Acte administratif unilatéraux

Droit administratif I (Université Paris-Panthéon-Assas)

Scanne pour ouvrir sur Studocu

Studocu n'est pas sponsorisé ou supporté par une université ou un lycée

Téléchargé par abba diall ([email protected])
 Le droit administratif est le droit qui encadre l’action de personnes publiques qui doivent servir
prioritairement l’intérêt général. Il s’agit alors de l’ensemble des règles du droit privé et du droit public
qui s’appliquent à l’Administration dans sa gestion des services publics, et dans ses rapports avec les
particuliers. Les juridictions administratives en assurent ainsi le respect.
De plus, les collectivités territoriales disposent pour agir de deux types d’actes juridiques : le contrat
qui est un acte plurilatéral, fruit d’un accord entre les collectivités territoriales et les personnes privées
ou publiques et l’acte unilatéral. Ce dernier doit son nom au regard de la manière dont il est élaboré.
En effet, les destinataires de l’acte n’interviennent pas au sein de son processus d’élaboration. L’acte
leur sera par conséquent imposé. C’est en cela que l’acte unilatéral traduit les prérogatives
exorbitantes du droit privé qui caractérise l’action des collectivités territoriales comme celles de l’État.
L’acte administratif unilatéral est alors un acte juridique adopté de manière unilatérale par une autorité
administrative qui modifie ou refuse de modifier l’ordonnancement juridique sans le consentement des
administrés. C’est donc une manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit qui a été
adopté unilatéralement. L’acte administratif unilatéral crée donc des droits et obligations aux tiers sans
nécessairement prévoir leur consentement. Celui-ci émane ainsi d’une autorité administrative. L’idée
étant en effet que l’acte administratif unilatéral est principalement édicté par une personne publique.
Ainsi, les actes administratifs unilatéraux, par opposition aux actes administratifs contractuels,
manifestent l'expression de la volonté unilatérale de l'Administration. Celle-ci, en vertu du privilège du
préalable, consacré par le Conseil d’État dans une décision du 2 juillet 1982, Huglot, peut imposer sa
volonté aux administrés sans leur consentement. Ces actes administratifs unilatéraux peuvent
cependant aussi bien émaner de personnes publiques ou de personnes privées gérant un service
public. Ils constituent donc une catégorie d'actes très diversifiés.
L’État doit, en effet, faire primer l’intérêt général sur les intérêts particuliers privés. Ceci
constitue sa raison d’être et il doit disposer des outils nécessaires à l’exercice de ce pouvoir. Les
actes administratifs unilatéraux constituent donc une arme principale dans ce domaine puisque ce
sont des actes juridiques accomplis par une autorité publique administrative sans le consentement
des destinataires et créant des droits et des obligations pour ces derniers. Ainsi, sous cet angle, les
actes administratifs unilatéraux constituent donc un véritable symbole de la suprématie étatique sur
les administrés qui n’entrent aucune dans le processus d’élaboration des droits et obligations les
concernant. Cependant, il est devenu possible pour les personnes privées de participer à l’édiction
d’actes administratifs unilatéraux lorsque ceux-ci le sont dans le but de servir un intérêt général, une
mission de service public dont ladite personne est chargée. Cet élargissement concernant le critère
organique (concernant l’auteur) des actes administratifs unilatéraux illustre donc que ces derniers ne
sont pas l’apanage exclusif de l’Administration. Il ne s’agit alors pour elle que de moyens coercitifs
pour maintenir l’ordre public et mener à bien ses missions de satisfaction de l’intérêt général.
Ainsi, la notion d’acte administratif unilatéral désigne l’instrument juridique privilégié de l’action
administrative. À cet égard, l’attrait qu’exerce aujourd’hui la notion de contractualisation de l’action
publique ne doit pas induire en erreur. Si l’unilatéralité des actes juridiques n’est pas absente du droit
privé, elle demeure une caractéristique fondamentale du droit administratif. Le droit administratif
établit en effet une relation par principe inégale entre l’administration et les administrés. Le caractère
unilatéral des actes de l’administration s’explique par la conception française d’intérêt général, dont
l’État est porteur et qui transcende les intérêts privés.
Ainsi, nous nous demanderons si l’acte administratif unilatéral est le symbole du pouvoir de
l’Administration française. En effet, permet-il à l’État d’asseoir sa suprématie sur les administrés ?
L’acte administratif unilatéral est-il alors le symbole de la puissance publique ?
De ce fait, nous verrons premièrement que l’acte administratif unilatéral donne une place
centrale à l’Administration, ce qui permet d’appuyer considérablement le pouvoir de celle-ci sur les
administrés (I). Puis, nous développerons que l’aide de mécanismes de remise en cause de ces actes
et la possibilité pour les personnes privées d’établir des actes similaires lorsqu’elles ont en charge des
missions d’ordre public, remette en cause la place centrale de l’Administration au sein de l’acte
administratif unilatéral (Il s’agit du critère matériel, de l’objet de l’acte administratif unilatéral en plus de
son auteur, auteur qui est lui-même élargi) (II).

