LES AVIS

DU CONSEIL
ÉCONOMIQUE,
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL

Les évolutions
contemporaines
de la famille et leurs
consequences en matiere
de politiques publiques
Bernard Capdeville
novembre 2013

Les éditions des

JOURNAUX OFFICIELS
2012-23
NOR : CESL1100023X
Mercredi 6 novembre 2013

JOURNAL OFFICIEL
DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Mandature 2010-2015 – Séance du 22 octobre 2013

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES

DE LA FAMILLE ET LEURS CONSÉQUENCES
EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES
Avis du Conseil économique, social et environnemental
sur le rapport présenté par
M. Bernard Capdeville, rapporteur
au nom de la
section des affaires sociales et de la santé

Question dont le Conseil économique, social et environnemental a été saisi par décision de son bureau
en date du 12 mars 2013 en application de l’article 3 de l’ordonnance no 58-1360 du 29 décembre 1958
modifiée portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental. Le bureau a
confié à la section des affaires sociales et de la santé la préparation d’un avis et d’un rapport intitulés :
Les évolutions contemporaines de la famille et leurs conséquences en matière de politiques publiques.
La section des affaires sociales et de la santé, présidée par M. François Fondard, a désigné M. Bernard
Capdeville comme rapporteur.
 Sommaire

■ Avis ______________________________________ 6
„ Introduction 6

„ État des lieux 7

„ Les formes de la famille évoluent 7
„ Les politiques publiques s’efforcent de s’adapter
à des demandes sociales de plus en plus diversifiées 8
Ê De nouvelles questions se posent tant sur le plan
du droit que des politiques publiques 10
Ê La situation des parents isolés 10
Ê Le recours aux nouvelles techniques procréatives
est strictement encadré 11
Ê L’adoption est possible mais reste limitée 11
Ê Le droit européen interagit avec la législation nationale 11
„ Une meilleure prise en compte par les politiques
publiques des évolutions sociologiques
de la famille et de leur impact economique et social 12
„ Prévenir les situations
de paupérisation des familles 13
Ê Favoriser l’accès à la formation et/ou à une activité
professionnelle 13
Ê Les politiques publiques à mettre en œuvre
en Outre-mer 13
Ê L’offre en matière d’accueil des jeunes enfants 14
Ê Stabiliser la situation financière des familles 15
„ La mise en œuvre des politiques publiques
au moment de la séparation 16
Ê La médiation familiale : aider au maintien des relations
entre l’enfant et ses proches 17
Ê Les Réseaux d’écoute, d’aide et d’accompagnement
des parents (REAAP) 17
Ê La gestion du droit de visite et d’hébergement 18

2  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Ê L’exercice de la coparentalité en cas de séparation :
la question de la résidence alternée 19
„ La prise en compte des évolutions contemporaines
de la famille par les politiques publiques appelle
des questionnements nouveaux 19
„ Les conséquences du progrès de la science
et de la médecine dans les domaines
de la procréation médicalement assistée 20
„ Les droits sociaux face aux évolutions du couple 25

„ Conclusion 25

■ Déclaration des groupes __________________ 26

■ Scrutin __________________________________ 43
■ Rapport _________________________________ 46
„ Les évolutions contemporaines de la famille 46
„ Cartographie des familles et de leurs évolutions 46
„ Les évolutions du contexte socio-économique 48
„ Le droit dans les pays européens 50
„ Les consequences des évolutions de la famille
pour les conjoints 52
„ La vie du couple 52
„ La séparation du couple 55
„ Le décès de l’un des membres du couple 56
Ê La succession 56
Ê La pension de réversion 56
„ Les consequences des évolutions de la famille
sur la situation de l’enfant 57
„ Le projet parental 58

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  3
 „ La conception et l’arrivée de l’enfant dans la famille 59
Ê La procréation maitrisée 59
Ê La procréation médicalement assistée 59
„ La filiation 60
Ê L’établissement de la filiation (modes d’acquisition) 60
Ê La transcription de la filiation dans l’état civil 62
„ Les droits ouverts pour les enfants à charge 63
Ê Les politiques sociales 63
Ê Les politiques fiscales 66
„ La séparation des parents 67
„ La recomposition familiale 68
„ Obligation alimentaire 68
„ La situation des enfants lors du décès des parents 68
„ La situation des enfants en danger
ou en risque de l’être 69
„ Les droits et devoirs des grands-parents 70

Annexes ____________________________________ 71

Annexe n° 1 : composition de la section

des affaires sociales et de la santé _________________________ 71

Annexe n° 2 : définitions _____________________________________________ 73

Annexe n° 3 : données statistiques ____________________________________ 78

Annexe n° 4 : liste des personnes auditionnées _________________________ 83

Annexe n° 5 : liste bibliographique ____________________________________ 84

Annexe n° 6 : liste des sigles __________________________________________ 87

4  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Avis
Les évolutions
contemporaines
de la famille
et leurs conséquences
en matière de politiques
publiques

présenté au nom de la section des affaires sociales et de la santé

par M. Bernard Capdeville

 LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES
DE LA FAMILLE ET LEURS CONSÉQUENCES
EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES1

