Mise en pages : Anne-Florence BUYS

ISBN 9782340-100992
Dépôt légal : Janvier 2025
© Ellipses Édition Marketing S.A., 2025
8/10 rue la Quintinie 75015 Paris
 Introduc on

La connaissance de l’environnement territorial dans lequel les candidats

seront appelés à remplir leurs fonctions gure explicitement au programme
de nombreux concours et examens professionnels territoriaux des
catégories A, B et C : adjoint administratif territorial, rédacteur territorial,
attaché territorial, adjoint technique territorial, technicien territorial,
ingénieur territorial, animateur territorial, agent territorial spécialisé des
écoles maternelles, agent de police municipale…
Les réformes des épreuves destinées à mieux apprécier la motivation des
candidats et la connaissance de leur futur environnement professionnel ont
encore accru l’importance de cette culture territoriale.
Par-delà la dé nition of cielle des épreuves, notamment des épreuves
orales comme l’entretien avec le jury, les questions relatives à
l’environnement territorial constituent la « matière invisible » de tous les
concours et examens professionnels de la fonction publique territoriale.
Qu’il s’agisse de rédiger une note de synthèse, un rapport avec solutions
opérationnelles, un cas pratique ou de répondre à un QCM / QRC, leur
maîtrise est indispensable.
Voilà pourquoi cet ouvrage vous propose un panorama de tous les
thèmes constitutifs de l’environnement professionnel des (futurs)
fonctionnaires territoriaux :
•institutions des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics ;
•organisation de la démocratie locale ;
•répartition des compétences territoriales ;
•principes des nances locales ;
•statut de la fonction publique territoriale ;
•relations entre l’État et les collectivités territoriales.
Chaque chapitre comprend une introduction synthétique de 3 pages,
l’indication d’un site internet à visiter, 5 dé nitions essentielles à retenir et
un ensemble de 5 ches.
 Chaque che comporte elle-même 2 pages clairement structurées et
rédigées.
Grâce à ces 75 ches, vous pourrez convaincre vos correcteurs ou
examinateurs que vous possédez la motivation et les connaissances
attendues d’un (futur) fonctionnaire territorial.
Cet ouvrage peut également intéresser d’autres lecteurs : candidats aux
concours de la fonction publique étatique ou hospitalière, étudiants en droit,
agents des collectivités territoriales, élus locaux ou tout simplement
citoyens désireux de mieux connaître et comprendre la démocratie locale.
Les collectivités territoriales et leurs groupements constituent en effet des
personnes publiques de premier plan dans la vie de la nation comme dans
celle des habitants :
•elles effectuent près de 18 % de la dépense publique ;
•elles réalisent plus de 47 % de l’investissement public ;
•les 1,94 million de fonctionnaires territoriaux représentent plus du tiers
de l’emploi public (34 %) ;
•les 495 000 élus locaux, notamment municipaux, sont les élus les
appréciés des Français, loin devant les parlementaires nationaux ou
européens.

Liste des abrévia ons et sigles u lisés

•al. : alinéa
•art. : ar cle
•C : Cons tu on du 4 octobre 1958 (exemple : art. 72 C)
•c. : contre
•CE : Conseil d’État
•CGCT : code général des collec vités territoriales
•CGFP : code général de la fonc on publique
•EPCI : établissement public de coopéra on intercommunale
•EPCI-FP : établissement public de coopéra on intercommunale à
scalité propre
•FPT : fonc on publique territoriale
•Loi 3DS : loi du 21 février 2022 rela ve à la di érencia on, la
décentralisa on, la déconcentra on et portant diverses mesures de
simpli ca on de l’ac on publique locale
•Loi EVL : loi du 27 décembre 2019 rela ve à l’engagement dans la vie
locale et à la proximité de l’ac on publique (également appelée loi
Engagement et proximité ou loi Lecornu)
•Loi MAPTAM : loi du 27 janvier 2014 rela ve à la modernisa on de
l’ac on publique territoriale et à l’a rma on des métropoles
•Loi NOTRE : loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisa on
territoriale de la République
•Loi RCT : loi du 16 décembre 2010 de réforme des collec vités
territoriales
•Loi TFP : loi du 6 août 2019 de transforma on de la fonc on publique
•par ex. : par exemple
•suiv. : suivant(s)
•TA : tribunal administra f
 Chapitre 1
La décentralisa on territoriale

La décentralisation consiste à remettre d’importantes compétences

décisionnelles à des institutions distinctes de l’État, dotées de la
personnalité morale et béné ciant d’une autonomie de gestion. Dans sa
forme territoriale, elle pro te à des collectivités territoriales qui,
traditionnellement, sont dotées d’une clause de compétence générale dans le
cadre d’un territoire déterminé.

Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, l’expression

« collectivités territoriales » doit être préférée à celle de
« collec vités locales » qui auparavant pouvait également s’employer.

Depuis 2003, l’article 72 C distingue cinq catégories de collectivités

territoriales :
•34 935 communes ;
•95 départements (dont 2 d’outre-mer : Guadeloupe, Réunion) ;
•14 régions (dont 2 d’outre-mer : Guadeloupe, Réunion) ;
•5 collectivités d’outre-mer (Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Saint-
Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et partie française de l’île de
Saint-Martin) ;
•3 collectivités à statut particulier en métropole.
La Corse entre dans cette cinquième catégorie en application de la loi du
13 mai 1991 et la métropole de Lyon depuis le 1er janvier 2015. Quant à la
loi du 28 février 2017, elle prévoit la fusion, à compter du 1er janvier 2019,
de la commune et du département de Paris dans une collectivité unique, la
Ville de Paris, quali ée expressément de collectivité à statut particulier.
En n, toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.
 C’est ainsi que des lois organiques de 2010 et 2011 font de Mayotte, puis
de la Martinique et de la Guyane des collectivités territoriales uniques
(CTU) exerçant les compétences des départements et des régions d’outre-
mer.

La qualification de collectivité territoriale doit être écartée pour les

Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et l’île de
Clipperton, dépourvues de population permanente, et pour la
Nouvelle-Calédonie, qui est un pays d’outre-mer doté d’un statut
constitutionnel spécifique.

Dès 1958, l’article 72 C consacre le principe de libre administration

des collectivités territoriales auquel le Conseil constitutionnel reconnaît
expressément une valeur constitutionnelle dans sa décision du 23 mai 1979.
En revanche, la Constitution promulguée en 1958 ignorait la notion de
décentralisation. Depuis la révision de 2003, si son article 1er proclame que
la France a une organisation décentralisée, il n’en propose aucune
dé nition.
Les critères de la décentralisation territoriale sont au nombre de
quatre :
•les collectivités territoriales ont une personnalité juridique distincte de
l’État ;
•elles sont administrées par des conseils élus ;
•elles sont compétentes pour les affaires locales ;
•les autorités décentralisées disposent d’une autonomie par rapport à
l’État.
Improprement présentée comme l’Acte I de la décentralisation, la loi du
2 mars 1982 sur les droits et libertés des communes, des départements et
des régions constitue une étape essentielle dans la longue marche de la
« décentralisation à la française ».
 Depuis 1996, le code général des collec vités territoriales (CGCT)
regroupe les textes applicables aux collectivités territoriales et à leurs
groupements en matière institutionnelle et financière. Il comprend
sept parties : dispositions générales – commune – département –
région – coopération locale – collectivités d’outre-mer – autres
collectivités régies par l’article 73 C.

L’Acte II de la décentralisation désigne la loi constitutionnelle du

28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, qui
modi e profondément le cadre constitutionnel de l’organisation et de
l’action des collectivités territoriales, ainsi que l’ensemble des lois
organiques ou ordinaires imposées, impliquées ou autorisées par les
nouvelles règles constitutionnelles.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
(RCT) renouvelle en profondeur l’architecture institutionnelle locale.
Relativement consensuel, le premier de ses volets consiste à consolider,
rationaliser et démocratiser le bloc communes-intercommunalités. En
revanche, la constitution d’un bloc départements-régions par la mise en
place en 2014 d’un nouvel élu, le conseiller territorial, siégeant au conseil
départemental et régional, et la spécialisation des compétences
départementales et régionales sont contestées par l’opposition qui promet
une abrogation en cas de victoire électorale en 2012.
Après bien des revirements, les réformes territoriales du quinquennat de
François Hollande comprennent nalement trois volets en partie
contradictoires (voir Chapitre 2).
Du point de vue de la décentralisation, les deux quinquennats
d’Emmanuel Macron se montrent également riches en rebondissements
(voir Chapitre 2).

Pour en savoir plus

•www.collec vites-locales.gouv.fr : portail de l’État donnant accès à

l’ensemble des informations relatives aux collectivités territoriales
(abonnez-vous à la Le re d’informa on).
 Liste des ches

1. Histoire de la décentralisation
2. Définition de la décentralisation
3. Acte I de la décentralisation
4. Acte II de la décentralisation
5. Réforme des collectivités territoriales
Fiche 1
Histoire de la décentralisa on
A
. Deux collec vités anciennes
1. En 1789, les Constituants veulent rationaliser l’administration
territoriale :
•la loi du 14 décembre 1789 applique aux 44 000 communautés de base
(notamment aux paroisses) le statut juridique de la municipalité
rapidement rebaptisée commune ;
•la loi du 22 décembre 1789 crée de toutes pièces 83 départements selon
une méthode principalement géométrique.
Même s’ils prennent leurs décisions au nom de l’État, les organes
municipaux et départementaux, qui sont élus par les citoyens actifs,
possèdent une grande autonomie. Mais, dès 1793, la Convention reprend en
mains l’administration territoriale : c’est la naissance du centralisme
jacobin.
Avec la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), Napoléon
Bonaparte in uence durablement l’organisation administrative française. Il
consacre trois niveaux principaux d’administration territoriale : les
communes, dont le nombre est réduit autoritairement à 38 000, les
arrondissements et les départements. À chaque niveau, on trouve un agent
de l’État nommé par le pouvoir central : le maire, le sous-préfet et le préfet.
Cet agent doit consulter des conseils de notables, également nommés : le
conseil municipal, le conseil d’arrondissement et, à l’échelon
départemental, le conseil général ainsi que le conseil de préfecture.
2. Les débuts sans doute modestes de la décentralisation se produisent
sous la monarchie de Juillet. En 1831 et 1833, deux lois consacrent
l’élection des conseillers municipaux et généraux. En 1837 et 1838, deux
autres lois reconnaissent la personnalité juridique de la commune et,
implicitement, du département.
Le département et la commune modernes voient véritablement le jour au
début de la IIIe République avec la loi sur les conseils généraux du
10 août 1871 et la grande loi municipale du 5 avril 1884. Malgré une liberté
accrue d’organisation et une extension des compétences, les communes et
les départements restent soumis à la tutelle administrative, nancière et
technique de l’État. De plus, c’est le préfet qui continue d’assurer la
préparation et l’exécution des délibérations du conseil général dont le
président a un rôle essentiellement honori que.

B
. Une collec vité récente
1. Lors de la Première Guerre mondiale, les autorités gouvernementales
prennent conscience de l’inadaptation du département aux exigences de
l’économie moderne et de la nécessité d’une circonscription plus vaste. En
1917, le ministre du commerce Clémentel favorise la création de
groupements économiques régionaux au sein desquels les chambres de
commerce sont incitées à se réunir.
La Seconde Guerre mondiale redonne au besoin de la région
administrative un caractère impératif. Le gouvernement de Vichy crée ainsi
des préfets régionaux chargés du ravitaillement des populations et du
maintien de l’ordre. Entre 1944 et 1946, ils sont remplacés par des
commissaires régionaux de la République compétents en matière
d’économie et de police.
2. Mais l’institutionnalisation de la région résulte de la plani cation et de
l’interventionnisme économique de l’État dans les années 1950 avec la
création :
•des programmes d’action régionale et des régions de programme en
1955-1956 ;
•des circonscriptions d’action régionale (CAR) en 1959-1960 ;
•des préfets de région et des commissions de développement économique
régional (CODER) en 1964.
3. La région n’est encore qu’une circonscription administrative de l’État.
Avec prudence, la loi du 5 juillet 1972 lui donne la personnalité juridique
sous la forme de l’établissement public régional. Soumis au principe de
spécialité, les 22 EPR sont compétents en ce qui concerne les
investissements nécessaires au développement économique et social.
Leur organe délibérant est composé des députés et des sénateurs de la
région ainsi que de représentants des collectivités territoriales.
Conformément au modèle départemental, le pouvoir exécutif appartient au
préfet de région.
Fiche 2
Dé ni on de la décentralisa on
A
. Principe de libre administra on
1. Si en 1958 la Constitution ignore la notion de décentralisation, son
article 72 consacre le principe de libre administration des collectivités
territoriales. En 1979, le Conseil constitutionnel reconnaît une valeur
constitutionnelle à ce principe pour en imposer le respect au législateur qui
est seul compétent pour déterminer les principes fondamentaux de la libre
administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de
leurs ressources ainsi que pour xer les règles concernant le régime
électoral des assemblées locales et le statut de l’élu local (art. 34 C).
En raison du caractère succinct des dispositions constitutionnelles, le
contenu de ce principe résulte principalement de la jurisprudence du
Conseil constitutionnel :
•toute collectivité territoriale doit être administrée par un conseil élu au
suffrage universel direct ou indirect (selon l’exigence explicite de
l’article 72 C) et « doté d’attributions effectives » ;
•la collectivité librement administrée doit disposer de moyens humains et
nanciers lui permettant d’être autonome, notamment par rapport à
l’État.
2. Le Conseil constitutionnel atténue toutefois la portée pratique du
principe de libre administration :
•il insiste sur la nécessité de le concilier avec d’autres principes à valeur
constitutionnelle tels que le principe d’indivisibilité de la République et
les prérogatives de l’État qui en résultent ;
•il ne juge pas inconstitutionnelles les nombreuses atteintes du législateur
à l’autonomie scale des collectivités territoriales, notamment les
différentes lois de nances procédant à un véritable démantèlement de la
scalité locale (par ex. loi de nances pour 1999 programmant la
suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ou lois de
nances pour 2018 et 2020 supprimant progressivement la taxe
d’habitation sur les résidences principales).
 La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation
décentralisée de la République réforme et étoffe le cadre constitutionnel
applicable aux collectivités territoriales (voir Fiche 4). De manière
symbolique, le principe selon lequel l’organisation de la France est
décentralisée gure désormais dans l’article 1er C qui ne propose toutefois
aucune dé nition de la décentralisation.

B
. Quatre éléments de dé ni on
1. Les collectivités territoriales ont une personnalité juridique distincte
de l’État : elles possèdent des moyens matériels (biens), humains (agents),
juridiques (actes unilatéraux et contractuels) et nanciers (budget) propres ;
elles agissent en leur nom dans la vie juridique, en engageant leur
responsabilité.
2. Elles sont administrées par des conseils élus. Cette élection exigée par
l’article 72 C apparaît en effet comme le meilleur garant de leur
indépendance et constitue une exigence de la démocratie.
3. Elles sont compétentes pour les affaires locales qui, en raison de leur
nature ou de leur dimension, sont plus ef cacement traitées par des autorités
locales. La constitutionnalisation en 2003 du principe de subsidiarité
(art. 72 al. 2 C) conforte la reconnaissance d’intérêts locaux par de
nombreux textes législatifs (par ex. CGCT, art. L.2121-29 relatif à la clause
de compétence générale des communes).

Le 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel valide la loi du

16 décembre 2010 retirant au département et à la région, après 2015,
la clause de compétence générale qui ne constitue donc pas une
exigence constitutionnelle. Mais la loi du 27 janvier 2014 redonne à
ces collectivités le bénéfice de cette clause que la loi NOTRE du 7 août
2015 leur retire à nouveau.

4. Les autorités décentralisées disposent d’une autonomie par rapport au

pouvoir étatique qui ne peut exercer sur elles un pouvoir hiérarchique.
Toutefois, dans un État unitaire comme la France, les autorités étatiques ont
l’obligation constitutionnelle d’exercer un contrôle sur les collectivités
territoriales dans les conditions dé nies par la loi. Le Conseil
constitutionnel veille à ce que la libre administration ne se transforme pas
en administration souveraine.

Élaborée au sein du Conseil de l’Europe, la Charte européenne de

l’autonomie locale est signée le 15 octobre 1985 mais ratifiée le
17 janvier 2007 par la France. Elle constitue le premier instrument
juridique multilatéral de référence qui définit et protège les conditions
de l’autonomie locale en Europe, tout en respectant le principe de la
souveraineté de l’État dans l’organisation de cette autonomie. Selon
son préambule, le degré d’autonomie politique, administrative et
financière accordé aux collectivités territoriales constitue un élément
fondamental d’une démocratie véritable.
Fiche 3
Acte I de la décentralisa on
A
. Réformes spéci ques
1. La loi du 2 mars 1982 pose le principe de la transformation de
l’établissement public régional en collectivité territoriale. Toutefois, elle
précise que les régions deviendront des collectivités territoriales lorsqu’elles
disposeront d’une assemblée élue au suffrage universel direct.

Le 16 mars 1986, la première élection au suffrage universel direct des

conseillers régionaux entraîne la transformation de l’établissement
public régional en collectivité territoriale.

2. Avant 1982, l’exécutif des départements et des établissements

publics régionaux appartenait aux préfets de département et de région, ce
qui constituait une limite importante à leur autonomie. La loi du 2 mars
1982 con e l’exécutif à un président élu par le conseil général ou régional
en son sein. Ainsi les régions et les départements se détachent-ils en n
complètement de l’État.

Contrairement au préfet, le maire continue de bénéficier du

dédoublement fonctionnel : il est à la fois agent déconcentré de l’État
et organe exécutif de la commune.

B
. Réformes communes
1. La loi du 2 mars 1982 annonce une nouvelle répartition des
compétences entre l’État et les collectivités territoriales dont les principes
sont dé nis par les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983. « Dans la mesure
du possible », chaque collectivité doit recevoir « en totalité » – en bloc – les
compétences relatives aux domaines transférés.

Sans doute, des lois ont transféré des blocs de compétences. En ce qui
concerne les bâ ments d’enseignement, par exemple, la répartition
des compétences paraît claire : création, construction, équipement,
entretien et fonctionnement des écoles aux communes, des collèges
aux départements et des lycées aux régions.

Par-delà la diversité des compétences attribuées, chaque catégorie de

collectivités territoriales possède des vocations dominantes :
•la maîtrise du sol (urbanisme) et la responsabilité des services ou
équipements de proximité pour les communes ;
•les missions de solidarité sociale (aide sociale légale) et territoriale (aide
aux communes) pour les départements ;
•la ré exion et l’impulsion en matière d’aménagement du territoire ainsi
que le développement économique pour les régions.
Mais la loi du 7 janvier 1983 reconnaît également aux communes, aux
départements et aux régions la clause de compétence générale. De ce fait,
ces collectivités ont la capacité juridique de s’intéresser à presque tous les
aspects de la vie locale, même en dehors des blocs de compétences légales.

Ainsi se met en place un système d’enchevêtrement des compétences

et de croisement des financements que renforce à partir des années
1990 la mul plica on des disposi fs contractuels dans
l’administration territoriale (contrats de ville, contrats locaux de
sécurité, projets éducatifs territoriaux, contrats de relance et de
transition écologique, etc.). Le commissariat général à l’égalité des
territoires en recense près de 1 000 « s’enchevêtrant les uns aux
autres ».
 La loi du 7 janvier 1983 pose le principe d’une compensation intégrale
des charges transférées par l’État. Chaque collectivité devait recevoir les
moyens nécessaires à l’exercice de ses nouvelles compétences.
Si le transfert des services et des personnels a lieu pour les affaires
sanitaires et sociales, il se montre dif cile ou impossible pour les routes et
les bâtiments d’enseignement. Dans le domaine des ressources humaines, la
réforme la plus importante est sans conteste la création en 1984 de la
fonction publique territoriale.
Quant aux nouvelles ressources composées d’impôts indirects et de
dotations de l’État, elles ne permettent pas toujours de nancer l’intégralité
des dépenses correspondant aux compétences transférées.
2. La loi du 2 mars 1982 complétée par celle du 22 juillet 1982 supprime
les tutelles administrative et nancière de l’État sur les collectivités
territoriales pour les remplacer par un double système de contrôle
administratif et budgétaire.

Pour symboliser cette réforme, on rebaptise le préfet commissaire de

la République jusqu’à ce que le décret du 29 février 1988 rétablisse
son nom initial.
Fiche 4
Acte II de la décentralisa on
A
. Organisa on des collec vités territoriales
1. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ajoute à l’article 1er de la
Constitution le principe selon lequel la France a une organisation
décentralisée.
Elle actualise la présentation des collectivités territoriales de la
République en distinguant cinq catégories. Comme c’était depuis 1958 le
cas pour les communes et les départements, elle consacre l’existence des
régions ainsi que la possibilité, déjà admise par le Conseil constitutionnel,
de créer par la loi une collectivité à statut particulier située en métropole.
De plus, la notion de territoire d’outre-mer est supprimée pour se fondre
dans celle de collectivité d’outre-mer.
2. Un nouvel article 72-1 C donne un cadre constitutionnel à la
démocratie participative locale. Il reconnaît d’abord aux électeurs de
chaque collectivité territoriale le « droit de pétition », c’est-à-dire la
possibilité de « demander » l’inscription à l’ordre du jour du conseil d’une
question relevant de sa compétence.

Pendant près de 20 ans, la législation a limité l’objet de la pé on à

l’organisation d’une consultation des électeurs (voir Fiche 45). La loi
3DS du 21 février 2022 élargit cet objet : les électeurs peuvent saisir la
collectivité de toute affaire relevant de sa compétence pour inviter
son assemblée délibérante à délibérer dans un sens déterminé. La
décision de délibérer sur cette affaire appartient au conseil.

Il ouvre ensuite aux organes des collectivités territoriales la possibilité,

dans les conditions xées par la loi organique du 1er août 2003, de soumettre
à un référendum décisionnel les projets de délibération ou d’acte relevant
de leurs compétences (voir Fiche 44). Mais sa procédure est strictement
encadrée et il fait l’objet d’un contrôle de légalité renforcé.
En n, il permet la consultation des électeurs d’une partie du territoire sur
certaines questions qui, bien qu’appelant une décision du Parlement ou du
Gouvernement, les intéressent spécialement (création ou réforme d’une
collectivité territoriale à statut particulier et modi cation des limites de
collectivités existantes).

Le 6 juillet 2003, 50,98 % des électeurs corses refusent un nouveau

statut caractérisé par la fusion des deux conseils généraux et de la
collectivité territoriale de Corse (CTC) en une assemblée unique.

B
. Ac on des collec vités territoriales
1. L’article 72 C donne désormais aux collectivités territoriales « vocation
à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le
mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Sans employer le terme et avec
beaucoup de circonspection, il vise donc à transposer dans la répartition des
compétences entre l’État et les collectivités territoriales le principe de
subsidiarité déjà consacré en droit de l’Union européenne et en matière de
déconcentration (voir Fiche 71). Par ailleurs, la révision de 2003 favorise le
recours à l’expérimentation dans le transfert et l’exercice des compétences.
L’article 72 C donne une valeur constitutionnelle à l’interdiction
législative de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Mais
il prévoit aussi que, pour l’exercice d’une compétence nécessitant le
concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une
d’entre elles à organiser leur action commune. Or cette procédure de
collectivité « chef de le » présente un risque de tutelle.

Dans un certain désordre, différentes lois, notamment la loi du

13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL),
mettent en œuvre ces principes en transférant de nouvelles
 compétences aux collectivités territoriales. Ces transferts profitent
essentiellement au département (action sociale et routes) et à la
région (développement économique et formation professionnelle).

2. Consacré aux ressources des collectivités territoriales, le nouvel

article 72-2 C innove surtout en proclamant que, pour chaque catégorie de
collectivités, les ressources propres, notamment scales, doivent représenter
« une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Fixées par la
loi organique du 29 juillet 2004, les conditions de mise en œuvre de cette
autonomie nancière sont toutefois critiquées par les associations d’élus
locaux.
Les autres alinéas se bornent à consacrer des principes déjà reconnus par
la loi comme le pouvoir de xer le taux et l’assiette des impôts perçus ou,
en cas de transfert de compétences, l’obligation de transférer les ressources
correspondantes.
Fiche 5
Réforme des collec vités territoriales
A
. La cons tu on du bloc départements-régions
1. La loi RCT du 16 décembre 2010 visait à créer ce bloc en instituant un
nouvel élu local, le conseiller territorial, qui devait remplacer en 2014 les
conseillers généraux et régionaux. Élus au scrutin cantonal, les conseillers
territoriaux auraient siégé dans l’assemblée de leur département comme de
leur région.

En mars 2022, Emmanuel Macron reprend dans son programme

électoral cette réforme destinée à « simplifier le millefeuille
territorial ». Dans le rapport « Décentralisation : Le temps de la
confiance » de mai 2024, Éric Woerth propose d’« élire, lors d’un
même scrutin au niveau cantonal, les conseillers régionaux et les
conseillers départementaux ».

2. Pour adapter la taille des départements et des régions aux enjeux

actuels, la loi met en place quatre procédures souples reposant sur
l’accord des assemblées intéressées et des électeurs :
•regroupement de régions limitrophes ;
•regroupement de départements limitrophes ;
•inclusion d’un département dans une autre région ;
•fusion d’une région et des départements qui la composent en une
collectivité territoriale unique.

B
. La consolida on du bloc communes-intercommunalités
1. La loi du 16 décembre 2010 remplace la loi Marcellin du 16 juillet
1971 relative aux fusions de communes par un dispositif de création de
communes nouvelles qui se veut plus simple, plus souple et plus incitatif.
 2. Les préfets sont chargés d’élaborer, au terme d’une large concertation,
un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) visant
notamment à établir une couverture intégrale du territoire par des
établissements publics de coopération intercommunale à scalité propre
regroupant au moins 5 000 habitants, à supprimer les enclaves et
discontinuités, à rationaliser les périmètres et à réduire le nombre de
syndicats. De plus, jusqu’au 1er juin 2013, ils sont dotés de pouvoirs
temporaires et contraignants pour mettre en œuvre ce schéma.
Composée d’élus locaux, la commission départementale de la
coopération intercommunale (CDCI) peut toutefois imposer au préfet des
modi cations à la majorité des deux tiers de ses membres.
3. A n de renforcer les plus grandes agglomérations françaises, la loi de
réforme des collectivités territoriales propose, sauf pour la région Île-de-
France, un nouveau cadre institutionnel : la métropole. En raison de sa
taille (ensemble comprenant en principe plus de 500 000 habitants) comme
de ses compétences, ce nouvel EPCI apparaît comme une « super-
communauté urbaine ».

Pour favoriser, à une échelle plus large, une coopération renforcée

entre territoires urbains, sur la base du volontariat, la loi instaure un
nouveau type de syndicat mixte : les pôles métropolitains.

3. La loi prévoit que les délégués des communes dans les organes
délibérants des EPCI à scalité propre seront élus au suffrage universel
direct pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin
de liste.

C
. Ra onalisa on des interven ons territoriales
1. Le texte xe le principe de la spécialisation de l’action des
départements et des régions à compter du 1er janvier 2015. En contrepartie
de la perte de la clause de compétence générale, dont les communes
continuent de béné cier, les départements et les régions se voient
reconnaître des compétences qui, en principe, sont exclusives et ne peuvent
donc être exercées par une autre collectivité. De plus, ils conservent une
capacité d’initiative en présence de situations et de demandes non prévues
par la législation existante, dès lors qu’elle est justi ée par un intérêt local.
Par ailleurs, le législateur peut, à titre exceptionnel, aménager des
compétences partagées entre les communes, les départements et les régions,
comme le prévoit la loi du 16 décembre 2010 en matière de tourisme, de
culture et de sport.
2. Dans le même souci de clari cation des compétences, cette loi encadre
les nancements croisés avec beaucoup de circonspection et de
dérogations.

Si la modernisation de l’intercommunalité se montre relativement

consensuelle, l’institution d’un nouvel élu et la spécialisation des
compétences départementales et régionales sont contestées par
l’opposi on parlementaire qui promet une abrogation en cas de
victoire électorale en 2012. De fait, la loi du 17 mai 2013 abroge la
réforme du conseiller territorial tandis que la loi du 27 janvier 2014
relative à la modernisation de l’action publique territoriale et à
l’affirmation des métropoles (MAPTAM) rétablit la clause de
compétence générale des départements et des régions (voir
Chapitre 2).

Cinq dé ni ons à retenir

•Code général des collec vités territoriales (CGCT) : ensemble de

lois et de règlements applicables aux collectivités territoriales et à
leurs groupements en matière institutionnelle et financière.
•Collec vité territoriale : personne publique administrée librement
par un conseil élu et traditionnellement dotée d’une compétence
générale dans le cadre d’un territoire déterminé (toutefois la loi
NOTRE du 7 août 2015 spécialise les compétences des départements
et des régions).
•Décentralisa on : consacrée depuis 2003 par l’article 1er C, cette
technique d’organisation administrative consiste à reconnaître
d’importantes compétences décisionnelles à des institutions
distinctes de l’État, dotées de la personnalité morale et bénéficiant
d’une autonomie de gestion. La décentralisation fonctionnelle ou
technique donne naissance à des établissements publics, tandis que
la décentralisation territoriale bénéficie à des collectivités
territoriales.
•Déconcentra on : technique d’organisation consistant à reconnaître
au sein d’une même administration d’importantes compétences
décisionnelles à des autorités subordonnées en poste dans des
circonscriptions territoriales.
•Libre administra on (principe de) : en vertu d’un principe de valeur
constitutionnelle, les collectivités territoriales s’administrent
librement par des conseils élus et sont dotées de compétences
effectives ainsi que des moyens, notamment normatifs et financiers,
nécessaires à leur exercice.
 Chapitre 2
Les réformes territoriales récentes

Conformément aux revendications de la gauche depuis 2010, la loi du

17 mai 2013 abroge la réforme du conseiller territorial tandis que la loi du
27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale
et à l’af rmation des métropoles (MAPTAM), constitutive du 1er volet des
réformes territoriales du quinquennat de François Hollande, rétablit la
clause de compétence générale des départements et des régions. Ses
principales dispositions visent à clari er les compétences territoriales et à
renforcer les structures intercommunales.
Représentant le 2e volet des réformes territoriales du quinquennat
Hollande, la loi du 16 janvier 2015 vise notamment à doter les régions
françaises d’une taille qui doit leur permettre d’exercer ef cacement leurs
compétences stratégiques dans le domaine du développement économique
et de la mobilité. En métropole, 12 régions se substituent ainsi aux
21 régions précédentes.
Le 3e volet, à savoir la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République (NOTRE), s’attaque à la question du « maquis
des compétences territoriales » d’une manière parfois contradictoire avec la
loi MAPTAM. Face au constat de la trop grande complexité et du manque
de lisibilité, pour les citoyens et les entreprises, de la décentralisation, elle
commence par… supprimer la clause de compétence générale restituée aux
régions par la loi MAPTAM. Mais elle renforce leurs compétences légales
au service du développement économique comme de l’attractivité et du
développement équilibré des territoires.
De manière tout aussi incohérente, dès la promulgation de la loi
MAPTAM renforçant l’échelon départemental, le pouvoir exécutif décide
de proposer un « big bang » territorial avec la suppression des
départements à l’horizon 2020. Mais cette réforme, qui exigeait une
révision préalable de la Constitution, est rapidement enterrée.
 Le premier quinquennat d’Emmanuel Macron ne se montre pas moins
riche en rebondissements et en revirements que le discours présidentiel
répartit en trois « actes ».
En 2017, Emmanuel Macron installe une Conférence nationale des
territoires, conçue comme un lieu d’échanges et de concertation entre
l’État et les collectivités territoriales, a n de « conclure avec nos territoires
de vrais pactes girondins ». Il con rme que, pendant son quinquennat, il n’y
aura pas de grandes réformes des collectivités et des niveaux de
collectivités. En ce qui concerne les compétences territoriales, il entend
surtout développer la différenciation territoriale et les expérimentations, ce
qui semblait impliquer une révision de la Constitution.
Les réformes nancières et scales – notamment la suppression
progressive de la taxe d’habitation et l’institution des « contrats de Cahors »
visant à encadrer les dépenses de 321 collectivités territoriales et EPCI-FP
(voir Chapitre 13) – constituent la principale pierre d’achoppement avec les
associations d’élus locaux qui dénoncent leur caractère « autoritaire » et
« recentralisateur ».
La crise des Gilets jaunes oblige le président de la République à
redécouvrir les vertus de la démocratie locale, notamment municipale : les
territoires et les élus locaux seront au cœur de l’« Acte 2 du quinquennat »
grâce à un « nouvel acte de décentralisation » (loi du 27 décembre 2019
relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action
publique, dite loi EVL ou loi Lecornu).
La crise provoquée la pandémie de COVID-19 conforte la volonté
décentralisatrice d’Emmanuel Macron dans le cadre d’un « Acte 3 du
quinquennat » conduit par un nouveau Premier ministre (notamment loi du
21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simpli cation de l’action
publique locale, dite loi 3DS).
Concernant le deuxième quinquennat, la seule réforme inscrite dans le
programme électoral du président réélu est celle du « conseiller territorial »
programmée par la loi du 16 décembre 2010 et abrogée par celle du 17 mai
2013. Pourtant, le président réélu et la Première ministre Élisabeth Borne
af rment en octobre 2022, en lien avec la mise en place du Conseil national
de la refondation, la « volonté d’ouvrir un nouveau chapitre de la
décentralisation, mais cette fois de la vraie décentralisation » qui
consisterait à partager non seulement les compétences, mais aussi les
nancements, les pouvoirs normatifs et les responsabilités. Selon la
conclusion de l’Association des maires de France, il reste maintenant à
« passer aux actes », et ceci en l’absence de majorité absolue au Parlement.
De multiples cadres de concertation sont institués à l’Élysée, à Matignon,
dans les ministères. En 2023, le pouvoir exécutif demandent à deux élus
locaux des rapports remis en mai 2024 : rapport Woerth pour simpli er,
clari er, rendre plus ef cace la décentralisation et rapport Ravignon sur les
« coûts des normes et de l’enchevêtrement des compétences entre l’État et
les collectivités ». Deux ans après le début du quinquennat, le nouvel « élan
de décentralisation » n’a toujours pas de contenu concret, tandis que les
élections législatives consécutives à la dissolution du 9 juin 2024 ne
permettent pas de dégager une majorité parlementaire stable et solide. Dans
son discours de politique générale du 1er octobre 2024, le nouveau Premier
ministre Michel Barnier annonce que, « quarante ans après les grandes lois
de décentralisation, il nous faut bâtir un nouveau contrat de responsabilité
entre les collectivités locales et l’État ».

Rapport d’Éric Woerth, « Décentralisation : Le temps de la

confiance » (mai 2024) : « L’on est alors frappé par l’étonnante
stabilité des diagnostics et des difficultés de la décentralisation depuis
vingt ans : enchevêtrement des compétences, instabilité du
financement, inflation normative, critique du “millefeuille”,
découragement des élus, déclin de la participation électorale.
Pourtant, rares sont les domaines de l’action publique à avoir connu
autant de lois au cours des deux dernières décennies, grâce à un
relatif consensus politique. De là émerge un paradoxe : quarante ans
après, la décentralisation a fait la preuve de son efficacité et pourtant
elle semble en panne. »

Pour en savoir plus

•www.collec vites-locales.gouv.fr : portail de l’État au service des

collectivités territoriales.
 Liste des ches

6. Loi MAPTAM du 27 janvier 2014

7. Simplification de l’organisation territoriale
8. Loi NOTRE du 7 août 2015
9. Acte 1 du premier quinquennat
10. Actes 2 et 3 du premier quinquennat
Fiche 6
Loi MAPTAM du 27 janvier 2014
A
. Réformes rela ves aux structures
1. La loi MAPTAM donne le nom de métropole à des structures
juridiques très différentes. Elle reforme le statut des métropoles créé par la
loi du 16 décembre 2010 et institue autoritairement neuf de ces métropoles
de droit commun (Bordeaux, Lille, Strasbourg, Toulouse…).
La métropole du Grand Paris regroupe Paris et 130 communes (dont les
123 communes des trois départements de la petite couronne). Divisée en
11 territoires, elle est administrée par un conseil de 209 membres et un
président, assistés de deux organes purement consultatifs, l’assemblée des
maires et le conseil de développement qui réunit les partenaires
économiques, sociaux et culturels de la métropole.
Dans le cadre de son projet métropolitain, la MGP dispose de quatre
compétences principales : aménagement de l’espace métropolitain ;
politique locale de l’habitat ; développement et aménagement économique,
social et culturel ; protection et mise en valeur de l’environnement et
politique du cadre de vie. En n, l’État peut lui transférer la propriété de
grands équipements et infrastructures ou lui déléguer des compétences en
matière de logement.
Collectivité territoriale à statut particulier, la métropole de Lyon est
librement administrée par un conseil de la métropole élu au suffrage
universel direct, un président élu en son sein et une commission
permanente. Elle comprend également des conférences territoriales des
maires aux attributions consultatives, ainsi qu’une instance de concertation
entre la métropole et les communes dénommée « conférence
métropolitaine ».
En plus des compétences d’une métropole, celle de Lyon exerce
l’ensemble des compétences départementales ainsi que celles déléguées par
la région (en matière de développement économique notamment) ou par
l’État (en matière de logement) dans le cadre d’une convention.
 Soumise en principe aux mêmes règles que les autres métropoles, la
métropole d’Aix-Marseille-Provence présente quelques spéci cités,
notamment la division en territoires dotés d’un conseil et d’un président du
conseil.
2. La loi MAPTAM transpose à la région francilienne la procédure
d’achèvement de l’intercommunalité à scalité propre aménagée par la loi
du 16 décembre 2010 (voir Fiche 5). Le préfet de région est chargé d’arrêter
avant le 28 février 2015, au terme d’une large concertation avec les
communes, les EPCI et la commission régionale de la coopération
intercommunale (CRCI), un schéma régional de coopération
intercommunale (SRCI) visant notamment à établir une couverture intégrale
du territoire par des EPCI à scalité propre regroupant au moins
200 000 habitants. Les préfets de département ont ensuite jusqu’au
31 décembre 2015 pour mettre en œuvre le SRCI, notamment en prenant
des arrêtés de création ou fusion d’EPCI.

B
. Réformes rela ves aux compétences
1. La loi MAPTAM rétablit la clause de compétence générale des
départements et des régions dont la loi du 16 décembre 2010 avait
programmé la suppression pour spécialiser les compétences de ces deux
catégories de collectivités.
Dans les domaines nécessitant le concours de plusieurs collectivités
territoriales ou groupements de collectivités territoriales, la loi du 27 janvier
2014 dé nit le rôle de chef de le de chaque catégorie en faisant la part
belle à la région. Mais le chef de le est simplement chargé de préparer un
projet de convention déterminant les modalités de l’action commune.
Le rôle de chef de le de la région concerne notamment le développement
économique, l’aménagement et le développement durable du territoire, la
mobilité. L’action sociale et la solidarité des territoires relèvent du
département. En n, les communes ou les EPCI à scalité propre
compétents organisent les modalités de l’action commune en matière
d’organisation des services publics de proximité, d’aménagement de
l’espace et de développement local.
 2. Dans chaque région, la conférence territoriale de l’action publique
est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des
collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements
publics. Sous la présidence du président de conseil régional, la CTAP
comprend les présidents des conseils départementaux, les présidents des
EPCI à scalité propre de plus de 30 000 habitants ayant leur siège dans la
région, ainsi que des représentants élus des autres EPCI à scalité propre et
des communes situés sur le territoire de chaque département. Le
représentant de l’État peut participer aux séances.
La CTAP peut débattre et rendre des avis. Elle examine les projets de
convention territoriale d’exercice concerté d’une compétence qui, pour
une durée maximale de six ans, xent les objectifs de rationalisation et les
modalités de l’action commune pour chacune des compétences concernées.
Mais ces conventions sont opposables aux seules collectivités territoriales et
établissements publics signataires qui sont tenus de prendre les mesures
nécessaires à sa mise en œuvre.
Fiche 7
Simpli ca on de l’organisa on
territoriale
A
. Simpli ca on de la carte régionale
1. La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux
élections régionales et départementales et modi ant le calendrier électoral
vise à doter les régions françaises d’une taille qui leur permettra d’exercer
ef cacement leurs compétences stratégiques dans le domaine du
développement économique et de la mobilité, de rivaliser avec les
collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d’ef cience.

En métropole, 12 régions se sont ainsi substituées, depuis le

1er janvier 2016, aux 21 régions précédentes, par l’addition de régions
existantes sans modification des départements qui les composent. Les
limites de cinq régions – Bretagne, Centre (désormais dénommée
Centre-Val de Loire), Île-de-France, Pays de la Loire et Provence-Alpes-
Côte d’Azur – demeurent inchangées. Ainsi la loi du 16 janvier 2015 ne
modifie pas les limites territoriales de la Bretagne, malgré les actions
des partisans du rattachement de la Loire-Atlantique.

A n de permettre aux électeurs et aux candidats de prendre connaissance

de la nouvelle carte régionale suf samment en amont des élections, le
renouvellement des conseils est repoussé au mois de décembre 2015 pour
l’ensemble des régions.
2. Les noms et chefs-lieux dé nitifs sont xés, après avis du conseil
régional de la nouvelle région, par le décret du 8 décembre 2016. Par
dérogation, la loi du 16 janvier 2015 décide d’une part que la région
regroupant la Basse-Normandie et la Haute-Normandie sera dénommée
Normandie et d’autre part que, en raison de l’hostilité de nombreux élus
alsaciens au regroupement avec la Lorraine et Champagne-Ardenne,
Strasbourg sera le chef-lieu de la nouvelle région.
Après avoir consulté les habitants et/ou des spécialistes, les assemblées de
quatre nouvelles régions ont voté en faveur d’un nouveau nom :
•Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine : Grand Est ;
•Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes : Nouvelle-Aquitaine ;
•Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées : Occitanie ;
•Nord-Pas-de-Calais et Picardie : Hauts-de-France.
Les conseils des régions Auvergne-Rhône-Alpes ainsi que Bourgogne et
Franche-Comté se sont prononcés pour la pérennisation de leurs noms
provisoires.

Selon le bilan publié par la Cour des comptes en septembre 2019,

loin de produire les gains d’efficience visés (en raison de la
reconduction, dans la majorité des cas, des modes de gestion et des
sites préexistants), la réforme régionale engendre des surcoûts
pérennes, notamment du fait de l’alignement par le haut en matière
de rémunération des personnels, d’indemnités des élus ou de
dispositifs d’intervention.

B
. Simpli ca on de la carte communale
1. Issue d’une proposition de loi inspirée par l’Association des maires de
France, la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la
commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes vise à relancer le
dispositif de communes nouvelles mis en place par la loi du 16 décembre
2010.
2. La commune nouvelle demeure une collectivité territoriale soumise au
même régime juridique que les communes. Mais la loi du 16 mars 2015
renforce les mécanismes de stabilité électorale et d’identité
administrative au béné ce des communes fondatrices (voir Fiche 26). En
l’absence de délibérations contraires et concordantes des conseils
municipaux, les communes fondatrices deviennent automatiquement des
communes déléguées dont le rôle correspond à celui des arrondissements de
Paris, Lyon, Marseille, avec notamment un maire délégué, qui peut être
assisté d’un conseil et d’un ou plusieurs adjoints, et une annexe de la
mairie.
Dans un contexte de baisse des dotations étatiques, la mesure phare
consiste dans la garantie d’avantages nanciers aux communes nouvelles
créées avant une date butoir plusieurs fois repoussée, avant que la loi de
nances pour 2020 pérennise cette garantie.
La loi du 1er août 2019 renforce les aménagements organisationnels pour
favoriser le développement de ces communes. La mesure phare est la
création de la « commune-communauté » qui résulte de la possibilité pour
une commune nouvelle constituée à l’échelle d’une intercommunalité à
scalité propre de ne pas adhérer à une communauté et d’exercer toutes les
responsabilités normalement con ées à l’échelon intercommunal. Mais le
législateur reconnaît au préfet un pouvoir discrétionnaire de s’opposer à la
création d’une commune-communauté (aucune création à ce jour).

Contrairement à l’achèvement de l’intercommunalité à fiscalité propre

souvent imposée par l’État et pilotée par le préfet, la création des
communes nouvelles repose sur la libre initiative des élus locaux.
Mais, dans son rapport de juillet 2022, l’Inspection générale de
l’administration établit un « bilan décevant » d’un dispositif aux
« perspectives incertaines ». En diminuant de moins de 5 % le nombre
des communes, il s’avère impuissant à limiter significativement
l’émiettement communal. Et seulement 33 communes nouvelles
regroupant 72 anciennes communes sont créées au cours des cinq
dernières années. Enfin, on note depuis 2019 trois cas de « défusion »
d’une commune nouvelle.
Fiche 8
Loi NOTRE du 7 août 2015
A
. Réformes rela ves aux structures
1. Dans le sillage de la simpli cation de la carte régionale, la loi NOTRE
renforce les intercommunalités à scalité propre a n que la nouvelle
architecture territoriale repose sur un couple régions / intercommunalités.
Les intercommunalités devront disposer d’une taille critique –
15 000 habitants au 1er janvier 2017 – organisée autour de bassins de vie.
Des dérogations sont cependant prévues, notamment pour les territoires
faiblement peuplés et les zones de montagne. Les intercommunalités sont
ainsi en mesure de mieux mutualiser leurs actions, d’assurer de nouvelles
compétences de proximité et d’offrir aux citoyens les services publics de
qualité qu’ils attendent.
2. Dans les 11 territoires de la métropole du Grand Paris, la loi NOTRE
crée des établissements publics territoriaux d’au moins 300 000 habitants
qui sont assimilés à des syndicats de communes. Dans chaque EPT, il est
créé un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses
dans son périmètre et élisant en son sein un président et des vice-présidents.
Cet établissement public territorial exerce notamment de plein droit, en lieu
et place de ses communes membres, différentes compétences comme la
politique de la ville, l’assainissement et l’eau, la gestion des déchets
ménagers…

La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à

l’aménagement métropolitain modernise le statut de la « ville-
département » en décidant, à partir du 1er janvier 2019, l’absorption
juridique du département dans une collectivité territoriale à statut
particulier dénommée la « Ville de Paris » (voir Fiche 15).
 3. Conformément au projet de réforme adopté par l’Assemblée de Corse
le 12 décembre 2014, la loi NOTRE prévoit que « la collectivité de Corse
constitue, à compter du 1er janvier 2018, une collectivité à statut particulier,
en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de
Corse-du-Sud et de Haute-Corse » (voir Fiche 50).

B
. Réformes rela ves aux compétences
1. Face au constat de la trop grande complexité et du manque de lisibilité,
pour les citoyens et les entreprises, de la décentralisation, la loi NOTRE
commence par… supprimer la clause de compétence générale restituée aux
régions par la loi MAPTAM. Mais elle renforce leurs compétences légales
au service du développement économique comme de l’attractivité et du
développement équilibré des territoires.
Sur leur territoire, les régions sont les chefs de le en matière de
développement économique et de mobilité (ce qui inclut les transports
interurbains et scolaires auparavant gérés par les départements). En tant que
« collectivité[s] territoriale[s] responsable[s], sur [leur] territoire, de la
dé nition des orientations en matière de développement économique »,
elles adoptent des schémas prescriptifs pour garantir la cohérence des
actions territoriales : schéma régional de développement économique,
d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et schéma régional
d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
(SRADDET). Elles reçoivent une compétence exclusive en matière d’aides
aux entreprises (à l’exception des aides à l’immobilier d’entreprises qui sont
de la compétence du bloc communal).
2. Les départements perdent également la clause de compétence
générale. Dans sa décision du 16 septembre 2016, le Conseil constitutionnel
valide cette suppression dès lors que les compétences limitativement
énumérées par le législateur représentent des « attributions effectives » pour
les conseils départementaux.
La loi NOTRE reconnaît leur compétence principale en matière de
solidarité sociale et territoriale (notamment dans les zones rurales). Dans le
domaine économique, les départements ne peuvent plus apporter
directement d’aides aux entreprises. En revanche, ils conservent la gestion
des collèges et des 380 000 km de routes départementales que le projet de
loi transférait aux régions. Leur « dévitalisation » programmée par le
Gouvernement en vue de leur suppression à l’horizon 2020 n’a nalement
pas eu lieu, en raison notamment de l’opposition des associations d’élus
locaux et du Sénat.

Dans son rapport sur les nances publiques locales d’octobre 2017,
la Cour des comptes porte un jugement assez sévère sur les lois de
2014 et 2015. « En définitive, la réforme territoriale ne remédie pas à
la complexité du paysage institutionnel local. Elle ne supprime aucun
niveau d’administration publique, hormis sur le territoire de la
métropole de Lyon, et en ajoute même un sur celui des métropoles
du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence. […] Si la suppression de la
clause de compétence générale des départements et des régions
représente une avancée, le mouvement de rationalisation reste
inachevé et la répartition des compétences demeure compliquée. »
Fiche 9
Acte 1 du premier quinquennat
A
. Programme du quinquennat
1. Installée le 18 juillet 2017, la Conférence nationale des territoires
(CNT) comprend notamment les ministres intéressés, des parlementaires et
les principales associations nationales d’élus locaux. Réunie tous les six
mois, cette instance doit permettre les échanges et la concertation entre
l’État et les collectivités territoriales.
Dans le long discours qu’il prononce lors de la séance d’installation du
CNT, le président de la République dé nit l’esprit et les principaux traits
des prochaines réformes territoriales. Pendant son quinquennat, il n’y aura
pas de nouvelles grandes réformes des collectivités et des niveaux de
collectivités. Partisan d’une « politique de différenciation territoriale »,
Emmanuel Macron se dit favorable aux démarches de regroupement portées
par des collectivités territoriales. Le modèle lyonnais pourrait ainsi être
appliqué à d’autres métropoles et départements. Une Conférence territoriale
du Grand Paris aura pour mission de préparer une réforme « drastique » du
statut trop complexe de cette métropole.
En ce qui concerne les compétences territoriales, le président de la
République se dit ouvert aux adaptations législatives qui, de manière
pragmatique, viseront à « corriger les éléments d’aberration qui remontent
du terrain », par exemple sur l’eau ou les transports scolaires. Une Agence
nationale de la cohésion des territoires relèvera d’une logique de guichet
unique et de simpli cation de projets à destination notamment des
territoires ruraux et des villes moyennes en dif culté. Emmanuel Macron
entend surtout développer la différenciation territoriale et les
expérimentations, ce qui, selon l’avis de l’assemblée générale du Conseil
d’État en date du 7 décembre 2017, passe par une révision de la
Constitution.
2. Le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus
représentative, responsable et ef cace du 9 mai 2018 comprend trois articles
consacrés aux collectivités territoriales.
 L’article 15 crée au béné ce des collectivités territoriales de droit
commun un droit à la différenciation composé de deux procédures
encadrées par une loi organique et soumises à la condition de ne porter
atteinte ni aux conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique, ni à
un droit constitutionnellement garanti.
L’article 16 crée un article 72-5 pour reconnaître les spéci cités de la
Corse en tant que collectivité à statut particulier. Par-delà le caractère
symbolique d’une telle inscription dans la Constitution, cet article autorise
les lois et règlements à comporter des règles adaptées aux caractéristiques
de la Corse, sans que le principe d’égalité lui soit opposable avec la même
rigueur qu’en droit commun. Après habilitation du législateur ou du pouvoir
réglementaire, la collectivité de Corse peut procéder elle-même à ces
adaptations dans les matières relevant de ses compétences.
L’article 17 réforme le régime de différenciation des normes propre aux
collectivités régies par l’article 73 C (voir Fiches 46 et 47).

B
. Premières réformes
1. Quelques lois mettent en œuvre des réformes annoncées ou appelées
par le président de la République.
La loi du 3 août 2018 permet, dans les communautés de communes, à
une minorité de blocage de reporter jusqu’au 1er janvier 2026 le transfert des
compétences eau et assainissement xé au 1er janvier 2020 par la loi
NOTRE (voir Fiche 30).
La loi du 22 juillet 2019 porte création d’une Agence nationale de la
cohésion des territoires, établissement public de l’État chargé de conseiller
et de soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans la
conception, la dé nition et la mise en œuvre de leurs projets.
La loi du 1er août 2019 renforce les aménagements organisationnels pour
favoriser le développement des communes nouvelles (voir Fiches 7 et 26).
Au 1er janvier 2021, les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
fusionnent dans une « Collectivité européenne d’Alsace » exerçant, en plus
des compétences départementales, des « compétences particulières »
justi ées par « son caractère transfrontalier très marqué » (loi du 2 août
2019).
 2. L’hostilité des élus locaux vient à bout de plusieurs projets de
réforme : réduction du nombre des élus locaux, réforme du Grand Paris,
application du modèle lyonnais à d’autres métropoles et départements…
Les réformes nancières et scales constituent la principale pierre
d’achoppement avec les principales associations d’élus locaux (voir
Chapitre 13). Plus généralement, celles-ci dénoncent le caractère
« autoritaire » et « recentralisateur » des réformes territoriales de l’Acte 1
du quinquennat. En septembre 2018, elles proclament l’« Appel de
Marseille » pour les libertés locales et se rassemblent au sein de
« Territoires unis ».
Fiche 10
Actes 2 et 3 du quinquennat
A
. Acte 2
1. La loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale
et à la proximité de l’action publique, dite loi EVL, loi Engagement et
proximité ou loi Lecornu (du nom du ministre chargé des collectivités
territoriales) traduit les contributions, propositions et autres revendications
exprimées lors du Grand Débat national ainsi que des concertations
conduites en mai-juin 2019.
Promulguée à l’approche des élections municipales de mars 2020, elle
vise notamment à revaloriser la commune :
•renforcement de la place des communes au sein des intercommunalités à
scalité propre (possibilité d’élaborer un pacte de gouvernance entre
l’EPCI et les communes qui le composent ; institution d’une conférence
réunissant l’ensemble des maires ; suppression des compétences
optionnelles des communautés d’agglomération et de communes ;
rééquilibrage des compétences dans différents domaines…) ;
•renforcement des pouvoirs de police du maire dans différents domaines
(urbanisme par ex.) ainsi que de son rôle d’agent de l’État (par ex.
remise d’une carte d’identité tricolore en début de mandat) ;
•simpli cation de l’exercice quotidien des compétences territoriales (par
ex. mise en place d’un « rescrit normatif » : voir Fiche 67) ;
•amélioration des droits constitutifs du statut de l’élu local, notamment
municipal (crédits d’heures, indemnités de fonction, formation…).
2. En avril 2019, Emmanuel Macron demande au Gouvernement de
« préparer un nouvel acte de décentralisation », notamment pour achever
les transferts de compétence déjà entamés, en supprimant les doublons, et
examiner de nouveaux transferts dans les domaines du logement, des
transports, de la transition écologique.
En tant que ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les
collectivités territoriales, Jacqueline Gourault est chargée de conduire une
concertation approfondie avec les élus locaux en vue de préparer un projet
de loi Décentralisation, différenciation et déconcentration pour la n du
premier semestre 2020. Mais la déclaration de l’état d’urgence sanitaire en
mars 2020 suspend la préparation de ce projet de loi dit 3D.
Par ailleurs, le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la
vie démocratique délibéré le 28 août 2019 reprend les trois articles du texte
du 9 mai 2018 relatifs aux collectivités territoriales (droit à la
différenciation en métropole et en outre-mer, spéci cités de la Corse).

B
. Acte 3
1. La crise provoquée par la pandémie de COVID-19 conforte la volonté
décentralisatrice d’Emmanuel Macron dans le cadre d’un « Acte 3 du
quinquennat » conduit par un nouveau Premier ministre : « L’organisation
de l’État et de notre action doit profondément changer. Tout ne peut pas être
décidé si souvent à Paris. » (discours 14 juin 2020) Dans ses déclarations de
politique générale de juillet 2020, Jean Castex con rme que la réussite de la
reconstruction du pays exige de « donner davantage de liberté aux territoires
et aux collectivités ».
2. En conséquence de l’enterrement des projets de loi constitutionnelle de
2018 et 2019, la loi organique du 19 avril 2021 simpli e le cadre juridique
des expérimentations normatives autorisées par le 4e alinéa de l’article 72 C
(par ex. participation par une simple délibération au lieu d’une autorisation
par décret) qui peuvent désormais déboucher, non seulement sur l’abandon
ou la généralisation de l’expérimentation, mais sur une différenciation
durable des normes, notamment dans les collectivités territoriales ayant
participé à une expérimentation.
3. Délibéré le 12 mai 2021, le projet de loi renommé 4D après l’ajout
d’un volet relatif à la « décomplexi cation » vise notamment à :
•réaf rmer la capacité d’adaptation de l’organisation et de l’action des
collectivités aux particularités de leur territoire ;
•conforter les compétences des collectivités territoriales dans les
domaines de la mobilité, du logement, de l’insertion, de la transition
écologique ou de la santé ;
•simpli er le fonctionnement des collectivités territoriales et des
établissements de l’État.
 En cours d’examen parlementaire, le texte nalement rebaptisé 3DS
(« simpli cation » se substituant au néologisme « décomplexi cation »)
passe de 83 à 271 articles. Loin de constituer une grande loi de
décentralisation, la loi du 21 février 2022 se présente comme un ensemble
de mesures parfois très techniques qui visent notamment à améliorer
l’existant et à supprimer les lourdeurs et les blocages dans secteurs les plus
variés de l’action publique locale. Au demeurant, elle ne mérite pas tout à
fait son nom. Ainsi, le titre VI consacré aux « mesures de déconcentration »
comprend 10 articles de portée très limitée, ce qui est logique puisque
l’organisation des services étatiques ne fait pas partie du domaine de la loi
(voir Chapitre 15).

Cinq dé ni ons à retenir

•Collec vité à statut par culier : cette catégorie de collectivités

territoriales créée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003
consacre une jurisprudence du Conseil constitutionnel admettant
qu’en métropole, une collectivité territoriale soit dotée d’un statut,
d’institutions et de compétences qui lui sont propres.
•Égalité (Principe d’) : principe en vertu duquel toutes les personnes
placées dans une situation identique doivent être régies par les
mêmes règles. Le principe d’égalité domine l’ensemble du système
juridique français comme principe à valeur constitutionnelle ou
comme principe général du droit aux facettes les plus diverses :
égalité devant les lois et les règlements, devant les charges
publiques, dans le fonctionnement des services publics… Toutefois,
trois conditions alternatives justifient une différence de traitement.
La discrimination peut d’abord constituer la conséquence nécessaire
d’une norme supérieure. Elle peut ensuite résulter d’une nécessité
d’intérêt général en rapport avec le service public. Enfin, elle permet
de prendre en compte des différences appréciables et objectives de
situation au regard du service public.
•Expérimenta on : procédure consistant à mettre en œuvre, dans
une matière législative ou réglementaire, une norme dérogatoire
pour une durée limitée sur une partie du territoire national, de façon
à évaluer ses effets et à constater sa pertinence dans une situation
 concrète. L’article 72 al. 4 de la Constitution permet aux collectivités
territoriales de déroger, à titre expérimental, aux dispositions
législatives ou réglementaires régissant l’exercice de leurs
compétences. À l’issue de l’expérimentation, le pouvoir législatif ou
réglementaire possède, outre la prolongation, plusieurs options : le
rétablissement la norme antérieure sur le territoire
d’expérimentation, la généralisation de la norme expérimentée au
territoire national ou, dans le cadre de l’article 72 al. 4, une
différenciation durable des normes, notamment dans les collectivités
territoriales ayant participé à une expérimentation.
•Métropole : en géographie, ville principale d’une région ou d’un pays
en raison de sa population comme de ses activités économiques,
financières, politiques, administratives, culturelles… La loi du
16 décembre 2010 transforme cette notion géographique en
catégorie juridique sous la forme d’un EPCI à fiscalité propre destiné
aux grandes agglomérations. Mais la loi MAPTAM du 27 janvier 2014
procède au « dynamitage » de cette catégorie qui comprend, en plus
des métropoles de droit commun, une métropole de droit commun…
soumise à des dispositions spécifiques (Aix-Marseille-Provence), un
EPCI à fiscalité propre à statut particulier (Grand Paris) et même une
collectivité territoriale à statut particulier (Lyon).
•Recentralisa on : au sens propre, opération consistant à retirer une
compétence à une collectivité territoriale pour la transférer à l’État
(par ex. la loi du 13 août 2004 redonne à l’État le domaine de la lutte
contre les grandes maladies transféré aux départements en 1983).
Dans un sens figuré, la recentralisation désigne un ensemble de
réformes fiscales consistant, à partir du milieu des années 1990, à
remplacer, dans les ressources des collectivités territoriales, des
produits fiscaux par des contributions étatiques.
 Chapitre 3
Le conseil municipal

Malgré des populations et des moyens très inégaux, les 34 935 communes
sont administrées selon un modèle unique, par un corps municipal
comprenant un organe délibérant, le conseil municipal, et un organe
exécutif, le maire.
Les trois villes les plus peuplées – Paris, Lyon et Marseille – sont en
partie soumises à des règles dérogatoires.