I.La place centrale de l’acte administratif unilatéral : révélatrice du pouvoir incontestable de

l’Administration et du rapport déséquilibré entre Administration et administrés
Tout d’abord, nous verrons que l’acte unilatéral renforce l’action et la suprématie de l’Administration
sur les administrés puisqu’au regard du critère organique, c’est la seule institution apte à édicter ces
normes et ce sans le consentement des tiers (A) créant des droits et obligations obligatoirement
exécutés envers les particuliers placés sous l’égide de celle-ci (B).

Téléchargé par abba diall ([email protected])

 A.L’acte unilatéral de l’Administration : une création de droits et d’obligations sans la
nécessité d’un consentement des tiers, le privilège du préalable

L’acte administratif est donc adopté par une autorité administrative. C’est le critère organique soit
l’auteur de l’acte qui lui permet dans un 1er temps de le définir comme acte administratif unilatéral.
Seulement, ce dernier est alors une décision de l’administration qui va modifier l’ordre juridique pour
imposer des droits et obligations aux administrés sans que leur consentement ait été nécessaire à
l’élaboration et à la mise en vigueur. Il est alors nécessaire de rappeler que la principale édiction de
ces actes s’effectue par le biais d’une personne publique. Elle émet donc des actes administratifs pour
la plupart décisoires. En effet, parler de décision administrative, c’est implicitement viser un acte
administratif unilatéral décisoire. L’acte administratif décisoire est donc un acte qui entend produire
des effets de droit, sans pour autant que le consentement du destinataire ne soit requis. Ainsi, au
regard du critère organique, les actes administratifs unilatéraux, sont édictés (principalement) par des
autorités publiques au sein de l’Administration française.
C’est alors que Maurice Hauriou a introduit en 1911 l’idée que les actes administratifs exécutoires
jouissent d’une autorité particulière qu’il a baptisé « le privilège du préalable ». Le privilège du
préalable prévoit que l’Administration puisse créer des droits et des obligations opposables aux tiers.
Comme le souligne Maurice Hauriou, l’Administration n’a pas besoin ni de consentement, ni du
recours au juge pour se faire : l’Administration est dispensée d’obtenir l’aval d’un juge. C’est de ce fait
que l’acte administratif unilatéral se distingue de l’acte unilatéral du régime de droit privé, lequel
interdit qu’un acte unilatéral puisse créer et opposer des droits et obligations aux tiers. Ceci illustre
donc la suprématie de l’Administration française et de ses collectivités territoriales. C’est à travers un
arrêt du Conseil d’État du 2 juillet 1982, Huglot, que ledit principe du privilège au préalable devient
une règle fondamentale du droit public qui prévoit la primauté de l’intérêt général à l’intérêt personnel.
De plus, le Conseil d’État, dans un arrêt du 30 mai 1913, consacre l’idée selon laquelle
l’Administration doit exercer ce privilège du préalable. On assiste donc à la montée en puissance de
l’action de l’Administration qui s’impose alors aux administrés, la 1re consacre donc l’ensemble de ses
prérogatives exorbitantes aux tiers qui lui sont soumis.

