La Revue Africaine des Sciences Administrative, Juridique et Politique

L’URGENCE EN MATIÈRE DE RÉFÉRÉ-SUSPENSION DANS LE CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF BURKINABÈ

OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas Wendpanga

Pour citer cet article : OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas Wendpanga, « L’urgence en matière de
référé-suspension dans le contentieux administratif burkinabè. » ? A propos de la célébration des
obsèques de la Charte des Nations Unies en Ukraine et à Gaza », Vénégré : La Revue Africaine des
Sciences Administrative, Juridique et Politique, mai 2025, pp. 1-35.

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L’urgence en matière de référé-suspension dans le contentieux administratif burkinabè

Par

OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas Wendpanga

Maître-Assistant de Droit public, Université Nazi Boni (Burkina Faso)

Résumé: Le référé-suspension a, à l’instar d’autres types de référé, été introduit au Burkina

Faso en 2016, avec l’adoption de nouvelles lois relatives aux juridictions administratives. Il
constitue le type de référé le plus sollicité par les justiciables. Ayant pour fonction d’obtenir la
suspension de l’exécution d’une décision administrative, son admission est soumise à deux
conditions: le doute sérieux sur la légalité de l’acte querellé, et l’urgence. Cette deuxième
condition mentionnée, fait l’objet de la présente réflexion. Elle vise à déterminer les contours
du critère de l’urgence en matière de référé-suspension, selon le juge administratif burkinabè.

Mots clés : Référé-suspension- Urgence- Contentieux administratif burkinabè.

INTRODUCTION

« Une bonne administration de la justice implique parfois de prendre des mesures

provisoires, tenant compte de l’urgence de la situation du requérant et des risques qu’une
réponse juridictionnelle trop tardive ne présente plus qu’un intérêt théorique »1. Il est donc
nécessaire d’établir des procédures spéciales dans le contentieux afin que « l’illicite ne
s’installe et ne perdure par le seul effet du temps qui s’écoule ou de la procédure qui

1
Guillaume PROTIERE, Fiches de droit administratif, Paris, Ellipses, 2018, p. 245.
Selon aussi René CHAPUS, « Le signe extérieur d’une bonne justice, c’est l’excellence de ses procédures
d’urgence » : René CHAPUS, Rapport de synthèse in CNRS et IFSA, Actes du colloque du trentième anniversaire
des tribunaux administratifs, CNRS, 1986, p. 338.

1
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s’éternise »2. L’écho de cette préoccupation résonne en droit administratif à travers le référé3,
dont l’une des variantes, le référé-suspension4, fera l’objet de cette réflexion. Celle-ci portera
précisément sur l’urgence en matière de référé-suspension dans le contentieux administratif
burkinabè, thème dont nous évoquerons en prélude les aspects définitionnels.
Le référé peut être appréhendé comme « une voie de recours juridictionnel parallèle et
distincte d’un recours principal au fond, permettant au juge d’intervenir préventivement et dans
l’attente du jugement au fond, afin d’ordonner, par des décisions portant le nom d’ordonnances,
les mesures nécessaires pour ménager l’avenir, pouvant notamment consister (…) en des
injonctions de faire ou de ne pas faire »5. C’est en résumé « une procédure qui permet au juge
d’ordonner « toutes mesures utiles sans faire préjudice au principal » »6. Présentes également
en droit international, ces procédures d’urgence conduisent à l’indication de « mesures
conservatoires » devant la Cour internationale de Justice7, ou de « mesures provisoires » devant
la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples8, la Cour de justice de la CEDEAO9 et
de l’UEMOA10. Les termes « mesures conservatoires » ou « provisoires » permettent

2
Pierre DRAI, « Quelques observations sur le décret n°87-434 du 17 juin 1987 : Pour un juge qui toujours décide
… », La Gazette du Palais, 1987, tome 2, p. 512.
3
Voir article 48 de la loi n°011-2016/AN portant création, composition, attributions, fonctionnement des tribunaux
administratifs et procédure applicable devant eux, du Burkina Faso (ci-après loi relative aux tribunaux
administratifs burkinabè).
Mouhamadou Moustapha AIDARA, « Référé administratif et unité de juridiction au Sénégal », Revue Afrilex,
2019; Amet NDIAYE, « Le référé administratif en Afrique », Revue Afrilex, 2018 ; Pierre ESTOUP, La pratique
des procédures rapides : référés, ordonnances sur requêtes, procédures d’injonction, Paris, Litec, 1998.
4
Selon l’article 49 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè, « Lorsqu’une décision administrative,
même de rejet, dont le contentieux relève de la compétence du tribunal administratif, fait l’objet d’une requête en
annulation ou en reformation, le président du tribunal ou le juge délégué peut ordonner la suspension de
l’exécution de cette décision lorsque l’urgence le justifie et qu’il existe un doute sérieux quant à la légalité de
ladite décision ».
5
Benoît PLESSIX, Droit administratif général, Paris, LexisNexis, 2022 p. 1503.
6
Demba SY, Droit administratif, Dakar, L’Harmattan, 2021, p. 176.
Voir aussi Joseph OWONA, Contentieux administratif de la République du Cameroun, Paris, L’Harmattan, 2011,
p. 107; Botakile BATANGA, Précis du contentieux administratif congolais, tome 2, Louvain-la-Neuve,
L’Harmattan, 2017, p. 217.
7
Article 41 du Statut de la CIJ et articles 73, 74 et 75 du Règlement de la CIJ. Voir par exemple, Immunités et
procédures pénales (Guinée équatoriale c. France), mesures conservatoires, ordonnance du 7 décembre 2016,
C.I.J. Recueil 2016, p. 1148 ; Activités armées sur le territoire du Congo (nouvelle requête : 2002) (République
démocratique du Congo c. Rwanda), mesures conservatoires, ordonnance du 10 juillet 2002, C.I.J. Recueil 2002,
p. 249.
8
Article 27, al. 2 du Protocole relatif à la Charte africaine portant sur la création d’une Cour africaine des droits
de l’homme et des peuples, et article 51 du Règlement de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples.
Samson Mwin Sôg Mè DABIRE, « Les ordonnances de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples
en indication de mesures provisoires dans les affaires Sébastien Ajavon c. Bénin et Guillaume et autres c. Côte
d’Ivoire : souplesse ou aventure ? », Annuaire africain des droits de l’homme, 2020, n°4, pp. 476-496.
9
Article 79 al. 1 du Règlement de la Cour de justice de la CEDEAO.
10
Article 72 du Règlement n°1/96/CM portant Règlement des procédures de la Cour de Justice de l’UEMOA.
Robert YOUGBARE, « De Bamako à Niamey : un volte-face du juge de l’urgence de l’UEMOA. Quelques
réflexions suscitées par l’ordonnance n°47/2023/CS de la Cour de justice de l’UEMOA du 16 novembre 2023 »,
Afrilex, 2024.

2
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davantage de cerner l’objet du référé : obtenir du juge une décision accélérée, provisoire11,
ayant pour but de sauvegarder les intérêts du requérant, avant la tenue du jugement au fond12.
L’ordonnance de référé, laquelle est rendue par un juge unique13, ne revêt pas l’autorité de la
chose jugée14, mais a un caractère exécutoire et obligatoire15. Ces traits communs au référé
n’oblitèrent toutefois pas son caractère protéiforme. La loi burkinabè relative aux tribunaux
administratifs par exemple, cite les types suivants : le référé-liberté ou injonction16, le référé
conservatoire ou mesures utiles17, le référé-provision ou expertise18, le référé-constat19, le
référé-instruction20, et le référé-suspension21 déjà évoqué. Celui-ci peut être défini comme une
« mesure par laquelle on demande au juge de suspendre une décision, que l’on a par ailleurs
attaquée »22, « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en
l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à sa légalité »23. L’urgence24, qui en ressort

11
Voir l’article 48 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè. Voir aussi en droit béninois, l’article
839 de la loi n° 2008-07 du 28 février 2011 portant Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative
et des comptes; au Sénégal, l’article 83 de la loi organique n°2017-09 du 17 janvier 2017 sur la Cour suprême.
La mesure provisoire peut être définie comme une « décision qui, sans prendre parti sur le fond, permet de
suspendre une action ou une opération dans l’attente de la décision du juge du fond » (Tribunal administratif de
Bobo-Dioulasso, Ordonnance de référé n°006/2020, Bayala Jean Bosco et 55 autres c/ Etat burkinabè).
Serge DAËL, Contentieux administratif, Paris, PUF, 2006, p. 254.
12
Les procédures qui conduisent le juge à statuer sur le fond « n’ont de référé que le nom ». Olivier LE BOT, Le
Guide des référés administratifs et des autres procédures d’urgence devant le juge administratif, Paris, Dalloz,
2022, p. 4. L’auteur cite en droit français les exemples du référé audiovisuel et du référé précontractuel.
Le référé peut toutefois se substituer au contentieux du fond si le litige est épuisé par la décision du juge des
référés. Voir toujours Olivier LE BOT, op. cit., pp. 12-13.
13
L’urgence de la requête en référé, requiert ainsi que son examen fasse exception au principe de la collégialité.
Voir article 48 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
Au Mali toutefois, le référé peut être rendu en collégialité en « cas de difficultés sérieuses » (article 32. al. 2 de la
loi n° 2018-031 du 12 juin 2018 portant organisation et fonctionnement des Tribunaux administratifs). Il en est de
même en France (voir article L. 522-1 du Code de Justice administrative).
14
Tribunal administratif de Bobo-Dioulasso, Ordonnance de référé n°006/2020, Bayala Jean Bosco et 55 autres
c/ Etat burkinabè ; Benoît PLESSIX, op. cit., p. 1505.
Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinabè, Ouagadougou, PADEG, 2006, p. 381.
Il convient de reconnaître à l’ordonnance de référé, l’autorité de la chose jugée au provisoire. Certains auteurs
préfèrent toutefois l’expression d’autorité de la chose ordonnée. Voir Olivier LE BOT, op. cit., pp. 101-102 ; Paul
CASSIA, « L’autorité de la chose ordonnée en référé », Semaine juridique, 2004, n°40.
15
Conseil d’État français, sect., 5 novembre 2003, Ass. de protection des animaux sauvages.
16
Article 51 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
17
Article 52 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
18
Article 53 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
19
Article 54 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
20
Ibid.
21
Articles 49 et 50 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
22
Demba SY, op. cit., p. 178.
Lorsque le requérant ne soumet pas une demande en annulation, sa demande en référé-suspension est déclarée
irrecevable: Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°023 du 05/03/2018, BALLE Dominique c/
l’État burkinabè.
23
Mattias GUYOMAR, Bertrand SEILLER, Contentieux administratif, Paris, Dalloz, 2014, p. 186.
Voir l’article 49 in fine de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
24
Bernard-Raymond GUIMDO DONGMO, Le juge administratif camerounais et l’urgence. Recherches sur la
place de l’urgence dans le contentieux administratif camerounais, Thèse de doctorat en droit public, Université
de Yaoundé II, 2004. Frier, L’urgence, Paris, LGDJ, 1987.

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comme une des conditions d’obtention du référé-suspension, peut revêtir une autre portée.
Patrice Chrétien note à ce propos que le terme « n’est (…) pas univoque et l’on pourrait
sûrement tout autant parler au pluriel de notions d’urgence. En lui se mélangent deux sens très
différents, ayant chacun leur propre objet et désignant finalement deux grands domaines de
l’urgence : d’abord, celui qui vise tous les aspects de la procédure mise en œuvre précisément
par « le juge des référés statuant en urgence » ; ensuite, celui qui constitue l’une des conditions
d’intervention de ce même juge. Les deux sont liés »25. L’une ou l’autre des significations laisse
entrevoir la raison pour laquelle le juge des référés est appelé « juge de l’urgence »26, l’urgence
considérée comme l’âme du référé27, ou la rapidité comme l’essence du référé28. En tant que
critère d’octroi du référé-suspension, l’urgence est considérée, de « jurisprudence
constante »29, « comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie ou porte atteinte, de
manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux
intérêts qu’il entend défendre »30. C’est cette déclinaison de l’urgence qui nous intéressera
principalement dans le cadre de cette étude, celle qui justifie la suspension d’une décision
administrative31. Cet objectif pouvait être également atteint par le sursis à exécution32, défini

25
Patrice CHRETIEN, « La notion d’urgence », RFDA, 2007, pp. 38-44, à la p. 38.
26
Jacques VUITTON, Xavier VUITTON, Les référés, Paris, Litec, 2006, p. 11.
27
Jean-Marie AUBY et Roland DRAGO, Traité de contentieux administratif, Paris, LGDJ, Tome 2, 2e éd., 1975,
p. 48.
28
Pierre ESTOUP, op. cit., p. 28.
29
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°070 du 17 septembre 2019, DABIRE Wagnogmé c/ l’État du Burkina
Faso.
30
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°063-2 du 20 mai 2022, BELEM Issaka et cinq autres c/ L’État
burkinabè; Cour suprême du Sénégal, ordonnance de référé n° 06 du 18 mai 2017, L’Agence DEKMANN
IMMOBILIERS SUAR c/ Le Chef du Bureau des Domaines de Rufisque, affaire n° J/032/RG/17 du 31/01/17.
La jurisprudence burkinabè indique parfois que cette définition est inspirée de l’affaire CE français, 19 janvier
2001, Confédération nationale des radios libres. Voir Conseil d’État, Ordonnance de référé n°06-1/2022-2023 du
17 mars 2023, KOSSE Gnagré c/ l’État burkinabè.
31
L’urgence ainsi établie ne constitue pas intrinsèquement une condition sine qua non d’intervention du juge pour
tous les types de référés (voir Nelly ACH, « Les moyens dans les procédures d’urgence », Civitas Europa, 2020,
n°44, pp. 27-38, à la p. 27 ; Jean BARTHELEMY, « Les référés non subordonnés à la condition d’urgence »,
RFDA, mars-avril 2002, n°2, pp. 272-278). La loi organisant les tribunaux administratifs au Burkina Faso évoque
ainsi expressément l’idée d’urgence pour certains d’entre eux, (les référés suspension, liberté, mesures-utiles sont
ainsi justifiés par l’urgence, voir respectivement les articles 49, 51 et 52 de la loi portant organisation des tribunaux
administratifs au Burkina Faso), alors qu’elle énonce également que pour d’autres, il n’est pas « besoin de justifier
de l’urgence » ( voir les articles 53 et 54 de la loi portant organisation des tribunaux administratifs au Burkina
Faso relatifs aux référés provision, constat et instruction). Cependant, même s’ils ne sont pas tous conditionnés
par l’existence d’une urgence dans le chef des requérants, les référés constituent en eux-mêmes une procédure
d’urgence, par la célérité exceptionnelle avec laquelle les ordonnances de référé doivent être prises. La législation
burkinabè accorde un mois au juge pour statuer sur toutes les requêtes en référé (article 55 de la loi relative aux
tribunaux administratifs), alors qu’aucun délai n’est fixé pour les autres types de requête.
32
Ahmed Tidjani BA, op. cit., pp. 345 et ss; Alioune SALL, « Le sursis à exécution des décisions administratives
dans la jurisprudence sénégalaise », Revue internationale de droit africain EDJA, n°36, juillet-août-septembre
2010, p. 10.
Il convient de relever que le sursis à exécution ne peut être obtenu par la voie du référé.
Cour suprême de Côte d’Ivoire, le président de la chambre administrative, ordonnance de référé n°5 du 10 mars
2016, Sotel-CI / Société Richbon, requête n°2015-642 réf du 10 décembre 2015.

