UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR

FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES

ET POLITIQUES

TRAVAUX DIRIGÉS L2 Année SCIENCES JURIDIQUES

2021-2022
Module : FINANCES PUBLIQUES I

Chargé du cours : Pr A. A. KEBE

INTRODUCTION GENERALE Chargés des travaux dirigés :
AUX - I. ADAMOU
FINANCES PUBLIQUES - M. DIOP
- M. FALL
- ND. SARR
- M. TRAORE
- L. KOTE
-M. G. THIAM

Plan de la fiche
Environnement du droit des finances publiques I pp. 2-
12
Environnement des finances publiques II pp. 13-19
Exercices P.21

THEME : LES FONDEMENTS DU DROIT

DES FINANCES PUBLIQUES
 Note introductive générale

L’histoire de la science financière est relativement récente par rapport à l’activité financière qui reste liée à la volonté de survie.
En effet, selon Paul AMSELEK : « Le terme finance par lui-même évoque simplement l’idée générale de paiement, ainsi qu’il
ressort de l’étymologie : finance est apparu au XIII e siècle avec le sens de « paiement » ou « rançon » par dérivation du vieux
verbe finer qui signifiait « payer ». Finer était lui-même une altération du verbe finir, le paiement étant conçu comme l’acte
final terminant une opération d’échange, une transaction1. Il fallait donc nécessairement trouver les voies et moyens par
lesquels il serait possible d’encadrer ce paiement. Après des situations caractérisées par des rapports de force, le mérite de
relever ce défi reviendra à la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 qui est le manifeste politique
des révolutionnaires constitués en Assemblée nationale. Les préoccupations partagées de ce document lui donnent une valeur
universelle et constitutionnelle. En effet, ces principes seront réaffirmés dans les préambules des Constitutions de 1946 et 1958
pour la France et de 2001 pour le Sénégal. Ce texte solennel déclare les droits naturels, inaliénables et sacrés de l’être humain
au nombre desquels la nécessité de l’impôt (article 13) comme le principe de son consentement et les modalités de sa mise en
œuvre (article 14), ainsi que le contrôle de l’usage qui en sera fait (article 15).
Les finances publiques sont traditionnellement définies comme l’étude des phénomènes financiers publics ou des finances
des personnes publiques et assimilées. On peut même aller plus loin en précisant qu’il est question de l’étude des ressources,
des charges et des comptes des collectivités publiques.
L’objectif de la présente séance est double. Il s’agit, d’une part, de permettre aux étudiants de réfléchir sur les éléments
caractéristiques des contextes classique, moderne voire post-moderne ou actuel des finances publiques. D’autre part, il s’agit
de les inviter à s’intéresser aux fondements juridiques c’est-à-dire aux sources du droit des finances publiques.

SOUS - THEME - I
Environnement du droit des finances publiques
(EVOLUTION DES DEFINITIONS ET CONCEPTIONS DE FINANCES PUBLIQUES)

Note introductive
Qu’est-ce que les finances publiques ? Quel est le domaine des finances publiques ?
Ces deux questions posent, à la fois, la problématique de la définition de la discipline et de son champd’application.
Les réponses à ces deux questions ne sauraient ignorer l’étroitesse des rapports qui unissent la matière à des
disciplines très variées : l’histoire, le droit, la science politique etc. C’est pourquoi le professeur Charles
FOURRIER écrivait « le système financier de l’État obéit à une rationalité qui le domine et qui dépend de la

1
AMSELEK Paul, « Peut-il y avoir un État sans finances ? » in RDP, mars-avril 1983, p. 270
 hiérarchie entre les systèmes plus larges (…) qui sont extérieurs à lui. Ces systèmes plus larges, par rapport
auxquels il convient de situer le système financier (…) sont essentiellement à notre époque, le système économique
et le système politique de l’État (…) ». A ces deux systèmes, il faut ajouter le système juridique.
L’interconnexion entre le système financier et les autres systèmes est un facteur explicatif de l’évolution des « agrégats
» des finances publiques et un instrument de détermination de la politique budgétaire.
L’objectif de cette séance est de permettre aux étudiants de saisir l’évolution des définitions et des conceptions des finances
publiques.

I. Ouvrages :

- Michel Bouvier et autres : Finances publiques, 19e éd.LGDJ, Paris, 2020-2021.

- François Chouvel, finances publiques, Gualino, Paris, 2010

- Laurent Derbouilles, finances publiques de l’Etat, ellipses, Paris, 2010

- Mamadou DIOP : Finances publiques sénégalaises, NEA, Dakar, 1977.

- Maurice Duverger : Finances publiques, 11e édition, Paris, PUF, 1988.

- Pierre La lumière : Les Finances publiques, Paris, A. Colin, 1980.

- Chanh Tam Nguyen : Finances publiques sénégalaises, Paris, l’Harmattan, 1990.

- François Picard : Finances publiques, 2e édition, Paris, Litec, 1997.

II – Documents:

- Document n°1. : Maurice Duverger, Finances publiques, 11e édition, Paris PUF, 1988, pp.14-17.

- Document n°2. : Jean Luc Albert, Finances publiques¸ Dalloz, 2017, p. 15-20.

- Document n°3. : Michel Bouvier et Alii : Finances publiques, 3e édition, 1996, p.13-14.

- Document n° 4. : Publication des services du ministère des finances français sur la politique budgétaire
de 1952 à 1957 ; notes et études documentaires, 1959, n° 2576, documentation française.

- Document n°5 : Jean-François Picard : Finances publiques, 2e édition, Paris, Litec, 1997, pp. 28-29.

- Document n° 6 : Sénégal : Lettre d’intention, Mémorandum de politique économique et financière, et

Protocole d’accord technique,
http://www.finances.gouv.sn/backoffice/pdf/Lettre%20dintention%20Memorandum%20de%20politiqu
e%20economique.pdf
- Document n° 7 : LALUMIERE Pierre, Les finances publiques, Paris, Armand Colin, 1970, pp. 16 et s.
- Document n°8 : la politique budgétaire in les finances publiques et la réforme budgétaire, la
documentation française, Paris 2005

Document n° I
-------------------
Maurice Duverger, Finances publiques, 11e édition, Paris PUF, 1988, pp.14-17.

Pour assurer le fonctionnement de l’Etat, des dépenses sont nécessaires : il faut payer les fonctionnaires et les
fournisseurs, entretenir les locaux et le matériel, distribuer des subventions et des secours, etc. Comment l’Etat va-
t-il couvrir ces dépenses, qu’on appelle dépenses publiques ? La réponse à cette question forme l’objet même de
la science des finances dans sa conception traditionnelle. En la cherchant, on s’aperçoit immédiatement que les
ressources de l’Etat sont toujours tirées d’un prélèvement sur les citoyens. La science des finances consiste donc,
en dernière analyse, à répartir entre ceux-ci le poids des dépenses publiques. La portion supportée par chacun
s’appelle charge publique.

Dans la notion classique, la définition complète des finances publiques est donc la suivante : « science des moyens
par lesquels l’Etat et les autres collectivités publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la
couverture des dépenses publiques, par la répartition entre les individus des charges qui en résultent. »

1° Les finances publiques, science de la couverture des dépenses publiques.

Selon Gestion Jéze, l’ensemble de la science des finances se résume dans la formule suivante : « Il y a des dépenses
publiques ; il faut les couvrir. » Tout problème financier se ramène à un problème de couverture de dépenses.

L’affirmation n’a pas besoin d’être démontrée pour les questions d’impôt et de ressources publiques en général :
par définition même, leur raison d’être est d’assurer le règlement des dépenses de l’Etat. La chose est tout aussi
évidente pour les problèmes de crédit public et d’emprunt : comme les particuliers, l’Etat recourt au crédit pour
acquitter la partie de ses dépenses que ses ressources ordinaires sont momentanément insuffisantes à couvrir.
A première vue, les questions budgétaires et comptables semblent moins directement liées à la couverture des
dépenses.

Mais le rôle du budget n’est-il pas en définitive de fixer « ne varietur » le chiffre des dépenses à couvrir (budget
des dépenses) et de prévoir les ressources correspondantes (budget des recettes)? Et les règles minutieuses de la
comptabilité publique n’ont pas d’autre motif essentiel que d’éviter le gaspillage des recettes pour les dépenses
non prévues au budget, afin de permettre aux autres d’être couvertes normalement.

2° Les finances publiques, science de la répartition des charges publiques.

