le Code général des impôts peuvent se servir d’e-tax. Pour les contribuables relevant du service en
charge des grandes entreprises, en l’occurrence la Direction des grandes entreprises (DGE), cette utilisation est
obligatoire. En effet, la réglementation soumet ces contribuables à l’obligation de télé-déclaration et de
télépaiement de leurs impôts et taxes. Voir http://www.impotsetdomaines.gouv.sn/fr/etax consulté le 06/06/2019.

40
MAILLARD Matteo (2018, Février, 20), « Au Sénégal, un Mirador scrute les besoins éducatifs de tout le
territoire », Article de Le Monde, disponible sur : https://www.lemonde.fr/afrique/article/2018/02/20/au-senegal-
un-mirador-scrute-les-besoins-educatifs-de-tout-le-territoire, Consulté le 22/06/2023 à 14h08.

41
Il y a un arrêté primatoral qui fixe le cadre de gouvernance du projet TELEDAC : Arrêté portant création et
organisation du projet de dématérialisation de la procédure de l'autorisation de construire au Sénégal (TELEDAC).
l'Investissement (CPI) de décembre 201242, TELEDAC permet de faciliter les conditions
d’obtention du permis de construire par le biais de la dématérialisation complète de la
procédure. Initialement dédiée au secteur de l’urbanisme, cette plateforme a intégré d’autres
secteurs comme l’éducation, la fonction publique, le travail et la sécurité sociale, le tourisme et
l’environnement à tel point qu’il y a eu un glissement sémantique. Au lieu de Télé-Demande
d’autorisation de construire, on parle maintenant de Télé-Demande d’actes administratifs. Un
an plus tard, c’est-à-dire en 2014, le ministère en charge de l’enseignement supérieur lance
plusieurs projets importants en matière de digitalisation des processus d’inscription et
d’orientation des bacheliers, de mise en place d’un réseau national d’éducation et de recherche
avec un accès mutualisé à 2x155 Mbps, de gestion interne des universités, de déploiement au
niveau national de l’Université virtuelle du Sénégal (UVS) avec ses espaces numériques ouverts
(ENO) et enfin l’accès aux bases de données scientifiques43.

L’un des faits marquant de cette épopée digitale dans ce secteur, est le lancement en 2014 de la
plateforme CAMPUSEN, un portail d’informations sur les études supérieures du Sénégal
permettant aux nouveaux bacheliers d’effectuer les procédures de demande d’orientations dans
les établissements et instituts d’enseignement supérieur. Dans la foulée, c’est au tour du secteur
de la santé d’amorcer de façon significative le virage numérique à travers la mise en service de
la plateforme DHIS244. En fait, la mise en œuvre de son processus a démarré en 2013 avec un
déploiement à partir de 2014 en plusieurs étapes et le passage à l’échelle nationale est effectué
entre 2015 et 2016. La plateforme est utilisée pour la coordination, la supervision, la saisie des
données et l’analyse et à tous les niveaux de la pyramide sanitaire : établissements publics de
santé, centres de santé et postes de santé. Selon les services du ministère de la Santé, une
première évaluation effectuée en 2015 a démontré qu’il existe déjà plus de 50 initiatives e-Santé
au Sénégal. Globalement, ces solutions e-santé permettent de faciliter le traitement de

42
Voir : https://senegalservices.sn/actualite/lancement-de-la-plate-forme-de-tele-demande-dautorisation-de-
construire-teledac, consulté le 22/06/2023 à 14h15.

43
REPUBLIQUE DU SENEGAL, MINISTERE DES POSTES ET DES COMMUNICATIONS, Stratégie
Sénégal numérique 2016-2025, p.17.

44
DHIS2 est un outil de gestion de données qui aide à la prise de décisions optimales. Elle fait partie intégrante de
la performance des politiques de gestion d’information sanitaire. Voir MINISTERE DE LA SANTE ET DE
L’ACTION SOCIALE (2016), Guide d’utilisation des outils d’analyse de la plateforme DHIS2, DIRECTION DE
LA PLANIFICATION, DE LA RECHERCHE ET DES STATISTIQUES, DIVISION DU SYSTEME
D’INFORMATION SANITAIRE ET SOCIALE, p.10.
l’information, de sécuriser le dossier patient ou la carte de santé, et de garantir la continuité et
l’efficacité dans la délivrance des soins.