Avis
Introduction
Dans le même temps que la discussion sur le projet de loi ouvrant le mariage aux
couples de personnes de même sexe se tenait devant les assemblées parlementaires,
d’intenses débats au sein de la société française ont eu lieu. Aux enquêtes d’opinion et aux
nombreuses manifestations favorables à cette évolution a répondu une forte mobilisation
contre cette ouverture.
C’est dans ce contexte que le Conseil économique, social et environnemental a été saisi,
le 5 février 2013, d’une pétition citoyenne sur « le projet de loi ouvrant le mariage aux couples
de même sexe et son contenu ». Cette pétition s’avéra irrecevable en vertu de l’article 69 de
la Constitution et de l’article 2 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique
relative au CESE, selon lesquels seul le Premier ministre peut saisir notre assemblée sur un
projet de loi.
La définition de la famille varie en fonction de l’approche retenue. Pour l’anthropologue
Claude Lévi-Strauss, c’est une communauté de personnes réunies par des liens de parenté
existant dans toutes les sociétés humaines et dotée d’un nom, d’un domicile, et qui crée entre
ses membres une obligation de solidarité morale et matérielle (notamment entre époux et
parents-enfants), censée les protéger et favoriser leur développement social, physique et affectif.
Pour l’INSEE, c’est la partie d’un ménage comprenant au moins deux personnes. Elle est
constituée d’un couple vivant au sein du ménage, avec le cas échéant son ou ses enfant(s)
ou d’un adulte avec son ou ses enfant(s) (les enfants appartenant au même ménage). Le
code civil ne la définit pas mais organise les relations conjugales et parentales.
C’est certainement dans sa dimension sociologique que la famille a connu l’évolution
la plus notable. Si, en 2013, 75 % des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents,
la typologie même de la famille a profondément évolué : progression du nombre de
naissances hors mariage, augmentation des séparations, accroissement du nombre de
familles monoparentales et émergence des familles recomposées et homoparentales. Pour
autant, si la famille évolue dans sa forme et sa durée nos concitoyens y sont très attachés et
expriment de fortes attentes à son égard. L’égalité entre les conjoints, au sein du couple, mais
également au regard de leurs enfants, est un axe fort des nouvelles politiques publiques.
L’intérêt de l’enfant et le respect de l’égalité entre chacun d’entre eux ont conduit à privilégier
un exercice conjoint de l’autorité parentale. Dans la plupart des cas cette coparentalité se
poursuit au-delà de la séparation. De nouveaux droits et obligations sont apparus avec le
pacte civil de solidarité (Pacs) et la loi de 2013 ouvrant le mariage aux couples de même

1 L’ensemble du projet d’avis a été adopté au scrutin public par 104 voix contre 19 et 53 abstentions
(voir le résultat du scrutin en annexe).

6  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

sexe. Ce principe a également guidé le législateur en matière de filiation puisque tous les
enfants, quelle que soit l’origine du lien qui les unit à leurs parents, sont juridiquement
égaux notamment en termes de droits patrimoniaux. La loi n° 2013-404 du 17 mai 2013
complète ce dispositif en permettant à l’époux (se) d’adopter l’enfant de son conjoint(e).
En matière de droits fondamentaux relatifs à la famille (droit de se marier et de fonder
une famille, égalité entre époux, filiation dans et hors mariage, protection de l’enfant et
accès à ses origines…), l’interprétation de la notion de « vie privée et vie familiale », au sens
de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme par la Cour européenne
des droits de l’Homme (CEDH) exerce également une influence.
Les progrès de la science et de la médecine dans les domaines de la procréation ont
transformé le rapport à la conception et à la naissance. Parmi les conséquences de ces
progrès, la question de la levée du secret des origines pourrait être posée. Aujourd’hui, le
consentement donné à une procréation médicalement assistée par un couple hétérosexuel
interdit toute action « aux fins d’établissement ou de contestation de la filiation ». Sans
remettre en cause leur filiation, les enfants nés de cette technique ne souhaiteront-ils pas
chercher, comme certains enfants adoptés, à avoir accès à leurs origines ?
Du fait de ces évolutions, la volonté des individus prend une place croissante dans la
construction de la famille même si l’ordre public interdit d’écarter certaines obligations. Par
exemple, dans le mariage et le Pacs, les conjoints sont tenus à la solidarité. De même, il n’est
pas possible de déshériter son époux(se) ou ses enfants...
Afin de répondre aux mutations de la famille, les politiques familiales, sociales et fiscales
se sont progressivement adaptées. Des places d’accueil des jeunes enfants ont été créées
pour répondre à la progression du travail féminin, des dispositifs ont été mis en place afin
d’aider les familles monoparentales (prestations spécifiques, facilitation du recouvrement
des pensions alimentaires....), les situations fiscales des couples mariés et pacsés ont été
harmonisées, ...
Toutefois, la question demeure posée de savoir si les politiques publiques peuvent ou
doivent tirer toutes les conséquences des évolutions contemporaines de la famille ?
Le CESE, dans le présent projet d’avis, appelle l’attention des Pouvoirs publics sur le
point d’équilibre qu’il lui semble souhaitable d’atteindre en rappelant que l’intérêt de
l’enfant doit être au cœur de notre réflexion.

État des lieux

Les formes de la famille évoluent

La famille demeure le socle essentiel sur lequel est fondée notre société. La famille, pour
la majorité des Français, est le cadre de vie sociale principal.
En effet, le recensement de 2009 a montré la répartition des ménages suivante : les
couples avec enfant(s) constituent 27,1 % des ménages, les couples sans enfant sont 25,9 %,
les familles monoparentales 8,2 %, tandis que les célibataires de 15 ans ou plus sont 33,6 %.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  7
 La famille constitue la cellule où naissent et sont éduqués les enfants. 75 % des
13,9 millions d’enfants de moins de 18 ans vivent en famille avec leurs deux parents. 75 % des
familles sont composées d’un couple, 19 % sont monoparentales et 6 % sont recomposées.
La solidarité familiale est considérée comme protectrice pour 92 % des Français qui
estiment son aide comme « importante » (dont 62 % pensent qu’elle est « très importante »,
sondage IPSOS réalisé pour la Délégation interministérielle à la famille en 2006).
La France occupe une position favorable en termes de fécondité (2,01 enfants par
femme au 1er janvier 2013) et de taux d’emploi féminin (80 % entre 30 et 50 ans).
Des perspectives qui évoluent. La volonté des individus d’affirmer librement leur choix
d’une forme d’union va de pair avec le maintien d’une aspiration forte à la vie en couple
stable. Si les droits et obligations des époux, des partenaires et des concubins ne sont pas
les mêmes, la solidarité, l’aide matérielle et l’assistance réciproque demeurent au fondement
de ces unions. Le désir d’émancipation des individus, la maîtrise de la fécondité, l’égalité des
sexes et le travail féminin sont devenus des aspirations dominantes.
Au sein de la famille, des étapes ont été franchies. L’égalité des époux dans les régimes
matrimoniaux et des parents dans l’éducation et la gestion des biens des enfants mineurs
est acquise avec la loi du 23 décembre 1985. Depuis 2005, les parents peuvent donner à
l’enfant le nom de famille du père ou de la mère, ou les deux accolés.
Les modèles familiaux changent et se diversifient. Après une baisse constatée en 2001, le
nombre de mariages s’est stabilisé sur les cinq dernières années. La montée du Pacs (196 415
unissaient des partenaires de sexe différent et 9 143 de même sexe) et du concubinage
traduit une volonté des individus de privilégier des formes d’unions plus souples. Les
niveaux de protection juridique ne sont pas identiques entre eux, selon les formes d’unions,
ce qui peut entraîner des différences en termes de protection des individus (notamment au
regard des droits de succession).
Les liens familiaux se recomposent. Du fait de la progression du nombre de séparations,
les familles monoparentales et les familles recomposées augmentent. Le nombre de
familles monoparentales a été multiplié par deux depuis le début des années 1980, pour
atteindre 2,4 millions en 2007, soit 6,3 millions de personnes vivant au sein d’une famille
monoparentale. Le droit de visite et d’hébergement du parent qui n’a pas la garde exclusive,
peut poser problème, l’enfant résidant à titre principal chez l’autre parent. Près d’un enfant
de parents séparés sur cinq ne voit jamais son père (Ined - mai 2013). Les grands-parents se
voient reconnaître par la loi un droit d’entretenir des relations personnelles avec l’enfant,
dans l’intérêt de ce dernier. Certains tiers, comme les beaux-parents, peuvent, si les parents
y consentent, accomplir des actes de la vie quotidienne grâce à la délégation partage de
l’autorité parentale sous réserve d’être accepté par le juge aux affaires familiales.