Les ressources de l’Etat consistent dans des prélèvements sur les biens des particuliers qu’on appelle charges
publiques (au sens large : sur un sens plus précis et plus restreint, cf. p. 88). La science des finances s’efforce de
répartir équitablement ces charges entre les citoyens. Ce caractère est évident en matière d’impôt, qui est un
prélèvement forcé de l’Etat sur les revenus ou la fortune des particuliers. Déterminer les chiffres respectifs des
impôts payés par les contribuables, c’est répartir entre eux les charges publiques.
Quand l’Etat tire des revenus de la vente des biens de son domaine ou des prestations de ses services, le caractère
de répartition est moins net : car celui qui paie reçoit des avantages correspondant à son sacrifice. En réalité, cela
suppose que l’Etat a choisi entre deux systèmes : offrir gratuitement l’usage du domaine et des services et répartir
la charge qui en résulte entre les citoyens par le moyen de l’impôt, ou répartir cette charge entre les seuls usagers
du domaine et des services en leur faisant payer un prix pour cet usage. Il s’agit toujours de la répartition d’une
charge publique.

Il en est de même dans le cas de l’emprunt, malgré l’apparence également contraire ; l’emprunteur ne supporte
point de charge proprement dite ; il retire un avantage, il fait un placement. Mais l’Etat doit ensuite assurer les
services des intérêts et le remboursement du capital et trouver de nouvelles ressources (par exemple en augmentant
les impôts), c’est-à-dire établir de nouvelles charges à répartir entre les citoyens. Préférer l’emprunt à l’impôt, c’est
en réalité préférer un impôt futur à un impôt immédiat, c’est-à-dire faire peser une charge sur la génération future
et non sur la génération présente : le problème est celui de la répartition des charges publiques dans le temps, pour
les classiques (on verra plus loin qu’ils se trompent sur ce point : cf. p. 166).

L’établissement du budget se rattache au même problème central : le budget des dépenses détermine la charge à
répartir, le budget des recettes fixe les règles de la répartition. Et les principes de la comptabilité publique ont pour
but essentiel, comme nous l’avons déjà signalé, d’assurer une exacte application du budget, c’est-à-dire
d’empêcher qu’on modifie la répartition des charges établies par lui.

3° Les finances publiques et l’égalité devant les charges publiques.

Dans les finances publiques classiques, le fonctionnement de ce mécanisme de répartition, dont on vient
d’inventorier sommairement les différentes pièces, est dominé par un grand principe général : celui de l’égalité
devant les charges publiques. Certes, l’application de la règle se heurte à de très grandes difficultés pratiques et la
conception même de l’égalité a varié au cours des siècles. Mais la règle elle-même est toujours demeurée à la base
des finances classiques. La répartition des charges publiques entre les citoyens doit se faire de telle façon que le
sacrifice imposé à chacun soit égal au sacrifice exigé des autres.

On voit, que le trait essentiel de la conception classique des finances publiques, telle qu’on vient de la rappeler et
telle qu’on la trouvera magistralement développée dans les ouvrages de Gaston Jèze, qui lui a donné sa rigueur et
sa cohérence, est qu’elle définit la science des finances à la fois par son but (assurer la couverture de l’Etat) et par
les moyens employés (répartir également les charges publiques entre les citoyens), sans qu’aucune opposition
puisse exister entre ces deux aspects. Il n’y a pas d’autres moyens d’assurer la couverture des dépenses publiques
que d’en répartir les charges entre les citoyens, et cette répartition doit être égale. Mais, égale ne signifie pas
égalitaire ; cette double nécessité de la participation des citoyens aux charges publiques et de l’égalité de cette
répartition en fonction des facultés de contribution de chacun est apparue dès la Déclaration des Droits de l’Homme
et du Citoyen de 1789 dont l’article XIII dispose : « Pour l’entretien de la force publique et les dépenses
d’administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les
citoyens, en raison de leurs facultés. »
La première transformation de la notion classique de finances publiques a consisté à dissocier les moyens des buts
: au fur et à mesure de la substitution de l’interventionnisme au libéralisme, on s’est aperçu en effet que les
techniques financières constituaient pour l’Etat des procédés très efficaces d’intervention, dans le domaine
économique et social notamment, en dehors de toute idée de couverture des dépenses publiques. On a donc abouti
à un élargissement notable du domaine de la science des finances tel que le définissait la notion classique.

Du même coup, la définition des finances publiques est devenue beaucoup moins précise. On pourrait dire qu’elle
est dans la conception moderne : « la science qui étudie l’activité de l’Etat en tant qu’il emploie des techniques
particulières, dites techniques financières : dépenses, taxes, impôts, emprunts, procédés monétaires, budget, etc. »
C’est uniquement une définition par les moyens, les buts n’étant pas différents de ceux qu’on reconnaît à l’activité
de l’Etat en général.

1° L’élargissement du domaine des finances classiques.

Depuis longtemps, l’utilisation des droits de douane dans un but protecteur, et non dans un but fiscal, avait montré
que les procédés techniques successivement inventés et perfectionnés au cours des âges pour assurer la couverture
des dépenses publiques (revenus domaniaux, taxes, impôts, emprunts, manipulations monétaires) pouvaient être
détournés de leur destination première et employés à réaliser une intervention de l’Etat dans les différents domaines
de l’activité sociale, et notamment dans le domaine économique.

Peu à peu, s’est superposé à cette utilisation fragmentaire des techniques financières dans un but d’intervention,
un emploi raisonné de l’ensemble du mécanisme financier. Il a suffi pour cela de prendre conscience que ce
mécanisme ressemblait à une sorte de gigantesque pompe aspirante et foulante, qui redistribue entièrement à
certaines catégories sociales les revenues qu’elle prélève sur d’autres catégories : en orientant soigneusement le
prélèvement d’une part et la redistribution de l’autre, c’est-à-dire en opérant une sorte de « filtrage » des revenus
privés, on peut donc exercer une action générale sur l’ensemble de la vie économique et sociale.

Au terme de cette première étape, la science des finances se définit désormais par les techniques utilisées et non
par le but poursuivi : les finances publiques modernes et les finances publiques classiques étudient exactement les
même procédés. Mais celles-ci conçoivent seulement ces procédés comme mode de couverture des dépenses
publiques ; celles-là s’appliquent au contraire à analyser de plus leur emploi pour réaliser une intervention de l’État
en matière économique, sociale, politique, etc. La notion de science des finances se trouve donc notablement
étendue ; Elle comprend désormais deux domaines : l’étude de l’usage des moyens financiers dans un but financier
(couverture des dépenses) et l’analyse de leur utilisation dans un but interventionniste (action de l’Etat sur les
activités privées).
 Document n° 2

Jean Luc Albert, Finances publiques¸ Dalloz, 2017, p. 15-20.

Les finances publiques peuvent être définies de trois manières principales. Il peut s’agir, en premier lieu, des finances des
personnes morales de droit public : État, collectivités locales, établissements publics et autres organismes de droit public
(et, sur le plan externe, organisations internationales et supranationales). C’est la définition la plus généralement retenue
dans les programmes universitaires –avec une tendance générale à privilégier les finances de l’État, et même le seul
budget de l’État, qui n’en constitue pourtant qu’une partie. Cette acception s’attache uniquement à la nature juridique des
organismes concernés, sans prendre en compte la nature des activités exercées (ainsi, une activité commerciale sera
nécessairement publique si elle est exercée par une personne morale de droit public). Cette notion, qui a l’avantage de la
clarté, ne permet cependant pas de prendre en compte certains démembrements contemporains de la puissance publique.
Aussi recourt-on de plus en plus souvent à une deuxième définition : les finances des administrations publiques. (…). sont
considérées comme administrations publiques les « unités institutionnelles » dont l’activité économique principale
consiste à effectuer des opérations de redistribution ou à produire des services non marchands (ceux dont la vente couvre
moins de la moitié du prix de production) à partir de ressources provenant en majorité (directement ou indirectement) de
prélèvements obligatoires. (…).
On pourrait donc recourir à une troisième définition, encore plus extensive : les finances du secteur public. Elle
consisterait, pour l’essentiel, à ajouter aux administrations publiques les entreprises publiques, c’est-à-dire les entreprises
industrielles ou commerciales sous le contrôle de la puissance publique (à commencer par les entreprises nationalisées).
Cet ensemble permettrait certainement de mieux mesurer le poids économique et financier de la puissance publique, car
l’autonomie des entreprises publiques par rapport au pouvoir politique a toujours été très relative. (…)
Dans un sens encore plus large, on pourrait s’attacher à dégager des finances de l’économie publique, en ajoutant aux
finances du secteur public les opérations effectuées par les agents qui, sans être nécessairement placés sous le contrôle de
la puissance publique, bénéficient d’une aide financière ou, de façon encore plus compréhensive, perçoivent des fonds du
secteur public (…).

Document n° 3.

Michel Bouvier et Alii : Finances publiques, LGDJ, Paris, p.13-14.

C’est même un truisme que de l’écrire encore, cette démarche de type systémiste, nécessite ainsi l’utilisation de
tout l’éventail proposé par les sciences sociales ; c’est à la lumière du droit, de l’économie, de la science politique,de
l’histoire, de la sociologie, voire même de la psychologie que peuvent être comprise les finances publiques.