La loi du 10 juillet 1964 avait fait de Paris une « ville-département »

dont le territoire correspondait à la fois à une commune et à un
département. En principe, le conseil de Paris devait siéger tantôt
comme conseil municipal tantôt comme conseil départemental, et le
maire de Paris était aussi l’organe exécutif du département. Mais un
processus d’intégration faisant prévaloir la logique communale a
conduit le législateur à décider, à partir du 1er janvier 2019,
l’absorption juridique du département dans une collectivité
territoriale à statut particulier dénommée la « Ville de Paris » (loi du
28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement
métropolitain).

Les 489 006 conseillers municipaux sont élus pour six ans au suffrage
universel direct. Selon la strate démographique de la commune, le nombre –
toujours impair – des conseillers est compris entre 7 (moins de
100 habitants) et 69 (300 000 habitants et au-dessus).
Le mode de scrutin dépend de l’importance démographique de la
commune. La loi du 17 mai 2013 fait passer de 3 500 à 1 000 habitants le
seuil d’application du mode de scrutin mixte, c’est-à-dire combinant une
prime majoritaire et la représentation proportionnelle. Dans les communes
de moins de 1 000 habitants (71,4 % des communes représentant 13 % de la
population), le scrutin demeure majoritaire.

La crise sanitaire liée à la pandémie de COVID-19 impose le report

du second tour des élections municipales prévu le 22 mars 2020 (il
aura finalement lieu le 28 juin). Dans le cadre de l’état d’urgence
sanitaire déclaré le 23 mars 2020, de nombreuses règles de caractère
dérogatoire et temporaire visent à assurer la continuité du
fonctionnement des institutions locales et de l’exercice des
compétences des collectivités territoriales et des établissements
publics locaux : définition du quorum, modalités de réunion, régime
des délégations… La loi du 10 novembre 2021 portant diverses
dispositions de vigilance sanitaire proroge leur application jusqu’au
31 juillet 2022.

En plus du préfet dans les 15 jours suivant la réception du procès-verbal

électoral, tout électeur ou tout éligible peut, dans le délai de 5 jours à partir
de l’élection, contester les opérations électorales devant le juge
administratif. En cas d’irrégularités faussant la sincérité du scrutin, le
tribunal administratif en premier ressort et le Conseil d’État en appel
peuvent décider d’annuler l’élection.
En cours de mandat, des conseillers peuvent décéder ou démissionner.
Les démissions volontaires, pour des raisons privées ou politiques, prennent
la forme de documents écrits, datés, signés, puis adressés au maire qui en
informe immédiatement le préfet. En cas de survenance de certaines
inéligibilités et incompatibilités ou de refus, sans excuse valable, de remplir
une fonction légale (présidence d’un bureau de vote par ex.), la démission
du conseiller est prononcée respectivement par le préfet ou le tribunal
administratif.
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, des élections
complémentaires sont organisées dans les trois mois suivant la dernière
vacance lorsque manque le tiers de l’effectif. Dans les autres communes, le
conseiller démissionnaire ou décédé est remplacé par le premier candidat
non élu de sa liste. Si le remplacement ne peut être effectué en raison de
l’épuisement de la liste, il est procédé au renouvellement de tout le conseil
dès lors que manque le tiers de l’effectif.
Dans toutes les communes, un renouvellement anticipé peut également
résulter d’une dissolution du conseil par décret motivé pris en conseil des
ministres (voir Fiche 66).
Le fonctionnement du conseil municipal est encadré par les lois et les
règlements rassemblés dans le CGCT. Dans les communes de
1 000 habitants et plus, le conseil a l’obligation de préciser ces règles dans
un règlement intérieur adopté dans les six mois suivant son installation.
En vertu de la clause de compétence générale, le conseil municipal
possède, contrairement au maire, une compétence de principe ou de droit
commun. Mais la multiplication des décisions municipales et la tendance
des majorités municipales à approuver les projets préparés par
l’administration selon les instructions du maire contribuent souvent à faire
de l’organe délibérant une simple chambre d’enregistrement, et de l’organe
exécutif le véritable « patron » de la commune.

Pour en savoir plus

•www.amf.asso.fr : sur ce site de l’Association des maires de France,

voir Dossiers et Actualité (abonnez-vous à Maire-info).

Liste des ches

11. Élection des conseillers municipaux

12. Préparation des séances
13. Tenue des séances
14. Attributions du conseil municipal
15. Statut de Paris, Lyon, Marseille
Fiche 11
Élec on des conseillers municipaux
A
. Condi ons préalables à l’élec on
1. Sont en principe éligibles comme conseillers municipaux tous les
électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune, notamment parce
qu’ils ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois
au moins, ainsi que les citoyens inscrits au rôle des impôts directs de la
commune ou justi ant qu’ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l’année
de l’élection.
D’après l’article 3 C, le droit de vote et a fortiori d’éligibilité est réservé
aux « nationaux français majeurs des deux sexes qui jouissent de leurs
droits civils et politiques ». Cependant, la loi organique du 25 mai 1998
permet aux ressortissants étrangers de l’Union européenne ayant leur
domicile réel ou résidant de manière continue en France d’être électeurs et
éligibles dans le cadre des élections municipales. Pour exercer ces droits, ils
doivent demander à être inscrits sur une liste électorale complémentaire.

En mai 2024, le nombre des étrangers de l’Union européenne inscrits

sur les listes complémentaires des élections municipales s’élève à 313
503.

2. La loi dé nit de nombreuses situations d’inéligibilité et

d’incompatibilité. L’inéligibilité interdit d’être valablement candidat à
l’élection. On distingue deux catégories d’inéligibilité. Les inéligibilités
absolues produisent leurs effets dans toutes les communes et pour toutes les
élections. La personne concernée, que le juge pénal a interdite de droits
civiques par exemple, ne peut être candidate nulle part.
Les inéligibilités relatives ne produisent leurs effets que dans certaines
communes et pour certaines élections. Ainsi certains hauts fonctionnaires

É
de l’État (préfets, magistrats, of ciers…) ne peuvent devenir des élus
locaux sur le territoire d’exercice de leurs fonctions.
L’incompatibilité n’interdit pas à la personne concernée de se présenter
et d’être régulièrement élue. Mais, en cas d’élection, elle doit, soit renoncer
aux mandats, fonctions ou activités incompatibles, soit démissionner de son
mandat de conseiller municipal. La loi peut aussi décider du sens de la
régularisation.
Depuis 1985, le législateur a institué des incompatibilités en vue de
limiter le cumul des mandats électoraux. La loi du 5 avril 2000 renforce
cette limitation en interdisant de cumuler plus de deux mandats locaux de
conseiller dans les collectivités territoriales énumérées par l’article L.46-1
du code électoral : commune, département, région, collectivité à statut
particulier, collectivité territoriale unique.

B
. Mode de scru n
1. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, le scrutin
majoritaire à deux tours laisse aux électeurs une grande liberté de choix. Par
exemple, ils peuvent panacher les listes et déposer dans l’urne une liste
comportant plus ou moins de noms que de conseillers à élire. Et les
candidats peuvent se présenter de façon isolée ou groupée.
Sont déclarés élus au 1er tour les candidats ayant réuni à la fois la majorité
absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart des
électeurs inscrits. Au 2e tour de scrutin, la majorité relative suf t : sont élus
les candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages.
2. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le scrutin mixte
combine majorité et proportionnalité. Les listes sont complètes (elles
comprennent au moins autant de noms que de sièges à pourvoir, et au plus
deux candidats supplémentaires) et bloquées (l’électeur ne peut les
modi er). En vertu des lois du 6 juin 2000 et du 31 janvier 2007, elles
doivent alterner des candidats de chaque sexe (listes « chabadabada »), sous
peine de ne pas être enregistrées.
La répartition des sièges se fait en deux étapes :
•on commence par attribuer la moitié des sièges à la liste ayant obtenu la
majorité absolue (1er tour) ou relative (2e tour) ;
 •on répartit la seconde moitié des sièges à la représentation
proportionnelle, c’est-à-dire au prorata des suffrages, entre toutes les
listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés (y compris la
liste majoritaire).
Ce mode de scrutin mixte permet donc à la fois de dégager une majorité
municipale, grâce à la prime majoritaire, et d’assurer la représentation
proportionnelle des listes d’une certaine importance.

Pour faire face à la pandémie de COVID-19, l’état d’urgence sanitaire

est décrété le 23 mars 2020, huit jours après le 1er tour des élections
municipales. Le report du second tour accentue le caractère inédit de
la situation. Dans les plus de 30 000 communes ayant élu tous leurs
conseillers dès le 1er tour du 15 mars 2020, les nouveaux conseils
municipaux sont installés entre le 23 et le 28 mai. Dans les autres
communes, le second tour a finalement lieu le 28 juin 2020 dans des
conditions particulières (aménagement de la campagne électorale,
assouplissement du vote par procuration…). Les deux tours se
caractérisent par une faiblesse inédite du taux de participation
(41,6 % au 2e tour).
Fiche 12
Prépara on des séances
A
. Convoca on du conseil municipal
1. Le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. Il
peut également se réunir et délibérer, à titre dé nitif, dans un autre lieu situé
sur le territoire de la commune, dès lors que ce lieu ne contrevient pas au
principe de neutralité, qu’il offre les conditions d’accessibilité et de sécurité
nécessaires et qu’il permet d’assurer la publicité des séances.
Il doit se réunir au moins une fois par trimestre, même s’il n’a aucune
affaire à délibérer. D’autres réunions peuvent se tenir à chaque fois que le
maire le juge utile. En n, le maire a l’obligation de convoquer le conseil
municipal dans un délai maximal de 30 jours quand une demande motivée
émane, soit du nombre requis de conseillers municipaux (la majorité dans
les communes de moins de 1 000 habitants, un tiers au moins dans les
autres communes), soit du préfet.
2. Le maire est compétent pour convoquer le conseil municipal. La
convocation écrite est transmise de manière dématérialisée (courrier
électronique notamment) ou, si les conseillers municipaux en font la
demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. Dans les
communes de moins de 3 500 habitants, elle est transmise trois jours francs
au moins avant celui de la réunion. Le délai est porté à cinq jours francs
dans les communes de 3 500 habitants et plus.

Un jour franc est un jour plein de 24 heures. Dans une petite

commune, par exemple, pour qu’une séance puisse légalement se
tenir le 15 mai, la convocation doit au plus tard être envoyée le 11 mai
(les trois jours francs étant les 12, 13 et 14 mai).

Dans toutes les communes, le maire peut, en cas d’urgence, abréger le

délai qui ne peut cependant être inférieur à un jour franc. Dès l’ouverture de
la séance, il doit « rendre compte » de ses motifs au conseil municipal.
Celui-ci se prononce sur l’urgence et peut décider le renvoi de la discussion
à l’ordre du jour d’une séance ultérieure.
Outre certaines mentions (date, heure, lieu), la convocation doit indiquer
les questions portées à l’ordre du jour qui seules pourront faire l’objet
d’une délibération. Dans la pratique, les ordres du jour comportent souvent
un point intitulé « questions diverses » : ces affaires mineures seront
évoquées sans pouvoir faire l’objet d’une décision. Dans les communes de
3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse informe les
conseillers sur chaque affaire de l’ordre du jour.
Toute convocation irrégulière (par ex. inobservation des délais, ordre du
jour absent, note explicative de synthèse insuf sante) entraîne l’illégalité
des délibérations concernées et, en cas de recours, leur annulation par le
juge administratif.

La loi EVL veut favoriser une meilleure circulation de l’information

entre chaque EPCI à fiscalité propre et les communes qui en font
partie. Cet EPCI doit notamment transmettre à tous les conseillers
municipaux – ou mettre à leur disposition de manière dématérialisée
– les convocations, notes, rapports et procès-verbaux relatifs aux
a aires faisant l’objet d’une délibéra on intercommunale. Ces
documents sont consultables en mairie par les conseillers municipaux
qui le demandent.

B
. Commissions municipales
1. Avant de passer en conseil, le dossier est en général examiné par une
commission municipale. Ce groupe restreint de conseillers est constitué
par le conseil municipal soit de façon permanente (commissions des
nances, de la voirie, des affaires scolaires, etc.), soit pour un dossier
spéci que (élaboration d’un plan local d’urbanisme ou organisation d’un
festival par ex.).
 Le nombre des membres est xé par le conseil municipal. Dans les
communes de plus de 1 000 habitants, la composition doit respecter le
principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression
pluraliste des élus. Les commissions municipales sont présidées de droit par
le maire qui peut déléguer cette fonction. Elles ont pour fonction d’étudier
les questions qui seront soumises au conseil municipal et de donner des
avis. En aucun cas, elles ne peuvent décider à la place de l’assemblée, toute
« délégation » étant illégale.
2. Depuis la loi du 27 février 2002, dans les communes de
20 000 habitants et plus (50 000 habitants avant la loi 3DS), le conseil
municipal peut, lorsqu’un sixième de ses membres le demande, créer pour
six mois maximum une mission d’information et d’évaluation composée
à la représentation proportionnelle et chargée de recueillir des éléments
d’information sur une question d’intérêt communal ou de procéder à
l’évaluation d’un service public communal (par ex. rapport de la MIE sur la
propreté présenté au conseil de Paris en février 2018).
Fiche 13
Tenue des séances
A
. Déroulement des séances
1. Le maire préside le conseil municipal. Toutefois, lors des séances où le
compte administratif est débattu, le conseil municipal élit obligatoirement
un autre président. Quant au maire, s’il peut assister à la discussion, il doit
se retirer au moment du vote.
Le président ouvre la séance, fait l’appel, constate le quorum, fait
désigner un ou plusieurs conseillers comme secrétaires de séance et arrêter
le procès-verbal de la réunion précédente, introduit les questions inscrites à
l’ordre du jour, dirige les débats, met aux voix les délibérations, décompte
les suffrages et prononce la clôture de la séance.

Lors de la séance d’installation, après l’élection des adjoints, le maire

donne lecture de la charte de l’élu local instituée par la loi du 31 mars
2015. Ce texte dont il remet une copie aux conseillers municipaux
résume les principes déontologiques qu’ils doivent respecter dans
l’exercice de leur mandat (par ex. « impartialité, diligence, dignité,
probité et intégrité »).

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur

adopté dans les six mois suivant l’installation du conseil municipal a pour
objet de déterminer les modalités de fonctionnement de l’assemblée, par
exemple les règles relatives à la discussion des textes. Dans les autres
communes, un règlement intérieur peut être établi si le conseil le juge
opportun.
Pour assurer le bon ordre de la réunion et la sérénité des débats, le
président de séance dispose d’un ensemble de pouvoirs, appelé police de
l’assemblée, qui visent le public.
 Le maire peut ainsi interdire l’accès de la salle aux personnes ayant
l’intention de perturber les travaux du conseil et faire expulser de
l’auditoire ou arrêter un fauteur de troubles. En cas de crime ou de
délit, il en dresse un procès-verbal dont le procureur de la République
est immédiatement saisi.

2. Après avoir déclaré la séance ouverte, le maire fait l’appel des

conseillers et s’assure que le quorum est réuni. Celui-ci se dé nit comme le
nombre de membres devant être physiquement présents pour qu’une
assemblée puisse valablement délibérer. Pour un conseil municipal, il s’agit
de la majorité des membres en exercice.
Dans le calcul du quorum, les procurations ne sont pas prises en compte.
En effet, un conseiller municipal empêché d’assister à une séance peut
donner pouvoir écrit de voter en son nom à un collègue de son choix (celui-
ci ne pouvant recevoir qu’une seule délégation de vote). Si le quorum n’est
pas atteint, le conseil municipal est de nouveau convoqué à trois jours au
moins d’intervalle. Il délibère alors valablement sans condition de quorum.
Le président doit également s’assurer que le quorum est réuni :
•à la reprise de la séance après une suspension, c’est-à-dire une courte
interruption ;
•lors de la mise en discussion de chaque point de l’ordre du jour (mais le
quorum n’est pas nécessaire au moment du vote).
3. En principe, les séances sont publiques. Toute personne, même
étrangère à la commune, peut assister aux délibérations du conseil
municipal dans la limite des places disponibles. En aucun cas, elle ne peut
participer aux débats, sous peine de rendre illégales les délibérations
concernées.
Le CGCT prévoit cependant qu’à la demande de trois membres ou du
maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité absolue
des membres présents ou représentés, de siéger à huis clos.
À l’inverse, les séances peuvent être enregistrées et retransmises, en
direct ou en différé, par tous moyens de communication audiovisuelle.
B
. Trois types de scru n
1. Le scrutin ordinaire consiste à voter à main levée (ou par assis et
debout, en cas de scrutin serré dans une assemblée nombreuse).
2. Le scrutin public se fait soit par appel nominal, chaque conseiller
indiquant le sens de son vote, soit par bulletins nominatifs, soit par vote
électronique. Il a lieu sur la demande du quart des conseillers présents. Le
nom des votants et le sens de leur vote sont inscrits sur le registre des
délibérations.
3. Le scrutin secret peut être demandé par le tiers des conseillers
présents. En principe, il est obligatoire pour toutes les désignations
individuelles (élection du maire ou d’un adjoint par ex.), mais, pour des
raisons pratiques, la législation récente prévoit plusieurs dérogations.

Le conseil municipal unanime peut écarter le secret pour l’élection de

ses délégués dans les syndicats de communes et les syndicats mixtes
ainsi que dans les cas où aucune disposition législative ou
réglementaire ne le prévoit expressément. De plus, en cas de
candidature unique ou de liste unique pour des postes à pourvoir
dans des commissions municipales ou des organismes extérieurs, les
nominations prennent effet immédiatement, sans vote.
Fiche 14
A ribu ons du conseil municipal
A
. Compétence générale
1. Le CGCT fait de l’assemblée municipale l’organe essentiel de la
commune : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de
la commune ». Contrairement au maire qui est compétent lorsqu’un texte le
prévoit, il possède une compétence de principe ou de droit commun : si
aucun texte ne précise quelle est l’autorité communale compétente, il
revient au conseil de prendre la décision. C’est la fonction interne de la
clause de compétence générale.

Dans sa fonc on externe, cette clause a pour effet d’habiliter les

communes à prendre toute décision qui présente un intérêt
communal, même en l’absence d’un texte leur attribuant cette
compétence, qu’il s’agisse par exemple de créer un service public ou
d’attribuer une subvention (voir Fiche 51).

Toutefois, le conseil municipal peut autoriser le maire à exercer à sa

place, par des décisions municipales, tout ou partie des 31 attributions
énumérées par le CGCT, par exemple la xation, dans les limites
déterminées par le conseil municipal, des tarifs des services publics
municipaux et les actions en justice au nom de la commune (voir Fiche 18).
Le conseil municipal, à qui le maire doit rendre compte de ses décisions,
peut à tout moment mettre n à sa délégation.
2. Le mot « délibération » possède deux sens : il désigne l’acte voté par
une assemblée locale à la majorité absolue des suffrages exprimés, mais
aussi les débats précédant cette adoption.
Un conseil municipal peut voter trois catégories d’actes :
•des délibérations au sens strict qui constituent des décisions modi ant
l’état du droit (par ex. délibération créant un emploi) ;
 •des avis imposés par les textes (par ex. en cas de modi cation des limites
du territoire communal) ou demandés par d’autres personnes juridiques
(une commune limitrophe sur son plan local d’urbanisme par ex.) ;
•des vœux sur tous les objets d’intérêt local, même s’ils ne relèvent pas
de sa compétence (par ex. il peut demander au préfet de fermer un dépôt
de papiers usagés).

B
. Principales a ribu ons
1. Les nombreuses attributions du conseil municipal se rapportent, pour
l’essentiel, à trois pouvoirs :
•pouvoir de désignation ;
•pouvoir nancier ;
•pouvoir de détermination des moyens humains, matériels et juridiques
de la collectivité.
Aussitôt installé, le conseil municipal procède à l’élection du maire et des
adjoints. S’il décide de constituer des commissions municipales, il en élit
les membres. Il lui appartient également de désigner ses membres ou ses
délégués pour siéger au sein d’organismes extérieurs, par exemple ses
représentants dans les organes délibérants de syndicats intercommunaux, de
syndicats mixtes ou d’établissements publics locaux d’enseignement.
Chaque année le conseil municipal examine et adopte le budget, ses
recettes et ses dépenses de fonctionnement comme d’investissement (voir
Fiche 62). Si la commune compte 3 500 habitants et plus, il débat, dans les
deux mois précédant l’examen du budget, d’un rapport présenté par le maire
sur les orientations générales du budget, les engagements pluriannuels
envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Dans les
communes de plus de 10 000 habitants, ce rapport comporte, en outre, une
présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs.
Le conseil municipal est seul compétent pour xer, depuis la loi du
10 janvier 1980, le taux des impôts communaux et pour décider du recours
à l’emprunt. Il lui appartient également de délibérer sur le compte
administratif qui, établi par le maire, présente les résultats de l’exécution du
budget de l’exercice précédent.
 En n, seul le conseil municipal peut créer et supprimer les services
publics, dont il dé nit les règles générales d’organisation, ainsi que les
emplois de la commune. Il statue sur les grandes décisions relatives au
patrimoine de la collectivité, sur les achats et les ventes d’immeubles par
exemple. Il autorise le maire à agir en justice au nom de la commune (soit
en demande, soit en défense).

Pour renforcer les droits de l’opposition, la loi du 27 décembre 2019

permet, à la demande d’un 1/10 au moins des conseillers et au
maximum une fois par an, l’organisation d’un débat portant sur la
poli que générale de la commune.

2. Le conseil municipal prend les décisions essentielles dans les

domaines de compétences de la commune (voir Fiche 55). Par exemple, il
adopte le plan local d’urbanisme (PLU) ou décide de créer une école
maternelle ou élémentaire publique.

La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme

rénové (ALUR) prévoit le transfert aux communautés de communes et
d’agglomération, dans le délai de trois ans, de la compétence relative
au plan local d’urbanisme, sauf si 25 % des communes représentant
au moins 20 % de la population s’y opposent (minorité de blocage).
Fiche 15
Statut de Paris, Lyon, Marseille
Comme les autres communes, Paris, Lyon et Marseille possèdent un
conseil (de 163, 73 et 101 membres) et un maire. Mais la loi PLM du
31 décembre 1982 institue dans ces trois villes les plus peuplées de France
un statut dérogatoire pour rapprocher l’administration municipale des
habitants. La principale spéci cité consiste dans la division en
arrondissements qui sont administrés par un maire et un conseil
d’arrondissement : 20 arrondissements regroupés en 17 secteurs à Paris, 9
arrondissements à Lyon et, à Marseille, 16 arrondissements regroupés 2 par
2 dans 8 secteurs. Les règles relatives à l’arrondissement s’appliquent au
secteur lorsque celui-ci existe (conseil de secteur, maire de secteur, et.).

Au motif de corriger d’importants écarts de représentativité, la loi du

28 février 2017 décide la fusion des 4 premiers arrondissements
parisiens en un secteur unique (Paris Centre) à compter des élections
de 2020.

A
. Conseil d’arrondissement
1. Le conseil d’arrondissement comprend deux catégories de membres
élus au suffrage universel direct dans le cadre de l’arrondissement selon le
mode de scrutin mixte applicable aux communes de 1 000 habitants et plus :
•les conseillers municipaux ou conseillers de Paris, correspondant aux
candidats les mieux placés des différentes listes électorales ;
•un nombre double de conseillers d’arrondissement (ou du secteur),
correspondant aux candidats suivants sur les listes.
2. Contrairement au conseil municipal (dénommé conseil de Paris dans la
capitale), dont le CGCT consacre la compétence de droit commun, le
conseil d’arrondissement n’exerce que « certaines attributions
limitativement dé nies » par les textes. Les unes n’emportent aucun pouvoir
de décision. Sur toutes les affaires intéressant l’arrondissement, le conseil
possède en effet le droit de s’informer et de s’exprimer, notamment en
adressant des questions écrites ou orales aux autorités communales, en
demandant au conseil municipal de débattre d’une affaire et en émettant des
vœux.
Dans l’autre sens, avant leur examen par le conseil municipal, le conseil
d’arrondissement est saisi pour avis des dossiers dont l’exécution est prévue
dans les limites de l’arrondissement.
Mais le CGCT attribue aussi au conseil d’arrondissement des
compétences décisionnelles. D’abord, il délibère sur l’implantation et le
programme d’aménagement des équipements de proximité qui comprennent
les équipements à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive et
d’information de la vie locale (crèches, gymnases, etc.) ainsi que les
espaces verts dont la super cie est inférieure à un hectare, ne concernant
pas l’ensemble des habitants de la commune ou les habitants de plusieurs
arrondissements, ou n’ayant pas de vocation nationale. Toutefois, la
réalisation de ces équipements est subordonnée à une décision du conseil
municipal.
Ensuite, il gère les équipements de proximité situés dans l’arrondissement
et, avec son accord, tout équipement ou service de la commune dont la
gestion est déléguée par le conseil municipal. À cet effet, il approuve les
contrats d’occupation du domaine public portant sur les équipements de
proximité, à l’exclusion des équipements scolaires.

B
. Maire et adjoints d’arrondissement
1. Le maire d’arrondissement est élu au sein du conseil d’arrondissement,
parmi les membres du conseil municipal, au scrutin majoritaire à trois tours.
Cette fonction est incompatible avec celle de maire de la commune.
Le conseil d’arrondissement désigne, parmi l’ensemble de ses membres,
des adjoints (entre 4 et le nombre correspondant à 30 % de l’effectif légal
de l’assemblée). L’un des adjoints au moins doit être conseiller municipal.
Les adjoints peuvent recevoir des délégations de fonctions de la part du
maire d’arrondissement ou, s’il est absent ou empêché, le suppléer.

É
 2. Comme agent de l’État, le maire d’arrondissement exerce les
attributions normales d’un maire en matière d’état civil, de recensement
militaire et de respect de l’obligation scolaire. Comme ses adjoints, il
possède la qualité d’of cier d’état civil dans l’arrondissement. En revanche,
il n’est pas of cier de police judiciaire.
Comme autorité décentralisée, il préside le conseil d’arrondissement
dont il prépare et exécute les délibérations. Il engage, liquide et mandate les
dépenses gurant à l’état spécial d’arrondissement (document annexé au
budget municipal et détaillant les recettes et les dépenses de fonctionnement
de l’arrondissement).

Pour faire participer les associations à la vie locale, il existe dans

chaque arrondissement un comité d’ini a ve et de consulta on
d’arrondissement réunissant les représentants des associations
situées ou actives dans l’arrondissement qui le demandent. Au cours
d’une séance par trimestre au moins, ceux qui « le sollicitent »
participent avec voix consultative aux débats du conseil
d’arrondissement sur des questions intéressant leur domaine
d’activité.

Cinq dé ni ons à retenir

•Commission municipale : formation restreinte du conseil municipal

qui détermine librement ses règles de fonctionnement et son
domaine de compétence. Présidée par le maire et composée de
conseillers municipaux désignés, dans les communes de plus de
1 000 habitants, à la représentation proportionnelle, elle a pour
fonction d’étudier les questions qui seront soumises au conseil
municipal.
•Délibéra on : au sens large, une délibération est un acte voté par
une assemblée locale à la majorité des suffrages exprimés. Cet acte
peut être soit une décision exécutoire (délibération au sens strict),
 soit un avis, soit un vœu sur une question d’intérêt local. Enfin, la
délibération désigne également la discussion précédant l’adoption
d’une décision, d’un avis ou d’un vœu.
•Majorité : technique permettant de dégager une décision collective,
dans une assemblée ou au sein du corps électoral, en fonction de la
volonté du plus grand nombre. La majorité peut être calculée par
rapport à l’ensemble des personnes en droit de participer au scrutin,
aux votants (même si leurs bulletins sont blancs ou nuls) ou aux
suffrages régulièrement exprimés. Elle peut être simple ou relative
(le plus grand nombre de voix), absolue (plus de la moitié des voix) et
qualifiée ou renforcée (2/3, 3/4, etc.).
•Mode de scru n : ensemble des règles techniques destinées à
départager les candidats à une élection. Traditionnellement, le
scrutin majoritaire s’oppose à la représentation proportionnelle. De
manière plus récente, des modes de scrutin mixte s’efforcent de
combiner les avantages des deux systèmes.
•Scru n mixte : mode de scrutin combinant majorité et
proportionnalité pour permettre à la fois de dégager une majorité
dans l’assemblée locale et de représenter la pluralité des listes.
Inauguré en 1982 pour les communes de 3 500 habitants et plus
(1 000 habitants depuis mars 2014), il a été transposé aux élections
régionales en 1999.
 Chapitre 4
Le maire et les adjoints

Il existe dans chaque commune un maire et un ou plusieurs adjoints

(appelés adjoints au maire ou maires-adjoints) élus parmi les membres du
conseil municipal. L’ensemble formé par le maire et les adjoints constitue la
municipalité.
Le maire et les adjoints sont élus pour la même durée que le conseil
municipal, c’est-à-dire en principe six ans, selon des modes de scrutin
distincts. Tout conseiller municipal, tout électeur ou tout éligible de la
commune peut contester les opérations électorales devant le tribunal
administratif dans un délai de 5 jours. Quant au préfet, il dispose de
15 jours après la réception du procès-verbal de l’élection pour introduire un
recours contentieux.
Le mandat du maire et des adjoints peut prendre n prématurément à la
suite d’un décès ou d’une démission qui devient dé nitive à partir de son
acceptation par le préfet de département ou, à défaut, un mois après un
nouvel envoi de la démission par lettre recommandée.
Contrairement aux autorités étatiques nationales (voir Fiche 66), le
conseil municipal ne peut destituer un maire ou un adjoint. Autrement dit,
ces derniers ne sont pas politiquement responsables devant l’assemblée
locale. Toutefois, depuis la loi du 13 août 2004, le conseil municipal doit se
prononcer sur le maintien dans ses fonctions d’un adjoint auquel le maire
retire ses délégations.

La loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats

locaux donne un statut à l’élu local en vue de favoriser l’égal accès
aux mandats et l’exercice efficace des fonctions (voir Fiche 41). Le
maire et les adjoints bénéficient ainsi d’indemnités de fonction fixées
par le conseil municipal dans le respect du plafond correspondant à la
strate démographique de la commune (de 1 048 euros bruts, pour le
 maire d’une commune de moins de 500 habitants à 5 960 euros pour
celui d’une commune de 100 000 habitants et plus [7 913 euros pour
le maire de Paris]). Depuis 2015, l’indemnité allouée au maire est de
droit fixée à son taux maximal, sauf s’il demande de façon expresse au
conseil municipal de voter un montant inférieur. Quant à la loi du
27 décembre 2019, elle revalorise les indemnités maximales des
maires et des adjoints des communes de moins de 3 500 habitants.
Par ailleurs, cette loi EVL impose aux communes de souscrire, dans un
contrat d’assurance, une garantie qui couvre le conseil juridique,
l’assistance psychologique et les coûts résultant de leur obliga on de
protec on à l’égard du maire, de ses adjoints et des conseillers
municipaux délégués. Dans les communes de moins de
10 000 habitants, cette protection est prise en charge financièrement
par l’État selon un barème fixé par décret.

Contrairement au préfet, le maire continue à béné cier du dédoublement

fonctionnel. Depuis 1800, il représente l’État dans la circonscription
administrative communale.
En tant qu’agent déconcentré, il est soumis au pouvoir ou contrôle
hiérarchique soit du préfet soit du procureur de la République. Dans les
deux cas, ses actes engagent la responsabilité, non de la commune, mais de
l’État.
En tant qu’autorité décentralisée, le maire exerce au nom de la
commune des attributions « exécutives » ou « exclusives ».
Comme organe exécutif « chargé de l’administration » de la commune, il
doit préparer et exécuter toutes les décisions de l’assemblée, même s’il ne
les approuve pas. Dans le cadre de son contrôle, le conseil municipal peut
prescrire au maire des mesures d’exécution et juger ou blâmer celles qu’il a
prises.
À l’inverse, le conseil municipal peut déléguer au maire le pouvoir
d’exercer à sa place, en prenant des décisions municipales, tout ou partie
des 31 attributions limitativement énumérées par le CGCT.
Le maire possède également des attributions « exclusives » ou pouvoirs
propres excluant toute intervention du conseil municipal autre qu’un
simple vœu en matière d’organisation interne des services municipaux, de
gestion des agents communaux, de police administrative et d’urbanisme.

Les échanges avec des maires pendant le Grand Débat national

convainquent Emmanuel Macron que « nous ne pourrons pas
transformer le pays sans les maires ». En plus d’améliorer le statut de
l’élu local, la loi EVL du 27 décembre 2019 vise notamment à
renforcer le rôle du maire au sein des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre, à étendre ses pouvoirs
de police administrative et à simplifier l’exercice quotidien des
compétences communales.

Dans les communes d’une certaine importance, le maire ne peut faire face
seul à la multiplicité de ses attributions. C’est pourquoi le CGCT autorise
des délégations de fonctions à des élus ou de signature à des agents.
En revanche, il n’attribue à la municipalité aucune compétence juridique
propre. Toute décision qu’elle prendrait collégialement, à la place du maire
par exemple, serait inexistante. Toutefois, les réunions de municipalité
(dites de bureau municipal) jouent souvent un rôle important dans
l’élaboration des décisions qui sont juridiquement prises par le maire ou par
les adjoints.
Depuis 1982, les attributions du maire n’ont cessé de se renforcer, à tel
point qu’il apparaît souvent comme le véritable « patron » de la commune.

Pour en savoir plus

•www.collec vites-locales.gouv.fr : sur ce portail de l’État au service

des collectivités territoriales, voir notamment Ins tu ons
(télécharger le Guide du maire 2020).

Liste des ches

16. Élection du maire

17. Attributions étatiques du maire
18. Attributions communales du maire
19. Pouvoirs de police du maire
20. Adjoints au maire
Fiche 16
Élec on du maire
A
. Condi ons préalables à l’élec on
1. Pour être maire (ou adjoint), un conseiller municipal ne doit pas être
concerné par le régime des inéligibilités et des incompatibilités.
En principe, tout membre du conseil municipal peut se présenter à
l’élection de maire (ou d’adjoint). La loi dé nit toutefois certaines
inéligibilités, c’est-à-dire certaines situations qui interdisent à un conseiller
d’être valablement candidat à cette élection. Un ressortissant étranger de
l’Union européenne élu comme conseiller municipal ne peut ainsi être élu
maire (ou adjoint), ni en exercer même temporairement les fonctions.
2. L’incompatibilité n’interdit pas au conseiller municipal de se présenter
à l’élection et d’être régulièrement élu. Mais, en cas d’élection, il doit soit
renoncer aux mandats, fonctions ou activités incompatibles, soit
démissionner de ses fonctions de maire (ou d’adjoint). La loi peut aussi
décider du sens de la régularisation.
Depuis 1985, le législateur a institué des incompatibilités en vue de
limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives. La loi
du 5 avril 2000 a renforcé cette limitation en rendant notamment les
fonctions de maire incompatibles avec celles de président de conseil
départemental ou régional.
La loi organique du 14 février 2014 interdit, à compter de 2017, le cumul
d’une fonction exécutive locale comme celle de maire, maire
d’arrondissement ou adjoint au maire avec un mandat de député ou de
sénateur. Un parlementaire peut toujours détenir un mandat de conseiller
municipal, mais pas recevoir une délégation de fonctions (sauf si celles-ci
sont étatiques).
Aucune disposition constitutionnelle n’interdit aux membres du
Gouvernement d’exercer une fonction exécutive locale, même si le Premier
ministre peut leur enjoindre de renoncer à une telle fonction
(« jurisprudence Jospin » instituée entre 1997 et 2007 et réactivée depuis
2012, non sans dérogations parfois).
B
. Modalités de l’élec on
1. Pour procéder à l’élection du maire (et des adjoints), le conseil
municipal doit être réputé complet : tous les sièges doivent être pourvus.
S’il est incomplet, il faut en principe commencer par pourvoir les sièges
vacants, en faisant appel aux suivants de liste dans les communes d’au
moins 1 000 habitants ou en organisant des élections complémentaires dans
les plus petites communes. Toutefois, la loi EVL permet dans plusieurs cas
l’élection de l’exécutif par un conseil municipal incomplet (par ex. pendant
la dernière année du mandat).
Peu importe ensuite si tous les conseillers municipaux ne participent pas à
la séance d’installation. Conformément à la règle de droit commun en
matière de quorum, il suf t que la majorité d’entre eux soit physiquement
présente au début de la séance.
2. Après un renouvellement intégral, c’est le maire sortant qui, même
s’il n’a pas été réélu au conseil municipal, convoque les nouveaux
conseillers, en fait l’appel et les déclare installés dans leurs fonctions.
Le doyen d’âge, c’est-à-dire le conseiller le plus âgé, prend alors la
présidence de la séance et fait procéder à l’élection du maire. Contrairement
à celui des adjoints, le mode de scrutin est, pour les maires, identique dans
toutes les communes.
L’élection du maire se fait à bulletins secrets et au scrutin majoritaire à
trois tours. Pour être élu au 1er ou au 2e tour, un candidat doit obtenir la
majorité absolue des suffrages exprimés. Lors du 3e tour, la majorité relative
suf t : le candidat qui obtient le plus grand nombre de suffrages devient
maire. En cas d’égalité des suffrages, le candidat le plus âgé est déclaré élu.
Dès qu’il est élu, le nouveau maire prend la présidence du conseil et
organise l’élection des adjoints.

La loi du 11 octobre 2013 rela ve à la transparence de la vie

publique impose aux maires des communes de plus de
20 000 habitants et aux adjoints des communes de plus de
100 000 habitants titulaires d’une délégation, de déposer au début et
à la fin de leur mandat des déclarations de patrimoine et des
déclarations d’intérêts contrôlées par la Haute Autorité de la
transparence de la vie publique (HATVP).
Dans le même esprit, lorsqu’elles constituent leur cabinet, les
autorités territoriales doivent respecter les règles relatives aux
« collaborateurs familiaux » fixées par la loi du 15 septembre 2017
pour la con ance dans la vie poli que (interdiction de recruter ou
obligation d’informer la HATVP selon la nature du lien familial).
Fiche 17
A ribu ons éta ques du maire
A
. A ribu ons de nature administra ve
1. D’après le CGCT, le maire est chargé, sous l’autorité du préfet, de trois
attributions administratives essentielles :
•publication et exécution des lois et règlements ;
•exécution des mesures de sûreté générale ;
•fonctions spéciales attribuées par les lois.
2. Parmi les principales fonctions spéciales attribuées par les lois, on
peut retenir :
•la préparation et l’organisation des élections politiques nationales et
locales ;
•la légalisation des signatures, c’est-à-dire la procédure par laquelle le
maire authenti e la signature apposée à un acte par un de ses
administrés ;
•la délivrance d’attestations et de certi cats relatifs à la situation des
administrés (par ex. attestation d’accueil pour les étrangers sollicitant un
visa de court séjour).

La loi du 27 février 2002 charge le maire de procéder aux opérations

de recensement au nom de la commune, alors que cette attribution
était communément considérée comme étatique.
La loi du 1er août 2016 décide la mise en place en 2019 d’un
répertoire électoral unique (REU), géré par l’Institut national de la
statistique et des études économiques (INSÉE), à partir duquel les
listes électorales sont extraites avant chaque scrutin. La révision
régulière des listes relève de la responsabilité des maires sous le
contrôle d’une commission communale.
 Le maire doit prendre toutes les mesures locales nécessaires à ces
missions. Dans le cadre de son pouvoir hiérarchique, le préfet peut lui
adresser des instructions ou des injonctions et, en cas de carence, se
substituer à lui.
En n, le maire est le correspondant dans la commune des
administrations étatiques. Il peut avoir à leur égard une obligation
d’information (ministère de la défense, services scaux, INSÉE par ex.). Sa
participation à la délivrance de documents administratifs ne peut être
imposée qu’en vertu d’une loi (et non d’un décret).

B
. A ribu ons de nature judiciaire
1. En tant qu’of ciers de police judiciaire, le maire et les adjoints
peuvent être amenés à participer au fonctionnement de la justice. En droit,
ils sont compétents pour recevoir des plaintes, constater des infractions, en
rassembler les preuves et en rechercher les auteurs. Faute de posséder les
connaissances juridiques, les compétences techniques et les moyens
matériels nécessaires, les maires exercent cependant peu ces fonctions.
Quant aux procureurs de la République, ils ont pour instruction de ne les
solliciter que pour des missions de renseignements.
2. L’état civil constitue au contraire un service public essentiel. En tant
qu’of cier d’état civil, le maire enregistre au nom de l’État les événements
qui modi ent l’état ou la capacité des personnes. Il reçoit les déclarations de
naissance, il célèbre les mariages, il dresse les actes de décès. En n, il
délivre aux usagers les actes d’état civil correspondants.

La loi de modernisa on de la jus ce du XXIe siècle du 18 novembre

2016 prévoit que le recueil et l’enregistrement des déclarations
conjointes de pacte civil de solidarité (PACS), précédemment effectués
au greffe du tribunal d’instance, sont transférés aux officiers d’état
civil à compter du 1er novembre 2017.

Dans l’exercice de ses attributions, le maire est tenu de respecter les

instructions du procureur de la République.
 Le 9 juillet 2004, le tribunal administratif de Bordeaux valide ainsi la
suspension d’un mois prononcée contre le maire de Bègles pour avoir
célébré un mariage entre deux personnes de même sexe malgré
l’opposition formée par le procureur de la République. Après la
promulgation de la loi du 17 mai 2013, c’est au contraire le refus de
marier deux personnes de même sexe qui expose à des sanctions
disciplinaires (circulaire du ministre de l’intérieur du 13 juin 2013).

Of ciers d’état civil eux aussi, les adjoints n’ont pas besoin de délégation
pour exercer ces fonctions, contrairement aux conseillers municipaux.
En n, le maire peut déléguer toute ou partie des fonctions d’of cier de
l’état civil à des fonctionnaires titulaires de la commune, à l’exception de la
célébration du mariage et de la signature de l’acte de mariage qui
demeurent un monopole des élus. Sont ainsi susceptibles de délégation les
nouvelles attributions dévolues à l’of cier de l’état civil par la loi du
18 novembre 2016, à savoir le changement de prénom, le changement de
nom et l’enregistrement des PACS.

La loi du 27 décembre 2019 comporte plusieurs dispositions

destinées à améliorer l’exercice des fonctions étatiques. Après chaque
renouvellement général des conseils municipaux, le préfet et le
procureur de la République territorialement compétents reçoivent les
maires du département afin de leur présenter leurs attributions
exercées au nom de l’État (notamment comme officiers de police
judiciaire et d’état civil). Les maires et leurs adjoints reçoivent une
carte d’identité tricolore attestant de leurs fonctions.
Fiche 18
A ribu ons communales du maire
A
. A ribu ons « exécu ves »
1. Sous le contrôle du conseil municipal, le maire « est seul chargé de
l’administration ». En tant qu’organe exécutif, il doit préparer et exécuter
toutes les décisions de l’assemblée, même s’il ne les approuve pas.
Voici les principales attributions « exécutives » du maire :
•il prépare, propose et exécute le budget ;
•il gère les biens et les revenus de la commune ;
•il prépare, négocie et, après « autorisation » du conseil (« injonction »
serait plus exact), signe les contrats ;
•il représente la commune en justice.

Il appartient également au maire d’assurer l’entrée en vigueur des

délibérations en les transmettant au contrôle de légalité et en
prenant les mesures de publicité imposées par la loi (voir Fiche 67).

Dans le cadre de son contrôle, le conseil municipal peut prescrire au

maire des mesures d’exécution et juger ou blâmer celles qu’il a prises.
2. À l’inverse, le conseil municipal peut déléguer au maire le pouvoir
d’exercer à sa place tout ou partie des 31 attributions limitativement
énumérées par le CGCT, telles que :
•la xation, dans les limites déterminées par le conseil municipal, des
tarifs des droits n’ayant pas un caractère scal (par exemple ceux des
services publics municipaux) ;
•la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et
des accords-cadres lorsque les crédits sont inscrits au budget ;
•l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 4 600 euros ;
•les actions ou les défenses en justice au nom de la commune.
 Le maire prend en principe personnellement les décisions municipales
(apparentées à des délibérations et non à des arrêtés) et en rend compte au
plus proche conseil municipal qui peut à tout moment mettre n à la
délégation. La loi du 13 août 2004 autorise cependant la subdélégation du
maire à un adjoint ou à un conseiller municipal en l’absence de disposition
contraire de la délibération d’habilitation.

La loi du 27 décembre 2019 permet au président d’EPCI de déléguer

au maire l’engagement de certaines dépenses, pour de petits travaux
de la vie courante, notamment en matière de voirie ou de travaux
dans les écoles.

3. En n, en tant que président de l’assemblée délibérante, c’est le maire

qui en principe convoque le conseil municipal, arrête l’ordre du jour, ouvre
et clôt la séance, dirige les débats…

B
. A ribu ons « exclusives »
1. Le maire est seul chargé de l’organisation interne des services
municipaux et de la gestion des agents communaux. Il détient une
compétence exclusive pour nommer, avancer, promouvoir, sanctionner, bref
pour prendre toutes les mesures individuelles relatives au personnel.
Toutefois, le maire doit respecter le cadre juridique et budgétaire décidé par
le conseil municipal qui est seul compétent pour créer ou supprimer un
service ou un emploi et pour dé nir les règles générales d’organisation des
services existants.

Un maire ne peut recruter un agent si le conseil municipal n’a pas

préalablement créé l’emploi correspondant.

2. Le maire est seul chargé de l’exercice des pouvoirs de police

administrative dans le cadre de la commune (voir Fiche 19). Le juge
annule ainsi pour incompétence une délibération du conseil municipal
réglementant le stationnement des véhicules sur les voies publiques.
Le maire occupe une place centrale dans les dispositifs territoriaux pour
lutter contre l’insécurité et prévenir la délinquance. Depuis la loi du 5 mars
2007, il anime sur le territoire de sa commune la politique de prévention
de la délinquance et, sous réserve des pouvoirs de l’autorité judiciaire et
des compétences des autres intervenants, en coordonne la mise en œuvre.
Ainsi, il préside le conseil local de sécurité et de prévention de la
délinquance (sur ce CLSPD voir Fiche 43). En n, la législation lui
reconnaît des prérogatives propres comme le rappel à l’ordre ou la création
d’un conseil pour les droits et devoirs des familles.

La loi du 27 décembre 2019 renforce les échanges d’informations

entre le maire et le procureur de la République ou les responsables
locaux de la police ou de la gendarmerie nationales. Par ailleurs, une
fois par an et à la demande du maire, le préfet ou son représentant
présente au conseil municipal l’action de l’État en matière de sécurité
et de prévention de la délinquance dans la commune. Enfin, la loi du
25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés étend
l’information des maires sur les suites judiciaires données aux
infractions constatées sur leur commune.

3. Dans les communes couvertes par un plan local d’urbanisme adopté

au niveau communal ou intercommunal (PLU ou PLUI), le maire délivre au
nom de la commune les autorisations d’utilisation du sol (permis de
construire, d’aménager ou de démolir). Dans les autres communes, ces
autorisations sont délivrées au nom de l’État par le maire ou dans certains
cas par le préfet.
Fiche 19
Pouvoirs de police du maire
A
. Dé ni on des pouvoirs de police
1. En tant qu’autorité de police administrative générale, le maire est
chargé de la police municipale et rurale. Conformément à l’article L. 2212-
2 du CGCT, l’ordre public municipal se concrétise par la trilogie consacrée
par la loi du 5 avril 1884 :
•la sécurité publique comprend la prévention des accidents, calamités,
pollutions (par ex. incendies ou inondations) ainsi que la police des
voies publiques ;
•la tranquillité publique consiste à assurer le repos des habitants en
prévenant les risques de désordres, qu’ils résultent de tapages nocturnes
ou d’une manifestation sur la voie publique ;
•la salubrité publique regroupe les mesures relatives à l’hygiène des
personnes, des animaux et des choses.

Dans un arrêt d’assemblée du 27 octobre 1995, Commune de

Morsang-sur-Orge, le Conseil d’État admet que le respect de la
dignité de la personne humaine justifie l’arrêté municipal interdisant
un spectacle de « lancer de nain » dans une discothèque et donc
représente une quatrième composante de l’ordre public. Cette
jurisprudence l’amène également à justifier l’interdiction d’un
spectacle méconnaissant la dignité de la personne humaine (CE,
9 janvier 2014, Ministre de l’intérieur c. M. Dieudonné), mais cette
jurisprudence semble abandonnée dès l’année suivante.

Dans ces domaines, le maire doit prendre toutes les mesures nécessaires.
Les mesures matérielles peuvent consister à faire poser des barrières à
l’occasion d’une manifestation ou à assurer la distribution de secours aux
victimes d’une catastrophe naturelle.
 Le maire peut également prendre des actes juridiques, soit des
règlements (arrêté réglementant la mendicité sur la voie publique par ex.),
soit des décisions individuelles (par ex. arrêté interdisant la tenue d’une
réunion).
2. Les polices spéciales se rapportent, comme l’adjectif l’indique, à des
aspects particuliers de l’ordre public (par ex. moralité) et/ou à certaines
catégories d’administrés (étrangers par ex.), de situations (par ex. édi ces
menaçant ruine) ou d’activités (baignades par ex.). Elles résultent en
principe de textes particuliers qui leur aménagent des règles spéci ques.
Le maire exerce ces pouvoirs de police spéciale au nom de l’État (par ex.
délivrance de l’attestation d’accueil pour les étrangers sollicitant un visa de
court séjour familial ou privé) et surtout de la commune (police de la
circulation et du stationnement par ex.).

La loi EVL renforce les pouvoirs de police du maire dans différents

domaines : établissements recevant du public ou menaçant ruine,
fermeture des débits de boissons ou des établissements diffusant de
la musique, urbanisme… Pour sanctionner certaines infractions, il
peut prononcer des amendes administratives, en plus des amendes
pénales, et des astreintes dont le produit revient à la commune.

B
. Limites des pouvoirs de police
1. Dans les communes où la police est étatisée, le soin de réprimer les
atteintes à la tranquillité publique, à l’exception des bruits de voisinage,
incombe à l’État qui a aussi la charge du bon ordre quand il se fait
occasionnellement de grands rassemblements d’hommes. Le maire demeure
compétent pour toutes les autres mesures.
À Paris, l’autorité de droit commun est le préfet de police agissant au
nom de la commune ou de l’État. Le maire exerce toutefois des pouvoirs de
police de proximité (par ex. bruits de voisinage ou maintien du bon ordre
dans les foires et marchés) que renforce la loi du 28 février 2017,
notamment en matière de circulation et de stationnement.
 En n, les lois du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014 transfèrent au
président de l’EPCI à scalité propre compétent en matière
d’assainissement, de collecte des déchets ménagers, d’accueil des gens du
voyage ou de voirie les pouvoirs de police correspondants. Mais elles
reconnaissent aux maires concernés un droit d’opposition et, dans cette
hypothèse, la possibilité pour le président d’EPCI-FP de renoncer au
transfert.
2. Conformément au principe de la hiérarchie des normes, le maire doit
respecter les règlements nationaux et préfectoraux. Selon la jurisprudence
relative au « concours des polices », il peut toutefois aggraver (mais non
assouplir) les mesures édictées au niveau supérieur dès lors que cette
aggravation est justi ée par des circonstances locales particulières.
Le CGCT reconnaît au préfet de département un pouvoir propre et un
pouvoir de substitution en matière de police :
•il est seul compétent pour édicter les mesures dont le champ
d’application excède le territoire d’une commune ;
•en cas de carence des autorités municipales, il peut prendre, pour toutes
les communes du département, plusieurs ou une seule d’entre elles,
toutes les mesures nécessaires. Si une seule commune est concernée, ce
pouvoir de substitution ne peut intervenir qu’après une mise en demeure
du maire restée sans résultat.
Fiche 20
Adjoints au maire
A
. Élec on des adjoints au maire
1. Dès qu’il est élu, le nouveau maire prend la présidence du conseil et
organise l’élection des adjoints. L’assemblée détermine d’abord leur
nombre qui ne doit pas dépasser 30 % de l’effectif légal du conseil
municipal.

Un conseil municipal dont l’effectif légal est de 55 membres ne peut

donc comprendre plus de 16 adjoints, le juge administratif annulant la
délibération dépassant ce maximum fixé par la loi.

2. Ensuite l’assemblée procède à l’élection des adjoints au maire :

•dans les communes de moins de 1 000 habitants, elle désigne dans les
mêmes conditions que le maire le 1er adjoint, le 2e adjoint, etc., l’ordre
de désignation déterminant le rang dans le tableau du conseil municipal ;
•dans les communes de 1 000 habitants et plus, les adjoints sont élus au
scrutin de liste majoritaire à trois tours. Le rang dans le tableau du
conseil municipal de ces adjoints élus en même temps résulte de l’ordre
de présentation dans la liste. En application de la loi du 27 décembre
2019, chaque liste composée alternativement d’un candidat de chaque
sexe. Par ailleurs, en cas de vacance d’un poste d’adjoint, l’élu est choisi
parmi les conseillers de même sexe que celui auquel il succède.

B
. A ribu ons des adjoints
1. Les lois et les règlements se bornent à reconnaître aux adjoints la
qualité d’of cier d’état civil et d’of cier de police judiciaire, ainsi qu’à les
faire intervenir dans la présidence des bureaux de vote et dans le mécanisme
de la suppléance.
 En revanche, les lois n’attribuent à la municipalité aucune compétence
juridique. Toute décision qu’elle prendrait collégialement, à la place du
maire par exemple, serait inexistante. Toutefois, les réunions de
municipalité (dites de bureau municipal) jouent souvent un rôle important
dans l’élaboration des décisions qui sont juridiquement prises par le maire
ou par les adjoints.
2. Si le maire est suspendu, révoqué, absent ou empêché d’exercer ses
fonctions (par ex. pendant une hospitalisation pour une opération grave), il
est provisoirement remplacé par un adjoint dans l’ordre du tableau et, à
défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil. Cet élu
exerce alors toutes les fonctions du maire, qu’elles soient étatiques ou
communales. Il peut prendre toutes les décisions dont l’accomplissement
s’impose normalement pendant la durée de l’absence ou de l’empêchement.
Ce mécanisme de la suppléance détaillé par le CGCT ne doit pas être
confondu avec celui de la délégation.
Le CGCT permet au maire de déléguer une partie de ses fonctions à un
ou plusieurs adjoints et à d’autres membres du conseil municipal. La loi du
27 décembre 2019 supprime le droit de priorité dont béné ciaient les
adjoints en cette matière.
Dans l’attribution des délégations, le maire n’est pas tenu par l’ordre du
tableau (par exemple, il peut déléguer des fonctions à tous les adjoints
autres que le 1er adjoint). Concrètement, il prend et publie un arrêté de
délégation qui dé nit précisément les fonctions transférées.
Le maire peut continuer d’intervenir dans le domaine délégué à l’adjoint
ou au conseiller qui agit sous sa surveillance et sa responsabilité. À tout
moment, il peut lui retirer sa délégation. En cas de recours contentieux, le
juge administratif s’assure que les motifs du maire concernent la bonne
marche de l’administration communale.

Ainsi le Conseil d’État admet-il qu’un désaccord poli que, s’il est
exprimé publiquement par le délégataire ou s’il porte sur un point
important de la gestion communale (par ex. le budget), justifie le
retrait de délégation.
 Différents textes permettent également au maire de donner des
délégations de signature à des agents communaux. Celles accordées aux
agents d’autorité (directeur général ou directeur général adjoint des services
de mairie, directeur général ou directeur des services techniques,
responsable de service) portent sur des actes librement dé nis par le maire
dans ses arrêtés. Celles qui sont reconnues aux autres agents concernent des
actes limitativement énumérés par des textes réglementaires ainsi que toutes
les attributions relatives à l’état civil, à l’exception de la célébration du
mariage et de la signature de l’acte de mariage.

Ainsi le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, et en

l’absence ou en cas d’empêchement de ses adjoints, donner par
arrêté délégation de signature à un ou plusieurs fonctionnaires de
catégorie A pour la certification de la conformité et de l’exactitude des
pièces justificatives produites à l’appui des mandats de paiement.

Cinq dé ni ons à retenir

•Arrêté : décision exécutoire édictée par une autorité administrative

centrale (ministre notamment), déconcentrée (par ex. préfet) ou
décentralisée (maire par ex.).
•Décision municipale : décision que le maire prend en principe
personnellement au lieu et place du conseil municipal sur
l’habilitation – révocable à tout moment – de celui-ci. Le CGCT
énumère limitativement 31 attributions susceptibles de délégation.
Le maire a l’obligation de rendre compte au plus proche conseil
municipal des décisions prises.
•Municipalité : ensemble constitué par le maire et par les adjoints
dont la réunion est souvent appelée bureau municipal.
•Police : du point de vue matériel, la police désigne un ensemble
d’activités ayant pour objet le maintien de l’ordre public. Du point de
vue organique, elle désigne le personnel chargé d’exécuter ces
activités.
•Police administra ve : contrairement à la police judiciaire, qui a
pour objet de constater les infractions et de rechercher leurs auteurs
pour les punir, donc de réprimer, la police administrative possède un
caractère essentiellement préventif : elle consiste à agir pour
empêcher que se produisent des atteintes à l’ordre public. Sauf à
Paris, le maire exerce la police municipale, c’est-à-dire la police
administrative générale dans la commune, mais possède aussi des
pouvoirs de police spéciale exercés au nom de la commune ou de
l’État.
 Chapitre 5
Les établissements publics
communaux

Les établissements publics communaux sont des organismes publics

dotés de la personnalité morale et de l’autonomie nancière, mais rattachés
à une commune qui les subventionnent et qui contrôlent partiellement leur
organisation et leurs activités. Certains, comme le centre communal
d’action sociale (CCAS) et la caisse des écoles, peuvent résulter d’une
obligation légale. D’autres comme les of ces publics de l’habitat (OPH)
traduisent une volonté du conseil municipal.
Les CCAS et les caisses des écoles sont des établissements publics
administratifs (EPA), tandis que les OPH constituent des établissements
publics industriels et commerciaux (ÉPIC). Les premiers sont
principalement soumis aux règles de la comptabilité et du droit publics, les
seconds à celles de la comptabilité et du droit privés.
Les établissements publics ne béné cient pas de la clause de compétence
générale. Ils sont soumis au principe de spécialité. Fondés pour gérer un
service public déterminé, ils ne peuvent sortir de leur mission initiale : ils
doivent s’en tenir aux compétences qui leur sont attribuées par les textes.
Toute intervention en dehors de cette sphère est illégale et annulée par le
juge. C’est ainsi qu’un CCAS ne saurait prendre en charge l’exploitation
d’un cinéma ou d’un théâtre municipal.
Les CCAS sont régis par le code de l’action sociale et des familles
(CASF). En 1986, le législateur impose la création de plein droit de cet
établissement public administratif dans toutes les communes. Toutefois,
plusieurs communes peuvent se grouper dans un établissement public de
coopération intercommunale a n de créer un centre intercommunal d’action
sociale (CIAS) compétent pour mettre en œuvre tout ou partie de leurs
attributions dans ce domaine. Par ailleurs, la législation récente permet à
l’EPCI-FP compétent en matière d’action sociale d’intérêt communautaire
de créer un CIAS.