L’Administration crée donc des effets de droit : les actes unilatéraux de l’Administration s’imposent
ainsi aux destinataires. Il faut alors d’emblée exécuter les mentions prisent au sein dudit acte élaboré.
L’administré est alors tenu d’exécuter. Ainsi, l’Administration complète son principe du privilège du
préalable avec un pouvoir d’exécution forcée.

B.L’acte administratif unilatéral, un pouvoir d’exécution forcé : moyen pour

l’Administration de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts particuliers via une
obligation d’exécution des décisions administratives

Tout d’abord, comme vu précédemment, l’acte administratif unilatéral est un acte adopté de manière
unilatérale par une autorité administrative qui modifie l’ordonnancement juridique et ce sans le
consentement des administrés. Il s’agit donc d’une manifestation de volonté destinée à produire des
effets de droit en modifiant la situation d’une ou plusieurs personnes en affectant les droits et les
obligations de celle-ci. L’acte administratif unilatéral s’impose sans le consentement des administrés. Il
s’agit donc d’un acte qui s’impose aux tiers.
Il est alors nécessaire de rappeler que la principale édiction de ces actes s’effectue par le biais d’une
personne publique. Elle émet donc des actes administratifs pour la plupart décisoires. En effet, parler
de décision administrative, c’est implicitement viser un acte administratif unilatéral décisoire. L’acte
administratif décisoire est donc un acte qui entend produire des effets de droit, sans pour autant que
le consentement du destinataire ne soit requis. Ainsi, au regard du critère organique, les actes
administratifs unilatéraux, sont édictés (principalement) par des autorités publiques au sein de
l’Administration française.
L’acte administratif unilatéral en raison du privilège du préalable, modifie dès son édiction
l’ordonnancement juridique et a une force obligatoire. Cet acte décisoire est impératif, il s’impose aux
administrés qui doivent le respecter et cela tant qu’il n’a pas été annulé par le juge ou retiré par
l’Administration. L’effectivité de ces actes administratifs unilatéraux est garantie par un système de
sanction en cas de désobéissance à ces derniers par ses destinataires. Ce mécanisme fait partie
intégrante de la logique qui anime ces actes et qui laisse penser à l’existence d’une notion unitaire
d’acte administratif unilatéral. Pour garantir ce respect, il est possible de distinguer des sanctions
pénales et des sanctions administratives.

Téléchargé par abba diall ([email protected])

Ainsi, en principe, le pouvoir d’exécution forcée n’est pas reconnu aux autorités de l’Administration en
France. Néanmoins, il y a trois hypothèses auxquelles le prêteur est venu préciser le pouvoir
d’exécution d’office. Cela est notamment consacré par une décision du tribunal des conflits datant du
20 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just, par laquelle le juge prévoit que l’Administration
puisse user de ce pouvoir d’exécution forcée dès lors que le législateur a prévu un texte. Donc, des
lors qu’il y a des dispositions législatives prévoyant une capacité d’exécution forcée, l’Administration
est en compétence d’y parvenir. Deuxièmement, le juge prévoit également que l’Administration puisse
actionner ce pouvoir dès lors qu’elle est contrainte par un cas d’urgence caractérisée. C’est à cette
deuxième hypothèse que Jean Romieu, juriste français et notamment président de la section du
contentieux du Conseil d’État de la période 1918-1933, a fait référence avec la célèbre citation
« quand la maison brûle on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers ». Par
conséquent, dès lors qu’une situation critique nécessite l’usage d’un pouvoir d’exécution forcée d’un
acte administratif, l’Administration est justifiée à s’en prévaloir.
Toutefois, il faut que le recours à la force soit proportionnel : à chacune des hypothèses prévues par le
juge dans l’arrêt « Société immobilière de Saint-Just », l’Administration doit justifier son recours au
pouvoir d’exécution d’office par un caractère proportionnel. Cela renvoie certainement à l’idée des
trois caractères prévus, en matière de police administrative, pour qu’un acte, pour que l’exigence
d’ordre public, porte atteinte aux libertés fondamentales d’une personne, il faut que l’acte soit
nécessaire, proportionnel et adapté comme le consacre une décision du conseil d’État datant du 26
octobre 2011.
Ainsi, au regard du critère organique, l’Administration est la seule institution en mesure
d’édicter des actes administratifs unilatéraux qui visent à satisfaire l’intérêt général, qui doit primer sur
l’intérêt particulier. En effet, le droit administratif est le droit qui encadre l’action de personnes
publiques qui doivent servir prioritairement l’intérêt général. Il s’agit alors de la mission confiée à
l’Administration. Celle-ci met donc en place des moyens comme les actes administratifs unilatéraux
pour satisfaire les finalités de son existence qui sont les services publics et le maintien de l’ordre
public. De ce fait, l’acte administratif unilatéral est un moyen juridique qui lui est donné pour imposer
des obligations et des droits aux particuliers lorsqu’elle juge que ces derniers seront nécessaires au
bon fonctionnement de ses missions d’ordre public. Ainsi, il s’agit de contraindre les administrés
juridiquement et ce sans leur accord préalable. Ces derniers sont donc lésés, l’Administration voit son
pouvoir, sa suprématie sur les particuliers placés sous son autorité encore davantage exacerbé. Les
actes administratifs unilatéraux sont donc l’illustration du rapport déséquilibré entre l’Administration et
les administrés. Néanmoins, il existe des dérogations à ce principe d’édiction d’actes administratifs
par des personnes publiques uniquement. En effet, des personnes privées peuvent éventuellement
participer à l’élaboration de ces derniers, et ce lorsqu’elles sont en charge de service public
notamment. De plus, il existe également des mécanismes permettant de garantir aux administrés la
protection et le respect de leurs droits et libertés, limitant ainsi le domaine d’action exorbitant de
l’Administration que cette dernière peut être amenée à exercer par le biais de l’élaboration d’actes
administratifs unilatéraux.