La science des finances publiques doit donc s’efforcer de faire apparaître les mécanismes et les enjeux d’un champ
fondamental de la vie en société. Plutôt que de prétendre découvrir d’hypothétiques lois, elle doit, par un éclairage
multiple de son objet, participer pleinement de ce combat contre l’opacité dont il a déjà été question, autrement dit
participer de l’accomplissement de la modernité. Un pareil objectif renvoie à la nécessité d’analyser et de
comprendre, pour mieux les maîtriser, les multiples mutations de pouvoirs financiers. Ceux-ci s’exercent tant sur le
plan économique que politique ou social et intègrent des données si variées qu’ils exercent leur influence dans les
secteurs les plus divers de la société contemporaine et à tous les niveaux (global, intermédiaire, individuel). Leur
dynamique est telle qu’elle produit des effets à la mesure de la diversification du système, les circuits de même que
la gestion de l’argent public empruntant aujourd’hui des voies tout à fait inédites, notamment en s’articulant, voire
même se confondant avec ceux des finances privées. La coupure n’est plus aussi nette qu’elle apu l’être autrefois
entre secteur public et secteur privé. La recherche de l’efficacité, de la rapidité et de la souplessed’action par un
secteur public en butte aux impératifs contemporains, rend souvent illusoire, difficile ou gênante, l’application des
grands principes du droit financier pas trop liés à des conceptions politiques, économiques, voire même
philosophiques issues des Lumières. Et si, sur le fond, un tel idéal n’est pas à rejeter, les formes dans lesquelles il
peut se réaliser aujourd’hui ne peuvent demeurer celles qui furent instituées de la fin du XVIIIe jusqu’au XIXe,
malgré les aménagements ultérieurs qui leur ont été apportés.

Les classifications utilisées jusqu’alors apparaissent elles-mêmes insuffisantes pour rendre compte de la réalité des
finances publiques aujourd’hui. On pense notamment à celle qui distingue les finances publiques classiques, cellesde
« l’État-gendarme », des finances publiques « modernes », c’est-à-dire celles de l’État interventionniste. Or, dans la
mesure où nous ne sommes toujours pas sortis de la modernité, que par ailleurs la pensée des économistes libéraux
classiques est réhabilitée et que les théories interventionnistes sont parallèlement remises en cause, la pertinence
d’une telle distinction peut être mise en doute. On pourrait évidemment créer une troisième catégorie, celle des «
finances publiques post-modernes » mais celle-ci ne procèderait que d’un artifice facile, d’ailleurs non fondé dès lors
que, comme on l’a dit, la sortie de la modernité n’est effective ni dans les cadres depensée ni dans les pratiques.

Au demeurant, il n’est nul besoin de qualifier les finances publiques selon des périodes qui correspondent plus à
l’histoire des idées économiques qu’à celle de la science des finances publiques et qui, du fait des nombreux
glissements et emprunts qui se sont produits de part de d’autre, ne permettent pas de construire une grille de lecture
réellement efficace. On ajoutera que l’évolution des sociétés contemporaines oblige, par ailleurs à sortir d’une
logique formaliste de type binaire.

Document n° 4.
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Publication des services du ministère des finances français sur la politique budgétaire de 1952 à 1957 ; notes
et études documentaires, 1959, n° 2576, Documentation française.

Les doctrines classiques s’ordonnent autour d’une théorie générale, celle de l’État libéral selon laquelle l’initiative
privée est toujours supérieure à l’initiative publique et le mécanisme des prix en régime de libre concurrence fixe
le volume de la production au niveau le plus élevé et répartit les revenus dans les conditions les plus justes compte
tenu des facteurs de production dont on dispose et des choix opérées par les agents économiques. Elles ont dégagé
les trois grands principes qui dominent les finances classiques du dix-neuvième siècle ;
- l’Etat-gendarme (domaine limité de l’Etat) ;
- la neutralité des finances publiques (pas d’interventionnisme économique ou social par l’intermédiaire
des dépenses ou des recettes budgétaires) ;
- l’équilibre budgétaire.

Avec les ententes et les situations monopolistiques, la concurrence parfaite est devenue utopique. D’autre part, les
deux guerres totales du vingtième siècle, la gravité des crises économiques et les idées nouvelles en matière de
justice sociale et de progrès technique, ont contraint l’État à intervenir dans la vie économique du pays. Les
doctrines modernes critiquent les grands principes sur lesquels reposent les finances classiques.

L’entreprise privée n’est pas toujours supérieure à l’entreprise publique. Elle est défaillante souvent lorsque les
perspectives de profit sont trop faibles, trop lointaines ou trop aléatoires (la recherche technique et scientifique) ;
la concurrence détruit la liberté et conduit au monopole dans des activités vitales pour le pays (l’énergie, les
transports).
Sur le plan technique, les finances publiques ne peuvent pas être neutres, elles amputent certains revenus, elles en
augmentent d’autres ; elles favorisent directement ou indirectement certaines activités ; avec l’augmentation du
volume des dépenses publiques, une neutralité même volontaire des finances publiques devient illusoire. Mais,
prenant conscience des insuffisances de l’initiative privée et des injustices causées par les mécanismes de la libre
concurrence, certains ont réclamé l’intervention des pouvoirs publics en matière économique et sociale.
Les finances publiques ne peuvent être considérées isolément. Le problème fondamental n’est plus l’équilibre
comptable entre les recettes et les dépenses budgétaires, c’est celui de l’équilibre général de la vie économique et
sociale. Dans certaines circonstances, l’équilibre d’ensemble de l’économie nationale ne peut être obtenu qu’au
prix du déficit budgétaire qui constitue le moyen d’assurer le plein emploi des moyens de production et de lutter
contre le chômage ; c’est la théorie du déficit systématique.

DOCUMENT 5

Jean-François Picard : Finances publiques, Paris, Litec, pp. 28-29.

Le développement de l’interventionnisme économique a entraîné un profond changement du droit budgétaire :

construit à l’origine autour de la notion de budget, il a évolué peu à peu pour devenir le droit des lois de finances.
Cependant, le contenu même des lois de finances est resté très empirique et il n’existe toujours pas, à ce jour, de
critère de rattachement d’une opération au droit budgétaire ou, autrement dit, d’inscription dans une loi de finances.
A l’origine le droit budgétaire était le droit du budget de l’Etat qui était défini de la façon suivante par l’article 5
du décret du 31 mai 1862 : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses
annuelles de l’Etat ».
Le budget était donc à la fois un acte de prévision et d’autorisation ; il évaluait a priori les recettes et les dépenses
de l’année à venir ; il constituait une décision annuelle du Parlement autorisant le gouvernement à percevoir les
recettes à effectuer les dépenses. Il ne comportait aucune référence économique à une époque où il n’existait pas
de relations entre les finances publiques et la vie économique.
Le développement des activités de l’Etat et leur intégration dans la vie économique ne pouvait se satisfaire d’une
telle situation : les documents budgétaires devaient faire apparaître, non seulement, les comptes mais, également,
les objectifs économiques poursuivis par le gouvernement. C’est le décret-loi du 19 juin 1956 qui amorça ce
changement de la notion de budget en déclarant dans son article 1 : « le budget de l’État prévoit et autorise, en la
forme législative, les charges et les ressources de l’État. Il est arrêté par le Parlement dans la loi de finances qui
traduit les objectifs économiques et financiers du gouvernement ».
Cette définition tranche sur la précédente : elle affirme les liens qui unissent le droit budgétaire avec l’économie ;
d’ailleurs les termes employés le prouvent : on parle de charges et de ressources, ce qui ne signifie pas dépenses
et recettes (une charge n’est pas forcément une dépense ; c’est peut être, par exemple, un prêt.
C’est l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui a donné toute son importance à la notion des lois de finances et qui a
donc consacré le rôle prééminent de l’économie dans le droit budgétaire ; d’après son article 1 : « Les lois de
finances déterminent la nature le montant et l’affectation des charges et des ressources de l’État, compte tenu d’un
équilibre économique et financier qu’elles déterminent ». Elle affirme donc l’interdépendance entre le droit
budgétaire et l’économie.
Le terme lois de finances est employé au pluriel car il existe plusieurs lois de finances. D’après l’article 2 de
l’ordonnance de 1959 il existe trois types de lois de finances : la plus importante est évidemment la loi de finances
de l’année qui « prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat »
(avec ces idées d’autorisation et de prévision dans un cadre annuel, on retrouve ainsi, dans cette définition, la vieille
notion de budget adaptée au nouveau droit budgétaire). On trouve ensuite la loi de finances rectificative : elle
intervient en cours d’année pour modifier la détermination des charges et des ressources qui avaient été établies
initialement par la loi de finances de l’année. On trouve enfin la loi de règlement qui intervient après exécution
d’une loi de finances de l’année ; d’après l’article 2 in fine de l’ordonnance de 1959 elle « constate les résultats
financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances
de l’année complétée, le cas échéant, par ses lois de finances rectificatives ».
Cette liste n’est pas limitative ; il résulte en effet d’une décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1979,
rendue à propos de l’imbroglio budgétaire relatif à la loi de finances pour 1980, que la loi spéciale autorisant le
gouvernement à percevoir les recettes existantes jusqu’au vote de la loi de finances de l’année (Ord. 1959, art. 44-
2° ; infra, p. 98) bien que non reprise dans la liste de l’article 2 ci-dessus, constitue bien une loi de finances.
Et le budget ? Sa définition est reléguée à l’article 16 de l’ordonnance de 1959 ;
« Le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et
les charges permanentes de l’Etat ».
Il n’occupe donc plus qu’une place secondaire : c’est la partie comptable des lois de finances. La terminologie est,
à cet égard, on ne peut plus claire : la loi de finances détermine alors que le budget décrit.
Cette opposition budget-loi de finances ne se rencontre qu’au niveau de l’Etat : pour les autres personnes morales
de droit public, le terme budget a une tout autre signification.