4
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comme une procédure par laquelle « l’administré peut arguer de moyens sérieux dans une
situation où le préjudice qu’il encourt est irréparable, afin d’obtenir du juge la suspension d’une
décision administrative »33. En dépit de leur confusion persistante34 par la jurisprudence
africaine35, le référé-suspension est à distinguer du sursis à exécution sur de multiples points.
Au « moyen sérieux » du sursis36, s’est substitué le « doute sérieux » du référé-suspension37.
La condition du préjudice irréparable38 ou difficilement réparable du sursis, excluant
généralement les préjudices purement financiers39, a elle, été remplacée dans le référé-
suspension par l’urgence, laquelle se contente désormais de l’existence d’un préjudice grave et
immédiat40. Par ailleurs, alors que le sursis à exécution ne pouvait être dirigé contre une
décision de rejet ou de refus41, le référé-suspension, lui, peut aboutir à la suspension d’une telle

33
Mouhamadou Moustapha AIDARA, op. cit., p. 1.
Article 22, al. 2 de la loi n°21/95/ADP du 16 mai 1995, portant création, organisation et fonctionnement des
tribunaux administratifs au Burkina Faso
Voir aussi Cour suprême du Cameroun, chambre administrative, ordonnance de référé n°13/OR/2009 du 17 juillet
2009, Collectivité MVOG Ella c/ Etat du Cameroun, pp. 575-576.
34
Ameth NDIAYE, op. cit., p. 18.
35
Dans l’ordonnance n°015-1 du 19/06/2019 rendue par le tribunal administratif de Ouagadougou dans le cadre
de l’affaire OUEDRAOGO Zoéyandé Joachim c/ Commune rurale de Koubri, l’on peut lire vu la « requête aux
fins de sursis à exécution d’un acte administratif ». Le requérant sollicitait pourtant la suspension d’une décision
sur le fondement d’un référé.
Voir aussi, Cour suprême du Cameroun, le conseiller à la chambre administrative chargé des actions en référé et
des demandes de sursis à exécution, ordonnance de référé n°03 du 29 janvier 2010, Association des commerçants
du Marché Central de Douala c/ Etat du Cameroun (Préfecture du département du Wouri) in Célestin KEUTCHA
TCHAPNGA (dir.), Les grandes décisions annotées de la juridiction administrative du Cameroun, p. 574.
36
Le moyen sérieux, autrement qualifié de moyen « imparable » par la doctrine, conduisait à un examen poussé
et approfondi de la requête, au contraire du doute sérieux, qui se satisfait d’un examen prima facie. Mathias
GUYOMAR, Pierre COLIN, « Les conditions de mise en œuvre du référé-suspension », AJDA, 2001, p. 150.
37
Voir article 49 de la loi de 2016 relative aux tribunaux administratifs burkinabè et l’article 22 de l’ancienne loi
de 1995 n°21/95/ADP portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs.
38
Article 166 de l’ordonnance du 26 août 1991, repris par l’article 36 de la loi 23 mai 2000 sur le Conseil d’État :
« Le sursis à exécution ne peut être accordé que si les moyens invoqués paraissent sérieux et si le préjudice encouru
par le requérant est irréparable ». Voir aussi l’article 22, al. 2 de la loi n°21/95/ADP du 16 mai 1995, portant
création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs au Burkina Faso
39
Voir Mathias GUYOMAR, Pierre COLIN, op. cit., les auteurs considérant que le juge administratif semblait
s’inspirer de l’adage « Plaie d’argent n’est pas mortelle », pour ne pas prononcer le sursis à une demande de
nature pécuniaire, sauf dans le cas où « la ruine est au rendez-vous » selon les termes toujours rapportés par les
auteurs, du Commissaire de gouvernement Laurent TOUVET.
40
Par exemple en droit français, le juge n’accordait pas le sursis « pour les décisions à conséquences seulement
pécuniaires puisqu’il était toujours possible, in fine, de verser cette compensation. Au contraire, la jurisprudence
admet désormais que l’urgence peut justifier la suspension d’une telle décision alors même qu’en « cas
d’annulation, ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire » (CE français, 19 janvier 2001,
Confédération nationale des radios libres). Cette jurisprudence a inspiré celle burkinabè qui la cite parfois. Voir
par exemple Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°024/17 du 23 août 2017, OUATTARA
Aboudramane et autres c/ l’État burkinabè.
41
Conseil d’État français, ass., 23 janvier 1970, ministre d’Etat chargé des affaires sociales c/ Amoros et autres.
Voir cependant, à titre de revirement quelque temps avant l’entrée en vigueur du référé-suspension en France:
Conseil d’État français, sect., 20 décembre 2000, Ouatah, req. n°206745.

5
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décision négative42. L’on peut ainsi constater un réel assouplissement des conditions du référé-
suspension43, par rapport à la « restrictive procédure du sursis à exécution»44, laquelle
aboutissait rarement à la suspension d’une décision administrative. Salif Yonaba le confirme,
en révélant que le sursis à exécution n’a été accordé que cinq fois en cinquante ans, dans le
contentieux administratif burkinabè45, cadre dans lequel s’inscrit cette étude. Le contentieux
administratif de manière générale, « désigne les litiges qui peuvent naître de l’activité des
administrations publiques ainsi que les procédés qui permettent de résoudre ces litiges »46. Il
peut être aussi appréhendé stricto sensu comme « l’ensemble des règles applicables à la
solution juridictionnelle des litiges soulevés par l’activité administrative, lorsque celle-ci est
portée devant le juge administratif »47. Cette dernière définition sera retenue en raison du choix
de nous intéresser spécifiquement aux décisions du juge administratif dans le domaine du
référé-suspension, le plus sollicité des référés par le justiciable au Burkina Faso48. La
jurisprudence burkinabè en la matière sera mise en exergue, par le biais de sa perception de
l’urgence, « essence et raison d’être » du référé-suspension49, condition à propos de laquelle le
juge a davantage « l’occasion de développer sa créativité »50. À titre de droit comparé, nous
nous référerons également à la pratique d’autres États, notamment d’Afrique noire
francophone, et de la France, État duquel la pratique du référé administratif trouve son
inspiration51.

42
L’article 49 de la loi relative aux tribunaux administratifs précise qu’une décision administrative « même de
rejet », peut faire l’objet d’une suspension.
René CHAPUS, Droit du contentieux admnistratif, Paris, Montchrestien, 2004, p. 1317.
43
Nelly ACH, op. cit., p. 31 ; Jacqueline MORAND-DEVILLER, Pierre BOURDON et Florian POULET, Droit
administratif, LGDJ, Paris, 2017, p. 788.
Si « le sursis était l’antichambre d’une annulation presque annoncée et s’adossait à une critique solidement étayée
(…) la suspension apparait davantage comme une précaution contre l’acte approximatif et mal assuré »
(Professeur Pacteau, cité par Pierre-Olivier CAILLE, Le contentieux administratif, 1. Le juge administratif et les
recours, La documentation française, Documents d’études, n°2.09, p. 46.
44
René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op. cit. , p. 1284.
45
Salif YONABA, Droit et pratique du contentieux administratif burkinabè : de l’indépendance à nos jours,
Ouagadougou, Presses universitaires de Ouagadougou, 2020, p. 134.
46
Ahmed Tidjani BA, op. cit., p. 5
47
Ibid., p. 2.
48
Sans avoir procédé à une étude statistique précise, l’examen des ordonnances rendues en matière de référé
permet de remarquer aisément la prévalence du référé-suspension. Dans ce domaine, le Burkina Faso ne constitue
pas une exception, dans la mesure où le référé-suspension est aussi le plus sollicité dans d’autres pays comme la
France. Voir Olivier LE BOT, op. cit., p. 11.
49
Ibid., p. 152.
50
Serge DAËL, op. cit., p. 259.
51
Les dispositions relatives au référé en droit administratif burkinabè sont inspirées de la loi française n°2000-
597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions admnistratives.
Salif YONABA, op. cit., p. 132.

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S’agissant spécifiquement du Burkina Faso, le référé-suspension y est régi par les lois
relatives aux différentes juridictions administratives : les tribunaux administratifs52, les cours
administratives d’appel53 et le Conseil d’État54. Le législateur burkinabè a toutefois été
laconique dans la détermination des conditions et moyens des référés, et plus précisément de
l’urgence en matière de référé-suspension, offrant au juge, la fonction d’en préciser
progressivement la portée depuis leur toute récente institution.
En effet, le référé-suspension et les autres types de référé n’ont été introduits dans la
pratique judiciaire administrative au Burkina Faso qu’à partir de 2016, avec l’adoption des
nouvelles lois relatives aux juridictions administratives sus-citées55.
Cette mini-révolution a contribué à mieux protéger les justiciables, car le référé traduit
l’idée d’une plus grande considération des intérêts des citoyens, face à la machine
administrative et à ses différents privilèges56. En raison de ces puissants leviers juridiques dont
dispose l’administration, l’administré apparaît à son égard comme David face à Goliath.
Toutefois, il peut désormais trouver dans le référé-suspension notamment, un rempart contre
l’omnipotence de l’administration, en ce que cette procédure permet de mettre en échec le
privilège du préalable57, et le caractère non suspensif du recours contre les actes
administratifs58.
Le conditionnement notable du référé-suspension par l’urgence, conduit cependant à en
limiter l’octroi, et justifie par ailleurs une étude spécifique sur ses contours.
L’urgence dans le référé-suspension peut dans cette optique, faire l’objet de multiples
déclinaisons réflexives. Elle peut être analysée dans les rapports qu’elle entretient avec l’autre

52
Loi n°011-2016/AN portant création, composition, attributions, fonctionnement des tribunaux administratifs et
procédure applicable devant eux.
53
Loi n°010-2016/AN portant création, composition, organisation, attributions, fonctionnemement de la Cour
administrative d’appel et procédure applicable devant elle.
54
Loi organique n°032-2018/AN du 26 juillet 2018 portant composition, organisation, attributions et
fonctionnement du Conseil d’État et procédure applicable devant lui.
55
Le référé est une pratique récente dans la plupart des États africains également. Au Sénégal, le référé a été
institué en 2017, par le biais de la loi organique n°2017-09 du 17 janvier 2017 sur la Cour suprême. Voir
Mouhamadou Moustapha AIDARA, op. cit.
56
Privilège de la décision unilatérale, privilège du préalable, privilège de l’exécution forcée. Voir Demba SY, op.
cit., p. 32.
57
Le caractère exécutoire des décisions administratives, conséquence du privilège du préalable, a été qualifié par
le Conseil d’Etat français de « règle fondamentale du droit public » : CE français, 2 juillet 1982, Huglo, req.
n°25288.
58
Article 12, al. 4 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
Amet NDIAYE, op. cit. p. 3.
Jean WALINE relève que le caractère non suspensif du recours est nécessaire, car « à défaut les particuliers
pourraient à volonté paralyser l’administration en formant des recours dénués de tout fondement » ; et dangereuse
car « l’exécution de la décision peut entraîner des conséquences irréparables que le jugement, après coup, ne
pourra effacer ».

7
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

condition du référé-suspension, le doute sérieux sur la légalité de l’acte. Elle peut aussi être
examinée à titre comparatif avec l’urgence dans les autres types de référés. Nous avons choisi
de nous intéresser spécifiquement, aux facteurs qui peuvent conditionner l’octroi ou le refus de
l’urgence dans le référé-suspension.
Dès lors, la question au cœur de cette réflexion est la suivante : quels sont les critères
qui déterminent la reconnaissance de l’urgence en matière de référé-suspension dans la
jurisprudence administrative burkinabè ?
L’intérêt d’une telle interrogation réside dans la nécessité de préciser les éléments qui
peuvent favoriser ou entraver la reconnaissance de l’urgence par le juge administratif
burkinabè. Cette réflexion pourrait ainsi servir de manière pratique aux justiciables et aux
acteurs du monde administrativiste.
L’actualité de ce sujet se manifeste de manière permanente au Burkina Faso, à travers
le recours récurrent au référé-suspension, notamment dans le contentieux des marchés publics
et de la fonction publique. L’urgence y apparaît le plus souvent comme la condition dont les
critères suscitent les débats les plus vifs.
La thèse défendue à ce titre, est que l’appréciation de l’urgence par le juge repose
essentiellement sur les délais de procédure d’une part et les différents intérêts en jeu d’autre
part, lesquels peuvent jouer tant en faveur qu’en défaveur de l’urgence. Dans la mesure où ces
deux facteurs jouent un rôle primordial aussi bien dans la reconnaissance que dans la
méconnaissance de l’urgence, notre travail sera articulé autour de la démonstration de
l’empreinte notable des délais sur l’urgence (I) et de l’influence ambivalente des intérêts sur
l’urgence (II).