I.Un processus de décision non exclusif : une limite à la suprématie effective de la

puissance publique donnant de solides garanties pour les administrés

Tout d’abord, nous verrons que la suprématie de l’Administration sur les administrés au regard de
l’édiction de ces actes alors imposés à ces derniers sans leur nécessaire consentement est limité par
le biais des mécanismes pouvant remettre en cause l’édiction d’actes administratifs unilatéraux par la
personne publique (A) et par le fait que des personnes privées peuvent également édicter ces mêmes
actes, il entre alors en jeu le critère matériel soit l’objet de la mesure venant modifier l’ordre juridique.
Ces actes ne sont alors plus l’apanage de la seule Administration (B).

A.Des mécanismes de remise en cause à l’édiction principale par la personne publique

d’actes administratifs unilatéraux

L’acte unilatéral administratif n’existe que s’il a une portée normative, c’est-à-dire uniquement s’il
affecte l’ordonnancement juridique soit en modifiant par ajout de dispositions, soit en décidant son
maintien par le refus opposé à une demande de modification. L’acte peut donc être notamment
attaqué pour excès de pouvoir. En effet, dès qu’elle est émise, la décision unilatérale est exécutoire,
c’est-à-dire que les tiers doivent la respecter immédiatement même s’ils pensent que cette décision
est illégale. Donc, il y a une présomption de légalité́ des décisions de l’Administration, et c’est pour
cela que l’administré est tenu de les respecter. Cependant, cela emporte un second constat

Téléchargé par abba diall ([email protected])

établissant que cette présomption peut alors tomber et ce à l’initiative de l’un des destinataires de la
décision qui va saisir le juge administration d’un recours contre cette décision en demandant de
l’annuler. Cette intervention a lieu après la prise d’effets de l’acte. L’Administration n’a pas à prouver la
légalité de sa décision mais elle doit simplement montrer que les illégalités soulevées par le requérant
ne tiennent pas. De plus, il existe un principe de « suspension des effets de l’acte » car en effet, le fait
que le requérant saisisse le juge ne l’exempte pas de respecter la décision : il sera exempt de le faire
que si le juge prononce l’annulation. Ce qui parait suffisamment logique et acceptable puisque s’il
suffisait de déposer un recours (même irrecevable) pour que les tiers ne respectent pas la décision,
ce serait une situation dangereuse. Cependant, quand l’acte est véritablement irrecevable, le
requérant peut assortir son recours pour excès de pouvoir d’un référé-suspension dont les modalités
sont tenues à l’article L521-1 du code de justice administrative. Le juge peut alors donner la dispense
temporaire du devoir d’exécution de la décision en question tant que le juge du fond n’aura pas statué.
De surcroit, le critère matériel constitue un gage de sécurité pour les administrés puisque l’élaboration
de ces actes doit se faire dans un objectif de satisfaction de l’intérêt général pourvu que cela soit
bénéfique à l’ordre public. Cependant, il convient que chacun soit en mesure de justifier de la
nécessité d’une mesure pour le maintien de l’ordre public. En effet, il est difficile de s’accorder
uniformément sur les mesures pouvant conduire au maintien de l’ordre public puisque cette même
notion est très large finalement.