Document n° 6
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Fonds monétaire international

Sénégal : Lettre d’intention, Mémorandum de politique économique et

financière, etProtocole d’accord technique
Paris, le 3 octobre 2007
Monsieur Rodrigo De Rato
Directeur général
Fonds monétaire international
Washington, D.C., 20431
Cher Monsieur De Rato,
1. L’aide mémoire, joint à ce courrier, présente les politiques économiques et financières du gouvernement du
Sénégal pour la période 2007-10. Le gouvernement demande que ces politiques, qui visent la stabilité
macroéconomique, la mise en place des bases nécessaires à une croissance soutenable, la réduction de la pauvreté
et l’approfondissement des réformes budgétaires et du secteur financier, soient soutenues par le Fonds monétaire
international (FMI) dans le cadre d’un Instrument de Soutien à la Politique Économique (ISPE) d’une durée de
trois ans.
2. Le gouvernement considère l’ISPE comme l’instrument approprié à l’heure actuelle pour maintenir un dialogue
étroit avec le FMI sur les politiques économiques et signaler auprès de la communauté internationale son
engagement à mener des politiques saines. Pour le gouvernement, un soutien du FMI dans le cadre de la FRPC ne
serait pas approprié dans la mesure où le Sénégal n’a pas besoin du concours financier du FMI. Le Sénégal a aussi
une longue tradition de stabilité macroéconomique. Bien que perturbée temporairement en 2006, le gouvernement
a pour objectif de la prolonger grâce à la mise en œuvre des politiques présentées dans l’aide mémoire ci-joint. Le
gouvernement est déterminé à respecter les délais de mise en œuvre du programme tels que prévus dans l’aide
mémoire, et à respecter le calendrier de revues semestrielles dans le cadre de l’ISPE.
3. Le gouvernement pense que les politiques et mesures présentées dans l’aide mémoire sont adéquates pour
atteindre les objectifs du programme soutenu par l’ISPE. En outre, étant donné le fort engagement du
gouvernement à atteindre ces objectifs, il prendra rapidement toute mesure additionnelle nécessaire à leur
réalisation. Le gouvernement consultera les services du Fonds monétaire, à sa propre initiative ou à la demande du
Directeur Général du FMI, avant l’adoption de ces mesures, ou en cas de modifications apportées aux politiques
contenues dans l’aide mémoire.
4. Le gouvernement fournira au FMI l’information que ces services pourraient demander sur les progrès réalisés
dans la mise en œuvre des politiques économiques et financières et l’atteinte des objectifs du programme.
5. Le gouvernement autorise le FMI à publier la présente lettre, l’aide mémoire ci-joint et le rapport des services
du FMI lié à la présente requête.
6. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Directeur général, l’expression de ma haute considération.
Abdoulaye Diop
Ministre de l’Économie et des Finances
Pièce jointe : Aide-mémoire sur les politiques économiques et financières du Sénégal.

Document n° 7
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LALUMIERE Pierre, Les finances publiques, Paris, Armand Colin, 1970, pp. 16 et s.

L’évolution des recettes et dépenses publiques, qui vient d’être décrite, a progressivement modifié les idées communément
admises sur le rôle du budget dans l’économie. On a pris conscience que les masses budgétaires par leur importance et leur
composition peuvent être un moyen d’action sur les secteurs de la vie économique et sociale de la nation. Alors que les
finances publiques du XIXe siècle avaient adopté une attitude d’abstention à l’égard de l’économique et du social, l’idée
d’une action du budget dans tous les domaines est, au contraire, largement acceptée actuellement.
La fonction essentielle de l’Etat a consisté au XIXe siècle, à assurer le maintien de l’ordre (conception de l’Etat-gendarme) ;
le budget était destiné à financer des charges publiques administratives (Police, Justice, Défense nationale) et à en répartir
le poids entre les contribuables par l’impôt. Les idées communément admises à cette époque et inspirés par la doctrine
 libérale, considéraient cet état de fait comme la meilleure solution possible : l’Etat devait être confiné dans des attributions
administratives. Lorsque le budget de l’Etat comprenait des dépenses économiques ou sociales (elles représentèrent parfois
un pourcentage important des dépenses totales), celles-ci étaient considérées comme un accident regrettable ou inévitable
qui ne devrait pas normalement se reproduire. Les idées dominantes finissaient par nier les réalités budgétaires les plus
évidentes.

Le caractère strictement administratif et comptable du budget se justifiait par des considérations économiques ; l’abstention
de l’Etat était considérée comme une condition indispensable au développement équilibré de l’économie, qui se réalisait
automatiquement grâce à des mécanismes naturels et spontanés. Sous l’influence des doctrines du libéralisme économique,
on considérait qu’il existait des « lois économiques » réglant les fonctions de l’économie et qu’aucune volonté humaine ou
étatique ne devait en contrarier le jeu naturel. C’était donc la recherche de son intérêt par chaque agent économique qui
assurait mécaniquement l’équilibre économique. L’Etat ne devait pas par une action intempestive, perturber cette harmonie
économique parfaite résultant de l’initiative individuelle privée.

Ces idées couramment admises entraînaient plusieurs conséquences sur le plan budgétaire. Le budget devait être d’un
montant aussi faible que possible ; les dépenses publiques étaient ramenées au minimum indispensable pour assurer la
marche des services administratifs essentiels ; les dépenses autres que celles-ci constituaient un gaspillage puisqu’elles
provoquaient un prélèvement supplémentaire de ressources sur les particuliers dont ceux-ci auraient fait meilleur usage (par
l’épargne et l’investissement). D’autre part, les gouvernements avaient l’obligation impérieuse d’équilibrer les dépenses et
les recettes publiques ; le déficit budgétaire qui obligeait l’Etat à émettre du papier-monnaie (donc à provoquer une inflation),
désorganisait le fonctionnement des mécanismes spontanés de l’économie. En définitive, ces idées dominantes reposaient
sur quelques postulats simples. La vocation de l’Etat consiste à administrer (c'est-à-dire à maintenir l’ordre intérieur) ; celui-
ci ne peut donc jamais avoir une activité de production. En ce dernier domaine, l’initiative privée manifeste une complète
supériorité sur l’action des collectivités publiques.

C’est certainement dans les années qui suivent la grande crise économique de 1929 que les idées relatives au rôle des finances
publiques se modifièrent radicalement. A l’abstention volontaire du XIXe siècle, se substitua la conception d’un Etat qui, au-
delà du maintien de l’ordre, intérieur) ; doit assurer le bien-être de la population (conception de l’Etat faustien). La dépression
économique avait, en effet, montré que l’initiative privée à laquelle les libéraux avaient fait une entière confiance, étaient
incapable d’assurer l’équilibre économique et social souhaitable. L’intervention directe de l’Etat est alors apparue comme la
seule solution capable de réaliser un développement équilibré de l’économie, puisque les mécanismes naturels ne pouvaient
pas y parvenir seuls. Comme il s’agissait d’un Etat capitaliste qui répugnait à intervenir au moyen d’une planification
autoritaire analogue à celle des pays socialistes, c’est finalement au moyen du budget de l’Etat que cette intervention s’est
réalisée. Progressivement, on a admis comme normale l’idée selon laquelle le développement harmonieux de l’économie
capitaliste ne peut résulter que d’une intervention de la puissance publique.