I/ L’empreinte notable des délais sur l’urgence

Les délais dans lesquels le requérant introduit son action, et ceux dans lesquels le juge
rend son ordonnance, ont une incidence considérable sur l’urgence à suspendre une décision
administrative. L’examen de la procédure en matière de référé, permet constater que l’urgence
est affectée par le délai d’introduction de la requête (A) et en outre altérée par le délai de
traitement du contentieux (B).

A) L’urgence affectée par le délai d’introduction de la requête

8
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

Le requérant dispose d’une certaine latitude dans le temps, pour saisir le juge de
première instance d’une demande en référé, lorsque celui-ci a été déjà saisi au principal.
Cependant, afin que l’urgence ne lui soit pas refusée, il doit faire preuve de diligence dans cette
saisine initiale (1). Alors que cette préoccupation est aussi présente dans le cadre d’une action
contre une décision déjà rendue, on peut toutefois y relever que le juge lui-même a procédé à
une réduction du délai des recours (2).

1) L’exigence de diligence dans la saisine initiale

Lorsqu’une juridiction a été saisie d’un recours en annulation ou en reformation59,

introduite dans les délais requis, le requérant peut à tout moment de manière illimitée introduire
devant la juridiction du Président, un référé-suspension60. Cette faculté qui lui est offerte peut
cependant avoir des répercussions sur l’appréhension de l’urgence qu’il a à solliciter la
suspension de la décision querellée. Le justiciable doit alors faire preuve de diligence dans
l’introduction des recours préalables à la demande du référé-suspension, et dans le référé-
suspension lui-même. En effet, non seulement, le juge peut considérer que l’absence
d’empressement du demandeur à le saisir, annihile la possibilité d’invoquer l’urgence, mais
aussi, il peut prendre en compte l’état de mise en œuvre de la décision au moment de
l’introduction de la requête pour accepter ou refuser l’urgence.
« On saisit le juge des référés lorsqu’il n’y a plus de temps à perdre »61. Alors que
l’empressement du requérant à saisir le juge des référés ne constitue toutefois pas un élément
de reconnaissance de l’urgence à suspendre la décision querellée, sa lenteur peut contribuer à
sa méconnaissance62. Le juge administratif burkinabè considère ainsi que « le temps écoulé
entre la date de l’enregistrement d’une demande de référé-suspension et celle du fait générateur
du préjudice dont se prévaut le requérant, constitue un indice que le juge des référés peut mettre

59
L’absence de recours au principal rend la requête en référé-suspension irrecevable.
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°023 du 05 mars 2018, BALLE Dominique c/
l’État burkinabè.
60
Tribunal admistratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°004-2 du 06 février 2019, La Société CFAO
Technologies Burkina Faso c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP) et autres; Tribunal
administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°03-1 du 07 février 2020, Etablissement BOUGOUMA
Boukaré et Frères et autre c/ ARCOP; Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°06-1 du
23 mars 2020, COULIBALY Bahoun c/ Commune de Ouagadougou; Olivier LE BOT, op. cit., p. 148.
61
Jacques Normand, « Le juge unique et l’urgence », in Loïc CADIET, Jean-Pierre GRIDEL et autres, Les juges
uniques, dispersion ou réorganisation du contentieux?, Coll. Thèmes et commentaires, Paris, Dalloz, 1996, pp.
23-44, à la p. 33.
62
Olivier LE BOT, op. cit., p. 173; Jean-Claude RICCI, « Quels référés pour quels pouvoirs ? Le référé liberté, la
notion de libertés fondamentales, le référé suspension », Revue de la recherche juridique, droit prospectif, n°18
(Dossier spécial : Les procédures d’urgence en matière judiciaire et administrative), 2003, p. 3090.

9
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

à contribution pour conclure au défaut d’urgence »63. Lorsque le demandeur doit saisir des
autorités administratives antérieurement au recours juridictionnel64, le juge peut également
dans l’appréciation de l’urgence, considérer le délai qu’il s’est accordé avant d’exercer ce
recours administratif préalable. Tel fut le cas dans l’affaire BAGNAN K. Robert c/ L’État
burkinabè et autre65, relative à la situation d’un agent de l’Agence Nationale des Énergies
Renouvelables et de l’Efficacité Énergétique, ayant passé deux années sans aucune
rémunération. Ce n’est qu’après ce temps, qu’il saisira l’inspecteur du travail pour « la
conciliation préalable obligatoire avant toute saisine du tribunal du travail, afin de réclamer ses
droits »66. L’inspection du travail considérera cependant que le litige ne ressortait pas de sa
compétence. C’est cette décision qu’il demandera au juge des référés de suspendre. Le juge
administratif relèvera « que le fait pour le requérant d’avoir attendu pendant deux ans avant de
saisir l’inspecteur du travail dénote du caractère non urgent de sa situation ; qu’aucune urgence
ne peut encore justifier qu’il soit ordonné la suspension de l’exécution de la décision de
l’inspecteur du travail ; que cette condition n’est pas, de ce fait, remplie »67. Si cette décision a
le mérite de mettre en lumière la nécessité pour le justiciable d’agir en toute célérité, afin de
justifier l’urgence, elle peut également être critiquée sur ses fondements. Dans ce cas en effet,
le retard à agir du requérant aurait pu être compensé par l’importance du préjudice causé à son
encontre68. En outre, le demandeur relève que son employeur lui donnait régulièrement des
gages quant à la régularisation de sa situation. L’urgence étant parfois évolutive, le juge aurait
pu tenir compte de la situation présente du requérant. Dans une autre affaire relative à la
contestation d’une décision privant les demandeurs d’un fonds auquel ils avaient droit dans
leur ministère d’origine, le juge conclura à l’absence d’urgence en ce qu’ils « se sont d’une
certaine manière accommodés de cette privation du fonds commun, puisqu’il y a déjà
longtemps qu’ils n’en bénéficient pas et que malgré tout ils ne l’ont jamais réclamé par voie
judiciaire si ce n’est présentement »69. Le juge est parfois plus tolérant vis-à-vis des requérants

63
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°22-1 du 20/06/2022, Le groupement SUSY
CONSTRUCTION/BIN SAMMAR c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP).
Dans cette décision, le juge releva que « le délai de deux mois mis par le requérant pour saisir la juridiction de
céans n’est pas excessif ; Que le défaut d’urgence tiré du recours tardif ne peut donc leur être opposé ».
64
Dans le cas où le recours contentieux doit être précédé d’un recours admnistratif, le Conseil d’État français
accepte de recevoir une demande de suspension dès que le recours administratif est formé. Conseil d’État français,
sect., 12 octobre 2001, Société des Produits Roche, req. n° 237376.
65
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°054-1 du 13 novembre 2019, BAGNAN K.
Robert c/ L’État burkinabè et autre.
66
Ibid.
67
Ibid.
68
Olivier LE BOT, op. cit., p. 175.
69
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonannce n°063/18 du 19 juillet 2018, BAKORBA Moïse et 3 autres
c/ État burkinabè.

10
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

indiligents. Ainsi a-t-il reconnu l’urgence, dans le cas d’une association qui l’a saisi en référé
plus de cinq mois après l’introduction du recours en annulation, à propos d’une décision retirant
leur droit d’exploitation d’un espace vert70.
L’état d’exécution de la décision au moment où le requérant saisit la juridiction
administrative peut également être pris en compte dans l’appréciation de l’urgence. Dans ce
sens, on peut lire dans l’affaire La Société Internationale d’investissement et de Commerce
(SIIC SA) c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique71, « , que le marché … n’était
pas signé à la date d’introduction de la … procédure;… que, bien que le processus d’exécution
soit enclenché, il sied de considérer que la décision de l’ORD n’est pas totalement mise en
œuvre à la date du 27 novembre 2019, date de la présente ordonnance ; qu’au regard de
l’importance du temps restant pour l’exécution par rapport au temps déjà écoulé, et la livraison
n’ayant pas encore été faite, il sied de considérer que l’urgence est toujours présente … »72.
Dans une autre décision, toujours en matière de commande publique, le juge administratif va
du constat qu’à la date d’introduction de la requête, le processus d’exécution était enclenché à
travers la signature des marchés relatifs à l’offre et la fourniture des ordres de service fournis
à l’attributaire, pour conclure qu’aucune urgence ne pouvait justifier que la décision querellée
soit suspendue73. L’on doit noter toutefois que le juge s’écarte dans ces cas de la prescription
d’analyser l’urgence au jour de la décision74, et non à la date de l’introduction de la requête. Il
n’en demeure pas moins que le requérant a, sauf cas de force majeure75, tout intérêt à saisir le
juge des référés de manière diligente. Par ailleurs, lorsque le requérant n’a pas saisi la
juridiction d’un recours en annulation dans les délais requis, sa requête en référé sera déclarée

70
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°045-1 du 27 novembre 2020, Affaire Amicale des
Forestières du Burkina (AMIFOB) c/ Commune de Ouagadougou).
71
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°056-1 du 27 novembre 2019, La Société
Internationale d’investissement et de Commerce (SIIC SA) c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique.
72
Ibid.
73
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°052-1 du 25 octobre 2019, La Société West
African Trading and Manufacturing (WATAM SA) c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique
(ARCOP) et autres.
74
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°82/2018 du 05 octobre 2018, DIACFA AUTOMOBILES
SA c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP); Conseil d’État français, ord., 31 octobre
2001, Dourel, req. 239050.
Olivier LE BOT, op. cit., p. 152; Jean-Claude RICCI, op. cit., p. 3089.
75
Le juge administratif accepte par exemple de proroger le délai de recours lorsque les activités juridictionnelles
ont été suspendues, en l’occurrence du fait de l’épidémie de la COVID-19. Tribunal administratif de
Ouagadougou, Ordonnance de référé n°017-1 du 22 mai 2020, La Société Internationale d’investissement et de
Commerce et autre c/ Autorité de Régulation de la Commande Publique et autre.
Sur la force majeure en droit constitutionnel, voir Relwendé Louis Martial ZONGO, « La force majeure dans le
droit constitutionnel des États d’Afrique noire francophone », Afrilex, 2023.

11
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

irrecevable pour forclusion76. L’on trouve ces occurrences essentiellement dans le contentieux
de la commande publique, domaine dans lequel les délais sont très courts77.
En cas de recours contre une ordonnance, le requérant dispose également de délais
brefs, lesquels ont fait par ailleurs l’objet d’une réduction prétorienne.

2) La réduction prétorienne du délai des recours

Le délai des recours se rapporte au temps dans lequel le justiciable peut saisir l’autorité
contre une décision, et à l’expiration duquel, il ne pourra plus exercer son action, parce que
forclose78. En matière de référé, ce délai a été réduit par le juge, celui-ci retenant le caractère
non franc. Il a ainsi contribué à la méconnaissance de l’urgence des requêtes introduites à la
lisière du délai fixé, alors que les arguments avancés pour soutenir cette option retenue du délai
non franc sont réfutables.
À l’encontre d’une décision rendue au fond, le justiciable dispose d’un délai de deux
mois pour exercer son recours en appel79 ou en cassation80. En revanche, contre une ordonnance
rendue dans le domaine du référé, il lui est imposé un délai de quinze jours pour introduire son
appel81 ou former son pourvoi82. Ce délai est déterminé différemment selon qu’il est franc ou
non franc. « Un délai étant franc, non seulement son premier jour est le lendemain du " jour de
son déclenchement " (dies a quo), mais encore son dernier jour est également le lendemain du
" jour de son échéance " (dies ad quem) »83. Dans le cas où le dernier jour tombe sur un samedi,
dimanche ou jour férié, la date du recours est prorogée jusqu’au prochain jour ouvré84. Le délai
non franc, lui prend en compte le jour de la notification dans la computation, et le recours n’est
pas prolongé au-delà du dies ad quem. Selon que le délai est franc ou non franc, le requérant

76
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°32-2 du 29 septembre 2021, TRAORE Oumarou c/
Autorité de Régulation de la Commande Publique et autre; Olivier Le Bot, op. cit., p. 130.
77
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°005-1/2019 du 18 janvier 2019, L’Industrie
des Arts Graphiques (I.A.G. SA) et autres c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP). L’on
relève toutefois que dans ladite affaire, le juge déclare l’irrecevabilité de la requête en référé-suspension pour
forclusion, sans indiquer la date à laquelle le recours en annulation a été soumis. Pourtant, de cette date, dépend
la forclusion prononcée.
78
Gérard CORNU (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2018, p. 315.
79
Article 37, al. 2 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
80
Article 41, al. 1 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè, article 43, al. 2 de la loi relative à la
Cour administrative d’appel.
81
Article 56 de la loi relative aux tribunaux administratifs burkinabè.
82
Article 52 de la loi relative à la Cour administrative d’appel.
83
Ahmed Tidjani BA, op. cit., p. 276.
84
Serge GUINCHARD et Thierry DEBARD, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2018, p. 367.