Les politiques publiques s’efforcent de s’adapter à des

demandes sociales de plus en plus diversifiées
La demande sociale d’accueil de la petite enfance demeure forte. La démographie reste
dynamique et l’offre d’accueil de la petite enfance est insuffisante au regard des attentes
exprimées. En moyenne en 2011, 70,8 % des femmes vivant en couple et ayant un enfant
sont actives (ce taux est de 70,5 % avec deux enfants et de 52,9 % avec trois enfants, cf.
rapport). Le Haut conseil de la famille fait état de fortes disparités géographiques. Selon

8  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

diverses sources, il manquerait entre 350 000 et 500 000 places d’accueil pour les jeunes
enfants. Les enquêtes font état d’une préférence des parents pour les modes d’accueil
collectifs des jeunes enfants.
Les aspirations des couples évoluent ce qui entraîne la mobilisation de moyens
supplémentaires. Les politiques publiques ont pris en compte les demandes d’articulation
entre vie familiale et professionnelle des couples en développant, même si c’est encore
insuffisant, les prestations comme la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE, loi du
18 décembre 2003) et en permettant aux parents qui le souhaitent de prendre un congé
parental (complément de libre choix d’activité - CLCA). La loi pour l’égalité entre les femmes
et les hommes prévoit de favoriser le partage des responsabilités parentales avec la mise en
place d’une période de 6 mois du CLCA réservée au second parent, période qui peut être
perdue si elle n’est pas utilisée.
Les droits sociaux prennent en compte l’augmentation du nombre de séparations et de
décohabitations. L’aide à la garde d’enfants pour parent isolé (Agepi) est versée par Pôle
emploi. Elle concerne directement les parents isolés d’enfants de moins de 10 ans qui font
l’objet d’un projet personnalisé d’accès à l’emploi. L’allocation de logement familiale (ALF)
peut aussi être attribuée aux personnes isolées ayant des enfants à charge (sous conditions
de ressources). La pénurie de logement et le coût élevé des loyers pèsent sur les familles.
La Fondation Abbé Pierre a alerté sur le manque de 900 000 logements en France lors de la
campagne présidentielle de 2012. L’accès aux logements est particulièrement sensible pour
les familles monoparentales ou les parents séparés qui veulent accueillir leurs enfants.
La reconnaissance juridique des différentes formes d’union. Les types d’union ouvrent
des droits différenciés (retraite, succession, réversion…). La loi du 23 juin 2006 prévoit
l’imposition commune pour les personnes pacsées comme pour les personnes mariées. Le
quotient conjugal permet aux couples mariés et pacsés de déclarer conjointement leurs
revenus avec l’application de deux parts fiscales. Le bénéfice fiscal du quotient conjugal
n’est limité par aucun plafond. L’ouverture du mariage aux couples de personnes de même
sexe par la loi du 17 mai 2013 permet à ces couples l’accès aux droits qu’offre le mariage et
aux devoirs qu’il impose. Le concubinage peut ouvrir certains droits de nature à faciliter la
poursuite de la vie commune comme le rapprochement géographique (cf. rapport).
La prise en compte de situations juridiques de plus en plus complexes. Les couples
demandent une plus grande souplesse juridique. Avec le Pacs, les partenaires peuvent
définir librement leur contrat. L’intervention du juge reste obligatoire dans le cadre d’une
procédure de divorce et demeure possible lors d’une rupture de Pacs ou de concubinage
si l’un des deux conjoints y fait appel. Si les séparations sont facilitées, elles demeurent
complexes en cas de conflit. La loi du 26 mai 2004 relative au divorce a introduit la possibilité
de recourir à la médiation familiale. Plus largement, la médiation familiale tend à restaurer
et à préserver les liens familiaux en cas de conflits importants pour tous les parents. A titre
expérimental, dans certaines juridictions, la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition
des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles, prévoit de
faire précéder toutes les décisions fixant les modalités de l’exercice de l’autorité parentale
d’une tentative de médiation familiale. L’évaluation de ce dispositif doit intervenir en
2014. Selon Marc Juston, Juge aux Affaires familiales et Président du TGI de Tarascon, « La
médiation familiale constitue l’outil, le lieu de parole privilégié pour comprendre et apaiser le

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  9
conflit conjugal, instaurer une compréhension et une confiance mutuelles ; et, dès lors, trouver
des solutions, tant sur le plan affectif que dans le domaine patrimonial, qui auront l’adhésion de
chacun. »
La prise en compte de l’intérêt de l’enfant est placée au cœur de la parentalité. La loi du 4
mars 2002 relative à l’autorité parentale fait de l’intérêt de l’enfant la finalité de l’exercice de
l’autorité parentale. Le juge peut prendre en considération les sentiments de l’enfant et le
consulter quant aux décisions qui le concernent. L’enfant a le droit d’entretenir des relations
personnelles avec ses ascendants. Le juge peut également fixer les modalités des relations
entre celui-ci et des tiers, parent ou non (Code civil art. 371-4).