La prise de conscience du rôle actif dévolu aux finances publiques conduisit à l’élaboration d’une théorie interventionniste
qui bouleversa les conceptions financières traditionnelles. La dépense publique fut conçue comme un moyen d’intervention
sur les plans économiques et sociaux : si elles continuent à financer les charges administratives de l’Etat, elle doit également
servir à accroître la capacité de production de l’économie (dépenses publiques d’investissement) ou à redistribuer des revenus
à des catégories sociales défavorisées (dépenses publiques de transfert). L’impôt est également considéré comme un procédé
d’intervention au service de l’État ; s’il continue à assurer la couverture des dépenses publiques ou provoquer par incitation,
il doit également permettre une certaine égalisation des conditions sociales (amputation par l’impôt des gros revenus,
détaxation des catégories sociales défavorisées) ou provoquer par incitation le développement économique (exonération
d’activités rentables, surimposition d’agents économiques marginaux, etc.). Par l’utilisation judicieuse des dépenses et des
recettes, le budget de l’État devient un immense « filtre » qui prélève par l’impôt une partie du revenu national et qui le
redistribue par la dépense en considération d’objectifs économiques et sociaux. Il n’est pas jusqu’à la règle de l’équilibre
budgétaire qui ne soit abandonnée ; en période de dépression, le déficit budgétaire peut avoir un effet stimulant sur la
conjoncture économique en raison des liquidités monétaires distribuées aux agents économiques. Les mécanismes budgétaires
ne peuvent donc plus avoir comme au XIXe siècle pour objectif unique le financement des charges administratives de l’État,
ils deviennent des moyens perfectionnés d’intervention que la politique économique du gouvernement utilise pour atteindre
des objectifs.

Cette conception volontariste des finances publiques s’est imposée rapidement au niveau des cadres dirigeants de notre
économie, plus lentement au niveau de l’opinion publique qui restait attachée aux vieilles leçons du libéralisme économique.
Sa force de pénétration vient du fait qu’elle constitue la meilleure interprétation de la réalité économique et financière
contemporaine. Mais cette conception n’en demeure pas moins pour l’observateur impartial une idéologie, c'est-à-dire un
ensemble de croyances qui dictent la conduite des individus, et non un corps de vérités scientifiquement démontrées. On peut
considérer que cette idéologie moderne des finances publiques est devenue dominante et a provoqué l’effacement de la vieille
conception libérale. Pourtant, parmi les idées financières modernes, on constate la réapparition d’une nouvelle orthodoxie
financière qui, tout en tenant compte de l’évolution profonde qui s’est effectuée depuis 1950, réintroduit certains thèmes
hérités des finances publiques traditionnelles ; la croissance des dépenses publiques ne doit pas dépasser un certain rythme
afin de ne pas créer une pression inflationniste ; l’intervention par la dépense, ou par la recette doit être limitée aux seuls cas
jugés indispensables ; l’équilibre budgétaire doit être considéré comme une discipline que l’Etat s’impose à lui-même de son
action économique, etc. sous une forme renouvelée, il subsiste donc une idéologie financière d’inspiration libérale. Au cours
des dernières années, la politique économique et financière française s’est efforcée de revenir à une « neutralité » des finances
publiques, c'est-à-dire à un réaménagement des rapports de l’Etat et de l’économie caractérisés par une moindre intervention
de la puissance publique.
 Document n°8 :
---------------------
la politique budgétaire in les finances publiques et la reforme budgétaire, la documentation française,
Paris 2005. Cf. fiche TD n° 2 année académique 2008-2009

La politique budgétaire constitue, avec la politique monétaire, l’un des principaux leviers de la politique
économique de l’Etat. Elle consiste à utiliser certains instruments budgétaire (dépenses publiques, endettement
public prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique.
Jusqu’à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif d’assurer le
financement des services publics. Le volume des dépenses de l’Etat n’était alors pas considéré comme une variable
susceptible d’influencer le niveau d’activité de l’économie. L’analyse de l’économie britannique John Maynard
Keynes a modifié cette conception en soulignant l’impact de la politique budgétaire sur le niveau d’activité
économique d’in pays. Par conséquent, la plupart des pays développés ont mené depuis les années 1930 des
politiques de relance budgétaire lors des périodes de récession ou de moindre croissance. A compter de la crise
consécutives au choc pétrolier de 1973, les théoriciens néoclassiques ont cependant souligné les limites budgétaire
et, notamment, les effets néfastes des déficits et de la dette publique.

Les stabilisateurs budgétaires automatiques

Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l’activité économique,
c’est-a-dire d’atténuation des aléas de la conjoncture économique.
En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l’activité
économique (ex : les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires), certaines d’entre elles sont, en
revanche, mécaniquement liées à la conjoncture. C’est notamment le cas des dépenses d’indemnisation du chômage
ou des prestations s sociales versées sous condition de ressources, qui augmentent quant l’activité économique se
dégrade. On considère ainsi que l’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3,
autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la
croissance ralentit d’un point.
Lorsque l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrés de
recettes ralentissement mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire. Dès lors, le montant
des recettes fiscales diminue et le volume de dépenses publiques augmente. La détérioration de l’activité
économique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les
entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers. A
l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent
mécaniquement, tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande
intérieure.
Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnement comme des « stabilisateurs automatiques »
puisqu’elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique. Cependant, ce
mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient
pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense
publique en période de récession.
En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener une
politique budgétaire volontariste. Une telle politique consiste à soutenir l’activité économique à court terne, en
faisant jouer le « multiplicateur keynésien ». On appelle « multiplicateur keynésien » le mécanisme
macroéconomique mis en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privées par un
accroissement des dépenses publiques. En effet , une augmentation des dépenses publiques engendre des revenus
supplémentaires qui sont pour partie consommés, pour partie épargnés , et pour partie récupérés par les
administrations publique sous la forme d’impôts et de cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus
supplémentaires qui est consommées vient nourrir la demande intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières
peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois, et distribuer les revenus supplémentaires. Le
surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif (un effet multiplicateur qui stimule
d’autant plus l’activité économique que les revenus sont peu épargnés, peu imposés, et que la demande de
consommation s’adresse principalement aux entreprises nationales.
Les gouvernements peuvent également soutenir l’activité en réduisant les charges fiscales et donc en augmentant
le revenu des personnes privées. Cette politique stimule l’activité économique, mais dans une moindre proportion
que la dépense publique, car une partie de ce revenu supplémentaire est immédiatement épargnée par les ménages
et les entreprises.
Les limites de la politique budgétaire
Une politique budgétaire volontariste peut néanmoins avoir des effets défavorables sur l’activité économique. C’est
d’ailleurs en raison de ces effets défavorables qu’elle tend aujourd’hui à être de plus en plus critiquée.
- Ainsi, les besoins de financements liés à l’accroissement des dépenses provoquent généralement une
hausse des emprunts de l’Etat et, du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés capitaux,
des taux d’intérêts. Or, cette hausse des taux décourage une partie des achats des consommateurs financés
par l’emprunt, et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisantes au
regard du coût de financement par l’emprunt.
- De plus, la demande supplémentaire permise par l’augmentation des dépenses publiques doit s’adresser
en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l’ouverture croissante des économies, l’effet
du multiplicateur keynésien » s’est réduit au cours des dernières décennies et profite désormais davantage
aux producteurs étrangers.
- Par ailleurs, l’accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l’encours de dette publique et augmente
les charges futures de l’Etat. Or, plus un Etat est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle- ci
pèse d’autant plus sur son budget qu’un niveau de dette important entraîne des taux d’intérêts élevés
lorsque l’Etat veut contracter de nouveaux emprunts. A terme, le poids de la dette peut ainsi devenir
soutenable par rapport au niveau des recettes de l’Etat.
- En outre, les délais liés à la prise de décision politique font que les effets de la politique budgétaire peuvent
être inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques.
- De plus, certaines dépenses publiques sont particulièrement rigides, et dont, difficilement réversibles en
 cas de retournement de la conjoncture/
- Enfin, en théorie, les politiques budgétaires nationales demeurent le principal instrument pour faire face
à des chocs économiques ponctuels, car les gouvernements nationaux ne peuvent plus recourir à la
politique monétaire pour influer sur les variations de la conjoncture économique dans le cadre de l’Union
économique monétaire (UEM). Mais, en réalité, les contraintes fixées par le traité de Maastricht et le
pacte de stabilité et de croissance limitent l’utilisation de la politique budgétaire, en fixant un seuil
maximal de déficit des administrations publiques à 3% du PIB en cas de ralentissement de la croissance.
Cette mesure se justifie par la volonté d’éviter qu’un pays fasse porter les effets de sa politique budgétaire
(hausse des taux d’intérêts et du taux de change de l’euro) sur l’ensemble des pays de l’UEM ;
 SOUS- THEME II

Environnement du droit des finances publiques (LES

SOURCES DES FINANCES PUBLIQUES)