12
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

peut disposer au minimum de deux (2) jours en plus ou en moins, pour exercer son recours.
« Dans la procédure administrative contentieuse au Burkina Faso, la question du caractère franc
ou non du délai n’a jamais eu une base légale »85, laissant la faculté au juge d’exercer son
pouvoir normatif86 sur la question. Le Conseil d’État dans sa jurisprudence récente considère
tantôt tacitement, tantôt explicitement, que le délai est non franc dans le contentieux en référé.
L’on peut évoquer l’affaire La Société Groupe Québec Afrique SARL c/ Commune de Koubri87
à l’occasion de laquelle le Conseil d’État a déclaré forclos le pourvoi en cassation parce qu’il
a été introduit le 13 mai 2019, alors que l’ordonnance querellée a été rendue le 25 avril 2019.
Le juge se contentera de mentionner « que du 25 avril 2019 au 13 mai 2019, il s’est écoulé plus
de quinze (15) jours ; que le délai légal pour se pourvoir étant de quinze (15) jours »88. Sans
préciser que le délai retenu est le délai non franc, l’on peut cependant tirer cette conclusion,
parce que pour une computation suivant le délai franc, le requérant aurait eu jusqu’au 13 mai
2019, pour soumettre son pourvoi. En effet, un délai franc de 15 jours lui donnait jusqu’au 11
mai 2019, mais ce jour étant un samedi, le délai franc se prorogeait jusqu’au lundi 13 mai 2019.
Le juge confirmera sa position sur le caractère non franc du délai dans l’affaire Le Groupement
CETRI/HYDRO-CO c/ L’Office Nationale de l’Eau et de l’Assainissement (ONEA) et autres89.
Il relèvera que « la copie de l’extrait de la décision administrative en cause produite par
l’appelant à son recours donne de constater qu’il a reçu notification de cet acte le 11 mars 2024 ;
qu’à compter de cette date, celui-ci avait jusqu’au lundi 25 mars 2024 pour introduire son
recours … »90. Tout en évitant l’expression « délai non franc », il utilise celle de « jours
ouvrables » et de « jours calendaires » en précisant « qu’il s’agit là de jours calendaires que
tout acteur chevronné de la commande publique ne doit ignorer »91. Le requérant, en saisissant
le juge administratif le 26 mars 2024, a donc été déclaré forclos, ce qui n’aurait pas été le cas
pour une computation fondée sur un délai franc. Il convient de relever toutefois la distinction
à opérer entre jours ouvrables et délai franc. Le délai franc, contrairement au délai calculé en
jours ouvrables, intègre les jours non ouvrés dans la computation, sauf dans l’hypothèse où le
dernier jour où la requête pourra être soumise, tombe sur un jour non ouvré. À l’occasion de

85
Ahmed Tidjani BA, op. cit., p. 276.
86
Voir Elvis Flavien SAWADOGO, « L’exercice du pouvoir normatif par le juge administratif burkinabè, Revue
burkinabè de droit, n°61, 2020, pp. 199-230.
87
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°055/19 du 1er juin 2019, La Société Groupe Québec Afrique SARL c/
Commune de Koubri.
88
Ibid.
89
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°016-3 du 29 octobre 2024, Le Groupement CETRI/HYDRO-CO c/
L’Office Nationale de l’Eau et de l’Assainissement (ONEA) et autres.
90
Ibid.
91
Ibid.

13
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deux autres affaires, État burkinabè, BAGORO B. René et 08 autres c/ OUEDRAOGO N.

Hippolyte et 07 autres92, et État burkinabè, BAGORO B. René et 08 autres c/ TARPAGA Ali93,
le Conseil d’État indiquera cette fois expressément que le délai de recours contre les
ordonnances en matière de référé est un délai non franc.
Le juge affirmera précisément dans les affaires précitées que « les matières dans
lesquelles le délai de recours est un délai franc, procèdent de la volonté du législateur …, qu’il
apparaît donc qu’en l’absence de toute disposition légale contraire, l’on ne saurait valablement
soutenir que le délai commence à courir à compter du lendemain du prononcé ou de la
notification »94. Il se trouve effectivement que les lois relatives aux juridictions administratives
sont muettes sur le caractère « franc » ou « non franc » du délai. En revanche, ainsi que le
rappelle le Conseil d’État, l’ordonnance n°75-23 du 06 mai 1975 précise par exemple que
« l’acte réglementaire n’entre en vigueur qu’au bout de huit jours francs ». La réduction
prétorienne des délais par le juge burkinabè a ainsi contribué à voir rejetées plusieurs requêtes,
empêchant ainsi de reconnaître l’urgence à suspendre les décisions litigieuses. Cette posture
du juge administratif sur le caractère non franc du délai, tout en s’accommodant du « il faut
aller vite » du référé, n’a pas d’assise solide. Dans le contentieux administratif ordinaire, la
jurisprudence n’a pas de position fixe sur le caractère du délai. Par exemple, le juge retient le
délai non franc dans l’affaire SANON Sibiry Claude c/ Gouvernement de Haute-Volta95. Pour
un acte porté à la connaissance du requérant le 31 mars 1970, le juge déclare qu’il « disposait
d’un délai de deux mois expirant le 31 mai 1970 pour user de la voie contentieuse »96. Dans
l’affaire LOUGUE Massa c/ République de Haute-Volta par contre, pour une date de
notification présumée le 3 décembre 1970, la Chambre administrative relevait que le requérant
disposait d’un délai de deux mois expirant le 4 février 1971 pour la saisir, retenant ainsi le délai
franc. La jurisprudence française s’inscrit dans le même sens du délai franc, aussi bien dans le

92
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°004-2/2021 du 21 octobre 2021, État burkinabè, BAGORO B. René et
08 autres c/ OUEDRAOGO N. Hippolyte et 07 autres
93
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°005-2/2021 du 21 octobre 2021, État burkinabè, BAGORO B. René et
08 autres c/ TARPGA Ali
94
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°004-2/2021 du 21 octobre 2021, État burkinabè, BAGORO B. René et
08 autres c/ OUEDRAOGO N. Hippolyte et 07 autres ; Conseil d’État, Ordonnance de référé n°005-2/2021 du 21
octobre 2021, État burkinabè, BAGORO B. René et 08 autres c/ TARPGA Ali
95
Chambre administrative, Arrêt n°07 du 12 février 1971, SANON Sibiry Claude c/ Gouvernement de Haute-
Volta.
Voir aussi Chambre administrative, Arrêt n°08 du 12 mars 1971, COULIBALY Yéguékou David c/ Gouvernement
de Haute-Volta.
96
Chambre administrative, , arrêt n°24 du 24 septembre 1971, LOUGUE Massa c/ République de Haute-Volta.
Voir aussi YAGUIBOU Locodien Charles c/ Gouvernement de Haute-Volta, arrêt n°18 du 23 juin 1972 ; SOMA
Bassora François c/ Gouvernement de Haute-Volta, arrêt n°20 du 23 juin 1972 ; DARANKOUM Bila Alfred c/
Gouvernement de Haute-Volta, arrêt n°11/73 du 11 mai 1973.

14
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cadre du contentieux ordinaire que du référé. Le Conseil d’État français déclara ainsi en 2021
dans le cadre de la jurisprudence Baudoin, que le délai imparti pour faire appel devant le
Conseil d’État d’une ordonnance du juge des référés est un délai franc97. En 2023 dans un autre
arrêt rendu en matière de référé, il précisa que « sauf texte contraire, les délais de recours devant
les juridictions administratives sont, en principe, des délais francs, leur premier jour étant le
lendemain du jour de leur déclenchement et leur dernier jour étant le lendemain du jour de leur
échéance »98. C’est ainsi que certains dictionnaires de droit, indiquent que le délai franc est le
principe dans le contentieux administratif99.
Le juge burkinabè en procédant à la réduction du délai des voies de recours par le biais
de l’option du délai non franc, oblige ainsi le requérant à agir avec célérité dans l’introduction
de ses voies de recours. L’urgence peut également dépendre de la diligence du juge à statuer
sur les litiges qui lui sont soumis. Nous pouvons constater plus précisément que l’urgence est
altérée par le délai de traitement du contentieux.

B) L’urgence altérée par le délai de traitement du contentieux

Le référé-suspension impose que la saisine du juge soit vidée avec une certaine
promptitude, tout en garantissant au justiciable, une décision acceptable. Dans la prise en
compte de ces impératifs difficilement conciliables, l’on distinguera les affaires portées en
première instance devant le tribunal administratif de celles jugées en premier ressort par le
Conseil d’État. A propos de la première situation, nous nous apercevrons de ce que l’urgence
peut être annihilée par le prolongement du délai de traitement des litiges (1). Concernant la
seconde, nous noterons que l’urgence peut être mise en péril par l’absence de recours ordinaire
(2).

1) L’urgence annihilée par le prolongement du délai de traitement des litiges

Le délai de traitement des requêtes peut s’il se prolonge, remettre en cause l’urgence à
ordonner la suspension d’une décison administrative. Alors que le délai accordé au juge par le
législateur pour statuer est déjà relativement long, la diversité des voies de recours contribue

97
Conseil d’État français, 5/7 SSR, du 23 mai 2001, 232498.
98
Conseil d’État français, 10e chambre, 15/12/2023, 472836, Inédit au recueil Lebon.
Voir aussi Conseil d’État français, 2ème- 7ème chambres réunies, 30/07/2021, 452878
99
Alain BENABENT, Yves GAUDEMET, Dictionnaire juridique, Paris, LGDJ, 2023, p. 125; Serge
GUINCHARD et Thierry DEBARD, op. cit., p. 367.

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davantage à étendre le temps pour vider le contentieux du référé, constituant une menace pour
l’urgence. Il convient alors d’accélérer davantage la procédure.
En droit burkinabè, le juge administratif dispose d’un mois pour rendre une décision
lorsqu’il est saisi en référé100. L’ordonnance rendue par le président du tribunal administratif,
peut faire l’objet d’un appel devant la cour administrative d’appel101, dont l’ordonnance pourra
à son tour faire l’objet d’un pourvoi devant le Conseil d’État102. Le temps de l’examen et la
diversité des recours peuvent ainsi porter atteinte à l’idée d’urgence sous-tendue par le référé.
Au cours de chacune de ces étapes en effet, la décision querellée peut être exécutée, alors que
l’urgence n’est plus reconnue lorsque l’acte est entièrement mis en œuvre. Considérant que les
recours en matière administrative n’ont pas un effet suspensif sur la décision103, ils ne sauraient
geler le processus de leur exécution. Le juge saisi en appel ou en cassation, dans le cas où la
juridiction inférieure n’aurait pas prononcé la suspension de l’acte litigieux, peut alors se
retrouver avec un recours dénué d’objet. Même en cas de suspension ordonnée par la juridiction
inférieure, le juge de cassation constate le non-lieu à statuer si l’administration a malgré tout
exécuté la décision104. Il faut noter qu’en principe, « l’urgence s’apprécie non à la date
d’introduction de la requête, mais au jour où le juge des référés est appelé à se prononcer sur
celle-ci »105. Il en ressort que la demande doit avoir un objet au moment où elle est portée, et
la conserver au moment de son examen106. Il convient là, de distinguer le cas dans lequel la
décision est exécutée au moment où le juge statue, de celui dans lequel, elle est déjà exécutée
lorsque le juge est saisi. Dans cette dernière hypothèse, la requête est déclarée irrecevable107,
alors que dans la première, il y a non-lieu à statuer. Il apparaît ainsi que le non-lieu est la
conséquence du fait que, dans le cours de l’instance, la décision a été mise en application, avant

100
Voir article 55 de la loi relative aux tribunaux administratifs ; article 51 de la loi relative à la Cour
administrative d’appel; article 91, al. 3 de la loi relative au Conseil d’État.
101
Article 56 de la loi relative aux tribunaux administratifs.
102
Article 52 de la loi relative à la Cour administrative d’appel.
103
Cour administrative d’appel, Ordonnance de référé n°008-1 du 12/11/2021, WILL-COM SARL c/ Autorité de
Régulation de la Commande Publique et autres.
104
Conseil d’État français, 17 janvier 2007, min. de l’Intérieur c/ Commune de Vannes, req. n° 294789.
105
Cour administrative d’appel, Ordonnance de référé n°008-1 du 12/11/2021, WILL-COM SARL c/ Autorité de
Régulation de la Commande Publique et autres.
Conseil d’État, Ordonnance n°003-1 du 17 octobre 2023, Le Syndicat National Autonome des Travailleurs de la
sécurité sociale et autre c/ La Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS). Dans cette affaire toutefois, tout en
relevant que l’urgence s’apprécie au jour du prononcé sur la requête (17 octobre 2023 en l’espèce), le juge va
constater qu’au 19 septembre 2023, date de l’introduction de la requête, « il n’y avait aucune urgence à ordonner
la suspension de la décision attaquée »
106
Olivier LE BOT, op. cit., p. 272.
107
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°32-2 du 29 septembre 2021, TRAORE Oumarou c/
Autorité de Régulation de la Commande Publique et autre; Olivier LE BOT, op. cit., p. 130.
René Chapus, Droit du contentieux administratif, op. cit., p. 1321.

16
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

que le juge ait été en mesure de se prononcer108. Cela démontre « combien il est important que
les demandes soient rapidement jugées »109. Dans le contentieux du référé en effet, « le temps
qui court est un adversaire qu’il faut maîtriser et aux exigences duquel il faut adapter les
procédures »110. Le délai de traitement des requêtes et l’allongement de la procédure par la
multiplicité des recours rendent cependant cet impératif difficile à intégrer. D’ailleurs, l’appel
se révèle vain lorsque le juge de première instance avait déjà relevé que la décision querellée a
déjà été exécutée et que subséquemment l’urgence n’existe plus, puisque probablement le juge
de second degré aboutira à la même conclusion111. Le pourvoi en cassation s’avère tout autant
inutile lorsque le juge constate que la décision litigieuse a été mise en œuvre « avant le
prononcé de l’ordonnance querellée de référé »112.
Pour réduire les hypothèses de non-lieu à statuer, le législateur pourrait soumettre les
ordonnances rendues en matière de référé-suspension uniquement à un pourvoi en cassation.
En droit comparé français par exemple, c’est ce principe qui est en vigueur113. Il est aussi
possible de réduire le temps accordé au juge pour vider sa saisine en matière de référé-
suspension. Au contentieux de l’annulation, que le juge burkinabè reconnaît comme requérant
« un temps suffisamment long »114, il ne serait pas adéquat que s’y substitue un contentieux du
référé tout aussi long. Le délai d’un mois accordé au juge pour statuer pourrait être réduit, pour
mieux tenir compte de l’urgence. L’on peut prendre en exemple le cas d’une requête introduite
devant le tribunal administratif de Ouagadougou le 30 août 2021, pour une ordonnance rendue
le 29 septembre 2021. Le juge, constatant, que la décision querellée avait été exécutée le 15
septembre 2021, déclara qu’il n’y a plus à référé115. Ce cas de figure loin d’être isolé116, est
symptomatique de l’incidence des délais de procédure sur la méconnaissance de l’urgence.
D’Aguesseau, relevait à propos du temps pris pour rendre la justice, que « le plaideur n’en aura

108
René Chapus, Droit du contentieux administratif, op. cit., p. 1337
109
Ibid., p. 1337.
110
Serge DAËL, op. cit., p. 255.
111
Cour administrative d’appel, Ordonnance de référé n°008-1 du 12 novembre 2021, WILL-COM SARL c/
Autorité de Régulation de la Commande Publique et autres.
112
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°016-3 du 29 octobre 2024, Le Groupement CETRI/HYDRO-CO c/
Office Nationale de l’Eau et de l’Assainissement et autre.
Voir aussi Conseil d’État, Ordonnance de référé n°00-3 du 30 novembre 2023, Société Générale de Distribution
de Matériels Bâtiments, Travaux Publics (SOGEDIM-BTP) c/ l’État burkinabè.
113
Article L523-1 du Code de justice administrative.
114
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°072 du 17 septembre 2019, DABIRE Wagnogmè c/ l’État du Burkina
Faso
115
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°35-2 du 29 septembre 2021, WILL.COM SARL c/
ARCOP et autre
116
Voir aussi Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°64-1 du 08 octobre 2021, Société WATAM
SA c/ Autorité de Régulation de la Commande Publique. Dans cette affaire, la requête a été introduite le 16
septembre 2021, et l’ordonnance rendue le 8 octobre 2021 pour constater qu’il n’y avait plus lieu à statuer parce
que la décision querellée avait été exécutée le 24 septembre 2021.