De nouvelles questions se posent tant sur le plan du

droit que des politiques publiques
Le cadre d’intervention des politiques publiques évolue. Elles doivent prendre en
compte des réalités tant sociologiques que scientifiques et juridiques.

La situation des parents isolés

Le terme de familles monoparentales rassemble plusieurs situations. Certaines sont
liées au veuvage, d’autres à des maternités célibataires, d’autres à des séparations.
Les familles monoparentales (composées à 85 % d’une femme et de son ou ses enfants,
selon l’Insee), se distinguent par un cumul de vulnérabilités qui peuvent être : jeunesse
des parents, faible niveau de formation, faible revenu, forte exposition au chômage et à la
précarité de l’emploi. Les familles monoparentales sont plus fréquemment touchées par la
pauvreté monétaire que l’ensemble des familles. En 2010, 32,2 % des personnes vivant au
sein d’une famille monoparentale, soit 1,8 million de personnes, se situent en-dessous du
seuil de pauvreté. Cette sensibilité est d’autant plus forte que le nombre d’enfants à charge
est élevé et que les mères exercent un travail à temps partiel ou faiblement rémunéré (seule
la moitié des mères isolées occupe un travail à temps complet).
Les transferts sociaux contribuent à la lutte contre la pauvreté des familles
monoparentales, ainsi après transferts sociaux et fiscaux un tiers d’entre-elles se situent
encore sous le seuil de pauvreté, contre 46 % si celles-ci n’avaient pas bénéficié de transferts.
Si le manque de places en structures d’accueil est une source de difficultés pour tous les
ménages, les familles monoparentales sont plus particulièrement touchées. De nombreuses
femmes qui élèvent seules leurs enfants, occupent durablement des emplois peu qualifiés,
souvent avec des horaires atypiques, ou demeurent sans emploi, faute de pouvoir faire
garder leurs enfants.
Les politiques publiques ont été adaptées à ces difficultés et de nombreux dispositifs
d’aide sociale ont été mis en place pour tenter d’atténuer les situations de pauvreté. Pour
les parents isolés sans emploi, le RSA majoré (qui a remplacé l’allocation de parent isolé,
depuis la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008) est versé au parent, qui vit seul avec un ou
plusieurs enfants à charge. La majoration pour isolement varie selon le nombre d’enfants à
charge. Une femme enceinte vivant seule touche 632,94 € et un parent seul, avec un enfant
à charge 843,92 €.

10  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 L’allocation de soutien familial (ASF) est versée aux personnes qui élèvent au moins un
enfant privé de l’aide de l’un ou de ses deux parents (90,40 € par enfant et par mois en 2013).
Ces familles encourent néanmoins un risque de précarité financière accru qui nécessite
une sécurisation notamment en cas de non-paiement de la pension alimentaire par l’autre
parent.

Le recours aux nouvelles techniques procréatives est

strictement encadré
Les avancées scientifiques permettent d’améliorer la prise en charge médicale des
couples infertiles. L’assistance médicale à la procréation (AMP), est ouverte aux couples
composés d’une femme et d’un homme vivants, en âge de procréer, souffrant d’infertilité
médicalement constatée ou pour éviter la transmission à l’enfant ou à un membre du couple
d’une maladie d’une particulière gravité. Elle permet la naissance d’environ 20 000 enfants
par an, soit 2,4 % des naissances.
Le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) s’est saisi en février 2013 sur la
question de savoir dans quelle mesure les indications actuelles qui autorisent le recours à
l’AMP peuvent ou non être dépassées. L’extension des indications au-delà du champ médical
ouvrirait l’AMP aux femmes célibataires, aux couples de femmes et aux couples d’hommes.
La gestation pour le compte d’autrui (GPA) est interdite en France. Sur ce dernier cas, le CCNE
a rendu un avis (n°110 du 1er avril 2010) défavorable à la GPA.

L’adoption est possible mais reste limitée

Le flux d’adoptions est limité et très inférieur aux demandes en raison du faible nombre
d’enfants adoptables tant en France qu’à l’étranger. 5 300 adoptions plénières et 9 400
adoptions simples ont été prononcées en France en 2007. Selon les statistiques du ministère
des Affaires étrangères, 2 800 enfants ont été adoptés à l’étranger en 2007, 2 000 l’ont été
en 2011 et 1 570 en 2012. Les chiffres de l’adoption internationale ne cessent de baisser à
mesure que les pays étrangers privilégient leurs nationaux. En France, en 2011, 760 enfants
pupilles de l’Etat ont été placés en vue d’adoption.
La loi n° 2002-93 du 22 janvier 2002 relative à l’accès aux origines des personnes
adoptées permet de concilier la volonté de la mère et la possibilité ultérieure pour l’enfant
d’avoir connaissance des informations le concernant. La loi a également créé, à cet effet, le
Conseil national pour l’accès aux origines personnelles pour conserver les renseignements
que les mères ont donnés et traiter des demandes d’accès formulées par les enfants. La
loi du 17 mai 2013, ouvre l’adoption d’enfants aux couples de personnes de même sexe,
notamment l’adoption de l’enfant du conjoint.

Le droit européen interagit avec la législation nationale

La CEDH veille au respect des dispositions de la Convention européenne des Droit
de l’Homme et notamment son article 8 sur le droit au respect de la vie privée et familiale
et son article 14 sur l’interdiction des discriminations. Sa jurisprudence peut influencer
indirectement le droit français.
Une étude comparative relative au régime applicable à la maternité de substitution
au sein des Etats membres de l’Union européenne a été commandée par le Parlement
européen à une équipe d’universitaires et remise le 8 juillet 2013. Ce rapport fait le constat

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  11
qu’aucune solution juridique ne s’impose. Les Etats membres ont des régimes légaux très
différents : certains interdisent explicitement cette pratique, d’autres la facilitent dans une
certaine mesure, d’autres encore n’ont aucune législation spécifique en la matière.
Les systèmes judiciaires sont confrontés aux conséquences d’une pratique
transfrontalière de procréation qui pourrait s’accroître, et aux questions juridiques posées
en termes de droit à contracter en matière de maternité de substitution, de filiation, de
citoyenneté et de nationalité des enfants nés d’une mère porteuse. Cette étude conclut
que l’Union européenne, compte tenu de son champ de compétences, n’est pas le niveau
approprié de régulation pour ce type de sujet.