NOTE INTRODUCTIVE

La première source du droit financier est la Constitution entendue aujourd’hui au sens du texte etde la jurisprudence
constitutionnels. Aussi dans la Constitution du 26 août 1960, un titre spécial était-il réservé aux « lois de finances
» (Titre VII) et les dépenses devant être supportées par le budget de l’Etat2.
La Constitution est la source directe ou indirecte de toutes les compétences et procédures dans l’ordre financier.
En effet, les règles financières, qui étaient fixées traditionnellementdans les normes législatives, sont inscrites dans
le texte constitutionnel afin de leur conférer plus d’autorité. Ainsi, la Constitution détermine les autorités
compétentes, établie des procédures et fixe des règles de fond pour régir la matière financière. On assiste, de ce
fait, à une « financiarisation de la Constitution ».
Au Sénégal, les principes de transparence et de bonne gouvernance sont inscrits dans la Chartefondamentale depuis
la Constitution du 22 janvier 2001. La loi n°2016-10 du 5 avril 2016 portant révision de la constitution a renforcé
l’assise constitutionnelle des finances publiques en indiquant que le citoyen doit veiller à s’acquitter de ses
obligations fiscales et à contribuer à lutter contre la corruption et la concussion (Article 25 al3) et permet aux
commissions permanentes de l’Assemblée nationale d’entendre les directeurs généraux des établissements publics,
des sociétés nationales et des agences d’exécution (article 81). L’article 25 al.1 affirme que les ressources
naturelles appartiennent au peuple et doivent être gérées de façon transparente afin d’améliorer le bien-être des
populations.
Le texte constitutionnel est complété par des normes législatives notamment la loi organique relative aux lois de
finances. Ce texte est particulier et a, matériellement, une valeur constitutionnelle 3. La loiorganique relative aux
lois de finances prolonge la Constitution en ce qu’elle règlemente des matières qui auraient dû normalement figurer
dans la Charte fondamentale. Ainsi, elle définit l’objet des lois de finances, identifie leur contenu et détermine les
règles d’élaboration, d’adoption, d’exécution et de contrôle du budget. Il faut préciser que le droit financier
sénégalais est aujourd’hui régi par la loi organique n°2020-07du 26 février 2020 relative aux lois de finances qui
abroge et remplace la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances.
L’environnement des finances publiques est marqué ces dernières années par un double mouvement
d’internationalisation et de communautarisation de la matière. Cette internationalisation se manifeste par le fait
que les Etats doivent prendre en compte les exigences des institutions de Bretton Woods (Banque mondiale, FMI)
dans la détermination de leurs politiques budgétaires. Aussi les Etats ont-ils tendance à signer des conventions

2
Il s’agit, aux termes de l’article 55 de la Constitution, des dépenses de la présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du
Gouvernement et de la dette publique.
3
Ainsi, elle est intégrée dans le bloc de constitutionnalité dans certains Etats comme le Bénin et le Gabon.
multilatérales ou bilatérales notamment dans le domaine fiscal. S’agissant de la communautarisation du droit des
finances publiques, il faut relever que les Etats ont expressément abandonné leur souveraineté financière au profit
d’institutions supranationales (UEMOA, CEMAC…) qui produisent des règles directement applicables dans les
Etats membres.
Il faut ajouter à ces sources externes du droit financier, les normes non écrites telles que lajurisprudence et la coutume.
L’objectif de cette séance est de permettre aux étudiants de connaitre la variété des sources dudroit budgétaire ainsi
que les mutations qui les ont affectées.

I - BIBLIOGRAPHIE
a) Textes:
- Loi n° 2001-03 du 22 janvier 2001 portant constitution sénégalaise. JORS n° 5963 du 22 janvier2001 JORS
n°5963 du 22 janvier 2001, p.27 et s.
- Loi organique n° 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances, JORS du 10novembre
2001, p.661 et s.
- Loi organique n° 2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances, JORS n°6618 du samedi15 octobre
2011.
- Loi organique n°2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, JO n° 177 du 2 août2001,
p.12480.
- Traité du 24 juillet 1993 relatif à la Communauté Economique Des Etats de l’Afrique de l’Ouest,67 p.
- Traité du 10 janvier 1994 relatif à l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine, modifié
- Directive n° 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances du 16 décembre 1997 modifiée.
- Directive n° 06/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant règlement général sur lacomptabilité
publique
- Directive n° 06-2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances au sein del’UEMOA,
disponible en ligne sur www.uemoa.int
- Directive n° 07-2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Règlement général sur la
comptabilité publique au sein de l’UEMOA, disponible en ligne sur www.uemoa.int NB : Pour
les textes de l’UEMOA, cf. : http://www.uemoa.int/actes/Default.htm
Cf. aussi : http://www.financespubliques.com/sources.htm

b) Ouvrages généraux:

- Bernard Plagnet, Droit public, droit financier, droit fiscal, Tome 2, Paris, Sirey, 1989, p.3 à 5.
- Bouvier et autres, Finances publiques, 19e éd., LGDJ, Paris, 2020-2021.
- Gaudemet P.M., Finances publiques, Tome 1, 1989, Montchrestien, p.9 à 19.
- Raymond Muzellec et Matthieu Conan, Finances publiques, 16e éd., Dalloz, 2013, 748p.
 - Nguyen Chanh Tam, Finances publiques sénégalaises, l’Harmattan, 1990, p.6 à 9.
- Éric Oliva, Finances publiques (aide-mémoire), 3e éd., Dalloz, 2015, 675p.
- Philip Loic, Les fondements constitutionnels des finances publiques, Economica, 1995, 109p.

c) Thèses
- Bakhoum (M.), L’articulation du droit communautaire et des droits nationaux de la concurrence dansl’Union
économique et monétaire ouest africaine, thèse de l’Université de Lausanne, 2007.
- Diop (M.), Le pouvoir financier de l’UEMOA sur les Etats membres, Thèse de doctorat unique,UCAD,
Dakar, 2014, 487 p.
- Gueye (T.), L’incidence de l’UEMOA sur les finances publiques de ses Etats membres, Thèse, Paris, 2011, 484
p.
- Kébé (A.A.D), La répartition des compétences entre la loi et le règlement en matière fiscale, Thèsede doctorat
d’Etat, UCAD, Dakar, 2012, 448 p.
- Ouédraogo (S.), Les compétences nationales en matière fiscale et la communautarisation des règles dans
l’espace Ouest-africain, thèse pour le doctorat en droit public, Université de Bordeaux, novembre 2015, 650p.

II – DOCUMENTS
- Document n° 1 : Jean-François Picard : Finances publiques, Paris, Litec, p.4 à 9.
- Document n°2 : Dioukhané Abdourahmane, Les finances publiques dans l’UEMOA. Le budget du Sénégal, 2e éd.,
2021, p. 92-95 (Extrait)
- Document n°3: Directive n°06-2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances du 29 juin 2009
- Document n° 4 Hugues Rabault, La constitution financière de la France. Sources fondamentales du droit des
finances publiques, Harmattan, 2020, p. 29-30.

DOCUMENT N°1
-=-=-=-=-=-=-
Jean-François Picard : Finances publiques, Paris, Litec, p.4-9.

1- Le droit budgétaire trouve sa source essentiellement dans le droit écrit. Les sources non écrites n’endemeurent
pas moins importantes.

2- On peut dire que le droit budgétaire est inséparable de la démocratie et du régime parlementaire. C’etla Grande-
Bretagne qui est à l’origine du droit budgétaire moderne avec la Grande Charte de 1215 et leBill of Rights de 1688.

3- La Grande Charte, qui avait été imposée à Jean sans Terre par ses barons révoltés, pose le principe du
consentement à l’impôt qui est la raison d’être initiale des premières assemblées parlementaires :
« aucun revenu ne sera levé dans le royaume si ce n’est par le conseil commun du royaume ». Dès le début la
Couronne s’efforcera de violer ou de tourner cette règle du vote de l’impôt par les représentantsde la nation tandis
que ces derniers tentèrent d’étendre leurs pouvoirs aux dépens. Le conflit pris un tourparticulièrement aigu avec
Jacques1er et surtout son fils Charles 1er qui tenta de revenir sur les acquis de la Grande Charte ; le Parlement
réagit en n’accordant qu’une autorisation temporaire. Il fut dissout mais la nouvelle assemblée adopta la même
position. Nouvelle dissolution et troisième Parlement qui imposa au roi en 1628 la Pétition of Right qui complète
la Grande Charte en étendant l’autorisation parlementaire à toutes les recettes fiscales ; troisième dissolution et
quatrième Parlement qui renouvelales subsides accordés pour bien montrer leur caractère temporaire. Le conflit se
termina par l’exécutiondu roi en 1649 et le triomphe du Parlement qui imposa en 1688 à la nouvelle dynastie des
Hanovre troisprincipes fondamentaux du droit budgétaire : l’autorisation des recettes, l’autorisation des dépenses
ainsique le renouvellement périodique de ces autorisations.

4- Il faut noter tout de suite, car on l’ignore souvent, que l’autorisation de dépenses ne concernait que lesdépenses
militaires car le Bill of Rights avait proclamé l’illégalité d’une armée permanente en temps de paix sans le
consentement du Parlement ; toutes les dépenses civiles (la liste civile, c’est-à-dire les dépenses de la maison royale
et les dépenses des ministères civils) échappaient à la discussion parlementaire. Peu à peu les dépenses du
gouvernement civil furent examinées par le Parlement et ce n’est que depuis l’avènement de Victoria (1837) que
la liste civile se ramène aux seules dépenses de la maison royale.