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plus pour la recevoir : le temps seul aura décidé de son sort, et le remède trop lent ne trouvera
plus de malade en état d’en profiter »117. « Vient le moment où statuer tard équivaut à ne pas
statuer » ajoutait Marcel Waline118. Dans le domaine spécifique du contentieux des marchés
publics, le juge burkinabè reconnaît la nécessité d’agir avec célérité119. Il affirme en outre que
« le législateur a prescrit des délais brefs pour le traitement du contentieux de la commande
publique ; qu’il s’en suit que l’urgence est d’office caractérisée en la matière »120. Au Mali, le
législateur a davantage pris cette préoccupation en compte de manière générale, en prescrivant
au juge saisi en référé-suspension, de « vider sa saisine au plus tard cinq (5) jours ouvrables
après l’enregistrement de la requête »121. C’est seulement en « cas de difficultés sérieuses »,
lorsque l’ordonnance doit être rendue par une formation collégiale, que le tribunal dispose d’un
mois pour statuer122. Même si les ordonnances rendues en matière de référé-suspension y sont
aussi susceptibles d’appel, avant éventuellement de faire l’objet d’un pourvoi, le délai normal
imposé au juge pour statuer, réduit le temps d’obtention d’une décision entre le premier degré
et le pourvoi en cassation. Au Congo, le juge saisi en référé-suspension dispose de huit jours
pour statuer123. En Côte d’Ivoire, le délai de traitement est cependant plus long. Selon la loi
relative au Conseil d’État en son article 89, « la demande de sursis est instruite et jugée dans
un délai de quarante-cinq (45) jours à compter de la date de désignation du rapporteur ». La
législation ivoirienne qui a toutefois conservé la dénomination de l’expression « sursis à
exécution »124 pour les procédures visant à suspendre une décision administrative, prévoit une
autre procédure pour ce qu’elle appelle « référé administratif »125, dont l’examen n’est fixé à
aucun délai précis.
La nécessité pour le justiciable d’obtenir rapidement une décision provisoire
« définitive » ne doit toutefois pas aller en l’encontre des principes de base qui guident le
fonctionnement de la justice, notamment la possibilité de faire un recours contre une décision.

117
Henri François D’AGUESSEAU, « L’emploi du temps », Seizième mercuriale, prononcée à Pâques 1714, pp.
307-308.
118
Marcel WALINE, Précis de droit administratif, Paris, Montchrestien, 1969, p. 156.
119
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°004-1/2019 du 14 janvier 2019, La société MEGA
TECH c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique; Tribunal administratif de Ouagadougou,
Ordonnance n°33 du 20/04/2018, Le Groupement COPIAFAX-KF c/ l’Autorité de Régulation de la Commande
Publique.
120
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°039-1 du 28 octobre 2020, OUEDRAOGO Sidiki c/
ARCOP, État burkinabè.
121
Article 31 de la loi n°2018-031 du 12 juin 2018 portant organisation et fonctionnement des tribunaux
administratifs au Mali.
122
Ibid.
123
Voir aussi Botakile BATANGA, op. cit., p. 218.
124
Voir Section 3 de la loi organique n°2020-968 du 17 décembre 2020 déterminant les attributions, la
composition, l’organisation et le fonctionnement du Conseil d’État en Côte d’Ivoire.
125
Voir Section 4 de la même loi.

18
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

Alors que l’on peut regretter que certaines ordonnances soient assorties d’une multiplicité de
recours, l’on peut également déplorer, que d’autres soient insusceptibles de recours. L’urgence
peut en effet dans ces situations, être mise en péril par l’absence de recours ordinaire.

2) L’urgence mise en péril par l’absence de recours ordinaire

Les recours en référé-suspension contre certains actes administratifs sont directement

portés devant la juridiction présidentielle du Conseil d’État126. Les ordonnances qu’il rend en
la matière sont cependant insusceptibles de recours ordinaire selon le juge. Cette posture, qui
permet de réduire le délai pour vider le contentieux du référé-suspension, est toutefois
dangereuse pour les justiciables dans ce domaine de l’urgence.
L’absence de recours ordinaire contre les ordonnances de référé-suspension dérive de
la volonté du législateur organique, d’après le juge administratif. Selon les termes de l’article
87 de la loi organique relative au Conseil d’État, « le premier président ou tout juge qu’il
délègue, statue en premier et dernier ressort suivant la procédure de référé sur les recours aux
fins de suspension des décrets ou des actes administratifs règlementaires dont le champ
d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul tribunal administratif ». Les décrets en droit
burkinabè, sont des actes pris par le Président ou le Premier ministre d’une part et par le
Président et le Premier ministre d’autre part, et contresignés par les ministres compétents127.
Ils peuvent être individuels128 ou réglementaires. Les actes dont le champ s’étend au-delà du
ressort d’un seul tribunal administratif sont par exemple un communiqué du Ministre de la
Fonction publique portant ouverture d’un concours129, une lettre circulaire du Ministre de
l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Ville suspendant temporairement la réception des dossiers de
promotion immobilière130 . En dehors des décrets individuels, il s’agit le plus souvent d’actes
susceptibles de revêtir une portée personnelle étendue, et qui peuvent donc être source de

126
Article 87, al. 1 de la loi relative au Conseil d’État.
127
Article 100 de la Constitution du Burkina Faso de 1991.
128
Voir par exemple Conseil d’État, Ordonnance de référé n°004-2/24-25 du 22 novembre 2024, OUATTARA Jean
Marie c/ l’État burkinabè; Conseil d’État, Ordonnance de référé n°004-3 du 22 décembre 2022,
TAPSOBA/LAGWARE Pulchérie c/ l’État burkinabè.
129
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°070 du 17 septembre 2019, DABIRE Wagnogmé c/ l’État du Burkina
Faso; Conseil d’État, Ordonnance de référé n°063-2 du 20 mai 2022, BELEM Issaka et cinq autres c/ l’État
burkinabè. En est exclu cependant un communiqué de proclamation de résultats parce que n’étant pas un acte
réglementaire: Conseil d’État, Ordonnance n°39-2 du 03 février 2022, SAWADOGO Tégawendé Esaïe c/ État
burkinabè
130
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°068-2/2021-2022 du 30 juin 2022, YAMEOGO Regma Justin et autres
c/ l’État burkinabè.

19
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

préjudice grave et dense. L’article 87 de la loi relative au Conseil d’État, en disposant que les
ordonnances rendues par la juridiction du premier président du Conseil d’État saisi en tant que
juge de premier degré, le sont en premier et dernier ressort, aurait pu toutefois ouvrir la voie à
un éventuel pourvoi en cassation. En effet, l’expression « premier et dernier ressort » exclut
uniquement l’appel, et non la cassation. La juridiction suprême va cependant relever qu’elle
« n'a reçu de la loi aucune compétence pour connaitre en cassation des décisions qu'elle aura
elle-même rendues en premier et dernier ressort »131. Elle poursuivra en invoquant l’article 90
de la loi relative au Conseil d’État, lequel dispose que « les ordonnances (ainsi) rendues par le
premier président du Conseil d’État … sont insusceptibles de recours »132. Le juge administratif
indiquera par ailleurs « qu'en tout état de cause, même s'il était possible de se pourvoir en
cassation contre les ordonnances de référé rendues en premier et dernier ressort par la
juridiction du premier président du Conseil d'État, en l'état, aucune disposition légale ne donne
compétence à cette même juridiction de connaitre de tels pourvois »133. En se fondant sur
l’article 90 de la loi relative au Conseil d’État sus-cité et suivant sa logique, l’on aurait pu
s’attendre également à ce que le juge suprême administratif exclue toute forme de recours
contre ses ordonnances. Il admet cependant le recours en révision134, lequel est exceptionnel
dans ses conditions d’admission135.
Alors que l’exclusion de l’appel et de la cassation contre les ordonnances rendues en
premier ressort par le Conseil d’État, épouse à première vue la préoccupation d’urgence du
référé, elle pourrait en réalité la mettre en péril, d’autant qu’il s’agit de décisions rendues par
un juge unique136. Le risque pour le requérant de se retrouver avec une décision inique contre
laquelle il ne dispose d’aucun moyen est donc accru. S’il est compréhensible qu’en tant que
juridiction suprême de l’ordre administratif, les ordonnances du Conseil d’État ne puissent pas
faire l’objet d’appel, cela ne se justifie pas pour les pourvois en cassation. L’on note ainsi que
dans le contentieux ordinaire, les arrêts rendus par le Conseil d’État en premier et dernier

131
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°0052/2018-2019, l’État burkinabè c/ YONLI Amidou et autres.
132
Ibid.
Voir aussi Conseil d’État, Ordonnance n°003-3 du 22 décembre 2022, Etat burkinabè c/ YE Calvin; Conseil d’État,
Ordonnance n° 03-1 du 30 janvier 2023, Etat Burkinabè c/ Mme TAPSOBA/LAGWARE Pulchérie
133
Ibid.
134
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°08-2 du 15 mai 2023, État burkinabè c/ SANOU Salimata et 07 autres.
Le juge de premier degré admet lui, sans texte, la tierce opposition, pour des motifs de sécurité juridique
notamment. Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°2023/031-2 du 28 avril 2023, Etat Burkinabè
c/ la Grande Imprimerie du Burkina (GIB-CACIB)
135
Selon l’article 73 relative au Conseil d’État: « le recours en révision contre un arrêt du Conseil d’État n’est
recevable que si :
Il a été rendu sur fausses pièces ;
La partie intéressée a été condamnée faute de présenter une pièce décisive qui était retenue par son adversaire ».
136
Article 87, al. 1 de la loi relative au Conseil d’État.

20
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ressort peuvent « faire l’objet de pourvoi en cassation devant les chambres réunies »137. Une
telle solution aurait pu être étendue aux ordonnances rendues en référé-suspension, ou encore
une simple formation collégiale aurait pu statuer en cassation sur les ordonnances rendues par
la juridiction présidentielle en premier ressort. Le Conseil d’État rappellera toutefois que la
compétence d’une juridiction étant d’ordre public138, il ne pouvait aller à l’encontre de la
volonté du législateur de ne pas assortir ses ordonnances rendues en premier ressort, d’un
pourvoi. L’on peut s’interroger sur la conformité de cette disposition législative aux principes
fondamentaux qui guident le procès, et sur l’interprétation qu’en a donnée le juge. En matière
pénale, le principe de double degré de juridiction est clairement établi, et réaffirmé notamment
par le juge constitutionnel burkinabè139. La possibilité de se pourvoir en cassation contre une
décision peut, être elle, considérée comme un principe général de procédure. Dans l’affaire
D’Aillières, le Conseil d’État français relèvera d’ailleurs que « l’expression [« n’est susceptible
d’aucun recours »] dont a usé le législateur ne peut être interprétée, en l’absence d’une volonté,
clairement manifestée par les auteurs de cette disposition, comme excluant le recours en
cassation devant le Conseil d’État »140. Le Conseil constitutionnel français lui affirmera que les
mots « sans recours » de l’article 695-46 du code de procédure pénale141, « en privant les
parties de la possibilité de former un pourvoi en cassation …, apportent une restriction
injustifiée au droit à exercer un recours juridictionnel effectif »142. La matière administrative
burkinabè ne saurait échapper à l’un et l’autre de ces principes, en édictant qu’une décision
d’une portée aussi importante que celle des décrets ou des actes administratifs s’étendant au-
delà du ressort d’un tribunal administratif, soit insusceptible de recours. L’appréciation de
l’urgence ne devrait dépendre de la volonté définitive d’un juge statuant seul, sans aucune
perspective de voir sa décision être contrôlée. Évoquer dans ce cas l’urgence à titre de
justification, serait plutôt la livrer à la merci des délais.
Au titre des fondements de l’urgence, l’on peut également relever l’intérêt, qui exerce
sur elle une influence ambivalente.

137
Article 16, al. 3 de la loi relative au Conseil d’État.
138
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°0052/2018-2019, l’État burkinabè c/ YONLI Amidou et autres.
139
Conseil constitutionnel burkinabè, Décisions n°2016-08/CC du 12 juillet 2016 et n°2017-032 du 9 juin 2017.
Séni Mahamadou OUEDRAOGO, « L’admission en clair-obscur du droit d’appel de la partie civile en matière
pénale : A propos de la décision n°2016-08/CC sur l’exception d’inconstitutionnalité de l’article 497-3 du code
de procédure pénale » , Revue burkinabè de droit, 1er semestre 2017, n°52, pp. 247-255.
140
Conseil d’État français, Assemblée, D’Aillières, 7 février 1947, requête n°79128.
141
« La chambre de l’instruction statue sans recours après s’être assurée que la demande comporte aussi les
renseignements prévus à l’article 695-13 …». L’ensemble de la disposition concerne la remise d’une personne à
un État membre de l’Union européenne en application d’un mandat d’arrêt européen.
142
Conseil constitutionnel français, Décision n°2013-314 QPC du 14 juin 2013.