En 2015, on comptait seulement 26 612 CCAS car de nombreuses

petites communes en étaient dépourvues. Et près de la moitié des
établissements communaux se montraient inactifs ou très peu actifs.
C’est pourquoi la loi NOTRE du 7 août 2015 limite la création
obligatoire du CCAS aux communes de 1 500 habitants et plus qui
représentent moins de 20 % des communes. Dans les autres
communes, cette création devient facultative et une procédure
permet de dissoudre un centre existant. En 2023, on ne dénombre
plus que 11 713 CCAS / CIAS (-56 % par rapport à 2015).

Les organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) sont soit des sociétés
de droit privé soit des établissements publics. Depuis l’ordonnance du
1er février 2007, ces derniers sont dénommés of ces publics de l’habitat,
quali és d’industriels et commerciaux et soumis à un statut unique intégré
dans le code de la construction et de l’habitation (CCH).

La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de

l’aménagement et du numérique (ÉLAN) vise à restructurer et
moderniser le secteur du logement social : obligation pour les
organismes de logement social gérant moins de 12 000 logements de
rejoindre un groupe d’ici le 1er janvier 2021, fusion obligatoire pour les
OPH gérant moins de 12 000 logements rattachés à la même
collectivité territoriale…

Un OPH est créé et dissous par décret à la demande de l’organe

délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale
compétent en matière d’habitat, d’une commune dès lors qu’elle n’est pas
membre d’un EPCI compétent en matière d’habitat, d’un département ou
d’un syndicat mixte. Il est rattaché à cette collectivité ou à cet établissement
public.

Fin 2022, il existe 185 offices publics de l’habitat. 79 offices sont

rattachés à des conseils départementaux. Les autres sont rattachés
très majoritairement à des EPCI et, pour quelques-uns seulement, à
des communes.

Instituée en 1867, la caisse des écoles devient obligatoire dans chaque

commune avec la loi Ferry du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire.
Mais de nombreuses communes n’ont jamais créé leur caisse des écoles, ni
participé à une caisse intercommunale. De plus, la loi du 17 juillet 2001
permet au conseil municipal de prononcer la dissolution d’une caisse
budgétairement inactive pendant trois ans.

885 caisses des écoles sont dénombrées en 2023. Depuis 2001, 2 620
caisses ont été dissoutes.

Pour en savoir plus

•www.unccas.org : site de l’Union nationale des CCAS.

•www.foph.fr : site de la Fédération nationale des offices publics de
l’habitat.

Liste des ches

21. Organes du CCAS

22. Compétences du CCAS
23. Organes de l’OPH
24. Compétences de l’OPH
25. Caisse des écoles
Fiche 21
Organes du CCAS
A
. Conseil d’administra on
1. L’organe délibérant du CCAS est le conseil d’administration. En plus
du maire qui le préside, il comprend un nombre pair de membres qui,
depuis la loi 3DS du 21 février 2022, est librement xé, sans limite
maximum, par le conseil municipal.
La composition est paritaire. La moitié des membres sont des conseillers
municipaux élus à la représentation proportionnelle par leur assemblée
dans les deux mois suivant son renouvellement.
Les autres membres sont nommés par le maire, après appel à
candidatures, parmi les personnalités extérieures actives dans le domaine
social, avec l’obligation de représenter quatre secteurs associatifs :
handicapés, personnes âgées et retraitées, associations familiales et lutte
contre les exclusions.

En matière de convocation, de quorum, de vote ou de règlement

intérieur, le fonc onnement du conseil d’administration ressemble
beaucoup à celui du conseil municipal. Il existe cependant des
spécificités précisées par le code de l’action sociale et des familles. De
plus, les séances du conseil d’administration ne sont pas publiques.

2. Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires du

CCAS. Comme celles du conseil municipal, ses délibérations sont soumises
au contrôle administratif et budgétaire de l’État.
Le conseil d’administration est donc chargé de prendre les décisions
essentielles. Comme un conseil municipal, il vote chaque année le budget ;
il crée et supprime les emplois et les services dont il dé nit les règles
générales d’organisation ; il décide de la passation de contrats comme des
actions en justice… Il lui appartient en n de dé nir les différentes
prestations sociales ainsi que leurs critères et conditions d’octroi.

Toutefois, certaines de ses délibérations exigent de la part du conseil

municipal un avis conforme, en cas de recours à l’emprunt, ou un
accord préalable dans l’hypothèse d’une modification de l’affectation
ou d’une mise à disposition des locaux.

Le conseil d’administration peut déléguer une partie de ses pouvoirs au

président ou au vice-président dans les huit matières limitativement
énumérées par le CASF : attribution des prestations sociales, conclusion de
divers contrats, action en justice… Le délégataire doit rendre compte, à
chacune des réunions du conseil d’administration, des décisions qu’il a
prises personnellement en vertu de la délégation.

Contrairement à une délégation de fonctions ou de signature, la

déléga on de pouvoirs dessaisit le délégant : le conseil
d’administration perd son pouvoir de décision dans les matières
déléguées pour le retrouver seulement en cas d’absence ou
d’empêchement du délégataire.

Le conseil d’administration peut aussi prévoir dans son règlement

intérieur la constitution et l’organisation d’une commission permanente
présidée par le maire ou par un conseiller municipal désigné par lui. Il
désigne les autres membres dans le respect de la parité entre membres élus
et nommés. Libre de dé nir les compétences de la commission permanente
dans le règlement intérieur, il peut lui déléguer le pouvoir de prendre des
décisions dans des matières importantes comme l’attribution de prestations
sociales.

B
. Président du conseil d’administra on
 1. Le maire est président de droit du CCAS.
Le conseil d’administration doit par ailleurs élire un vice-président qui
remplace le président lorsque celui-ci est absent ou empêché.
2. Le président du CCAS a compétence pour préparer et exécuter les
délibérations de l’organe délibérant, ordonnancer les dépenses et les
recettes, diriger les services, nommer les agents, signer les contrats…
Sous sa surveillance et sa responsabilité, il peut déléguer une partie de
ses fonctions ou sa signature au vice-président et au directeur du centre
d’action sociale.

Le directeur est un agent territorial nommé par le président. Il assiste

aux séances du conseil d’administration et, le cas échéant, de la
commission permanente dont il assure le secrétariat. Par délégation
du maire, il peut prononcer l’admission d’urgence à l’aide sociale.
Fiche 22
Compétences du CCAS
A
. Compétences obligatoires
1. En matière d’aide sociale légale, malgré la compétence de principe
attribuée par les lois de décentralisation au département, le CCAS continue
d’exercer des compétences obligatoires. Il participe à l’instruction des
demandes d’aide sociale légale. Il établit et transmet les dossiers dont
l’instruction incombe à une autre autorité, notamment au département : aide
sociale générale, aide sociale à l’enfance, aide sociale aux personnes
âgées… L’établissement du dossier et sa transmission constituent une
obligation, indépendamment de l’appréciation du bien-fondé de la
demande.
La mise en œuvre du revenu de solidarité active généralisé par la loi du
1 décembre 2008 relève de la responsabilité de l’État et des départements.
er

Mais les CCAS sont chargés d’apporter leur concours. Ils sont organismes
de dépôt et instructeurs des demandes de RSA s’ils décident d’exercer, à
titre gratuit, cette compétence.

La loi de finances pour 2022 et la loi 3DS permettent, dans le cadre

d’une expérimenta on de cinq ans, la recentralisation partielle du
financement du RSA en vue de renforcer l’insertion des bénéficiaires,
comme cela a déjà été institué de façon pérenne en Guyane, à
Mayotte et à La Réunion. Cette expérimentation commence le
1er janvier 2022 en Seine-Saint-Denis et dans les Pyrénées-Orientales,
puis, un an plus tard, en Ariège. Par ailleurs, 47 départements pilotes
(18 dès 2023, plus 29 l’année suivante) conduisent des
expérimentations sur l’accompagnement rénové des allocataires du
RSA. Selon la loi sur le plein emploi du 18 décembre 2023, ces
nouvelles modalités d’accompagnement renforcé seront généralisées
à compter de 2025.
 Depuis la loi du 27 juillet 1999, les caisses primaires d’assurance-maladie
sont chargées de gérer les dossiers de la couverture maladie universelle
que la loi de nancement de la sécurité sociale pour 2016 remplace par la
protection universelle maladie (PUMA). Selon le code de la sécurité
sociale, les CCAS apportent leur concours aux intéressés dans leur demande
d’af liation et, avec leur accord, transmettre les documents à l’organisme
compétent.
Les CCAS font partie des organismes que la loi charge de poursuivre une
politique destinée à lutter contre les exclusions. Ils doivent ainsi procéder
à la domiciliation des personnes sans domicile stable a n qu’elles aient une
adresse pour faire valoir leurs droits, notamment sociaux (RSA, PUMA,
etc.).
Le CCAS exerce, le cas échéant, les compétences que le département
con e à la commune par convention, en matière de protection maternelle et
infantile par exemple. Mais cette possibilité est rarement utilisée.
Les CCAS constituent et tiennent à jour un chier des habitants de la
commune béné ciaires d’une prestation d’aide sociale légale ou facultative.

Protégées par le secret professionnel, ces données sont uniquement

communiquées aux membres du conseil d’administration, à ceux des
commissions d’admission et aux représentants des services publics.

2. Tous les six ans, les CCAS doivent procéder à une analyse des besoins
sociaux de l’ensemble de leur population (suppression du caractère annuel
de l’ABS par le décret du 21 juin 2016). Ce diagnostic sociodémographique
est établi avec les partenaires publics ou privés à partir des données
d’observation sociale du territoire. L’ABS fait l’objet d’un rapport présenté
au conseil d’administration dans l’année civile suivant chaque
renouvellement général des conseils municipaux. Les années suivantes, des
analyses complémentaires, notamment thématiques, peuvent être
présentées.

B
. Compétences faculta ves
 1. Sur la base de ce rapport, chaque CCAS met en œuvre une action
générale de prévention et de développement social ainsi que des actions
spéci ques en direction de certains publics. Le contenu de ces compétences
facultatives est laissé à la libre appréciation du CCAS.
2. Le CCAS a ainsi la faculté de créer et de gérer les établissements et
services à caractère social ou médico-social les plus divers : structure
d’accueil du jeune enfant (crèche collective, jardin d’enfants, etc.),
établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (ÉHPAD),
centre de santé, service d’aide ou de soins à domicile, SAMU social…
Le CCAS peut également intervenir au moyen de prestations prenant des
formes variées :
•prestations remboursables (prêts aux particuliers incapables de payer une
facture ou un loyer par ex.) ;
•prestations non remboursables en espèces (par ex. secours exceptionnel
pour payer une facture ou allocation régulière comme une bourse
d’étude), en nature (colis alimentaire, distribution de vêtements…) ou en
bons d’achat (par ex. bons alimentaires, chèques d’accompagnement
personnalisé, carte de transport).
Chaque CCAS dé nit librement les conditions d’attribution de ces
prestations sous réserve de respecter le principe d’égalité des usagers devant
le service public et de non-discrimination entre les Français et les étrangers.

Est ainsi illégale l’attribution par la Ville de Paris de l’allocation de

congé parental d’éducation aux seuls parents de nationalité française
(CE, 30 juin 1989, Ville de Paris et bureau d’aide sociale de Paris c.
Lévy).
Fiche 23
Organes de l’OPH
A
. Conseil d’administra on
1. Le nombre des membres du conseil d’administration d’un of ce public
de l’habitat ayant voix délibérative est xé, dans la limite de 35 membres
(CCH, art. R.421-4), par décision du conseil municipal qui en détermine la
composition en respectant les principes xés par le code de la construction
et de l’habitation.
Selon l’article L.421-8 du CCH, ce conseil d’administration est composé
•de membres représentant la commune de rattachement qui sont désignés
par le conseil municipal en son sein et parmi des personnalités quali ées
dans le domaine des politiques de l’habitat ;
•de personnalités quali ées désignées par les institutions dont elles sont
issues, parmi les caisses d’allocations familiales, l’union départementale
des associations familiales du département du siège, l’association Action
Logement (pilotant depuis 2017 la participation des employeurs à
l’effort de construction), les organisations syndicales les plus
représentatives dans le département du siège ;
•au moins un représentant d’associations dont l’un des objets est
l’insertion ou le logement des personnes défavorisées ;
•de locataires représentant les locataires de l’of ce, élus par ces derniers ;
•de représentants du personnel de l’of ce.
Les représentants de la commune disposent de la majorité des sièges. Les
représentants des locataires disposent d’au moins un sixième des sièges.
Le CA règle les affaires de l’of ce par des délibérations qui sont en
principe prises à la majorité des membres. Réuni au moins trois fois par an,
il prend les décisions essentielles de l’établissement : il décide la politique
générale de l’of ce ; il vote son budget et approuve ses comptes ; sur
proposition du président, il nomme le directeur général et met n à ses
fonctions…
2. Le CA est tenu d’instituer en son sein une commission d’attribution
des logements et, depuis la loi ÉLAN, d’examen de l’occupation des
logements (CALEOL), dont il dé nit les règles d’organisation et de
fonctionnement dans un règlement intérieur. Il désigne, parmi ses membres
disposant d’une voix délibérative, 6 membres (dont 1 représentant des
locataires) qui élisent en leur sein, à la majorité absolue, un président. En
outre, le préfet ainsi que le maire de la commune et le président de l’EPCI
compétent en matière de programme local de l’habitat où sont implantés les
logements attribués – ou leurs représentants – sont membres de droit des
commissions d’attribution.
La commission se réunit au moins une fois tous les deux mois pour
attribuer nominativement les logements de l’of ce mis ou remis en location.
La loi ÉLAN la charge également de réexaminer tous les trois ans la
situation des locataires au regard de certains critères (par ex. sous-
occupation ou dépassement du plafond de ressources). Dans ses
attributions, elle doit respecter les orientations dé nies par le CA ainsi que
les nombreuses prescriptions législatives, réglementaires et
conventionnelles. Il appartient au préfet de veiller au respect de ces règles.

La législation récente développe des mécanismes intercommunaux

de gestion de la demande de logement social. Mais le projet de loi
pour développer l’offre de logements abordables délibéré le 3 mai
2024 visait à donner aux maires la responsabilité d’attribuer les
logements sociaux neufs (droit de classer les propositions faites par
les réservataires et droit de véto, à motiver, sur les candidatures
proposées par chaque réservataire sur son contingent).

B
. Président, bureau, directeur général
1. Le CA élit à la majorité absolue, parmi les administrateurs désignés par
le conseil municipal, un président. En plus de la xation de l’ordre du jour
et de la direction des débats, son principal pouvoir propre consiste à
proposer à l’approbation du CA la nomination du directeur général et, le cas
échéant, la cessation de ses fonctions. De plus, il représente l’of ce auprès
des autres personnes publiques et, lors de l’examen du budget, soumet au
conseil d’administration un rapport sur la politique passée et future de
l’of ce.
Présidé de droit par le président du conseil d’administration, le bureau de
l’of ce comprend entre 4 et 6 membres (dont 1 représentant des locataires)
élus par le conseil d’administration au scrutin majoritaire. Il peut recevoir
du conseil d’administration certaines délégations de compétence.
2. Quant au directeur général, dont les fonctions sont incompatibles avec
celles d’administrateur, il est chargé de diriger l’activité de l’of ce dans le
cadre des orientations générales xées par le CA.
Il assiste, avec voix consultative, aux séances du CA et du bureau dont il
prépare et exécute les décisions ; il passe tous actes et contrats au nom de
l’of ce et le représente dans tous les actes de la vie civile ou en justice ; en
tant que chef hiérarchique des agents, il prend les décisions individuelles
relatives à leur carrière… Chargé de l’exécution des budgets, il peut
recevoir des délégations du CA. En n, il rend compte de sa gestion au CA
et lui présente un rapport en la matière.
Fiche 24
Compétences de l’OPH
A
. Interven ons des OPH
1. Les OPH exercent leurs activités sur le territoire de la région où se
trouve leur commune de rattachement. Ils peuvent également intervenir sur
le territoire des départements limitrophes de cette région, après accord de la
commune d’implantation de l’opération. Cette entorse aux principes
généraux régissant les compétences géographiques des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics permet de lever certaines
dif cultés comme celle de loger tous ceux qui travaillent dans les grandes
villes.

La réforme de 2007 favorise la fusion des OPH, notamment pour que

ceux rattachés à des communes puissent correspondre à des bassins
d’habitat.

2. Consacré à l’objet des OPH, l’article L.421-1 du CCH distingue 21

compétences, dont certaines exercées « à titre subsidiaire », étendues par la
loi ÉLAN du 23 novembre 2018. Les articles suivants détaillent de
nombreuses compétences facultatives ou subsidiaires, le cas échéant « en
qualité de prestataires de services ».
Quali é en 2000 de « service d’intérêt général », le logement locatif
social constitue le noyau dur de leurs compétences : les OPH ont pour
principal objet la construction, l’acquisition, l’aménagement, la réparation,
l’attribution et la gestion de logements locatifs, qu’ils soient collectifs ou
individuels, urbains ou ruraux. Ces habitations sont prioritairement
destinées aux personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds.
Aux logements peuvent s’ajouter des dépendances, des annexes, des aires
de stationnement et des jardins privatifs ou collectifs, accolés ou non aux
immeubles. Les ensembles d’habitations peuvent comprendre
accessoirement des locaux à usage commun et toutes les constructions
nécessaires à la vie économique et sociale de ces ensembles, par exemple
des locaux commerciaux.

Les OPH sont aussi propriétaires de foyers destinés aux personnes

âgées, aux étudiants et aux jeunes travailleurs. Ils peuvent construire
des habitations en vue de l’accession à la propriété de personnes
dont les revenus sont inférieurs à des plafonds, et en assurer la
gestion.

Aujourd’hui, la plupart des OPH conduisent des politiques qui dépassent

largement la gestion administrative et technique d’un patrimoine. Ainsi
sont-ils devenus des acteurs essentiels de la politique de la ville. Ils
participent à des dispositifs ayant pour objet l’insertion professionnelle de
leurs locataires (régies de quartier, entreprises d’insertion, etc.), le
développement des services de proximité et de la vie sociale ou, de plus en
plus, l’amélioration de la sécurité des habitants (dans le cadre des contrats
locaux de sécurité par ex.).

B
. Crise du logement social
1. De nombreux rapports ont analysé et dénoncé une grave crise du
logement, notamment social. Dans un avis unanime du 16 juin 2016, la
Commission nationale consultative des droits de l’homme dénonce le
« manque d’effectivité du droit au logement », en raison notamment des
près de 4 millions de mal-logés. Cette situation motive deux condamnations
récentes de la France par la Cour européenne des droits de l’homme (par ex.
arrêt du 9 avril 2015 Tchokontio Happi contre France).
2. Pourtant, le droit à un logement décent constitue un objectif de valeur
constitutionnelle. Et depuis 2000, les gouvernements ont mis en place de
nombreux dispositifs pour programmer, nancer ou encourager la
construction de logements sociaux, avec pour résultat un empilement
parfois peu lisible des dispositifs juridiques et nanciers.
 Dans un but de mixité sociale, la loi Gayssot du 13 décembre 2000
impose un quota de 20 % de logements sociaux aux communes de
3 500 habitants et plus (1 500 en Île-de-France) situées dans des
agglomérations d’au moins 50 000 habitants. Ce seuil est porté à 25 % par
la loi du 18 janvier 2013 qui, dans certains cas, maintient cependant
l’ancien seuil. Cette loi Du ot 1 aggrave également les sanctions
nancières contre les communes n’entreprenant pas les actions nécessaires
pour atteindre le seuil d’ici 2025.
Dans l’ensemble, les lois du 23 novembre 2018 et du 21 février 2022
assouplissent les conditions de mise en œuvre des obligations communales.
Ainsi, la loi 3DS supprime la date butoir pour atteindre le taux de 25 % ou
20 % de logements sociaux et met en place un nouveau mécanisme de
rattrapage triennal articulé avec le contrat de mixité sociale (CMS).

Selon le bilan 2020-2022 de la loi SRU, moins de la moitié des

communes concernées (environ 1 000 sur 2 100 communes
carencées) n’atteignent pas le seuil de 20 % ou 25 % de logements
sociaux. Et 711 communes n’ont pas atteint leurs objectifs triennaux
de production de logements sociaux. À l’issue des échanges entre les
élus locaux et les préfets, 341 communes font l’objet d’un arrêté de
carence.

La loi du 5 mars 2007 institue le droit au logement opposable (DALO)

qui, depuis le 1er janvier 2012, béné cie à toute personne éligible à un
logement social. Mais la pénurie de logements limite les effets de ce droit.

Selon l’avis de la CNCDH du 16 juin 2016, si les lois et les plans des
dernières années témoignent des efforts gouvernementaux, « la
situa on du marché du logement en France ne s’est pas améliorée
de manière significative depuis les années 2000 et s’est même
dégradée dans le contexte de crise économique et sociale depuis
2008 ». En avril 2019, le rapporteur de l’ONU sur le droit à un
logement convenable souligne « l’ironie de la situation française » qui
se caractérise par un droit « exemplaire » et une mise en œuvre
« souvent inefficace ».
Fiche 25
Caisse des écoles
A
. Statut de la caisse des écoles
1. Bien que les statuts types proposés par une circulaire du 29 mars 1882
fussent inspirés du modèle associatif, le Conseil d’État a reconnu en 1903 à
la caisse des écoles le caractère d’établissement public administratif.
Disposant de prérogatives de puissance publique, cet établissement est
considéré comme une « annexe » au service public de l’enseignement.
Malgré l’obligation légale, de nombreuses communes n’ont jamais créé
leur caisse des écoles, ni participé à une caisse intercommunale. Pour
simpli er et rationaliser la gestion, elles préfèrent gérer elles-mêmes toutes
leurs activités en direction des écoles publiques.
Quant aux caisses existantes, elles ont connu des évolutions opposées.

La loi du 17 juillet 2001 permet au conseil municipal de prononcer la

dissolution d’une caisse des écoles n’ayant effectué aucune opération
de dépenses ou de recettes pendant trois ans.

2. Selon le code de l’éducation, leur objet est aujourd’hui de « faciliter la

fréquentation de l’école par des aides aux élèves en fonction des ressources
de leur famille », que l’établissement fréquenté soit public ou privé.
Si certaines caisses se cantonnent dans leur ancienne mission consistant à
récompenser les « élèves méritants » et à secourir les « élèves indigents »
(par ex. prise en charge des frais de fournitures scolaires), d’autres, grâce
aux subventions communales et à la bienveillance du juge administratif, ont
considérablement élargi leurs activités : cantines scolaires, garderies,
activités périscolaires, colonies de vacances…
La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
consacre cette évolution en étendant les compétences des caisses « à des
actions à caractère éducatif, culturel, social et sanitaire en faveur des enfants
À
relevant de l’enseignement du premier et du second degrés ». À cette n,
elle leur permet de constituer des dispositifs de réussite éducative qui,
depuis la rentrée 2015, constituent le volet éducatif des contrats de ville.

La commune peut charger la caisse des écoles d’organiser le service

d’accueil institué par la loi du 20 août 2008 en cas de grève des
enseignants.

B
. Administra on de la caisse des écoles
1. Depuis 1960, il faut distinguer deux catégories de caisses. Selon
l’article R.212-25 du code de l’éducation, les caisses où le montant des
subventions accordées par les collectivités publiques a été supérieur, lors
des trois derniers exercices connus, au montant des cotisations versées par
les membres, sont soumises à des règles d’organisation et de
fonctionnement plus strictes. Les autres caisses, en principe les moins
actives, conservent leur statut antérieur.
2. Le comité des caisses soumises à cet article R.212-25 comprend : le
maire, président ; l’inspecteur de l’éducation nationale chargé de la
circonscription ou son représentant ; un membre désigné par le préfet ; deux
conseillers municipaux désignés par le conseil municipal ; trois membres
élus par les sociétaires réunis en assemblée générale (ou par correspondance
s’ils sont empêchés). Il se réunit au moins trois fois par an pour régler les
affaires de la caisse des écoles. Chaque année il vote le budget et approuve
les comptes de l’exercice clos.
Le président de la caisse des écoles prépare et exécute les décisions du
comité.

Selon la répartition des compétences opérée par la loi du 22 juillet

1983, les communes ont la charge des écoles publiques. Elles
assurent la (re)construction, l’extension, les grosses réparations,
l’équipement et le fonctionnement (chauffage, éclairage, etc.) des
locaux dont elles sont propriétaires.
Contrairement aux collèges ou aux lycées, qui sont des établissements
publics locaux d’enseignement (ÉPLE) rattachés au département ou à
la région, les écoles publiques ne possèdent pas la personnalité
juridique : leur gestion administrative et budgétaire est directement
assurée par les communes ou, en cas de transfert de la compétence,
par les EPCI.
En ce qui concerne les écoles privées sous contrat d’association à
l’enseignement public, la commune est tenue de participer aux
dépenses de fonctionnement des classes primaires et – depuis la loi
du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance abaissant de six à
trois ans l’âge du début de l’obligation d’instruction – maternelles.
En 2022, l’enseignement du premier degré compte comptent 43 568
écoles publiques (dont 12 881 écoles maternelles), dont le nombre
poursuit sa baisse (-4 954 par rapport à 2010), et 5 754 écoles privées,
dont le nombre ne cesse d’augmenter (+478 depuis 2010) en raison
du développement des écoles privées hors contrat (de 351 en 2012 à
1 102 en 2022).

Cinq dé ni ons à retenir

•Établissement public : personne publique chargée de gérer un ou

plusieurs services publics déterminés (« service public personnifié »).
•Personne publique : personne morale soumise au moins en partie
aux règles du droit public. Il existe depuis le milieu du XIXe siècle trois
catégories de personnes publiques : l’État, les collectivités
territoriales et les établissements publics, auxquels s’ajoutent depuis
2000 les groupements d’intérêt public (GIP).
•Ra achement : les établissements publics sont rattachés à une autre
personne publique dont ils constituent un démembrement. Selon
que l’établissement est rattaché à l’État ou à une collectivité
territoriale, il est national ou local.
•Service public : activité d’intérêt général, assurée ou contrôlée par
une personne publique et soumise au moins partiellement au droit
administratif. Les services publics industriels et commerciaux (SPIC)
se caractérisent par la nature de leur activité (susceptible d’être
exploitée par une entreprise privée), leur financement
(principalement les redevances payées par les usagers en
contrepartie de la prestation reçue) et leurs conditions de
fonctionnement (analogues à celles du droit privé). Tous les autres
services publics sont administratifs (SPA).
•Spécialité (principe de) : principe général du droit en vertu duquel
les établissements publics, fondés pour gérer un ou plusieurs
services publics déterminés, ne peuvent exercer des activités
étrangères aux missions qui leur sont attribuées par les textes
constitutifs.
 Chapitre 6
La coopéra on intercommunale

La France correspond à un peu plus de 15 % de la population comme du

territoire de l’Union européenne, mais ses 34 935 communes représentent
près de 37 % des communes européennes. 71,4 % des communes françaises
comprennent moins de 1 000 habitants et 897 micro-communes moins de
50 habitants. Nombre de ces petites communes ne possèdent pas les moyens
nanciers et techniques d’assurer seules les services publics imposés par la
loi ou attendus par les administrés.
Pour remédier aux inconvénients persistants de l’émiettement communal,
la solution française consiste à développer la coopération intercommunale.
Depuis la loi du 22 mars 1890 créant les syndicats de communes, le
législateur a institué plusieurs catégories d’établissements publics de
coopération intercommunale.
Au 1er janvier 2024, on compte 6 997 EPCI. En application des lois du
12 juillet 1999, du 16 décembre 2010 et du 7 août 2015, ils se répartissent
en six catégories. La loi Chevènement de 1999 met également en place un
tronc juridique commun à tous les EPCI. Elle harmonise les règles régissant
leur vie juridique (création, extension, etc.) et leur fonctionnement
institutionnel qui, en l’absence de dispositions spéci ques, est celui des
conseils municipaux.
Tout EPCI est administré par un organe délibérant, appelé comité dans
les syndicats et conseil dans les communautés et les métropoles, et par un
président. Devant la montée en puissance des EPCI, le législateur leur a
appliqué les mécanismes communaux permettant la participation des
habitants à la vie locale, à l’exception du référendum décisionnel (voir
Fiches 43 et 45).
On distingue deux formes d’intercommunalité.
L’intercommunalité associative permet à des communes de gérer
ensemble des activités ou des services publics qu’elles déterminent
librement et dont elles assurent le nancement. Cette forme traditionnelle
d’intercommunalité correspond aux deux catégories des syndicats
intercommunaux à vocation unique (SIVU) ou multiple (SIVOM).
L’intercommunalité fédérative correspond à un degré d’intégration plus
poussé : elle tend à regrouper les communes autour d’un projet de
développement et se caractérise par des compétences obligatoires ainsi que
par une scalité propre. Au 1er janvier 2024, ces 1 254 EPCI-FP intègrent la
quasi-totalité de la population. La France métropolitaine compte seulement
quatre communes isolées qui sont des îles composées d’une seule commune
et béné ciant à ce titre d’une dérogation législative.

Les EPCI à scalité propre comprennent 21 métropoles, 14

communautés urbaines, 229 communautés d’agglomération et 990
communautés de communes.

La loi RCT du 16 décembre 2010 dote les préfets de pouvoirs

temporaires et contraignants en vue d’achever et de rationaliser
l’intercommunalité avant le 1er juin 2013. Pour renforcer la légitimité
démocratique de l’intercommunalité, cette loi pose également le principe de
l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes dont le
conseil municipal est élu au scrutin de liste dans les assemblées des EPCI à
scalité propre.
Les réformes territoriales du quinquennat Hollande visent à
parachever ces évolutions. D’une part, la loi du 17 mai 2013 réforme le
mode de scrutin des conseillers communautaires. D’autre part, la loi
MAPTAM du 27 janvier 2014 étend à toute l’Île-de-France l’obligation de
couverture intégrale par des EPCI à scalité propre et refonde le statut des
métropoles, tout en dé nissant des règles spéci ques pour les métropoles de
Paris et Aix-Marseille-Provence (la métropole de Lyon n’est pas un EPCI
mais une collectivité territoriale à statut particulier : voir Fiche 6). En n, la
loi NOTRE du 7 août 2015 dé nit un dispositif temporaire de refonte de la
carte intercommunale en relevant à 15 000 habitants le seuil de création des
EPCI à scalité propre, non sans dérogations qui, en 2024, béné cient à 351
EPCI (dont 6 regroupent moins de 5 000 habitants).
 Après les « mutations sans précédent » des dernières années, le président
Macron privilégie la stabilité de l’organisation territoriale, ce qui n’exclut
pas des réformes ponctuelles. Si celle du Grand Paris semble dé nitivement
enterrée, la loi EVL du 27 décembre 2019 vise à « retrouver un équilibre au
sein du bloc local entre les communes et leurs intercommunalités » par des
mesures relatives au « triptyque compétences / périmètre / gouvernance »
(voir Fiche 10).
En France, les EPCI constituent un quatrième échelon d’administration
locale. Toutefois, comme celui des communes, le nombre des EPCI – près
de 6 000 syndicats – apparaît pléthorique et leurs périmètres comme leurs
compétences désordonnés. Loin d’entraîner des économies d’échelle et des
économies tout court, le développement et le nancement de
l’intercommunalité ont provoqué une aggravation de la pression scale sur
les contribuables locaux, comme l’ont démontré les rapports de la Cour des
comptes et du Sénat.

Pour en savoir plus

•www.intercommunalites.fr : sur ce site d’Intercommunalités de

France, voir Domaines d’ac on (abonnez-vous à la Le re
d’informa on hebdomadaire).

Liste des ches

26. Exception française

27. Vie juridique des EPCI
28. Administration des EPCI
29. Catégories d’EPCI
30. Compétences des EPCI
Fiche 26
Excep on française
A
. Échec de la fusion de communes
1. La France se distingue des autres pays de l’Union européenne par le
grand nombre et la petite taille de ses communes. Le bilan de la loi du
16 juillet 1971 relative aux fusions de communes se montre ainsi décevant
avec seulement 1 100 communes réellement supprimées entre 1971 et 2009.
Les procédures de fusion se montrent assez lourdes et les « défusions »
(séparations de communes fusionnées) ne sont pas rares : 181 entre 1971 et
2009. À titre de comparaison, depuis 1950 le nombre des communes a
diminué de 79 % au Royaume-Uni et de 41 % en Allemagne.
2. La loi du 16 décembre 2010 remplace la loi Marcellin par un
dispositif de création de communes nouvelles qui se veut plus simple, plus
souple et plus incitatif. Mais la défense de l’autonomie communale par les
sénateurs amoindrit la portée de cette réforme qui, en trois ans, permet
seulement la création de 20 communes nouvelles.
C’est pourquoi la loi du 16 mars 2015 vise à l’amélioration de leur
régime juridique. La commune nouvelle demeure une collectivité
territoriale soumise au même régime juridique que les communes. Mais la
loi de 2015 renforce les mécanismes de stabilité électorale et d’identité
administrative au béné ce des communes fondatrices. En l’absence de
délibérations contraires et concordantes des conseils municipaux, les
communes fondatrices deviennent automatiquement des communes
déléguées dont le rôle correspond à celui des arrondissements de Paris,
Lyon, Marseille, avec notamment un maire délégué, qui peut être assisté
d’un conseil et d’un ou plusieurs adjoints, et une annexe de la mairie. La
mesure phare est la garantie d’avantages nanciers précisés par les lois de
nances ultérieures (par ex. loi de nances pour 2024 créant une dotation en
faveur des communes nouvelles et garantissant une non-baisse de leur
dotation générale de fonctionnement [DGF] globale).
La loi du 1er août 2019 visant à adapter l’organisation des communes
nouvelles à la diversité des territoires renforce les aménagements
organisationnels pour favoriser le développement de ces communes. Elle
crée notamment la « commune-communauté » qui résulte de la possibilité
pour une commune nouvelle constituée à l’échelle d’une intercommunalité
à scalité propre de ne pas adhérer à une communauté et d’exercer toutes
les responsabilités normalement con ées à l’échelon intercommunal. Mais
la loi, qui reconnaît au préfet un pouvoir discrétionnaire de s’opposer à la
création d’une commune-communauté, n’est pas rétroactive (aucune
création à ce jour).

Contrairement à l’achèvement de l’intercommunalité à fiscalité propre

souvent imposée par l’État et pilotée par le préfet, la création des
communes nouvelles repose sur la libre initiative des élus locaux.
Selon Romain Pasquier, directeur de recherche au CNRS, ce
« foisonnement inédit de projets de communes nouvelles dans
l’Hexagone » constituerait une « révolution territoriale silencieuse ».
Toutefois, dans son rapport de juillet 2022, l’Inspection générale de
l’administration établit un « bilan décevant » d’un dispositif aux
« perspectives incertaines ». Au 1er janvier 2024, 807 communes
nouvelles ont été créées, principalement en 2016-2018, pour
regrouper 2 580 anciennes communes, – ce qui diminue de moins de
5 % le nombre des communes en France. Les cinq dernières années
voient la création de seulement 33 communes nouvelles regroupant
72 anciennes communes. Enfin, on note depuis 2019 trois cas de
« défusion » d’une commune nouvelle.

B
. Nécessité intercommunale
1. Les communes peuvent conclure entre elles des conventions qui,
relevant de la liberté contractuelle, sont innombrables et variées (par ex.
convention pour co-organiser et co nancer une manifestation culturelle ou
pour assurer la création ou le maintien d’un service nécessaire à la
satisfaction des besoins de la population en milieu rural).
 2. La coopération peut aussi déboucher sur la création d’une structure
juridique autonome qui peut être de droit privé (association, société
d’économie mixte locale et, depuis la loi du 28 mai 2010, société publique
locale) ou surtout de droit public.
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer des
sociétés anonymes pour réaliser des opérations d’aménagement, de
construction, pour exploiter des services publics industriels et commerciaux
ou pour toute autre activité d’intérêt général. Le capital des sociétés
d’économie mixte locales (SEML) est partagé par des personnes publiques
et privées, les collectivités territoriales et leurs groupements détenant plus
de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants. Celui des
sociétés publiques locales (SPL) instituées par la loi du 28 mai 2010 est
détenu en totalité par les collectivités territoriales et leurs groupements.
En application des lois Chevènement, RCT et NOTRE, il existe six
catégories d’EPCI dotées d’un tronc juridique commun. Les règles relatives
à leurs critères comme à leurs compétences se sont montrées
particulièrement instables depuis 2010 : loi MAPTAM du 27 janvier 2014
(voir Fiche 6), loi NOTRE du 7 août 2015 (voir Fiche 8), loi du 28 février
2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, loi EVL
du 27 décembre 2019, loi 3DS du 21 février 2022. Quant à leur nombre, il a
diminué de 53 % (14 795 EPCI en 2010).

Au 1er janvier 2024, on compte 6 997 EPCI dont 1 254 à fiscalité

propre :
•4 533 syndicats intercommunaux à vocation unique ou SIVU (loi du
22 mars 1890) ;
•1 199 syndicats intercommunaux à vocation multiple ou SIVOM
(ordonnance du 5 janvier 1959), auxquels on peut assimiler les 11
établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris
(loi du 7 août 2015) ;
•14 communautés urbaines (loi du 31 décembre 1966) ;
•990 communautés de communes (loi du 6 février 1992) ;
•229 communautés d’agglomération (loi du 12 juillet 1999) ;
•21 métropoles (lois du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014).
Fiche 27
Vie juridique des EPCI
A
. Créa on des EPCI
1. Même si quelques particularités subsistent, la loi du 12 juillet 1999
uni e la procédure de création des EPCI qui comprend quatre étapes :
•l’initiative appartient soit à un ou plusieurs conseils municipaux, soit au
préfet (sauf pour une métropole) ;
•par un arrêté, le préfet dresse de manière discrétionnaire la liste des
communes incluses dans le projet de périmètre intercommunal. Quand
l’initiative vient de lui, il doit demander l’avis de la commission
départementale de coopération intercommunale (CDCI) composée
d’élus locaux, sans toutefois être tenu de le suivre ;
•les conseils municipaux concernés par l’arrêté de périmètre disposent de
trois mois pour se prononcer sur la création et, depuis la loi du
16 décembre 2010, sur les statuts du nouvel EPCI. À défaut de
délibération dans ce délai, leur accord est réputé acquis ;
•si les conseils municipaux approuvent le projet d’EPCI à la majorité
quali ée, le préfet peut prendre un arrêté créant l’EPCI, mais cette
création relève de sa compétence discrétionnaire, le juge limitant son
contrôle à l’erreur manifeste d’appréciation.

La majorité quali ée correspond aux deux tiers au moins des conseils

municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou à
la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers
de la population totale. Pour un EPCI à fiscalité propre, cette majorité
doit comprendre la commune dont la population est la plus
nombreuse lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population
totale concernée.
 En cas de création, les communes ayant émis un vote défavorable sont
incorporées au nouvel EPCI.
2. La loi du 16 décembre 2010 dote les préfets, à partir de l’adoption des
schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), de
pouvoirs temporaires et contraignants en vue d’achever et de rationaliser
l’intercommunalité (voir Fiche 5).

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 transpose cette procédure à la

région Île-de-France (voir Fiche 6).

Le préfet peut ainsi créer un EPCI à scalité propre ou modi er son

périmètre et dissoudre un syndicat intercommunal ou mixte. La condition
de majorité intercommunale est alors allégée (la moitié au moins des
conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population). En
l’absence d’accord, le préfet peut, par décision motivée, imposer sa mesure,
à condition toutefois qu’elle intègre les éventuelles propositions adoptées à
la majorité des deux tiers par la commission départementale de la
coopération intercommunale composée d’élus locaux.
La loi NOTRE du 7 août 2015 relance le processus de refonte de la carte
intercommunale en relevant à 15 000 habitants le seuil de création des EPCI
à scalité propre. Malgré les dérogations prévues pour les départements les
moins denses, les zones de montagnes et les EPCI issus d’une fusion entre
2012 et 2015, elle produit un mouvement de fusions plus vaste que celui
observé entre 2012 et 2014, avec une diminution de près de 40 % du
nombre des EPCI-FP.
La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement
métropolitain assouplit les conditions de création d’une métropole (ce qui
permet l’institution de sept nouvelles métropoles).

La loi EVL supprime l’obligation de la révision sexennale des SDCI. Si

des évolutions limitées se montrent nécessaires, elles interviendront à
l’initiative des communes dans des conditions facilitées par cette loi
du 27 décembre 2019. En raison des problèmes soulevés par les
 intercommunalités dites XXL, la loi de 2019 instaure ainsi une
procédure de « divorce à l’amiable » permettant à une communauté
d’agglomération ou de communes de se scinder en deux ou plusieurs
EPCI.

B
. Modi ca ons statutaires
1. Les statuts consistent dans l’ensemble des dispositions approuvées lors
de la procédure de création en vue de dé nir les règles essentielles de
l’EPCI. La loi du 13 août 2004 leur donne un contenu minimal en imposant
quatre mentions : liste des communes membres, siège, durée, compétences
transférées. En application de la loi du 16 décembre 2010, ils sont soumis
aux conseils municipaux en même temps que la liste des communes
intéressées, avant d’être approuvés par arrêté préfectoral.
2. Toutes les modi cations statutaires – extension de périmètre ou de
compétences, retrait, dissolution – exigent également un arrêté du préfet
dont la compétence est, selon le cas, liée ou discrétionnaire. En principe,
elles sont subordonnées à l’accord des conseils municipaux des communes
membres dans les conditions requises en matière de création. Lorsque la
modi cation entraîne une modi cation de périmètre, la loi EVL impose à
l’auteur de la demande ou de l’initiative d’élaborer et de transmettre une
étude d’impact sur les ressources et les charges ainsi que sur les personnels
de l’EPCI et des communes.

Si la dissolution concerne tous les EPCI, la procédure de retrait

n’existe ni pour les communautés urbaines ni pour les métropoles.
Fiche 28
Administra on des EPCI
A
. Organe délibérant
1. L’organe délibérant est composé de représentants des communes
membres dont le mode de désignation dépend de la nature juridique de
l’EPCI.
Dans un syndicat, le comité est composé de délégués élus en leur sein par
les conseils municipaux des communes membres (la loi EVL abroge la
possibilité de désigner des citoyens extérieurs au conseil municipal). Le
mode de scrutin est celui en vigueur pour les maires, c’est-à-dire secret et
majoritaire à trois tours. Le mandat des délégués est lié à celui du conseil
municipal qui peut cependant les remplacer à tout moment.
Dans les EPCI à scalité propre, dont la loi du 16 décembre 2010 vise à
renforcer la légitimité démocratique, le mode de scrutin dépend de la strate
démographique de la commune (loi du 17 mai 2013).
Dans les communes de 1 000 habitants et plus (voir Fiche 11), la loi du
17 mai 2013 institue un système de « échage » qui peut sembler complexe.
En effet, la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire
gure de manière distincte sur le même bulletin que la liste des candidats au
conseil municipal dont elle est issue. La première de ces listes comporte un
nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d’un
candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à cinq et de deux dans le
cas inverse. Elle comprend alternativement des candidats de chaque sexe
qui gurent dans le même ordre que sur la liste municipale. Ceux du
premier quart de la liste doivent gurer en tête de la liste des candidats au
conseil municipal. Et tous doivent prendre place dans les trois premiers
cinquièmes de la liste municipale.
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers
communautaires représentant les communes au sein des organes délibérants
des EPCI sont les membres du conseil municipal désignés dans l’ordre du
tableau (le maire, le 1er adjoint, le 2e adjoint, etc.).
 2. Réuni une fois par trimestre au moins, l’organe délibérant est
compétent pour prendre les décisions essentielles de l’ECPI : vote du
budget, création et suppression des services et des emplois, conclusion des
conventions…
Le CGCT lui reconnaît la possibilité de déléguer une partie de ses
attributions soit personnellement au président ou aux vice-présidents ayant
reçu délégation, soit au bureau collégialement. Certaines compétences ne
peuvent cependant faire l’objet de délégation, notamment les décisions
budgétaires, les modi cations statutaires et les délégations de service
public.

B
. Organe exécu f
1. Le président, élu au scrutin secret et majoritaire à trois tours, est
l’organe exécutif de l’EPCI. Il prépare et exécute les délibérations du
comité ou du conseil. Il est le chef des services de l’EPCI qu’il représente
en justice.
En plus du président, le bureau comprend des vice-présidents et
éventuellement un ou plusieurs autres membres du comité ou du conseil,
tous élus au scrutin secret et majoritaire à trois tours. La loi du 16 décembre
2010 limite l’effectif des vice-présidents à 15 membres (20 pour les
métropoles) et à 20 % de l’effectif total de l’organe délibérant, mais la loi
du 31 décembre 2012 permet à ce dernier de retrouver, à la majorité des
deux tiers, le plafond antérieur de 30 %.
2. S’il est seul chargé de l’administration, le président peut déléguer,
sous sa surveillance et sa responsabilité, une partie de ses fonctions aux
vice-présidents et, depuis la loi du 13 août 2004, leur subdéléguer une
délégation d’attribution reçue de l’organe délibérant. En cas d’absence ou
d’empêchement de ces derniers ou s’ils sont tous titulaires d’une délégation,
il peut donner délégation à d’autres membres du bureau.
Par arrêté, le président peut également donner, sous sa surveillance et sa
responsabilité, délégation de signature à des agents de l’EPCI : directeur
général (adjoint) des services, directeur (général) des services techniques,
responsable de service.
Pour renforcer le dialogue entre l’EPCI et ses communes membres, la
loi du 27 décembre 2019 permet l’élaboration d’un pacte de
gouvernance en début de mandature et impose la création d’une
conférence qui réunit sur un ordre du jour déterminé, à la demande
de son président ou d’un tiers des maires dans la limite de quatre fois
par an, l’ensemble des maires de l’intercommunalité. Pour mieux
partager l’information intercommunale, elle rend tous les conseillers
municipaux destinataires des documents relatifs aux affaires
délibérées par le conseil ou le comité. Dans certaines conditions, elle
permet à des conseillers municipaux d’assister aux séances des
commissions de l’EPCI voire d’y remplacer un représentant de leur
commune. Enfin, l’autorisation du recours à la visioconférence pour
les conseils (sauf pour l’adoption du budget et l’élection du président,
du bureau ou des délégués aux EPCI) vise, dans des conditions
précisées par la loi 3DS, à favoriser la participation dans les
intercommunalités aux territoires très étendus.
Fiche 29
Catégories d’EPCI
A
. Intercommunalité associa ve
1. Cette forme traditionnelle d’intercommunalité correspond à deux
catégories d’EPCI : 4 533 syndicats à vocation unique appelés SIVU et
1 199 syndicats à vocation multiple ou SIVOM. Leur nombre a baissé de
52 % depuis 2010.
Dans les statuts, les communes dé nissent librement la compétence
(SIVU) ou les compétences (SIVOM) déléguées à l’EPCI. En cas de
compétences multiples, les SIVOM possèdent depuis 1988 la faculté de
mettre en place un « syndicalisme à la carte » : les communes peuvent
adhérer pour une partie seulement des compétences syndicales, sans être
tenues d’adopter les autres.

Créés par la loi NOTRE, les 11 établissements publics territoriaux

(EPT) de la métropole du Grand Paris sont une forme particulière de
syndicat intercommunal.

2. Correspondant à une forme peu intégrée d’intercommunalité, le

syndicat possède un budget principalement alimenté par les contributions
communales en fonction de critères dé nis par les statuts (nombre
d’habitants ou d’élèves, tonnage d’ordures collectées, etc.). En revanche, il
ne détient aucun pouvoir en matière de scalité locale directe.

Les 2 739 syndicats mixtes représentent une forme d’établissement

public de coopération proche du syndicat de communes mais
caractérisée par la présence de membres de nature juridique
différente. Le syndicat mixte « ouvert » permet de réunir des
communes, des départements, des régions, des EPCI ainsi que
 d’autres établissements publics (ententes interrégionales, chambres
d’agriculture…). Le syndicat mixte « fermé » associe des communes et
des EPCI ou seulement des EPCI. On peut rapprocher des syndicats
mixtes les 25 pôles métropolitains et les 122 pôles d’équilibre
territorial et rural (PETR) respectivement issus des lois RCT et
MAPTAM.

B
. Intercommunalité fédéra ve
1. La loi du 16 décembre 2010 proposait, sauf en Île-de-France, la
métropole aux agglomérations de plus de 500 000 habitants. Une seule
métropole ayant été instituée, la loi du 27 janvier 2014 décide
autoritairement la création, à partir du 1er janvier 2015, de neuf métropoles
de droit commun (Bordeaux, Lille, Strasbourg, Toulouse…) que peuvent
rejoindre volontairement des ensembles urbains ou des zones d’emplois de
plus de 400 000 habitants. La loi du 28 février 2017 assouplit les conditions
de création pour permettre à de nouveaux EPCI de se transformer en
métropoles.

21 métropoles au 1er janvier 2024 (par nombre décroissant

d’habitants, allant de 7,15 millions à 216 000) : Grand Paris, Aix-
Marseille-Provence, Métropole européenne de Lille, Bordeaux,
Toulouse, Nantes, Nice Côte d’Azur, Eurométropole de Strasbourg,
Montpellier Méditerranée, Rouen Normandie, Rennes, Grenoble-
Alpes, Toulon-Provence-Méditerranée, Saint-Étienne, Tours Val de
Loire, Clermont Auvergne, Orléans, Dijon, Grand Nancy, Metz, Brest.

Pour créer une communauté urbaine, le regroupement de communes

d’un seul tenant et sans enclave doit depuis la loi MAPTAM constituer une
agglomération de plus de 250 000 habitants. Pas plus que les seuils
précédemment xés par le législateur (de 20 000 selon la loi du 6 février
1992 à 500 000 dans la loi du 12 juillet 1999), ce seuil ne s’applique aux
communautés urbaines déjà existantes, la moins peuplée, celle d’Alençon,
comptant 57 255 habitants.

14 communautés urbaines au 1er janvier 2024 (par nombre

décroissant d’habitants, allant de 432 600 à 57 000) : Grand Paris
Seine et Oise, Angers Loire, Grand Reims, Caen la Mer, Perpignan
Méditerranée, Le Havre Seine, Le Mans, Limoges, Grand Besançon,
Grand Poitiers, Dunkerque, Arras, Le Creusot Montceau-lès-Mines,
Alençon.

Pour créer une communauté d’agglomération, le regroupement de

communes d’un seul tenant et sans enclave doit former un ensemble de plus
de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de
15 000 habitants. Mais des dérogations existent pour ces deux seuils
démographiques. Par exemple, celui de 15 000 habitants ne s’applique pas
lorsque la CA comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus
importante du département. Et le seuil de 50 000 habitants est réduit à
30 000 lorsque la CA comprend le chef-lieu du département.
La loi impose seulement aux communautés de communes nouvellement
créées d’être d’un seul tenant et sans enclave.

Les lois RCT de 2010 et NOTRE de 2015 visaient la constitution d’EPCI-

FP comptant au moins 5 000 et 15 000 habitants, tout en aménageant
des dérogations qui, en 2024, bénéficient à 28 % d’entre eux (351
EPCI dont 6 regroupent moins de 5 000 habitants). À l’opposé, 129
EPCI comprennent au moins 100 000 habitants (dont 24 plus de
300 000 habitants).

2. Dotés de compétences légales, les EPCI de type fédératif ne peuvent

être nancés par les contributions des communes membres : ils possèdent
obligatoirement une scalité propre. Ce mode de nancement les dote d’un
pouvoir scal comparable à celui des collectivités territoriales. La scalité
propre peut prendre trois formes : additionnelle, spécialisée ( scalité
professionnelle unique prenant la forme, depuis 2011, de la contribution
économique territoriale : voir Fiche 63) ou mixte.
Fiche 30
Compétences des EPCI
A
. Principes
1. Tout EPCI reçoit des compétences régies par les principes de
spécialité et d’exclusivité. En application du premier, il ne peut intervenir
que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées par les
communes (spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre
(spécialité territoriale). Mais la loi du 16 décembre 2010 déroge à ce
principe en permettant à un EPCI à scalité propre et à une ou plusieurs de
ses communes membres de se doter, « en dehors des compétences
transférées », de services ou de moyens communs (des logiciels par ex.) qui
sont en principe gérés par l’EPCI.
2. En vertu du principe d’exclusivité, les EPCI sont les seuls à pouvoir
agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été
transférées : les communes sont dessaisies de ces compétences et doivent
transférer les services et les agents qui leur étaient affectés. Mais, au nom
de la différenciation territoriale, la législation récente multiplie les entorses
au principe d’exclusivité.

Les lois du 27 décembre 2019 et du 21 février 2022 visent à donner

plus de libertés dans la répartition des compétences. Par exemple des
EPCI-FP peuvent déléguer par convention certaines de leurs
compétences à des communes membres qui en font la demande. Ces
communes exercent les compétences déléguées au nom et pour le
compte de l’EPCI. Le CGCT permet également à des EPCI de restituer
certaines compétences, légales ou supplémentaires, aux communes
membres. Ainsi, les communes touristiques des communautés
d’agglomération et les stations classées de tourisme des
communautés urbaines et des métropoles peuvent retrouver la
compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de
tourisme ». L’EPCI « conserve, concurremment auxdites communes et
 sur son territoire, l’exercice de cette même compétence, à l’exclusion
de la création d’offices de tourisme ».

B
. Compétences légales

Depuis la suppression des compétences optionnelles par la loi EVL, les

compétences légales sont obligatoires. Les communautés et les
métropoles peuvent également exercer des compétences
supplémentaires traditionnellement dénommées facultatives qui sont
librement transférées par les communes.

1. Les métropoles représentent la forme la plus intégrée

d’intercommunalité. D’une part, elles béné cient d’un élargissement des
compétences obligatoires reconnues aux communautés urbaines (voir plus
bas). D’autre part, la métropole de droit commun exerce des compétences
normalement dévolues aux départements (action sociale, routes, collèges…)
et aux régions (lycées et développement économique). L’État peut lui
déléguer des compétences en matière de logement ou lui transférer la
propriété de grands équipements et infrastructures.
Les communautés urbaines se caractérisent par 7 blocs de compétences
obligatoires : développement et aménagement économique, social et
culturel ; aménagement de l’espace (urbanisme, transports urbains, voirie) ;
équilibre social de l’habitat (politique du logement notamment social par
ex.) ; politique de la ville ; gestion des services d’intérêt collectif (par ex.
assainissement et eau) ; protection et mise en valeur de l’environnement et
politique du cadre de vie (collecte et traitement des déchets ménagers par
ex.) ; aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du
voyage.
La communauté d’agglomération exerce des compétences obligatoires.
Élargies par la loi NOTRE, les compétences obligatoires concernent 10
domaines : développement économique ; aménagement de l’espace ;
équilibre social de l’habitat ; politique de la ville ; aménagement, entretien
et gestion des aires d’accueil des gens du voyage ; collecte et traitement des
déchets ménagers ; gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations (GEMAPI) ; eau ; assainissement des eaux usées ; gestion des
eaux pluviales urbaines.
La communauté de communes exerce de plein droit des compétences
relevant de 7 groupes : actions de développement économique ;
aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt
communautaire (par ex. plan local d’urbanisme) ; aménagement, entretien
et gestion des aires d’accueil des gens du voyage ; collecte et traitement des
déchets ménagers ; GEMAPI ; eau ; assainissement des eaux usées.

Dans les communautés de communes, la loi Ferrand-Fesneau du

3 août 2018 permet à 25 % des communes membres représentant
plus de 20 % de la population de reporter jusqu’au 1er janvier 2026 le
transfert des compétences eau et assainissement prévu au 1er janvier
2020 par la loi NOTRE. Le 9 octobre 2024, Michel Barnier s’engage
devant les députés à supprimer cette obligation pour les communes
n’ayant pas procédé au transfert. En revanche, les transferts déjà
effectués ne devraient pas être remis en cause. Dès le 17 octobre, le
Sénat adopte, à une large majorité, une proposition de loi en ce sens.

2. La dé nition des compétences obligatoires repose souvent sur la

notion d’intérêt communautaire (ou métropolitain) qui constitue la ligne
de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines transférés à
l’EPCI et ceux restant à la commune. Il appartient au conseil
intercommunal de déterminer l’intérêt communautaire à la majorité des
deux tiers des suffrages exprimés. Cette détermination doit intervenir dans
les deux ans suivant le transfert de compétence. À défaut, l’intégralité de la
compétence est transférée à l’EPCI.
La loi 3DS procède à une extension de l’intérêt communautaire pour
limiter la compétence des métropoles et des communautés urbaines
en matière de voirie et celle des communautés urbaines à l’égard des
cimetières et des sites cinéraires (mais pas des crématoriums).

Cinq dé ni ons à retenir

•Coopéra on locale : ensemble des activités menées de concert par

plusieurs collectivités territoriales. Les collectivités intéressées
peuvent passer une convention en vue de mettre en commun des
moyens ou des services (coopération conventionnelle) ou créer des
organismes de coopération dans les formes et conditions prévues
par la législation en vigueur (coopération structurelle), par exemple
un EPCI.
•Établissement public de coopéra on intercommunale : organisme
public de coopération créé par deux ou plusieurs communes afin de
gérer ensemble certaines compétences. Il existe aujourd’hui six
catégories d’EPCI relevant d’une intercommunalité associative ou
fédérative.
•Fiscalité propre : mode de financement de certains EPCI dotés d’un
pouvoir fiscal comparable à celui des collectivités territoriales. La
forme la plus intégrée était la taxe professionnelle unique (TPU) que
la loi de finances pour 2010 remplace, après une année de
transition, par la cotisation économique territoriale unique (CÉTU)
également payée par les entreprises.
•Intercommunalité associa ve : forme souple d’intercommunalité
structurelle permettant à des communes de gérer ensemble des
activités ou des services publics qu’elles déterminent librement et
dont elles assurent le financement.
•Intercommunalité fédéra ve : forme intégrée d’intercommunalité
structurelle tendant à regrouper les communes autour d’un projet de
développement et se caractérisant par des compétences obligatoires
définies par la loi ainsi que par une fiscalité propre.
 Chapitre 7
Le conseil départemental
et régional

Le département et la région sont administrés par un organe délibérant, le

conseil départemental ou régional, et par un organe exécutif, le président de
conseil départemental ou régional. Les règles applicables à leurs organes
sont globalement identiques.
Les conseillers départementaux et régionaux sont élus au suffrage
universel direct. Selon le mode de scrutin inédit institué par la loi du 17 mai
2013, les premiers sont élus au suffrage binominal majoritaire à deux tours
dans le cadre de cantons redécoupés « sur des bases essentiellement
démographiques ». Les seconds sont élus dans le cadre de la région selon un
mode de scrutin mixte, c’est-à-dire combinant une prime majoritaire et la
représentation proportionnelle.

