Finances publiques
Le budget de la Sécurité sociale
Benoît Le Maux
CREM – CNRS
Condorcet Center for Political Economy
Université de Rennes 1
Faculté des Sciences Economiques
1. LES MODÈLES DE PROTECTION
SOCIALE
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 2
Les 3 mondes de l’Etat-Providence
Les Trois Mondes de l’Etat-Providence (1990), Gosta Esping-Andersen, Economiste
et sociologue danois : 3 modes d’intervention de l’État-providence (Welfare-State) :
Système individualiste
• Modèle libéral (ou résiduel) : l’intervention de l’État se limite pour l’essentiel à
protéger les plus faibles, qui sont dans le besoin (lutte contre la pauvreté et le
chômage, service national de santé). Les prestations sociales sont ciblées et
versées sous conditions de ressources. Place centrale de l’assurance privée.
(Royaume-Uni, Irlande, US,…)
• Modèle conservateur-corporatiste, organisé selon des principes bismarckiens :
l’assurance sociale vise à maintenir le revenu des travailleurs lorsque se réalise un
risque social. Les prestations sont proportionnelles aux revenus antérieurs et
versées en fonction de la situation d’emploi. (Allemagne, Belgique, France,…)
• Modèle social démocrate (ou universaliste) : niveau de protection sociale élevé
pour garantir un revenu à tous les citoyens et couvrir divers risques sociaux
(couverture universelle). Une redistribution des revenus est réalisée par
l’intermédiaire de l’impôt. Les prestations sont forfaitaires et versées selon des
critères de citoyenneté ou de résidence. (Suède, Danemark,…)
Système collectif
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Financement de la protection sociale
Modèle bismarckien :
• la sécurité sociale est gérée par les partenaires
sociaux et financée par des cotisations sociales
assises sur les salaires.
• Les prestations sociales sont contributives : les
individus les reçoivent en contrepartie des
cotisations sociales qu’ils ont payées. C’est un
modèle fondé sur l’assurance. (Allemagne, France,
Belgique)
• Il est qualifié de bismarkien en référence au
chancelier Bismark (1815-1898) qui a mis en place
des assurances sociales dès la fin du XIXème siècle
en Prusse.
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Financement de la protection sociale
Modèle beveridgien :
• la sécurité sociale est gérée par l’État et financée par
l’impôt.
• Les prestations sociales sont généralement
forfaitaires et versées sous conditions de ressources
ou sans condition de ressources (prestations
universelles offrant une protection minimale).
• C’est un modèle fondé sur l’assistance. (Royaume-
Uni, Irlande, Danemark, Suède)
• Son nom renvoie à Lord Beveridge (1879-1963),
économiste et homme politique britannique qui a
formulé les principes du système d’assistance en 1942
au Royaume-Uni.
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Etat providence
(welfare state)
Mode de financement : Différents degrés d’intervention :
• Bismarkien : système • Modèle minimal
d’assurance financé par des • Modèle conservateur-
cotisations sociales. corporatiste basé sur les
• Beveridgien : système cotisations sociales et l’assurance
d’assurance financé par les • Modèle social-démocrate basé
impôts sur l’assistance et un haut niveau
de protection sociale
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Les grandes lignes en France
Le système français, à l’instar d’autres systèmes européens de
protection sociale, combine désormais les deux modèles de
financement de la protection sociale.
• La France a fait le choix du modèle bismarckien en 1945, mais
depuis le début des années 1990, son système a évolué vers le
modèle beveridgien :
– la CSG (Cotisation Sociale Généralisée) et la CRDS
(Contribution au Remboursement de la Dette Sociale) sont
des impôts destinés à financer la Sécurité sociale.
– La protection universelle maladie (Puma, remplace la CMU
depuis 2016) : pour toute personne travaillant ou résidant
en France de manière stable et régulière.
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Les grandes lignes en France
• La sécurité sociale est un système d’assurance publique et
d’assistance publique – de protection sociale – contre des
risques ou besoins sociaux tels que la maladie et les soins de
santé, l’invalidité, la vieillesse, la survie (après le décès d’un
membre de la famille), la famille (assistance relative à la
grossesse, à la charge d’enfants ou d’autres parents), le
chômage, le logement, et l’exclusion sociale.