A l’analyse, le déploiement des TIC dans les services publics est lié à l’évolution des enjeux
perçus comme prioritaires aux yeux des pouvoirs publics. L’on est passé d’un déploiement
intensif de technologies numériques dans les services régaliens de l’Etat à un élargissement de
cette dynamique aux secteurs délivrant des prestations aux citoyens. A ce jour, la société
Sénégal Numérique (SENUM S.A) n’a, sur les 900 procédures administratives recensées,
dématérialisé que 130 soit 14,44%45.

Malgré toutes ces structures, la digitalisation de tous les services de l’Etat semble être une
utopie du fait des craintes qu’elle inspire auprès de certains acteurs.

II. AU-DELA DES PROMESSES, LE NUMERIQUE INSPIRE DES CRAINTES

DANS LE SECTEUR PUBLIC

Généralement, l’évocation des liens entre numérique et administration publique tend à placer
le curseur sur les dividendes et apports du numérique en termes d’amélioration de la qualité de
services publics et de la performance organisationnelle. Parce que la digitalisation est perçue
comme un levier de modernisation de l’administration publique. D’ailleurs, il y a une
concomitance entre l’émergence de l’idée de moderniser l’administration, l’avènement du New
Public Management (NPM), le développement d’internet avec la mise en place du World Wide
Web et sa diffusion au grand public au début des années 1990. A la différence des apologistes
qui perçoivent la révolution numérique comme l’amorce d’une nouvelle ère civilisationnelle46,
d’aucuns, en revanche, émettent de sérieuses craintes.

45
Selon Isidore Diouf, Directeur général du SENUM SA lors du Salon international des Professionnels de
l’Economie numérique (SIPEN), édition 2024, Panel 3 - La Digitalisation des Services Administratifs: État des
Lieux et Perspectives. Lire
vidéo :https://www.youtube.com/watch?v=HhEzqTmwWrI&list=PLV7j746Irqk9Qrj_OPtJpPYO6SzZgqcv-
&index=8, 22ème minute. Consulté le 08/07/2024 à 20h28.

46
BULBULIAN Maurice (2002), « Gouvernance électronique et marchandisation de la démocratie », UQAM,
CEIM-GRIC, p.6.
 A. Les risques liés à la protection des données

La mise en place d’un service public numérique suppose la mise en service d’applications
numériques. Utilisées pour améliorer la qualité des services rendus aux citoyens, ces
applications se nourrissent énormément de données administratives et personnelles. Malgré la
disponibilité d’un arsenal juridique dense, les craintes persistent quant à la manipulation des
données en raison de la flambée des « risques du numérique »47. Récemment, en octobre 2022,
Financialafrik, a donné l’information suivant laquelle l’Autorité de Régulation des
Télécommunications et des Postes (ARTP) a été victime d’une cyberattaque48. Le démenti
produit à travers un communiqué par les autorités du Régulateur des télécommunications et des
postes n’a pas résisté à la diffusion des données extorquées (mails personnels, fichiers outlook
etc.) par les hackers du groupe karakurt. Fin mai, début juin 2023, en pleine crise politique,
l’Etat du Sénégal a vu plusieurs de ses sites institutionnels faire l’objet d’une cyberattaque
revendiquée par Anonymous49. D’ailleurs, la vie quotidienne offre plusieurs exemples relatifs
aux nouvelles vulnérabilités qui guettent l’administration publique et ses clients à l’image de
toutes les entreprises qui utilisent massivement ces technologies. Il n’est pas rare d’apprendre
que telle ou telle autre entreprise a été victime d’actes de malveillance ou de piratage sous la
forme de vol de données, de prise de contrôle des systèmes à distance, d’espionnage par des
administrations ou des puissances étrangères50.

Naturellement, une telle situation renforce le sentiment de crainte des pessimistes quoique la
digitalisation soit un levier de modernisation. Car, elle facilite l’échange et le partage de
données entre administrations et usagers mais aussi le stockage des données par
l’administration. Conscientes de ces nouvelles vulnérabilités, les autorités politiques
sénégalaises sont vigilantes d’autant plus qu’elles admettent que :

47
ROY, A. (2006), « Les risques du numérique : les chances de la pensée », 24 images, n°129, pp. 14–15.
Disponible sur https://www.erudit.org/fr/revues/images/2006-n129-images1107516/10150ac.pdf, consulté le
27/11/2023 à 16h27.

48
Voir : https://www.financialafrik.com/2022/10/17/senegal-le-groupe-de-hackers-karakurt-menace-de-
divulguer-102-go-de-donnees-piratees-a-lartp/, consulté le 23 octobre 2022.