Les règles relatives aux condi ons d’éligibilité, aux inéligibilités et

aux incompa bilités sont globalement les mêmes que pour les
élections municipales (voir Fiche 11). Toutefois, les élections
départementales et régionales continuent d’être exclusivement
réservées aux citoyens de nationalité française.

En principe, le mandat des conseillers dure six ans. Le remplacement du

conseiller décédé ou démissionnaire ne se fait pas de la même façon dans
les départements et les régions. Le conseiller départemental dont le siège
devient vacant est normalement remplacé par le suppléant de même sexe élu
en même temps que lui. Si ce remplacement n’est plus possible, il est
procédé à une élection partielle dans le délai de trois mois. Quant au
conseiller régional décédé ou démissionnaire, il est remplacé par le premier
candidat non élu de sa section départementale. En cas d’épuisement de la
section, le siège demeure en principe vacant.

Les règles relatives aux démissions volontaires ou d’o ce sont dans

l’ensemble les mêmes que pour les conseillers municipaux (voir
Chapitre 3 et Fiche 66).

L’organisation et le fonctionnement du conseil départemental ou régional

sont encadrés par les lois et les règlements rassemblés dans le CGCT.
Chaque assemblée doit préciser ces règles dans un règlement intérieur qui,
adopté dans les trois mois suivant son renouvellement, dé nit les règles
juridiques applicables dans six domaines au moins :
•régime des questions orales ;
•modalités pratiques de déroulement des réunions en plusieurs lieux par
visioconférence ;
•modulation des indemnités de fonction des conseillers selon leur
participation aux travaux de leur assemblée ;
•expression de tous les groupes d’élus dans les bulletins d’information
générale de la collectivité ;
•droits des groupes d’élus régulièrement constitués et droits spéci ques
des groupes minoritaires ou s’étant déclarés d’opposition ;
•création, organisation et fonctionnement de la mission d’information et
d’évaluation.
Le CGCT fait de l’assemblée départementale ou régionale l’organe
essentiel du département ou de la région. Contrairement au président du
conseil, le conseil départemental ou régional possède une compétence de
principe ou de droit commun. Ses nombreuses attributions se rapportent,
pour l’essentiel, à trois pouvoirs : pouvoir de désignation ; pouvoir
nancier ; pouvoir de détermination des moyens humains, matériels et
juridiques de la collectivité.
La commission permanente a surtout vocation à exercer les attributions
que lui délègue le conseil. Elle est aujourd’hui concurrencée par le président
que des textes récents autorisent aussi à recevoir d’importantes délégations
(voir Fiche 39).
 La région se caractérise par l’existence obligatoire d’une assemblée
consultative, le conseil économique, social et environnemental régional
(CÉSER), dont la législation récente a élargi les compétences.
La loi du 16 janvier 2015 fait passer, à compter du 1er janvier 2016, de 21
à 12 le nombre des régions métropolitaines, en créant 7 nouvelles régions
par l’addition de régions existantes, et reporte le renouvellement de
l’ensemble des conseils régionaux au mois de décembre 2015 (voir
Fiche 7). En revanche, le projet de François Hollande qui consistait à
« dévitaliser » les départements en leur retirant de nombreuses
compétences, pour préparer leur suppression à l’horizon 2020 ou 2021, est
rapidement enterré.
Au début de son quinquennat, Emmanuel Macron exclut « tout grand
soir institutionnel » (18 juillet 2017). Mais il se dit prêt à procéder à des
« réorganisations nécessaires » à partir de « logiques de terrain ». Si la loi
du 2 août 2019 crée une « Collectivité européenne d’Alsace » à compter du
1er janvier 2021, l’application du modèle lyonnais à d’autres départements
et métropoles se heurtent aux refus des élus locaux. En mars 2022, le
candidat Macron reprend dans son programme électoral l’idée d’élire lors
d’un même scrutin cantonal des « conseillers territoriaux » siégeant à la
fois dans les conseils départementaux et régionaux. Cette réforme, que
retient également Éric Woerth dans son rapport de mai 2024 sur la
décentralisation, paraît condamnée par la nouvelle con guration de
l’Assemblée nationale élue en juillet 2024.

Pour en savoir plus

•regions-france.org : sur le site de Régions de France, voir

Observatoire des poli ques régionales (Chi res-clés des régions
2024) et Actualités.

Liste des ches

31. Élection des conseillers

32. Organisation des conseils
33. Fonctionnement des conseils
34. Attributions des conseils
35. Délibérations des conseils
Fiche 31
Élec on des conseillers
A
. Élec on des conseillers départementaux
1. Les départements sont divisés en 2 054 cantons entre lesquels existent
des inégalités démographiques que la loi du 17 mai 2013 vise à réduire.
Entre 1833 et 2015, les électeurs élisaient un conseiller général par canton.
Désormais un binôme de conseillers départementaux de sexe différent est
élu dans chaque canton.
Depuis les élections de mars 2015, les conseillers départementaux sont
renouvelés intégralement tous les six ans (leurs prédécesseurs, les
conseillers généraux, étaient renouvelés par moitié tous les trois ans).
Les conseillers départementaux sont élus au scrutin majoritaire
binominal à deux tours. Les deux candidats de sexe différent gurent dans
l’ordre alphabétique sur le bulletin de vote qui mentionne également, pour
chaque candidat, la personne de même sexe normalement appelée à le
remplacer comme conseiller départemental en cas de vacance du siège.
Pour être élu dès le 1er tour, le binôme doit réunir à la fois la majorité
absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart des
électeurs inscrits. Sinon, les binômes obtenant un score représentant au
moins 12,5 % des électeurs inscrits peuvent se maintenir au 2e tour où la
majorité relative suf t : est élu celui qui obtient le plus grand nombre de
suffrages. En cas d’égalité, l’élection est acquise au binôme qui comporte le
candidat le plus âgé.

En 2014, les femmes représentent 16,3 % des conseillers généraux

élus au scrutin uninominal majoritaire. La mise en œuvre du nouveau
mode de scrutin en mars 2015 fait des conseils départementaux les
seules assemblées locales où la parité est assurée (50 % de femmes
au 1er janvier 2024).
 2. L’annulation de l’élection peut être demandée, dans les 5 jours, par
tout électeur du canton, les candidats et les conseillers départementaux ainsi
que, dans un délai porté à 15 jours, par le préfet, devant le tribunal
administratif, le Conseil d’État statuant en appel.

B
. Élec on des conseillers régionaux
1. La loi du 2 mars 1982 décide l’élection au suffrage universel direct des
conseillers régionaux qui intervient pour la première fois en 1986. Ils sont
intégralement renouvelés tous les six ans.
La loi du 19 janvier 1999 corrigée par celle du 11 avril 2003 instaure un
mode de scrutin mixte combinant majorité et proportionnalité comme dans
les communes pratiquant le scrutin de liste. Élaborées dans le cadre
régional, les listes sont complètes et bloquées (sans panachage ni vote
préférentiel). Toutefois, les candidats de chaque liste sont répartis dans des
sections départementales. Dans chaque section, la liste est composée
alternativement d’une personne de chaque sexe.
La répartition des sièges se fait en deux temps.
Dans un premier temps, les sièges sont attribués aux différentes listes en
fonction du nombre de suffrages obtenus dans la région par chacune. Si au
1er tour une liste obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, on
commence par lui attribuer le quart des sièges. Puis on répartit les trois
autres quarts à la représentation proportionnelle entre toutes les listes ayant
obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Sinon, les listes créditées d’au
moins 10 % des suffrages exprimés peuvent se présenter au 2e tour. Elles
peuvent modi er leur composition pour s’adjoindre des candidats issus des
listes éliminées ayant reçu au moins 5 % des suffrages exprimés. Après le
scrutin, la répartition des sièges se fait comme au 1er tour, la prime
majoritaire béné ciant à la liste arrivée en tête.
Dans un second temps, les sièges attribués à chaque liste sont répartis
entre ses sections départementales au prorata des voix obtenues par la liste
dans les départements correspondants selon la règle de la proportionnelle.
L’objectif d’ancrage territorial, que le législateur a pu regarder comme
d’intérêt général, donne ainsi naissance à un mode de scrutin dont le
Conseil constitutionnel a reconnu la complexité.
 Dans les conseils régionaux renouvelés en décembre 2021, le taux de
féminisa on est de 48,4 % au 1er janvier 2024.

2. Les recours contentieux sont de la compétence du Conseil d’État qui,

saisi dans les 10 jours suivant la proclamation des résultats par tout candidat
ou électeur de la région ou par le préfet de région, statue en premier et
dernier ressort.

En raison du contexte de crise sanitaire, la loi du 22 février 2021

reporte de mars à juin 2021 le renouvellement général des conseils
départementaux et régionaux (ainsi que des assemblées de Corse, de
Guyane et de Martinique). Le mandat des conseillers élus en juin 2021
devrait prendre fin en mars 2028 afin d’éviter un télescopage avec
l’élection présidentielle de 2027.
Fiche 32
Organisa on des conseils
A
. Système des commissions
1. Les assemblées départementales et régionales créent deux catégories
de commissions : la commission permanente, qui ne possède pas
d’équivalent à l’échelon communal, est obligatoire ; les commissions
chargées de préparer les délibérations du conseil, qui sont comparables aux
commissions municipales (voir Fiche 12), sont facultatives. Pour six mois
maximum, elles peuvent par ailleurs créer une mission d’information et
d’évaluation (voir Fiche 42).
2. Composée du président du conseil, de vice-présidents et,
éventuellement, d’autres membres, la commission permanente re ète la
pluralité politique du conseil. Le conseil xe un nombre de vice-présidents
compris entre 4 et 15, sans que ce nombre puisse être supérieur à 30 % de
son effectif. Celui des autres membres est librement dé ni par l’assemblée.
La désignation de la commission permanente prend place tout de suite
après l’élection du président. Les membres autres que le président sont élus
au scrutin de liste, chaque liste devant être composée alternativement d’un
candidat de chaque sexe. Le CGCT distingue deux procédures.
Dans le premier cas de gure, les conseillers, après avoir xé le nombre
des postes, s’accordent sur leur répartition : dans l’heure qui suit cette
xation, une seule liste est déposée. À l’expiration de ce délai, les différents
postes de la commission permanente sont pourvus immédiatement selon
l’ordre de la liste.
À défaut, les membres de la commission permanente sont élus à la
représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni
vote préférentiel. Dans cette seconde hypothèse, après l’attribution des
sièges, le conseil doit procéder à l’élection des vice-présidents (voir
Fiche 36).
 Après la constitution de la commission permanente, le président
donne lecture de la charte de l’élu local instituée par la loi du 31 mars
2015. Ce texte dont il remet une copie aux conseillers résume les
principes déontologiques qu’ils doivent respecter dans l’exercice de
leur mandat (par ex. « impartialité, diligence, dignité, probité et
intégrité »).

Les membres de la commission permanente sont nommés pour la même

durée que le président, c’est-à-dire en principe six ans. Le sort de la
commission est étroitement lié à celui du président. Si celui-ci décède ou
démissionne, il est procédé au renouvellement de la commission
permanente dans le délai d’un mois.

B
. Conseil économique, social et environnemental
1. La région se caractérise par l’existence obligatoire du conseil
économique, social et environnemental régional qui est une assemblée
consultative à laquelle la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 ajoute une
composante environnementale.
Le CÉSER comprend 100 à 190 membres désignés pour six ans et
répartis en quatre collèges :
•représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées ;
•représentants des organisations syndicales de salariés les plus
représentatives ;
•représentants des organismes et des associations participant à la vie
collective de la région (universités, mutuelles, etc.), représentants âgés
de moins de 30 ans d’associations de jeunesse et d’éducation populaire
(loi 3DS), ainsi que représentants des associations et fondations agissant
pour la protection de l’environnement et des personnalités choisies pour
leur compétence en matière d’environnement et de développement
durable ;
•personnalités nommées par le préfet de région et concourant, par leur
qualité ou leurs activités, au développement de la région.

É
 2. Le CÉSER possède des attributions consultatives élargies par la
législation récente. Préalablement à leur examen par le conseil régional, il
est obligatoirement saisi pour avis des textes les plus importants
(notamment documents budgétaires et contrat de plan État-région). Le
conseil régional peut également le consulter sur les schémas régionaux
institués par la loi NOTRE (voir Fiche 8). De même, le président du conseil
peut lui demander un avis sur tout projet économique, social, culturel ou
environnemental. Par ailleurs, le CÉSER peut émettre de lui-même des avis
sur toute question de la compétence régionale. En n, la loi NOTRE lui
donne pour mission de contribuer à des évaluations et à un suivi des
politiques publiques régionales et la loi 3DS de conduire des études de
prospective territoriale régionale.

Chaque CÉSER rendrait, sur saisine ou autosaisine, en moyenne 25

productions par an (avis, rapports, études, contributions).
Fiche 33
Fonc onnement des conseils
A
. Réunion des conseils
1. Le conseil se réunit à l’initiative de son président, au moins une fois
par trimestre, dans un lieu du département ou de la région choisi par la
commission permanente. En principe, il s’agit de l’hôtel du département ou
de la région, où le conseil a son siège. L’assemblée est également réunie à la
demande, soit de la commission permanente, soit du tiers des conseillers sur
un ordre du jour déterminé et pour une durée ne pouvant excéder deux
jours. En cas de circonstances exceptionnelles, les conseils peuvent être
réunis par décret.
Le président est compétent pour convoquer le conseil départemental ou
régional. Le CGCT lui fait obligation d’envoyer aux conseillers, 12 jours au
moins avant la réunion, un rapport, « sous quelque forme que ce soit », sur
chacune des affaires qui leur seront soumises. Les rapports peuvent être mis
à la disposition des conseillers qui le souhaitent par voie électronique de
manière sécurisée, cette mise à disposition faisant l’objet d’un avis adressé
à chacun de ces conseillers.
La méconnaissance du délai de 12 jours rend illégales les délibérations
adoptées. Depuis la loi du 12 mai 2009, le président peut abréger ce délai
qui ne peut toutefois être inférieur à un jour franc. Il rend alors compte dès
l’ouverture de la séance du conseil qui se prononce sur l’urgence et peut
décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l’ordre du jour
d’une séance ultérieure.

Les rapports sur chacune des affaires qui doivent être soumises à la
commission permanente sont transmis huit jours au moins avant sa
réunion.
 2. Pour que l’assemblée départementale ou régionale puisse valablement
siéger et délibérer, le quorum doit être atteint : la majorité absolue de ses
membres en exercice doit être physiquement présente lors de l’ouverture de
la séance. Par ailleurs, lors de la réunion suivant le renouvellement intégral
de l’assemblée, les deux tiers de ses membres doivent être présents.
Dans le calcul du quorum, les procurations ne sont pas prises en compte.
En effet, un conseiller empêché d’assister à une séance peut donner
délégation de vote, pour cette réunion, à un autre conseiller de son choix qui
ne peut recevoir qu’une seule délégation.
Si le quorum n’est pas atteint, le conseil se réunit de plein droit trois jours
plus tard. Il délibère alors valablement quel que soit le nombre des présents.

La commission permanente ne peut délibérer si la majorité absolue

de ses membres en exercice n’est pas présente ou représentée.

B
. Déroulement des séances
1. Le président du conseil préside en principe les séances de l’assemblée.
Il ouvre la séance, fait l’appel et constate le quorum.

Il doit s’assurer que le quorum est réuni à deux autres moments : à la

reprise de la séance après une suspension (c’est-à-dire une courte
interruption) et lors de la mise en discussion de chaque point de
l’ordre du jour. En revanche, le quorum n’est pas nécessaire au
moment du vote du texte.

Puis le président fait approuver le procès-verbal de la réunion précédente

et désigner un ou plusieurs conseillers pour remplir les fonctions de
secrétaire, introduit les questions inscrites à l’ordre du jour, dirige les
débats, met aux voix les délibérations, décompte les suffrages et prononce
la clôture de la séance.
 2. En principe, les séances sont publiques. Toute personne peut assister
aux délibérations du conseil dans la limite des places disponibles et dès lors
qu’aucun impératif de sécurité ne l’interdit. Mais elle ne peut participer aux
débats, sous peine de rendre illégales les délibérations concernées.
Pour que le public ne trouble pas les débats, le président dispose d’un
ensemble de pouvoirs – appelé police de l’assemblée – comme celui de
faire expulser de l’auditoire ou arrêter un fauteur de troubles.
Par ailleurs, le CGCT prévoit qu’à la demande de cinq conseillers ou du
président, le conseil peut décider, sans débat, à la majorité absolue des
membres présents ou représentés, de siéger à huis clos.
À l’inverse, les séances peuvent être retransmises, en direct ou en
différé, par tous moyens de communication audiovisuelle.

Dans le prolongement des contraintes de fonctionnement imposées

par la crise sanitaire, la loi 3DS du 21 février 2022 pérennise la
possibilité de réunir le conseil ou la commission permanente
entièrement ou partiellement par visioconférence selon des
modalités fixées par le règlement intérieur. Le quorum est apprécié en
fonction des conseillers participants qui ne peuvent voter qu’au
scrutin public. Et la réunion du conseil est diffusée en direct sur le site
internet de la collectivité. Enfin, le conseil doit tenir une réunion en
un seul et même lieu au moins une fois par semestre.

En n, avec l’accord du président ou sur demande du Premier ministre, le

préfet de département ou de région peut être entendu par le conseil
départemental ou régional. De plus, il informe chaque année l’assemblée de
l’activité des services de l’État dans le département ou la région par un
rapport spécial qui, éventuellement, donne lieu à un débat en sa présence.
Fiche 34
A ribu ons des conseils
A
. A ribu ons communes
1. Le CGCT fait de l’assemblée départementale ou régionale l’organe
essentiel du département ou de la région. Contrairement au président
compétent lorsqu’un texte le prévoit, l’organe délibérant possède une
compétence de principe ou de droit commun : si aucun texte ne désigne
une autre autorité, il lui revient de prendre la décision.
2. Les nombreuses attributions du conseil départemental ou régional se
rapportent, pour l’essentiel, à trois pouvoirs :
•pouvoir de désignation ;
•pouvoir nancier ;
•pouvoir de détermination des moyens humains, matériels et juridiques
de la collectivité.
Aussitôt installé, le conseil procède à l’élection du président, des vice-
présidents et des autres membres de la commission permanente. Il lui
appartient également de désigner ses membres ou ses délégués pour siéger
au sein d’organismes extérieurs, par exemple ses représentants dans les
conseils d’administration des établissements scolaires dont il a la charge.
Chaque année, dans les 2 mois (départements) ou 10 semaines (régions)
précédant l’examen du budget préparé par le président, le conseil débat d’un
rapport préparé par le président sur les orientations budgétaires de
l’exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et
l’évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la
gestion de la dette (voir Fiche 62). Il est seul compétent pour adopter le
budget sans pouvoir déléguer ce pouvoir à un autre organe. Après la clôture
de l’exercice, il délibère sur le compte administratif établi par le président
pour présenter les résultats de l’exécution du budget.
En n, seul le conseil peut créer et supprimer les services publics, dont il
dé nit les règles générales d’organisation, ainsi que les emplois de la
collectivité. Il statue sur les grandes décisions relatives au patrimoine de la
collectivité, sur les achats et les ventes d’immeubles par exemple. Il autorise
le président à intenter une action en justice au nom du département ou de la
région.

Un conseil régional (loi NOTRE) / départemental (loi 3DS) ou, par

délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux /
départementaux, peuvent présenter des propositions tendant à
modifier ou à adapter, notamment en application du principe de
différenciation, des disposi ons législa ves ou réglementaires, en
vigueur ou en cours d’élaboration, concernant les compétences,
l’organisation ou le fonctionnement de tout ou partie de ces
collectivités. Les propositions sont transmises au Premier ministre et
au préfet, ainsi qu’aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat
si elles ont une portée législative. Les suites données aux propositions
font l’objet d’un rapport public annuel du Premier ministre.

B
. A ribu ons spéci ques
Chaque assemblée prend les décisions essentielles dans les domaines de
compétences de la collectivité. Dans le rapport de mai 2024 sur le « Coûts
des normes et de l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les
collectivités », Boris Ravignon observe que, « si les compétences des
départements et des régions sont désormais dé nies par loi, […] il n’existe
aucune disposition permettant une lecture synthétique des compétences
attribuées aux uns et aux autres, ce qui n’en facilite pas l’appréhension
globale ».
1. Les départements apparaissent comme les grands gagnants des
transferts de compétences entre 1982 et 2015. En vertu de la théorie des
« blocs de compétences », l’Acte I de la décentralisation leur a transféré
d’importantes compétences notamment en matière d’aide sociale (aide
sociale légale, aide sociale à l’enfance, aux personnes âgées, aux personnes
handicapées…).
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 con rme le rôle de chef de le
reconnu par la loi du 13 août 2004 en matière d’action sociale, de
développement social et d’autonomie des personnes.

La loi NOTRE du 7 août 2015 prévoit le transfert, en lieu et place du

département, ou la délégation, au nom et pour le compte du
département, à la métropole de tout ou partie de neuf groupes de
compétences, notamment sociales, du département. À défaut de
convention au 1er janvier 2017 sur au moins trois de ces groupes, la
totalité des compétences, à l’exception de celles relatives aux
collèges, sont transférées de plein droit. La loi 3 DS du 21 février 2022
tend au contraire à étendre les compétences départementales, y
compris en matière de développement économique.

2. Depuis la loi du 13 août 2004, la région coordonne sur son territoire

les actions de développement économique des collectivités territoriales et
de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l’État. Par
ailleurs, elle conclut les contrats de plan État-région (40 Md€ pour les
CPER 2021-2027, 7e génération de CPER) qui organisent la convergence
des nancements en faveur des projets structurants dans les régions (loi du
29 juillet 1982).
La loi MAPTAM dé nit de façon très large son rôle de chef de le :
développement économique, aménagement et développement durable du
territoire, soutien de l’innovation, internationalisation des entreprises,
intermodalité et complémentarité entre les modes de transports…

Un des principaux objets de la loi NOTRE consiste à renforcer les

responsabilités de la région en affirmant sa responsabilité pour la
définition des orientations en matière de développement
économique, ainsi que sa compétence exclusive en matière d’aides
aux entreprises (à l’exception des aides à l’immobilier d’entreprises).
En tant que « collectivité territoriale responsable, sur son territoire,
de la définition des orientations en matière de développement
économique », elle doit élaborer et adopter deux schémas
prescriptifs, le schéma régional de développement économique,
d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et le schéma régional
d’aménagement, de développement durable et d’égalité des
territoires (SRADDET) qui se substitue aux différents schémas
régionaux existants dans ce domaine.
Fiche 35
Délibéra ons des conseils
A
. Di érentes délibéra ons
1. Le mot « délibération » possède deux sens : il désigne l’acte voté par
une assemblée locale à la majorité des suffrages exprimés, mais aussi les
débats précédant cette adoption.
Selon le CGCT, un conseil départemental ou régional peut voter deux
catégories d’actes :
•des délibérations au sens strict qui sont des décisions modi ant l’état du
droit (délibération créant un service ou un emploi par ex.) ;
•des avis imposés par les textes ou demandés par d’autres personnes
juridiques (l’État notamment).

Les assemblées départementales et régionales doivent ainsi être

consultées avant toute modification de leurs limites territoriales ou
transfert de leur chef-lieu. La consulta on du conseil départemental
est par ailleurs obligatoire sur les modifications relatives aux
arrondissements et aux cantons du département. Quant au conseil
régional, il doit fournir de nombreux avis sur les questions de
développement et d’aménagement de la région.

Aucun article du CGCT n’attribue aux conseils départementaux et

régionaux le pouvoir de voter des vœux sur des objets d’intérêt
départemental ou régional, par exemple pour solliciter de l’État la
construction d’une autoroute ou d’une ligne TGV. Les juristes s’accordent
néanmoins pour leur transposer cette possibilité que le CGCT reconnaît aux
conseils municipaux. Au demeurant, la loi du 10 août 1871 (abrogée en
1982) consacrait et encadrait la capacité des conseils départementaux à
voter des vœux.
 2. Le conseil départemental ou régional peut recourir à trois types de
scrutin.
Le scrutin ordinaire consiste à voter à main levée (ou par assis et debout
lorsque l’assemblée est nombreuse et le scrutin serré).
Le scrutin public se fait soit par appel nominal, chaque conseiller
indiquant le sens de son vote, soit par bulletins nominatifs, soit par vote
électronique. Il a lieu sur la demande du sixième des conseillers. Il a pour
conséquence la mention au procès-verbal du nom des votants et du sens de
leur vote.
En n le scrutin secret est obligatoire pour toutes les désignations
individuelles, pour l’élection du président ou des vice-présidents par
exemple. En cas de méconnaissance de la règle du secret, le juge
administratif n’annule l’élection que si, compte tenu de l’écart des
suffrages, cette méconnaissance a eu une incidence sur le résultat. La loi du
12 mai 2009 permet toutefois au conseil unanime d’écarter le scrutin secret
lorsqu’il n’est pas expressément prévu par la loi ou le règlement. De plus,
selon la loi du 17 mai 2011, en cas de candidatures uniques ou de liste
unique pour des postes à pourvoir dans des commissions ou des organismes
extérieurs, les nominations prennent effet immédiatement, sans vote.

B
. Déléga ons des conseils
1. Le CGCT reconnaît seulement trois compétences propres à la
commission permanente :
•demander une réunion du conseil départemental ou régional ;
• xer le lieu de réunion du conseil départemental ou régional ;
•donner un avis conforme au président pour défendre la collectivité en
justice.
En effet, cette commission a surtout vocation à exercer, dans l’intervalle
des sessions, les attributions que lui délègue l’assemblée. Ces délégations
peuvent concerner des affaires déterminées mais aussi des catégories
d’affaires (par exemple la conclusion de différents contrats), à l’exception
des compétences de nature budgétaire (vote du budget, approbation du
compte administratif, création des emplois…).
 Dans les régions, le conseil fixe, par une délibération adoptée dans un
délai de trois mois à compter de son renouvellement, la liste des
compétences dont l’exercice est, sous son contrôle, délégué à sa
commission permanente.

2. Il est traditionnellement interdit au conseil ou à la commission

permanente de (sub)déléguer une partie de leurs attributions au président
du conseil. Toutefois, depuis 2001, plusieurs textes ont permis à
l’assemblée départementale ou régionale de déléguer à son président de
nombreuses catégories de décisions (voir Fiche 39).
En n, la loi du 13 août 2004 autorise le président à subdéléguer les
attributions con ées par le conseil départemental ou régional, sauf
disposition contraire dans la délibération portant délégation.

Cinq dé ni ons à retenir

•Commission permanente : formation restreinte de l’assemblée

départementale ou régionale. Composée du président, de 4 à 15
vice-présidents et d’autres membres, elle reflète la pluralité politique
de l’assemblée. La loi lui attribuant peu de compétences propres, elle
a surtout vocation à exercer les compétences déléguées par
l’assemblée départementale ou régionale. Elle constitue donc un
organe délibérant par délégation sans équivalent dans les
communes.
•Quorum : nombre des conseillers devant être physiquement
présents lors de l’ouverture ou de la reprise de la séance, ainsi que
lors de la mise en discussion de chaque point de l’ordre du jour, pour
qu’une assemblée locale puisse valablement délibérer. Si le quorum
(en règle générale, la majorité des membres en exercice) n’est pas
atteint, l’assemblée ne peut se tenir. Pour éviter la paralysie des
assemblées, une seconde réunion peut ultérieurement se dérouler
sur le même ordre du jour sans condition de quorum.
•Règlement intérieur : document défini et adopté par une assemblée
locale en vue de fixer ses règles d’organisation et de fonctionnement.
Obligatoire dans les régions, les départements et les communes de
 1 000 habitants et plus, il relève pour l’essentiel de son contenu de la
libre administration des collectivités territoriales.
•Représenta on propor onnelle : mode de scrutin consistant à
répartir les sièges à pourvoir dans la circonscription électorale au
prorata des suffrages obtenus par les différentes listes.
•Scru n majoritaire : mode de scrutin consistant à attribuer le(s)
siège(s) à pourvoir au(x) candidat(s) arrivé(s) en tête dans la
circonscription électorale. Généralement, la majorité absolue est
exigée au(x) premier(s) tour(s), tandis que la majorité relative ou
simple suffit au dernier.
 Chapitre 8
L’exécu f départemental
et régional

Avant 1982, le préfet de département ou de région préparait et exécutait

les délibérations du conseil général ou régional. Dans les départements
comme dans les régions, la loi du 2 mars 1982 transfère l’exécutif au
président du conseil qui, auparavant, avait un rôle essentiellement
honori que.
Dans l’ensemble, les exécutifs départementaux et régionaux sont soumis à
des règles similaires.
Le président de conseil départemental ou régional est élu en son sein, au
scrutin secret et majoritaire à trois tours, par l’assemblée départementale ou
régionale. Depuis 1998, l’élection du second est soumise à des contraintes
spéci ques.
Les vice-présidents sont soit désignés par accord entre les groupes, soit
élus au scrutin de liste majoritaire à trois tours par l’assemblée
départementale ou régionale.
Le bureau peut être dé ni comme la réunion du président et des élus
l’assistant dans ses fonctions exécutives. Il est dépourvu de tout pouvoir
propre : il ne participe à la fonction exécutive que par les délégations des
membres qui le composent. En principe politiquement homogène, il peut
dans les faits constituer un lieu où se dé nissent les politiques et où
s’élaborent les décisions.
Lorsque l’élection intervient en début de mandat, le président du conseil
est normalement élu pour six ans, c’est-à-dire jusqu’au prochain
renouvellement de l’assemblée.
Mais son mandat peut prendre n prématurément, notamment à la suite
d’une démission ou d’un décès. En revanche, le conseil n’a pas la
possibilité de démettre le président ou un vice-président. Autrement dit,
l’exécutif départemental ou régional n’est pas politiquement responsable
devant l’assemblée.
Depuis 1982, la loi reconnaît d’importantes attributions au président de
conseil départemental ou régional. Contrairement au maire, il ne béné cie
cependant pas du dédoublement fonctionnel. En tant qu’autorité
décentralisée agissant toujours au nom du département ou de la région, il
exerce des attributions « exécutives » et « exclusives ».
« Seul chargé de l’administration », le président de conseil départemental
ou régional est l’organe exécutif du département ou de la région : il a
l’obligation de préparer et d’exécuter les délibérations de l’assemblée ainsi
que de la commission permanente, même s’il ne les approuve pas.
Contrairement au conseil municipal, le conseil ne pouvait
traditionnellement déléguer une partie de ses attributions au président, la
commission permanente béné ciant du monopole d’une telle délégation.
Toutefois, depuis 2001, plusieurs textes comme la loi du 12 mai 2009 ont
permis à l’assemblée départementale ou régionale de déléguer à son
président de nombreuses décisions, relatives aux marchés publics, aux
emprunts, aux actions en justice…
Le président de conseil départemental ou régional possède également des
pouvoirs propres excluant toute intervention de l’assemblée autre qu’un
vœu. En tant que chef des services de la collectivité, il dé nit l’organisation
interne de ces services et assure la gestion de leurs agents.
De plus, le président de conseil départemental exerce des pouvoirs de
police spéciale liés à la gestion du domaine (notamment routier) et aux
ports maritimes du département.

Bien que le président de conseil régional soit compétent pour gérer

le domaine de la région, il n’exerce aucun pouvoir de police lié à cette
gestion, en l’absence notamment de routes régionales. Toutefois, les
lois NOTRE et 3DS aménagent au bénéfice de la région des transferts
de compétence (notamment ports départementaux et, à titre
expérimental, routes nationales) qui entraînent l’exercice des pouvoirs
de police spéciale correspondants par le président de conseil régional.
 Le président de conseil départemental ou régional ne possède pas autant
de pouvoirs qu’un maire. Toutefois, on constate dans les départements et,
depuis la mise en œuvre du scrutin mixte en 2004, dans les régions, une
tendance à la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif
soutenu par sa majorité et béné ciant depuis 2001 de délégations de plus en
plus consistantes de son assemblée.

Pour en savoir plus

•departements.fr : sur ce site de l’Assemblée des départements de

France, voir Les départements et Actualités.

Liste des ches

36. Constitution de l’exécutif

37. Statut de l’exécutif
38. Fonctionnement de l’exécutif
39. Attributions « exécutives » du président
40. Attributions « exclusives » du président
Fiche 36
Cons tu on de l’exécu f
A
. Élec on du président
1. En principe, tout conseiller peut se présenter à l’élection de président
du conseil. Le législateur a toutefois institué des incompatibilités en vue de
limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.
Ainsi les fonctions de président de conseil départemental et régional sont
incompatibles depuis 1985. La loi du 5 avril 2000 renforce cette limitation
en rendant les fonctions de président de conseil départemental ou régional
incompatibles avec celles de maire.
La loi organique du 14 février 2014 interdit, à partir de 2017, le cumul
du mandat de député ou de sénateur avec la fonction de président ou vice-
président de conseil départemental ou régional. Un parlementaire peut
siéger au conseil départemental ou régional, mais pas recevoir une
délégation de fonctions.
Si aucune disposition constitutionnelle n’interdit aux membres du
Gouvernement d’exercer une fonction exécutive locale, le Premier ministre
peut leur enjoindre de renoncer à une telle fonction (« jurisprudence
Jospin » instituée entre 1997 et 2007 et réactivée en 2012, non sans
dérogations).
Le conseil élit son président lors de la réunion de droit qui suit chaque
renouvellement. Pour cette élection, le conseil est présidé par son doyen
d’âge. Il ne peut délibérer que si les deux tiers de ses membres sont
physiquement présents à l’ouverture de la séance. Si la condition relative au
quorum n’est pas remplie, la réunion se tient de plein droit trois jours plus
tard. Elle peut avoir lieu quel que soit le nombre des conseillers présents.
2. L’élection du président de conseil se fait à bulletins secrets et au
scrutin majoritaire. Pour être élu au 1er ou au 2e tour, un candidat doit
béné cier de la majorité absolue des membres du conseil (et non des seuls
suffrages exprimés). Cette exigence vise à empêcher que, par le jeu des
absences, des abstentions et des votes blancs, un président sans réelle
majorité ne soit élu.
 Lors du 3e tour, auquel peuvent participer des conseillers non candidats
aux tours précédents, la majorité relative suf t : le candidat obtenant le plus
grand nombre de suffrages devient président. En cas d’égalité des suffrages,
le candidat le plus âgé est déclaré élu.
Dans les conseils départementaux, il n’est pas nécessaire d’être candidat
pour être élu. En revanche, depuis la loi du 7 mars 1998, nul ne peut être élu
président de région s’il n’a, préalablement à chaque tour de scrutin, remis
aux conseillers régionaux, par l’intermédiaire du doyen d’âge, une
déclaration écrite présentant les grandes orientations politiques,
économiques et sociales de son action pour la durée de son mandat.
La loi du 7 mars 1998 précise que l’élection du président de région ne
doit donner lieu à aucun débat, à peine de nullité. Par contre, le doyen
d’âge peut autoriser un débat lors de l’élection du président de conseil
départemental.

Le 9 décembre 1998, le Conseil d’État considère qu’un échange de

propos, même bref, conduisant au retrait d’un candidat et ayant une
incidence sur le résultat de l’élection, entache d’irrégularité l’élection
de Charles Millon à la présidence du conseil régional de Rhône-Alpes.

B
. Cons tu on du bureau
1. Après l’élection du président et sous sa présidence, le conseil xe le
nombre des vice-présidents (compris entre 4 et 15, sous réserve de ne pas
dépasser 30 % de l’effectif du conseil) et des autres membres de la
commission permanente.
2. Comme la constitution de la commission permanente, la désignation
des vice-présidents peut se faire de deux façons distinctes.
Dans le premier cas de gure, les conseillers s’accordent sur
l’attribution des vice-présidences : dans l’heure qui suit la xation du
nombre des vice-présidents, les conseillers déposent une seule liste. À
l’expiration de ce délai, les différents sièges sont pourvus immédiatement
dans l’ordre de la liste et il en est donné lecture par le président.
 Sinon, l’assemblée départementale ou régionale, après avoir élu à la
représentation proportionnelle les membres de la commission permanente,
procède à l’affectation des vice-présidences au scrutin de liste majoritaire
à trois tours, sans panachage ni vote préférentiel. Chaque liste de candidats
doit être composée alternativement d’un candidat de chaque sexe.
Fiche 37
Statut de l’exécu f
A
. Durée du mandat
1. Le président du conseil est normalement élu pour six ans, c’est-à-dire
jusqu’au prochain renouvellement de l’assemblée. Mais son mandat
présidentiel peut prendre n prématurément, notamment à la suite d’une
démission ou d’un décès.
En revanche, le conseil n’a pas la possibilité de démettre le président ou
un vice-président, pas plus d’ailleurs que le président du conseil ne peut
destituer un de ses vice-présidents. Autrement dit, l’exécutif départemental
ou régional n’est pas politiquement responsable devant l’assemblée.
Contrairement aux maires et aux adjoints, le président et les vice-
présidents, qui ne sont pas des agents déconcentrés de l’État, ne peuvent
être suspendus ou révoqués par les autorités étatiques.

La loi du 11 octobre 2013 rela ve à la transparence de la vie

publique impose aux présidents de conseil ainsi qu’aux vice-
présidents titulaires d’une délégation, de déposer au début et à la fin
de leur mandat des déclarations de patrimoine et des déclarations
d’intérêts contrôlées par la Haute Autorité de la transparence de la vie
publique (HATVP).
Dans le même esprit, lorsqu’elles constituent leur cabinet, les
autorités territoriales doivent respecter les règles relatives aux
« collaborateurs familiaux » fixées par la loi du 15 septembre 2017
pour la con ance dans la vie poli que (interdiction de recruter ou
obligation d’informer la HATVP selon la nature du lien familial).

2. Lorsque le siège de président devient vacant, les fonctions

présidentielles sont provisoirement exercées par un vice-président dans
l’ordre du tableau (1er vice-président, 2e vice-président, etc.) et, à défaut, par
un conseiller choisi par le conseil. Ce suppléant exerce alors toutes les
fonctions du président de conseil.
Dans le silence des textes, le principe de continuité exige que les mêmes
mécanismes s’appliquent en cas d’absence ou d’empêchement du
président, par exemple pendant le temps d’une hospitalisation pour une
opération grave. Cette procédure de la suppléance ne doit pas être
confondue avec celle de la délégation.
En cas de vacance, le conseil procède à l’élection d’un nouveau
président dans le délai d’un mois. Dans les départements, ce
renouvellement est précédé des élections partielles nécessaires pour que
l’assemblée soit juridiquement au complet, mais l’institution du suppléant
vise à rendre ce cas de gure peu fréquent. Le nouveau président achève le
mandat entamé par son prédécesseur. Sa première tâche doit consister à
assurer le renouvellement de la commission permanente.

B
. Moyens nécessaires à l’exercice du mandat
1. La loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats
locaux donne un statut à l’élu local en vue de favoriser l’égal accès aux
mandats et l’exercice ef cace des fonctions (voir Fiche 41). Comme tous les
conseillers départementaux et régionaux, le président et les vice-présidents
béné cient d’autorisations d’absence, de garanties sociales ainsi que du
droit à la formation. Quant à leur crédit d’heures, il s’élève à 140 heures par
trimestre.
Le président et les vice-présidents détenant une délégation de fonctions
reçoivent également une indemnité de fonction. Il appartient à l’assemblée
de xer le montant de cette indemnité dans le respect des plafonds légaux.

Depuis le 1er janvier 2024, son montant mensuel brut ne peut

dépasser 5 837 euros pour un président. L’indemnité maximale des
vice-présidents dépend de l’importance démographique du
département ou de la région puisqu’elle s’obtient en majorant de
40 % celle des conseillers (dont le montant varie de 1 644 à
 2 877 euros selon l’importance démographique du département ou
de la région : voir Fiche 41).

Si sa résidence personnelle se situe en dehors de l’agglomération

comprenant le chef-lieu du département ou de la région, le président de
conseil peut béné cier d’un logement de fonction ou, à défaut, d’une
indemnité de séjour.
2. La loi permet au président et au vice-président titulaire d’une
délégation de fonctions de cesser son activité professionnelle pour se
consacrer pleinement à son mandat en lui garantissant un régime de
protection sociale et de retraite.

Si ces élus continuent d’exercer leur activité professionnelle, ils

bénéficient du principe de non-discrimina on en matière
d’embauche, de formation, de licenciement, de rémunération,
d’intéressement, de reclassement, de promotion ou de mutation
(article L.1132-1 du code du travail).

À l’expiration de son mandat, l’élu départemental ou régional peut

demander à reprendre son activité professionnelle et retrouver dans les deux
mois un emploi analogue assorti d’une rémunération équivalente. Pour
favoriser sa réinsertion, il a droit à un stage de remise à niveau organisé
dans l’entreprise, à une formation professionnelle et à un bilan de
compétences.
Cet élu peut également recevoir l’allocation différentielle de n de
mandat instituée par la loi du 27 février 2002 et améliorée par celle du
31 mars 2015 s’il est inscrit à France Travail ou s’il a repris une activité
professionnelle procurant des revenus inférieurs aux indemnités de fonction
antérieurement perçues. Pendant un an maximum, cette allocation couvre
une part dégressive de la différence entre le montant de l’indemnité brute
mensuelle que l’intéressé percevait pour l’exercice de ses fonctions
électives et l’ensemble des ressources qu’il perçoit à l’issue de son mandat
(montant de l’allocation au plus égal à 80 % de la différence pendant les six
premiers mois, puis au plus égal à 40 %).
Fiche 38
Fonc onnement de l’exécu f
A
. Bureau départemental et régional
1. Le bureau départemental comprend le président et les membres de la
commission permanente ayant reçu délégation de fonctions : tous les vice-
présidents n’en font donc pas obligatoirement partie, de même qu’en sont
exclus les conseillers départementaux titulaires de délégations mais
n’appartenant pas à la commission permanente.
Depuis la loi du 19 janvier 1999, le bureau régional comprend le
président, les vice-présidents et, le cas échéant, les membres de la
commission permanente ayant reçu délégation de fonctions. Contrairement
à leurs homologues départementaux, les vice-présidents font donc
obligatoirement partie du bureau, qu’ils béné cient ou non d’une délégation
du président.
2. Le bureau départemental ou régional ne possède aucune attribution
juridique : il ne participe à la fonction exécutive que par les délégations des
membres qui le composent. Toute décision qu’il prendrait collégialement,
par exemple au lieu et place du président, serait inexistante. Mais, en
principe politiquement homogène, il peut constituer un lieu où se débattent
les orientations, se dé nissent les politiques et s’élaborent les décisions.

B
. Déléga ons de fonc ons et de signature
1. La délégation de fonctions – qui ne doit pas être confondue avec la
suppléance (voir Fiche 37) – est une faculté, non une obligation juridique.
Mais, pour des raisons pratiques, un président de conseil ne peut faire face
seul à l’importance et à la lourdeur de ses attributions.
En matière de délégation de fonctions, les vice-présidents béné cient
d’un droit de priorité que des considérations pratiques ont conduit à
atténuer. Le président ne peut déléguer à un autre membre du conseil qu’en
cas d’absence ou d’empêchement de tous les vice-présidents (par exemple
leurs délégations sont tellement consistantes qu’ils ne sauraient en exercer
d’autres) ou, depuis la loi du 27 février 2002, dès lors que ceux-ci sont tous
titulaires d’une délégation.
Dans ses délégations aux vice-présidents, le président n’est pas tenu par
l’ordre du tableau : par exemple il peut déléguer à tous les vice-présidents,
sauf au 1er ou au 2e vice-président. Un arrêté signé par un vice-président
n’ayant pas reçu délégation du président émane d’une autorité
incompétente.
Concrètement, le président prend et publie un arrêté de délégation qui
dé nit précisément les fonctions transférées, par exemple la signature de
tout acte administratif, document comptable ou courrier relatif aux affaires
scolaires. Il peut continuer d’intervenir dans le domaine délégué au vice-
président qui agit sous sa surveillance et sa responsabilité.
Selon le CGCT, les délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas
rapportées. Mais, à l’instar du maire, le président peut à tout moment
retirer une délégation de fonctions dès lors que ses motifs concernent la
bonne marche de l’administration départementale ou régionale.

C’est par exemple le cas si un vice-président critique publiquement,

lors du vote du budget, la politique mise en œuvre par le président du
conseil ou même s’il conteste en bureau un point important de la
gestion départementale ou régionale, la politique budgétaire par
exemple.

2. Le président peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner

délégation de signature aux responsables des services de la collectivité.
L’absence de dé nition précise de la notion de « responsable de service »
lui laisse une grande liberté dans la mise en œuvre de cette faculté.
Lorsque des services déconcentrés de l’État, par exemple la direction
départementale des territoires ou la direction régionale des affaires
culturelles, sont mis à disposition du président de conseil départemental ou
régional pour la préparation et l’exécution des délibérations du conseil,
celui-ci peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de
signature aux chefs desdits services pour l’exécution des missions qu’il leur
con e.
En vertu de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la
vie publique, le président ou vice-président de conseil départemental
ou régional qui estime se trouver dans un con it d’intérêts est
« suppléé » par son « délégataire » auquel il s’abstient d’adresser des
instructions.
Fiche 39
A ribu ons « exécu ves » du président
A
. A ribu ons communes
1. « Seul chargé de l’administration », le président de conseil
départemental ou régional est l’organe exécutif du département ou de la
région. Il a l’obligation de préparer et d’exécuter les délibérations de
l’assemblée ainsi que de la commission permanente, même s’il ne les
approuve pas. En aucun cas, il ne peut en modi er le contenu.
Voici ses principales attributions « exécutives » :
•il prépare, propose et exécute le budget. Notamment il ordonnance les
dépenses et prescrit l’exécution des recettes de la collectivité, c’est-à-
dire donne l’ordre au comptable de payer ou de recouvrer ;
•il accomplit les formalités nécessaires à l’entrée en vigueur des
délibérations en assurant leur publicité ainsi que leur transmission au
préfet de département ou de région (voir Fiche 67) ;
•il gère le domaine du département ou de la région ;
•il prépare, négocie et, après « autorisation » (« injonction » serait plus
exact) du conseil, signe les contrats ;
•il représente le département ou la région en justice : avec l’autorisation
du conseil il intente les actions au nom de la collectivité, et sur avis
conforme de la commission permanente il défend à toute action intentée
contre la collectivité.
2. Dans le cadre de son contrôle, le conseil peut prescrire au président
des mesures d’exécution et juger ou blâmer celles qu’il a prises.
Depuis 2001, plusieurs textes comme la loi du 12 mai 2009 permettent à
l’assemblée de déléguer à son président de nombreuses catégories de
décisions (seule la commission permanente pouvait auparavant béné cier
d’une telle délégation).
Les articles L.3211-2 et L.4221-5 du CGCT énumèrent respectivement 19
et 17 attributions susceptibles d’être déléguées, dans les limites xées par
l’assemblée, au président de conseil départemental et régional :
 •réalisation des emprunts destinés au nancement des investissements
prévus par le budget, et opérations nancières utiles à la gestion des
emprunts ;
•conclusion et révision des baux n’excédant pas 12 ans ;
•aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 4 600 euros.
L’assemblée peut encore déléguer au président la préparation, la
passation, l’exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres,
ainsi que de leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget. Dans
les cas dé nis par le conseil, le président peut en n être chargé pour la
durée de son mandat d’agir au nom de la collectivité ou de défendre celle-ci
en justice.
Le président du conseil doit rendre compte à la plus proche réunion du
conseil des actes pris dans le cadre de ces délégations.

Pendant l’état d’urgence sanitaire, l’ordonnance du 1er avril 2020

confie de plein droit aux exécutifs locaux les attributions que les
assemblées délibérantes peuvent habituellement leur déléguer par
délibération, afin de faciliter la prise des décisions nécessaires à la
continuité du fonctionnement et de l’action des collectivités
territoriales. Ces attributions font l’objet d’un double contrôle. D’une
part, les organes délibérants sont informés au fil de l’eau des décisions
prises de manière à pouvoir, dès leur première réunion, modifier ou
supprimer les délégations ou réformer les décisions qu’elles ont
permis de prendre (sous réserve des droits acquis). D’autre part, les
décisions prises par l’exécutif sont soumises au contrôle administratif
du préfet (voir Fiches 67 et 68).

B
. A ribu ons spéci ques
1. Le président de conseil intervient dans les domaines de compétences
propres à sa collectivité. Le président de conseil départemental exerce
ainsi en matière d’action sociale les compétences dévolues par la loi du
22 juillet 1983 ainsi que par le code de l’action sociale et des familles.
Notamment il attribue de nombreuses prestations : revenu de solidarité
active (loi du 1er décembre 2008), allocation personnalisée d’autonomie
pour les personnes âgées dépendantes (loi du 20 juillet 2001)…
2. Dans le domaine de l’intervention économique, certains textes chargent
le président de conseil régional d’attribuer, dans le respect des règles
xées par l’assemblée, des aides aux entreprises. Mais, selon l’article
L.1511-2 du CGCT, « le conseil régional est seul compétent […] pour
décider de l’octroi des aides aux entreprises dans la région ». Le président
est seulement chargé de procéder à leur paiement.

Chaque année, le président rend compte au conseil, par un rapport

spécial, de la situation du département ou de la région, de l’activité et
du financement des différents services de la collectivité et des
organismes qui dépendent de celle-ci. Le rapport précise également la
situation financière de la collectivité et l’état d’exécution des
délibérations du conseil.
Fiche 40
A ribu ons « exclusives » du président
A
. A ribu ons communes
1. En tant que chef des services de la collectivité, le président dé nit
l’organisation interne de ces services et assure la gestion de leurs agents. Il
détient un pouvoir propre, exclusif de toute intervention du conseil, pour
nommer, avancer, promouvoir, sanctionner, bref pour prendre toutes les
mesures individuelles relatives au personnel.
Mais le président doit respecter le cadre juridique et budgétaire décidé
par le conseil qui est seul compétent pour créer et supprimer un service ou
un emploi. La détermination exacte de la frontière entre les compétences de
l’organe délibérant et de l’autorité exécutive, entre l’organisation générale
et interne des services par exemple, peut se montrer délicate.
2. Pour la préparation et l’exécution des délibérations du conseil, le
président de conseil départemental ou régional peut également disposer, en
tant que de besoin, des services déconcentrés de l’État, par exemple de la
direction départementale des territoires (DDT) ou de la direction régionale
des affaires culturelles (DRAC). Les modalités de ces mises à disposition
sont dé nies dans une convention annuelle signée avec le préfet de
département ou de région.
Dans ce cadre, le président adresse directement au chef du service
déconcentré, sans passer par le préfet, toutes les instructions nécessaires à
l’exécution des tâches qu’il est également compétent pour contrôler. En
revanche, il ne peut donner directement des ordres aux fonctionnaires
étatiques chargés d’exécuter ces tâches.

Lorsqu’un établissement d’enseignement est rattaché à la région ou

au département, la loi 3DS du 21 février 2022 attribue au président
du conseil régional ou départemental, au titre de ses compétences en
matière de restauration, d’entretien général et de maintenance des
infrastructures et des équipements, un pouvoir d’instruction sur les
 secrétaires généraux d’établissements publics locaux d’enseignement
qui assurent notamment la gestion matérielle, financière et
administrative. Une convention précise les conditions de cette
autorité fonctionnelle (le secrétaire général d’ÉPLE demeure un agent
de l’État placé sous l’autorité hiérarchique du chef d’établissement).

Par ailleurs, le CGCT charge conjointement le président de conseil

départemental ou régional et le préfet de département ou de région d’assurer
la coordination entre l’action des services de la collectivité et celle des
services de l’État dans le département ou la région. Les modalités de cette
coordination se montrent peu contraignantes.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 met en place, dans chaque région,

une conférence territoriale de l’ac on publique chargée de favoriser
un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales,
de leurs groupements et de leurs établissements publics (voir Fiche 6).
Présidée par le président du conseil régional, elle comprend, entre
autres, les présidents des conseils départementaux de la région.

B
. Pouvoirs de police
1. Le président de conseil départemental ou régional est compétent pour
gérer le domaine de la collectivité. Toutefois, en l’absence de routes
régionales, le pouvoir de police lié à cette gestion est limité pour le
président de conseil régional (ce pouvoir n’est pas mentionné par l’article
L.4231-4 du CGCT relatif à la gestion du domaine de la région).
2. Contrairement au maire, le président de conseil départemental n’est
pas une autorité de police administrative générale. Le CGCT lui reconnaît
des pouvoirs de police spéciale portant sur deux objets particuliers.
En premier lieu, en tant qu’autorité chargée de gérer le domaine
départemental, il exerce les pouvoirs de police liés à cette gestion. C’est le
président du conseil départemental qui, notamment, est compétent pour
assurer la viabilité des voies départementales, donc la commodité et la
sécurité de la circulation (par ex. interdiction de la circulation des véhicules
dépassant un certain tonnage sur certaines voies départementales a n de
sauvegarder l’état de la chaussée et de préserver la sécurité des usagers).
Toutefois, ces pouvoirs sont limités par ceux des maires à l’intérieur des
agglomérations et du préfet dans tout le département.
En second lieu, la loi du 22 juillet 1983 attribue au président de conseil
départemental l’exercice de la police des ports maritimes que les
départements sont chargés d’aménager, entretenir et exploiter. Il veille à
l’exécution de la réglementation générale, édictée par décret, qu’il complète
dans le règlement de police particulier à chaque port (par ex. xation des
règles relatives au mouvement, au placement et au [dé]chargement des
navires).

La loi NOTRE du 7 août 2015 institue une procédure de transfert de la

propriété, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des ports
relevant du département ou d’un groupement de collectivités
comportant le département aux autres collectivités territoriales, en
priorité aux régions. Selon la circulaire interministérielle du
6 novembre 2015, « corrélativement, la collectivité ou le groupement
propriétaire ou affectataire du domaine portuaire en assurera la
police de l’exploitation et de la conservation, dans les conditions
définies au code des transports ». Selon la même logique, la loi 3DS
du 21 février 2022 précise qu’en cas de mise à disposition de routes
nationales à une région volontaire, « le pouvoir de police de la
circulation est exercé par le président du conseil régional » pendant la
durée de l’expérimentation.

Cinq dé ni ons à retenir

•Bureau : dans un département, une région ou un EPCI, réunion du

président et des élus l’assistant dans ses fonctions exécutives (en
principe les vice-présidents). Sa composition exacte dépend du type
de personne publique.
•Déléga on : mécanisme juridique par lequel une autorité locale
habilite un élu ou un agent à exercer, concurremment avec elle, une
ou plusieurs de ses attributions, sous sa surveillance et sa
responsabilité. Dans les collectivités territoriales, on distingue les
délégations de fonctions accordées à des élus et les délégations de
signature au bénéfice d’agents.
•Incompa bilité : interdiction de cumuler une fonction ou un mandat
électif avec d’autres mandats, fonctions ou activités. La personne
concernée peut se présenter et être régulièrement élue. Mais elle
doit alors, soit démissionner de sa fonction ou de son mandat électif,
soit renoncer aux mandats, fonctions ou activités incompatibles. La
loi peut aussi décider du sens de la régularisation.
•Inéligibilité : situation entraînant l’incapacité d’être valablement
candidat à une élection et élu. Une inéligibilité absolue rend
inéligible dans toutes les circonscriptions électorales et pour toutes
les élections, tandis qu’une inéligibilité relative concerne seulement
des élections et/ou des circonscriptions déterminées.
•Suppléance : mécanisme juridique qui, en cas d’absence ou
d’empêchement de l’exécutif local, ou en cas de vacance de son
siège, habilite un membre du conseil (en principe un adjoint ou un
vice-président, dans l’ordre du tableau) à exercer provisoirement la
plénitude des fonctions de cet exécutif.
 Chapitre 9
La démocra e locale

Les collectivités territoriales, les communes particulièrement, constituent

le lieu d’exercice privilégié de la démocratie représentative aussi bien que
participative.

Le 7 janvier 2021, la France ratifie, plus de 15 ans après sa signature,

le protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale
sur le droit de par ciper aux a aires des collec vités locales. Ce
texte consacre le droit pour toute personne de participer aux affaires
d’une collectivité territoriale, c’est-à-dire « le droit de s’efforcer de
déterminer ou d’influencer l’exercice des compétences de la
collectivité ».

Cette rati cation n’entraîne pas de réforme du cadre juridique de la

démocratie locale qui s’est considérablement étoffé au cours des 30
dernières années.
Annoncée par la loi du 2 mars 1982, la loi du 3 février 1992 dé nit le
statut de l’élu local a n de démocratiser l’accès aux mandats électifs
(indemnité de fonction, droit à la formation, etc.). Différents mécanismes
permettent aussi aux salariés publics et privés de concilier leurs
responsabilités électives avec la poursuite d’une carrière professionnelle
(autorisations d’absence, crédits d’heures, garanties sociales…).
Également annoncée en 1982, la loi d’orientation du 6 février 1992
relative à l’administration territoriale de la République (LOATR) renforce
les droits des élus dans les assemblées locales et ceux des habitants dans la
participation à la vie communale. Elle fait du droit des habitants à être
informés des affaires de leur commune et à être consultés « un principe
essentiel de la démocratie locale ». En ce qui concerne le droit à
l’information, le CGCT organise la publicité des actes des différentes
collectivités. En ce qui concerne la participation des habitants, la LOATR
consacre la faculté pour les conseils municipaux de créer des comités
consultatifs comme de consulter les électeurs sur les affaires de la
commune.
En matière de consultation locale, la loi d’orientation du 4 février 1995
sur l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) institue
l’initiative populaire en l’assortissant de strictes limites temporelles et
matérielles. Ainsi la demande d’un cinquième des électeurs doit concerner
une opération municipale d’aménagement au sens du code de l’urbanisme
(ayant par exemple pour objet de réaliser des équipements collectifs).
La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a pour
principal objet d’enrichir les acquis des deux lois précédentes, notamment
en imposant la création de conseils de quartier dans les communes de
80 000 habitants et plus et en améliorant le statut de l’élu local (mise en
place de l’allocation de n de mandat par ex.).
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation
décentralisée de la République promeut la démocratie participative locale,
particulièrement en instituant un référendum décisionnel dont les conditions
sont dé nies par la loi organique du 1er août 2003. Et la loi du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) réforme la procédure
de consultation des électeurs.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
prévoit que les délégués des communes dans les organes délibérants des
EPCI à scalité propre seront élus au suffrage universel direct pour toutes
les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste. Les
modalités de cette élection sont xées par la loi du 17 mai 2013 qui étend le
scrutin mixte – c’est-à-dire le pluralisme et la parité – aux communes de
1 000 habitants et plus (voir Fiches 11 et 28).
Les réformes territoriales de 2014 et 2015 concernent peu la démocratie
locale, même si la loi NOTRE du 7 août 2015 renforce la transparence
nancière des collectivités territoriales (voir Chapitre 13). Quant à la loi du
31 mars 2015, dite loi Gourault-Sueur du nom des deux sénateurs à
l’origine du texte, elle vise à faciliter l’exercice par les élus locaux de leur
mandat.