5- La France connaissait également dès le Moyen Age le principe du consentement à l’impôt, qui se réalisait au
travers des Etats généraux. Cependant, à la différence de la Grande-Bretagne, la monarchiefut assez forte à partir
du XVIe siècle pour lever l’impôt de sa propre autorité et ne plus réunir les Etats
généraux après 1614. Le principe n’en subsistait pas moins dans les esprits et, notamment, chez les philosophes ;
aussi les cahiers de doléance de 1789 y faisaient-ils tous référence. Le consentement à l’impôt et son corollaire, la
discussion des dépenses publiques par les représentants des citoyens, furentdonc repris dans la déclaration des
droits de l’homme et du citoyen qui, à travers le préambule de la Constitution de 1946, fait partie de la Constitution
actuelle de la Ve République.

6- Les dispositions constitutionnelles relèvent de trois catégories.

Au niveau du préambule, la déclaration de 1789 contient deux articles relatifs au droit budgétaire ; l’article 14 pose
essentiellement le principe du consentement à l’impôt et à titre de conséquence celui d’autorisation des dépenses ;

7- « Tous les citoyens ont le droit de constater eux-mêmes, ou par leurs représentants, la nécessité de lacontribution
publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement
et la durée ».

8- Quant à l’article 15, il prévoit que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration » ; il pose donc un principe de comptabilité publique, celui de la responsabilité des ordonnateurs et
des comptables.

9- Au niveau du corps même du texte, la Constitution rappelle d’abord les principes du préambule : d’après l’article
34 la loi fixe les règles concernant « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrementdes impositions de toutes
natures » ; et les lois de finances « déterminent les ressources et les charges del’Etat » ; elle détermine ensuite les
modalités du vote de la loi de finances : d’après l’article 39 des lois de finances, qui résultent toujours de l’initiative
du gouvernement, sont d’abord soumises à l’Assemblée nationale ; c’est la prééminence traditionnelle de la
Chambre basse élue au suffrage universel direct ; d’après l’article 47 le Parlement dispose d’un délai maximum de
soixante-dix jours pour se prononcer, faute de quoi il peut être dessaisi et le gouvernement peut mettre le projet de
loi de finances en vigueurpar ordonnance ; elle limite enfin les initiatives parlementaires en matière financière :
c’est le fameux article 40 qui interdit aux parlementaires de diminuer les ressources et d’augmenter les charges.

10- Au niveau des mesures d’application, la Constitution prévoit que tant le contenu (art.34) que la procédure de
vote (art.47) des lois de finances doivent être explicités par une loi organique ; c’est l’ordonnance n°59-2 du 2
janvier 1959 prise en application de l’article 92 de la Constitution qui en tientlieu et qui déborde d’ailleurs le cadre
strict des lois de finances : elle est subdivisée en trois titres qui onttrait d’abord à la structure des lois de finances,
ensuite à leur contenu et enfin à leur présentation età leurvote ; mais on trouve à l’intérieur de ceux-ci diverses
dispositions relatives tant à la comptabilitéqu’à l’exécution et au contrôle des opérations budgétaires.

11- En principe, le droit budgétaire relève du domaine de la loi mais les interventions législatives sont limitées : on
peut citer, par exemple, la loi du 22 juin 1967 sur la Cour des comptes, l’article 78 de la loidu 29 janvier 1993 (loi
relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économiqueet des procédures publiques) qui
étend la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière aux élus locaux ou certaines dispositions des
lois de finances (dispositions fiscales fréquentes, autres dispositions plus exceptionnelles).
12- Les lois de finances votées par le Parlement ne sont pas, sauf en certaines de leurs dispositions, de véritables
sources du droit budgétaire ; elles sont l’expression du pouvoir budgétaire et de la répartition matérielle des
compétences : ce sont des « actes conditions » qui permettent au gouvernement d’effectuer les dépenses
correspondant à sa politique et au fonctionnement des pouvoirs publics.

13- Le pouvoir normatif d’origine réglementaire est exceptionnel ; il ne concerne que la comptabilité publique qui
n’est pas au nombre des matières que la Constitution réserve au législateur et trouve son illustration dans le décret
du 29 décembre 1962 portant (règlement général sur la comptabilité publique
».
14- Les traités ayant institué les Communautés européennes puis l’Union européenne ainsi que les règlesjuridique
auxquelles ils ont donné naissance, le droit dérivé, ne constituent qu’exceptionnellement des sources de droit
budgétaire ( ce qui ne signifie pas qu’ils n’ont aucune incidence sur le contenu même des lois de finances, infra, p.
70 et s.). On peut citer à cet égard deux exemples : l’autonomie financière des collectivités territoriales et le
financement des personnes publiques.
15- D’après l’article 1er de la directive n° 88-361 du 24 juin 1988, « les Etats membres suppriment les restrictions
aux mouvements de capitaux entre personnes résidant dans les Etats membres ». Or, l’annexe1 prévoit que cette
disposition s’applique aux « opérations effectuées par toute personne physique ou morale, compris les opérations
portant sur les avoirs ou engagements de Etats membres et des autres administrations ou organismes publics
16- La directive entrée en vigueur le 1er juillet 1990 entre en conflit avec l’article 15 de l’ordonnance du2 janvier
1959 qui stipule que « sauf dérogation admise par le ministre des Finances, les collectivités territoriales de la
République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités ». Malgré la
supériorité du droit communautaire sur le droit interne français, les collectivités territoriales continent de déposer
leurs fonds au Trésor ; il est vrai que ce dernier constitue pour eux plus qu’un banquier, au surplus gratuit.

17- L’article 104 du traité sur l’Union économique et monétaire interdit et ce avant même l’entrée en vigueur de
l’union monétaire à la future Banque centrale européenne ainsi qu’aux autres banques nationales « d’accorder des
découverts ou tout autre type de crédits » aux autorités publiques entenduesde la manière la plus large (il s’agit non
seulement de l’Etat lui-même mais également des « institutionslocales et des autres organismes ou entreprises
publics des Etats membres »). De plus, « l’acquisition directe (…) des instruments de leur dette leur est interdite
». Il s’agit d’assurer l’effectivité de la règle posée à l’article 104 A d’après laquelle « les mêmes autorités publiques
ne doivent pas bénéficier d’un accès privilégié aux institutions financières ». Reprises dans la loi du 4 août 1993
relative à la Banque de France (infra, p.185), ces dispositions ont conduit à la suppression des concours de cette
dernière auTrésor.

18- Il est à noter que le traité de Maastricht n’est pas une source de droit budgétaire en matière de déficitpublic défini
comme le besoin net de financement de l’ensemble des administrations publiques ; si, d’après l’article 104 C « Les
Etats membres évitent les déficits publics excessifs », le caractère excessifdu déficit ne saurait faire l’objet d’un
jugement de légalité mais reste soumis à l’appréciation discrétionnaire du Conseil sur recommandation de la
Commission (art.104C §6) et hors de tout contrôlede la Cour de Justice (art. 104 C§10).

19- Les sources non écrites procèdent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des juridictions financières
qui ont des portées très différentes.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel est intervenue pour interpréter tant la Constitution que l’ordonnance
de 1959 qui est d’ailleurs le seul texte organique s’imposant, d’après le Conseil, à la loi ordinaire ; or, on constate
que les grandes règles de cette dernière sont presque toujours « interprétées etappliquées à la lumière de deux
principes fondamentaux auxquels, manifestement, le juge constitutionnel entend accorder une place prééminente »
(L. Philip, Le droit constitutionnel des financespubliques : RFFP n°7/84, p. 142). Il s’agit :

- du respect de l’équilibre budgétaire : il ne signifie pas bien entendu l’égalité entre les recettes et les dépenses
mais la présentation et le vote d’un tableau faisant apparaître dépenses, recettes et solde éventuel. Dans la décision
du 24 décembre 1979 (RDP 1980, p. 1373) qui annule la loi de finances initiale pour 1980, le Conseil
constitutionnel fonde la nécessaire antériorité de l’adoption de la premièrepartie de la loi de finances sur celle de la
seconde partie sur le fait que l’article d’équilibre présente un caractère « fondamental ».Ce nécessaire respect de
l’équilibre a été souvent réaffirmé depuis (par exemple 29 décembre 1994 à propos de la réalité des recettes tirées
des privatisations) mais il faut bien
noter que l’appréciation de l’équilibre se fait moins à travers des données comptables qu’à travers la sincérité de ses « grandes
lignes » ;
- du droit de contrôle du Parlement : il se traduit par le souci du Conseil constitutionnel de faire respectertant la règle
de l’unité que celle de l’universalité budgétaire ; cette dernière soulevée d’office dans plusieurs décisions récentes,
« répond au double souci d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace
du Parlement » (décis. 29 déc. 1982 : Rec. P. 80). Il existe cependant un certain nombre d’exceptions admises par
le Conseil : affectation d’un impôt à un établissement public (versement de la CSG à la Caisse nationale des
allocations familiales, décis.28 déc.1990 : Rec. P. 58) et surtout – ce qui est critiquable – prélèvements sur recettes
(infra, p. 53 ; décis. 29 déc. 1982, préc.).