49
Voir le site spécialisé Africa Cybersecurity Magazine : https://cybersecuritymag.africa/anonymous-en-
operation-cyber-contre-senegal, consulté le 12/01/2024 à 19h04.

50
LULIN Elisabeth Grosdhomme (2015), « Gourverner à l’ère du Big data : promesses et périls de l’action
publique algorithmique », Paris : Institut de l’Entreprise p. 58.
 « L’essor des TIC a pour corollaire une exposition grandissante de notre pays
à des cyber menaces puisque des acteurs malveillants ont recours à des
méthodes et instruments sophistiqués pour accéder frauduleusement à des
systèmes d’information, subtiliser, altérer ou détruire des données publiques
ou privées51 ».

En réponse, l’Etat du Sénégal a adopté une politique de sécurité des systèmes d’information de
l’Etat dont l’un des actes majeurs est l’adoption de la « Stratégie nationale de Cyber-sécurité
2022 ». Il y a au moins deux raisons qui obligent l’Etat à s’inscrire dans ce sens. D’une part,
l'importance croissante des renseignements personnels obtenus par l'administration grâce à la
dématérialisation crée une obligation de l’Etat vis-à-vis des citoyens : la protection des données
personnelles. Selon David Brown : « La fourniture de ces renseignements par les citoyens
ressemble de plus en plus à la dynamique classique du citoyen-contribuable, dans laquelle
l'obligation de payer des impôts crée un ensemble réciproque d'obligations de la part de l'État
dans l'usage des recettes (et des renseignements personnels) qui ont été perçues de façon
responsable52». D’autre part, l’amélioration des relations entre l’administration et ses usagers
ne peut se faire qu’à la condition que le citoyen ait confiance dans la sécurité des échanges53.
Le respect par l’Etat de ces nouvelles obligations suppose l'adoption de lois destinées à
promouvoir la protection de la vie privée en ligne. A ce sujet, il faut reconnaitre les efforts des
pouvoirs publics sénégalais en matière de sécurisation des données.

Au plan continental, l’Etat du Sénégal a signé, en 2014, l’Accord de l’Union africaine (UA) sur
la Sécurité en ligne et la protection des données (connu sous le nom « Accord de Malabo »).
Qui plus est, le Sénégal s’est doté, depuis 2008, aussi bien d’une loi sur la protection des
données personnelles que d’une autorité dite Commission de Protection des Données
personnelles (CDP). C’est cette loi qui confère à la CDP des pouvoirs de contrôle de conformité

51
Allocution de M. Ismaïla Madior Fall, ancien Garde des Sceaux et ministre de la Justice à l’occasion d’un atelier
de formation judiciaire avancée sur la cybercriminalité et la preuve électronique tenu le 12 novembre 2018.
Disponible sur https://www.dakaractu.com/ACTION-GLOBALE-SUR-LA-CYBERCRIMINALITE-Ismaila-
Madior-Fall-expose-la-strategie-du-Senegal-allocution_a160251.html, consulté le 03 juillet 2019.

52
BROWN David (2005), « Le gouvernement électronique et l'administration publique », Revue Internationale
des sciences administratives, Vol.71, n°2, p. 253.

53
DIVAY Mathieu (2003), « Les sites informationnels au Québec et en France », in COTE Louis, Le gouvernement
électronique, Télescope : l’observatoire de l’administration publique, Vol.10, n°5, p. 22.
pouvant être exercés à deux niveaux : un contrôle préalable ou a priori qui se fait sur pièces et
un contrôle a posteriori qui se fait sur place54. Cependant, le dispositif institutionnel de
protection des données personnelles, en plus de souffrir d’obsolescence précoce55, n’est pas
bien connu du public administratif et citoyen. Parce qu’il est rare de voir des textes législatifs
nés après 2008 et impliquant un traitement de données personnelles, faire référence à la loi sur
la protection des données personnelles. C’est le cas par exemple de la loi n°2018-14 du 11 mai
2018 portant révision de la Constitution, instituant le parrainage intégral. En outre, la CDP n’a
pas d’ancrage local. A l’exception du siège, cette structure ne dispose pas d’antennes régionales
lui assurant plus de proximité dans l’accomplissement de son rôle de régulateur.