Ainsi, il existe des mécanismes mécanismes juridiques qui permettent d’encadrer ou de limiter de
pouvoir de l’Administration envers les administrés. Ces tempéraments via le recours pour excès de
pouvoir, l’abrogation ou le retrait de ces actes constituent des gages de sécurité pour les particuliers
placés sous l’égide de l’autorité administrative. De même, le fait que des personnes privées puisse
actuellement émettre des actes administratifs unilatéraux bouscule la place centrale de
l’Administration au sein de cette notion : le critère matériel soit l’objet même de l’acte permet alors aux
personnes privées en charge d’une mission de service public d’édicter des actes administratifs
unilatéraux alors même qu’elles ne sont pas partie intégrante de l’Administration. Le critère matériel
permet donc d’élargir les possibles auteurs d’actes administratifs, ainsi l’Administration ne peut plus
en faire son pouvoir exclusif utilisé de façon abusive à l’encore des administrés pour les contraindre à
agir comme bon le lui semble.

B.L’élaboration d’actes administratifs unilatéraux par les personnes publiques :

l’hypothèse dérogatoire d’édiction éventuelle par la personne privée en charge de service
public

Si on a souvent retrouvé la mise en œuvre d’actions unilatérales par les personnes publiques dans le
cadre de l’élaboration d’actes administratifs unilatéraux, c’est parce que ces personnes doivent
satisfaire l’intérêt général. Ceci renvoi alors au principe selon lequel, l’Administration française par le
biais d’acteurs publics, doit tendre vers un but de contentement de l’ordre public et des services s’y
rattachant. Cependant, on a par la suite admis que des personnes privées pouvaient également gérer
des missions de services publics. Ces dernières doivent alors agir dans un objectif de satisfaction de
l’intérêt général et de l’ordre public. Ainsi, il a été consacré que des personnes privées peuvent
également émettre des actes administratifs unilatéraux lorsqu’ils sont pris afin de servir prioritairement
l’intérêt général. Ceci illustre donc bien que l’Administration française et ses collectivités territoriales,
en tant qu’acteurs publics majeurs, n’ont pas le monopole sur l’élaboration d’actes administratifs
unilatéraux. Il s’agit là de garantir aux administrés que l’État ne peut exercer de pouvoir exclusif
concernant l’élaboration d’actes unilatéraux s’adressant aux administrés et les obligeant à s’y
assouvir. Il ne s’agit alors pour l’Administration que de moyens pour tendre aux finalités de maintien
de l’ordre public et de satisfaction du fonctionnement des services publics.
Ainsi, la mise en œuvre d’actions unilatérales par les personnes publiques est effectuée dans le but
de satisfaire l’intérêt général. Cependant, il a été admis que des personnes privées peuvent
également gérer des missions de services publics. Ainsi, puisque l’objet même de leurs objectifs est
commun, il a été consacré que les personnes privées peuvent également émettre des actes
administratifs unilatéraux. En effet, ici, personnes publiques et personnes privées tendent toutes à
satisfaire le maintien de l’ordre public et la bonne mise en œuvre des missions de services publics
dont elles sont chargées.
Effectivement, dans une décision du 20 décembre 1935, le Conseil d’État admettait que l’activité
d’une personne privée puisse être d’utilité publique. Ainsi, des personnes privées peuvent être
associées à l’action administrative. En effet, bien que principalement les activités des personnes
privées se caractérisent essentiellement par un but lucratif les distinguant de l’activité administrative