À
 À l’approche des élections municipales, dans un contexte de crise de
l’engagement, la loi EVL du 27 décembre 2019 comprend de nombreuses
mesures destinées à améliorer les conditions d’exercice des mandats locaux.
Elle renforce la formation et l’information des élus locaux, notamment
municipaux (information sur les affaires de l’intercommunalité notamment :
voir Chapitre 6), comme les dispositifs d’accompagnement professionnel et
familial (par ex. augmentation des crédits d’heures pour les élus
municipaux salariés ou meilleure prise en charge des frais de garde). Par
ailleurs, elle revalorise les indemnités de fonction des maires et des adjoints
dans les communes de moins de 3 500 habitants.
La loi 3DS du 21 février 2022 comprend plusieurs mesures renforçant
les droits des élus locaux (par ex. droit de consulter un référent déontologue
chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des principes
déontologiques) et des électeurs (notamment extension du droit de pétition
et abaissement du seuil d’électeurs pour demander une consultation locale).
À l’automne 2024, le gouvernement Barnier annonce un renforcement
du statut de l’élu local, sans doute en reprenant et amendant une proposition
de loi transpartisane déjà adoptée par le Sénat.
En n, la forte augmentation des agressions verbales ou physiques à
l’encontre des élus (+32 % en 2022) conduit le Gouvernement à présenter
en juillet 2023 un plan national de prévention et de lutte contre les
violences aux élus dont la loi du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la
protection des maires et des élus locaux constitue le volet législatif
(notamment aggravation des peines encourues et octroi automatique de la
protection fonctionnelle aux exécutifs locaux victimes de violences, de
menaces ou d’outrages qui en font la demande).
Malgré les incontestables progrès législatifs accomplis depuis le début
des années 1990 en matière de statut de l’élu, de droits des conseillers
(notamment d’opposition) ou de participation des habitants, de nombreux
observateurs continuent de critiquer le « césarisme » local, notamment
municipal, et la « République des efs ».

Pour en savoir plus

•www.par cipa on-et-democra e.fr : site collaboratif animé par le

groupement d’intérêt scientifique Démocratie et participation.
 Liste des ches

41. Statut de l’élu local

42. Droits politiques des élus
43. Participation des habitants
44. Référendum local
45. Consultation des électeurs
Fiche 41
Statut de l’élu local
A
. Droits béné ciant aux élus salariés
1. Les autorisations d’absence béné cient à tous les élus locaux. Elles
obligent leur employeur public ou privé à leur laisser le temps nécessaire
pour participer aux réunions énumérées par le CGCT (par ex. séances
plénières du conseil et réunions des commissions).
Les crédits d’heures consistent dans un nombre d’heures forfaitaire et
trimestriel dont les élus locaux disposent librement pour administrer leur
collectivité ou pour préparer les réunions des instances où ils siègent.

Le crédit d’heures est déterminé en fonction de la durée légale du

travail, des fonctions exercées et, dans une commune, de sa strate
démographique (par ex.de 10h30 pour les conseillers des communes
de moins de 10 000 habitants à 140h pour les maires des communes
d’au moins 10 000 habitants et les adjoints des communes d’au moins
30 000 habitants).

L’employeur n’est pas tenu de payer les périodes d’absence pendant

lesquelles les droits de l’élu en matière de prestations sociales, de congés
payés et d’ancienneté sont maintenus.
2. La loi permet à certains élus, comme les maires et leurs adjoints ou les
présidents et vice-présidents des conseils départementaux et régionaux, de
cesser leur activité professionnelle pour se consacrer pleinement à leur
mandat en leur garantissant un régime de protection sociale et de retraite.
Pour les adjoints et les vice-présidents, ce droit est subordonné à l’exercice
d’une délégation de fonction. Après leur mandat, ces élus peuvent
demander à reprendre leur activité professionnelle. Le cas échéant, les élus
autres que les maires des communes de moins de 1 000 habitants et les
adjoints des communes de moins de 10 000 habitants béné cient de
l’allocation de n de mandat (voir Fiche 37).

La loi 3DS dispose que tout élu local peut consulter un référent
déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des
principes déontologiques consacrés dans la Charte de l’élu local (voir
Fiches 13 et 32).

B
. Droits concernant tous les élus
1. Les conseillers municipaux, départementaux et régionaux « ont droit à
une formation adaptée à leurs fonctions » qu’assure un organisme de
formation agréé par le ministre de l’intérieur. Dans les trois mois suivant
son renouvellement, chaque assemblée doit délibérer sur ses orientations et
ses crédits de formation. Une formation est obligatoirement organisée au
cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une
délégation. Chaque année, un tableau récapitulant les actions de formation
des élus nancées par la collectivité est annexé au compte administratif et
donne lieu à un débat.
Les frais d’enseignement, de déplacement et de séjour sont pris en charge
par la collectivité dont le montant des dépenses de formation doit respecter
un plancher (au moins 2 % de l’enveloppe des indemnités de fonction
susceptibles d’être allouées aux élus) et un plafond (20 % de cette
enveloppe). Les pertes de revenu sont compensées, dans la limite de
18 jours par élu pour la durée d’un mandat et d’une fois et demie la valeur
horaire du SMIC (soit 2 202 euros depuis le 1er janvier 2024).
En application de la loi du 31 mars 2015, les élus locaux béné cient d’un
droit individuel à la formation de 20 heures par an, cumulable sur toute la
durée du mandat et nancé par une cotisation de 1 % sur leurs indemnités
de fonction.
 Autorisée par la loi EVL, l’ordonnance du 20 janvier 2021 réformant
la formation des élus locaux vise à leur permettre d’accéder à une
offre de formation plus développée, mieux articulée avec les
dispositifs de droit commun et mieux régulée (241 organismes de
formation agréés en juillet 2024).

2. Bien que le CGCT maintienne le principe de la gratuité des fonctions,

il reconnaît aux élus locaux le droit à des indemnités de fonction qui
prennent progressivement la forme d’une rémunération professionnelle. Il
appartient au conseil, dans les trois mois suivant son installation, de xer le
montant de ces indemnités en respectant les plafonds imposés par la loi en
fonction de la catégorie juridique et de l’importance démographique de la
collectivité (sauf demande contraire et expresse du maire, son indemnité est,
de droit et sans délibération, xée au maximum). Ces plafonds sont
revalorisés au même rythme que les traitements des fonctionnaires.

Depuis le 1er janvier 2024, le plafond mensuel brut varie, pour les
maires, entre 1 048 euros, dans les communes de moins de
500 habitants, et 5 960 euros, dans les communes d’au moins
100 000 habitants (7 749 euros à Paris). Pour les présidents de conseil
départemental et régional, il s’élève à 5 960 euros. Les indemnités
maximales des adjoints représentent environ 40 % de celles
applicables aux maires et celles des vice-présidents de conseil
départemental ou régional correspondent à celles des conseillers
majorées de 40 %. Enfin, l’ensemble des indemnités perçues pour
différents mandats ne peut dépasser 8 898 euros mensuels.

Contrairement aux conseillers départementaux et régionaux dont

l’indemnité peut varier de 1 644 à 2 877 euros selon la population de la
collectivité, les conseillers municipaux ne reçoivent d’indemnités de
fonction que dans trois cas, s’ils béné cient d’une délégation de fonctions
par exemple.
 Pour tous les élus, le versement de l’indemnité de fonction est
subordonné à l’exercice effectif des fonctions. Un maire incarcéré ou un
adjoint privé de délégation ne peut donc la percevoir.
Fiche 42
Droits poli ques des élus
A
. Informa on des élus
1. Con rmant une jurisprudence constante, le CGCT consacre le droit
des conseillers d’être informés des affaires de la collectivité faisant l’objet
d’une délibération. La qualité de cette information se montre essentielle,
sous peine de transformer les conseils en chambres d’enregistrement des
projets de délibération proposés par le maire ou le président.
2. L’information peut être préalable. Avant la séance, en plus de l’envoi
de l’ordre du jour, des notes explicatives de synthèse ou des rapports, le
maire ou le président a l’obligation de mettre à la disposition des conseillers
tous les documents nécessaires à une étude des dossiers.
3. Le droit des conseillers à une information complémentaire en cours de
séance a également été consacré par le Conseil d’État : ils doivent pouvoir
consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l’affaire
faisant l’objet de la délibération.
La LOATR rend obligatoires deux mécanismes destinés à renforcer
l’information des élus. D’une part, dans les départements, les régions et les
communes de 3 500 habitants et plus, l’organe exécutif doit débattre chaque
année d’un rapport sur les orientations générales du budget, les
engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion
de la dette (voir Fiche 62).
D’autre part, lors des séances de l’assemblée, les conseillers ont le droit
de poser des questions orales concernant les affaires de la collectivité, ce
qui leur assure une publicité. Le maire ou le président a l’obligation de
donner les explications ou les informations demandées. L’exercice de ce
droit est toutefois encadré. Dans les communes de 1 000 habitants et plus,
les départements et les régions, le règlement intérieur xe les règles de
présentation et d’examen, ainsi que le moment et la fréquence de ces
questions. Dans les petites communes, ces règles résultent d’une simple
délibération du conseil municipal.
 Pour renforcer les droits de l’opposition, la loi EVL prévoit qu’à la
demande d’un dixième au moins des conseillers municipaux, un débat
portant sur la poli que générale de la commune est organisé une
fois par an au maximum.

B
. Par cipa on des élus
1. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des
différentes commissions municipales (y compris la commission d’appel
d’offres et la commission de délégation de service public) doit respecter le
principe de la représentation proportionnelle de façon à permettre
l’expression pluraliste des conseillers municipaux. Ce pluralisme est aussi
imposé à la commission permanente dans les départements et les régions
(voir Fiche 32).
2. Le conseil des communes de 20 000 habitants et plus (50 000 habitants
avant la loi 3DS), des départements et des régions peut créer pour six mois
maximum une mission d’information et d’évaluation lorsqu’un sixième
(communes) ou un cinquième (départements, régions) des conseillers le
demande. Composée à la représentation proportionnelle, elle est chargée de
recueillir des éléments d’information sur une question d’intérêt local ou de
procéder à l’évaluation d’un service public local (par ex. rapports des MIE
sur le travail dominical et sur la propreté présentés au conseil de Paris en
2015 et en 2018). Ses conditions d’organisation et de fonctionnement sont
dé nies dans le règlement intérieur.
3. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les départements et les
régions, lorsque la collectivité diffuse, sous quelque forme que ce soit (site
internet ou page Facebook y compris), un bulletin d’information générale
sur les réalisations et la gestion du conseil, un espace doit être réservé à
l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale ou
des groupes d’élus départementaux et régionaux. Les modalités de cette
expression sont dé nies par le règlement intérieur.
4. Des moyens peuvent être mis à la disposition des élus pour l’exercice
de leurs fonctions.
 Dans les communes de plus de 3 500 habitants, les conseillers
n’appartenant pas à la majorité municipale peuvent disposer sans frais du
prêt d’un local commun.
Dans les communes de plus de 100 000 habitants, les départements et
les régions, le conseil peut affecter aux groupes d’élus un local
administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de
documentation, de courrier et de télécommunications. Dans les conditions
xées par le conseil, le maire ou le président peut leur affecter une ou
plusieurs personnes.

Pour mieux partager l’informa on intercommunale, la loi du

27 décembre 2019 rend tous les conseillers municipaux destinataires
des documents relatifs aux affaires délibérées par le conseil ou le
comité. Dans certaines conditions, elle permet à des conseillers
municipaux d’assister aux séances des commissions de l’EPCI voire d’y
remplacer un représentant de leur commune.
Fiche 43
Par cipa on des habitants
A
. Structures obligatoires
1. La loi du 27 février 2002 impose la création d’une commission
consultative des services publics locaux dans les communes de plus de
10 000 habitants, dans les départements et dans les régions. Composée de
conseillers élus à la représentation proportionnelle ainsi que de
représentants des usagers et des habitants intéressés à la vie des services
publics locaux qui sont désignés par le conseil, la CCSPL examine des
rapports et formule des avis sur des projets relatifs aux services publics que
la collectivité délègue contractuellement à un tiers ou qu’elle exploite en
régie dotée de l’autonomie nancière ainsi que sur les projets de partenariat.
Le président de la CCSPL présente à son assemblée délibérante, avant le
1er juillet de chaque année, un état des travaux réalisés par cette commission
au cours de l’année précédente.
2. La loi impose des structures consultatives à des catégories de
collectivités déterminées. Il existe ainsi dans chaque région un conseil
économique, social et environnemental régional (voir Fiche 32).
Depuis la loi relative à la démocratie de proximité, les conseils
municipaux des communes de 80 000 habitants et plus doivent constituer
des conseils de quartier dont ils dé nissent la composition et le
fonctionnement et auxquels ils peuvent attribuer des locaux et allouer des
crédits de fonctionnement. Ces conseils peuvent être consultés par le maire
et lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la
ville. Le maire peut les associer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à
l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées
au titre de la politique de la ville.
La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion
urbaine met en place des conseils citoyens dans l’ensemble des quartiers
prioritaires de la politique de la ville a n d’associer les habitants à toutes les
étapes de l’élaboration des contrats de ville. Dans les communes de
80 000 habitants et plus, ils peuvent remplacer les conseils de quartier si le
maire le décide.
Pour renforcer le rôle du maire comme acteur essentiel de la politique de
prévention de la délinquance, la loi du 5 mars 2007 impose la création d’un
conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD)
dans les communes de plus de 5 000 habitants et dans les communes
comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville, sauf si elles
appartiennent à un EPCI-FP compétent ayant institué un conseil
intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance.

B
. Structures faculta ves
1. En 1992, la LOATR donne un fondement légal à des pratiques qui
s’étaient développées en dehors de tout cadre juridique. Elle consacre la
faculté pour les conseils municipaux de créer des comités consultatifs sur
tout problème d’intérêt communal.
Leur composition est décidée par le conseil municipal sur proposition du
maire pour une durée ne pouvant excéder celle du mandat en cours. Présidés
par un élu désigné par le maire, ils comprennent des personnes extérieures
au conseil, notamment des représentants d’associations locales.
Ils prennent des formes variées en fonction des priorités municipales :
conseil des Anciens, conseil des étrangers, comité consultatif du sport,
commission du vélo… Les deux catégories les plus répandues sont les
comités de quartier, chargés de traiter des problèmes de la vie quotidienne
et de représenter l’ensemble des habitants du quartier, qu’ils soient électeurs
ou non, et les commissions municipales élargies (ou extramunicipales)
comprenant, en plus des conseillers de la commission municipale
correspondante (des sports par ex.), des responsables associatifs, des
usagers, des habitants.

Peuvent être rapprochés des comités consultatifs les conseils

municipaux d’enfants ou de jeunes : apparus en 1979, ils seraient
aujourd’hui environ 2 000.
 2. En ce qui concerne les attributions, les comités consultatifs peuvent
être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les
services publics et équipements de proximité et entrant dans le domaine
d’activité des associations membres du comité. Ils peuvent aussi transmettre
au maire des propositions. En aucun cas, ils ne peuvent décider à la place du
conseil municipal, même sur « délégation » de celui-ci.

Le conseil ou le comité d’un EPCI peut créer des comités consultatifs

sur toutes affaires relevant de la compétence intercommunale. La
création d’une commission consultative des services publics locaux est
obligatoire dans les EPCI de plus de 50 000 habitants et facultative
dans ceux comptant entre 20 000 et 50 000 habitants. Dans les EPCI-
FP de plus de 50 000 habitants, il existe un conseil de développement
composé de représentants des milieux économiques, sociaux,
culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs (sa
création est facultative dans les autres EPCI-FP).
Fiche 44
Référendum local
A
. Décision des élus
1. Depuis la révision du 28 mars 2003, l’article 72-1 C permet aux
collectivités territoriales – mais pas à leurs groupements – d’organiser des
référendums décisionnels. L’initiative populaire ayant été écartée, la
demande référendaire peut émaner soit du conseil élu, soit du maire ou du
président de conseil. Lorsque le référendum concerne un acte réglementaire
relevant des pouvoirs propres de l’organe exécutif (les projets d’acte
individuel comme un permis de construire sont exclus du référendum), seul
celui-ci possède un droit d’initiative.
Dans tous les cas, l’assemblée délibérante décide discrétionnairement
l’organisation d’un référendum, à la condition impérative que le projet de
délibération ou d’acte relève des compétences de la collectivité. Dans la
même délibération, elle xe les modalités d’organisation du référendum,
arrête la date du scrutin et convoque les électeurs.
Seuls peuvent participer au référendum les électeurs français inscrits sur
les listes électorales de la collectivité territoriale organisant le référendum
et, pour un référendum local décidé par une commune, les ressortissants
étrangers de l’Union européenne inscrits sur les listes électorales
complémentaires établies pour les élections municipales. La convocation
d’autres habitants entache la procédure d’illégalité.
2. Pour éviter que les référendums locaux ne soient détournés de leur
objet, leur période et leur nombre font l’objet de restrictions importantes
dé nies par la loi organique du 1er août 2003 :
•une collectivité territoriale ne peut organiser deux référendums portant
sur un même objet dans un délai inférieur à un an ;
•un référendum ne peut avoir lieu dans les six mois précédant le
renouvellement de son assemblée délibérante a n de n’être pas utilisé
comme moyen de publicité par une majorité en place ;
•un référendum ne peut intervenir pendant la campagne ou le jour du
scrutin des élections au suffrage universel direct ou indirect
 (présidentielle, parlementaires, locales), d’une consultation locale
décidée nationalement ou d’un référendum national.
La loi organique aménage une procédure accélérée de contrôle de
légalité. D’une part, l’exécutif territorial transmet au préfet, dans un délai
maximum de huit jours, la délibération relative à l’organisation du
référendum et d’autre part celui-ci ne peut se tenir moins de deux mois
après cette transmission. De cette façon, le représentant de l’État peut
exercer un contrôle préalable et, le cas échéant, bloquer une procédure qui
se ferait dans des conditions irrégulières ou qui déboucherait sur une
décision illégale (voir Fiche 68).

B
. Vote des électeurs
1. La loi organique du 1er août 2003 xe également les règles relatives à
l’information des électeurs, à la campagne électorale et aux opérations de
vote.
Un dossier d’information sur l’objet du référendum décidé par la
collectivité territoriale doit être mis à disposition du public.
Il revient aux maires, en tant qu’agents l’État, d’organiser le scrutin. Si
un maire refuse de procéder à l’organisation du scrutin, le préfet, après l’en
avoir requis, y procède d’of ce.
Les dépenses liées à l’organisation du référendum constituent une
dépense obligatoire de la collectivité territoriale organisatrice. Lorsque le
référendum est décidé par un département ou une région, les dépenses
prises en charge par les communes leur sont remboursées par cette
collectivité de manière forfaitaire selon des tarifs xés par décret.
2. Le projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins
des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s’il réunit la majorité des
suffrages exprimés.
Le texte adopté par voie de référendum acquiert un caractère exécutoire
selon les règles de publicité et de contrôle applicables à une délibération de
l’assemblée délibérante de la collectivité ou à un acte de son exécutif.
Le bilan de cette nouvelle procédure apparaît décevant : aucune région ou
aucun département ne l’a utilisée, et les communes ont organisé neufs
référendums locaux pendant les trois premières années d’application. En
France, le référendum local demeure une pratique marginale, une exception.

Thèmes de ces référendums : déplacement d’un monument aux

morts – programme d’aménagement d’un bassin versant – démolition
d’un bâtiment – projet de carrière – implantation d’éoliennes –
adhésion à une communauté d’agglomération – création d’une police
municipale – projet de construction d’un commerce local – réalisation
d’un programme d’habitation sur un domaine communal.
Fiche 45
Consulta on des électeurs
A
. Procédure de la consulta on locale
1. L’initiative peut venir des conseillers, de l’exécutif ou des électeurs
eux-mêmes en application du droit de pétition prévu par l’article 72-1 C. En
effet, un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (un
cinquième avant la loi 3DS), dans une commune, et un vingtième des
électeurs, dans les autres collectivités territoriales (un dixième avant la loi
3DS), peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de
l’assemblée délibérante l’organisation d’une consultation sur toute affaire
relevant de sa décision. Chaque trimestre (année avant la loi 3DS), un
électeur ne peut signer qu’une seule demande tendant à l’organisation d’une
consultation par une même collectivité territoriale. La demande est adressée
au maire ou au président du conseil qui, après en avoir accusé réception,
informe l’assemblée lors de sa prochaine réunion. En pratique, les
initiatives populaires sont rares et souvent rejetées par les élus.
Quelle que soit l’origine de l’initiative, l’assemblée locale délibère sur le
principe de la consultation, qu’elle est parfaitement libre de refuser, puis, le
cas échéant, sur ses modalités d’organisation. Il lui appartient également de
xer le jour du scrutin et de convoquer les électeurs. Si la délibération
émane d’un conseil départemental ou régional, le préfet de département ou
de région la noti e dans un délai de 15 jours aux maires chargés d’organiser
la consultation.
2. Les électeurs de la collectivité font connaître par oui ou par non s’ils
approuvent le projet de délibération ou d’acte qui leur est présenté. Seuls les
électeurs français et, pour les consultations communales, les ressortissants
étrangers de l’Union européenne inscrits sur les listes complémentaires
établies pour les élections municipales (voir Fiche 11) peuvent être
consultés.
 Est donc annulée la délibération d’un conseil municipal ouvrant la
consultation aux mineurs d’au moins 16 ans ou aux étrangers non
européens (TA Cergy, 24 septembre 2002, Préfet de Seine-Saint-Denis
contre commune de Stains).

L’avis des électeurs est facultatif et simple : l’autorité territoriale n’est

juridiquement tenue ni de le prendre ni de le suivre. Pour lever toute
ambiguïté dans l’esprit du public, la loi prescrit d’indiquer expressément
dans la délibération que la consultation organisée doit être considérée
comme une simple demande d’avis.
Après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l’autorité
compétente de la collectivité territoriale arrête sa décision sur l’affaire qui
en a fait l’objet. Du point de vue juridique, elle n’est pas liée par l’avis des
électeurs. Le refus d’en tenir compte peut bien sûr présenter un coût
politique et électoral.

En ce qui concerne notamment les projets d’aménagement, il existe

des procédures réglementaires pour organiser une concertation avec
les personnes concernées (par ex. élaboration ou révision du plan
local d’urbanisme) ou pour assurer l’information et la participation du
public (enquêtes publiques).

B
. Limites de la consulta on locale
1. Comme déjà la LOATR, la loi du 13 août 2004 encadre strictement la
consultation locale. Sur le fond, l’objet de la consultation est logiquement
limité aux décisions relevant des autorités territoriales, qu’il s’agisse de
l’assemblée (par ex. implantation d’un centre de traitement des déchets ou
baisse des impôts directs locaux) ou de l’organe exécutif (réglementation de
la mendicité par ex.). Il ne peut relever de la compétence d’une autre
collectivité territoriale ou de l’État (CE, 16 décembre 1994, Commune
d’Avrillé : annulation de la délibération organisant une consultation à
propos d’un projet d’autoroute).
De plus, la loi du 13 août 2004 transpose à la consultation les limites de
période et de nombre existant en matière de référendum local ainsi que la
procédure accélérée de contrôle administratif (voir Fiche 44). Dans l’année
suivant la tenue d’un référendum local ou d’une consultation des électeurs à
l’initiative d’une collectivité territoriale, celle-ci ne peut organiser une autre
consultation portant sur le même objet.
2. Toutes ces limites, qui dans l’ensemble guraient déjà dans la LOATR,
contribuent à expliquer le nombre relativement faible des consultations
communales organisées. De plus, il est permis de penser que le maintien et
l’extension de cette procédure qui préserve le pouvoir des autorités
territoriales ne favorisent pas l’organisation de référendums locaux. Entre
2005 et 2019, seulement 96 consultations et référendums locaux sont
organisés. Depuis la crise des Gilets jaunes, leur nombre tend toutefois à
augmenter (10 en 2019, 8 en 2020, 26 en 2021, 74 en 2022, 55 en 2023).

De nombreuses collectivités territoriales recourent aux technologies

de l’informa on et de la communica on pour associer les habitants
à la conception ou à l’élaboration des politiques publiques. Ainsi
peuvent-elles organiser des consultations ouvertes sur internet (voir
Fiche 12). La crise sanitaire provoquée par la pandémie de COVID-19 a
favorisé la dématérialisation des procédures.
En plein essor dans les communes depuis les élections de 2014, le
budget par cipa f se définit comme une procédure permettant de
consulter les citoyens sur l’affectation d’une partie du budget de leur
collectivité territoriale, généralement à des projets d’investissement. Il
est mis en œuvre par environ 400 communes, des départements, des
régions. Toutefois, les montants alloués aux budgets participatifs sont
souvent faibles (6,54 euros par habitant en moyenne), comme la
participation des habitants (généralement inférieure à 5 %) qui se fait
majoritairement par voie électronique.
Dans son discours de politique générale du 1er octobre 2024, Michel
Barnier envisage « d’organiser régulièrement – une fois par an ou tous
les deux ans – une journée na onale de consulta on citoyenne » au
cours de laquelle « toutes les mairies seraient ouvertes et internet
utilisé. Les collectivités de chaque niveau – commune,
intercommunalité, département, région, État – auraient la possibilité
de poser une question aux citoyens et d’ouvrir un débat à ce propos. »

Cinq dé ni ons à retenir

•Autorisa ons d’absence : droit reconnu à tous les élus locaux de

s’absenter de leur travail, sans être rémunérés, pour participer à
diverses séances et réunions énumérées par le CGCT.
•Avis : point de vue officiellement exprimé par une personne, un
organe ou les électeurs. L’avis peut être facultatif ou obligatoire selon
que la consultation est librement demandée ou imposée par les
textes. En fonction de sa portée, il peut être simple (l’autorité
consultante n’est pas tenue de le suivre) ou conforme (elle doit le
suivre). Un avis n’est conforme que si un texte le prévoit
expressément.
•Comité consulta f : organe créé par le conseil municipal qui en
détermine librement la composition, le fonctionnement et les
attributions. Présidé par un conseiller municipal mais comprenant
des personnes extérieures au conseil, il n’a qu’une fonction d’avis et
de proposition sur des questions d’intérêt communal (relatives aux
services publics et aux équipements de proximité notamment).
•Crédit d’heures : nombre d’heures trimestriel et forfaitaire, non payé
par l’employeur, dont les élus locaux exerçant une activité
professionnelle peuvent disposer librement afin de le consacrer aux
tâches de préparation et d’administration liées à leur mandat.
•Référendum : au sens large, vote par lequel les électeurs se
prononcent par oui ou par non sur une question, sur l’adoption d’un
texte particulièrement. Le référendum peut prendre des formes très
différentes selon son initiative, son caractère obligatoire ou facultatif,
son objet et sa portée qui peut être décisionnelle ou consultative.
Dans le cadre de la décentralisation, on parle de « référendum
local » dans le premier cas et de « consultation locale » dans le
second.
 Chapitre 10
L’outre-mer

La forme unitaire de l’État consacrée par la Constitution de 1958 n’a pas

empêché des particularismes statutaires a n de prendre en compte les
spéci cités locales : territoires d’outre-mer (TOM), départements et régions
d’outre-mer, collectivités territoriales à exemplaire unique. La période
récente est au demeurant marquée par une accentuation des particularités,
en outre-mer notamment.
Même si elle s’efforce de clari er le paysage institutionnel, la loi
constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée
de la République entérine ce renforcement du particularisme. De plus, elle
vise à favoriser, en les encadrant, les évolutions nécessaires,
particulièrement en outre-mer.
Destinée à la seule métropole, la catégorie des collectivités à statut
particulier consacre une jurisprudence du Conseil constitutionnel
admettant le 25 février 1982 « la création de catégories de collectivités
territoriales qui ne comprendraient qu’une unité ». Elle comprend la
« métropole de Lyon » (voir Fiche 6), la « Ville de Paris » (voir Fiche 15) et
la « collectivité de Corse », qui n’est plus une région depuis la loi du 13 mai
1991 et béné cie depuis le 1er janvier 2018 d’un nouveau statut aménagé
par la loi NOTRE du 7 août 2015 (voir Fiche 50).
Après avoir énuméré pêle-mêle 10 collectivités territoriales situées en
outre-mer, l’article 72-3 C les répartit en deux branches reprenant le critère
qui, depuis 1946, distinguait les départements des territoires d’outre-mer.

En ce qui concerne les territoires situés en outre-mer qui dépendent

de certains États membres, l’Union européenne distingue 9 régions
ultrapériphériques (RUP, dont 6 françaises, Guyane et Réunion par
ex.), qui appartiennent à l’Union, et 13 pays et territoires d’outre-mer
(PTOM, dont 6 français, par ex. Nouvelle-Calédonie et Polynésie
 française), qui n’en font pas partie mais peuvent bénéficier de fonds
européens de développement.

En premier lieu, les collectivités régies par l’article 73 C se

caractérisent par le principe d’identité législative : les lois et les règlements
nationaux s’appliquent de plein droit. Mais ces textes peuvent faire l’objet
d’adaptations aux caractéristiques particulières de ces collectivités.
Les collectivités régies par l’article 73 C comprennent aujourd’hui les
départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM) et les collectivités
territoriales uniques (CTU).
D’une part, la Guadeloupe et la Réunion sont depuis 1946 des
départements d’outre-mer et depuis 1972 des régions d’outre-mer (régions
monodépartementales par conséquent).
D’autre part, la Constitution permet à la loi de créer des collectivités
territoriales uniques. C’est ainsi que les lois organique et ordinaire du
7 décembre 2010 mettent en place le Département (avec une majuscule) de
Mayotte dont les organes exercent les compétences des départements et des
régions d’outre-mer. Quant aux lois organique et ordinaire du 27 juillet
2011, elles aménagent la transformation des DOM-ROM de Martinique et
de Guyane en collectivités territoriales uniques à l’issue des élections de
décembre 2015.
En second lieu, la catégorie créée en 2003 des collectivités d’outre-mer
comprend Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, la Polynésie
française ainsi que, depuis 2007, l’île de Saint-Barthélemy et la partie
française de l’île franco-hollandaise de Saint-Martin (précédemment
rattachées à la Guadeloupe). Régie par l’article 74 C, cette catégorie se
montre par dé nition hétérogène. Chaque COM possède en effet un statut
tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République et dé ni par
une loi organique adoptée après avis de son assemblée délibérante.
Les COM sont censées se distinguer des collectivités régies par
l’article 73 C par leur soumission au principe de spécialité législative : les
lois et les règlements nationaux (à l’exception des « lois de souveraineté »)
s’y appliquent seulement s’ils comportent une mention expresse à cette n.
Toutefois, si la Polynésie française et Wallis-et-Futuna relèvent bien de la
spécialité législative, les trois autres COM béné cient de l’identité
législative sauf dans des domaines dé nis par leur statut particulier ( scalité
par ex.). De plus, la Polynésie française, Saint-Martin et Saint-Barthélemy
béné cient de l’autonomie, ce qui a pour effet d’accroître leurs
compétences, notamment normatives.
En n, conformément à l’accord de Nouméa de 1998, la loi
constitutionnelle du 20 juillet 1998 consacre le titre XIII de la Constitution
à la Nouvelle-Calédonie pour permettre l’adoption d’un statut singulier.
Avec la loi organique du 19 mars 1999, elle cesse d’être un territoire
d’outre-mer pour devenir une collectivité constitutionnelle sui generis – un
pays d’outre-mer « à souveraineté partagée » dont le lien avec la
République française est de nature quasiment fédérale – avant une possible
accession à « la pleine souveraineté », qui a été rejetée lors des
consultations du 4 novembre 2018, du 4 octobre 2020 et du 12 décembre
2021.

Le 31 janvier 2024, le président de la République confie à Pierre Egea

et Frédéric Monlouis-Félicité une mission sur l’évolu on
ins tu onnelle des collec vités territoriales situées en outre-mer
(ce qui exclut la Nouvelle-Calédonie) en vue de formuler des
propositions portant notamment sur l’organisation territoriale, la
clarification des compétences, le développement économique, la
simplification et l’adaptation du droit.

Pour en savoir plus

•www.outre-mer.gouv.fr : sur ce site du ministère des outre-mer, voir

Territoires et Acteurs des outre-mer.

Liste des ches

46. Départements et régions d’outre-mer

47. Collectivités territoriales uniques
48. Collectivités d’outre-mer
49. Nouvelle-Calédonie
50. Collectivité de Corse
Fiche 46
Départements et régions d’outre-mer
A
. Ins tu ons
1. Les DOM-ROM possèdent deux assemblées distinctes, un conseil
départemental et un conseil régional, qui gèrent le même territoire. En
application du principe d’identité législative, ils sont régis par les
dispositions applicables à l’ensemble des départements et des régions sous
réserve des mesures d’adaptation nécessitées par leur situation
particulière.

En plus du conseil économique et social, il existe ainsi dans ces deux

régions un conseil de la culture, de l’éduca on et de
l’environnement dont les attributions sont également consultatives.

2. Alors que les DOM-ROM étaient dotés depuis 1946-1972 d’un statut
uniforme, la loi du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer ouvre
pour chaque collectivité « le droit à une évolution différenciée et choisie ».
Sauf à la Réunion dont les élus sont attachés à une organisation inscrite
dans le droit commun, elle crée dans les seules « régions françaises
d’Amérique » un congrès – aujourd’hui dénommé « congrès des élus » en
Guyane et en Martinique et « congrès des élus départementaux et régionaux
et des maires » en Guadeloupe – qui délibère sur des propositions relatives
à l’évolution institutionnelle et aux compétences des collectivités
concernées en vue d’une transmission au Premier ministre. Ses propositions
peuvent inspirer un projet de loi organisant une consultation de la
population intéressée.
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 assouplit les possibilités
d’évolution statutaire des DOM-ROM qui, dans tous les cas, exige le
consentement des électeurs. Le changement peut d’une part se faire dans le
cadre de l’identité législative : la loi crée une collectivité territoriale unique
se substituant à un DOM-ROM ou institue une assemblée délibérante
unique pour ces deux collectivités. Le changement peut d’autre part
consister à transformer un DOM-ROM en collectivité d’outre-mer.

La loi organique du 21 février 2007 transforme en COM les communes

(rattachées à la Guadeloupe) de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin
(voir Fiche 48). En revanche, en janvier 2010, les électeurs guyanais et
martiniquais rejettent cette évolution puis votent pour la création
d’une collectivité territoriale unique se substituant au département et
à la région d’outre-mer (voir Fiche 47).

B
. Compétences
1. Les DOM-ROM se distinguent de leurs homologues métropolitains
notamment par deux catégories d’attributions. En premier lieu, dans l’ordre
normatif, ils possèdent depuis 1960 un pouvoir de consultation et de
proposition. Ils sont consultés sur différents textes tels que les projets de loi
et de décret tendant à adapter leur organisation administrative. De leur
propre initiative, ils peuvent adresser au Gouvernement des propositions
concernant la modi cation de lois et de règlements en vigueur ou leur
développement économique, social et culturel.
Depuis 2003, la Constitution reconnaît aux DOM-ROM, en dehors de
toute expérimentation (voir Fiche 53), deux mécanismes d’intervention en
matière réglementaire et législative :
•dans leurs domaines de compétences, ils peuvent être habilités par la loi
ou le règlement à décider eux-mêmes des adaptations aux lois et
règlements exigées par leurs caractéristiques et contraintes particulières ;
•le législateur ou le pouvoir réglementaire peut habiliter la Guadeloupe, si
elle le demande, à xer elle-même, en fonction de ses spéci cités, les
règles applicables sur son territoire dans un nombre limité de matières
législatives ou réglementaires. Ces habilitations ne peuvent toutefois
concerner certaines matières (nationalité, justice, défense…), ni remettre
en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou
 d’un droit constitutionnellement garanti. En raison de son attachement
au principe d’identité législative, La Réunion ne béné cie pas de cette
procédure.

La seconde procédure n’a jamais été mise en œuvre par la

Guadeloupe, ni par aucune des CTU (voir Fiche 47) qui bénéficient
également de ces deux mécanismes d’intervention. En revanche, les
adaptations aux lois et règlements votées par les assemblées locales
de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane se comptent par
dizaines.

2. La loi du 13 décembre 2000 reconnaît aux DOM-ROM des

compétences en matière de relations extérieures élargies par la loi du
5 décembre 2016, notamment dans le domaine économique. Ils peuvent
adresser au Gouvernement des propositions en vue de conclure des
engagements internationaux concernant la coopération dans leur espace
géographique ou d’adhérer à un organisme régional de coopération (par ex.
statut de membre associé de l’Association des États de la Caraïbe pour la
Guadeloupe). Les autorités de la République peuvent autoriser, sous leur
contrôle, les présidents de conseil à les représenter au sein d’organismes
régionaux ou à négocier et signer des accords régionaux.

Le CGCT attribue aux ROM des compétences plus importantes que

celles des régions métropolitaines en matière de développement
économique et d’aménagement du territoire ainsi que d’actions
culturelles.
Fiche 47
Collec vités territoriales uniques
A
. Mayo e
1. Mayotte est une île de l’océan Indien appartenant à l’archipel des
Comores. En 1974, elle est la seule île de ce territoire d’outre-mer à refuser
l’indépendance. En raison du contexte international et des spéci cités de
son régime de droit musulman, la loi du 24 décembre 1976 fait
provisoirement de Mayotte une collectivité territoriale à exemplaire unique.
L’organisation administrative est calquée sur celle des départements de
l’époque, mais la collectivité reste soumise au principe de spécialité
législative caractéristique des territoires d’outre-mer.
En application de l’« accord sur l’avenir de Mayotte » approuvé en 2000
par 73 % des Mahorais, la loi du 11 juillet 2001 lui reconnaît le statut de
« collectivité départementale » et programme son rapprochement avec le
droit commun. La loi organique du 21 février 2007 réforme le statut de
Mayotte dans le sens de la départementalisation.
À la suite de la consultation unanimiste du 29 mars 2009, la loi
organique du 3 août 2009 décide la transformation de l’île, à compter du
renouvellement de son assemblée délibérante en mars 2011, en une
collectivité unique exerçant les compétences des DOM-ROM et régie par le
principe d’identité législative.
Quant aux lois organique et ordinaire du 7 décembre 2010, elles
dé nissent l’organisation et le fonctionnement institutionnel ainsi que le
régime législatif du Département (avec une majuscule) de Mayotte.
2. Du point de vue de l’organisation administrative, l’organe délibérant
de cette collectivité territoriale unique est le conseil départemental de
Mayotte qui est assisté d’un conseil économique, social et environnemental
ainsi que d’un conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement.
En ce qui concerne le droit applicable, Mayotte est, depuis 2008-2011,
sous le régime de l’identité législative, avec cependant des exceptions
importantes ( scalité, propriété immobilière, urbanisme, droit social…). La
départementalisation implique à terme une application du droit
métropolitain dans l’ensemble des matières. Le maintien de dispositions
spéci ques ne sera possible que dans la mesure où l’ampleur de ces
adaptations est proportionnée aux caractéristiques de la situation locale (en
matière de droit des étrangers et de protection sociale par ex.).

Le Conseil d’État (avis du 5 juin 2018) comme le Conseil

constitutionnel (décision du 6 septembre 2018) admettent la
constitutionnalité d’une condition supplémentaire, spécifique à
Mayotte, pour l’acquisi on de la na onalité française par un enfant
né en France de parents étrangers (code civil, art. 2493 : au moment
de la naissance, l’un de ses parents doit résider en France de manière
régulière et ininterrompue depuis plus de trois mois). Cette
collectivité est en effet soumise à d’importants flux d’immigration
clandestine qui constituent des « caractéristiques et contraintes
particulières ».

B
. Guyane et Mar nique
1. La loi du 19 mars 1946 fait de la Guyane et de la Martinique des
départements d’outre-mer et la loi du 5 juillet 1972 des régions d’outre-mer.
Après avoir massivement rejeté la transformation en une collectivité
d’outre-mer régie par l’article 74 C, les électeurs guyanais et martiniquais
choisissent le 24 janvier 2010, respectivement à près de 60 % et 70 % des
suffrages, la création d’une collectivité territoriale unique exerçant les
compétences dévolues aux DOM-ROM, tout en demeurant régie par le
principe d’identité législative. Le renouvellement des assemblées nécessaire
à l’entrée en vigueur de la réforme du 27 juillet 2011 intervient nalement
en décembre 2015.
2. En ce qui concerne l’administration de ces collectivités, le modèle de
référence est, non pas le département comme à Mayotte, mais la région ou
la Corse. Dans sa septième partie nouvellement créée, le CGCT aménage
toutefois des spéci cités institutionnelles.
 Les organes de la collectivité de Guyane comprennent l’assemblée et son
président ainsi que la commission permanente, assistés par le conseil
économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation et par
le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges.
La principale spéci cité consiste dans les pouvoirs propres de la
commission permanente : au-delà des attributions que peut lui déléguer
l’assemblée, la loi lui donne le pouvoir de délibérer dans différents
domaines (conclusion de conventions et attribution d’aides ou de
subventions par ex.), sauf si l’assemblée s’y oppose.
La collectivité de Martinique est constituée d’une assemblée et de son
président, d’un conseil exécutif et de son président ainsi que d’un conseil
économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation. La
création d’un exécutif collégial, dont la responsabilité peut être engagée
devant l’assemblée, tient au paysage politique de la Martinique et à la
nécessité de représenter les différentes tendances politiques.

À l’instar de la Guyane, les trois CTU bénéficient de deux mécanismes

d’interven on en ma ère réglementaire et législa ve (voir
Fiche 46).
Fiche 48
Collec vités d’outre-mer
A
. Trois COM béné ciant de l’autonomie
1. Territoire d’outre-mer doté d’une autonomie interne, la Polynésie
française est la première COM dont le statut est adapté aux nouvelles
possibilités ouvertes par la révision de 2003. La loi organique du 27 février
2004 en fait un « pays d’outre-mer au sein de la République » (Conseil
constitutionnel, 12 février 2004 : cette désignation n’emporte aucun effet de
droit) qui « détermine librement les signes distinctifs permettant de marquer
sa personnalité dans les manifestations publiques of cielles ».
L’assemblée de la Polynésie française possède une compétence de droit
commun : elle vote des délibérations et des « lois du pays », elle adopte le
budget et approuve les comptes, elle élit en son sein le président de la
Polynésie française…
Il existe également une assemblée consultative : le conseil économique,
social, environnemental et culturel.
Avec des formules inspirées tantôt du CGCT tantôt de la Constitution, le
statut de 2004 renforce l’autorité et les attributions du président : il
représente la Polynésie française ; il est chargé de l’exécution des « lois du
pays », après les avoir promulguées, et des délibérations de l’assemblée ; il
signe et applique les actes délibérés en conseil des ministres ; il dirige
l’administration de la Polynésie française…
Le président dirige l’action du gouvernement qu’il constitue en nommant
un vice-président, chargé d’assurer son intérim, et des ministres, avec
indication des fonctions dont ils sont chargés. Cet exécutif est chargé de
conduire la politique de la Polynésie française. Le président et le
gouvernement sont responsables devant l’assemblée qui peut les contraindre
à la démission en adoptant à la majorité des trois cinquièmes de ses
membres une motion de dé ance constructive.
 L’exécutif de la Polynésie française se caractérise à partir de 2004 par
son instabilité (succession de 17 gouvernements au gré des alliances
et des ralliements) à laquelle met fin, après plusieurs réformes
législatives, la présidence de l’autonomiste Édouard Fritch entre 2014
et 2023. Les élections territoriales d’avril 2023 portent à la présidence
le candidat du parti indépendantiste Moetai Brotherson (gendre
d’Oscar Temaru, président à cinq reprises entre 2004 et 2013).

En vertu du statut d’autonomie, l’État possède une compétence

d’attribution et exerce seulement les compétences énumérées par la loi
organique de 2004 : monnaie, justice, défense, politique étrangère… Toutes
les autres compétences appartiennent aux autorités polynésiennes qui
béné cient de compétences particulières comme la possibilité de disposer
de représentations auprès d’États et d’organismes internationaux.
2. Créées par la loi organique du 21 février 2007, les COM de Saint-
Barthélemy et Saint-Martin possèdent des statuts globalement identiques.
Du point de vue institutionnel, elles sont administrées par un conseil
territorial élu au suffrage universel direct, par un président élu qui, assisté
d’un conseil exécutif, représente l’organe exécutif ainsi que par un conseil
économique, social, culturel et environnemental (Saint-Barthélemy) /
conseil économique, social et culturel (Saint-Martin) aux fonctions
purement consultatives.
En ce qui concerne le droit applicable, elles sont régies par le principe de
l’identité législative, sauf dans les matières de leur compétence déterminées
par leur statut particulier (la scalité en fait partie).

B
. Deux COM ne béné ciant pas de l’autonomie
1. La loi du 19 juillet 1976 fait du territoire d’outre-mer des îles de Saint-
Pierre-et-Miquelon un département d’outre-mer que la loi du 11 juin 1985
transforme en une collectivité territoriale à exemplaire unique. En effet, le
statut départemental, synonyme d’intégration dans la Communauté
économique européenne, contrariait leurs intérêts économiques.
 La loi organique du 21 février 2007 toilette plus qu’elle ne réforme le
statut de cette COM. Son conseil général est remplacé par un conseil
territorial dont les compétences sont élargies, notamment en matière de
coopération régionale. La collectivité continue d’être soumise au principe
d’identité législative, même si celui-ci connaît de fortes dérogations,
notamment en matière douanière et scale.
2. En 1959, 94,37 % des habitants de Wallis-et-Futuna choisissent le
statut de territoire d’outre-mer qui est précisé par la loi du 29 juillet 1961.
De façon contestable, la loi organique du 21 février 2007 n’adapte pas le
statut de Wallis-et-Futuna aux nouveaux principes constitutionnels de 2003.
La collectivité est administrée par une assemblée territoriale élue au
suffrage universel direct. Un administrateur supérieur ayant rang de préfet
est à la fois le chef du territoire et le représentant de l’État. Il préside un
organe consultatif, le conseil territorial, qui l’assiste dans ses fonctions. Ce
conseil comprend trois vice-présidents, qui sont les trois rois (chefs
traditionnels) de l’archipel, et trois membres nommés par l’administrateur
supérieur après accord de l’assemblée territoriale.
Fiche 49
Nouvelle-Calédonie
A
. Ins tu ons originales
1. Les membres des assemblées de province et du congrès sont élus pour
cinq ans à l’issue d’un scrutin unique à la représentation proportionnelle :
une partie des membres des assemblées provinciales fait également partie
du congrès.
Bien que les assemblées provinciales aient une compétence de droit
commun, le congrès exerce les attributions les plus importantes et les plus
novatrices, notamment d’ordre normatif. C’est pourquoi la loi organique du
19 mars 1999 lui impose des modalités d’organisation et de fonctionnement
comparables à celles d’un parlement.
Le conseil économique, social et environnemental constitue un organe
consultatif classique.
Plus singulier se montre le sénat coutumier qui est composé de 16
membres désignés ou élus dans les 8 aires coutumières. Il doit être consulté
sur les projets ou propositions de délibération et participe à l’adoption des
« lois du pays » intéressant l’identité canaque.
2. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie comprend entre 5 et 11
membres élus par le congrès. Les listes de candidats, membres ou non du
congrès, sont présentées par les groupes politiques de cette assemblée. Le
mode de scrutin proportionnel assure la représentation des différentes
populations au gouvernement qui élit en son sein un président et un vice-
président.
Exécutif de la Nouvelle-Calédonie, le gouvernement est chargé
collégialement et solidairement de préparer et d’exécuter les délibérations
du congrès. Ses décisions sont prises à la majorité de ses membres. En cas
de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.
Seul le président possède des pouvoirs propres comme la nomination aux
emplois publics. Chaque membre du gouvernement est chargé non pas de
diriger, mais d’animer et de contrôler un secteur de l’administration. Il
contresigne les arrêtés gouvernementaux signés par le président qui
interviennent dans son secteur.

La loi organique du 25 juillet 2011 vise à empêcher l’utilisation des

démissions collectives par une formation politique en vue de
provoquer la démission d’office du gouvernement. Mais la difficulté
de conduire un organe collégial comprenant une majorité et une
minorité se traduit par une instabilité ins tu onnelle (en 2021, six
mois sont nécessaires pour former le 17e gouvernement depuis 1999,
le premier à être présidé par un indépendantiste, Louis Mapou).

B
. Souveraineté partagée
1. Comme toute assemblée territoriale, le congrès adopte des
délibérations qui sont des actes administratifs, même si elles peuvent
intervenir dans des domaines relevant normalement du législateur national.
Mais le statut de 1999 lui attribue aussi un véritable pouvoir législatif : le
congrès peut voter des « lois du pays » dans 13 domaines essentiels tels que
les signes identitaires (drapeau, nom, hymne), les impôts, le droit du travail,
le droit coutumier ou, depuis la loi organique du 15 novembre 2013, la
création d’autorités administratives indépendantes. Le contrôle de leur
constitutionnalité relève du Conseil constitutionnel. Une fois promulguées,
elles ont force de loi et ne sont susceptibles d’aucun recours.
2. Le statut de 1999 programme un transfert progressif mais irréversible
de compétences entre l’État et la Nouvelle-Calédonie. De plus, celle-ci est
associée à des compétences étatiques comme les relations internationales ou
l’enseignement supérieur. Au dernier stade d’évolution du statut, l’État
n’exercera plus que des compétences régaliennes, notamment la justice, la
défense, l’ordre public, la monnaie. Tout nouveau transfert conduirait à
l’indépendance.
L’accord de Nouméa reconnaît la vocation de la Nouvelle-Calédonie à
béné cier « d’une complète émancipation » à la n de ce qui est appelé
« l’étape intermédiaire ». Mais les scrutins d’autodétermination sont
notamment réservés aux électeurs canaques, aux électeurs nés en Nouvelle-
Calédonie et y ayant le centre de leurs intérêts matériels et moraux, ainsi
qu’aux électeurs résidant de façon continue depuis au moins 20 ans sur
l’archipel.
En application de la « citoyenneté calédonienne », la loi
constitutionnelle du 23 février 2007 « gèle » le corps électoral pour les
élections provinciales comme pour les consultations d’autodétermination
(art. 77 C) : le suffrage n’est pas universel mais restreint. Au printemps
2024, près de 20 % des citoyens inscrits sur la liste électorale générale en
Nouvelle-Calédonie, soit 43 223 électeurs, sont privés du droit de participer
aux élections pour les assemblées de province et le congrès. En
contradiction également avec les principes fondamentaux du droit public, le
statut de 1999 impose l’institution d’une « préférence calédonienne » dans
l’accès aux emplois publics ou privés.

Lors des consulta ons du 4 novembre 2018 et du 4 octobre 2020

marquées par des taux de participation élevés (80,6 % puis 85,4 %),
les « populations intéressées » rejettent la pleine souveraineté par
56,67 % puis 53,26 % des suffrages exprimés. Demandée et
finalement boycottée par les élus indépendantistes, la troisième
consultation du 12 décembre 2021 se distingue par une faible
participation (43,87 % des inscrits) et par un refus massif de
l’indépendance (96,50 % des voix). Cette consultation marque le
début d’une période de transition en vue de définir, au terme de
discussions tripartites (État, loyalistes, indépendantistes) lancées en
octobre 2022, un nouveau statut qui sera soumis à référendum.
L’adoption par le Sénat puis l’Assemblée nationale du projet de loi
constitutionnelle « dégelant » le corps électoral au profit des
électeurs nés ou domiciliés depuis au moins 10 ans en Nouvelle-
Calédonie provoque, à partir du 13 mai 2024, des émeutes.Le 12 juin
2024, le président de la République suspend la réforme du corps
électoral pour favoriser la reprise du dialogue sur l’avenir
institutionnel de l’île. Le 1er octobre 2024, le Premier ministre
annonce l’abandon de cette réforme ainsi que le report des élections
provinciales au plus tard le 30 novembre 2025 (entériné par la loi
organique du 15 novembre 2024).
Fiche 50
Collec vité de Corse
A
. Par cularisme des ins tu ons
1. Pour tenir compte de particularités « résultant notamment de sa
géographie et de son histoire », la loi du 2 mars 1982 fait de la Corse une
région spéciale du point de vue politique et institutionnel.
La loi du 13 mai 1991 fait sortir la Corse de la catégorie des régions pour
créer une nouvelle catégorie à exemplaire unique. Pas plus que le précédent,
le statut particulier dé ni en 1991 ne met n à la crise corse. À défaut de
réformer les institutions, la loi du 22 janvier 2002 procède à des
innovations normatives et à de nombreux transferts de compétences.
Conformément au projet de réforme adopté par l’Assemblée de Corse le
12 décembre 2014, mais en contradiction avec le vote des électeurs lors de
la consultation du 6 juillet 2003 (voir Fiche 4), la loi NOTRE du 7 août
2015 prévoit que « la collectivité de Corse constitue, à compter du
1er janvier 2018, une collectivité à statut particulier, en lieu et place de la
collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de
Haute-Corse ».
2. L’Assemblée de Corse comprend 63 conseillers élus pour cinq ans
selon un mode de scrutin mixte où la prime majoritaire se limite à 11 sièges.
Elle règle par ses délibérations les affaires de la collectivité et contrôle le
conseil exécutif. Elle vote le budget, arrête le compte administratif, adopte
le plan d’aménagement et de développement durable de Corse.
En Corse, l’organe exécutif est collégial et séparé de l’organe délibérant.
Le conseil exécutif de Corse comprend un président assisté de 10
conseillers exécutifs. Lors de la séance d’installation, après avoir élu sa
commission permanente, l’Assemblée de Corse procède à l’élection parmi
ses membres du conseil exécutif au scrutin de liste majoritaire à trois tours.
Le président est le candidat gurant en tête de la liste élue. Chaque élu a un
délai de sept jours pour opter entre l’exercice de son mandat de conseiller à
l’Assemblée de Corse et sa fonction de conseiller exécutif.

À
 À tout moment, la majorité absolue des membres composant l’Assemblée
de Corse peut mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par le
vote d’une motion de dé ance. Pour garantir la stabilité de l’institution, le
CGCT impose à la motion d’exposer les motifs de la dé ance et surtout de
proposer une nouvelle équipe exécutive.
Le conseil exécutif de Corse dirige l’action de la collectivité, notamment
dans les domaines du développement économique et social, de l’action
éducative et culturelle et de l’aménagement de l’espace. Son président
prépare et exécute les délibérations de l’Assemblée. Il représente la
collectivité en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il est le chef des
services de la collectivité. Il peut déléguer l’exercice d’une partie de ses
attributions aux conseillers exécutifs.
Le conseil économique, social, environnemental et culturel de Corse
est un organe consultatif comprenant trois sections : section du
développement économique et social et de la prospective ; section de la
culture, de la langue corse et de l’éducation ; section de l’environnement et
du cadre de vie.
En n, la chambre des territoires se substitue à la conférence territoriale
d’action publique instituée par la loi MAPTAM (voir Fiche 6).

B
. Par cularisme des compétences
1. La collectivité de Corse exerce les compétences étendues que le
législateur avait progressivement reconnues à la collectivité territoriale de
Corse.
D’une part, dans le domaine normatif, le CGCT lui reconnaît trois
attributions :
•l’Assemblée de Corse est consultée sur les projets et les propositions de
loi ou de décret comportant des dispositions spéci ques à la Corse ;
•soit de sa propre initiative, soit à la demande du conseil exécutif ou du
Premier ministre, elle peut présenter des propositions tendant à modi er
ou à adapter des lois ou des règlements (en vigueur ou en cours
d’élaboration) concernant les collectivités territoriales de Corse ou le
développement économique, social et culturel de la Corse ;
 •elle peut demander à être habilitée par le législateur, dans le cadre de ses
compétences légales, à adapter les règlements nationaux aux spéci cités
de l’île, sauf lorsqu’est en cause l’exercice d’une liberté individuelle ou
d’un droit fondamental.

Le bilan de ces compétences norma ves se montre décevant : les

propositions de l’Assemblée de Corse sont rarement suivies d’effet et
elle n’a bénéficié d’aucune habilitation. Quant aux projets de loi
constitutionnelle du 9 mai 2018 et du 28 août 2019, qui organisaient
leur assouplissement et leur élargissement, ils ont été enterrés.

D’autre part, le CGCT reconnaît à la collectivité territoriale de Corse de

nombreuses compétences, notamment dans quatre domaines : identité
culturelle ; aménagement et développement durable ; développement
économique ; environnement et services de proximité.
2. Depuis le 1er janvier 2018, la collectivité de Corse exerce de plein droit
les compétences que les lois, dans leurs dispositions non contraires à son
statut particulier, attribuent aux départements et aux régions.

En mars 2022, les manifestations consécutives à l’assassinat d’Ivan

Colonna en prison conduisent le Gouvernement à annoncer des
discussions sur le statut de l’île en étant « prêt à aller jusqu’à
l’autonomie », comme le confirme Emmanuel Macron dans son
discours du 28 septembre 2023 à l’Assemblée de Corse. En mars 2024,
le pouvoir exécutif et les représentants des élus corses s’accordent sur
un « projet d’écriture constitutionnelle » comportant « la
reconnaissance d’un statut d’autonomie pour la Corse au sein de la
République », – texte adopté à une large majorité par l’Assemblée de
Corse.