B. La mise en péril du système d’action concret : intérêts, pouvoir et stratégies des

acteurs

En Sciences sociales, c’est avec les échecs spectaculaires notés dans la mise en œuvre des
politiques de lutte contre la pauvreté, de création d’emplois et de rénovation urbaine que les
sociologues vont particulièrement porter l’attention sur l'organisation des administrations. Car,
le succès ou l'échec d'une politique dépendait très souvent de l’attitude des organismes
administratifs en charge de son application56. Suivant une certaine conception de la
digitalisation de l’Etat, « les transformations à l’œuvre sont trop radicales par essence, trop
puissantes en raison du poids des acteurs qui les conduisent, trop attendues aussi peut-être par
des générations qui ont déjà commencé à construire le monde de demain, pour que cette masse
de granit jetée sur le sol du monde qu’est l’État puisse en sortir indemne57. » En Afrique,
l'analyse du changement administratif s’est longtemps limitée à « l'étude des réformes de
structures qui aboutissent au terme d'une évolution du droit ou sous la pression des

54
Entretien avec un haut cadre de la Commission nationale de Protection des Données personnelles, le 21 juin
2019.

55
Un projet de loi de révision de la loi sur la protection des données personnelles est dans le circuit depuis plus de
05 ans alors que le paysage numérique a connu plusieurs mutations.

56
MAYNTZ Renate (1979), « Les sciences sociales et les administrations publiques », Revue internationale de
Sciences sociales, Vol. 31, n° 4, p.677.

57
Conseil d’Etat, Puissance publique et plateformes numériques : accompagner l’« ubérisation », 2017, Doc. fr.,
p.8.
transformations de la société globale58 », laissant en rade les liens entre changement de structure
et changement de pratique administrative. C’est justement parce que la réforme opérée ne
conduit pas forcément à un changement de pratique que Dominique Darbon fait observer que
le système administratif africain développe des modes de fonctionnement déviants par rapport
au modèle théorique bureaucratique59. Alors que la digitalisation vise à améliorer en profondeur
le travail des agents dans la prestation de services publics60, l’on constate un enracinement de
pratiques administratives déviantes.

Contrairement à l’image parfois véhiculée par l’ingénierie des réformes décrites par les Think
Tanks ou les consultants internationaux, les transformations de l’organisation administrative ne
constituent donc pas une simple opération technique et dépolitisée. Dans Deux siècles de
rhétoriques réactionnaires, Albert Hirschman est revenu sur les réactions des conservateurs
face à une réforme. Parmi les thèses sur les procédés rhétoriques, il y a la thèse de la mise en
péril, autrement dit toute réforme met en péril les intérêts en présence61. En réalité, les réformes
sont conflictuelles parce qu’elles « sont insérées dans les stratégies des forces partisanes, des
jeux bureaucratiques, des mécanismes de légitimation et du poids des héritages »62. En elles-
mêmes, ce type de réformes portent une remise en cause du modèle traditionnel et modifient
les rapports de pouvoir qui existent63. Il est donc évident qu’elles suscitent de fortes résistances
pour des raisons liées à la réduction de leur capacité d’influence de l’environnement social.
Cela expliquerait la posture réfractaire des fonctionnaires que certains considèrent comme l’un
des principaux obstacles à la modernisation de l’État. Les administrations publiques seraient
« les acteurs qui freinent le changement politique ou bien comme les fauteurs de corruption, ces

58
GREMION Pierre (1966), « Résistance au changement dans l'administration territoriale : le cas des institutions
régionales », Sociologie du travail, 8ᵉ année n°3p. 276; doi : https://doi.org/10.3406/sotra.1966.1275.

59
DARBON Dominique (2004), « Pour une socio-anthropologie de l'administration en Afrique II. Retour
méthodologique à propos d'un article de Jean-Pierre Olivier de Sardan », Politique africaine, Vol.4, n°96, p.168.

60
BENHAMOU Salima (2013), Quel est l'impact des TIC sur les conditions de travail dans la fonction publique
?, La note de veille, n° 318, p. 14.

61
HIRSCHMAN Albert O. (1991), Deux siècles de rhétoriques réactionnaires, Paris : Fayard.

62
BEZES Philippe (2007), « Construire des bureaucraties wébériennes à l'ère du new public management ? »,
Critique internationale, Vol.2, n° 35, p. 11.

63
GREMION Pierre (1966), « Résistance au changement dans l'administration territoriale : le cas des institutions
régionales », Sociologie du travail, 8ᵉ année n°3, p. 281; doi : https://doi.org/10.3406/sotra.1966.1275.
institutions à travers lesquelles se maintiennent et se développent les réseaux de clientèles »64.
Les fonctionnaires seraient rétifs aux solutions et opinions qui ne cadrent pas avec leurs modèles
de pensée même si elles sont formulées notamment par le monde académique65. Une sorte de
« cage de fer cognitive66» les enfermerait dans leurs certitudes dont l’une est la suite : « un
fonctionnaire, c'est quelqu'un qui a une table à lui, qui écrit à la main et qui a du temps »67.