Téléchargé par abba diall ([email protected])

marquée par la satisfaction de l’intérêt général, cette conception antérieure a été dépassé notamment
en raison de la fréquente attribution à des personnes privées de missions d’intérêt public ou de
gestion de services publics. Cette idée est renforcée par une décision du 13 mai 1938, au sein de
laquelle le Conseil d’État a officiellement reconnu que des organismes de droit privé pouvaient être
chargés unilatéralement d’une mission de service public. L’État, ici, élargi la notion de service public
au-delà de celle consacrée avec l’arrêt Bac d’Eloka qui reconnaissait la naissance d’un service public
industriel et commercial géré par une personne publique mais régi par le droit privé. Cependant, l’arrêt
du Conseil d’État Caisse Primaire « Aide et Protection » du 13 mai 1938 reconnaît la possibilité pour
une personne morale de droit privé de gérer un service public. Cet arrêt fonde véritablement la
possibilité de gestion par une personne privée d’un service public. La notion de service public est
alors enrichie.
Ainsi, lorsqu’une personne de droit privé, exécute une mission de service public, elle peut dans une
certaine mesure, édicter des actes administratifs unilatéraux lorsqu’ils visent une finalité d’ordre
public.

Ainsi, pour conclure, au regard du critère organique, l’Administration est la seule institution en mesure
d’édicter des actes administratifs unilatéraux qui visent à satisfaire l’intérêt général, qui doit primer sur
l’intérêt particulier. En effet, le droit administratif est le droit qui encadre l’action de personnes
publiques qui doivent servir prioritairement l’intérêt général. Il s’agit alors de la mission confiée à
l’Administration. Celle-ci met donc en place des moyens comme les actes administratifs unilatéraux
pour satisfaire les finalités de son existence qui sont les services publics et le maintien de l’ordre
public. De ce fait, l’acte administratif unilatéral est un moyen juridique qui lui est donné pour imposer
des obligations et des droits aux particuliers lorsqu’elle juge que ces derniers seront nécessaires au
bon fonctionnement de ses missions d’ordre public. Ainsi, il s’agit de contraindre les administrés
juridiquement et ce sans leur accord préalable. Ces derniers sont donc lésés, l’Administration voit son
pouvoir, sa suprématie sur les particuliers placés sous son autorité encore davantage exacerbé. Les
actes administratifs unilatéraux sont donc l’illustration du rapport déséquilibré entre l’Administration et
les administrés. Néanmoins, il existe des dérogations à ce principe d’édiction d’actes administratifs
par des personnes publiques uniquement. En effet, des personnes privées peuvent éventuellement
participer à l’élaboration de ces derniers, et ce lorsqu’elles sont en charge de service public
notamment. De plus, il existe également des mécanismes permettant de garantir aux administrés la
protection et le respect de leurs droits et libertés, limitant ainsi le domaine d’action exorbitant de
l’Administration que cette dernière peut être amenée à exercer par le biais de l’élaboration d’actes
administratifs unilatéraux.
L’acte administratif est donc une notion fragmentée, mobile qui ne traduit pas ou plus la suprématie de
l’Administration française. Il ne s’agit plus d’une notion dont l’apanage appartient exclusivement aux
acteurs publics pour asseoir leur puissance au regard des administrés. En effet, des personnes
privées peuvent prendre des actes administratifs unilatéraux quand l’objet de leurs missions est le
service de l’intérêt général et le maintien de l’ordre public. Il s’agit alors d’un simple moyen pour
l’Administration de parvenir à ses objectifs liés à sa fonction, ce n’est pas un pouvoir propre, exclusif
et excessif. De plus, des mécanismes de remise en cause de ces actes administratifs unilatéraux
émis par l’Administration sont un possible recours pour les administrés.
Mais alors, l’acte administratif unilatéral est-elle à part entière une notion unitaire de droit
administratif ? Ou peut-elle constituer un ensemble pluriel ?

Téléchargé par abba diall ([email protected])

Téléchargé par abba diall ([email protected])