*
* *

Les politiques publiques tendent à s’adapter aux évolutions de la famille contemporaine.

Elles prennent désormais mieux en compte la diversité des situations en essayant d’apporter
des réponses concrètes aux difficultés rencontrées par certaines familles. Le CESE souhaite,
sur la base d’un constat dressé dans le rapport présenté en annexe, appeler l’attention des
pouvoirs publics sur les priorités qui doivent être prises en compte.
Ces priorités sont de deux ordres :
- une meilleure prise en compte par les politiques publiques des évolutions sociologiques de
la famille et de leur impact économique et social ;
- un questionnement sur les conséquences juridiques, économiques et sociales des progrès
de la médecine dans le domaine de la procréation.

Une meilleure prise en compte par les politiques

publiques des évolutions sociologiques de la
famille et de leur impact economique et social
Le cadre juridique va évoluer avec la loi pour l’égalité entre les femmes et les hommes.
Cette loi prévoit d’organiser une expérimentation tendant à :
– limiter le non recours des familles en situation de pauvreté et des familles
monoparentales aux prestations familiales en organisant une information ciblée
en direction de ces familles ;
– adapter l’allocation de soutien familial (ASF) par le versement d’une allocation
différentielle lorsque la créance alimentaire pour l’enfant est inférieure au montant
de l’ASF ;
– une expérimentation introduite par la loi relative à l’égalité entre les femmes et
les hommes vise à garantir ces familles contre les risques d’impayés. Renforcer les
dispositifs de recouvrement sur les débiteurs défaillants par l’extension du recours
à la procédure de paiement direct et la mise en œuvre effective des mesures
existantes de recouvrement lorsque les prestations familiales sont servies par
plusieurs organismes. En effet, en cas de non paiement, pendant plus de deux
mois, d’une pension alimentaire dont le montant a été fixé par une décision de
justice, la CAF peut engager des poursuites contre le débiteur défaillant ;

12  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 – autoriser certaines CAF et MSA à verser directement à l’assistant(e) maternel(le) le
complément de libre choix du mode de garde ouvert à certaines famille modestes ;
– favoriser le maintien, ou le retour à l’emploi des femmes dans les familles
monoparentales.
Le bilan de cette expérimentation devra être dressé en vue de sa généralisation. Au-delà
et plus généralement, le CESE fait un certain nombre de préconisations destinées à mieux
accompagner les familles afin de prévenir les situations de paupérisation de certaines d’entre
elles. Par ailleurs, les nouvelles formes d’organisation de la famille interrogent notamment
sur les conditions d’attribution des prestations familiales, sur le calcul du quotient familial et
sur les dépenses fiscales.

Prévenir les situations

de paupérisation des familles

Favoriser l’accès à la formation et/ou à une activité

professionnelle
Afin d’enrayer la progression des familles en situation de précarité, il convient de
favoriser l’activité des parents, si possible pour une activité à temps plein. Si certaines des
pistes évoquées ci-après concernent toutes les familles, pour le CESE, il apparait nécessaire
d’établir des priorités et les familles en situation de pauvreté ou les familles monoparentales
dont les ressources sont faibles doivent en être les premières bénéficiaires.
Le CESE préconise de renforcer les politiques permettant aux jeunes femmes de
se former et de s’insérer sur le marché du travail. La qualification est un enjeu majeur au
regard de l’exposition au risque de chômage ou d’emploi précaire.
Le CESE souhaite qu’une attention particulière soit portée à la situation des jeunes
mères qui doivent interrompre leur parcours éducatif au moment de leur grossesse et
plus particulièrement en Outre Mer (Guyane et Réunion).
Cet enjeu des grossesses précoces et de la monoparentalité est particulièrement
prégnant dans les régions ultra-marines où les jeunes mères élèvent souvent seules leurs
enfants ce qui accroît pour elles le risque de décrochage scolaire et d’éloignement de
l’emploi.

Les politiques publiques à mettre en œuvre en Outre-mer

Les grossesses précoces dans les départements d’outre-mer obèrent les chances des
mères de s’insérer sur le marché du travail et doivent faire l’objet d’un dispositif spécifique
ciblé, au plan sanitaire et éducatif. Les travaux des CESER mettent en exergue ces dynamiques,
une femme sur six a un enfant avant 20 ans aux Antilles et une sur quatre à La Réunion.
Le lien entre maternité précoce et scolarisation est établi. C’est dans les départements
où les niveaux de scolarisation sont les plus faibles, Guyane et Réunion, que le taux de
fécondité entre 15 et 24 ans est le plus élevé (enquête migration, famille et vieillissement
de l’Ined). Le taux de recours à l’interruption volontaire de grossesse par les mineures est
plus élevé qu’en métropole. Une carence d’information et d’accès à l’éducation participe à la
sous-utilisation de la contraception. Cette situation a conduit à inscrire l’accompagnement

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  13
des grossesses précoces chez les mineures comme priorité au Plan stratégique régional de
santé publique de La Réunion et de Martinique. L’accès à une information de prévention, à
un accompagnement socio-éducatif, voire sanitaire, et à une contraception adaptée sont les
principales actions mises en œuvre.
Pour le CESE, il importe de privilégier une approche transversale de cette thématique
qui associe le volet sanitaire et éducatif mais intègre également l’insertion professionnelle En
effet, des travaux récents de l’Ined montrent l’importance des représentations pour expliquer
le faible recours à la contraception, en particulier l’importance donnée à la grossesse comme
perspective d’insertion et de reconnaissance sociale pour ces jeunes femmes. Il est donc
fondamental de leur proposer un véritable projet professionnel. Or, l’accès aux formations
sur les territoires ultra-marins reste difficile. C’est un enjeu majeur. Les jeunes rejoignent la
métropole pour se former et trouver du travail. Le taux de chômage global dans les DOM
est de 60 %. Cette dynamique d’émigration se traduit par un vieillissement accéléré de la
population, surtout en Martinique et à la Guadeloupe, et impose de réviser les politiques
d’accompagnement des personnes âgées. Le projet d’étude du CESE relatif au « défi de
l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ultramarins » contribuera à enrichir cette
réflexion.
L’avis du CESE sur la dépendance des personnes âgées a abordé cette question de l’impact
des nouvelles configurations familiales sur les politiques mises en œuvre en matière de
dépendance. Pour le CESE, il faut désormais aller plus loin et la traiter en tant que telle
dans un avis de suite.