De tels énoncés sur les comportements des fonctionnaires vis-à-vis des réformes
administratives contredisent l’idée selon laquelle ces derniers ne sont motivés que par le « bien
public »68. En fait, face aux réformes administratives, les acteurs administratifs et non
administratifs déroulent des stratégies dans l’objectif de transformer l’environnement et la
substance des réformes69. Plusieurs exemples permettent d’illustrer le caractère conflictuel des
réformes administratives par le numérique. En France, le projet COPERNIC conçu pour et par
les agents, qui visait la réforme de l’administration fiscale par l’adoption des TIC, a été présenté
comme projet informatique qui crée des meilleures conditions de travail. Et cela, afin d’isoler
le thème de la restructuration du travail fiscal dans l’espoir de contenir l’opposition des agents
car le projet antérieur a fait l’objet d’un abandon dès le premier désaccord entre agents de
l’administration fiscale70. Au Sénégal, la mise en place de services publics numériques n’a pas

64
BEZES Philippe (2007), « Construire des bureaucraties wébériennes à l'ère du new public management ? »,
Op.cit., p.13.

65
GIBERT Patrick,THOENIG Jean-Claude (2019), La modernisation de l'État. Une promesse trahie ?, Paris,
Classiques Garnier, p.249-263. Compte rendu de Damien Larrouqué, disponible sur :
https://doi.org/10.4000/lectures.46927, consulté le 27/09/2023 à 03h04.

66
Idem.

67
CROZIER Michel (1956), « Pour une sociologie de l'administration publique », Revue française de Science
politique, 6ᵉ année, n°4, p. 760.

68
HORTON Sylvia (2008), « History and Persistance of an idea and ideal », PERRY James, HONDEGHEM
Annie, (dir.), Motivation in Public Management : the call of public service, New York : Oxford University Press.
Cité par GIAUQUE David, ANDERFUHREN-BIGET Simon et VARONE Frédéric (2014), « Motivation à
l’égard du Service public », VARONE, Frédéric, et al., Formes et réformes des administrations publiques,
Québec : Presses de l'Université Laval, p.13. Disponible sur http://archive-ouverte.unige.ch/unige:48378.

69
HIBOU Béatrice (1998), « Retrait ou redéploiement de l’État ? », Critique internationale, n°1, p.153. Voir
également LINZ J. et STEPAN A. (1996), Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern
Europe, South America and Post- Communist Europe,Washington D.C. : Johns Hopkins University Press.

70
PARENTE Laura Ibiapina (2007), « Quand l'organisation dépasse l'informatique », Réseaux, Lavoisier, Vol.4,
n°143, p.102.
été de tout repos. La mise en péril des intérêts du fait d’une redéfinition des rapports aux clients
des services publics a provoqué des résistances.

L’on peut les systématiser en deux stratégies : le dénigrement discursif et le blocage technique
et infrastructurel. D’une part, le dénigrement discursif est une stratégie fondée sur le discours
et dont la finalité est de jeter le discrédit sur les projets de digitalisation en pointant du doigt
exclusivement les retards qu’ils créent. Ce procédé vise à instaurer une perte de confiance dans
le système informatique et l’équipe qui en a la charge71. D’autre part, le blocage technique et
infrastructurel se fonde sur des actions préméditées et dont la finalité est de bloquer le bon
fonctionnement technique du système d’information en coupant par exemple les fils
d’alimentation ou les fils des réseaux72. En effet, les résistances aux changements naissent d’un
conflit de valeurs entre l’individu et l’organisation, des coûts d’apprentissage et des incertitudes
que les projets de digitalisation charrient. Et c’est une réelle difficulté que l’on retrouve dans
les administrations qui fonctionnent en réseau comme c’est le cas du système de santé. On y
note des difficultés à réaliser la digitalisation intégrale en raison de la diversité des intérêts des
différents acteurs du système. Car, chaque acteur a des préoccupations parfois différentes de
l’intérêt suprême de la structure. Sans nul doute, cette diversité d’intérêts est en déphasage de
l’éthique administrative.