• Le budget des administrations de sécurité sociale (ASSO) est
un élément des comptes de la protection sociale, dans la
mesure où plusieurs acteurs participent au système de
protection sociale, à savoir les autres administrations
publiques (État et collectivités locales), et des entités du
secteur privé.
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2. FINANCEMENT ET RÉGIMES DE
LA SÉCURITÉ SOCIALE
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Les lois de financement (LFSS)
• Une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) est une
catégorie de loi qui détermine les conditions générales de
l'équilibre financier de la sécurité sociale.
• Attention : une LFSS ne fixe pas le montant des dépenses et des
recettes, elle les prévoit.
• Procédure d'adoption proche de la procédure spécifique des lois de
finance.
• Une LFSS contient :
– les prévisions de recettes et de dépenses de la sécurité sociale
pour chacune de ses branches (= tableau d’équilibre) ;
– les objectifs de dépenses, notamment l'objectif national de
dépenses d’assurance maladie (ONDAM).
– les plafonds d'avances de trésorerie.
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Les lois de financement (LFSS)
Procédure :
• La LFSS est votée par le Parlement tous les ans, à la même
période que la loi de finances déterminant le budget
• Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS)
doit être déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au
plus tard le 15 octobre.
• Au total, le Parlement doit se prononcer dans les 50 jours.
• En cours d’année, une loi de financement de la sécurité
sociale peut être modifiée par une LFSS rectificative. La loi
rectificative est adoptée selon les mêmes règles que la loi
initiale.
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Les régimes
En 1945, une Sécurité sociale unique devait être instaurée. Mais un certain
nombre de professions ou de corps sociaux ayant déjà mis en place
auparavant leur propre système de protection sociale, ils n’ont pas souhaité le
rejoindre par peur d’être moins bien couvert.
• Le régime général : Il concerne les salariés du secteur privé ainsi que les
travailleurs indépendants et couvre 88% de la population française.
• Le régime agricole : Il accompagne les exploitants, les salariés agricoles et
les entreprises agricoles. Il couvre 5% de la population française.
• Les régimes spéciaux : Ils regroupent les fonctionnaires, la SNCF, EDF-GDF,
les employés et clercs de notaires, les mines, les cultes, etc... Ces régimes
spéciaux sont au nombre de 27 et couvrent 7% de la population française.
https://www.securite-sociale.fr/la-secu-cest-quoi/organisation/les-regimes
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Les branches
• Une branche est une entité qui a à sa charge la gestion d’un ou plusieurs
« risques ».
• La Sécurité sociale se compose de 5 branches :
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université
https://assurance-maladie.ameli.fr/qui-sommes-nous/organisatio de Rennes
n/securite-sociale 13
Les branches
• Branche famille : réduire les inégalités de niveau de vie entre les familles,
au moyen de prestations familiales dont le montant dépend du nombre
d’enfants vivant dans le foyer.
• Branche maladie : prendre en charge une partie des dépenses de santé
des citoyens et garantir l’accès aux soins pour tous + prévention.
• Branche accident du travail et maladie professionnelle : couvre les
risques professionnels (indemnisation des victimes) + prévention.
• Branche retraite (vieillesse et veuvage) : verser des pensions aux retraités
de l’industrie, des services et du commerce ;
• Branche recouvrement : collecter les cotisations et contributions sociales
pour les redistribuer au bénéfice des autres branches ;
• Branche autonomie : gère les dépenses liées à l’autonomie des personnes
âgées et handicapées par le financement d’établissements (comme les
Ehpad) et le versement de prestation : l’allocation personnalisée
d’autonomie (APA) ou l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé
(AEEH) par exemple.
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 14
Les branches
Les organismes de gestion :
• Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) : branche
famille.
• Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et l’ensemble des
caisses primaires d’assurance maladie (les CPAM), déployées en
réseau sur l’ensemble du territoire : branches maladie et maladies
professionnelles/accidents du travail.
• Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et la Caisse
d’assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) : branche
retraite.
• Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et
d’allocations familiales (Urssaf) : branche recouvrement ;
• Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) : branche
autonomie.