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II/ L’influence ambivalente de l’intérêt sur l’urgence

L’intérêt des parties est au cœur de l’urgence en matière de référé. Tantôt l’intérêt est
allégué en faveur de l’urgence à suspendre (A), tantôt il est invoqué à l’encontre de l’urgence
à suspendre (B).

A) L’intérêt allégué en faveur de l’urgence à suspendre

La suspension d’une décision administrative peut être accordée lorsqu’elle « préjudicie

de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou
aux intérêts qu’il entend défendre ». Les intérêts invoqués en faveur de l’urgence peuvent de
ce fait être aussi bien privés que publics. L’analyse du contentieux administratif burkinabè
permet toutefois de relever une prévalence écrasante des intérêts privés (1), laquelle s’oppose
au caractère accessoire de l’intérêt public (2).

1) La prévalence écrasante des intérêts privés

Les intérêts privés à l’appui d’une requête en référé-suspension concernent la situation

personnelle du requérant, ou les intérêts qu’il entend défendre143. Le juge administratif
burkinabè est sensible à leur invocation144, qu’il s’agisse d’intérêts aussi bien matériels que
moraux.

Les intérêts matériels ou financiers sont ceux qui affectent immédiatement le patrimoine
du requérant. Pour une entreprise évincée d’un appel d’offres, le juge note pour suspendre la
décision querellée, que « s’agissant d’un marché public, son exécution engendrerait des
bénéfices au profit de l’attributaire »145 et constituerait une « référence significative et un

143
Conseil d’État, Ordonnance n°67 du 13 août 2019, Syndicat des Greffiers du Burkina (SGB) et Syndicat
National des Greffiers (SYNAG) c/ État burkinabè.
144
Il appartient toutefois au requérant de prouver l’urgence à suspendre une décision. Cour administrative d’appel
de Ouagadougou, Ordonnance n°06-1/2021 du 05 novembre 2021, BELEMSIGRI Youwaoga Alfred c/ L’institut
d’Education et Formation Professionnelle; Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°044-1 du
02/09/2019, La Société SEMS EXPLORATION BURKINA FASO c/ État burkinabè et autres.
145
Tribunal admistratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°004-2 du 06 février 2019, La Société CFAO
Technologies Burkina Faso c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP) et autres; Tribunal

22
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

chiffre d’affaires à faire valoir à l’occasion de la conquête de marchés futurs »146. Le juge
reconnaît également l’urgence à suspendre une décision par laquelle le requérant encourt une
saisie-attribution de créances sur ses avoirs147. L’on peut cependant constater que quelques
décisions transportent les vestiges du sursis à exécution, en ce qu’elles soumettent l’octroi de
la suspension à un préjudice difficilement réparable financièrement ou matériellement148. Dans
une affaire relative à la radiation d’un gendarme, le juge a ainsi noté que le requérant « ne
justifie pas, en quoi l’exécution de l’acte querellé présenterait pour lui des conséquences
difficilement remédiables financièrement ou matériellement ; que les préjudices qu’il invoque,
s’ils sont prouvés, peuvent en effet être réparés par l’octroi de dommages et intérêts ; que la
condition tenant à l’urgence n’est pas, dans ce cas remplie »149. Le juge n’a pas pris en compte
l’idée que la radiation entraîne cessation de salaire, et qu’il ne sera donc pas en mesure de vivre
décemment en l’état. Saisi également de la décision de radiation d’une gendarme, tombée
enceinte moins d’une année après son intégration, en violation du statut des forces armées
nationales150, le juge refusa de reconnaître l’urgence à suspendre la décision contestée. Il
affirma notamment que le préjudice matériel qu’elle subit du fait de l’absence de salaire est

admistratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°039-1 du 28 octobre 2020, OUEDRAOGO Sidiki:

BURKINA PNEUMATIQUE c/ ARCOP et autre; Tribunal admistratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé
n°039-2 du 25 août 2020, La Société MRJF CONSTRUCTION c/ ARCOP et autres.
Voir aussi Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°28-2 du 03 septembre 2021, Le Groupement
SIIC SA/SGE SARL c/ Autorité de Régulation de la Commande Publique; Tribunal administratif, Ordonnance
n°31-2 du 29 septembre 2021, GITECH SARL c/ Autorité de Régulation de la Commande Publique.
En revanche, le requérant non retenu dans le cadre d’une première offre, ne peut pas obtenir la suspension de la
décision d’invalidation de son offre, même s’il était le seul soumissionnaire, le juge considérant que ses intérêts
« ne sont pas suffisamment entamés dans la mesure où il conserve toutes ses chances d’être attributaire en cas de
reprise de la procédure » : Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°025-1 du 12 juin 2020,
La Société Internationale d’investissement et de Commerce et autres c/ Autorité de Régulation de la Commande
Publique (ARCOP).
146
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°33-2 du 29 septembre 2021, Société Internationale
d’Investissement et de Commerce c/ Autorité de la Régulation de la Commande Publique.
147
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°057-2/21-22, Me Issouf BAADHIO c/ État burkinabè; Tribunal
administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°045-2 du 11 septembre 2020, La société PRD RIGS Burkina Faso
SARL c/ État burkinabè et autre ; Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°041/2018 du 1 er juin
2018, La Boulangerie EFFETA c/ État burkinabè.
148
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°044-1 du 02 septembre 2019, La Société SEMS
EXPLORATION BURKINA FASO c/ État burkinabè et autres ; Tribunal admistratif de Ouagadougou, Ordonnance
de référé n°039-1 du 28/10/2020, OUEDRAOGO Sidiki: BURKINA PNEUMATIQUE c/ ARCOP et autre.
149
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°090/18 du 2 novembre 2018, PARE Jonathan Franck
Evariste c/ L’État burkinabè.
150
Selon l’article 14, al. 2 de la loi portant Statut général des personnels des forces armées nationales, « Le sous-
officier d’active recruté par voie de concours direct, n’est autorisé à se marier qu’après un an pour compter de la
date de sa nomination au grade initial à sa sortie d’école » et selon l’article 14, al. 5, « Le personnel féminin est
tenu de ne pas contracter une grossesse avant les délais prescrits pour l’autorisation de mariage. En cas de non-
respect de cette disposition, la contrevenante est rayée des contrôles ou des cadres des Forces armées nationales
».

23
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

réparable151. L’une des principales innovations du référé-suspension par rapport au sursis à

exécution est pourtant de permettre la suspension de la décision administrative, quand bien
même son exécution peut être à l’origine d’un préjudice uniquement financier152. Le juge relève
ainsi dans certaines affaires « qu’il est de jurisprudence constante que la possibilité pour la
requérante d’obtenir une indemnisation a posteriori des dommages que lui aurait causée une
décision administrative ne justifie plus le rejet automatique de la mesure de suspension
demandée »153. Dans d’autres affaires, le juge semble se contredire en affirmant que l’urgence
suppose des actes difficilement remédiables financièrement ou matériellement, tout en la
retenant après avoir conclu que la décision nuit aux intérêts financiers du requérant, lesdits
intérêts concernant ceux d’un soumissionnaire d’un marché public154. Dans le contentieux
d’entrée à la fonction publique qui met en jeu des intérêt financiers pour les candidats155, le
juge reconnaît aisément l’urgence pour un candidat requérant, à obtenir la suspension de
l’arrêté d’ouverture ou les résultats d’un concours, au motif que peuvent y prendre part156 ou y
ont pris part des candidats ne réunissant pas les conditions requises157. Il accepte également
l’idée d’un préjudice irréparable pour des requérants demandant la suspension d’un
communiqué portant publication de la liste des candidats à un concours, de laquelle leurs noms
ont été remplacés par d’autres candidats158. Le juge reconnaît aussi l’urgence à suspendre la

151
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°086/2018 du 23 octobre 2018, OUOBA Potaga c/
L’État burkinabè.
152
René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op. cit., p. 1326; Mattias GUYOMAR, Bertrand SEILLER,
op. cit., p. 188.
153
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°008-1/2019 du 22 février 2019, La société Groupe
Québec Afrique c/ La commune de Koubri; Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°004-1/2019
du 14 janvier 2019, La société MEGA TECH c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique.
Voir aussi Conseil d’État français, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres.
154
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°097/18 du 16 novembre 2018, Affaire Global
Engineering for Africa (GEFA) et 3 autres c/ ARCOP.
155
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°07-1 du 09 mars 2022, OUEDRAOGO Soumaïla et
autre c/ l’État burkinabè et autre.
156
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°080 du 17 septembre 2019, DABIRE Wagnogmè c/ l’État du Burkina
Faso
157
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé n°06-1 du 23 mars 2020, COULIBALY Bahoun
Norbert c/ Commune de Ouagadougou.
158
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°12-1 du 15 avril 2022, SAOUADOGO Cyprien-Marie
Théophile Wendn’so et autre c/ L’État burkinabè.
Le juge refuse toutefois de reconnaître l’urgence, lorsque suite à un contrôle approfondi, l’administration ne retient
pas les noms de candidats pourtant déclarés admissibles, parce qu’ils ne remplissaient pas toutes les conditions
requises par le communiqué d’ouverture. Conseil d’État, Ordonnance n°001-3 du 26 octobre 2023, KABRE
Wendkonta Anasthasie et autres c/ l’État burkinabè.

24
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

décision de rejet de candidature du requérant à un concours direct 159 ou professionnel160, sauf

lorsqu’il n’en remplissait pas les conditions161.
S’agissant des préjudices non financiers, le juge administratif se montre
particulièrement sensible aux intérêts de la famille, et notamment des enfants tel qu’on peut le
voir à travers les affaires YE Calvin c/ État burkinabè162, et Kossé GNAGRE c/ État
burkinabè163. La première concerne la situation d’un gendarme, exerçant à Bobo-Dioulasso, la
seconde ville du Burkina Faso. Ayant saisi avec ses voisins, le tribunal administratif d’une
requête tendant à l’annulation des actes administratifs autorisant l’ouverture d’une clinique
privée sur une parcelle d’habitation jouxtant leurs concessions, Monsieur YE Calvin se verra
adresser une lettre de demande d’explication et des menaces, par son supérieur hièrarchique,
lequel entretenait « des relations particulières avec la promotrice de la clinique en cause »164.
Refusant de renoncer à l’action engagée, YE Calvin sera affecté à Partiaga, commune rurale
située à plus de huit cents kilomètres de Bobo-Dioulasso. Le juge de premier degré saisi de la
décision d’affectation, estima qu’il s’agissait d’un acte non décisoire. Le juge d’appel,
reconnaîtra le caractère décisoire de l’affectation, et prendra en compte la situation familiale
de YE Calvin, celui-ci assurant seul la garde de ses deux enfants en bas âge, depuis le décès de
sa conjointe. Il relèvera ainsi « qu’il est évident que le département de Partiaga dans lequel il
est affecté … accroîtra les difficultés d’entretien des enfants mineurs par leur père qui assure
seul l’autorité parentale »165. Le juge évoquera en outre à l’appui de l’urgence à suspendre
l’acte, les troubles psychiatriques du requérant, nécessitant qu’il demeure dans une localité où
il pourra obtenir des soins. La seconde affaire Kossé GNAGRE c/ État burkinabè166, est du nom
du Premier Conseiller de l’Ambassade du Burkina Faso à Addis Abeba, muté dans un premier
temps à Bamako, puis rappelé au Burkina Faso. Cette affectation ressemblait à une sanction,
consécutive à la mise en cause par le requérant, d’un cas d’insubordination, imputable à un
agent qui bénéficiait d’une couverture au plus haut niveau. Le Conseil d’État relèvera que
l’exécution de la décision attaquée préjudicierait gravement la situation familiale du requérant

159
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°016-2/19 du 30 juillet, GO Seydou c/ État burkinabè;
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°47-1/2019, DARAMKOUM Tindbéogo Aristide c/ État du
Burkina Faso.
160
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°034-1/19 du 13 août 2019, OUEDRAOGO Ousmane
et 5 autres c/ État burkinabè.
161
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°063-2 du 20 mai 2022, BELEM Issaka et cinq autres c/ l’État
burkinabè.
162
Conseil d’État, Ordonnance n°034-1 du 10 mars 2022, YE Calvin c/ État burkinabè.
163
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°06-1/2022-2023 du 17 mars 2023, Kossé GNAGRE c/ État burkinabè.
164
Cour administrative d’appel, Ordonnance n°034-1 du 10 mars 2022, YE Calvin c/ État burkinabè.
165
Ibid.
166
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°06-1/2022-2023 du 17 mars 2023, Kossé GNAGRE c/ État burkinabè.

25
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

eu égard à la difficulté de scolariser ses enfants en pleine année scolaire, ladite décision étant
intervenue en mars. Il conclura ainsi à l’urgence de suspendre l’affectation du sieur
GNAGRE167.
Outre l’intérêt privé, l’intérêt public peut également être invoqué en soutien à l’urgence
de suspendre un acte administratif. L’intérêt public présente toutefois un caractère
généralement accessoire.

2) Le caractère généralement accessoire de l’intérêt public

L’intérêt public dans le référé-suspension est celui qui ne concerne pas directement le
requérant uniquement, mais la collectivité dans son ensemble. Il est question d’un intérêt qui
peut également être qualifié de général par la jurisprudence168. Ce type d’intérêt est rarement
invoqué par les requérants à l’appui de la suspension de la décision querellée, alors qu’il peut
être sollicité aussi bien par les particuliers que par les sociétés. Quand le juge accepte de le
recevoir, c’est généralement de manière accessoire à des intérêts privés qu’il aurait au préalable
retenus169.
Relativement aux cas où l’intérêt public est cité au soutien de la suspension d’une
décision intéressant des particuliers, l’on peut citer l’affaire COMPAORE Tasséré et 02 autres
c/ Commune de Koubri et autre170 à l’occasion de laquelle, les requérants demandent au juge,
la suspension d’un acte de possession foncière des terres qu’ils occupent, octroyé à une autre
personne. Le tribunal administratif va accorder la suspension de la décision administrative, afin
relève-t-il « de parer à des possibles affrontements »171. Il convient de noter que les litiges
fonciers se résolvent parfois de manière violente au Burkina Faso, en dehors ou en dépit d’une

167
Ibid.
Voir aussi Conseil d’État, Ordonnance de référé n°004-3 du 22 décembre 2022, TAPSOBA/LAGWARE Pulchérie
c/ l’État burkinabè: le juge saisi se fondera sur le fait que les enfants de la requérante, trésorière au sein de
l’ambassade du Burkina Faso au Canada, ne soient pas scolarisées, en raison de la décision d’affectation querellée,
pour affirmer l’urgence à la suspendre.
168
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°02-1 du 04 octobre 2023, Telecel FASO SA, Orange Burkina Faso SA
et ONATEL SA c/ L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des postes (ARCEP) ; Tribunal
administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°039-2 du 25 août 2020, Affaire Société MRJF Construction SA c/
ARCOP et autres.
169
Il faut dire que le requérant lui-même présente parfois sa demande de manière à privilégier l’intérêt personnel
à l’intérêt public. Voir dans ce sens, Conseil d’État, Ordonnance n°004-2/24-25 du 22 novembre 2024,
OUATTARA Jean Marie c/ État burkinabè. La requête a cependant été déclarée irrecevable pour défaut de qualité
du recourant.
170
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé du 12 mars 2018, COMPAORE Tasséré et 02
autres c/ Commune de Koubri et autre.
171
Ibid.