C. L’éthique administrative en jeu : un conflit de valeur ?

Le processus de rationalisation des activités humaines dont parlait Weber s’étend à tous les
secteurs de la vie économique et sociale73. L’introduction des technologies numériques dans les
services entre dans ce mouvement de la détermination rationnelle des activités administratives.
Il est fréquent d’entendre les appels à une transformation organisationnelle et numérique de

71
Les réunions de travail sont des occasions pour faire du dénigrement discursif en s’attaquant au travail de la
direction des systèmes informatiques. Une anecdote racontée par un agent des douanes à la pause-déjeuner lors de
l’atelier de partage et de mise en place d’un cadre réglementaire sur la dématérialisation tenu le 26/06/19 au Terrou
Bi.

72
C’est ainsi qu’il est arrivé au lendemain d’un déplacement des services informatiques à Rosso et de l’installation
par leurs soins des dispositifs informatiques ainsi que de la vérification de son bon fonctionnement qu’une
étonnante panne du système leur soit signalée, justifiant ainsi le recours aux procédures manuelles. Une anecdote
racontée par un agent des douanes à la pause-déjeuner lors de l’atelier de partage et de mise en place d’un cadre
réglementaire sur la dématérialisation tenu le 26/06/19 au Terrou Bi.

73
WEBER Max (1971), Economie et Société, Paris : Plon.
l’administration publique du type : « L’Administration ne doit pas se contenter de faire sa mue
: elle doit changer de squelette. Elle doit changer sa structure en profondeur pour être plus
ouverte, plus efficace, plus réactive, plus collaborative. Finalement être de son temps. Ne nous
méprenons pas : cette révolution est bien plus culturelle que technique74. » Confronté à la
concurrence du secteur privé, le service public doit se mettre à la hauteur des défis de la
performance et de l’amélioration continue en engageant des changements organisationnels et
culturels75. Néanmoins, il arrive que la réalisation des objectifs d’amélioration de la
performance des services publics entre en conflit avec les principes du service public. Parce
qu’avec le New Public Management qui est le nouveau fondement théorique et axiologique des
réformes de l’administration publique, de nouveaux mythes ont émergé et portent d’autres
valeurs pratico-professionnelles qui amènent l’Etat et son administration à se comporter comme
une entreprise ordinaire soumise à la logique du marché. Au fur et à mesure, les réformes
numériques de l’administration publique l’invitent à s’orienter vers des valeurs économiques et
intéressées.

Dans les économies en développement comme le Sénégal, la question de la performance

publique est au cœur des débats sur la réforme de l’Etat et de son administration. A cet effet,
les secteurs public et parapublic s’initient aux méthodes de gestion issues du secteur privé. Cette
dynamique n’est pas exempte de critiques. Des auteurs alertent sur les dangers inhérents à la
conversion irraisonnée de l’administration publique aux nouveaux principes et méthodes du
management privé76. Il importe de rappeler que « le risque d’oublier toute éthique est peut-être
le seul risque qu’il faut vraiment chercher à prévenir »77. C’est ce que semble montrer Flichy et
Dagiral en rappelant les péripéties en France de la « mission 2003 », confiée à P. Champsaur et
T. Bert, laquelle mission devait permettre d’entamer un dialogue avec les différentes
composantes de la Direction générale des impôts (DGI) et de la Direction générale de la

74
BERTHOLET C., LETOURNEAU L. (2017), Ubérisons l’État ! Avant que d’autres ne s’en chargent, Paris :
Armand Colin, p. 191.

75
BAYARD Wansone (2022), L'Introduction d'une démarche qualité dans l'Administration publique haïtienne :
Cas de l'Administration Générale des Douanes, Liège : HEC-Ecole de gestion de l'Université de Liège.

76
PIRAUX Alexandre (2011), « La privatisation de l’éthique administrative. L’éthique, cache-misère ? », In
Éthique publique et administrative : la déconvenue ?, Revue du Centre d'études et de recherches en administration
publique, n°22, p. 43.

77
RUSS Jacqueline, LEGUIL Clotilde (2008), La pensée éthique contemporaine, PUF, p. 121.
comptabilité publique (DGCP) à la suite d’une réforme qui visait à implémenter un système
d’administration intensive. En réalité, ces deux auteurs révèlent que pour les agents et syndicats
de la DGI et de la DGCP, la question de la redéfinition de leurs missions et de la réduction des
effectifs ne se posent pas alors que pour les politiques, le but de la réforme est de simplifier les
procédures déclaratives et les systèmes de paiement, et de rationaliser les procédures et
l’organisation du travail. En effet, ce qui pose problème aux agents et provoque leur scepticisme
et leur hostilité, ce n’est pas l’informatique communicante en tant que tel qui séduit au contraire
une large partie d’entre eux, mais c’est le discours gestionnaire des politiques en quête d’une
administration performante et productive. Pour les agents, les valeurs qui fondent le service
public et l’impératif de productivité entretenu par les politiques sont antinomiques. Autrement
dit, la recherche de gains de productivité ne s’accorde pas avec l’accomplissement idéal de leur
mission78.