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Les branches
• Concernant le régime agricole, c’est la Mutualité sociale
agricole (MSA) qui gère le recouvrement de l’ensemble des
prestations (assurance maladie, accidents du travail, retraites,
etc.) sur la base d’un "guichet unique".
• D’autres organismes sont chargés d’apporter des prestations
complémentaires à des publics spécifiques, comme
l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) ou encore
l’Agefiph (Association de gestion de fonds pour l’insertion des
personnes handicapées).
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https://www.securite-sociale.fr/la-secu-cest-quoi/organisation/les-branches
Financement
Les deux ressources principales de la Sécurité sociale sont :
• Les cotisations sociales :
o Elles portent uniquement sur les revenus d’activité.
o Les cotisations sociales sont des sommes déduites du salaire brut.
Elles sont retenues sur le salaire brut avant le versement du salaire. Le
salarié perçoit ensuite le salaire net que l'employeur lui verse.
o Ces cotisations donnent droit au salarié à une protection sociale en
cas, par exemple, de maladie, de chômage ou lorsqu’il fait valoir ses
droits à la retraite.
• La CSG (contribution sociale généralisée) :
o Créée à l'initiative du gouvernement Michel Rocard, pour diversifier le
financement de la protection sociale, dans la loi de finances pour 1991
= assiette plus large.
o Taxe prélevée non seulement sur les revenus d'activité, mais aussi les
revenus de remplacement (pension retraite, allocation chômage, par
exemple), les revenus du patrimoine et les revenus de placements.
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 18
Les branches
Impôt sur les produits (droits de
consommation sur les alcools et le
tabac, taxes sur les assurances
automobiles, taxe sur les activités
polluantes...) ; Impôts sur le revenu
et le patrimoine.
L’État va par exemple payer une partie ou la totalité des cotisations de
retraite des stagiaires en formations professionnelles
Source: Les chiffres clés de la sécurité sociale 2020, Édition 2021
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 19
https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/2021-02-11_structure_des_recettes-hcfips.pdf
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 20
Rapport de la Cour des Comptes 2022
• https://www.ccomptes.fr/system/files/2022-10/20221004-
Ralfss-2022-2-financement-securite-sociale.pdf
• « Une chute des cotisations sociales et une hausse des impôts
dans les ressources de la sécurité sociale ».
• « L’impôt, sous des formes diverses (contribution sociale
généralisée, autres impôts et taxes affectés), a pris une place
croissante dans les recettes de la sécurité sociale afin d’alléger
le coût du travail peu qualifié, d’améliorer la compétitivité des
entreprises et de donner du pouvoir d’achat à certains
salariés. »
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 21
Rapport de la Cour des Comptes 2022
• « Les conditions du financement des prestations de sécurité sociale ont
été profondément réformées ces dernières années. La montée en
puissance des allègements de cotisations sociales – en règle générale
compensés par l’apport de recettes fiscales nouvelles – a conduit à un
désaccordement de la nature des recettes perçues aux prestations
servies. »
• « Ces transformations de grande ampleur se sont accompagnées d’une
complexification et d’une instabilité croissantes des circuits de
financement. Les comptes ont perdu, de ce fait, en clarté et en
cohérence. »
• « La structure des recettes des branches de sécurité sociale n’est
pleinement cohérente avec ces principes que pour la branche AT-MP, de
nature assurantielle et financée presqu’exclusivement par des cotisations
patronales, et la branche autonomie, universelle et financé
presqu’exclusivement par des impôts (CSG et contributions de solidarité
autonomie à la charge des employeurs et d’une partie des pensionnés). »
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 22
Financement
• La structure des recettes nettes diffère assez fortement en
fonction de la nature des risques sociaux couverts (branches).
https://evaluation.securite-sociale.fr/home/financement/1.3.2.%20Recettes%20des%20quatre%20branc.html
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 23
Rapport de la Cour des Comptes 2022
• « Les modes de financement de la protection sociale en
Europe reflètent encore aujourd’hui la diversité des systèmes,
indépendamment du niveau des dépenses. Au Royaume-Uni,
en Irlande et dans les pays scandinaves, les cotisations ne
représentaient que 38 % des recettes de protection sociale en
2019. »
• « À l’inverse, ce taux s’élèvait à 68 % pour l’Allemagne,
l’Autriche et les pays d’Europe centrale. La France se
rapproche des pays du sud de l’Europe (Italie, Espagne,
Portugal, Grèce) dans lesquels les cotisations sont de l’ordre
de la moitié des recettes. »
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 24
LE FSV
Aux branches se rajoute le FSV, fond de solidarité vieillesse :
• Le FSV a pour mission de financer, au moyen de recettes qui lui sont
affectées, divers avantages vieillesse à caractère non contributif
relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de
vieillesse de la Sécurité sociale.