Cinq dé ni ons à retenir

•Collec vité d’outre-mer : catégorie de collectivités territoriales
créée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Caractérisées par
le principe de spécialité législative, les collectivités d’outre-mer
bénéficient chacune d’un statut particulier défini par une loi
organique. Certaines COM sont dotées de l’autonomie.
•Département d’outre-mer : régime juridique institué par la loi du
19 mars 1946. Les DOM de la Guadeloupe et de La Réunion ne
constituent pas une catégorie autonome de collectivités territoriales
mais font partie de celle des départements. L’article 73 C précise
cependant que les lois et les règlements peuvent faire l’objet
d’adaptations tenant à leurs caractéristiques et contraintes
particulières. Ces deux DOM présentent ainsi la particularité de
posséder un territoire identique à celui de deux régions d’outre-mer
(ROM). Depuis les élections de décembre 2015, la Martinique et la
Guyane, qui étaient des DOM-ROM, sont devenues des collectivités
territoriales uniques (CTU).
•Iden té législa ve (principe d’) : principe caractérisant les
départements et régions d’outre-mer ainsi que les collectivités
territoriales uniques, en vertu duquel les lois et les règlements
nationaux sont applicables de plein droit, même s’ils peuvent faire
l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes
particulières de ces collectivités. Il est également appelé principe
d’assimilation législative.
•« Lois de souveraineté » : ensemble des lois et des règlements qui,
en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à s’appliquer
de plein droit sur tout le territoire de la République, et donc dans les
collectivités d’outre-mer malgré le principe de spécialité législative. Il
s’agit par exemple des textes intéressant les pouvoirs publics
constitutionnels et les institutions centrales de la République, les
juridictions supérieures et la défense nationale.
•Spécialité législa ve (principe de) : principe caractérisant les
territoires d’outre-mer puis, après la révision constitutionnelle du
28 mars 2003, les collectivités d’outre-mer, en vertu duquel ne sont
applicables que les lois et les règlements nationaux comportant une
mention expresse à cette fin. La spécialité législative connaît
certaines limites, notamment avec les « lois de souveraineté ».
 Chapitre 11
Les compétences territoriales

La décentralisation territoriale a pour fondement principal la notion

d’affaires locales qui, en raison de leur nature ou de leur dimension, sont
plus ef cacement traitées par des autorités locales.
Pour répartir les compétences territoriales, les lois de décentralisation
consacrent deux mécanismes contradictoires. En effet, la loi du 7 janvier
1983 se donne pour objectif de dé nir des blocs légaux de compétences,
mais en même temps, en consacrant la clause de compétence générale, elle
permet à toute collectivité territoriale d’intervenir dans un domaine
légalement attribué à une autre catégorie de collectivités dès lors qu’un
intérêt local le justi e et qu’aucune loi ne l’interdit.
Comme le constate en 2009 le rapport Balladur sur la réforme des
collectivités territoriales, « pratiquement toutes les compétences sont
partagées, ce qui sert de prétexte commode aux nancements croisés »
(selon le rapport Ravignon, les nancements croisés entre l’État et les
collectivités territoriales représentent 14 Md€ en 2022). L’une des
caractéristiques de l’administration locale est en effet la prolifération des
codécisions et des co nancements.
Quant à la systématisation de la procédure contractuelle, elle vise à
organiser et à rationaliser la multiplicité des interventions. Si ces
mécanismes partenariaux présentent d’incontestables vertus, ils possèdent
aussi leurs vices, tels que l’opacité des décisions, la dilution des
responsabilités, la lourdeur des procédures et l’effet de tutelle entre
collectivités territoriales.
Depuis la révision du 28 mars 2003, les principes essentiels régissant les
compétences territoriales gurent dans le titre XII de la Constitution dont
l’article 72 donne désormais aux collectivités territoriales « vocation à
prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le
mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Même s’il n’emploie pas le
terme, cet alinéa vise à transposer dans la répartition des compétences entre

É
l’État et les collectivités territoriales le principe de subsidiarité déjà
consacré en droit de l’Union européenne et en matière de déconcentration
(voir Fiche 71).
Si la loi RCT du 16 décembre 2010 vise surtout à simpli er le
« millefeuille territorial », elle comprend aussi plusieurs mesures destinées
à limiter l’enchevêtrement des compétences (notamment la spécialisation
des compétences départementales et régionales) et le croisement des
nancements, mais toujours assorties d’exceptions ou de procédures de
dérogation.
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 rétablit la clause de compétence
générale des départements et des régions et dé nit le rôle de chef de le de
chaque catégorie de collectivités. Dans chaque région, elle institue une
conférence territoriale de l’action publique au sein de laquelle les élus
locaux sont censés mettre en cohérence leurs compétences en établissant
des conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence.
Face au constat de la trop grande complexité, pour les citoyens et les
entreprises, de la décentralisation, la loi NOTRE du 7 août 2015
commence par supprimer la clause de compétence générale qui vient d’être
restituée aux départements et aux régions. Mais elle renforce
considérablement les compétences légales des régions, notamment en
matière de développement économique, d’aménagement et de
développement durable des territoires ainsi que de mobilité. Dans ces
domaines, elle leur permet d’adopter des schémas prescriptifs. Quant aux
départements, ils ne sont pas « dévitalisés » comme le souhaitait le
Gouvernement pour préparer leur suppression. En n, la loi NOTRE enrichit
la liste des compétences partagées entre les collectivités territoriales.

Dans des rapports de mai et octobre 2017, l’inspection générale de

l’administration comme la Cour des comptes confirment la
« complexité » persistante de la répartition des compétences et le
bilan « modeste » des outils de coopération territoriale institués en
2014-2015.
 En juillet 2017, le président Macron se dit ouvert aux adaptations
législatives qui, de manière pragmatique, viseront à « corriger les éléments
d’aberration qui remontent du terrain » (voir Fiche 9). En avril 2019, il
demande au Gouvernement de préparer « un nouvel acte de
décentralisation », notamment pour achever les transferts de compétence
déjà entamés et examiner de nouveaux transferts (logement, transports,
transition écologique). Mais il veut surtout développer la logique de
différenciation territoriale avec la loi organique du 19 avril 2021 sur les
expérimentations normatives et la loi 3DS du 21 février 2022 dont l’article
1er prévoit que « dans le respect du principe d’égalité, les règles relatives à
l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de
collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte [de
leurs] différences objectives de situations » (géographiques, économiques
ou sociales par ex.). La différence de traitement qui en résulte doit être
« proportionnée et en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit ». Des
parlementaires et des universitaires critiquent ces réformes en invoquant les
principes d’unité de la loi ou d’égalité devant la loi.
En novembre et décembre 2023, le pouvoir exécutif demande à deux élus
locaux des rapports remis en mai 2024 : rapport Woerth pour simpli er,
clari er, rendre plus ef cace la décentralisation et rapport Ravignon sur les
« coûts des normes et de l’enchevêtrement des compétences entre l’État et
les collectivités ». La con guration politique de l’Assemblée nationale élue
les 30 juin et 7 juillet 2024 rend improbable une traduction législative de
leurs propositions. Toutefois, en octobre 2024, la ministre chargée du
partenariat entre les territoires et de la décentralisation, Catherine Vautrin,
propose à Boris Ravignon de travailler sur la mise en œuvre de son rapport.
Le « maquis » des compétences territoriales semble avoir encore un bel
avenir devant lui.

Pour en savoir plus

•www.senat.fr/territoires : sur ce site du Sénat représentant des

Territoires, voir notamment Rapports d’évalua on et de contrôle.

Liste des ches

51. Principes des lois de décentralisation
52. Imbrication des interventions territoriales
53. Expérimentations territoriales
54. Clarification des compétences territoriales
55. Principales compétences territoriales
Fiche 51
Principes des lois
de décentralisa on
A
. Blocs de compétences
1. En vertu de la théorie des « blocs de compétences », la loi du 7 janvier
1983 dispose que toutes les compétences relatives à tel ou tel domaine
doivent être attribuées, « dans la mesure du possible », à une seule catégorie
de collectivités. Le but est d’assurer la transparence et d’éviter l’ingérence
d’une collectivité dans le champ de compétences d’une autre.
2. Selon l’article 34 C, seule la loi peut déterminer les principes
fondamentaux relatifs aux compétences des collectivités territoriales. Entre
1982 et 1986, diverses lois ont effectivement transféré des blocs de
compétences, par exemple en matière d’établissements scolaires (voir
Fiche 55).
Par-delà la diversité des compétences attribuées, il est possible d’identi er
les vocations dominantes des trois niveaux de la décentralisation
territoriale :
•la maîtrise du sol (urbanisme) et la responsabilité des services ou
équipements de proximité pour les communes ;
•les missions de solidarité sociale (aide sociale) et territoriale (aide aux
communes) pour les départements ;
•le développement économique ainsi que la ré exion et l’impulsion en
matière d’aménagement du territoire pour les régions.

B
. Clause de compétence générale
1. Dans sa fonction externe, la clause de compétence générale a
traditionnellement pour effet d’habiliter les collectivités territoriales à
prendre, même en l’absence d’un texte spéci que, toute décision présentant
un intérêt local, qu’il s’agisse de créer un service public ou d’attribuer une
subvention par exemple. En l’absence d’une dé nition précise et limitative
de l’intérêt local, il appartient au conseil d’en xer les contours, dans le
respect des lois et sous le contrôle du juge.
2. Selon une jurisprudence administrative abondante, la reconnaissance
d’un intérêt local suppose trois conditions.
En premier lieu, l’intérêt recherché doit être public.

Ainsi le juge administratif annule-t-il pour absence d’intérêt public une

délibération municipale créant et finançant une voie privée
exclusivement destinée à une exploitation privée (CE, 11 octobre
1929, Berton).

En deuxième lieu, l’intervention doit avoir des retombées suf samment

directes pour la collectivité, notamment en termes de satisfaction des
besoins économiques, sociaux, culturels, etc., de la population locale.

Il existe un intérêt public communal tout à la fois culturel et

touristique à organiser et financer un festival de musique (CE, 2 juin
1995, Ville de Nice). Est également légale la subvention d’un conseil
municipal à une association sportive chargée d’une mission éducative
et sociale (CE, 31 mai 2000, Ville de Dunkerque).

En troisième lieu, l’intervention ne doit pas constituer une immixtion

dans un con it collectif du travail (une grève notamment), ni dans un con it
politique national ou international.

Le juge administratif annule des délibérations attribuant des

subventions à des comités dans le but affiché de lutter contre
« l’impérialisme américain » au Nicaragua (CE, 23 octobre 1989,
Communes de Pierrefitte-sur-Seine, Saint-Ouen, Romainville).
 Les interventions des collectivités territoriales ne peuvent violer la liberté
du commerce et de l’industrie qui réserve en principe les activités
industrielles et commerciales à l’initiative privée. En dehors du champ des
compétences légales, « les conseils municipaux ne peuvent ériger des
entreprises de cette nature en services publics communaux que si, en raison
de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justi e
leur intervention » (CE section, 30 mai 1930, Chambre syndicale du
commerce en détail de Nevers). Ces circonstances consistent dans une
défaillance, quantitative ou qualitative, de l’initiative privée.

Cette jurisprudence dite du « socialisme municipal » peut justifier la

création d’une épicerie ou d’un bar-restaurant dans une commune
(CE, 25 juillet 1986, Commune de Mercœur).

En n, l’intérêt local ne saurait justi er une violation des interdictions

posées par le législateur. Une collectivité territoriale ne peut donc
légalement subventionner des activités cultuelles sans méconnaître la loi du
9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l’État (mais des
dérogations législatives en nombre croissant nourrissent une jurisprudence
complexe), ni nancer un parti politique ou un candidat à une élection, le
nancement public des partis et des candidats relevant de la compétence
exclusive de l’État depuis la loi du 11 mars 1988.
Fiche 52
Imbrica on des interven ons
territoriales
A
. Imbrica on inévitable
1. La loi du 7 janvier 1983 consacre deux mécanismes contradictoires.
En effet, elle se donne pour objectif de dé nir des blocs légaux de
compétences, mais en même temps, en consacrant la clause de compétence
générale, elle permet à toute collectivité territoriale d’intervenir dans un
domaine légalement attribué à une autre catégorie de collectivités ou à
l’État dès lors qu’un intérêt local le justi e et qu’aucune loi ne l’interdit.
2. Comme le con rme en mai 2024 le rapport Ravignon, la quasi-totalité
des politiques publiques fait l’objet d’intervention et de nancement à la
fois des collectivités territoriales et de l’État, qui continue d’intervenir dans
des domaines transférés, voire d’autres acteurs publics (administrations de
sécurité sociale, établissements publics, agences aux statuts divers…).
Selon les domaines, les compétences peuvent être conjointes (codétenues
par plusieurs titulaires), partagées (fractionnées entre plusieurs titulaires),
parallèles (reconnues à plusieurs titulaires) ou concurrentes (revendiquées
par plusieurs titulaires). En mai 2024, le rapport Ravignon évalue à au
moins 7,4 Md€ le coût de cet enchevêtrement des compétences.
Il n’est possible d’identi er un niveau de collectivités territoriales
principalement compétent que dans un nombre très limité de matières. Il
en est ainsi de l’action sociale pour les départements et des règles
d’urbanisme pour les communes et leurs groupements. C’est d’ailleurs dans
ces domaines que l’action des collectivités territoriales est la plus appréciée
des habitants.

B
. Généralisa on du partenariat
1. La coopération est donc devenue une nécessité, la codécision souvent
la règle avec, en corollaire, un usage massif du contrat et des
co nancements, au point qu’on a pu parler de « dictature du
partenariat ». La systématisation de la procédure contractuelle vise ainsi à
organiser et à rationaliser la multiplicité des interventions. Dans tous les
domaines, on assiste à une multiplication de dispositifs conventionnels
ayant pour objet d’associer l’ensemble des partenaires territoriaux et
étatiques à la mise en œuvre d’une même politique ou à la mise en place
d’un même équipement. Le commissariat général à l’égalité des territoires
en recense près de 1 000 « s’enchevêtrant les uns aux autres ».
Selon la circulaire du Premier ministre en date du 20 novembre 2020,
la politique interministérielle de contractualisation avec les collectivités
territoriales s’est au l des années déployée en recourant à un nombre élevé
d’outils : contrats de plan État-région (CPER), pactes territoriaux de
développement, contrats de ruralité, pactes État / métropole, contrats de
ville, contrats de revitalisation bourg-centre, contrats de transition
écologique, contrats de station touristique, etc. « Cette situation rend peu
lisible l’action de l’État sur les territoires, qui éprouve des dif cultés réelles
à remettre en cohérence ces dispositifs. »

En plus d’associer les collectivités territoriales à la mise en œuvre du

plan de relance, la créa on des contrats territoriaux de relance et de
transi on écologique (CRTE) est l’occasion de refonder la politique
contractuelle sur deux niveaux de contractualisation : les CPER et
CRTE (circulaire du 20 novembre 2020). Pour le niveau infrarégional
(majoritairement intercommunal), 849 CRTE sont appelés à remplacer
progressivement les dispositifs de contractualisation thématiques en
vigueur. Dans leur rapport de décembre 2022, les grandes inspections
dressent un bilan d’étape sévère d’un « contrat non intégrateur » qui
« se superpose aux multiples dispositifs contractuels préexistants ».
L’instruction interministérielle du 30 avril 2024 vise à les relancer sous
un nouveau nom. Les contrats pour la réussite de la transi on
écologique doivent devenir, pour « l’ensemble du champ des
politiques publiques », « le cadre de travail de droit commun » entre
l’État et le bloc communal.
 2. Les contrats présentent d’incontestables vertus. Ils favorisent le
dialogue, le rapprochement des acteurs locaux et la convergence des
interventions. Les nancements croisés permettent une mutualisation du
coût de l’investissement qui se montre précieux pour les petites communes.
Mais ces mécanismes partenariaux ont aussi leurs vices, tels que l’opacité
des décisions, la dilution des responsabilités (l’usager, donc l’électeur, ne
sait plus qui fait quoi) et la lourdeur des procédures. Ils entraînent une
mobilisation d’énergies et une multiplication de réunions pour des résultats
parfois limités.
Le plus grave de ces vices est sans doute l’effet de tutelle que la loi du
7 janvier 1983 interdit entre les collectivités territoriales « sous quelque
forme que ce soit ». Malgré cette interdiction aujourd’hui
constitutionnalisée, des mécanismes de tutelle se développent,
particulièrement entre les régions et les départements d’un côté, les petites
communes de l’autre. Les co nancements peuvent en effet traduire la
recherche d’un pouvoir d’in uence sur les choix effectués par d’autres
niveaux d’administration territoriale.
En n, le contrat constitue parfois le moyen par lequel l’État fait nancer
ses propres compétences par les collectivités territoriales sans pour autant
leur reconnaître un véritable pouvoir de décision. Ce constat peut
s’appliquer aux CPER, aux contrats locaux de sécurité inaugurés en 1997,
aux contrats de sécurité intégrée lancés en octobre 2020, aux dispositifs
permettant aux collectivités territoriales de nancer l’immobilier de la
police ou de la gendarmerie nationales que pérennise la loi de nances pour
2021…

En 2021, le financement de l’enseignement supérieur par les

collectivités territoriales (2,56 Md€) représente plus de 13 % des
dépenses de l’État dans ce domaine. Quant à l’enveloppe des CPER
2015-2020 consacrée à l’enseignement supérieur, elle est
majoritairement alimentée par les collectivités territoriales : les
régions financent plus de 1 Md€ et les autres collectivités 350 M€,
contre 1,03 Md€ pour l’État.
Fiche 53
Expérimenta ons territoriales
A
. Expérimenta on de l’ar cle 37-1 C
1. Créé par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, cet article habilite
le Parlement et le Gouvernement, c’est-à-dire l’État, à décider des
expérimentations pour « un objet et une durée limités ». Le droit antérieur
autorisait certes le recours à l’expérimentation. Mais la jurisprudence, du
Conseil constitutionnel notamment, imposait de strictes contraintes.
2. La loi du 13 août 2004 recourt à l’expérimentation pour éprouver
l’opportunité d’un transfert de compétences et déterminer le bon niveau de
décentralisation dans huit domaines de l’action publique tels que la gestion
des fonds structurels européens, les aérodromes civils et la protection
judiciaire de la jeunesse.
Ces expérimentations reposent sur le volontariat des collectivités
territoriales qui signent une convention avec l’État. À la n de
l’expérimentation, une évaluation prenant généralement la forme d’un
rapport gouvernemental remis, avec les observations des collectivités
territoriales, au Parlement, permet de décider sa prolongation, sa
généralisation ou son abandon.
Le développement de ces expérimentations obscurcit inévitablement la
répartition des compétences territoriales : des collectivités limitrophes de
même nature juridique exerceront, au moins temporairement, des
compétences différentes.

Sur les 269 expérimenta ons fondées sur l’article 37-1 C (dont 153 en
cours) dénombrées en juin 2019, une trentaine intéressent les
collectivités territoriales (par ex. expérimentation « Territoires zéro
chômeurs » instituée pour 5 ans dans 10 territoires par la loi du
29 février 2016 puis prolongée pour 5 ans et étendue à au moins 50
nouvelles zones par la loi du 14 décembre 2020).
B
. Expérimenta on de l’ar cle 72 C
1. Depuis la révision constitutionnelle de 2003, le 4e alinéa de
l’article 72 C autorise les collectivités territoriales, lorsque la loi ou le
règlement l’a prévu, à déroger, à titre expérimental et pour un objet et une
durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires régissant
l’exercice de leurs compétences. Cette expérimentation normative
décentralisée ne peut cependant remettre en cause « les conditions
essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit
constitutionnellement garanti ».

Avant 2003, le Conseil cons tu onnel censurait, en métropole du

moins, la reconnaissance à une collectivité territoriale du pouvoir de
déroger à des lois nationales, en invoquant les principes d’égalité
devant la loi et d’indivisibilité de la République.

2. La loi organique du 1er août 2003 aménage un protocole expérimental

contraignant :
• la durée de l’expérimentation ne peut excéder cinq ans ;
• la participation de chaque collectivité territoriale volontaire doit être
autorisée par décret ;
• les actes de la collectivité (demande de participation puis actes
dérogatoires) sont soumis à un contrôle administratif renforcé (voir
Fiche 68) ;
• au vu du rapport d’évaluation du Gouvernement assorti des observations
des collectivités territoriales volontaires, la loi doit, soit généraliser les
mesures prises à titre expérimental, soit abandonner l’expérimentation (ou
encore la prolonger pour une durée maximum de trois ans).

Le bilan est décevant, avec quatre expérimentations seulement

fondées sur l’article 72 alinéa 4, pour deux généralisations (décidées
avant l’évaluation finale, comme pour le revenu de solidarité active),
 un abandon et une prolongation. Dans son rapport du 3 octobre 2019,
le Conseil d’État explique ce faible nombre par « la lourdeur des
contraintes procédurales et par la faible attractivité pour les
collectivités territoriales de l’issue des expérimentations »

3. En conséquence de l’enterrement des projets de loi constitutionnelle de

2018 et 2019, la loi organique du 19 avril 2021 simpli e le cadre juridique
des expérimentations normatives. La participation à une expérimentation
autorisée par la loi ou le règlement résulte d’une simple délibération de la
collectivité territoriale. Par ailleurs, le contrôle administratif renforcé est
supprimé pour les actes dérogatoires (mais il s’applique à la délibération
décidant la participation à l’expérimentation). L’évaluation des
expérimentations est améliorée. Et elles peuvent également déboucher sur
une différenciation durable des normes, avec le maintien des mesures prises
à titre expérimental dans les collectivités territoriales ayant participé à
l’expérimentation, ou dans certaines d’entre elles, et leur extension à
d’autres collectivités territoriales. Il faut toutefois que les collectivités
territoriales concernées justi ent d’une différence de situation autorisant
qu’il soit dérogé au principe d’égalité.

Pour favoriser le développement des expérimentations, des cellules

placées auprès des préfets recueillent les propositions des
collectivités qui bénéficieront d’un accompagnement juridique de
l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Par ailleurs, la
loi 3DS autorise, à titre expérimental, le transfert de différentes
compétences aux collectivités volontaires (par ex. décentralisation de
routes nationales aux trois régions volontaires).
Fiche 54
Clari ca on des compétences
territoriales
A
. De 2004 à 2012
1. La loi du 13 août 2004 vise à ordonner les responsabilités locales en
revenant le plus possible à la logique première du bloc de compétences et
en renforçant les vocations dominantes des trois catégories de collectivités :
aux régions le développement économique et la formation professionnelle ;
aux départements l’action sociale et médico-sociale ainsi que les routes ;
aux communes la vie quotidienne.
Dans les domaines où la mobilisation de plusieurs collectivités
territoriales se montre toutefois indispensable, l’article 72 alinéa 5 C prévoit
que la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à
organiser les modalités de leur action commune. Mais l’interdiction de la
tutelle entre collectivités territoriales, également consacrée par l’article 72
alinéa 5 C, réduit la technique de la collectivité chef de le à une « nouvelle
modalité de coordination et de concertation, dont les collectivités ne se
saisissent que ponctuellement » (rapport Ravignon, mai 2024).
2. La loi du 16 décembre 2010 xe le principe de la spécialisation de
l’action des départements et des régions à partir du 1er janvier 2015. Elle
prévoit toutefois que certaines compétences peuvent, à titre exceptionnel,
être partagées entre les communes, les départements et les régions, comme
elle le décide en matière de tourisme, de culture et de sport.

B
. De 2012 à 2017
1. La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 rétablit la clause de compétence
générale des départements et des régions. Dans les domaines nécessitant le
concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de
collectivités territoriales, elle dé nit le rôle de chef de le de chaque
catégorie en faisant la part belle à la région (voir Fiche 6).
 Dans un objectif d’adaptation aux réalités locales, la loi MAPTAM
généralise les mécanismes de délégation qui sont mis en forme par une
convention. Contrairement à ce qui se passe en cas de transfert, les
compétences sont alors exercées au nom et pour le compte du délégant.
Dans chaque région, la conférence territoriale de l’action publique est
chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités
territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Sous
la présidence du président de conseil régional, cette CTAP comprend les
présidents des conseils départementaux, les présidents des EPCI à scalité
propre de plus de 30 000 habitants ayant leur siège dans la région, ainsi que
des représentants élus des autres EPCI à scalité propre et des communes.
Le préfet peut participer aux séances. Mais Boris Ravignon observe en
mai 2024 que les CTAP « apparaissent comme des coquilles vides ».
La CTAP peut débattre et rendre des avis. Elle examine les projets de
convention territoriale d’exercice concerté d’une compétence qui, pour
une durée maximale de six ans, xent les objectifs de rationalisation et les
modalités de l’action commune pour chacune des compétences concernées.
Mais leurs stipulations sont opposables aux seules collectivités territoriales
et établissements publics signataires.
2. La loi NOTRE du 7 août 2015 supprime la clause de compétence
générale qui vient d’être restituée aux régions. Mais elle renforce leurs
compétences légales au service du développement économique ainsi que de
l’attractivité et du développement équilibré des territoires (voir Fiche 34).
Les départements perdent également la clause de compétence générale.
Mais leur compétence principale en matière de solidarité sociale et
territoriale (notamment dans les zones rurales) est reconnue et ils
conservent la gestion des collèges et des routes départementales que le
projet de loi transférait aux régions.
En n, la loi NOTRE consacre l’existence d’une compétence partagée
pour les domaines de la culture, du sport, du tourisme, de la promotion des
langues régionales et de l’éducation populaire, en favorisant la création de
guichets uniques.

Dans des rapports de mai et octobre 2017, l’inspection générale de

l’administration comme la Cour des comptes confirment la
 « complexité » persistante de la répar on des compétences et le
bilan « modeste » des outils de coopération territoriale institués en
2014-2015.

C
. Depuis 2017
1. En juillet 2017, Emmanuel Macron annonce des adaptations
pragmatiques en vue de « corriger les éléments d’aberration qui remontent
du terrain ». Les lois promulguées en 2018 et 2019 concernent surtout les
compétences du bloc communal (eau et assainissement, promotion du
tourisme…). La loi Avenir professionnel du 5 septembre 2018 retire aux
régions, contre la volonté de leurs élus, le pilotage de l’apprentissage, tandis
que celle du 27 décembre 2019 redonne au département, sur autorisation du
préfet, la possibilité de verser des aides aux entreprises sinistrées par une
catastrophe naturelle. Quant à la loi du 21 février 2022, elle vise à achever
les transferts de compétence déjà entamés et supprimer les « doublons », ce
qui va dans le sens d’une clari cation des compétences territoriales.
2. Mais « en même temps » cette loi 3DS généralise le principe de
différenciation territoriale. Les transferts de compétences prévus, à titre
expérimental, pour les collectivités volontaires, se traduiront, de manière
temporaire ou pérenne, par des répartitions de compétences différentes
selon les territoires. Selon les régions, des routes nationales seront ou non
gérées par le conseil régional. Selon les départements, le revenu de
solidarité active continuera d’être nancé par la collectivité départementale
ou sera partiellement recentralisé au pro t de l’État (recentralisation
pérenne en Guyane, à Mayotte, à La Réunion ; expérimentation en cours
dans trois départements métropolitains, Seine-Saint-Denis, Pyrénées-
Orientales, Ariège).
Fiche 55
Principales compétences territoriales
A
. Compétences régionales
DOMAINE RÉGIONS
Ac on sanitaire Responsabilité des forma ons sociales et paramédicales
et sociale
Élabora on / adop on du schéma régional d’aménagement, de développement
durable et d’égalité des territoires (SRADDET)
Aménagement Dé ni on des orienta ons en ma ère de développement économique et
du territoire élabora on / adop on du schéma régional de développement économique,
Développement d’innova on et d’interna onalisa on (SRDEII)
économique Compétence exclusive pour la dé ni on des aides aux entreprises (à l’excep on
des aides à l’immobilier d’entreprises)
Par cipa on à la coordina on des acteurs du service public de l’emploi
Élabora on / adop on du schéma régional de l’enseignement supérieur, de la
recherche et de l’innova on (SRESRI)
Propriété, créa on, (re)construc on, équipement, entre en et fonc onnement
Éduca on
des lycées et des établissements d’éduca on spéciale publics
Forma on
Responsabilité de la poli que de forma on professionnelle des jeunes et des
adultes (mais transfert aux opérateurs de compétences de la compétence
régionale en ma ère d’appren ssage par la loi du 5 septembre 2018)
Ini a ve de la créa on des parcs naturels régionaux et élabora on de leurs
Environnement
chartes
Urbanisme
Élabora on / adop on du plan régional de préven on et de ges on des déchets
Transports Organisa on des transports non urbains, rou ers et ferroviaires (à l’excep on des
Voirie transports spécialement des nés aux élèves handicapés)

B
. Compétences départementales
DOMAINE DÉPARTEMENTS
Ac on sanitaire Élabora on / adop on du schéma départemental d’organisa on sociale et
et sociale médico-sociale
 Dé ni on et mise en œuvre de l’ac on sociale en faveur des personnes âgées,
coordina on des ac ons
Dé ni on et mise en œuvre de la poli que d’ac on sociale, coordina on des
ac ons
Protec on sanitaire de la famille et de l’enfance
Élabora on / adop on du règlement départemental d’aide sociale
Prise en charge des presta ons légales d’aide sociale : aide sociale à l’enfance,
aide aux personnes âgées, aide aux personnes handicapés, inser on sociale et
professionnelle (ges on du RSA)
Tutelle des établissements sociaux du département
Élabora on / adop on avec l’État du schéma départemental d’améliora on de
l’accessibilité des services au public
Aménagement Programme d’aide à l’équipement rural
du territoire Aides aux entreprises sinistrées par une catastrophe naturelle après autorisa on
Développement préfectorale
économique Par cipa on nancière aux aides dans les secteurs de l’agriculture, de la
sylviculture, de la pêche et de l’aquaculture dans le cadre d’une conven on avec
la région
Éduca on Propriété, créa on, (re)construc on, équipement, entre en et fonc onnement
Forma on des collèges publics
Ins tu on et ges on des espaces naturels sensibles
Environnement
Établissement du plan départemental des espaces, sites et i néraires rela fs aux
Urbanisme
sports de nature (PDESI)
Organisa on des transports non urbains spécialement des nés aux élèves
Transports
handicapés
Voirie
Créa on et entre en de la voirie départementale

C
. Compétences (inter)communales
DOMAINE COMMUNES
Ac on sanitaire et Services municipaux de désinfec on et services communaux d’hygiène et de
sociale santé
Centre communal d’ac on sociale (faculta f dans les communes de moins
de 1 500 habitants) :
• cons tu on et transmission des dossiers de demande d’aide sociale légale
et de RSA
• ins tu on et versement d’aides sociales faculta ves
 • créa on et ges on d’établissements ou de services à caractère social ou
médico-social
Aménagement du Par cipa on nancière aux aides aux entreprises dans le cadre d’une
territoire conven on avec la région
Développement Dé ni on et a ribu on des aides à l’immobilier d’entreprises
économique
Éduca on Propriété, créa on, (re)construc on, équipement, entre en et
Forma on fonc onnement des écoles publiques
Collecte et traitement des ordures ménagères
Distribu on publique d’eau potable et nancement de l’assainissement
Environnement
collec f
Urbanisme
Établissement du plan local d’urbanisme et, dans ce cas, délivrance des
autorisa ons d’u lisa on du sol
Élabora on du plan de déplacements urbains
Transports Organisa on et fonc onnement des transports urbains (voyageurs et
Voirie scolaires)
Créa on et entre en de la voirie communale

Cinq dé ni ons à retenir

•Bloc de compétences : technique de répartition des compétences

qui consiste, pour le législateur, à affecter en totalité les
compétences concernant un domaine à une catégorie déterminée
de collectivités territoriales.
•« Chef-de- lat » : dans les domaines nécessitant le concours de
plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités
territoriales, technique consistant pour le législateur à autoriser l’une
d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités
de leur action commune.
•Clause de compétence générale : disposition de valeur non pas
constitutionnelle mais législative caractérisant traditionnellement les
collectivités territoriales et possédant deux fonctions. Dans sa
fonction interne, la clause de compétence générale donne aux
conseils élus une compétence de droit commun. Dans sa fonction
externe, elle a pour effet d’habiliter les collectivités territoriales à
prendre toute décision présentant un intérêt local, dès lors
 qu’aucune loi ne l’interdit. Dans un souci de clarification des
compétences territoriales, la loi NOTRE du 7 août 2015 retire aux
départements et aux régions cette clause dont les communes
continuent de bénéficier.
•Déléga on de compétence : mécanisme juridique par lequel une
personne publique attribue à une autre personne publique,
lorsqu’un texte le permet, l’exercice d’une de ses compétences.
Contrairement à ce qui se passe en cas de transfert, le délégataire
exerce alors cette compétence au nom et pour le compte du
délégant.
•Transfert de compétence : opération juridique par laquelle une
personne publique transmet une compétence à une autre personne
publique qui l’exercera en son nom et pour son propre compte.
L’article 72-2 C impose que tout transfert de compétences entre
l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de
ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur
exercice.
 Chapitre 12
La fonc on publique territoriale

Fin 2021, les collectivités territoriales et leurs établissements publics

emploient 1,94 million d’agents de droit public. Leurs effectifs qui,
depuis 2011, ont progressé à un rythme plus rapide que l’emploi total
(0,6 % en moyenne par an, contre 0,5 %), représentent 34 % de l’emploi
public.
Les trois quarts des agents territoriaux sont des fonctionnaires au sens
strict, c’est-à-dire des agents nommés dans un emploi permanent et
titularisés dans un grade de la hiérarchie administrative.
Même si, en principe, tout emploi permanent doit être pourvu par un
titulaire, il existe de nombreux contractuels soumis à un régime de droit
public comme les assistantes maternelles et les béné ciaires de contrats à
durée indéterminée. De plus, les collectivités territoriales comptent des
agents contractuels régis par le droit privé comme les 15 900 apprentis et les
34 700 béné ciaires d’emplois aidés (« parcours emploi compétences »
depuis janvier 2018).
Contrairement aux agents non titulaires qui se trouvent, quel que soit leur
mode de recrutement, dans une situation contractuelle, les fonctionnaires
sont vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et
réglementaire. Le statut consiste dans l’ensemble des textes déterminant les
règles relatives aux droits et aux obligations des fonctionnaires. On
distingue un statut général et des statuts particuliers.
Depuis 1983, le statut général de la fonction publique s’applique aux
trois fonctions publiques. Il comprenait quatre titres : titre I dé nissant les
droits et les obligations applicables à l’ensemble des fonctionnaires civils
(loi du 13 juillet 1983) et titres II, III et IV respectivement consacrés aux
dispositions statutaires relatives à la FPE, la FPT (loi du 26 janvier 1984) et
la FPH.
 En 2019, le législateur habilite le Gouvernement à adopter la partie
législative d’un code général de la fonc on publique (CGFP) par une
ordonnance qui est présentée lors du conseil des ministres du
24 novembre 2021. Ce code comprenant près de 1 300 articles
constitue désormais le statut général des fonctionnaires civils. Il doit
être complété par une partie réglementaire (annoncée pour 2023,
désormais attendue en 2025 ou en 2026).

Les statuts particuliers précisent, pour les différents corps et cadres

d’emplois de fonctionnaires, les modalités d’application du statut général.
Dans le système de la carrière consacré par le statut général, le
fonctionnaire territorial est intégré dans un cadre d’emplois au sein duquel
il peut accomplir toute sa vie professionnelle en occupant des emplois
différents. De la titularisation à la cessation dé nitive des fonctions, de
nombreux mécanismes lui assurent une mobilité et une progression de
carrière (position, mutation, avancement d’échelon ou de grade…).
La constitution d’une fonction publique territoriale (FPT) malgré la
multiplicité et l’autonomie des employeurs impose que certaines opérations
soient effectuées dans un cadre collectif, soit par le Centre national de la
fonction publique territoriale (CNFPT), soit par les centres départementaux
ou interdépartementaux de gestion (CDG ou CIG).
Entre 2007 et 2012, malgré l’annonce par le président de la République
d’une « refondation de la fonction publique », le Gouvernement fait le
choix de réformes successives et partielles (loi du 3 août 2009 relative à la
mobilité et aux parcours professionnels, loi du 5 juillet 2010 relative à la
rénovation du dialogue social dans la fonction publique, loi dite Sauvadet
du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire…) qui confortent le
mouvement de « privatisation », « travaillisation » ou « banalisation » du
droit de la fonction publique qui se rapproche de plus en plus des règles du
code du travail.
La loi du 20 avril 2016 consacre les valeurs fondamentales qui fondent la
spéci cité de l’action des agents publics : dignité, impartialité, intégrité et
probité. Dans l’exercice de leurs fonctions, ils sont tenus à l’obligation de
neutralité et au respect du principe de laïcité. Cette loi Déontologie a pour
objet principal de moderniser les droits et obligations des fonctionnaires.
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (TFP)
accentue au contraire la « privatisation » du droit de la fonction publique,
notamment en étendant le recours au contrat dans les relations individuelles
et collectives de travail et en instituant dans les collectivités territoriales,
comme cela a été fait dans les entreprises, une instance unique dénommée
comité social territorial.

Dans des rapports de novembre 2023 et octobre 2024, la Cour des

comptes dresse un bilan mitigé de cette réforme : « une carte des
instances sociales partiellement réduite et encore complexe » ; « une
rénovation de la culture du dialogue social juste amorcée, des accords
collectifs peu nombreux » ; « un élargissement des possibilités de
recours aux contractuels dont les employeurs publics peinent à se
saisir » ; « une fluidité des modes de recrutement statutaire et des
parcours professionnels encore bridée par de nombreux freins » ;
« une remise en ordre inachevée du respect de la durée annuelle de
travail »…

Le 1er février 2023, le ministre chargé de la fonction publique lance une

réforme d’ampleur relative à l’attractivité de la fonction publique
composée de deux chantiers. Le premier chantier porte d’une part sur
l’accès à la fonction publique et d’autre part sur les parcours et les
rémunérations des agents. Il vise notamment à rénover les bas de grille, à
offrir des perspectives d’évolution de carrière plus dynamiques et à mieux
récompenser l’engagement et la performance individuelle et collective des
agents publics. Le second chantier intitulé « Fonction publique+ » a pour
objectif l’amélioration de la qualité de vie et des conditions de travail des
agents publics. Les mesures de nature législative devaient gurer dans un
projet de loi sur la fonction publique nalisé, après des concertations avec
les syndicats, au second semestre 2024.
Dans ses interventions de septembre et octobre 2024, le nouveau
ministre de la fonction publique Guillaume Kasbarian reprend à son
compte l’« ambition réformatrice » de son prédécesseur. Il prône une
« débureaucratisation à tous les étages », « un changement radical » dans la
gestion des agents publics, une diminution du nombre des fonctionnaires
étatiques…

Pour en savoir plus

•www.cdg35.fr : sur ce site du centre de gestion d’Ille-et-Vilaine, voir

notamment Mener son parcours et Gérer les RH.

Liste des ches

56. Carrière des fonctionnaires territoriaux

57. Droits des fonctionnaires territoriaux
58. Obligations des fonctionnaires territoriaux
59. Responsabilité disciplinaire dans la FPT
60. Institutions de la FPT
Fiche 56
Carrière des fonc onnaires territoriaux
A
. Début de la carrière
1. Selon l’article L.321-1 du CGFP, « nul ne peut avoir la qualité de
fonctionnaire » s’il ne remplit cinq conditions cumulatives :
•possession de la nationalité française ou de celle d’un autre État de
l’Espace économique européen (seuls demeurent fermés aux étrangers
européens les emplois dont les attributions ne sont pas séparables de
l’exercice de la souveraineté ou qui comportent une participation directe
ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique) ;
•jouissance des droits civiques (droits de vote et d’éligibilité
notamment) ;
•absence de condamnation pour des infractions incompatibles avec
l’exercice des fonctions ;
•position régulière au regard du code du service national ;
•le cas échéant, compte tenu des possibilités de compensation du
handicap, conditions de santé particulières exigées pour l’exercice de
certaines fonctions (ordonnance du 25 novembre 2020).
2. Les fonctionnaires sont recrutés par l’autorité territoriale, en principe
après avoir réussi un concours. Certains comme les fonctionnaires de
catégorie C les moins quali és et rémunérés peuvent cependant béné cier
d’un recrutement direct sans concours (cela concerne 6 cadres d’emplois
comme ceux des adjoints administratifs ou techniques territoriaux).
Après une période probatoire appelée stage, l’autorité territoriale
titularise l’agent qu’elle juge apte à exercer les fonctions du cadre
d’emplois. Celui-ci regroupe l’ensemble des agents soumis au même statut
particulier et ayant vocation à détenir les mêmes grades, occuper les mêmes
emplois, c’est-à-dire accomplir la même carrière.

Les 54 cadres d’emplois (ceux des attachés, des rédacteurs et des

adjoints administratifs par ex.) sont regroupés dans 8 lières
 (technique, administrative, etc.) correspondant à des activités de
même type dans les grands secteurs de compétences et répartis dans
trois catégories désignées par les lettres A, B et C selon le niveau de
recrutement et la nature des fonctions (par ex. niveau inférieur au
baccalauréat et fonctions d’exécution pour la catégorie C). La FPT se
caractérise par une forte proportion d’agents de catégorie C (75 % en
2021).

B
. Déroulement de la carrière
1. Au cours de sa carrière, le fonctionnaire doit se trouver à tout moment
dans une des positions statutaires dont la loi du 20 avril 2016 fait passer le
nombre de six à quatre : activité (à temps complet ou partiel), détachement,
disponibilité, congé parental.
La mutation est une décision de l’autorité territoriale modi ant les
conditions d’emploi c’est-à-dire l’affectation d’un fonctionnaire. Au sein
d’une même collectivité, l’intérêt du service public justi e les mutations
d’of ce. Quant à la mutation sur demande du fonctionnaire, elle peut
s’accompagner d’un changement d’employeur.

La loi du 3 août 2009 garantit aux fonctionnaires le droit au départ en

mobilité et la reconnaissance des avantages de carrière acquis lors
d’une mobilité. Dans le même esprit, la loi du 6 août 2019 entend
favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles
des agents publics (par ex. portabilité des droits liés au compte
personnel de formation ou au contrat à durée indéterminée en cas de
mobilité).

2. On distingue deux sortes d’avancement. L’avancement d’échelon a

lieu de façon continue d’un échelon à l’échelon immédiatement supérieur. Il
permet d’accéder à un indice supérieur et se traduit par une augmentation
de traitement. Il est accordé de plein droit en fonction de l’ancienneté.
Toutefois, lorsque les statuts particuliers le prévoient et selon des modalités
de contingentement dé nies par décret, il peut être également fonction de la
valeur professionnelle.
L’avancement de grade se traduit par une élévation du rang hiérarchique
au sein du cadre d’emplois et donc des responsabilités que le fonctionnaire
a vocation à exercer. Le passage à un grade supérieur se fait généralement
par inscription sur un tableau d’avancement par l’autorité territoriale (le cas
échéant après une présélection par examen professionnel). La classe est
assimilée au grade lorsqu’elle s’acquiert selon la procédure xée pour
l’avancement de grade.
Depuis le 1er janvier 2015, le dispositif de l’entretien professionnel
remplace l’ancienne procédure de notation pour apprécier la valeur
professionnelle des fonctionnaires. Conduit chaque année par le supérieur
hiérarchique direct, il doit notamment porter sur sept thèmes dé nis par
décret (résultats professionnels obtenus, objectifs assignés pour l’année à
venir, manière de servir, besoins de formation, perspectives d’évolution
professionnelle…). Il fait l’objet d’un compte-rendu comportant une
appréciation générale littérale de la valeur professionnelle du fonctionnaire
selon des critères xés en fonction de la nature de ses tâches et de son
niveau de responsabilité. L’agent peut compléter ce compte-rendu qui est
ensuite transmis à l’autorité territoriale et versé dans son dossier individuel.
Fiche 57
Droits des fonc onnaires territoriaux
A
. Droits individuels
1. Les fonctionnaires territoriaux ont droit, après service fait, à une
rémunération dont l’élément principal se dénomme le traitement (voir
Cinq dé nitions à retenir).
La loi du 19 février 2007 consacre le droit à la formation
professionnelle tout au long de la vie. Comme dans le secteur privé en
2015, l’ordonnance du 19 janvier 2017 remplace le droit individuel de
formation (DIF) par le compte personnel d’activité (CPA) qui comprend le
compte personnel de formation (CPF) et le compte d’engagement citoyen
(CEC).
Les fonctionnaires ont droit à différents congés comme les congés
annuels, les congés de maladie ou les congés de maternité. Ils sont af liés à
des régimes spéciaux de retraite et de sécurité sociale.

En application de la loi du 6 août 2019, les régimes dérogatoires en

deçà de la durée légale du travail (1 607 heures annuelles) devaient
prendre fin le 1er janvier 2022.

Après avoir été admis à la retraite, soit à sa demande, soit d’of ce dès
qu’il atteint la limite d’âge en vigueur, et radié des cadres, l’agent béné cie
d’une pension dans des conditions tendant à se rapprocher de celles
applicables aux salariés (loi du 9 novembre 2010 et du 14 avril 2023 par
ex.).
2. En vertu du statut général, les fonctionnaires victimes d’attaques
matérielles ou juridiques à l’occasion de leurs fonctions béné cient d’une
protection organisée par leur collectivité. Cette protection comprend trois
éléments : protection par les moyens appropriés contre les menaces,
injures, diffamations, violences, etc., subies par un fonctionnaire à raison de
ses fonctions, et réparation du préjudice éventuel ; assistance quand un
fonctionnaire est impliqué dans une procédure pénale pour des faits n’ayant
pas le caractère d’une faute personnelle ; prise en charge des dommages-
intérêts auxquels est condamné un fonctionnaire n’ayant pas commis de
faute personnelle.
La loi du 20 avril 2016 renforce cette protection fonctionnelle,
notamment en l’étendant aux membres de la famille du fonctionnaire
lorsque ces proches sont victimes d’atteintes volontaires à l’intégrité de la
personne du fait des fonctions exercées par le fonctionnaire.

B
. Droits collec fs
1. Pendant longtemps, la notion même de fonction publique a paru
exclure les droits collectifs tels que celui de se syndiquer ou de faire grève.
Mais ces deux droits font partie des principes politiques, économiques et
sociaux consacrés par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Et, sous la Ve République, le Conseil constitutionnel reconnaît à ces deux
principes une valeur constitutionnelle.
2. Le statut général reconnaît aux fonctionnaires le droit syndical. De
nombreux articles du CGFP donnent un contenu concret à son exercice :
droit d’af chage et de distribution des documents syndicaux, autorisations
d’absence, décharges de service, mise à disposition de locaux…
Le droit de grève est également consacré par le statut général « dans le
cadre des lois qui le réglementent ». Mais le législateur se borne à interdire
les grèves « tournantes » et les grèves « surprises », notamment en imposant
un préavis d’au moins cinq jours francs donné par une organisation
syndicale représentative et suivi d’une négociation.
Faute d’une réglementation d’ensemble, il appartient aux autorités
territoriales de concilier le droit de grève avec le principe constitutionnel
de continuité du service public et de prendre les mesures propres à « en
éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public » (CE
assemblée, 7 juillet 1950, Dehaene).
Pour les grévistes, l’absence de service fait entraîne une retenue
proportionnelle sur le traitement et ses compléments. En revanche, aucun
fonctionnaire ne peut être sanctionné pour avoir fait grève légalement.
 La multiplication des faits de grève et la paralysie qu’ils provoquent
dans certains services publics conduisent le législateur à intervenir
dans des domaines par culiers : loi du 21 août 2007 pour les services
de transports réguliers de voyageurs et loi du 20 août 2008 sur le
service minimum d’accueil dans les écoles en cas de grève des
enseignants. De portée plus générale, la loi TFP du 6 août 2019
permet d’encadrer l’exercice du droit de grève dans six services
publics locaux : collecte et traitement des déchets ménagers,
transport public de personnes, aide aux personnes âgées et
handicapées, accueil des enfants de moins de trois ans, accueil
périscolaire, restauration collective et scolaire. Toutefois, dans son
rapport d’octobre 2024, la Cour des comptes note que, malgré
l’obligation de continuité du service public, « peu d’employeurs
territoriaux ont fait de cette question un objet de négociation
sociale ».

3. Malgré l’existence depuis 1946 d’organes de participation (voir

Fiche 60), le dialogue social occupe pendant longtemps une place
résiduelle, limitée aux rémunérations. En effet, la conduite de négociations
collectives paraissait incompatible avec la situation statutaire et
réglementaire des fonctionnaires.
La loi du 5 juillet 2010 vise à rénover du dialogue social dans la fonction
publique en ouvrant la négociation à de nombreuses questions et à tous les
échelons. Mais elle ne reconnaît aucune valeur juridique aux accords
conclus qui représentent de simples engagements politiques.
En revanche, l’ordonnance du 17 février 2021 prise sur le fondement de
la loi TFP procède à une « révolution » en permettant la conclusion de
conventions collectives pourvues d’une force juridique obligatoire comme il
en existe dans le secteur privé ( n 2022, environ 200 accords collectifs ont
été signés dans les trois fonctions publiques). Lorsqu’ils portent sur les
thèmes limitativement énumérés (conditions et organisation du travail,
déroulement des carrières, formation professionnelle…), les accords
majoritaires peuvent en effet comporter des dispositions édictant des
mesures réglementaires ainsi que des clauses par lesquelles l’autorité
administrative s’engage à entreprendre des actions déterminées
n’impliquant pas l’édiction de mesures réglementaires.
Fiche 58
Obliga ons des fonc onnaires
territoriaux
A
. Obliga ons rela ves à l’exercice des fonc ons
1. La loi du 20 avril 2016 proclame que le fonctionnaire exerce ses
fonctions « avec dignité, impartialité, intégrité et probité ». Elle lui
impose de faire cesser immédiatement ou de prévenir les situations de
con it d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver.
2. L’article L.121-3 du CGFP fait obligation au fonctionnaire de
consacrer l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui
sont con ées. Le principe est donc l’interdiction d’exercer à titre
professionnel une activité privée lucrative, mais il connaît des dérogations.
Le fonctionnaire peut ainsi être autorisé à exercer une activité accessoire,
privée ou publique, lucrative ou non, si cette activité est compatible avec ses
fonctions et n’affecte pas leur exercice. S’il occupe un emploi pour une
durée du travail inférieure ou égale à 70 % du temps complet, une
déclaration à l’autorité hiérarchique suf t. Quant à la production des œuvres
scienti ques, littéraires et artistiques, elle s’exerce librement.
3. Le fonctionnaire doit exercer de manière personnelle et continue ses
fonctions. Quel que soit son rang, il est responsable de l’exécution des
tâches qui lui sont con ées. En cas de faute, il engage sa responsabilité
disciplinaire, pénale ou civile (voir Fiche 59).
Selon l’article L.121-10 du CGFP, il a l’obligation d’obéir aux
instructions générales ou particulières de son supérieur hiérarchique. Il
existe toutefois trois situations dans lesquelles la désobéissance est
justi ée :
•en vertu d’une jurisprudence ancienne du Conseil d’État (Langneur,
10 novembre 1944) reprise dans le statut général, le fonctionnaire doit
désobéir à un « ordre manifestement illégal et de nature à compromettre
gravement un intérêt public » ;
 •le statut légitime la désobéissance aux abus d’autorité prohibés par le
CGFP (notamment agissement sexiste, harcèlement sexuel ou moral) ;
•en application d’une directive européenne du 12 juin 1989, le décret du
16 juin 2000 consacre et organise le droit pour un agent territorial de se
retirer d’une situation de travail présentant un danger grave et imminent
pour sa vie ou sa santé. Le droit de retrait est logiquement refusé aux
fonctionnaires dont les missions consistent à assurer la sécurité des biens
et des personnes en mettant leur vie en danger (par ex. sapeurs-
pompiers).

Tout fonctionnaire territorial a le droit de consulter un référent

déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des
obliga ons déontologiques. Dans certains cas, la Haute Autorité pour
la transparence de la vie publique peut ou doit être saisie (par ex. avis
sur les départs de certains fonctionnaires vers le secteur privé).

B
. Obliga ons rela ves au comportement
1. Le statut général garantit aux fonctionnaires la liberté d’opinion et
interdit toute discrimination en raison de leurs opinions politiques,
syndicales, philosophiques ou religieuses, mais aussi de leur origine, de leur
orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de
leur situation de famille, de leur état de santé, de leur apparence physique,
de leur handicap, de leur appartenance ou non-appartenance (vraie ou
supposée) à une ethnie ou une race…
2. Pendant l’exercice de leurs fonctions, les fonctionnaires n’ont toutefois
pas à exprimer leurs opinions. La loi du 20 avril 2016 con rme qu’ils sont
tenus à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. À ce
titre, ils s’abstiennent notamment de manifester leurs opinions religieuses.

Constitue une faute disciplinaire le port d’un signe ostensible

d’appartenance religieuse, d’un foulard islamique ou d’une kippa par
 exemple.

En dehors du service, les fonctionnaires béné cient en revanche du

principe constitutionnel de la liberté d’expression consacrée par la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Les articles L.121-6 et L.121-7 du CGFP xent deux limites à cette
liberté d’expression. D’une part, tous les fonctionnaires sont tenus au secret
professionnel. S’ils révèlent en dehors des cas autorisés ou imposés par la
loi une information con dentielle relative à un individu, ils sont passibles
d’une sanction disciplinaire et d’une sanction pénale (code pénal, art. 226-
13). D’autre part, l’obligation de discrétion professionnelle leur interdit de
divulguer sans autorisation de l’autorité territoriale les faits, informations ou
documents relatifs à l’administration, sous peine de sanction disciplinaire.

Les lois du 11 octobre et du 6 décembre 2013 protègent les

« lanceurs d’alerte » qui révèlent « de bonne foi » des faits
susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts ou constitutifs d’un
délit ou d’un crime dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs
fonctions. La loi Sapin 2 du 9 décembre 2016 précise la procédure
d’alerte et renforce un régime de protection qu’améliorent les lois
organique et ordinaire du 21 mars 2022.

La restriction la plus générale se montre d’origine jurisprudentielle (CE

section, 11 janvier 1935, Bouzanquet). Le devoir de réserve est l’obligation
faite au fonctionnaire de modérer son expression et son comportement,
pendant le service mais également en dehors du service. Des outrances dans
l’expression (insultes contre le maire par ex.) ou des excès dans le
comportement (par ex. participation à une manifestation interdite) justi ent
une sanction disciplinaire de l’autorité hiérarchique sous le contrôle du juge
qui donne à l’obligation de réserve une portée variable selon le rang
hiérarchique et la nature des fonctions de l’agent.
Fiche 59
Responsabilité disciplinaire
des fonc onnaires territoriaux
A
. Faute et sanc on disciplinaires
1. Le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité territoriale investie du
pouvoir de nomination (maire par ex.) qui apprécie si les faits reprochés à
un agent constituent une faute. La loi du 20 avril 2016 introduit un délai de
prescription : aucune procédure ne peut être engagée au-delà d’un délai de
trois ans à compter du jour où l’administration a eu une connaissance
effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de
sanction.
Contrairement à l’infraction, la faute disciplinaire n’est dé nie
précisément par aucun texte. Elle consiste en tout manquement à une
obligation dé nie par le statut (par ex. discrétion professionnelle) ou
imposée par la jurisprudence (devoir de réserve par ex.). Ce manquement
peut être commis dans l’exercice des fonctions (par ex. désobéissance) ou
en dehors des fonctions (exercice d’une activité privée interdite par ex.).
2. L’autorité territoriale retient une des 10 sanctions autorisées par
l’article L.533-1 du CGFP qui les répartit en quatre groupes selon un ordre
croissant de gravité.

Celles du 1er groupe sont surtout morales (avertissement et blâme,

plus exclusion temporaire de fonctions, communément appelée
« mise à pied », pour une durée maximale de trois jours).
L’abaissement d’échelon constitue une sanction du 2e groupe et la
rétrogradation du 3e groupe. Les plus graves sont celles du 4e groupe
qui entraînent la radiation des cadres de l’intéressé : mise à la retraite
d’office et révocation.
 Dans le choix de la sanction, l’autorité territoriale prend en considération
la gravité de la faute, mais aussi le comportement général de l’agent, la
nature de ses fonctions, sa place dans la hiérarchie, les précédents éventuels
et les sanctions antérieures.

B
. Procédure disciplinaire
1. Dans l’exercice de son pouvoir disciplinaire, l’autorité territoriale doit
respecter des règles destinées d’une part à assurer le respect des droits de la
défense, qui constitue un principe à valeur constitutionnelle, et d’autre part
à empêcher des décisions arbitraires. Avant toute sanction même légère, elle
doit informer l’agent mis en cause qu’il a droit à la communication de son
dossier individuel et qu’il peut se faire assister du défenseur de son choix
(représentant syndical ou avocat par ex.) dans l’étude du dossier comme
devant le conseil de discipline.
Avant toute sanction plus grave que celles du 1er groupe, l’autorité
compétente doit consulter le conseil de discipline qui est une formation de
la commission administrative paritaire présidée par un magistrat
administratif. Ce conseil a en principe deux mois pour rendre un avis
motivé comprenant une proposition de sanction ou d’absence de sanction.
Mais, s’il est obligatoire, cet avis n’est pas conforme.
La décision de sanction est prise en opportunité par l’autorité territoriale.
Le plus souvent celle-ci suit l’avis du conseil de discipline même si,
juridiquement, elle n’y est nullement obligée. Comme l’avis, sa décision
doit être motivée.
2. La loi du 6 août 2019 supprime la procédure disciplinaire d’appel qui
permettait au fonctionnaire territorial de contester un arrêté de sanction plus
sévère que l’avis du conseil de discipline en saisissant le conseil de
discipline de recours régional.
Le fonctionnaire territorial peut déposer un recours gracieux auprès de
son employeur.
S’il considère que la sanction est illégale, il peut également faire un
recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté. Le juge administratif
s’assure d’abord que les règles de forme et de procédure ont été respectées,
notamment celles qui concernent le respect des droits de la défense. Puis il
véri e que les faits reprochés sont matériellement exacts et qu’ils
constituent bien une faute. En n, après s’être longtemps borné à censurer
les erreurs manifestes d’appréciation (CE section, 9 juin 1978, Lebon), le
Conseil d’État exerce désormais un entier contrôle sur le caractère
proportionné de la sanction (CE assemblée, 13 novembre 2013, M. B.).
En cas de violation de la légalité externe ou interne, l’arrêté est annulé. Le
cas échéant, la carrière du fonctionnaire est reconstituée, après une
éventuelle réintégration.

Après l’expérimentation sur une partie du territoire prévue par la loi

du 18 novembre 2016, la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance
dans l’institution judiciaire pérennise sur l’ensemble du territoire
national une procédure de média on préalable obligatoire (MPO) à
la saisine du juge administratif dans certains litiges de la fonction
publique territoriale, à l’exclusion du contentieux disciplinaire (par ex.
décisions administratives individuelles défavorables en matière de
rémunération, de mobilité, de formation professionnelle…). Selon le
décret du 25 mars 2022, cette procédure s’impose aux agents
employés dans les collectivités territoriales et leurs groupements
ayant préalablement conclu, avec le centre de gestion de la fonction
publique territoriale dont ils relèvent, une convention pour assurer la
médiation de cette expérimentation.
Fiche 60
Ins tu ons de la fonc on publique
territoriale
A
. Organes de par cipa on
1. Composé de représentants des organisations syndicales de
fonctionnaires et des collectivités territoriales, le Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale est présidé par un élu local qu’il désigne en
son sein. Le CSFPT est obligatoirement consulté sur les projets de loi et de
décret réglementaire relatifs à la FPT, ainsi que, depuis la loi du 6 août
2019, sur une feuille de route gouvernementale présentant tous les trois ans
les orientations en matière de gestion publique des ressources humaines et
leur impact prévisionnel sur les collectivités territoriales et leurs
groupements. Il examine toute question dont il est saisi par le ministre ou
par un tiers de ses membres. Il peut aussi formuler des propositions. Depuis
la loi du 5 juillet 2010, les représentants des élus et des fonctionnaires
votent séparément.
2. Il existe au niveau local deux organes composés de représentants du
personnel et de l’administration.
Pour promouvoir un dialogue social plus stratégique et ef cace, la loi du
6 août 2019 décide, comme dans le secteur privé, la fusion du comité
technique (CT) et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions du
travail (CHSCT) dans une instance unique à compter des élections
professionnelles de décembre 2022. Ce comité social territorial comprend
des représentants de la collectivité territoriale et des représentants du
personnel. La nouvelle instance exerce l’ensemble des compétences du CT
et du CHSCT : organisation et fonctionnement des services, formation,
problèmes d’hygiène et de sécurité, politique indemnitaire, action sociale…
De plus, il doit être consulté sur les lignes directrices de gestion par
lesquelles les autorités territoriales déterminent la stratégie pluriannuelle de
pilotage des ressources humaines.
 Lorsque les effectifs dépassent 200 agents, une formation spécialisée en
matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSSCT) est
instituée. En deçà de ce seuil, la création est possible lorsqu’il existe des
risques professionnels particuliers.
Une commission administrative paritaire est créée pour chaque
catégorie (A, B, C) de fonctionnaires, soit auprès du centre de gestion, soit
auprès de la collectivité si elle n’est pas af liée. Présidée par l’autorité
territoriale, elle comprend un nombre égal de représentants de
l’administration et du personnel. Les CAP sont consultées sur les questions
d’ordre individuel que limite de manière signi cative la loi du 6 août 2019.
Ces questions sont soit mentionnées par le statut général (appréciation de la
valeur professionnelle, disponibilité, licenciement pour insuf sance
professionnelle…), soit énumérées par décret en Conseil d’État. La loi de
2019 supprime notamment la consultation sur les mutations, la promotion
interne et les avancements de grade. En matière disciplinaire, les CAP
siègent en formation restreinte comme conseils de discipline.