26
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

intervention judiciaire172. C’est ce risque qu’anticipera le tribunal administratif en

reconnaissant que « la question foncière est hautement sensible, surtout en milieu rural »173. Ce
n'est cependant qu’à titre subsidiaire, qu’il invoquera ce motif : « Qu’aussi, pour parer à de
possibles affrontements …»174. L’argument premier pour accorder la suspension de la décision
fut la menace d’une expulsion forcée des demandeurs de leur terre. Le caractère accessoire de
l’intérêt public peut également être constaté dans une affaire relative à l’élection du président
du Conseil supérieur de la communication (CSC), contestée par la requérante, candidate au
poste. Le tribunal saisi, relèvera à titre d’intérêt public que « pour éviter une paralysie de
l’action régulatrice du CSC, il sied de statuer dans de brefs délais sur les mérites de la
contestation relative à l’élection de son président »175. Cette proposition fut cependant
introduite par le terme « aussi », le tribunal ayant d’abord évoqué les « avantages certains »
liés au poste convoité, pour en déduire une atteinte aux intérêts de la requérante176. De manière
exceptionnelle toutefois, l’intérêt général peut être avancé à titre principal pour justifier
l’urgence, tel qu’il en ressort dans l’affaire SANOU Bakary c/ l’État Burkinabè et autre177. Le
requérant, souhaitait obtenir la suspension d’une décision du directeur du cabinet du Président
du Faso, nommant Monsieur Jean de Dieu VOKOUMA, président suppléant du CSC, suite à
l’incarcération de la présidente en exercice. Les règles du CSC invoquées, disposaient
cependant que l’intérim est exercé par un vice-président en cas d’empêchement temporaire, et
qu’en cas d’empêchement définitif, le président est élu par ses pairs. Le juge administratif pour
retenir l’urgence à suspendre la décision de nomination de M. VOKOUMA, va invoquer la
décrédibilisation de l’institution aux yeux des médias qu’elle est censée réguler et le mauvais
fonctionnement de l’institution qui pourrait en résulter.
Le caractère généralement accessoire de l’intérêt public se dégage également des
demandes introduites par les sociétés pour solliciter la suspension d’une décision
administrative. Dans l’affaire Telecel FASO SA, Orange Burkina Faso SA et ONATEL SA c/

172
Thomas YONLI, « La jurisprudence administrative burkinabè en matière foncière », Afrilex, revue en ligne,
2023.
173
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé du 12 mars 2018, COMPAORE Tasséré et 02
autres c/ Commune de Koubri et autre.
174
Ibid.
175
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé-suspension n°24-1 du 24 juin 2022, BOUGAIRE
ZANRE YANOGHO Marie Danielle c/ Le Conseil Supérieur de la Communication et autre.
176
« Que la requérante se prévaut en l’espèce, d’une irrégularité l’ayant privé d’une chance d’être élue présidente
du CSC ; Qu’au regard des avantages certains liés à ce poste, il se déduit une atteinte à ses intérêts; Qu’aussi pour
éviter une paralysie de l’action régulatrice du CSC, il sied de statuer dans de brefs délais sur les mérites de la
contestation relative à l’élection de son président; Qu’en conséquence, la condition de l’urgence est remplie. ».
Ibid.
177
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance de référé-suspension n°06 du 22 janvier 2018, SANOU
Bakary c/ l’État Burkinabè et autre.

27
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des postes (ARCEP)178, les

requérants, opérateurs téléphoniques au Burkina Faso souhaitaient la suspension d’une
décision de l’ARCEP, leur enjoignant dans un délai de quatre-vingt-dix (90) jours un certain
nombre d’obligations : limiter le nombre des offres promotionnelles, les subordonner à son
avis… Le juge retiendra le risque que « l’exécution forcée de la décision contestée produise
des effets contraires à l’intérêt général qu’elle poursuit, notamment en provoquant des
augmentations incontrôlées des prix ou des tarifs »179. Cette augmentation porterait notamment
atteinte aux intérêts des consommateurs. Sur le fondement de cet intérêt, d’ordre général, le
Conseil d’État va reconnaître l’urgence à suspendre la décision. Cependant, il mettra davantage
en exergue l’intérêt privé des opérateurs : « pire encore en menaçant la survie des opérateurs
… ». En ouvrant également la référence à l’intérêt public par l’expression « par ailleurs », le
juge laisse penser qu’il s’agit d’un argument subsidiaire. Les conséquences par la suite
évoquées de « suppression d’emploi », lesquelles relèvent de l’intérêt général, sont également
accessoires, car découlant, de la survie des opérateurs180. Dans le cadre d’une autre affaire, une
société ayant obtenu l’attribution d’un marché pour la réalisation d’infrastructures à l’occasion
des festivités du 11 décembre, date marquant la célébration de la fête nationale du Burkina
Faso, vit ces résultats annulés par l’ORD, qui enjoignit de reprendre la procédure. Statuant en
août 2020, et en relevant que « par ailleurs, le marché en cause est celui de la réalisation
d’infrastructures sportives entrant dans les préparatifs du 11 décembre 2020 » ; le juge nota
« qu’au regard du temps restant avant la date butoir pour la réalisation desdites infrastructures,
il est de l’intérêt général d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision de
l’ARCOP pour permettre un début d’exécution des travaux »181. Le juge indiqua surtout que la
décision litigieuse portait gravement atteinte aux intérêts matériels de la requérante, en lui
faisant perdre son droit d’attributaire d’un marché estimé à 850 millions FCFA. L’intérêt public
dans ce cas également est intimement lié à l’intérêt privé, lequel a davantage motivé l’action
du requérant. Le juge burkinabè lui-même dans sa conception de l’urgence, omet parfois
d’évoquer la prise en compte expresse de l’intérêt public, au nombre des intérêts pouvant être
affectés par une décision administrative182. Le caractère accessoire de l’intérêt public

178
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°02-1 du 04/10/2023, Telecel FASO SA, Orange Burkina Faso SA et
ONATEL SA c/ L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des postes (ARCEP).
179
Ibid.
180
Ibid.
181
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°039-2 du 25 août 2020, Affaire Société MRJF
Construction SA c/ ARCOP et autres.
182
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°063-2 du 20 mai 2022, BELEM Issaka et cinq autres c/ l’État
burkinabè; Conseil d’État, Ordonnance n°034-1 du 10 mars 2022, YE Calvin c/ État burkinabè ; Tribunal
administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°33-2 du 29 septembre 2021, Société Internationale

28
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

transparaît encore plus nettement, lorsque le juge, après avoir relevé l’existence d’un intérêt
privé à suspendre la décision, ne considère pas nécessaire d’évaluer un intérêt public pourtant
allégué par le requérant183.
Alors que le demandeur va généralement s’évertuer à démontrer l’intérêt à suspendre
la décision querellée pour en faire reconnaître l’urgence par le juge, il est parfois également
possible qu’un autre intérêt justifie le maintien de l’acte administratif. L’intérêt peut en effet
aussi être invoqué à l’encontre de l’urgence à suspendre.

B) L’intérêt invoqué à l’encontre de l’urgence à suspendre

L’intérêt peut être avancé pour s’opposer à la suspension d’une décision administrative.
Cet intérêt, qui est le plus souvent général, émane du législateur ou du juge. Dans le premier
cas, l’on constate à l’analyse de la jurisprudence, une admission prudente de l’intérêt établi par
le législateur (1). Dans la seconde situation, l’on relève un intérêt soulevé par le juge au titre
du bilan des urgences (2).

1) Une admission prudente de l’intérêt établi par le législateur

Selon les lois relatives aux juridictions administratives burkinabè, « la suspension de

l’exécution ne peut être accordée lorsque la décision attaquée intéresse le maintien de l’ordre,
la sécurité, la tranquillité, la salubrité publics »184. Après avoir précisé le contenu de ces
notions, nous relèverons à travers l’analyse de la jurisprudence y relative, que le juge
administratif n’admet généralement pas de manière systématique leur invocation par
l’administration, la prudence étant en effet nécessaire pour éviter leur instrumentalisation.

d’Investissement et de Commerce c/ Autorité de la Régulation de la Commande Publique; Tribunal administratif

de Ouagadougou, Ordonnance n°34-2 du 29 septembre 2021; Tribunal administratif de Ouagadougou,
Ordonnance n°37-2 du 29 septembre 2021, SAWADOGO Hilias/HISA International c/ Autorité de la Régulation
de la Commande Publique et autre.
183
Le demandeur en l’occurrence indique que le maintien de la décision querellée expose l’autorité contractante
au risque de ne plus pouvoir procéder à l’acquisition du matériel souhaité au regard des contraintes budgétaires.
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°11-3 du 15 décembre 2021, Groupement d’Entreprise EKS
et SOGEDIM BTM c/ Autorité de Régulation de la Commande Publique.
184
Article 50 de la loi relative aux tribunaux administratifs; article 88, al. 2 de la loi relative au Conseil d’État.

29
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

Les motifs évoqués par le législateur pour interdire au juge la suspension d’une décision
administrative, rappellent ceux au cœur de l’activité de police administrative185 et de l’ordre
public186. L’on relève à cet effet que la loi sur les tribunaux maliens cite uniquement l’ordre
public comme motif d’interdiction de la suspension de l’exécution d’une décision187. L’ordre
public188 est considéré comme une notion contingente, variable dans le temps et l’espace189. En
droit administratif, il protège essentiellement contre les désordres matériels et extérieurs190.
C’est ainsi que dans sa perception traditionnelle191, l’ordre public est constitué de la sécurité,
la tranquillité et la salubrité publiques, chacune d’entre elles ayant une acception spécifique.
La sécurité se rapporte à la possibilité pour les habitants d’un espace d’y vivre sans menace
particulière192 contre leur intégrité physique ou leurs biens. La tranquillité « se rapporte à
l’absence de troubles » pouvant résulter d’émeutes, rixes, manifestations, bruits193. La
salubrité, elle, concerne la préservation de l’hygiène et de la santé publiques194 : salubrité des
eaux, prévention des épidémies, lutte contre les pollutions, interdiction de fumer dans les lieux
publics195. Ces composantes visent à satisfaire l’intérêt général196, moteur de l’action
administrative. Il ne suffit cependant pas pour l’administration de les brandir pour obtenir le
maintien d’une décision administrative. Tout en rappelant parfois d’office que la suspension
d’une décision intéressant l’ordre public ne peut être accordée197, le juge administratif exige
souvent que l’ordre public allégué par l’administration pour maintenir une décision, soit
prouvé.
Relativement ainsi à la requête d’une association, aux fins d’obtenir la suspension d’une
décision concernant la résiliation d’un contrat d’aménagement d’un espace vert, la Commune
de Ouagadougou, défenderesse, argua que « la décision de retrait intéresse la tranquillité et la

185
Jean de Noël ATEMENGUE, La police administrative au Cameroun: recherches sur le maintien de l’ordre
public, Thèse de doctoral, Lyon 3, 1995.
186
Ahmed Tidjani BA, op. cit., pp. 345-346.
187
Article 27, al. 2 de la loi relative aux tribunaux administratifs du Mali.
188
Voir Éric-Adol GATSI, « L’ordre public en droit public français et camerounais : regards croisés sur un
labyrinthe juridique», Revue internationale de droit comparé, 2017, vol. 69-4, pp. 961-999.
189
Georges Dupuis et autres, Droit administratif, Paris, Sirey, 2007, p. 506.
190
Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et droit public, Paris, Sirey, 1919.
191
Dans son contenu contemporain, l’ordre public intègre également la moralité et la dignité publiques.
192
Pierre-Laurent FRIER, Jacques PETIT, Droit administratif, Paris, LGDJ, 2013, p. 292.
193
Ibid.
194
Ibid.
195
Jean WALINE, Droit administratif, Paris, Dalloz, 2008, p. 327.
196
Claude MOMO, « L’intérêt général dans les États d’Afrique subsaharienne francophone», Afrilex, revue en
ligne, 2023 ; Adama YEO, « De l’intérêt général en droit administratif : réflexion à partir des exemples ivoirien,
burkinabè et sénégalais », Afrilex, revue en ligne, 2024.
197
Cour administrative d’appel de Ouagadougou, Ordonnance n°005-1/2021-2022 du 29 octobre 2021, SOME
Lanta Joël c/ Le Fonds d’Appui à la Presse Privée; Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°09-2
du 30 avril 2021, COMPAORE Irenée Paul et autre c/ Autorité de Régulation de la Commande Publique et autre.