L’offre en matière d’accueil des jeunes enfants

Le CESE alerte sur la nécessité d’élargir et d’augmenter cette offre.
La convention d’objectifs et de gestion (COG 2013-2017) Etat-CNAF prévoit une
augmentation du budget de l’action sociale, qui passe de 4,6 milliards € en 2012 à
6,6 milliards € en 2017, afin de contribuer notamment au financement de 100 000 places
d’accueil collectif et de 100 000 places d’accueil individuel. Le CESE, considérant qu’il faut
aller plus loin, soutient la proposition du Haut conseil de la famille de privilégier une politique
de l’offre mieux adaptée aux besoins des parents ayant des horaires atypiques et prévoyant
des investissements dans les quartiers défavorisés. Cette dimension pourrait être prise en
compte dans la politique de nouvelles places d’accueil inscrite dans la COG 2013-2017.
Il est utile de rappeler que ce sont les communes, intercommunalités et le secteur
privé qui sont détenteurs de la décision de l’ouverture d’équipements d’accueil des jeunes
enfants. La CNAF n’arrive qu’en partenaire de ces acteurs.
Si les familles en situation de pauvreté et/ou monoparentales doivent être prises en
compte, pour autant l’ensemble des familles se trouvant concerné, il est donc essentiel de
permettre aux parents d’exercer une activité professionnelle ou de se former.
Des mesures ont déjà été annoncées par le Premier Ministre le 3 juin 2013 dans le cadre
du plan intitulé « Pour une rénovation de la politique familiale »:
– 10 % de places de crèches réservées aux enfants issus de familles en situation de
pauvreté ;
– priorité donnée au parent qui reprend un emploi à l’issue de la période de
versement d’un Complément libre choix d’activité (CLCA) ( loi sur l’égalité entre
les femmes et les hommes) ;

14  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 – 75 000 nouvelles places en école maternelle doivent être créées pour les enfants
de moins de 3 ans en priorité dans les zones d’éducation prioritaire.

Stabiliser la situation financière des familles

Quatre questions se posent :
y La fixation du montant des pensions alimentaires en cas de séparation
Le juge aux affaires familiales est libre de fixer le montant de la pension alimentaire en
fonction de divers paramètres (revenus du débiteur, nombre d’enfants, amplitude du droit
de visite et d’hébergement).
Une table de référence permet d’éclairer les magistrats lors de la fixation du montant
de la Contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant de parents séparés. Cette table,
publiée par le ministère de la Justice, est actualisée chaque année. Elle est purement
indicative et ne lie ni le magistrat, ni les parties. Une analyse statistique des pratiques des
juges valide les critères retenus par ce barème et démontre que son application aboutit à des
montants moyens et médians proches de ceux des juges en appel. Toutefois des variations
de montants subsistent et pénalisent le plus souvent les débiteurs ayant les revenus les plus
faibles.
Le CESE préconise de confier à l’Inspection générale des services judiciaires (IGSJ)
une étude sur l’application de ce barème impératif minimum, en intégrant notamment, la
prise en compte des difficultés éventuelles des débiteurs disposant des revenus les plus
faibles.
y Le recouvrement des pensions alimentaires
Plus de 40 % des pensions alimentaires ne sont pas entièrement versées. Plusieurs
actions sont ouvertes pour obtenir le paiement d’une pension alimentaire :
Le paiement direct : cette procédure permet d’obtenir le paiement auprès du tiers
qui dispose de sommes dues au débiteur (employeur, organisme bancaire). Au delà des
dispositions prévues par la loi sur l’égalité entre les femmes et les hommes, le CESE préconise
de promouvoir plus largement l’ensemble des procédures susceptibles d’être mise
en œuvre par le créancier. En effet, outre le paiement direct, la saisie attribution sur les
comptes bancaires ou la saisie sur salaire peut être utilisée. Enfin, la saisie vente permet de
faire saisir et vendre les biens du débiteur. Si l’une de ces procédures a échoué, le créancier
peut saisir le procureur de la République. Cette procédure permet au comptable public de
recouvrer à la place du créancier sa pension alimentaire avec des procédures identiques à
celles en vigueur pour le recouvrement des impôts. Lorsque le débiteur est parti à l’étranger,
le Service des affaires civiles et de l’entraide judiciaire du ministère en charge des Affaires
étrangères peut intervenir et procéder au recouvrement de cette créance. Le dispositif
juridique est donc assez complet mais les procédures sont complexes.
Le CESE recommande donc de confier aux organismes débiteurs de prestations
familiales le soin de diffuser et de valoriser la table de référence et de présenter
l’ensemble des procédures de recouvrement des pensions alimentaires auprès des
allocataires, notamment en intégrant ces informations dans leurs lettres d’information
aux allocataires. La diffusion de ce type d’information pourrait également être intégrée
dans le suivi des familles prévu par la loi sur l’égalité entre les femmes et les hommes et plus
largement diffusé via les points d’accès aux droits.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  15
 Il importe également de rappeler au débiteur que le fait d’organiser ou d’aggraver son
insolvabilité est puni par le code pénal (article L 314-7).
y L’évolution des prestations familiales
Les majorations de l’allocation de soutien familial (ASF) et du complément familial (CF)
qui sont inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale 2014 représentent
un effort financier significatif (320 millions d’euros pour l’ASF et 465 millions pour le CF sur
5 ans). Le CESE préconise d’examiner les conditions dans lesquelles la montée en
charge de ce dispositif, prévue sur 5 ans, pourrait être réduite.
y Faut-il réformer le quotient familial et le quotient conjugal ?
Dans le cadre de l’impôt progressif sur le revenu, le quotient familial est destiné, à
niveau de vie égal, à assurer l’équité fiscale entre les contribuables célibataires et ceux qui
sont chargés de famille, par une appréciation de la capacité contributive de chaque ménage.
Le quotient conjugal est une traduction de la solidarité entre conjoints inscrite dans les
obligations du mariage ou du Pacs. Il permet aux conjoints de faire une déclaration d’impôt
commune.
Un éventuel examen du quotient familial et du quotient conjugal ne pourrait intervenir,
dans le cadre d’une réforme fiscale globale, qu’après évaluation de tous les impacts directs
et indirects.
Les questions posées sont en effet, nombreuses et complexes.
Quel serait l’impact, en termes de redistribution, d’une réforme du quotient familial?
Dans le système fiscal actuel, compte tenu de la progressivité du barème d’imposition,
l’économie d’impôt résultant de l’application du quotient familial croit proportionnellement
aux revenus. Aujourd’hui, l’application de ce quotient permet à de nombreux ménages de
ne pas être imposables, dans le nouveau dispositif le deviendraient-ils ? Quelles en seraient
les conséquences pour les familles, notamment en termes de perte de certaines aides
sociales ? Un crédit d’impôt, qui bénéficierait également aux ménages non-imposables,
serait-il plus juste ?
Faut-il modifier le quotient conjugal en plafonnant son effet voire appliquer le barème
de l’impôt au revenu des personnes et non du ménage? Quel serait l’impact de telles
réformes sur le nombre de mariages et de pacs, sur les contours de la solidarité entre époux
ou partenaires ?
Pour notre Assemblée, une saisine du CESE permettrait de mesurer les effets de telles
réformes dans leurs dimensions sociale et économique au delà des seuls aspects fiscaux.