A l’opposé de la performance dans le secteur privé où la réalisation d'un profit maximum est
l'objectif central des propriétaires-actionnaires dont les choix décisionnels ne tiennent compte
que de la concurrence, des contraintes institutionnelles et de la demande du marché ; dans le
secteur public en revanche, l'évaluation de la performance est souvent multidimensionnelle en
raison d'objectifs nombreux et parfois contradictoires79. En d’autres termes, les acteurs de
l’administration publique et ceux du secteur privé n’ont pas les mêmes référentiels. Au
demeurant, dans cet ordre d’idées, les travaux d'Alchian80 et de Demsetz81 sur la théorie des
droits de propriété et les contraintes d’efficacité sont assez révélateurs du fossé entre le secteur
privé et le secteur public. Dans l'entreprise privée, l'entrepreneur contrôle la quasi-intégralité
de ces droits en ayant comme objectif la maximisation des profits. Quant à l'entreprise publique,
elle échappe largement à cette vision « rationnelle » dans la mesure où la notion de propriété
est impersonnelle d’autant plus que le système de rémunération s'apparente davantage à une
rémunération forfaitaire. Le caractère public des droits de propriété atténue fortement le

78
FLICHY Patrice, DAGIRAL Éric (2004), « L'administration électronique : une difficile mise en cohérence des
acteurs », Op. Cit., p. 250-251.

79
BEJI Kamel, PLASSARD Jean-Michel (1999), « Performance publique dans les économies en développement
: les nouvelles orientations », Politiques et management public, Vol.17, n°2, p. 189.

80
ALCHIAN Armen A. (1965), “The Basis of Some Récent Advances in the Theory of Management of the Firm”,
Journal of Industrial Economies, pp. 30-41.

81
DEMSETZ Harold (1967), “Toward a Theory of Property Rights”, American Economy Review, n°57.
caractère dynamique du comportement des agents82. Ces derniers ne contrôlent pas l'entreprise
puisqu’ils ne sont que des mandataires de l’Etat.

A l’analyse, la digitalisation des services publics implique l’adaptation de ceux-ci à un nouvel

univers de valeurs étrangères aux agents publics83 et très souvent contraires aux valeurs
fondatrices du public84. A titre illustratif, la mise en place des guichets uniques pour les usagers
devrait être précédée d’un temps de réflexion sur l’accessibilité de cette technologie aux
citoyens visés, au lieu de se contenter d’une analyse des avantages financiers d’un tel
changement pour les administrations publiques85. En fait, les décideurs perçoivent plus la
digitalisation comme un outil de modernisation, de transparence et de productivité, la vision est
donc plus portée sur la rentabilité que les valeurs du service public comme l’égalité,
l’universalité et la continuité. S’agissant du principe d’égalité, alors que le modèle
bureaucratique se fonde sur le caractère égalitaire et impersonnel 86, la personnalisation du
service est de plus en plus prisée dans les administrations publiques grâce aux plateformes
numériques87. Cette personnalisation, expression d’un service public unique dans ses finalités
mais différencié dans ses modalités en fonction des besoins de chaque usager, débouche sur la
marchandisation du citoyen devenu un client88. En réalité, les grands principes de l’universalité
du service public et de l’égalité des citoyens devant le service public refusent les traitements

82
BEJI Kamel, PLASSARD Jean-Michel (1999), « Performance publique dans les économies en développement
: les nouvelles orientations », Politiques et management public, Vol.17, n°2, p. 191.

83
BOUTIN Marie, MEHIRIZ Kaddour (2003), « Le e-gouvernement : univers électronique et univers de valeurs
», in Louis Côté, Le gouvernement électronique, Télescope : l’observatoire de l’administration publique, Vol.10,
n°5, p.17.

84
PIRAUX Alexandre (2011), « La privatisation de l’éthique administrative. L’éthique, cache-misère ? », Op. Cit.,
p. 50.

85
PIRON Florence (2002), « Les défis éthiques de la modernisation de l’administration publique », Éthique
publique. Revue internationale d’éthique sociétale et gouvernementale, Vol. 4, n°1, p. 10.