La loi du 12 mars 2012 crée pour les contractuels des trois catégories
des commissions consulta ves paritaires (CCP) dont la loi du 20 avril
2016 étend les attributions et que la loi du 6 août 2019 fusionne (une
commission par collectivité ou établissement).

B
. Organes de ges on
1. Le Centre national de la fonction publique territoriale est un
établissement public à caractère administratif regroupant l’ensemble des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Siégeant à Paris,
il dispose de délégations possédant une certaine autonomie auxquelles la loi
du 6 août 2019 impose une organisation régionale. Il est dirigé par un
conseil d’administration comprenant un nombre égal de représentants des
collectivités territoriales et des organisations syndicales de fonctionnaires
territoriaux. Mais les élus locaux jouent un rôle prépondérant en exerçant la
présidence et en votant seuls les décisions essentielles, notamment
nancières.
La loi du 19 février 2007 recentre le CNFPT sur sa principale mission, à
savoir la mise en œuvre de la « formation professionnelle tout au long de la
vie » des agents territoriaux. Elle lui conserve toutefois quelques
compétences en matière de gestion comme la reconnaissance de
l’expérience professionnelle, la validation des acquis de l’expérience et la
gestion des fonctionnaires de catégorie A+ des lières administrative,
culturelle et technique (administrateurs, conservateurs et ingénieurs en
chef).
2. Les centres de gestion sont des établissements publics locaux à
caractère administratif auxquels sont obligatoirement af liées toutes les
collectivités territoriales employant moins de 350 fonctionnaires à temps
complet. Pour les autres collectivités, l’af liation est volontaire. Il existe un
centre de gestion par département, sauf en Île-de-France où deux centres
sont interdépartementaux. Pour certaines de leurs missions comme
l’organisation des concours et examens professionnels, les CDG
s’organisent au niveau régional, interrégional ou national. Chaque centre est
dirigé par un conseil d’administration qui est exclusivement composé d’élus
représentant les collectivités af liées et qui élit en son sein le président.
Comme leur nom l’indique, les CDG remplissent des missions relatives à
la gestion des personnels. Élargies par la législation récente, leurs
compétences obligatoires comprennent notamment, pour les agents des
trois catégories (à l’exception des A+), l’organisation des concours et
examens professionnels, la publicité des créations et vacances d’emploi, le
fonctionnement des organes de participation, la prise en charge des
« incidentés de carrière » et une assistance juridique statutaire (y compris
pour la fonction de référent déontologue).

À la demande des collectivités, les CDG peuvent exercer des missions

faculta ves : « toute tâche administrative » et, depuis la loi du 20 avril
2016, « des missions d’archivage, de numérisation, de conseils en
organisation et de conseils juridiques ».

i dé i à i
 Cinq dé ni ons à retenir

•Cadre d’emplois : ensemble des fonctionnaires territoriaux soumis

au même statut particulier et ayant vocation à détenir les mêmes
grades, à occuper les mêmes emplois, c’est-à-dire à accomplir la
même carrière.
•Emploi : l’emploi désigne à la fois un poste de travail, c’est-à-dire des
tâches confiées à un fonctionnaire, et un poste budgétaire, c’est-à-
dire des crédits ouverts pour rémunérer ce fonctionnaire. Le
fonctionnaire n’est pas titulaire de son emploi qui appartient à
l’administration. Si l’intérêt du service l’exige, celle-ci peut changer
l’affectation d’un agent ou même supprimer son emploi (elle doit
alors l’affecter à un autre emploi correspondant à son grade).
•Grade : titre conférant à son titulaire vocation à occuper l’un des
emplois définis par le statut particulier de son cadre d’emplois. Le
grade exprime le niveau hiérarchique du fonctionnaire dans son
cadre d’emplois mais, en principe définitivement acquis, il le protège
aussi contre les aléas administratifs, politiques ou économiques.
•Posi on : situation juridique du fonctionnaire qui doit se trouver
dans une des quatre positions définies par le statut général de la
fonction publique : activité à temps complet ou partiel (la mise à
disposition constituant un aménagement particulier de la position
d’activité) ; détachement ; disponibilité ; congé parental. Dans la
position de détachement, le fonctionnaire territorial est placé hors
de son cadre d’emplois d’origine (par ex. pour exercer un mandat
syndical ou électif) tout en continuant de bénéficier dans ce cadre
d’emplois de ses droits à l’avancement et à la retraite. Le
fonctionnaire en disponibilité est lui aussi placé hors de son cadre
d’emplois d’origine (par ex. pour convenances personnelles), mais
cesse en principe de bénéficier de ses droits à l’avancement et à la
retraite dans ce cadre d’emplois (les lois du 5 septembre 2018 et
6 août 2019 brouillent la distinction entre détachement et
disponibilité en prévoyant qu’un fonctionnaire bénéficiant d’une
disponibilité soit pour exercer une activité professionnelle, soit pour
élever un enfant, conserve, pendant une durée maximale de 5 ans,
ses droits à l’avancement).
•Traitement : nom donné à l’élément de base de la rémunération du
fonctionnaire. Son montant dépend de l’échelon auquel il est
parvenu dans son grade. À chaque échelon correspond un indice
majoré (indice traitement) variant de 366 à 835. Le traitement
mensuel brut peut se calculer en multipliant l’indice majoré par la
valeur du point d’indice qui est régulièrement réévaluée (4,92 euros
depuis le 1er juillet 2023). La rémunération comprend également
l’indemnité de résidence (destinée à compenser les différences de
coût de vie selon les lieux géographiques) ainsi que les indemnités
instituées par un texte législatif ou réglementaire qui se montrent
variables selon les collectivités et les cadres d’emplois. Institué par le
décret du 20 mai 2014 et appliqué progressivement à de nombreux
corps et cadres d’emplois des fonctions publiques étatique et
territoriale, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
comprend une indemnité principale versée mensuellement,
l’« indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise », qui vise
principalement à valoriser l’exercice des fonctions, et un
complément indemnitaire annuel versé en fonction de l’engagement
professionnel et de la manière de servir.
 Chapitre 13
Les nances locales

Créé en 2003, l’article 72-2 C est consacré aux nances locales. Il

constitutionnalise des principes déjà reconnus par la loi comme le pouvoir
de xer le taux et l’assiette des impôts perçus. Son apport essentiel consiste
à af rmer que l’addition des recettes scales et des autres ressources
propres doit représenter pour chaque catégorie de collectivités « une part
déterminante » de l’ensemble de ses ressources qui ne peut être inférieure
au niveau de l’année 2003 (60,8 % pour les communes et les EPCI, 58,6 %
pour les départements et 41,7 % pour les régions).
Contrairement aux revendications des élus locaux, les ressources propres
retenues par la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie
nancière des collectivités territoriales comprennent non seulement les
recettes notamment scales dont les collectivités territoriales peuvent
maîtriser l’évolution, mais aussi les impôts dont la loi détermine, par
collectivité, le taux ou une part locale d’assiette.
Une telle dé nition invite au partage d’impôts entre l’État et les
collectivités territoriales. Ainsi la TVA est devenue la première ressource
des collectivités qui perçoivent en 2023 le quart de son produit. Cela
représente 52 Md€, soit plus de 20 % de leurs produits réels de
fonctionnement (53,4 % pour les régions). Comme le précise le Conseil
constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 2009 relative à la loi de
nances pour 2010, la Constitution ne reconnaît pas aux collectivités
territoriales le béné ce d’une autonomie scale.

En 2022, les ratios d’autonomie financière du bloc communal,

départemental et régional s’élèvent à 70,9 %, 75,2 % et 72,3 %. Mais,
selon la Cour des comptes, la part des recettes fiscales sur lesquelles
les collectivités territoriales exercent un pouvoir d’assiette ou de taux,
 c’est-à-dire le ratio d’autonomie fiscale, est de 43,7 % pour le bloc
communal, 21,2 % pour les départements et 8,2 % pour les régions.

Dans sa Recommandation de 2016 sur la France, le Congrès des pouvoirs

locaux et régionaux du Conseil de l’Europe exprime sa préoccupation
concernant « la rétrocession de compétences initialement dévolues aux
collectivités locales en matière de politique scale, vers le niveau national,
ce qui aboutit à une recentralisation progressive » (Michel Bouvier évoque
un « effet termite »).
En matière d’impôts locaux, l’État joue des rôles multiples. Il vote les
lois de nances. Il effectue les opérations de calcul et de recouvrement. Il
assure le paiement des impôts votés, même s’ils ne sont pas recouvrés. Dès
le début de l’année, il avance par douzième le produit de ces impôts qui ne
sont encaissés qu’en n d’année.
La suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences
principales – d’abord appliquée aux 80 % des foyers les plus modestes (loi
de nances pour 2018) puis généralisée par la loi de nances pour 2020 –
impose un nouveau schéma de nancement des collectivités territoriales et
des EPCI-FP.

Dans son rapport d’octobre 2022 sur « Le financement des

collectivités territoriales », la Cour des comptes « fait le constat,
partagé avec de nombreux acteurs, d’un système complexe et à bout
de souffle » : « le système de financement des collectivités locales est
fortement critiqué pour son manque de lisibilité et de prévisibilité.
Des ressources issues d’une sédimentation historique, sans révision
d’ensemble, rendent aujourd’hui ce financement peu compréhensible
tant pour les responsables locaux que pour les contribuables, avec des
inégalités qui se creusent entre certains territoires. »

Les transferts nanciers de l’État aux collectivités territoriales

constituent un ensemble complexe (105,455 Md€ en 2024) dont les
collectivités territoriales ne maîtrisent pas l’évolution, même si une partie
fait depuis 1996 l’objet d’une programmation pluriannuelle dont la forme
contractuelle habille des décisions unilatérales de l’État (par ex. « pacte
nancier » visant une économie de 13 Md€ lors du premier quinquennat
d’Emmanuel Macron).
La loi du 22 janvier 2018 de programmation des nances publiques
(LPFP) 2018-2022 impose aux 321 plus grandes collectivités une
contractualisation avec l’État, sanctionnée par des mécanismes de « bonus-
malus », en vue de limiter la hausse de leurs dépenses de fonctionnement.
Les associations d’élus locaux dénoncent le caractère autoritaire et
« recentralisateur » de ces « contrats » dits de Cahors. Dès le 23 mars 2020,
la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19 rend
inapplicable un dispositif que le Gouvernement renonce nalement, à
l’automne 2022, à rétablir sous le nom de « pactes de con ance » (LPFP
2023-2027).
Le budget est l’acte par lequel une assemblée locale prévoit et autorise
pour l’année l’ensemble des recettes et des dépenses de la collectivité. Si
son adoption constitue un élément essentiel de la libre administration, elle
doit respecter des règles nombreuses dé nies par le CGCT ainsi que par les
instructions budgétaires et comptables.
Dégagé dès 1822 et réaf rmé par le décret du 7 novembre 2012 relatif à
la gestion budgétaire et comptable publique, le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables domine l’exécution du budget : les
premiers donnent l’ordre d’effectuer les dépenses et d’encaisser les recettes
tandis que les seconds procèdent au paiement des dettes et au recouvrement
des créances. Dans le cadre de la décentralisation, il est cependant
paradoxal que les comptables publics locaux soient des fonctionnaires
étatiques.
En vertu de ce principe, il est interdit à l’ordonnateur – et à tout agent
placé sous son autorité – de manier des deniers publics. Sinon, il commet
une gestion de fait susceptible d’être sanctionnée par la Cour des comptes
(ordonnance du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité
nancière des gestionnaires publics) ou par le juge pénal (code pénal, art.
433-12).

Pour en savoir plus

•www.collec vites-locales.gouv.fr : sur ce portail de l’État, voir
Finances locales.

Liste des ches

61. Principes budgétaires

62. Procédure budgétaire
63. Ressources territoriales
64. Exécution du budget
65. Contrôle budgétaire
Fiche 61
Principes budgétaires
A
. Principes rela fs à la présenta on
1. Le principe de l’unité consiste dans la nécessité de faire gurer dans
un document unique appelé budget primitif les recettes et les dépenses
relatives à l’exercice. Il connaît toutefois des aménagements.
Seul acte obligatoire, le budget primitif comprend le budget principal et,
éventuellement, un ou plusieurs budgets annexes pour les services publics
(notamment industriels et commerciaux : eau, transports, etc.) exigeant une
comptabilité distincte. Si ces budgets annexes tempèrent le principe
classique d’unité (en 2023, 34 693 budgets annexes pour les collectivités
territoriales et les EPCI représentant 35,3 Md€), ils contribuent au respect
du principe moderne de transparence.
Le budget primitif qui est un acte de prévision peut nécessiter en cours
d’exercice des ajustements. L’assemblée locale vote alors des décisions
modi catives, par exemple pour autoriser des dépenses nouvelles. Le
budget supplémentaire est une décision modi cative d’un caractère
particulier : elle intègre au budget de l’exercice en cours les résultats
dé citaires ou excédentaires de l’exercice précédent.
2. Le principe de l’universalité impose au budget de retracer l’ensemble
des dépenses et des recettes, non sans limites. En effet, les recettes et les
dépenses correspondant aux services publics assurés par les « satellites » de
la collectivité (établissements publics, sociétés d’économie mixte locales,
sociétés publiques locales, associations) ne gurent pas dans le budget.

B
. Principes rela fs aux condi ons temporelles
1. Le principe de l’annualité est le principe selon lequel la portée des
autorisations budgétaires est limitée à une année civile : la collectivité
territoriale doit chaque année voter un budget. Pour faciliter l’articulation
entre les exercices successifs, ce principe connaît toutefois des
aménagements relatifs notamment aux dépenses d’investissement qui
peuvent obéir à une logique de programmation pluriannuelle (autorisations
de programme).
2. Le principe de l’antériorité est le principe selon lequel le budget doit
être établi avant le début de l’année à laquelle il se rapporte. En
conséquence, une dépense ne peut être faite ou une recette perçue que si elle
a fait l’objet d’une inscription budgétaire préalable. Dans la pratique, les
budgets des collectivités territoriales sont rarement votés à la date du
1er janvier, car leur contenu dépend du budget de l’État (lui-même adopté en
décembre) et d’informations transmises par ses services. C’est pourquoi le
CGCT autorise l’adoption du budget jusqu’au 15 avril (jusqu’au 30 avril
l’année de renouvellement des conseils).
Malgré l’absence éventuelle de budget en début d’année, différents
mécanismes permettent à l’organe exécutif de recouvrer les recettes et
d’engager, dans certaines limites, des dépenses.

C
. Principes rela fs au contenu
1. Le principe de la spécialisation des crédits vise à assurer la maîtrise
de l’assemblée locale sur les nances de la collectivité : les autorisations de
dépenses sont affectées à un objet particulier qui est dé ni de façon plus ou
moins étroite par l’organe délibérant. Ce principe de spécialité connaît des
aménagements. L’assemblée peut ainsi porter un crédit pour dépenses de
fonctionnement ou d’investissement imprévues.

En revanche, les recettes, notamment fiscales, ne sont pas affectées.

Mais ce principe de l’unité de caisse connaît aussi de nombreuses
exceptions (subventions versées pour un projet défini, taxes affectées
à une politique publique comme le versement mobilité destiné au
financement des transports en commun ou la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères).

2. Contrairement au budget de l’État, les budgets locaux doivent respecter

la « règle d’or » de l’équilibre réel en remplissant trois conditions :
•la section de fonctionnement (par ex. frais de personnel) et la section
d’investissement (construction d’un équipement par ex.) sont chacune
votées en équilibre (la loi autorisant les excédents, cette condition
aboutit à interdire les dé cits) ;
•les prévisions de recettes et de dépenses doivent être sincères. Ce
principe de sincérité constitutionnalisé en 2008 interdit que l’équilibre
résulte d’un arti ce de présentation (par ex. recettes surestimées ou
dépenses obligatoires absentes) ;
•les ressources propres doivent assurer le remboursement de la dette en
capital (une collectivité ne peut emprunter pour rembourser ses emprunts
précédents).

En juillet 2019, France Stratégie constate que « la règle d’or française

– qui veut que l’emprunt finance l’investissement et non le
fonctionnement – n’est pas plus contraignante que les règles
budgétaires imposées aux administrations territoriales des autres pays
[européens]. Elle se révèle cependant plus efficace puisque les
collectivités territoriales françaises sont plutôt moins endettées
qu’ailleurs. » En 2023, la dette des administrations publiques locales
représente en France 9 % du PIB, contre 11,5 % en moyenne dans les
pays de l’Union européenne.
Fiche 62
Procédure budgétaire
A
. Prépara on du budget
1. La préparation du budget constitue une fonction essentielle de l’organe
exécutif assisté d’agents spécialisés placés sous son autorité et/ou, dans les
petites communes notamment, du trésorier municipal.

Les services éta ques doivent transmettre à toutes les collectivités

certaines informations indispensables à la préparation du budget,
comme le montant des dotations ou différentes données fiscales.

Dans les départements, les régions et les communes de 3 500 habitants et

plus, l’assemblée doit débattre d’un rapport sur les orientations
budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la
structure et la gestion de la dette. La loi de programmation des nances
publiques 2018-2020 ajoute une présentation de l’évolution d’une part des
dépenses réelles de fonctionnement et d’autre part du besoin de nancement
annuel. En n, dans les départements, les régions et les communes de plus
de 10 000 habitants, le rapport comporte, en outre, une présentation de la
structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs.
Ce débat a lieu dans les deux mois précédant l’examen du budget (10
semaines dans les régions en raison de la consultation obligatoire du
CÉSER). L’organe exécutif reste maître du contenu du projet qui sera
soumis à l’assemblée.
2. Les sections fonctionnement et investissement du budget comprennent
des recettes (voir Fiche 63) et des dépenses qui relèvent de trois catégories.
Le CGCT dé nit deux types de dépenses obligatoires : les « dépenses
nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles » (dont le principe et le
montant ne sont pas sérieusement contestés) et les « dépenses pour
lesquelles la loi l’a expressément décidé ». Pour chaque catégorie de
collectivités territoriales, le CGCT établit une liste hétérogène et non
exhaustive de dépenses obligatoires dans laquelle on trouve toujours les
frais de personnel (rémunération des agents, indemnités de fonction des
élus…) et les dépenses liées au fonctionnement des services publics
obligatoires, par exemple en matière d’éducation nationale (33 dépenses
obligatoires pour une commune par ex.) De nombreuses lois éparpillées
(voir Fiche 55) complètent cette liste de dépenses obligatoires qui
représentent une part très importante du volume des budgets locaux.

Le caractère obligatoire de la dépense est rendu effectif par la

procédure d’inscription d’office (voir Fiche 65) et celle de
mandatement d’office (voir Fiche 64).

En l’absence de toute liste des dépenses interdites, celles-ci résultent de

lois éparses, comme celle du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises
et de l’État, et, pour les communes, de la jurisprudence administrative
relative à la clause de compétence générale (voir Fiche 51).
Toutes les dépenses qui ne sont ni obligatoires ni interdites sont
facultatives. Impossibles à recenser, elles relèvent des choix politiques
effectués par les élus locaux compte tenu des disponibilités budgétaires.

B
. Vote du budget
1. Le vote est souvent précédé par un examen du projet de budget par la
commission des nances qui peut seulement donner un avis. Ce vote
constitue en effet une prérogative de l’assemblée locale qui ne peut la
déléguer à un autre organe.
2. Pour préparer la séance, les conseillers reçoivent un rapport
(départements et régions) ou une note explicative de synthèse (communes
de 3 500 habitants et plus). Lors de l’examen du budget, une entière liberté
est reconnue à l’assemblée locale qui peut modi er comme elle l’entend le
projet présenté par l’exécutif. Le vote se fait par chapitre ou, si elle le
décide, par article. Depuis la loi du 10 janvier 1980, il lui appartient de xer
les taux des impôts directs locaux, comme le permet explicitement
l’article 72-2 C.

La loi NOTRE du 7 août 2015 impose aux régions, aux départements

et aux communes de plus de 10 000 habitants de joindre au budget
primitif et au compte administratif une présentation brève et
synthétique retraçant les informations financières essentielles afin de
permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux. Comme d’autres
documents budgétaires, cette présentation est mise en ligne sur le
site internet de la collectivité lorsqu’il existe.

C
. Contrôle du budget
1. Pour devenir exécutoire, la délibération budgétaire doit être publiée et,
au plus tard 15 jours après la date limite xée par le législateur pour son
adoption, transmise au préfet, par voie numérique pour les collectivités
territoriales de plus de 50 000 habitants.
2. Le représentant de l’État exerce sur le budget un double contrôle.
D’une part, il le soumet, comme les autres actes des collectivités
territoriales, au contrôle administratif ou contrôle de légalité (voir Fiches
67 et suiv.).
D’autre part, dans cinq cas, il exerce sur les décisions budgétaires un
contrôle spéci que dénommé contrôle budgétaire ayant pour objet, non
leur annulation, mais leur réformation en association avec la chambre
régionale ou territoriale des comptes (CRTC) dont les attributions sont
dé nies par le code des juridictions nancières (CJF) et le CGCT (voir
Fiche 65).
Fiche 63
Ressources territoriales
A
. Ressources propres
1. En 2023, les impôts et taxes représentent 58,25 % des recettes totales
des collectivités territoriales et de leurs groupements à scalité propre
(160,97 Md€, en hausse de 2,9 % par rapport à 2022, sur 276,33 Md€).
Dans le cadre du nouveau schéma de nancement imposé par la suppression
progressive de la taxe d’habitation et la baisse des impôts économiques, les
impôts directs ne représentent plus que 35,56 % de la scalité locale (contre
66 % en 2017).
En 2023, les trois impôts directs dits ménages représentent 45,7 Md€ :
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), taxe foncière sur les
propriétés non bâties (TFPNB), taxe d’habitation (TH) sur les résidences
secondaires ou les logements vacants (THRS ou THLV). Conformément à
un engagement présidentiel, les lois de nances pour 2018 et 2020 décident
la suppression progressive de la taxe d’habitation sur la résidence
principale, d’abord pour les 80 % des foyers les plus modestes, puis, de
2021 à 2023, pour les 20 % des foyers restants.

Les bases de ces impôts – les valeurs loca ves cadastrales de

propriétés bâties ou non (c’est-à-dire les loyers théoriques annuels
qu’elles pourraient procurer) – sont obsolètes, complexes et
inéquitables. Les lois de finances rectificatives pour 2010 et 2013
mettent en place un dispositif de révision pour les locaux
professionnels (application des bases révisées à compter de 2017) et
les locaux d’habitation (mise en œuvre sans cesse reportée, en 2028
selon la loi de finances pour 2023).

Principal impôt dit économique (9,58 Md€ en 2023, contre 25,2 Md€ en
2017), la contribution économique territoriale (CET), qui remplace depuis
2010 la taxe professionnelle, comporte deux composantes : la cotisation
foncière des entreprises (CFE) fondée sur les bases foncières ; la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dont le taux est xé au niveau
national. Mais la politique d’allègement des impôts de production conduit
au remplacement du produit de CVAE par une fraction de la TVA, d’abord
pour la région (loi de nances pour 2021), puis pour le bloc communal et le
département (loi de nances pour 2023).
Ces réformes s’accompagnent d’une spécialisation des impôts locaux,
chaque catégorie de collectivités territoriales béné ciant d’une scalité
particulière :
•communes et EPCI : TFPB, TFPNB, THRS / THLV, CFE, CVAE,
imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), taxe sur les
surfaces commerciales (TASCOM), taxe d’enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) ;
•départements : CVAE, accise sur les produits énergétiques autres que les
gaz naturels et les charbons, taxe spéciale sur les conventions
d’assurance, droits de mutation à titre onéreux ;
•région : IFER, accise sur les produits énergétiques autres que les gaz
naturels et les charbons, taxe sur les certi cats d’immatriculation.
2. Les ressources non scales consistent notamment dans les produits
d’exploitation et les produits du domaine.
Les produits d’exploitation sont constitués de recettes provenant des
services publics gérés par la collectivité : assainissement, enlèvement des
ordures et déchets, transport, cantines scolaires, etc.
Les produits du domaine consistent notamment dans les recettes que
procure l’exploitation du domaine public ou privé de la collectivité :
redevances d’occupation du domaine public, concessions et redevances
funéraires, ventes de coupes de bois ou d’eau, redevances de
(post-)stationnement depuis la décentralisation du stationnement payant en
2018…

B
. Ressources externes
1. En 2024, les transferts nanciers de l’État aux collectivités
territoriales représentent 105,455 Md€ (-415 M€ par rapport à 2023).
 Les concours nanciers (54,8 Md€, -415 M€ par rapport à 2023)
comprennent notamment de nombreuses dotations alimentant les sections
de fonctionnement et d’investissement des budgets locaux. La dotation
globale de fonctionnement représente une part prépondérante des
subventions et dotations de fonctionnement puisque son montant s’élève à
27,245 Md€ (+314 Md€ par rapport à 2023). Instituée par la loi du 3 janvier
1979, elle a pour caractéristique la plus novatrice, maintenue et renforcée
par les réformes ultérieures, la globalisation des subventions de
fonctionnement versées aux collectivités territoriales qui ensuite sont libres
de leur emploi. Elle comprend une dizaine de dotations béné ciant aux
communes, aux EPCI-FP et aux départements (remplacement de la DGF
des régions par l’attribution d’une fraction de TVA depuis le 1er janvier
2018). Les dotations forfaitaires sont destinées à garantir des ressources
stables, tandis que les dotations de péréquation (par ex. dotation de
solidarité rurale ou urbaine, DSR ou DSU, pour les communes) visent à
mettre en œuvre, en fonction des situations spéci ques, l’objectif
constitutionnel de péréquation. En octobre 2022, la Cour des comptes
con rme que la DGF « est dotée d’une architecture peu lisible et d’une
répartition incomprise par les nouveaux élus ». Mais sa refonte est
régulièrement annoncée, préparée (rapport Pirès-Beaune de juillet 2015),
voire votée (loi de nances pour 2016), et reportée. Dans des Observations
dé nitives du 15 juillet 2024, la Cour des comptes dresse un bilan mitigé de
cette dotation. Elle conclut que « la complexité et les injustices maintenues
de la répartition de la DGF entre les collectivités, malgré la croissance des
enveloppes de péréquation, justi eraient la mise en œuvre d’une réforme
systémique de ce concours de l’État aux collectivités ».
2. Depuis la loi du 2 mars 1982, les assemblées locales peuvent librement
décider de recourir à l’emprunt qui ne peut cependant servir à nancer des
dépenses de fonctionnement ni à rembourser le capital de la dette existante.
La crise des « emprunts toxiques » conduit le législateur à encadrer les
contrats d’emprunt ouverts aux collectivités territoriales de façon à limiter
les risques nanciers.

En 2023, le montant de l’ende ement des collectivités territoriales et

des EPCI-FP se montre quasiment stable à 187,8 Md€ (+1,8 Md€, soit
+1 % en un an). Leur capacité de désendettement s’établit à 4,7 ans,
ce qui est parfaitement soutenable. Mais la remontée des taux
d’intérêt entraîne une forte augmentation de la charge en intérêts de
la dette (+28,8 %).
Fiche 64
Exécu on du budget
A
. Ordonnateur
1. Dans les limites des autorisations budgétaires, le maire ou le président
de conseil engage, liquide et ordonne le paiement des dépenses de la
collectivité :
•l’engagement est l’acte par lequel l’ordonnateur crée ou constate une
obligation de laquelle résultera une dépense pour la collectivité (par ex.
signature d’un bon de commande) ;
•la liquidation est une opération ayant pour objet de véri er la réalité et
d’arrêter le montant de la dépense (par ex. livraison et réception de la
facture) ;
•l’ordre donné au comptable de payer une dépense s’appelle un mandat
de paiement.
Le maire ou le président de conseil constate, liquide et ordonne le
recouvrement des recettes non scales de la collectivité (produits du
domaine et des services, encaissement des emprunts, etc.). L’ordre donné au
comptable d’encaisser une recette s’appelle un titre de recette.
2. Dans l’exécution du budget, l’ordonnateur est soumis à différentes
formes de contrôle. À tout moment le préfet peut se substituer au maire ou
au président pour donner au comptable l’ordre de payer. En effet, si une
dépense obligatoire inscrite au budget n’est pas mandatée dans le mois
suivant la mise en demeure du représentant de l’État, celui-ci procède au
mandatement d’of ce.
Chaque année, l’ordonnateur doit présenter à son assemblée le compte
administratif retraçant l’exécution du budget au cours de l’exercice
précédent. Ce compte est examiné, débattu et arrêté par un vote qui doit
intervenir au plus tard le 30 juin. Le vote porte également sur le compte de
gestion tenu par le comptable de la collectivité. La séance est présidée par
un conseiller élu spécialement et l’ordonnateur se retire au moment du vote.
Les comptes sont arrêtés si une majorité de voix ne se dégage pas contre
leur adoption. Dans la pratique, ce vote constitue souvent une simple
formalité d’enregistrement. Le compte administratif doit être transmis au
préfet au plus tard le 15 juillet.

La responsabilité nancière de l’ordonnateur peut être mise en

cause par la Cour des comptes. En effet, l’ordonnance du 23 mars
2022 instituant le régime unifié de responsabilité des gestionnaires
publics (RUGP) supprime la Cour de discipline budgétaire et financière
et transfère à la Cour les compétences exercées par les CRTC,
notamment en cas de réquisition irrégulière du comptable ou de
gestion de fait. Les recours sont jugés en première instance par la
chambre du contentieux (composée à parité de magistrats de la Cour
des comptes et des CRTC) et en appel par la cour d’appel financière,
avec un recours en cassation possible devant le Conseil d’État.

B
. Comptable
1. Le comptable public est un fonctionnaire de l’État nommé par le
ministre chargé du budget et relevant de la direction générale des nances
publiques. Bien qu’il exécute les ordres de l’ordonnateur, le comptable n’est
nullement son subordonné. Annoncé en 2019, le nouveau réseau de
proximité (NRP) vise à développer le conseil aux élus locaux avec
l’implantation de près de 1 000 conseillers aux décideurs locaux (CDL).
Quant aux activités de gestion, elles sont mutualisées au sein de services de
gestion comptable (SGC). En n, la DGFIP participe aux espaces France
services (voir Chapitre 15, Zoom).
La principale mission du comptable consiste à recouvrer la plupart des
recettes (impôts directs, produits d’exploitation ou du domaine…) et à
payer les dépenses de la collectivité territoriale. Comme le rappelle
l’ordonnance du 23 mars 2022, il ne peut subordonner ses actes de paiement
à une appréciation de l’opportunité des décisions prises par l’ordonnateur.
Son contrôle se limite à véri er qu’il dispose au moment du paiement de
l’ensemble des pièces requises et que ces pièces sont complètes, précises et
cohérentes. À défaut, il suspend le paiement et en informe, par décision
motivée, l’ordonnateur. Le plus souvent, celui-ci corrige ou retire sa
demande de paiement. Mais il peut aussi adresser au comptable un ordre de
réquisition. En dehors de quelques cas énumérés par la loi tels que
l’insuf sance des crédits disponibles, le comptable doit alors effectuer la
dépense contestée, la responsabilité de l’ordonnateur se substituant à la
sienne devant la Cour des comptes.
Le comptable tient le compte de gestion, qui est une récapitulation de sa
comptabilité, et le transmet à l’exécutif local au plus tard le 1er juin de
l’année suivant l’exercice.
Il tient également le compte – non rémunéré – de la collectivité au Trésor,
sur lequel elle est tenue de déposer ses fonds libres (cette absence de
rémunération est compensée par les avances mensuelles versées par l’État
dès le début de l’année scale). Cette règle datant de 1811 connaît toutefois
des dérogations élargies par des lois de nances récentes.
2. La réforme du 23 mars 2022 instituant le RUGP enlève aux chambres
régionales et territoriales des comptes la mission de juger les comptes des
comptables publics. Depuis le 1er janvier 2023, cette mission relève de la
chambre du contentieux de la Cour des comptes.

Dans un contexte de progrès de la dématérialisation, d’effort de

maîtrise de la dépense publique et de réduction des effectifs
étatiques, deux expérimenta ons ont été conduites :
•entre 2018 et 2023, expérimentation de la certification des comptes
locaux (bilan définitif préconisant en janvier 2023 une obligation de
certification pour les collectivités les plus importantes, mais volonté
gouvernementale annoncée en juin 2023 de conserver son caractère
facultatif) ;
•entre 2020 et 2023, expérimentation d’un compte financier unique
(CFU) se substituant au compte administratif et au compte de
gestion, la loi de finances pour 2024 instituant la généralisation
progressive de ce CFU entre 2024 et 2027, en lien avec le
déploiement d’une nouvelle norme comptable (M57).
Fiche 65
Contrôle budgétaire
Créées en 1982, 18 chambres régionales des comptes (13 en métropole
et 5 en outre-mer), auxquelles s’ajoutent 5 chambres territoriales des
comptes dans les collectivités d’outre-mer, interviennent dans ce contrôle
budgétaire comme autorités administratives par des avis, des propositions
ou des mises en demeure.

Les CRTC contrôlent les comptes et procède à un examen de la

gestion des collectivités territoriales et de leurs « satellites » en
termes de régularité. La loi 3DS leur confie une nouvelle mission
d’évaluation des politiques publiques, sur saisine du président du
conseil régional, du conseil départemental ou d’une métropole.
Chaque collectivité ou EPCI a droit à une seule saisine (ou
participation à une saisine commune) par mandature.

Le contrôle budgétaire se caractérise par une masse importante de

documents à contrôler dans un délai limité. Le nombre annuel relativement
faible des saisines dans les cinq hypothèses dé nies par le CGCT tend à
diminuer.

A
. Budget (non) adopté
1. Si le budget n’est pas adopté dans le délai imparti ou s’il n’est pas
transmis dans les 15 jours suivant la date limite de vote, le préfet saisit sans
délai la chambre régionale ou territoriale des comptes. Cette saisine suspend
les pouvoirs nanciers de l’assemblée locale. Dans le mois suivant, la
chambre formule des propositions pour le règlement du budget dans un avis
public qui est communiqué à l’assemblée. Puis le budget de la collectivité
est réglé et rendu exécutoire par le préfet. S’il s’écarte des propositions de
la chambre, il assortit sa décision d’une motivation explicite. La collectivité
concernée est alors mise sous surveillance. Ainsi, les décisions
modi catives et le budget primitif suivants sont transmis à la CRTC.
Faisant souvent preuve de souplesse, les préfets ne saisissent en général la
CRTC qu’en cas de blocage de l’assemblée locale.
2. Quand une dépense obligatoire n’est pas inscrite au budget ou l’est
pour une somme insuf sante, le préfet, le comptable public ou toute
personne y ayant intérêt peut saisir la CRTC. Dans le délai d’un mois, elle
constate par un avis le défaut ou l’insuf sance d’inscription et adresse une
mise en demeure à la collectivité territoriale. Si, dans le mois suivant, cette
mise en demeure reste sans effet, elle demande au préfet d’inscrire la
dépense au budget et propose, s’il y a lieu, des mesures destinées à la
couvrir (par ex. création de ressources).
Le préfet règle et rend exécutoire le budget recti é en conséquence. S’il
s’écarte des propositions de la chambre, il assortit sa décision d’une
motivation explicite. Il peut même refuser l’inscription en raison de
circonstances particulières, mais en cas de refus illégal constitutif d’une
faute lourde, il engage la responsabilité de l’État.
3. Lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en
équilibre réel, le préfet saisit la CRTC dans les 30 jours suivant la réception
de la délibération, dont l’exécution est suspendue. Dans un délai de
30 jours, un avis de la chambre constate le déséquilibre et propose à la
collectivité de prendre par une nouvelle délibération les mesures nécessaires
au rétablissement de l’équilibre.
L’assemblée locale a un mois pour équilibrer son budget sans être tenue
de suivre les propositions de la CRTC. Si celle-ci juge insuf santes les
mesures de redressement dans les 15 jours suivant leur transmission, le
budget est réglé et rendu exécutoire par le préfet qui doit motiver toute
décision s’écartant des propositions de la chambre. La collectivité est alors
mise sous surveillance.

B
. Budget exécuté
1. Si l’arrêté des comptes fait apparaître dans l’exécution du budget, après
véri cation, un dé cit égal ou supérieur à 10 % des recettes de
fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants et à 5 %
pour les autres collectivités, le préfet saisit la CRTC. Dans le délai d’un
mois, la chambre propose des mesures de redressement à la collectivité
territoriale qui les met librement en œuvre.
Toutefois, le budget primitif que l’assemblée locale adopte pour
l’exercice suivant est transmis par le préfet à la CRTC. Si celle-ci constate
l’absence ou l’insuf sance des mesures d’apurement, elle adresse dans le
délai d’un mois de nouvelles propositions au préfet. Le préfet règle et rend
exécutoire le budget de la collectivité en s’écartant éventuellement des
propositions de la chambre par une décision motivée.
Cette procédure d’apurement des dé cits vise à éviter qu’une collectivité
laisse sa situation nancière se dégrader.
2. Lorsque le compte administratif fait l’objet d’un rejet de la part de
l’assemblée locale, le préfet saisit sans délai la CRTC pour avis a n de
substituer le projet de compte administratif, s’il est conforme au compte de
gestion, au compte administratif dans différentes procédures.

En 2021, 57 % des 288 552 actes budgétaires reçus en préfecture sont

contrôlés et donnent lieu à 148 saisines (un taux de contrôle de 61 %
est ciblé pour la période 2023 à 2026). Pendant la période 2014-
2021, les motifs des saisines se répartissent de la manière suivante :
non-inscription de dépenses obligatoires : 31,6 % ; déséquilibre réel :
22,25 % ; absence de vote du budget dans le délai imparti : 21,33 % ;
déficit du compte administratif : 14,1 % ; rejet du compte
administratif : 10,7 %. Dans ses Observa ons dé ni ves du 19 juillet
2023 sur « La capacité d’ac on des préfets », la Cour des comptes
confirme que l’exercice du budgétaire confié aux préfets « est fragilisé
par l’érosion des moyens humains » (diminution des effectifs de 7,6 %
entre 2016 et 2022).

Cinq dé ni ons à retenir

•Budget : acte par lequel une assemblée locale prévoit et autorise

pour l’année civile l’ensemble des recettes et des dépenses de la
collectivité. Le budget primitif, seul obligatoire, peut être corrigé en
 cours d’exercice par le budget supplémentaire ou par d’autres
décisions modificatives.
•Compte administra f : document établi par l’ordonnateur et ayant
pour objet de présenter, après la clôture de l’exercice, les résultats
de l’exécution du budget.
•Décision modi ca ve : délibération d’une assemblée locale
présentée selon les mêmes formes que le budget primitif et ayant
pour objet de le modifier, par exemple en prévoyant et en autorisant
des dépenses nouvelles. Le budget supplémentaire est une décision
modificative ayant particulièrement pour objet d’intégrer au budget
de l’exercice en cours les résultats déficitaires ou excédentaires de
l’exercice précédent.
•Juridic ons nancières : ensemble formé par la Cour des comptes,
la Cour de discipline budgétaire et financière et les chambres
régionales et territoriales des comptes.
•Sépara on des ordonnateurs et des comptables : principe selon
lequel les opérations financières des collectivités territoriales, et
d’une façon générale des personnes publiques, sont assurées par
deux ordres d’agents distincts et séparés : les ordonnateurs et les
comptables. Les fonctions d’ordonnateur sont incompatibles avec
celles de comptable.
 Chapitre 14
Les contrôles
sur les collec vités territoriales

Si l’article 72 C dispose que les collectivités territoriales « s’administrent

librement », il préserve les prérogatives de l’État : dans les collectivités
territoriales de la République, le représentant de l’État – en général le préfet
– « a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect
des lois ».
En effet, la libre administration ne signi e pas le libre gouvernement.
Malgré les progrès de la décentralisation, la France demeure un État
unitaire et une République indivisible (art. 1er C), ce qui implique l’exercice
d’un contrôle effectif de l’État sur les collectivités territoriales.
Dans l’ensemble, les lois de décentralisation n’ont guère modi é les
modalités du contrôle étatique sur les élus et les organes locaux. Malgré
un effort d’harmonisation, ce contrôle continue d’être plus strict pour les
maires et les adjoints.
Forme ancienne et poussée de tutelle, la substitution permet au préfet
d’agir à la place d’une collectivité territoriale défaillante qui doit en
supporter la responsabilité nancière et juridique. Traditionnelle en matière
de police administrative (voir Fiche 19) et de nances locales (voir Fiches
64 et 65), elle concerne aujourd’hui de nombreuses compétences :
construction de logements sociaux, réalisation d’aires d’accueil des gens du
voyage, etc.
Si la loi du 2 mars 1982 remplace la « tutelle » administrative et
nancière par des « contrôles », elle ne fait qu’alléger la tutelle technique.
Le contrôle administratif ou contrôle de légalité concerne tous les actes
administratifs, y compris les actes budgétaires. Les procédures du contrôle
budgétaire s’appliquent exclusivement, comme le nom l’indique, aux actes
budgétaires.
 La « tutelle technique » désigne un ensemble de pratiques par
lesquelles l’État oblige ou incite les collectivités territoriales à
conformer leurs décisions, dans certains domaines comme
l’organisation des services publics locaux, à des modèles ou actes
types (règlement type par exemple).

L’organisation du contrôle de légalité résulte notamment de la loi du

22 juillet 1982 dont les principales innovations concernent le moment, les
motifs et les acteurs. Alors que la tutelle antérieure intervenait a priori et
relevait du seul préfet qui pouvait obéir à des considérations d’opportunité,
le contrôle actuel intervient en principe a posteriori, c’est-à-dire après
l’entrée en vigueur de l’acte, pour des raisons de légalité et relève du juge
administratif saisi par le préfet.
Depuis le début des années 2000, le contrôle de légalité fait l’objet de
réformes législatives et administratives en vue de le recentrer sur les actes
importants et les domaines sensibles et de maximiser les compétences des
services étatiques. Mais ces réformes s’accompagnent d’une forte réduction
du nombre des agents affectés (diminution de 30 % entre 2009 et 2014,
suivie d’une période de stabilisation, avec une tendance à la baisse depuis
2018). Et le taux global de contrôle des actes – il passe de 33,3 % en 2010 à
20 % en 2021 (mais il s’élève à 82,2 % pour les actes prioritaires, avec une
cible de 90 % pour les années 2023 à 2026) – comme le nombre des recours
gracieux et des déférés ne cessent de diminuer.
Le Gouvernement continue de proclamer l’ef cacité d’un contrôle
caractérisé par un ciblage sur les actes aux plus forts enjeux et par le
développement d’une action préventive. Mais la Cour des comptes dénonce
en 2013 une « atrophie du contrôle de légalité ». Trois ans plus tard, elle
constate « le caractère peu opérant des contrôles effectués ». Dans ses
Observations dé nitives du 16 septembre 2022, la Cour des comptes
conclut de nouveau que, malgré son fondement constitutionnel, « cette
politique publique apparaît comme atrophiée du fait de l’attrition de ses
moyens et de l’absence de réformes effectives ». Le constat est d’autant
plus préoccupant que, dans ses missions de contrôle, le préfet engage la

É
responsabilité pécuniaire de l’État s’il commet une faute lourde génératrice
d’un dommage.

La loi EVL du 27 décembre 2019 met en place la procédure de

« demande de prise de position formelle », souvent rebaptisée de
« rescrit normatif », qui est précisée par le décret du 25 mai 2020. Par
ailleurs, elle propose un cadre juridique harmonisé pour la médiation
territoriale dans le but de favoriser le règlement des différends au
niveau local et limiter les recours juridictionnels. Enfin, elle autorise le
Gouvernement à réformer par ordonnance les règles relatives à
l’entrée en vigueur et à la publicité des actes des collectivités
territoriales et de leurs groupements dans le but de les simplifier et
de recourir à la dématérialisation (ordonnance et décret du 7 octobre
2021).

En raison des lacunes persistantes du contrôle étatique se développe

aujourd’hui un contrôle des citoyens qui, en intentant des recours pour
excès de pouvoir, peuvent obtenir du juge administratif l’annulation des
actes illégaux des collectivités territoriales.

Pour en savoir plus

•www.conseil-etat.fr : sur ce site du Conseil d’État, voir Qui sommes-

nous ? ainsi que Publica ons & colloques (notamment Rapports
d’ac vité).

Liste des ches

66. Contrôle sur les élus et les organes locaux

67. Phase administrative du contrôle de légalité
68. Phase contentieuse du contrôle de légalité
69. Réforme du contrôle de légalité
70. Contrôle citoyen sur les actes territoriaux
Fiche 66
Contrôles sur les élus
et les organes locaux
A
. Contrôle sur les élus locaux
1. Les maires et les adjoints peuvent être suspendus, pour une durée
n’excédant pas un mois, par un arrêté du ministre de l’intérieur, ou/et
révoqués par un décret motivé pris en conseil des ministres. Avant toute
sanction, ils doivent être entendus ou invités à fournir des explications
écrites sur les faits qui leur sont reprochés. Depuis 2010, le juge
administratif exerce un contrôle normal sur les motifs et le choix de la
sanction (CE, 2 mars 2010, Dalongeville). Dans une décision QPC du
13 janvier 2012, le Conseil constitutionnel reconnaît la constitutionnalité de
cette procédure disciplinaire instituée en 1831.
Il peut s’agir de fautes commises dans l’exercice des fonctions
communales ou étatiques (par ex. refus d’organiser une élection politique
nationale ou, depuis la loi du 17 mai 2013, de célébrer un mariage entre
deux personnes de même sexe).

Dans sa décision Wahnapo du 27 février 1981, le Conseil d’État valide

la suspension suivie de la révocation du maire de Lifou (Nouvelle-
Calédonie) coupable d’avoir insulté la France et les anciens
combattants lors d’une cérémonie commémorant le 11 Novembre
1918.

Des faits étrangers aux fonctions mais inconciliables avec celles-ci

peuvent également justi er une suspension ou une révocation.
 Dans sa décision Chalvet du 12 juin 1987, le Conseil d’État considère
que la condamnation pénale pour attentat à la pudeur sur mineures
de moins de 15 ans prive un maire de l’autorité morale nécessaire à
l’exercice de ses fonctions.

La révocation emporte de plein droit l’inéligibilité aux fonctions de maire

ou d’adjoint (mais non de conseiller municipal) pendant une durée d’un an
à compter du décret de révocation, à moins qu’il ne soit procédé auparavant
au renouvellement général des conseils municipaux.
2. Certaines inéligibilités et incompatibilités frappant un conseiller
municipal, départemental ou régional après son élection (interdiction des
droits civiques ou exercice d’une profession interdite par ex.) conduisent à
une démission d’of ce immédiatement prononcée par le préfet de
département ou de région. Toutefois, la saisine du juge possède le plus
souvent un effet suspensif.

B
. Contrôle sur les organes locaux
1. La dissolution d’un conseil municipal, départemental ou régional peut
être prononcée par décret motivé rendu en conseil des ministres. S’il s’agit
d’un conseil départemental ou régional, le Gouvernement en informe le
Parlement dans le plus bref délai.
D’après la jurisprudence, le motif doit consister dans la nécessité
d’assurer le fonctionnement de l’assemblée locale. Cette condition est
notamment remplie quand des dissensions internes graves empêchent le
conseil d’élire le maire ou de voter le budget. La dissolution apparaît alors
comme la seule issue au blocage de la collectivité. En revanche, un motif
« politicien » serait censuré pour détournement de pouvoir.
Dans le même esprit, le CGCT interdit explicitement la dissolution, par
voie de mesure générale, de l’ensemble des conseils départementaux ou
régionaux.
 Chaque année, une douzaine de dissolutions sont prononcées. Si l’on
excepte les dissolutions de l’assemblée de la Polynésie française en
2004 et en 2007 (la première pour des raisons de convenance
politique et la seconde imposée par la loi organique du 7 décembre
2007 : voir Fiche 48), elles concernent presque exclusivement les
petites communes.

En n, en cas d’urgence, le préfet peut suspendre par arrêté motivé un

conseil municipal, pour une durée maximum d’un mois.
2. Quelle que soit l’assemblée concernée, la dissolution provoque dans les
deux mois la tenue de nouvelles élections. Mais, dans l’intervalle, la
situation des collectivités n’est pas identique.
Dans les communes, le préfet constitue une délégation spéciale
comprenant, selon la taille de la commune, trois à sept membres librement
choisis par lui. Cette délégation procède à l’élection de son président qui
fait of ce de maire. Ses pouvoirs sont limités aux actes de pure
administration conservatoire et urgente. En aucun cas, elle ne peut engager
les nances municipales au-delà des ressources disponibles de l’exercice
courant.
Dans les départements et les régions, le président du conseil est chargé
de l’expédition des affaires courantes. Mais ses décisions ne sont
exécutoires qu’avec l’accord du préfet de département ou de région.
Fiche 67
Phase administra ve du contrôle
de légalité
A
. Obliga ons des autorités territoriales
Le CGCT exclut du contrôle de légalité les actes relevant du droit privé
ou pris au nom de l’État. Il distingue deux catégories d’actes susceptibles
d’être contrôlés par l’État.
1. L’entrée en vigueur de certains actes exige deux conditions :
•ils font l’objet d’une mesure de publicité consistant en une publication
pour un règlement ou une noti cation à l’intéressé pour une décision
individuelle (pour les actes réglementaires, l’ordonnance et le décret du
7 octobre 2021 généralisent la publication sous forme électronique, avec
une dérogation pour les communes de moins de 3 500 habitants qui
peuvent choisir l’af chage ou la publication sur papier) ;
•ils sont transmis par courrier, par coursier ou, depuis 2004, par voie
électronique, au préfet ou au sous-préfet. Cette transmission doit avoir
lieu dans le délai de 15 jours pour certains actes comme les décisions
individuelles et le budget primitif (voir Fiche 62).
Il appartient au maire ou au président de conseil de certi er, sous sa
responsabilité, le caractère exécutoire des actes.

La loi NOTRE du 7 août 2015 impose aux régions, aux départements

et aux communes de plus de 50 000 habitants, dans un délai de cinq
ans, la transmission par la voie électronique.

L’obligation de transmission concerne des actes importants

limitativement énumérés par la loi. Trois textes (loi du 13 août 2004, loi du
20 décembre 2007, ordonnance du 17 novembre 2009) ont réduit cette liste
pour permettre aux préfets de concentrer leur contrôle sur les actes
essentiels :
•délibérations des assemblées locales (sauf si elles portent sur certaines
questions de voirie routière ou de fonction publique) ;
•principales conventions (notamment concessions et marchés ou accords-
cadres lorsque leur montant est supérieur à un seuil dé ni par décret,
221 000 euros HT pour les marchés de fournitures et de services par
ex.) ;
•décisions individuelles relatives à la nomination des fonctionnaires ainsi
qu’au recrutement et au licenciement des contractuels ;
•actes à caractère réglementaire pris par les autorités locales dans leurs
domaines dé nis par la loi ;
•décisions du maire dans l’exercice de son pouvoir de police (sauf celles
relatives à la circulation et au stationnement) ;
•autorisations relatives à l’occupation du sol (permis de construire
notamment) délivrées par le maire ou le président de l’EPCI
compétent…
L’obligation de transmission permet au préfet d’exercer son contrôle sur
les actes concernés. Mais il peut aussi être saisi par une personne lésée,
notamment si l’acte n’entre pas dans le champ de cette obligation. En vertu
du droit d’évocation ouvert par la loi du 13 août 2004, il peut en n
demander aux collectivités territoriales la communication de tout acte (mais
cette prérogative est peu utilisée).
2. En principe de moindre importance (par ex. avertissement ou
avancement d’un agent, décision individuelle d’aide sociale…), les autres
actes administratifs deviennent exécutoires dès leur publication ou leur
noti cation.

B
. Rôle du préfet
1. À compter de la réception de l’acte ou de la saisine par la personne
lésée, le préfet a deux mois pour véri er la légalité de l’acte. Cependant, la
demande de documents complémentaires a pour effet de repousser le
déclenchement du délai imparti pour déférer l’acte au tribunal administratif.
 En cas d’illégalité, le préfet, et lui seul, peut directement déférer cet acte
au juge administratif. La loi l’oblige alors à informer sans délai la
collectivité en lui communiquant les illégalités invoquées.
2. Dans la pratique, avant de saisir le juge administratif, les préfets et les
sous-préfets préfèrent en général adresser à la collectivité une lettre
d’observations dans laquelle ils lui signalent les illégalités décelées et lui
demandent, par un recours gracieux, de retirer ou de modi er la décision
contestée. En réalité, cette concertation préalable est aujourd’hui la
principale modalité du contrôle de légalité.
Le recours gracieux conserve le délai de recours contentieux de deux
mois, même lorsque celui-ci a déjà été prorogé par une demande de pièces
complémentaires. Si elle consacre l’importance de la concertation préalable
entre le préfet et les collectivités territoriales, cette jurisprudence relative à
la double prorogation a pour effet de prolonger bien au-delà de deux mois
le délai de recevabilité des déférés et donc l’incertitude pesant sur les actes
locaux.

La loi du 27 décembre 2019 institue la procédure de « demande de

prise de position formelle », souvent rebaptisée « rescrit normatif »,
qui est précisée par le décret du 25 mai 2020. En cas de difficulté
d’interprétation des normes applicables, les maires peuvent
demander au préfet de département, en amont de leur décision, de
se positionner sur une question de droit au moyen d’une demande
écrite, précise et complète. La réponse du préfet le lie ensuite dans
son contrôle de légalité. Mais cette procédure est peu utilisée, avec
32 prises de position formelle en 2021.
Fiche 68
Phase conten euse du contrôle
de légalité
A
. Déféré préfectoral
1. Si la collectivité territoriale maintient la décision que le préfet estime
illégale, celui-ci a la faculté, et non l’obligation, de saisir le juge
administratif compétent. S’il peut déléguer la signature des lettres
d’observation valant recours gracieux, il ne peut déléguer son pouvoir de
déférer.
Selon la jurisprudence Brasseur du Conseil d’État (25 janvier 1991), sa
décision discrétionnaire de ne pas déférer un acte manifestement illégal ne
peut être contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir.
2. Le déféré préfectoral s’analyse comme une variante du recours pour
excès de pouvoir ouvert aux administrés. Toutefois, les lois de
décentralisation ont voulu privilégier le préfet. Ainsi peut-il contester de
simples mesures préparatoires ou des contrats administratifs, alors que les
recours des particuliers contre ces actes sont normalement irrecevables.
Mais les prérogatives préfectorales concernent surtout la procédure de
référé-suspension régie par le code de justice administrative.

B
. Référé-suspension
1. En principe, un recours juridictionnel ne suspend pas l’exécution d’une
décision administrative qui béné cie d’une présomption de légalité. Il
existe toutefois une procédure d’urgence par laquelle le juge suspend
provisoirement l’exécution d’un acte administratif faisant l’objet d’un
recours principal. Cependant, même lorsque les deux conditions législatives
sont remplies (urgence justi ant la suspension de l’exécution de l’acte et
existence d’une raison sérieuse de douter de sa légalité), le juge
administratif n’est pas tenu de suspendre l’exécution de la décision
contestée.
 Dans le cadre de la suspension sur déféré, le préfet se distingue des autres
requérants à un double titre : dès lors que la seule condition relative au
doute sérieux est remplie, le juge a l’obligation de lui accorder la
suspension.
2. De plus, le préfet béné cie d’une « procédure accélérée ». D’une part,
quand il demande la suspension, le juge est tenu de statuer dans le délai
d’un mois (aucune sanction n’est cependant prévue en cas de dépassement
du délai). D’autre part, dans le cadre d’une procédure d’extrême urgence
issue de la loi du 2 mars 1982, le juge administratif doit statuer dans les
48 heures lorsque l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice
d’une liberté publique ou individuelle, telle que la liberté de réunion.

La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la

République permet au préfet de déposer au tribunal administratif une
demande de suspension en urgence de tout acte de nature « à porter
gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des
services publics », dans l’attente d’un jugement au fond. Le juge
administratif se prononce sous 48 heures. Mais la Cour des comptes
note en septembre 2022 que ce déféré-laïcité est « complexe à
déployer ».

La LOADT du 4 février 1995 a institué la « suspension automatique ».

Quand, en matière d’urbanisme, de marchés, de contrats de partenariat ou
de délégations de service public, le préfet fait la demande de suspension
dans les 10 jours suivant la réception de l’acte, cela provoque de plein droit
un effet suspensif d’un mois. Si le juge n’a pas statué à l’expiration de ce
délai, l’acte redevient exécutoire.
Si la loi organique du 1er août 2003 étend la suspension automatique aux
actes dérogatoires pris dans le cadre d’une expérimentation de
l’article 72 C (voir Fiche 53), la loi organique du 19 avril 2021 décide leur
soumission au droit commun du contrôle de légalité. En revanche, la
suspension automatique s’applique à la délibération décidant la
participation à l’expérimentation.
 Ces procédures se rapprochent des formes de tutelle antérieures à 1982
puisqu’elles permettent au préfet de provoquer par sa seule intervention la
suspension de l’acte d’une collectivité territoriale. Elles s’en différencient
toutefois par la limitation dans le temps de la suspension, par le nombre
réduit d’actes concernés et par la compétence du juge administratif pour
accorder ou refuser la demande de suspension. De plus, en raison de la
brièveté du délai imparti pour contrôler l’acte, les préfets les mettent
rarement en œuvre.
En n, la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local met
en place un contrôle de légalité renforcé (voir Fiche 44).

Sur les 6,12 millions d’actes transmis en 2021, 20 % environ sont

contrôlés. 1,2 % des actes contrôlés font l’objet d’un recours gracieux
et 0,06 % d’un déféré préfectoral. 60,5 % des actes faisant l’objet d’un
recours gracieux sont modifiés par les collectivités territoriales et
5,1 % sont déférés aux juges administratifs. Dans 59,4 % des cas, les
juges donnent une suite favorable aux déférés préfectoraux. Ces
sta s ques mettent en évidence le rôle essentiel de la phase
administrative du contrôle de légalité. De plus, de nombreux services
préfectoraux multiplient les interventions moins formelles que des
lettres d’observation, notamment les lettres dites « pédagogiques »,
ne valant pas recours gracieux.
Fiche 69
Réforme du contrôle de légalité
A
. Limites du contrôle de légalité
1. En juillet 2003 et février 2007, deux audits d’inspections générales de
l’administration font les mêmes constats que le Conseil d’État dans son
rapport public pour 1993, Décentralisation et ordre juridique. Les services
étatiques doivent traiter une grande masse d’actes dans des délais courts et
stricts. Or ils le font de manière peu coordonnée et avec des moyens
obsolètes. Le résultat est que le contrôle est exercé de façon gravement
hétérogène, souvent tardive et parfois incompétente.
L’hétérogénéité du contrôle résulte principalement de l’absence
d’encadrement stratégique national et des attitudes diverses des préfets. Si
certains estiment que l’illégalité doit, en principe, conduire à déférer, les
autres reconnaissent qu’ils tiennent largement compte des intérêts locaux ou
des considérations proprement politiques. C’est que, soumis au
Gouvernement, ils sont aussi les partenaires des collectivités territoriales,
notamment des grandes collectivités, sur de nombreuses politiques
publiques.
2. Dans l’exercice du contrôle de légalité comme du contrôle budgétaire,
le préfet engage pourtant la responsabilité pécuniaire de l’État s’il
commet une faute lourde génératrice d’un dommage.