La mise en œuvre des politiques publiques

au moment de la séparation
C’est l’intérêt de l’enfant qui doit être pris en compte. Le bon fonctionnement de la
coparentalité repose sur l’entente des parents de l’enfant. Leur conflit doit toutefois pouvoir
être pris en compte afin d’apporter des solutions concrètes dans l’intérêt de l’enfant.

16  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

La médiation familiale : aider au maintien des relations entre
l’enfant et ses proches
La médiation familiale est un processus de construction ou de reconstruction du lien
familial. Elle vise à restaurer la communication, à favoriser l’apaisement des conflits familiaux
et à préserver les liens entre les membres de la famille.
La médiation familiale intervient principalement lors des séparations conjugales et
dans les situations de conflit concernant l’autorité parentale. Elle favorise les accords entre
parents (les 2/3 des demandes de médiation sont conventionnelles) et, dans certains cas,
représente une alternative à un recours en justice. Elle peut également accompagner une
procédure (1/3 des médiations sont judiciaires et dans 62 % des cas les demandes sont
formulées par les juges aux affaires familiales). Depuis 2010, certains tribunaux de grande
instance ont été désignés pour mettre en œuvre à titre expérimental les dispositifs de la
« double convocation » et de la « médiation préalable obligatoire ».
Cette médiation familiale s’avère également utile pour régler d’éventuels conflits entre
les parents et les grands-parents. Si le ou les titulaires de l’exercice de l’autorité parentale
fait obstruction au maintien des liens entre les grands parents et leurs petits-enfants, le juge
aux affaires familiales peut, si tel est l’intérêt de l’enfant, mettre en place un droit de visite et/
ou d’hébergement. La seule mésentente entre les grands parents et leur fille et gendre ne
suffit pas à justifier un refus du droit de visite. Le nombre de grands parents faisant appel à
la justice reste stable (2 500 en 1996 et 2 600 en 2003 - données sociales, la société française
édition 2006).
En 2011, 31 700 personnes ont bénéficié d’une médiation. Au niveau national, la
médiation familiale est organisée autour d’un protocole dont les signataires sont le ministère
en charge de la Famille, le ministère de la Justice, la CNAF et la CCMSA. 13 455 mesures de
médiation ont été prises en 2012, pour un coût total de 25,3 millions € dont 14,1 millions €
pris en charge par la CNAF et 0,68 million € par la CCMSA. Les collectivités locales peuvent
intervenir localement dans ce dispositif.
La majorité des médiations familiales a un impact positif. Elle débouche sur un accord
dans 48 % des cas et permet une amélioration significative de 16 % des situations. Elle
n’intervient pourtant que dans 4 % des divorces (évaluation de la politique de soutien à la
parentalité - IGAS-février 2013).
En effet, l’offre est mal répartie entre les départements et au sein même de ces derniers.
Un couple en instance de divorce accède plus facilement à un médiateur familial dans les
Hauts-de-Seine alors que l’offre est plus rare en Gironde ou dans le Var. De même, 60 %
des services de médiation ne peuvent proposer de séances en dehors du chef lieu de
département. La médiation souffre également d’un financement insuffisant et dispersé.

Les Réseaux d’écoute, d’aide et d’accompagnement

des parents (REAAP)
Les modifications du corpus juridique et de son corollaire fiscal institutionnalisent les
évolutions contemporaines de la famille. En amont de leur adoption, les acteurs de terrain,
publics ou privés, jouent non seulement un rôle de remédiation mais aussi de prévention des
situations fragilisantes. Par exemple, les REAAP, créés en 1999, constituent un outil important
de la politique familiale. Partenariats entre les différentes institutions et associations

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  17
intervenant dans le champ de la parentalité, facilitant le développement de synergies ainsi
que la mutualisation des pratiques et des connaissances, ils permettent la mise en réseau
d’actions visant à conforter, à travers le dialogue et l’échange, les compétences des parents
et la mise en valeur de leurs capacités, dans le respect et le soutien des familles.
Impulsés par l’Etat et soutenus par les CAF, les MSA et les Conseils généraux, relayés
par le secteur associatif, ils se veulent au plus près des besoins des familles : coparentalité et
aide aux parents en conflit ou en voie de séparation, accompagnement de parents de jeunes
enfants, soutien aux parents de préadolescents et d’adolescents, facilitation des relations
entre les familles et l’école, prévention et appui aux familles fragiles, articulation vie familiale
et vie professionnelle, relations entre parents et enfants en milieu carcéral...
Les réseaux mobilisent les acteurs familiaux et les grands mouvements associatifs,
les représentants des organismes de sécurité sociale (CNAF, CCMSA) et des départements
ministériels (éducation nationale, justice, action sociale, ville…), structurés dans un comité
national de soutien à la parentalité présidé par le ministre chargé de la Famille.