30
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

salubrité au bénéfice des populations riveraines » en raison des nuisances diverses198. Le

tribunal administratif refusa de recevoir ces motifs, car « ne figurant pas dans la décision du
Maire »199. Le juge releva plutôt que « le retrait [était] motivé par la volonté du Maire de faire
respecter la règlementation en vigueur concernant les espaces verts »200. Dans une autre affaire
concernant une décision ministérielle fixant le prix de vente du paquet de cigarettes, et dont le
requérant, cigarettier, demandait la suspension, l’État burkinabè invoqua le motif de salubrité
publique devant le juge. Le tribunal indiqua cependant que la décision querellée, a été prise
conformément au monopole dont dispose l’État sur la vente de tabac, lui permettant d’en fixer
les prix, et « et non en vue de préserver la salubrité publique ou de faire cesser une atteinte à la
salubrité publique »201. Le motif invoqué par l’État n’était donc qu’un prétexte pour préserver
l’application de l’acte querellé. Cet alibi fut perçu par le tribunal qui déclara l’urgence à
suspendre la décision. Le motif de tranquillité publique fut toutefois reconnu à propos d’une
autre décision municipale ayant pour objet la fermeture d’un restaurant-bar situé au milieu
d’habitations202. La requérante ayant admis cependant l’existence de plaintes des riverains pour
nuisances sonores, le tribunal n’eut pas du mal à rejeter sa demande, en notant que « les actes
attaqués ont un sérieux lien avec l’intérêt de sauvegarder la tranquillité publique »203. En
matière d’urbanisme, le juge reconnaît qu’une décision sommant d’arrêter des travaux, vise à
garantir l’ordre, la sécurité et la salubrité publics, en ce qu’elle « a été prise en vue de faire
respecter les règles d’urbanisme et de construction », qualifiées de règles de police204. Dans le
cadre de la lutte contre le terrorisme, des citoyens burkinabè furent réquisitionnés pour être
déployés sur le théâtre des hostilités. Ils contestèrent toutefois ces décisions notamment dans
le cadre du référé-suspension. Le juge administratif refusa d’accorder la suspension de ces
ordres de réquisition en relevant qu’ils concernent la sécurité205. Il est vrai que la réquisition
des citoyens concernés a été justifiée par la crise sécuritaire, mais le juge aurait pu pousser
davantage son analyse comme il le fit dans les affaires citées plus haut, afin de s’assurer que

198
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°045-1 du 27 novembre 2020, Amicale des Forestières
du Burkina (AMIFOB) c/ Commune de Ouagadougou).
199
Ibid.
200
Ibid.
201
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°022-2 du 1er juin 2020, La Société de Distribution des
Produits de grande Consommation c/ État burkinabè.
202
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°025 du 9 mars 2018, Madame PALM/DRABO
Diéynaba c/ Commune de Ouagadougou.
203
Ibid.
204
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°04-1 du 14 février 2022, RAMADA Pearl Hôtel c/ État
burkinabè.
205
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°004-1/2023 du 20 novembre 2023, LINGANE Issaka
et deux autres c/ Etat Burkinabè, inédite ; dans cette ordonnance c’est le motif de sécurité publique qui a fondé le
refus d’octroyer la mesure de suspension

31
OUEDRAOGO Bienvenu Venceslas | Vénégré, mai 2025, pp. 1-35

les décisions de réquisition ne constituaient pas un détournement de pouvoir, et donc que le

motif de sécurité n’était qu’un prétexte. Les motifs évoqués par le législateur peuvent en effet
apparaître comme des moyens aux mains de l’exécutif, dont le judiciaire doit contrôler
l’utilisation de manière approfondie, et non superficielle, comme s’il s’agissait d’un pouvoir
discrétionnaire206.
A l’appui du refus de suspendre une décision administrative, l’on peut également
trouver un intérêt soulevé par le juge au titre du bilan des urgences.

2) Un intérêt soulevé par le juge au titre du bilan des urgences

Le référé-suspension est un contentieux de l’urgence par excellence, dans la mesure où

il met en opposition, l’urgence à exécuter une décision administrative, et l’urgence à la
suspendre. Alors que l’urgence à suspendre est généralement alléguée par le requérant dans la
défense de ses intérêts, l’urgence à ne pas suspendre, qu’évoque rarement ou seulement
subrepticement l’autre partie, peut être soulevée par le juge, sur le fondement notable de
l’intérêt général, mais aussi de l’intérêt des tiers, au titre du bilan des urgences.
La jurisprudence et la doctrine considèrent en effet que « l’urgence à prononcer une
mesure de suspension doit être ainsi confrontée avec l’urgence qu’il peut exister à ne pas
prononcer cette mesure »207. Ce bilan des urgences208 ou cette pesée des intérêts en jeu209
conduit le juge à procéder à une appréciation globale, objective210 et concrète211 de l’ensemble
des circonstances de l’espèce212, « des intérêts en présence, qu’ils soient de nature publique ou
privée »213. Cette analyse objective impose selon le juge administratif burkinabè « qu’il soit
tenu compte de la réalité des choses indépendamment de la situation juridique des personnes
intéressées par la décision administrative »214. Il poursuit en relevant qu’ « il s’agit ici de voir

206
Aboubakar SANGO, « Les tendances actuelles du contrôle juridictionnel de l’exercice du pouvoir
discrétionnaire de l’administration en Afrique : étude comparée à partir des cas du Bénin, du Burkina Faso et de
la Côte d’Ivoire », Afrilex, revue en ligne, 2016.
207
Olivier LE BOT, op. cit., p. 186 ; Mattias GUYOMAR, Bertrand SEILLER, op. cit., p. 189.
208
Olivier LE BOT, op. cit., p. 187
209
Ibid., p. 186.
210
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°08-3 du 23 février 2022, MAXIMUM PROTECTION
SARL c/ ARCOP et autre; Conseil d’État français, 28 février 2001, préfet des Alpes-Maritimes, req. n° 294338.
211
Cour administrative d’appel, Ordonnance de référé n°027-1 du 14 février 2022, CC SAKSEY SARL et autres
c/ Office national de l’eau et de l’assainissement et autres.
212
Conseil d’État français, 13 septembre 2001, Féd. CFDT des syndicats de banques et sociétés financières, req.
n°237773.
213
Cour administrative d’appel, Ordonnance de référé n°027-1 du 14 février 2022, CC SAKSEY SARL et autres c/
Office national de l’eau et de l’assainissement et autres.
214
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°08-3 du 23 février 2022, MAXIMUM PROTECTION
SARL c/ ARCOP et autre.

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l’impact de la mesure projetée par l’administration sur toute personne et son importance dans
l’action administrative : le rapport de la décision administrative d’avec l’intérêt public» 215. Le
juge se retrouve alors « à arbitrer entre le trouble résultant de la suspension et le trouble
résultant de l’exécution »216. L’urgence imposerait de ce fait « que soit pris en compte le
préjudice que pourrait causer l’existence ou l’absence d’effet de la décision quant au bien
commun »217. L’intérêt général ici concerné, doit par conséquent être pris en compte par le juge
dans l’appréciation de sa décision. Il est dans l’intérêt de l’administration également de
l’invoquer, pour obtenir le maintien de la décision querellée. Cependant, l’analyse de la
jurisprudence burkinabè révèle qu’elle se contente généralement pour réfuter les moyens de
l’autre partie, d’évoquer des moyens d’irrecevabilité, et le défaut d’urgence à ne pas suspendre
la décision. L’administration omet ainsi parfois de relever l’urgence qu’il peut exister à
exécuter la décision218. Obnubilée par l’urgence négative qu’est l’absence d’urgence à
suspendre, elle en arrive à oublier l’urgence positive, celle de maintenir ou d’exécuter. C’est
ainsi que dans une affaire, le juge tire constat de ce que le représentant de l’État « se contente
de rejeter les arguments de la requérante sans pour autant soutenir un intérêt public ou général
nécessitant la non suspension de la décision »219, pour « déclarer l’urgence
constituée »220. L’administration rappelle pourtant parfois, sans y contribuer elle-même, que
« l’urgence s’apprécie objectivement compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque
espèce »221, et que « le juge des référés doit s’obliger à mettre dans la balance les intérêts qui
s’attachent respectivement à l’exécution de la décision litigieuse et à sa suspension »222.

215
Ibid.
216
Olivier ORTEGA, « La notion d’urgence », RRJ 2003-5, Cahiers de méthodologie juridique, pp. 3057-3062,
à la p. 3062.
217
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°13-03 du 11 avril 2022, Société Internationale
d’Investissement et de Commerce et autre c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP) et
autre; Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°16-03 du 15 avril 2022, WILL.COM SARL c/
ARCOP.
218
A titre exceptionnel, voir Cour administrative d’appel, Ordonnance de référé n°027-1 du 14 février 2022, CC
SAKSEY SARL et autres c/ Office national de l’eau et de l’assainissement et autres. Les défendeurs relèveront
que la matière de commande requérant célérité, « l’intérêt public est en jeu au regard des contraintes budgétaires
qui exposent l’autorité contractante au risque de ne plus pouvoir procéder à l’acquisition du matériel ». Le juge
n’examinera cependant pas ce moyen, et reconnaîtra l’urgence à suspendre la décision querellée. Dans une autre
affaire portant sur la demande de suspension d’un communiqué relatif à l’enrôlement de 200 technologistes
biomédicaux, l’État (demandeur cette fois, dans le cadre d’un recours en révision) invoquera « l’intérêt public
tenant à la prise en charge sanitaire de la population à travers le recrutement » des technologistes biomédicaux.
Sa requête sera cependant déclarée irrecevable. Conseil d’État, Ordonnance de référé n°08-2 du 15/05/2023, État
burkinabè c/ SANOU Salimata et 07 autres.
219
Tribunal administratif de Ouagadougou, Ordonnance n°005/2018 du 19 janvier 2018, La société dénommée
« Projet Production International-Burkina» c/ L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP)
220
Ibid.
221
Conseil d’État, Ordonnance n° 001—3 du 26 octobre 2023, Madame KABRE Wendkonta Anasthasie et autres
c/ l’État burkinabè.
222
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°06-1/2022-2023 du 17 mars 2023, Kossé GNAGRE c/ État burkinabè.

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Lorsque l’administration invoque l’urgence à ne pas suspendre, elle s’y prend parfois
avec une certaine timidité. Dans l’affaire Commune de Tenkodogo c/ LENGANI Moussa223 par
exemple, elle demandait devant le Conseil d’État, l’infirmation d’une ordonnance rendue en
premier degré, accordant la suspension d’une décision de retrait de la parcelle d’habitation de
LENGANI Moussa. Dans le cadre de la célébration de la fête nationale du Burkina Faso, les
localités devant accueillir les festivités, octroient à des conditions financières souples, des
terrains aux personnes intéressées, contre l’engagement à les mettre en valeur dans un délai
bref, afin de pouvoir loger les personnes qui se déplaceront. C’est faute d’avoir tenu cet
engagement, que LENGANI Moussa se verra retirer sa parcelle, et qu’il portera l’affaire devant
les juridictions administratives. L’Agent judiciaire de l’État, pour soutenir le maintien de la
décision de retrait, relèvera que « c’est plutôt la commune de Tenkodogo qui a une urgence à
la réalisation des ouvrages qu’elle entend utiliser pour le 11 décembre 2019 »224. Le juge
d’appel se montrera cependant plus incisif en affirmant que « le premier juge, en concluant à
l’urgence a fait une mauvaise appréciation de la situation et une mauvaise interprétation de la
loi ; qu’il aurait dû, dans le cas d’espèce, privilégier l’intérêt général qui est de permettre à la
ville de Tenkodogo de disposer pour le 11 décembre de logements achevés »225. Dans le cadre
d’une autre affaire, concernant, une décision de suspension des activités de réception de
dossiers de promotion immobilière, les requérants, promoteurs immobiliers, évoqueront
l’urgence à suspendre l’acte litigieux, en se fondant notamment sur les centaines de personnes
employées qui pourraient être privées de ressources. Le juge affirmera cependant que la
décision prise « étant une mesure d’intérêt général, les requérants sont mal fondés à demander
[son] annulation ou [sa] suspension »226. Dans les hypothèses où le juge invoque l’intérêt
général pour fonder le maintien d’une décision, il doit cependant être plus pédagogue, et
procéder à une véritable pesée des intérêts, pour ne pas dépouiller le référé-suspension de sa
substance. Les décisions prises par l’administration étant par principe censées poursuivre
l’intérêt général, l’on ne saurait s’en tenir à leur invocation, sans justification, pour refuser leur
suspension.

223
Conseil d’État, Ordonnance de référé n°20-2/2019-2020, Commune de Tenkodogo c/ LENGANI Moussa.
224
Ibid.
225
Ibid.
226
Conseil d’État, Ordonnance de référé, n°068-2/2021-2022 du 30 juin 2022, YAMEOGO Regma Justin et autres
c/ l’État burkinabè.

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Au terme de notre étude, l’on peut retenir que l’urgence tient de sa définition ordinaire
et jurisprudentielle, les critères de sa reconnaissance par le juge administratif burkinabè. Dans
un premier temps, l’urgence qui s’appréhende au sens ordinaire, comme étant ce dont on doit
s’occuper sans délai, impose aussi bien dans le chef du requérant que du juge, un comportement
diligent. Il en ressort que « le temps est devenu, sous le prisme de l’urgence, le point d’ancrage
d’une protection plus subjective et plus exigeante des droits fondamentaux »227. Dans un
second temps, l’urgence, dans sa conceptualisation jurisprudentielle, implique une conciliation
des intérêts, d’où la nature ambivalente de leur influence. Dans la balance de l’urgence à
suspendre, les intérêts privés sont davantage sollicités que ceux publics. De manière attendue,
l’intérêt général est prééminent quand il s’agit de l’urgence à ne pas suspendre. Nous avons
également relevé au cours notre réflexion que l’urgence dans la procédure du référé-suspension
peut cependant pâtir des délais généreux accordés au juge pour statuer, de la multiplicité des
recours contre certaines décisions et de l’absence de recours dans d’autres. À l’orée des dix
années de l’institution du référé dans le contentieux administratif burkinabè, un bilan s’impose
pour réfléchir sur les améliorations à apporter cette procédure, qui a déjà pris d’assaut les
prétoires.

227
Jean-Marc Sauvé, « Bilan de quinze années d’urgence devant le juge administratif », Discours d’ouverture de
la 5ème édition des États généraux du droit administratif, colloque ayant pour thème « L’urgence devant le juge
administratif » organisé par le Conseil d’État et le Conseil national des Barreaux à la Maison de la chimie le 26
juin 2015.

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