B
. Modernisa on du contrôle de légalité
1. La loi du 13 août 2004 instaure deux mesures destinées à améliorer
l’ef cacité du contrôle de légalité. Elle vise d’abord à favoriser la
transmission par voie électronique des actes des collectivités territoriales.
Malgré les défauts de l’application informatique ACTES, 79 % des actes
sont télétransmis en 2022, cette télétransmission étant obligatoire pour les
régions, les départements et les communes de plus de 50 000 habitants.
La principale mesure consiste à réduire le nombre d’actes soumis à
l’obligation de transmission au représentant de l’État (voir Fiche 67).
Cette dynamique de réduction est poursuivie dans le cadre de la RGPP (loi
du 20 décembre 2007 et ordonnance du 17 novembre 2009).

Ces réformes font chuter de 38 % le nombre des actes transmis qui

passe de 8,3 millions en 2004 à 5,1 millions en 2013. Entre 2015 et
2021, ce nombre augmente de 22 % pour s’établir à 6,12 millions.

L’objectif est de permettre aux préfectures de concentrer le contrôle de

légalité sur les actes importants ou les domaines sensibles. Selon la
circulaire du ministre de l’intérieur du 25 janvier 2012, la stratégie du
contrôle de légalité est structurée en trois blocs : les priorités nationales, les
priorités locales et les actes non prioritaires. En ce qui concerne les trois
priorités nationales (urbanisme, commande publique et fonction publique
territoriale), la circulaire établit une liste précise d’actes soumis à
l’obligation de contrôle. Le préfet doit par ailleurs élaborer une stratégie
départementale de contrôle appuyée sur les enjeux spéci ques au territoire
et formalisée dans un rapport annuel.
2. L’organisation administrative du contrôle a fait aussi l’objet de
réformes en vue de maximiser les compétences. Dans la circulaire du
23 juillet 2009, le ministre de l’intérieur dé nit ainsi les principes
conduisant à une centralisation du contrôle de légalité au sein des
préfectures. Les sous-préfectures continuent toutefois de procéder au tri et à
la première orientation des actes qu’elles réceptionnent (et les sous-préfets à
la signature des recours gracieux). Elles développent aussi leur rôle de
conseil juridique aux élus locaux, des petites communes notamment.

Entre 2009 et 2014, les e ec fs a ectés au contrôle de légalité

diminuent de 30 %. Bien que le plan préfectures nouvelle génération
(PPNG) lancé en 2015 et le plan « Missions prioritaires des préfectures
2022-2025 » fassent du contrôle de légalité une mission prioritaire,
ses effectifs sont simplement stabilisés sur la période 2016-2022, avec
une tendance à la baisse depuis 2018 (885 emplois en 2016, 970 en
2018, 887 en 2022).
 Pour mutualiser les compétences et professionnaliser le contrôle, les
préfets sont chargés de mettre en place des pôles de compétences
interministériels structurés ou informels auxquels sont notamment associés
les services de l’équipement (pour contrôler les documents et actes
d’urbanisme), des nances publiques, ainsi que de la concurrence et de la
répression des fraudes. Ils peuvent saisir le pôle interrégional d’appui au
contrôle de légalité (PIACL) créé en 2002 et rattaché à la direction générale
des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur. Sa vingtaine de
juristes a pour mission de répondre dans des délais courts aux demandes des
préfectures sur des points de droit ou sur la légalité d’un acte.
Pourtant, en juillet 2013, la Cour des comptes dénonce une « atrophie du
contrôle de la légalité ». Et trois ans plus tard, elle mène une large enquête
de terrain qui met en évidence « le caractère peu opérant des contrôles
effectués ».

Dans ses Observations définitives du 16 septembre 2022, la Cour des

comptes constate que ses recommandations antérieures n’ont pas été
suivies d’effets notables. Bien qu’elle corresponde à une mission
imposée par l’article 72 C, « cette politique publique apparaît comme
atrophiée du fait de l’attrition de ses moyens et de l’absence de
réformes effectives ». En juillet 2023, elle confirme que « l’exercice
des contrôles de légalité et budgétaire confiés aux préfets est fragilisé
par l’érosion des moyens humains ». Pour « revivifier » ces contrôles,
la Cour retient neuf Recommandations réparties en trois axes :
renforcement et professionnalisation des services de contrôle en
préfecture (agents plus nombreux et mieux formés) ; accroissement
de l’offre de soutien au réseau des administrations territoriales de
l’État (élargissement des missions du PIACL par ex.) ; réaffirmation du
caractère interministériel de cette politique publique (par ex. en
confiant le contrôle de la légalité des actes d’urbanisme aux directions
départementales des territoires).
Fiche 70
Contrôle citoyen sur les actes
territoriaux
A
. Recours pour excès de pouvoir
1. En présence d’un acte administratif illégal, les habitants, les
contribuables, les usagers, éventuellement regroupés en associations,
peuvent intenter un recours pour excès de pouvoir, c’est-à-dire demander au
juge administratif son annulation.

En application de la loi du 27 décembre 2019, l’organe délibérant

d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI à fiscalité propre peut
instaurer un médiateur dont il définit notamment les compétences et
les moyens. Ce médiateur ne peut être ni un élu ni un agent de la
collectivité ou d’un des groupements dont elle est membre. Sa
saisine, qui est gratuite, ne peut concerner un litige qui est porté
devant une juridiction. Chaque année, le médiateur territorial
transmet un rapport d’activité au conseil qui l’a nommé ainsi qu’au
Défenseur des droits.

Pour que le recours soit recevable, trois conditions doivent être remplies.
En premier lieu, l’acte administratif doit être unilatéral et faire grief,
c’est-à-dire produire des effets juridiques. Ainsi le recours contre une
mesure préparatoire ou contre un vœu adopté par une assemblée locale n’est
pas recevable.
En deuxième lieu, le requérant doit être capable d’agir en justice et avoir
intérêt à agir, que cet intérêt soit moral ou matériel, direct ou indirect,
individuel ou collectif. La simple qualité de contribuable communal,
départemental ou régional donne ainsi intérêt à agir contre toute décision de
la collectivité ayant un effet sur ses nances ou son patrimoine.
 En n, le recours doit respecter des conditions de forme qui sont peu
contraignantes et être intenté dans les deux mois suivant la publication ou la
noti cation de l’acte (avec des prolongations et des réouvertures possibles).

Le décret du 2 novembre 2016 impose l’usage de l’applica on

Télérecours aux avocats et aux personnes publiques autres que les
communes de moins de 3 500 habitants. Depuis novembre 2018,
l’application Télérecours citoyens permet à chaque citoyen, entreprise
ou association de déposer de manière totalement dématérialisée un
recours auprès d’une juridiction administrative.

2. Le juge administratif contrôle d’abord la légalité externe de l’acte

litigieux : respect des règles de compétence, régularité des formes et des
procédures.
Puis il véri e sa légalité interne : respect du droit, absence de
détournement de pouvoir. L’intensité du contrôle exercé sur la légalité
interne, qui peut être minimum, normal ou maximum, varie selon la nature
des actes. Depuis l’arrêt Benjamin du 19 mai 1933, le Conseil d’État exerce
ainsi en matière de police municipale un contrôle maximum ou contrôle de
proportionnalité. Il véri e en effet que l’atteinte portée aux libertés est
strictement proportionnée à la menace pesant sur l’ordre public. S’il estime
la mesure de police trop contraignante, il l’annule pour excès de pouvoir.
En cas d’illégalité, le juge annule l’acte. Cette annulation béné cie de
l’autorité absolue de la chose jugée (elle vaut à l’égard de tous) et, en
principe, d’un caractère rétroactif (l’acte est censé n’avoir jamais existé).
Pour assurer l’exécution de ses jugements, le juge peut adresser à
l’administration des injonctions éventuellement assorties d’une astreinte.

Après avoir ordonné au Gouvernement d’agir pour améliorer la

qualité de l’air dans plusieurs zones en France, le Conseil d’État
condamne l’État, en 2021 et 2022, à payer trois astreintes de 10 M€,
ce qui représente le montant le plus élevé jamais prononcé par le juge
administratif. Le 24 novembre 2023, il décide deux astreintes
 minorées de 5 M€ (fin des dépassements des seuils de pollution pour
les particules fines, mais pas pour le dioxyde d’azote). Fin 2024, il
examinera les actions menées par l’État au second semestre 2023 et
au premier semestre 2024.

Malgré les moyens renforcés, le recours aux nouvelles technologies et les

réformes entreprises depuis le début des années 2000, le principal défaut de
cette justice administrative demeure sa lenteur qui a valu à la France
plusieurs condamnations par la Cour européenne des droits de l’homme.

En 2023, le Conseil d’État règle 9 746 affaires, les 9 cours

administratives d’appel 32 144 affaires et les 42 tribunaux
administratifs (dont 11 outre-mer) 243 089 affaires. Devant ces
juridictions, les délais moyens constatés pour les affaires ordinaires
s’élèvent respectivement à 11 mois et 12 jours, 11 mois et 26 jours et
1 an, 4 mois et 25 jours.

B
. Autorisa on de plaider au nom de la collec vité
1. Depuis 1884, lorsqu’une commune refuse ou néglige d’exercer une
action juridictionnelle possédant une chance de succès et présentant un
intérêt matériel suf sant (par exemple la Ville de Paris ne cherche pas à
récupérer les sommes correspondant à la rémunération d’emplois ctifs), un
contribuable peut demander au tribunal administratif statuant comme
autorité administrative l’autorisation de plaider, à ses risques et périls, au
nom de la collectivité.
2. Tombée dans une relative désuétude en raison notamment de sa
complexité juridique et de ses risques nanciers, cette procédure connaît
depuis le début des années 1990 un regain d’intérêt. Le contribuable peut
au demeurant être un élu de l’opposition municipale.
C’est pourquoi la loi du 12 avril 2000 étend la procédure aux
départements et aux régions, comme la loi du 12 juillet 1999 l’avait fait
pour les EPCI.

Cinq dé ni ons à retenir

•Déféré préfectoral : recours pour excès de pouvoir formé par le

préfet devant le juge administratif contre l’acte estimé illégal d’une
collectivité territoriale ou d’un établissement public local.
•Recours : action visant à obtenir d’une autorité ou d’une juridiction
administratives l’examen d’une demande juridique (par ex.
annulation ou abrogation d’un acte administratif). Le recours peut
être contentieux, s’il est adressé à un juge, ou administratif. Dans ce
second cas, il est gracieux quand il est adressé à l’autorité
administrative dont émane la décision contestée ou hiérarchique
quand le requérant porte sa demande devant un supérieur de cette
autorité.
•Recours pour excès de pouvoir : recours contentieux par lequel une
personne ayant intérêt à agir demande au juge administratif
d’annuler, en raison de son illégalité, une décision exécutoire de
l’administration. Le recours pour excès de pouvoir vise à assurer le
respect des normes supérieures. C’est pourquoi un principe général
du droit l’ouvre même sans texte contre toute décision exécutoire.
•Référé : procédure d’urgence permettant au justiciable d’obtenir du
juge, dans les meilleurs délais, des mesures présentant un caractère
provisoire.
•Subs tu on (pouvoir de) : fait pour une autorité administrative
d’agir à la place d’une autre autorité administrative en cas de
carence de cette dernière.
 Chapitre 15
L’administra on territoriale
de l’État

Selon le décret du 7 mai 2015, la déconcentration consiste à « con er

aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’État le pouvoir, les
moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en
œuvre les politiques publiques dé nies au niveau national et européen, dans
un objectif d’ef cience, de modernisation, de simpli cation, d’équité des
territoires et de proximité avec les usagers et les acteurs locaux ». Les
décisions sont prises par des agents locaux qui agissent au nom de l’État, en
engageant sa responsabilité, et qui demeurent soumis au contrôle
hiérarchique du pouvoir central.

La délocalisa on consiste à déplacer une administration en dehors du

siège de la personne publique dont elle relève. Pour l’État, elle
implante en dehors de Paris, c’est-à-dire en banlieue ou en province,
un service central (par ex. le service des Français à l’étranger du
ministère des affaires étrangères à Nantes), un ministère (celui de
l’équipement à La Défense par ex.) ou un établissement public
national (par ex. l’ÉNA à Strasbourg à partir de 1991).

Depuis le milieu du XIXe siècle, bien des efforts de déconcentration ont

été faits. Pourtant, au début des années 1990 l’État apparaît toujours trop
concentré. La loi d’orientation du 6 février 1992 sur l’administration
territoriale de la République (LOATR) programme donc une sorte de
révolution juridique en consacrant le principe de subsidiarité.
Pour améliorer la cohérence de l’action étatique, les réformes intervenues
dans le cadre de l’Acte II de la décentralisation puis de la révision générale
des politiques publiques (RGPP), et plus précisément de la réforme de
l’administration territoriale de l’État (RÉATE), renforcent la région qui
devient le niveau de pilotage de droit commun des politiques de l’État sur le
territoire. Dans le cadre de sa mission de pilotage, le préfet de région reçoit
autorité sur les préfets de département chargés de mettre en œuvre les
politiques étatiques au plus près des administrés.
L’organisation des services déconcentrés est rationalisée et simpli ée.
Si les services régionaux continuent de reposer sur les grands découpages
ministériels, les services déconcentrés départementaux sont réorganisés
depuis le 1er janvier 2010 en fonction des besoins des citoyens sur le
territoire et des priorités identi ées à cette échelle, avec notamment la mise
en place de deux ou trois directions départementales interministérielles.
Pendant le quinquennat Hollande, la modernisation de l’action publique
(MAP) fait d’abord « le choix de concentrer désormais les énergies sur la
rénovation des modalités de pilotage et de fonctionnement de
l’administration déconcentrée, plutôt que de se lancer dans une nouvelle
réorganisation ». Mais en 2014, en lien avec l’objectif de regrouper les
régions et de supprimer les départements (voir Chapitre 2), le président de
la République et son nouveau Premier ministre annoncent de nouvelles
réformes : réorganiser les services régionaux, conforter les services
départementaux, moderniser le réseau des sous-préfectures, rendre
l’administration étatique plus ef cace en la recentrant sur ses missions
prioritaires.
Le programme Action publique 2022 (AP 2022) vise également à
« approfondir la déconcentration, en allégeant le cadre d’action des agents
et en responsabilisant les autorités locales grâce à une déconcentration
accrue des décisions », à développer l’interministérialité, à mieux articuler
les différents niveaux d’administration, à améliorer la qualité de service de
proximité au pro t des usagers, etc. (voir Zoom). Toutefois, les réformes
constitutives du « nouvel élan » de déconcentration annoncé par Édouard
Philippe sont malmenées, ralenties ou bloquées par la crise des Gilets
jaunes et le Grand Débat national, puis par la crise sanitaire provoquée par
la pandémie de COVID-19. À partir de juillet 2020, Jean Castex reprend
cette politique d’accélération de la déconcentration et de « réarmement des
services de l’État dans les territoires ».
 Les différents rapports – de la Cour des comptes, de l’Inspection générale
de l’administration ou de parlementaires – dressent des bilans mitigés ou
critiques de ces nombreuses réformes effectuées dans un contexte de
réduction des effectifs : dégradation dans la mise en œuvre des missions
départementales, défauts du dialogue avec les administrations centrales,
déséquilibre des relations entre niveau régional et niveau départemental,
lassitude et inquiétude des personnels… Selon le rapport Woerth de
mai 2024, « on assiste aujourd’hui à une crise de l’État territorial ».
Au début de son second quinquennat, le président Macron promet, le
10 octobre 2022, de continuer la « déconcentration des décisions, de
l’action, de nos services ». Lors des Rencontres des cadres dirigeants de
l’État du 12 mars 2024, il « demande qu’un mouvement massif sous la
supervision du Premier ministre soit fait pour déconcentrer », notamment à
l’échelon départemental. Le préfet de département « doit être un patron de
l’État » , c’est-à-dire « le pilote effectif de l’ensemble des services de l’État,
opérateurs et agences compris au niveau départemental, parce qu’il faut de
la simplicité de commandement ». Les engagements du 7e comité
interministériel de la transformation publique (CITP) présidé le 9 mai 2023
par Élisabeth Borne et du 8e CITP présidé le 23 avril 2024 par Gabriel Attal
donnent un contenu concret à ce nouvel élan de déconcentration que le
gouvernement Barnier reprend à son compte (voir Zoom).
Mais la commission des lois du Sénat déplore en novembre 2022 que la
salutaire prise de conscience de la nécessité de maintenir la présence de
l’État dans les territoires ne s’accompagne pas de moyens budgétaires
suf sants : la création de 210 emplois sur trois ans inscrite dans le projet de
budget pour 2023 est loin de compenser les 4 748 postes supprimés entre
2010 et 2020 (respectivement -14,3 % et -30,8 % d’emplois dans les
préfectures et les directions départementales interministérielles).

Pour en savoir plus

•www.modernisa on.gouv.fr : sur ce site gouvernemental, voir

notamment Transformer l’ac on publique.

Liste des ches

71. Caractéristiques de la déconcentration
72. Modalités de la déconcentration
73. Institution préfectorale
74. Attributions du préfet de région
75. Attributions du préfet de département
Zoom sur… Les réformes de l’État
Fiche 71
Caractéris ques
de la déconcentra on
A
. Pouvoir hiérarchique
En vertu d’un principe général de droit public, tout supérieur exerce sur
ses subordonnés un contrôle ou pouvoir hiérarchique, même si aucun texte
ne le prévoit explicitement. Ce contrôle comprend deux catégories de
prérogatives.
1. En ce qui concerne les hommes, le supérieur hiérarchique peut donner
des instructions générales, par voie de circulaires notamment, et des ordres
particuliers aux agents placés sous son autorité. Et ceux-ci, soumis au
devoir d’obéissance hiérarchique, sont tenus de les suivre (CGFP, art.
L.121-10). Toute désobéissance constitue une faute pouvant justi er une
sanction disciplinaire.
2. En ce qui concerne les actes, le supérieur hiérarchique possède le
pouvoir de modi er ou d’annuler une décision prise par un subordonné. En
revanche, il ne peut prendre la décision à sa place que si un texte lui attribue
ce pouvoir de substitution.
Dans son pouvoir de modi cation ou d’annulation, le supérieur peut agir
de sa propre initiative ou à la demande d’un administré, auteur d’un recours
dit hiérarchique. Il peut se fonder sur des raisons de légalité (par ex. une
décision individuelle méconnaît une loi), mais aussi d’opportunité.

B
. Principe de subsidiarité
1. Malgré les nombreuses mesures de déconcentration prises depuis le
milieu du XIXe siècle, l’État continue d’apparaître trop concentré au début
des années 1990. Dans son discours du 29 novembre 1990, le Premier
ministre Michel Rocard déplore que la déconcentration, « toujours
souhaitée, annoncée, proclamée », n’ait jamais été entreprise (voir circulaire
du 23 février 1989 relative au renouveau du service public). Tous les
gouvernements ultérieurs font également de la déconcentration un élément
essentiel de la réforme de l’État.
2. La LOATR du 6 février 1992 programme une sorte de révolution
juridique résumée par l’article 1er du décret du 7 mai 2005 : « la
déconcentration constitue la règle générale de répartition des attributions et
des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations
civiles de l’État ». En vertu du principe de subsidiarité, les compétences
décisionnelles ne doivent remonter à un niveau supérieur que si les autorités
locales ne sont pas en mesure de les exercer ef cacement : l’intervention de
l’autorité supérieure n’est plus que subsidiaire.
La LOATR limite donc les compétences des administrations centrales aux
seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en
vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.
Annoncé par la LOATR, le décret portant charte de la déconcentration,
qui est publié le 1er juillet 1992 puis rénové le 7 mai 2015, dé nit ces
missions de caractère national : conception, animation, appui des services
déconcentrés, orientation, évaluation et contrôle. Comme les services à
compétence nationale, les administrations centrales peuvent également se
voir con er des missions opérationnelles présentant un caractère national.
Les autres missions, notamment celles qui intéressent les relations entre
l’État et les collectivités territoriales, doivent normalement être exercées par
les services déconcentrés, sauf si la loi l’interdit.
3. La construction d’un « nouvel État territorial » constitue un des
chantiers les plus ambitieux et complexes de la révision générale des
politiques publiques (2007-2012) comme de la modernisation de l’action
publique (2012-2017). Le décret du 7 mai 2015 vise ainsi af rmer des
principes et des règles d’organisation susceptibles de redonner force au
principe de subsidiarité entre administrations centrales et territoriales.

Selon une enquête diligentée auprès de préfets n 2016, les

dispositions et outils institués en 2015 resteraient « aujourd’hui
largement inexploités » : sentiment de recentralisation en matière de
ressources humaines du fait de l’exercice d’un contrôle des
administrations centrales ; déconcentration limitée des actes de
gestion ; absence de mise en œuvre des possibilités de modularité
 dans l’organisation des services ; obstacles à la mutualisation des
moyens en raison notamment du caractère vertical de l’architecture
budgétaire et des pratiques de fonctionnement…

Dans son rapport public thématique sur « Les services déconcentrés de

l’État » de décembre 2017, la Cour des comptes constate que, malgré les
nombreuses réformes engagées depuis les années 1960, ces services
« peinent à assumer toutes leurs missions et à rationaliser l’utilisation de
leurs ressources ». Elle estime que l’amélioration de l’ef cience de l’action
de l’État dans les territoires suppose : un recentrage sur les missions
prioritaires ; une évolution plus radicale de son organisation ; une gestion
beaucoup plus déconcentrée et décloisonnée de ses moyens, notamment
humains et nanciers.
C’est pourquoi le programme « Action publique 2022 » reprend
nalement les mêmes objectifs et les mêmes moyens que ceux af rmés lors
des deux quinquennats précédents (voir Zoom à la n du chapitre).
Pourtant, lors son second quinquennat, le président Macron promet d’aller
en n « au bout de cette déconcentration territoriale », comme tous les
Gouvernements le proclament depuis au moins une trentaine d’années.
Fiche 72
Modalités de la déconcentra on
A
. Circonscrip ons administra ves de l’État
1. Une circonscription administrative peut se dé nir comme une
portion de territoire dépourvue de toute personnalité juridique et servant de
cadre à l’organisation des services déconcentrés de l’État.
Il existe des circonscriptions générales et des circonscriptions
spécialisées qui sont spéci ques à certaines administrations étatiques,
comme l’académie pour l’éducation nationale ou la zone de défense et de
sécurité.
Les circonscriptions générales sont l’arrondissement, le département, et,
de création plus récente, la région.

La commune constitue le cadre de plusieurs services publics de

proximité, notamment de l’état civil. Le maire agit alors comme agent
déconcentré de l’État. Quant au canton, il n’est plus utilisé comme
circonscription administrative, mais constitue la circonscription
électorale des conseillers départementaux (voir Fiche 31). Toutefois, le
25 avril 2019, le président de la République promet la mise en place
d’une maison France Services dans chaque canton d’ici la fin du
quinquennat (voir Zoom).

Comme la commune, le département et la région présentent la

particularité d’être à la fois des circonscriptions administratives de l’État et
des collectivités territoriales, dont les territoires se confondent. En
revanche, il n’existe aucune collectivité territoriale au niveau de
l’arrondissement.
2. La charte de la déconcentration dé nit le rôle des différents échelons
territoriaux.
 La région constitue le niveau de pilotage de droit commun, chargé
d’animer et de coordonner les politiques de l’État. Dans certaines matières
comme la culture, l’emploi, la recherche, le développement économique et
social et l’aménagement durable du territoire, elle met également en œuvre
les politiques nationales ou européennes.
Sauf disposition contraire prévue par une loi ou un décret en Conseil
d’État, le département est l’échelon territorial chargé de mettre en œuvre,
au plus près des administrés et des territoires, les politiques nationales et
européennes.
En n, l’arrondissement est le cadre territorial de l’animation du
développement local et de l’action administrative locale.

B
. Services déconcentrés
1. Dans chaque circonscription sauf la commune (voir Fiche 17), l’État
possède ses propres agents qui sont distincts des autorités décentralisées. La
déconcentration peut prendre deux formes. La déconcentration verticale
béné cie à des agents en charge de secteurs spécialisés (recteur de région
académique et recteur d’académie, directeur départemental ou régional des
nances publiques…) et la déconcentration horizontale à des agents
polyvalents dotés de compétences variées (préfets et sous-préfets).
2. Pour simpli er et renforcer l’échelon régional, le décret du 5 octobre
2004 remplace la vingtaine de services ministériels régionaux par huit pôles
régionaux auxquels la RÉATE substitue six directions régionales (par ex.
DRFIP, direction régionale des nances publiques et DRAC, direction
régionale des affaires culturelles), plus le rectorat de région académique et
l’agence régionale de santé (ARS, établissement public administratif placé
sous la tutelle du ministre chargé de la santé dont la lourdeur bureaucratique
est critiquée lors de la pandémie de COVID-19). En avril 2021, le nombre
des directions régionales est ramené à cinq en raison de la création de la
direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités
(DREETS).
 Depuis le 1er janvier 2016, l’administration régionale de l’État
correspond à la nouvelle carte régionale définie par la loi du
16 janvier 2015, avec des aménagements pour l’éducation nationale
notamment. Cette fusion des services régionaux suscite des
difficultés, liées par exemple à la répartition des directions sur
plusieurs sites.

3. Depuis 2010, les services déconcentrés départementaux sont

réorganisés en fonction des besoins des citoyens sur le territoire. Sauf en
Île-de-France et en outre-mer, ils comprennent, en plus des services de la
préfecture, trois directions départementales interministérielles (DDI)
placées sous l’autorité du préfet de département :
•direction départementale des territoires et, le cas échéant, de la mer
(DDT ou DDTM) ;
•direction départementale de la protection des populations (DDPP) ;
•et, depuis le 1er avril 2021, direction départementale de l’emploi, du
travail et des solidarités (DDETS).
Dans les départements les moins peuplés, les deux dernières sont
regroupées dans une direction départementale de l’emploi, du travail, des
solidarités et de la protection des populations (DDETS-PP). Depuis le
1er janvier 2021, des secrétariats généraux communs départementaux
(SGCD) visent à mutualiser les fonctions support des préfectures et des
directions départementales (achat public, affaires immobilières, systèmes
d’information, ressources humaines, etc.).
Cette nouvelle organisation comporte aussi la direction départementale
des nances publiques, les services chargés de la sécurité intérieure (que les
décrets des 31 octobre et 2 novembre 2023 réunissent sous l’autorité d’un
directeur [inter]départemental de la police nationale) et les services
départementaux de l’éducation nationale (inspection académique avant le
décret du 5 janvier 2012) auxquels sont rattachés depuis le 1er janvier 2021
les services dédiés à la jeunesse et aux sports.
Fiche 73
Ins tu on préfectorale
Les préfets de département sont institués par la loi du 28 pluviôse an VIII
(17 février 1800). Comme les gouvernements de Vichy et de la Libération,
le décret du 14 mars 1964 institue le préfet de région qui est le préfet du
département où se trouve le chef-lieu de la région.

A
. Statut commun
1. Avant le 1er janvier 2023, les préfets constituaient un corps de
fonctionnaires dont le statut particulier dé ni par le décret du 29 juillet
1964 dérogeait sur bien des points au statut général de la fonction publique.
En effet, ils étaient soumis à une obligation de loyalisme et presque
d’allégeance envers le Gouvernement qui avait pour effet de les priver de
garanties de carrière comme de libertés individuelles ou collectives
reconnues aux autres fonctionnaires (notamment liberté d’opinion, liberté
syndicale, droit de participation, droit de grève).
2. Le décret du 6 avril 2022 met en extinction le corps des préfets et des
sous-préfets à compter du 1er janvier 2023. La fonction préfectorale ne
disparaît pas, mais devient un emploi dont le décret du 6 avril 2022 xe les
règles statutaires. Plus que tout autre, cet emploi « essentiellement
révocable » est laissé « à la décision du Gouvernement » (CGFP, art. L.341-
1).
Selon l’article 13 C, les préfets sont nommés en conseil des ministres en
vertu d’un décret signé par le président de la République sur proposition du
Premier ministre et du ministre de l’intérieur. Au moins deux tiers des
emplois de préfet sont occupés par des personnes justi ant de plus de cinq
années de services dans plusieurs postes territoriaux d’encadrement
supérieur au sein d’une des trois fonctions publiques, dont au moins trois
années en qualité de sous-préfet. Quant à l’emploi de sous-préfet, il est
ouvert, entre autres, aux fonctionnaires appartenant au nouveau corps
interministériel des administrateurs de l’État qui sont formés par l’Institut
national du service public (créé le 1er janvier 2022 en remplacement de
l’ÉNA, École nationale d’administration).
Le décret du 6 avril 2022 instaure une durée maximale d’exercice continu
des fonctions de préfet de neuf ans, quel que soit le nombre d’emplois
occupés pendant cette période. Le retrait d’emploi ou l’expiration de la
durée maximale d’emploi entraîne la réintégration dans le corps ou cadre
d’emplois d’origine pour les fonctionnaires et le non-renouvellement du
contrat ou le licenciement pour les autres agents.

B
. A ribu ons communes
Les attributions des préfets de région et de département sont dé nies par
un texte unique, le décret du 29 avril 2004 modi é notamment par celui du
16 février 2010.
1. Le préfet est « dépositaire de l’autorité de l’État » dans la région ou le
département. Il représente l’État dans les cérémonies of cielles et surtout
dans la vie juridique : conclusion des conventions, action en justice,
contrôle administratif…
2. Le préfet est le représentant du Premier ministre et de chacun des
ministres. Du point de vue politique, il informe le pouvoir central de la
situation dans sa circonscription ; en sens inverse, il communique et défend
la politique gouvernementale auprès des administrés. Dans sa circulaire du
10 mars 2021, le Premier ministre décide que les préfets de région et de
département recevront « une feuille de route à caractère interministériel »
xant pour trois ans (actuellement 2024-2026) les objectifs prioritaires de
l’État dans leur circonscription, « dont la mise en œuvre servira de base à
leur évaluation ».
Du point de vue administratif, il doit assurer la cohérence de l’action
gouvernementale dans sa circonscription. Depuis 1982, il exerce, sous
l’autorité de chacun des ministres concernés, la direction des services
déconcentrés ainsi qu’une autorité directe sur leurs chefs. Certaines
administrations (militaires et juridictionnelles par ex.) et certaines
attributions (notamment activités pédagogiques de l’éducation nationale,
assiette et recouvrement des impôts, paiement des dépenses publiques,
attributions des agences régionales de santé) échappent cependant son
autorité.

Les lois du 21 février 2022 et du 24 janvier 2023 donnent aux préfets

une plus forte autorité sur les agences de l’État. La première fait ainsi
du préfet de région le délégué territorial de l’Agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui se
présente comme l’« Agence de la transition écologique ».

Pour assumer cette fonction de direction, le préfet dispose de

nombreuses prérogatives. Seul il a qualité pour recevoir les délégations
ministérielles ainsi que les pouvoirs nouvellement déconcentrés. Consulté
sur les projets de budget des services déconcentrés des administrations
civiles de l’État dans sa circonscription, il est leur unique ordonnateur
secondaire. D’autres prérogatives sont sans doute moins importantes,
comme la présidence de droit des commissions administratives intéressant
les services étatiques dans la région ou le département, l’obligation pour la
correspondance entre les ministères et leurs services – « quelle qu’en soit la
forme » – de transiter par la préfecture et ses pouvoirs d’information ou de
proposition relatifs à la carrière des chefs de services déconcentrés.

Suite à une expérimentation, le décret du 8 avril 2020 permet au

préfet, sous certaines conditions et pour un motif d’intérêt général,
de déroger à des normes arrêtées par l’administration de l’État pour
prendre des décisions non réglementaires dans certains domaines
(environnement, logement, etc.) en tenant compte des circonstances
locales (220 arrêtés en 2021 et 2022). L’instruction du Premier
ministre du 28 octobre 2024 assouplit les conditions de recours à ce
droit de dérogation, notamment en supprimant la saisine préalable de
l’administration centrale.
 Conformément aux orientations des ministres et après consultation des
chefs des services, le préfet arrête l’organisation fonctionnelle et
territoriale des services déconcentrés placés sous son autorité. Il peut
recourir à différents instruments de coordination interservices (par ex.
désignation d’un chef de projet, constitution d’un pôle de compétence ou
d’une délégation interservices).
Fiche 74
A ribu ons du préfet de région
A
. Compétences du préfet de région
1. Depuis 2004, il possède une compétence générale pour garantir la
cohérence de l’action de l’État dans la région. Le décret du 16 février 2010
lui donne « autorité sur les préfets de département », sauf en matière de
contrôle administratif, d’ordre public et de police des étrangers.
Le préfet de région est responsable du pilotage et de l’adaptation des
politiques de l’État dans la région (sous réserve des compétences de
l’agence régionale de santé) ainsi que des politiques de l’Union européenne
relevant de la compétence étatique. À cet effet, les préfets de département
prennent leurs décisions conformément aux instructions qu’il leur adresse.
Selon le constat de la Cour des comptes en juillet 2023, cette autorité, qui
ne peut être déléguée, « est le plus souvent exercée avec retenue et dans un
esprit de collégialité ».
Dans certains domaines comme la culture, l’emploi, la recherche, le
développement économique et social et l’aménagement durable du
territoire, le préfet de région assure la mise en œuvre des politiques
nationales ou européennes.

Le décret du 16 février 2010 lui reconnaît également un droit

d’évoca on – actuellement peu utilisé – des sujets relevant des
préfets de département pour lesquels une coordination régionale
renforcée apparaît indispensable. Pendant une durée limitée, il prend
alors les décisions correspondantes à la place des préfets de
département. Ce droit d’évocation se distingue du pouvoir d’évocation
permettant au supérieur hiérarchique d’annuler et de réformer les
actes d’un subordonné, car cela aurait conduit à faire du préfet de
région l’instance d’appel des décisions du préfet de département.
 2. Le préfet de région joue un rôle essentiel dans la programmation et la
répartition des crédits de l’État ainsi que dans la contractualisation des
programmes pluriannuels entre l’État et des collectivités territoriales (par
ex. contrats de plan État-région 2021-2027 et contrats territoriaux pour la
réussite de la transition écologique : voir Fiche 52).
Son rôle est important en matière de fonctionnement des services de
l’État dans la région. Il arrête la stratégie immobilière de l’État dans la
région et, à ce titre, approuve les schémas pluriannuels de stratégie
immobilière (SPSI) proposés par les préfets de département. Il arrête aussi
un programme organisant les mutualisations de moyens entre services
régionaux de l’État. En n, il arrête le plan interministériel de gestion
prévisionnelle en matière de ressources humaines.

B
. Collaborateurs du préfet
1. Pour l’assister, le préfet de région dispose de nombreux collaborateurs,
à la préfecture comme en dehors de la préfecture.
D’une part, le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR)
est une équipe interministérielle dont la circulaire du 29 septembre 2015
réforme l’organisation autour de deux pôles : animation des politiques
publiques ; coordination des actions de modernisation et mutualisation des
moyens de fonctionnement. Il est dirigé par un secrétaire général qui, sous
l’autorité du préfet qu’il supplée en cas d’absence ou d’empêchement,
exerce des fonctions d’animation et de coordination. Il assure le secrétariat
du comité de l’administration régionale.
D’autre part, les directeurs régionaux sont des collaborateurs directs à
qui le préfet de région peut donner une délégation de signature.
2. Ces collaborateurs font partie du comité de l’administration
régionale qui est une instance collégiale instituée en 2004 pour constituer
l’état-major du préfet de région. Présidé par ce dernier, le CAR comprend
notamment les préfets de département, les directeurs régionaux, le recteur
de région académique, le directeur général de l’ARS et le secrétaire général
des affaires régionales. Le préfet de région associe, en tant que de besoin,
les responsables d’établissements publics et services de l’État ayant leur
siège dans la région.
 Chargé d’assister le préfet de région dans l’exercice de ses attributions,
le CAR se prononce sur les orientations stratégiques de l’État dans la région
et examine les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques
étatiques. À ce titre, il est consulté sur l’utilisation de tous les crédits
ouverts au pro t des services déconcentrés (sur la répartition des emplois et
des crédits entre les départements par ex.), ainsi que sur les plans ou
schémas relatifs à la gestion prévisionnelle des ressources humaines, la
stratégie immobilière et la mutualisation des moyens.
En raison de sa composition élargie et de ses attributions étendues, le
CAR devient le lieu de pilotage de l’action territoriale de l’État et le point
de passage obligé entre le niveau politique du préfet et le niveau technique
représenté par les directeurs régionaux.

Dans sa circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la

réforme de l’organisation territoriale de l’État, le Premier ministre
veut « rassembler l’État déconcentré autour du préfet ». Le décret du
24 juillet 2019 permet ainsi au comité de l’administration régionale
de se réunir en « comité interministériel régional des transformations
des services publics » pour examiner, valider et suivre les principales
réorganisations des services.
Fiche 75
A ribu ons du préfet
de département
A
. Compétences du préfet
1. Sous l’autorité du préfet de région, le préfet de département met en
œuvre les politiques nationales et européennes au contact direct des
administrés et des partenaires de l’État.
Par ailleurs, le décret du 16 février 2010 lui conserve des missions
propres. Il demeure seul responsable de trois missions régaliennes :
•ordre public, sécurité des populations, sécurité nationale ;
•entrée et séjour des étrangers, droit d’asile ;
•contrôle administratif du département, des communes, des
établissements publics locaux et des EPCI du département (voir Fiches
67 et 68).
2. La sécurité publique relève exclusivement du niveau départemental.
Responsable de l’ordre public, le préfet possède d’importants pouvoirs de
police administrative. En charge de nombreuses polices spéciales (par ex.
des étrangers), il est aussi une autorité de police administrative générale.
Il lui appartient notamment de prendre les mesures nécessaires à la
tranquillité, à la sécurité et à la salubrité publiques quand leur champ
d’application excède le territoire d’une seule commune ou quand un maire
fait preuve de carence (voir Fiche 19).

À Paris, le préfet de police est depuis 1800 l’autorité de droit commun

en matière de police, en agissant au nom soit de la commune soit de
l’État. Le décret du 15 octobre 2012 institue un préfet de police des
Bouches-du-Rhône.
 La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure charge le préfet
d’animer et coordonner la prévention de la délinquance et l’ensemble du
dispositif de sécurité intérieure, à l’exception des missions de police
judiciaire. Dans ce cadre, il dirige l’action des services de la police et de la
gendarmerie nationales.
La législation relative à l’état d’urgence sécuritaire ou sanitaire étend
les pouvoirs des préfets qui, pour lutter contre le terrorisme ou la pandémie
de COVID-19, peuvent restreindre l’exercice des libertés et droits
fondamentaux comme la liberté d’aller et de venir ou de se réunir. Certaines
de ces compétences tendent être prorogées voire pérennisées (par ex. loi du
30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le
terrorisme).
En cas de catastrophe, de sinistre ou d’accident locaux, le préfet joue un
rôle essentiel conforté par les lois du 13 août 2004 et du 25 novembre 2021
relatives à la sécurité civile. Notamment, il arrête, active et, le cas échéant,
dirige le dispositif ORSEC (Organisation de la Réponse de SEcurité Civile)
qui est un système polyvalent de gestion de la crise (notamment
d’organisation des secours).

B
. Collaborateurs du préfet
1. Pour l’assister dans ses multiples fonctions, le préfet dispose de
nombreux collaborateurs, à la préfecture (secrétaire général, directeur de
cabinet, éventuellement préfet délégué pour l’égalité des chances…), mais
aussi en dehors de la préfecture.
En effet, les chefs des services déconcentrés, notamment les directeurs
départementaux interministériels et les responsables des unités territoriales
des directions régionales, sont ses collaborateurs directs. Pour n’être pas
submergé par les affaires à instruire et les documents à signer, le préfet leur
donne des délégations de signature pour les questions relevant de leur
spécialité.
Quant aux sous-préfets, ils sont les délégués du préfet dans les 333
arrondissements. Ces hauts fonctionnaires possèdent une mission
d’animation et de coordination de l’action des services étatiques. Mais les
réformes récentes (par ex. centralisation du contrôle de légalité en
préfecture) réduisent notablement leurs attributions effectives qui risquent
de se résumer prochainement au « conseil aux élus locaux » et à l’ingénierie
territoriale pour accompagner les projets locaux. Le préfet de département
ou de région peut toutefois leur con er des missions particulières,
temporaires ou permanentes, d’intérêt départemental ou régional (par ex.
responsabilité dans l’ensemble du département de la politique de la ville ou
de la ruralité). Depuis octobre 2023, il existe dans chaque département un
sous-préfet de la qualité et de l’accès aux services publics.

Dans ses observations définitives de juillet 2023 sur « La capacité

d’action des préfets », la Cour des comptes constate une « relative
intangibilité du réseau des sous-préfectures » que ne remettent pas
en cause les mesures médiatisées du dernier trimestre 2022 (création
d’une sous-préfecture en Guyane et réouverture de cinq sous-
préfectures à la suite de « déjumelages »). En revanche, les effectifs
des sous-préfectures diminuent de façon substantielle, avec
notamment une baisse d’un peu plus de 21 % entre 2016 et 2020.
Près de 73 % des sous-préfectures comptent entre 5 et 20 agents (95
emploient moins de 10 agents et 10 moins de 5 agents).

2. Depuis 1992, un collège des chefs de service présidé par le préfet et

composé de ses principaux collaborateurs constitue son état-major réuni en
formation plénière ou dans une composition restreinte déterminée en
fonction de l’ordre du jour. Il examine les modalités de mise en œuvre des
politiques de l’État dans le département ainsi que les modalités
d’organisation et de fonctionnement des services étatiques en vue de la
réalisation d’actions communes et de la mutualisation de leurs moyens. Le
préfet doit le consulter avant d’élaborer le schéma pluriannuel de stratégie
immobilière (SPSI).

Zoom sur…
Zoom sur…
Les réformes de l’État
Depuis le début des années 2000, on peut dis nguer, en France, cinq
vagues de réforme de l’État.
1. Les deux premières interviennent pendant le deuxième quinquennat de
Jacques Chirac : stratégies ministérielles de réforme (2003-2005) et audits
de modernisa on (2005-2007).
Entre 2007 et 2012, la révision générale des poli ques publiques (RGPP)
se dis ngue par l’ambi on de ses objec fs, même si ses ac ons et sa
portée sont très contestées. Quelque 500 mesures sont arrêtées et suivies
par le Conseil de modernisa on des poli ques publiques présidé par le
chef de l’État.
En octobre 2012, le gouvernement Ayrault enterre la RGPP en lançant la
modernisa on de l’ac on publique (MAP). Si l’objec f général de
réduc on des dépenses publiques est maintenu, les innova ons
essen elles sont d’une part l’extension de la réforme aux collec vités
territoriales, et d’autre part la volonté d’associer les agents, les
organisa ons syndicales et les usagers. Le pilotage des réformes est assuré
par le Premier ministre qui préside un comité interministériel pour la
modernisa on de l’ac on publique (CIMAP).
2. À l’automne 2017, le Premier ministre Édouard Philippe lance le
programme pour l’ac on publique 2022 (AP 2022). Comme la RGPP et la
MAP, ce programme tente de concilier des objec fs qui peuvent se
montrer contradictoires. Le premier consiste à améliorer la qualité des
services rendus aux usagers : créa on de guichets uniques ; simpli ca on,
accéléra on et dématérialisa on des démarches administra ves (objec f
de 100 % de services publics dématérialisés à l’horizon 2022) ; publica on
d’un baromètre de la qualité des services publics… Le deuxième
engagement consiste à réduire les dépenses publiques dans un contexte de
détériora on des comptes publics.
Le décret du 20 novembre 2017 dé nit le cadre organisa onnel des
réformes en créant notamment un comité interministériel de la
transforma on publique (CITP). Placé sous la présidence du Premier
ministre, il se réunit huit fois entre février 2018 et avril 2024.
Édouard Philippe engage la réforme de l’organisa on territoriale de l’État
(OTE) avec deux circulaires du 24 juillet 2018, l’une rela ve à l’OTE, l’autre
aux conséquences de ce « nouvel élan » de déconcentra on sur
l’organisa on des administra ons centrales, dont la mise en œuvre est
ralen e ou bloquée par la crise des Gilets jaunes et le Grand Débat
na onal. Dans le cadre de « l’Acte 2 de la transforma on publique », le
Premier ministre consacre les circulaires des 5 et 12 juin 2019 à la
transforma on des administra ons centrales et à la réforme de l’OTE. La
seconde circulaire xe quatre objec fs : désenchevêtrer les compétences
de l’État, avec celles des collec vités territoriales, des opérateurs et des
acteurs privés ; réorganiser le réseau déconcentré de l’État ; ra onaliser les
moyens ; conférer aux responsables déconcentrés, notamment
départementaux, des pouvoirs de ges on accrus (objec f de plus de 95 %
des décisions individuelles déconcentrées).
Pour « rendre le service au plus près des usagers », la répar on des
moyens privilégie l’échelon départemental ou infradépartemental. Ainsi la
circulaire du 1er juillet 2019 porte créa on de France Services à par r d’une
refonte du réseau des maisons de services au public. Il s’agit de cons tuer
dans chaque canton, d’ici la n du quinquennat, un guichet unique, avec
des agents polyvalents, capable de répondre aux besoins des usagers dans
leurs démarches administra ves (plus de 2 750 espaces France services
labellisés en octobre 2024).
Le changement de Premier ministre en juillet 2020 – et le passage à
l’« Acte 3 du quinquennat » – ne remet pas en cause ces orienta ons, la
crise sanitaire renforçant le besoin d’une administra on de proximité
e cace. Lors des CITP tenus à Mont-de-Marsan et Vesoul les 5 février et
23 juillet 2021, Jean Castex con rme la « dynamique de réarmement des
services de l’État dans les territoires ». Sa circulaire du 10 mars 2021 vise à
« accélérer la déconcentra on de la ges on budgétaire et des ressources
humaines pour renforcer la capacité d’ac on de l’État dans les territoires ».
En n, les crises qui se succèdent – sociale (Gilets jaunes), sanitaire,
économique – conduisent le pouvoir exécu f à abandonner l’objec f ini al
de réduc on des dépenses publiques.
Au début de son second quinquennat, le président Macron promet, le
10 octobre 2022, de con nuer la « déconcentra on des décisions, de
l’ac on, de nos services ».
Le 9 mai 2023, le 7e comité interministériel de la transforma on publique
présidé par Élisabeth Borne xe 12 engagements autour de trois priorités :
renforcer les services publics fondamentaux ; assurer les fondamentaux
des services publics ; une organisa on pour tenir nos promesses. Ce e
dernière priorité fait la part belle à la déconcentra on : « renforcer le
pilotage des services déconcentrés de l’État » ; « consolider et parachever
la réforme de l’organisa on territoriale de l’État » ; « accroître les marges
de manœuvre des services déconcentrés de l’État »…
Présidé par Gabriel A al, le 8e CITP du 23 avril 2024 détermine 18
engagements autour de « Nos 3 priorités pour demain » : « me re l’IA et le
numérique au service des Français » ; « débureaucra ser à tous les
étages » ; « ramener les services publics sur le terrain ». La troisième
priorité consiste « garan r la qualité et un accès facile au service public,
partout et pour tous », mais aussi à « réarmer les territoires pour
construire des solu ons adaptées aux enjeux de terrain », ce qui
correspond à deux engagements : « renforcer le rôle du préfet comme
pilote de l’organisa on des services publics dans les territoires » ; « donner
la main au niveau local en ma ère RH en déconcentrant 10 mesures de
ges on ».
Dans son discours de poli que générale du 1er octobre 2024, Michel
Barnier a rme que, comme il l’a constaté lors de la récente visite d’une
maison France Services, « bien des améliora ons peuvent advenir grâce à
des mesures de mutualisa on, de simpli ca on et de déconcentra on ».
Son instruc on du 28 octobre 2024 rela ve à la simpli ca on de l’ac on
publique assouplit le droit de déroga on des préfets (notamment en
supprimant la saisine préalable de l’administra on centrale) et lance le
disposi f des contrats de simpli ca on des nés à accélérer ou débloquer
les projets locaux ralen s ou empêchés par la complexité de la
réglementa on.
Si la France n’a cessé de réformer son administra on depuis une vingtaine
d’années (d’où une lassitude parmi les agents publics), les résultats se
montrent rarement à la hauteur des ambi ons ini ales. Malgré un niveau
très élevé de dépenses publiques, la France semble décrocher par rapport
à ses voisins selon di érents indices d’e cacité publique (études PISA en
ma ère d’éduca on par ex.).

Cinq dé ni ons à retenir

•Circonscrip on administra ve : portion de territoire dépourvue de

toute personnalité juridique et servant de cadre à l’organisation
d’une administration. Les circonscriptions administratives
permettent à une administration de répartir ses services et ses
agents sur l’ensemble de son territoire. C’est ainsi que les services
déconcentrés de l’État sont implantés dans des circonscriptions
générales (arrondissement, département, région) ou spécialisées
(académie pour l’éducation nationale par ex.).
•Délocalisa on : déplacement d’une administration en dehors du
siège de la personne publique dont elle relève. Pour l’État, elle
implante en dehors de Paris, c’est-à-dire en banlieue ou en province,
un service central, un ministère ou un établissement public national.
•Hiérarchique (pouvoir ou contrôle) : ensemble de prérogatives
exercées par tout supérieur sur ses subordonnés, même si aucun
texte ne les prévoit explicitement. D’une part, le chef peut donner
des instructions générales et des injonctions particulières aux
hommes placés sous son autorité. D’autre part, il possède le pouvoir
de modifier ou d’annuler les décisions prises par ses subordonnés.
•Préfet : corps de fonctionnaires étroitement soumis au pouvoir
exécutif et chargés, au titre de la déconcentration, de représenter
l’État ainsi que le Premier ministre et chacun des ministres dans les
circonscriptions administratives départementales et régionales.
•Subsidiarité (principe de) : technique de répartition des
compétences en vertu de laquelle une autorité supérieure est
compétente seulement dans le cas où l’autorité inférieure n’est pas
en mesure d’exercer efficacement cette compétence : son
intervention est subsidiaire. Consacré par le traité de Maastricht à
propos des compétences partagées entre l’Union européenne et les
États nationaux, le principe est appliqué aux relations entre les
administrations centrales et déconcentrées de l’État en 1992 et
transposé avec prudence à la répartition des compétences entre
l’État et les collectivités territoriales en 2003.
 Table des ma ères

Introduc on
Liste des abréviations et sigles utilisés

Chapitre
La décentralisa on territoriale
Pour en savoir plus
Liste des ches
Fiche 1
Histoire de la décentralisa on
A. Deux collectivités anciennes
B. Une collectivité récente
Fiche 2
Dé ni on de la décentralisa on
A. Principe de libre administration
B. Quatre éléments de dé nition
Fiche 3
Acte I de la décentralisa on
A. Réformes spéci ques
B. Réformes communes
Fiche 4
Acte II de la décentralisa on
A. Organisation des collectivités territoriales
B. Action des collectivités territoriales

Fiche 5
Réforme des collec vités territoriales
A. La constitution du bloc départements-régions
B. La consolidation du bloc communes-intercommunalités
C. Rationalisation des interventions territoriales
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 2
Les réformes territoriales récentes
Pour en savoir plus
Liste des ches
Fiche 6
Loi MAPTAM du 27 janvier 2014
A. Réformes relatives aux structures
B. Réformes relatives aux compétences

Fiche 7
Simpli ca on de l’organisa on territoriale
A. Simpli cation de la carte régionale
B. Simpli cation de la carte communale

Fiche 8
Loi NOTRE du 7 août 2015
A. Réformes relatives aux structures
B. Réformes relatives aux compétences

Fiche 9
Acte 1 du premier quinquennat
A. Programme du quinquennat
B. Premières réformes

Fiche 10
Actes 2 et 3 du quinquennat
A. Acte
B. Acte
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 3
Le conseil municipal
Pour en savoir plus
Liste des ches
Fiche 11
Élec on des conseillers municipaux
A. Conditions préalables à l’élection
B. Mode de scrutin
Fiche 12
Prépara on des séances
A. Convocation du conseil municipal
B. Commissions municipales

Fiche 13
Tenue des séances
A. Déroulement des séances
B. Trois types de scrutin
Fiche 14
A ribu ons du conseil municipal
A. Compétence générale
B. Principales attributions
Fiche 15
Statut de Paris, Lyon, Marseille
A. Conseil d’arrondissement
B. Maire et adjoints d’arrondissement
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 4
Le maire et les adjoints
Pour en savoir plus
Liste des ches
Fiche 16
Élec on du maire
A. Conditions préalables à l’élection
B. Modalités de l’élection
Fiche 17
A ribu ons éta ques du maire
A. Attributions de nature administrative
B. Attributions de nature judiciaire

Fiche 18
A ribu ons communales du maire
A. Attributions « exécutives »
B. Attributions « exclusives »
Fiche 19
Pouvoirs de police du maire
A. Dé nition des pouvoirs de police
B. Limites des pouvoirs de police
Fiche 20
Adjoints au maire
A. Élection des adjoints au maire
B. Attributions des adjoints
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 5
Les établissements publics communaux
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 21
Organes du CCAS
A. Conseil d’administration
B. Président du conseil d’administration
Fiche 22
Compétences du CCAS
A. Compétences obligatoires
B. Compétences facultatives

Fiche 23
Organes de l’OPH
A. Conseil d’administration
B. Président, bureau, directeur général
Fiche 24
Compétences de l’OPH
A. Interventions des OPH
B. Crise du logement social
Fiche 25
Caisse des écoles
A. Statut de la caisse des écoles
B. Administration de la caisse des écoles
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 6
La coopéra on intercommunale
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 26
Excep on française
A. Échec de la fusion de communes
B. Nécessité intercommunale

Fiche 27
Vie juridique des EPCI
A. Création des EPCI
B. Modi cations statutaires
Fiche 28
Administra on des EPCI
A. Organe délibérant
B. Organe exécutif
Fiche 29
Catégories d’EPCI
A. Intercommunalité associative
B. Intercommunalité fédérative

Fiche 30
Compétences des EPCI
A. Principes
B. Compétences légales
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 7
Le conseil départemental et régional
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 31
Élec on des conseillers
A. Élection des conseillers départementaux
B. Élection des conseillers régionaux

Fiche 32
Organisa on des conseils
A. Système des commissions
B. Conseil économique, social et environnemental

Fiche 33
Fonc onnement des conseils
A. Réunion des conseils
B. Déroulement des séances

Fiche 34
A ribu ons des conseils
A. Attributions communes
B. Attributions spéci ques

Fiche 35
Délibéra ons des conseils
A. Différentes délibérations
B. Délégations des conseils
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 8
L’exécu f départemental et régional
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 36
Cons tu on de l’exécu f
A. Élection du président
B. Constitution du bureau

Fiche 37
Statut de l’exécu f
A. Durée du mandat
B. Moyens nécessaires à l’exercice du mandat

Fiche 38
Fonc onnement de l’exécu f
A. Bureau départemental et régional
B. Délégations de fonctions et de signature

Fiche 39
A ribu ons « exécu ves » du président
A. Attributions communes
B. Attributions spéci ques
Fiche 40
A ribu ons « exclusives » du président
A. Attributions communes
B. Pouvoirs de police
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 9
La démocra e locale
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 41
Statut de l’élu local
A. Droits béné ciant aux élus salariés
B. Droits concernant tous les élus

Fiche 42
Droits poli ques des élus
A. Information des élus
B. Participation des élus

Fiche 43
Par cipa on des habitants
A. Structures obligatoires
B. Structures facultatives
Fiche 44
Référendum local
A. Décision des élus
B. Vote des électeurs

Fiche 45
Consulta on des électeurs
A. Procédure de la consultation locale
B. Limites de la consultation locale
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 10
L’outre-mer
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 46
Départements et régions d’outre-mer
A. Institutions
B. Compétences

Fiche 47
Collec vités territoriales uniques
A. Mayotte
B. Guyane et Martinique

Fiche 48
Collec vités d’outre-mer
A. Trois COM béné ciant de l’autonomie
B. Deux COM ne béné ciant pas de l’autonomie

Fiche 49
Nouvelle-Calédonie
A. Institutions originales
B. Souveraineté partagée
Fiche 50
Collec vité de Corse
A. Particularisme des institutions
B. Particularisme des compétences
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 11
Les compétences territoriales
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 51
Principes des lois de décentralisa on
A. Blocs de compétences
B. Clause de compétence générale

Fiche 52
Imbrica on des interven ons territoriales
A. Imbrication inévitable
B. Généralisation du partenariat
Fiche 53
Expérimenta ons territoriales
A. Expérimentation de l’article 37-1 C
B. Expérimentation de l’article 72 C

Fiche 54
Clari ca on des compétences territoriales
A. De 2004 à
B. De 2012 à
C. Depuis

Fiche 55
Principales compétences territoriales
A. Compétences régionales
B. Compétences départementales
C. Compétences (inter)communales
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre 12
La fonc on publique territoriale
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 56
Carrière des fonc onnaires territoriaux
A. Début de la carrière
B. Déroulement de la carrière
Fiche 57
Droits des fonc onnaires territoriaux
A. Droits individuels
B. Droits collectifs

Fiche 58
Obliga ons des fonc onnaires territoriaux
 A. Obligations relatives à l’exercice des fonctions
B. Obligations relatives au comportement

Fiche 59
Responsabilité disciplinaire des fonc onnaires territoriaux
A. Faute et sanction disciplinaires
B. Procédure disciplinaire
Fiche 60
Ins tu ons de la fonc on publique territoriale
A. Organes de participation
B. Organes de gestion
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre
Les nances locales
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 61
Principes budgétaires
A. Principes relatifs à la présentation
B. Principes relatifs aux conditions temporelles
C. Principes relatifs au contenu

Fiche 62
Procédure budgétaire
A. Préparation du budget
B. Vote du budget
C. Contrôle du budget

Fiche 63
Ressources territoriales
A. Ressources propres
B. Ressources externes

Fiche 64
Exécu on du budget
A. Ordonnateur
B. Comptable

Fiche 65
Contrôle budgétaire
A. Budget (non) adopté
B. Budget exécuté
Cinq dé nitions à retenir
Chapitre 14
Les contrôles sur les collec vités territoriales
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 66
Contrôles sur les élus et les organes locaux
A. Contrôle sur les élus locaux
B. Contrôle sur les organes locaux

Fiche 67
Phase administra ve du contrôle de légalité
A. Obligations des autorités territoriales
B. Rôle du préfet

Fiche 68
Phase conten euse du contrôle de légalité
A. Déféré préfectoral
B. Référé-suspension

Fiche 69
Réforme du contrôle de légalité
A. Limites du contrôle de légalité
B. Modernisation du contrôle de légalité
Fiche 70
Contrôle citoyen sur les actes territoriaux
A. Recours pour excès de pouvoir
B. Autorisation de plaider au nom de la collectivité
Cinq dé nitions à retenir

Chapitre
L’administra on territoriale de l’État
Pour en savoir plus
Liste des ches

Fiche 71
Caractéris ques de la déconcentra on
A. Pouvoir hiérarchique
B. Principe de subsidiarité

Fiche 72
Modalités de la déconcentra on
A. Circonscriptions administratives de l’État
B. Services déconcentrés
Fiche 73
Ins tu on préfectorale
A. Statut commun
B. Attributions communes

Fiche 74
A ribu ons du préfet de région
A. Compétences du préfet de région
B. Collaborateurs du préfet
Fiche 75
A ribu ons du préfet de département
A. Compétences du préfet
B. Collaborateurs du préfet

Zoom sur…
Les réformes de l’État
Cinq dé nitions à retenir