allocations du minimum vieillesse
• Financement par des recettes qui lui sont affectées : la loi de
financement de la Sécurité sociale pour 2016 a transformé les
modes de financement du FSV : seuls les prélèvements sociaux de
placement et de patrimoine ainsi que sur les revenus de
remplacement assurent son financement ; ses autres ressources
traditionnelles, et notamment le CSG prélevée sur les revenus
d’activité, qui représentaient 70% de ses ressources en 2015, ont
été réaffectées à d’autres branches.
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 25
Exemple : Le PLFSS (projet de loi) de 2023: tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16b0274_projet-loi
Les branches
Déficit de la sécurité sociale
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 26
https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2023/La%20LFSS%202023%20en%20chiffres.pdf
CC 2023 : Chapitre I La situation financière de la sécurité sociale : une amélioration temporaire, une dégradation prévisible
La sécurité sociale dépense plus que l’Etat.
La Branche maladie a joué un rôle essentielle pendant la crise sanitaire
(arrêts de travail, tests de dépistage).
« Dès 2024, le déficit devrait s’aggraver à nouveau, porté par la
dégradation des soldes de la branches vieillesse, que la réforme des
retraites ne devrait pas permettre de rétablir rapidement ». (CC 2023,
page 48).
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 27
L’ONDAM
• L’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam)
est un objectif de dépenses à ne pas dépasser en matière de
soins de ville et d’hospitalisation dispensés dans les
établissements privés ou publics, mais aussi dans les centres
médico-sociaux.
• Voté par le Parlement dans le cadre de la PLFSS, l’Ondam ne
constitue pas un budget mais un indicateur de maîtrise des
dépenses de santé.
• Le remboursement des prestations est effectué tout au long
de l’année, même si les dépenses se révèlent plus
importantes que prévues initialement.
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 28
L’ONDAM
• L’ONDAM est un objectif inter-branches et comprend :
– Des dépenses de la branche maladie,
– Des dépenses de la branche accidents du travail - maladies professionnelles
– L’ensemble des dépenses de la branche Autonomie s’agissant du financement
des établissements médico-sociaux (correspondant à l’objectif global de
dépenses).
• Le champ de l’ONDAM est plus limité que celui des branches: il ne couvre pas les
prestations en espèces maternité et invalidité, ni les dépenses relatives aux soins
en France d’assurés de régimes étrangers que l’assurance maladie prend en charge
avant de se faire rembourser par les autres états.
• Il est surtout beaucoup moins large que celui des prestations de la branche AT-
MP : il ne retrace que les prestations en nature et les indemnités journalières
compensant une incapacité temporaire, mais pas les rentes versées en cas
d’incapacité permanente ou encore les dispositifs destinés aux travailleurs ou aux
victimes de l’amiante. (Source: PLFSS 2023 - Annexe 5)
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 29
3. CONCLUSION
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 30
Conclusion
• Une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) est une catégorie de loi
qui détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité
sociale.
• Une branche est une entité qui a à sa charge la gestion d’un ou plusieurs
« risques ».
– Branche famille : réduire les inégalités de niveau de vie entre les familles.
– Branche maladie : prendre en charge une partie des dépenses de santé
des citoyens.
– Branche accident du travail et maladie professionnelle : couvre les
risques professionnels.
– Branche retraite (vieillesse et veuvage) : verser des pensions aux retraités
de l’industrie, des services et du commerce.
– Branche recouvrement : collecte des cotisations et contributions sociales
pour les redistribuer au bénéfice des autres branches ;
– Branche autonomie : gère les dépenses liées à l’autonomie des personnes
âgées et handicapées.
17/12/2024 Benoît Le Maux - Université de Rennes 31