20- On peut également y ajouter, mais de façon plus exceptionnelle, la nécessité d’assurer la continuité de la vie
nationale : elle a permis de décider de la constitutionnalité de la loi spéciale autorisant le gouvernement à percevoir
les impôts existants dans le cadre de l’imbroglio budgétaire relatif à la loi de finances pour 1980 (décis. 30 déc.
1979, infra, p.98).

21- Deux juridictions financières contribuent à l’élaboration d’une partie du droit budgétaire étatique, celle relative
à l’exécution de la loi de finances et plus précisément celle concernant les responsabilités encourues par les agents
d’exécution.

22- La Cour des comptes est le juge des comptes et à travers ceux-ci des comptables ; sa jurisprudence abondante,
quoique peu connue, est à l’origine de plusieurs règles de la comptabilité publique comme celles relatives à :

- la responsabilité pécuniaire des comptables : à partir de l’arrêt Nicolle du 23 janvier 1906 la Cour des comptes a
élaboré une théorie de la responsabilité objective du comptable, indépendante de la responsabilité civile comme
de la responsabilité pénale

- la gestion de fait : à partir de l’arrêt Ville de Roubaix du 23 août 1834 la Cour des comptes a introduitl’idée qu’un
comptable de fait devait être soumis au même régime de responsabilité qu’un comptable patent : c’est la théorie de
la gestion de fait qui a été reprise par le législateur en 1963.

23- La Cour de discipline budgétaire et financière est le juge des ordonnateurs ou du moins de certains d’entre eux
; sa jurisprudence, quoique beaucoup plus limitée, n’en a pas moins contribué à l’éliminationde certains aspects du
droit budgétaire (causes d’exonération de responsabilité pour les ordonnateurs parexemple).

24- On peut ajouter pour terminer que la Cour des comptes contribue également de façon indirecte à la formation
du droit budgétaire : à côté de son rôle juridictionnel, elle joue également un rôle administratif qui l’amène à
collaborer avec le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ainsi qu’àprésenter des observations
sur la gestion budgétaire tant à l’intention des pouvoirs publics que de l’opinion publique. Son autorité donne un
poids considérable à celles-ci qui constituent souvent une source indirecte du droit budgétaire ; par exemple, c’est
à la suite des observations de la Cour des comptes que la loi du 3 juillet 1978 portant règlement du budget 1976 a
rendu obligatoire la publicationau journal officiel des textes réglementaires, pris en vertu de l’ordonnance du 2
 janvier 1959, réalisant des transferts, des virements, des répartitions ou des avances de crédits.

DOCUMENT N° 2
------------------
A. Dioukhané, Les finances publiques dans l’UEMOA. Le budget du Sénégal, 2e éd., 2021, p. 92-95 (Extrait)

Avec ces sources, appelées couramment sources communautaires, par référence au droit européen sur le modèle duquel
l’UEMOA est construite, on assiste à l’évolution la plus significative des sources des finances publiques. Par cette
« communautarisation » des sources, il y a un transfert de compétences nationales aux institutions communes, pour la
production de normes juridiques, afin de saisir la totalité des secteurs de l’intégration économique. Ces sources
communautaires peuvent être distinguées en deux grandes catégories, à savoir les sources conventionnelles et les sources non
conventionnelles. (…)
(…) Les sources conventionnelles sont formées du Traité et des actes additionnels, d’une part, des accords conclus par
l’UEMOA, d’autre part.
(…) Dans la hiérarchie des normes au sein de l’Union, après le Traité et les Actes additionnels qui sont de la compétence de
la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, viennent les sources non conventionnelles. Elles sont constituées des
actes émanant des autres organes de l’Union et forme ainsi ce qu’il est convenu d’appeler le « droit dérivé » de l’Union par
opposition au « droit originaire » formé du traité et des actes additionnels. Ces sources non conventionnelles sont formées
des actes du Conseil et de la Commission, d’une part, de la jurisprudence, essentiellement de la Cour de Justice, d’autre part.
En effet, la Cour des comptes de l’UEMOA, bien que considéré par le Traité comme un organe juridictionnel, ne s’est pas
vue assigner des compétences juridictionnelles par le Protocole n°1 qui ne lui consacre, d’ailleurs, que quatre articles contre
vingt-deux pour la Cour de Justice.

DOCUMENT N° 3

Directive n°06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances

Le Conseil des Ministres de l’UEMOA

Vu le Traité de l’UEMOA notamment en ses articles 16, 20, 21 et 67 ;

Vu la Déclaration de la Conférence des chefs d’Etat et de Gouvernement du 28 janvier 1999, sur le renforcement
de la convergence et l’accélération de la croissance économique dans les Etats membres de l’UEMOA

Vu la Directive n° 5-97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant lois de finances et ses modifications

Vu la Directive n° 01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des
finances publiques au sein de l’UEMOA.

Soucieux de la nécessité d’instaurer dans l’Union des règles permettant une gestiontransparente et
rigoureuse des finances publiques en vue de conforter la croissance économique
;

Convaincu que l’harmonisation du cadre juridique des finances publiques est indispensable à l’exercice de la
surveillance multilatérale des politiques budgétaires nationales ;

Sur proposition de la Commission,

Après avis du Comité des Experts statutaires, en date du 19 juin 2009,

EDICTE LA PRESENTE DIRECTIVE :

 DOCUMENT N° 4
Hugues Rabault, La constitution financière de la France. Sources fondamentales du droit des finances
publiques, Harmattan, 2020, p. 29-30.

Les sources essentielles du droit des finances publiques français sont indiscutablement la loi organique n°2001-692
du 1er août 2001 relatives aux lois de finances (LOLF) et le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique. Ces sources puisent certes un fondement de légitimité dans des textes à valeur
constitutionnelle. L’hypothèse que nous défendons est cependant que la véritable structure du droit des finances
publiques, la constitution financière, ne réside que partiellement dans la Constitution. Une part de la constitution
financière relève de textes techniques qui sont même, dans la hiérarchie des normes, très éloignés de la constitution
elle-même, notamment le décret précité de 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
Quant à la Déclaration de 1789, c’est l’article 14 qui doit attirer l’attention en ce qu’il pose le principe du contrôle
démocratique sur les finances publiques. Cette disposition peut être considérée comme la clef de voûte de l’ensemble du droit
financier public. Son effet se fait sentir jusque dans le détail du droit budgétaire et de la comptabilité publique. L’article 14
pose le principe du contrôle parlementaire sur les finances publiques. La disposition précise que les « représentants » et les
citoyens par leur intermédiaire ne se contentent pas seulement de « constater (…) la nécessité de la contribution publique »
mais sont en droit d’ « en suivre l’emploi », ce qui sous-entend le contrôle non seulement des recettes mais aussi des dépenses.
La disposition montre cependant clairement, ce qu’atteste aussi l’histoire des institutions, que le droit budgétaire, dont l’objet
privilégié est le contrôle des dépenses publiques, procède de l’idée de consentement à l’impôt. (…)
L’article 15 de la Déclaration de 1789 en vertu duquel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration » est souvent évoqué comme fondement de légitimité des divers mécanismes de la responsabilité financière
des ordonnateurs et des comptables. Cette disposition est de surcroît interprétable comme le fondement constitutionnel de la
comptabilité publique en tant que telle, et même du droit budgétaire dans le sens où celui-ci n’était à l’origine qu’une part de
la comptabilité publique. (…) Le lien entre l’article 15 et le droit public financier apparaît comme une construction
rétrospective, douteuse d’un point de vue chronologique, mais susceptible d’un sens juridique. L’article 15 de la Déclaration
de 1789 semble ainsi le fondement du contrôle portant sur l’exécution, sur la dernière phase du processus budgétaire des
quatre temps alternés, qui consistent, comme il a été vu, en l’élaboration du budget par le gouvernement, son vote par le
parlement, son exécution par le gouvernement, le contrôle sur l’exécution par le parlement. « Demander compte à tout agent
public de son administration » revient aujourd’hui à contrôler le respect par l’exécutif de l’autorisation budgétaire.

III- EXERCICES

GROUPES DU JEUDI

Relevez et discutez les idées clefs du document n° 7, LALUMIERE Pierre, Les finances publiques, Paris, Armand Colin,
1970, pp. 16 et s.

GROUPES DU VENDREDI
Les sources internes du droit des finances publiques.
2
3
4