86
DE SARDAN Jean-Pierre Olivier (2004), « État, bureaucratie et gouvernance en Afrique de l'Ouest francophone.
Un diagnostic empirique, une perspective historique », Politique africaine, Vol.4, n° 96, p. 154.

87
Le recueil massif de données sur les clients et leur analyse permet de mieux adapter les services délivrés aux
usagers. Voir JACOB Steve, SOUISSI Seima (2020), La fourniture de services publics à l’ère numérique.
Évolution du rôle et des compétences des employés de première ligne, Québec : Cahiers de recherche sur
l’administration publique à l’ère numérique.

88
PIRAUX Alexandre (2011), « La privatisation de l’éthique administrative. L’éthique, cache-misère ? », Op. Cit.,
p.47.
différenciés par souci d’éviter le favoritisme89. A l’occasion d’une conférence, Caroline
Lequesne Roth, maître de conférences en droit public à l’Université Côte d’Azur 90 s’est
intéressée aux effets de la digitalisation du service public sur les publics vulnérables. Deux
aspects constitutifs sont envisagés : la numérisation des procédures accessibles aux usagers
d’une part; l’automatisation des missions de l’administration de l’autre. Ainsi, la digitalisation
emporte une double conséquence : elle crée une conditionnalité numérique d’accès au service
public, facteur d’exclusion pour les plus vulnérables; elle conduit au ciblage systématique des
plus précaires, dont les situations individuelles sont de surcroît exclues par les traitements
automatisés. Cette dynamique met en cause les fondements mêmes du service public, et appelle
à repenser l’intégration technologique au sein des administrations91.

A côté des principes de l’universalité et de l’égalité, il y a le principe de la continuité du service

public qui est en jeu. Autrement dit, les pannes qui rythment le fonctionnement des applications
occasionnent une rupture du service public, obligeant les usagers à attendre un retour à la
normale. En réalité, ces nouveaux mythes sont beaucoup plus de nature professionnelle,
pragmatique que morale. A la différence des valeurs pragmatiques, une valeur morale est par
essence désintéressée92. Le fond du problème, c’est moins ces nouvelles valeurs en tant que
telles mais plus leur traduction mécanique et leur portée absolutiste93.

89
LULIN Elisabeth Grosdhomme (2015), « Gourverner à l’ère du Big data : promesses et périls de l’action
publique algorithmique », Op.cit., p. 20.

90
Webinaire sur l’utilisation du numérique et de l’intelligence artificielle par les services publics, organisé par
Céline Castets-Renard et Karine Gentelet, co-responsables de l’axe Relations internationales, action humanitaire
et droits humains, de l’Observatoire international sur les impacts sociétaux de l’intelligence artificielle et du
numérique (OBVIA), tenu le 23 novembre 2021.

91
Webinaire sur l’utilisation du numérique et de l’intelligence artificielle par les services publics, organisé par
Céline Castets-Renard et Karine Gentelet, co-responsables de l’axe Relations internationales, action humanitaire
et droits humains, de l’Observatoire international sur les impacts sociétaux de l’intelligence artificielle et du
numérique (OBVIA), tenu le 23 novembre 2021.

92
PIRAUX Alexandre (2011), « La privatisation de l’éthique administrative. L’éthique, cache-misère ? », Op. Cit.,
p. 47.

93
Idem, p. 48.
 Conclusion

La digitalisation des services publics qui est au cœur du débat public actuel sur la modernisation
de l’administration n’est pas une opération récente. Au Sénégal, il existe une longue tradition
en la matière. Au début, le sentier s’est longtemps recentré sur les missions ou les fonctions
régaliennes de l’Etat eu égard aux premiers soucis à la base de la création de l’Etat moderne,
c’est-à-dire la monopolisation des activités militaires et fiscales. Ce qui fait que les premières
grandes expériences en matière de digitalisation ont été exclusivement dédiées aux activités de
réalisation de la puissance publique à l’image des blocs financier et sécuritaire de l’Etat. C’est
par la suite que les services publics sociaux comme l’enseignement supérieur, la santé et
l’urbanisme vont procéder à la dématérialisation de certaines de leurs procédures. Malgré le
discours gestionnaire et « polytechnicien » tendant à présenter le numérique comme la panacée
pour réussir la modernisation de l’administration publique, des craintes persistent. En effet, la
digitalisation des services publics suscitent des craintes inhérentes à l’usage et à la destination
des données, à la remise en cause de certains principes fondateurs du service public sans oublier
l’épineuse question de la mise en péril des intérêts de « l’Etat profond ».