La gestion du droit de visite et d’hébergement

y Une meilleure connaissance des manquements au droit de visite et
d’hébergement
La non-représentation et la soustraction d’enfants sont des délits. En 2009,
150 000 plaintes et mains courantes ont été portées ces infractions. Le nombre de
condamnations s’élevait à 26 083 en 2009 contre 22 724 en 2001. Au regard de l’augmentation
de ces chiffres, il serait souhaitable de mieux informer les parents de leurs obligations et des
sanctions qu’ils encourent en cas de manquement.
En revanche, aucune sanction pénale n’est prévue pour le parent qui, volontairement,
sans information préalable, n’exerce pas son droit de visite. Pour autant, si son attitude cause
un préjudice à l’enfant, une requête peut être déposée auprès du juge qui décidera d’une
éventuelle suspension voire suppression du droit de visite.
Il serait ici souhaitable d’évaluer l’importance du non-usage du droit de visite et
d’hébergement.
y Le développement des espaces de rencontre parents-enfants
En cas de séparation conflictuelle, ces espaces de rencontre permettent l’exercice du
droit de visite dans un lieu neutre afin de maintenir le lien de l’enfant avec le parent qui n’en
a pas la garde exclusive.
En 2011, le nombre de bénéficiaires était de 21 700 réparti sur 182 structures. Le coût
de 9,5 millions d’euros (dont 2,13 millions financés par la CAF, le reste étant pris en charge
par le ministère de la Justice et les collectivités locales, principalement les départements).
Dans le contexte de la séparation des parents et afin de maintenir et de garantir le
lien entre les parents et les enfants, le CESE préconise :
– de faire du développement de la médiation un véritable axe d’une politique
publique d’accompagnement de la parentalité articulé autour de deux acteurs :
la CNAF, dont le rôle d’opérateur national doit être réaffirmé, et le ministère de
la Justice. Afin de clarifier le rôle de l’Etat, les fonds dédiés à la médiation et aux
espaces rencontres, actuellement répartis entre le ministère chargé des Affaires
sociales (direction générale de la cohésion sociale - DGCS) et le ministère de la
Justice, doivent être transférés à ce seul ministère. L’enveloppe budgétaire pourrait

18  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 être réévaluée au regard de l’efficacité de mesures de prévention des tensions et
difficultés conjugales ;
– d’affiner les données statistiques disponibles afin d’évaluer l’importance du non-
usage du droit de visite et d’hébergement ;
– de proposer la médiation préalable à la séparation au vu des résultats de
l’expérimentation en cours ;
– de mieux informer et sensibiliser les parents sur la nécessité de respecter le droit
de visite et d’hébergement et les risques encourus en cas de non-respect de cette
obligation dans l’intérêt de l’enfant. Les acteurs du secteur, les magistrats mais
également les assistants sociaux, les associations, les acteurs de la médiation
pourraient jouer ce rôle.

L’exercice de la coparentalité en cas de séparation : la question

de la résidence alternée
La séparation est sans incidence sur les règles de dévolution de l’exercice de l’autorité
parentale. Chacun des parents doit pouvoir maintenir des relations personnelles avec l’enfant
et respecter les liens de celui-ci avec l’autre parent. Les décisions relatives à la vie de l’enfant
notamment en ce qui concerne sa santé, son éducation, sa scolarité, son développement
et son éducation doivent être prises par les deux parents lorsqu’ils exercent conjointement
l’autorité parentale. Le juge peut prendre les mesures, permettant de garantir la continuité
et l’effectivité des liens de l’enfant avec chacun de ses parents, et le respect de chacun des
parents dans l’exercice de l’autorité parentale, en cas d’entrave par l’un des parents à cet
exercice.
La faculté laissée au juge de décider de la résidence alternée doit être encouragée. La
résidence alternée ne peut être systématique.
La parité dans la résidence alternée ne peut pas être érigée en principe par la loi.
L’opportunité d’une résidence alternée paritaire doit faire l’objet d’une appréciation fine de
la situation par le magistrat, incluant les critères de faisabilité matérielle, une évaluation de
la qualité des relations entre enfants et parents et parents entre eux, etc.

La prise en compte des évolutions contemporaines

de la famille par les politiques publiques appelle
des questionnements nouveaux
Certains progrès de la science et de la médecine dans les domaines de la procréation
interpellent sur le plan éthique. Certaines possibilités ouvertes par ces techniques
demeurent prohibées en France comme le recours à l’AMP en dehors des cas de stérilité
médicalement constatée ou de risque de transmission d’une maladie grave. La gestation
pour autrui, interdite en France, est contraire à l’ordre public que ce soit à titre gratuit, dans
un cadre intrafamilial ou à titre onéreux. La prohibition de la marchandisation du corps
humain interdit toute transaction à titre onéreux. Ces techniques sont autorisées dans
d’autres pays et des couples résidant en France y ont accès à l’étranger.
Le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) s’est autosaisi de la question des
conditions dans lesquelles il serait possible de recourir à l’AMP au-delà du cadre défini par la
loi bioéthique de 2011.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  19
 Le CESE s’attache à examiner les conséquences juridiques, économiques et sociales des
évolutions du progrès de la science et de la médecine dans les domaines de la procréation,
de la protection sociale, des conditions d’établissement de la filiation et l’établissement et la
gestion de l’état civil.

Les conséquences du progrès de la science

et de la médecine dans les domaines
de la procréation médicalement assistée
Le prochain projet de loi sur la famille ne traiterait pas de l’élargissement de l’AMP
pour des raisons autres que médicales, ni de la GPA, interdite en France. Sur ces points,
le gouvernement ne souhaite pas légiférer avant d’avoir reçu l’avis du Comité consultatif
national d’éthique (CCNE).
Le CESE, en dehors de la dimension éthique qui relève du CCNE, s’est attaché à examiner,
selon le texte même de la saisine du Bureau, les conséquences juridiques, économiques et
sociales de l’accès aux techniques de procréation médicalement assistée, qui demeurent pour
l’instant prohibées en France mais qui sont autorisées dans d’autres pays à travers le monde et
auxquelles des couples résidant en France ont accès.
Pour le CESE, les termes du débat doivent être clarifiés. En effet, au-delà des adaptations
recommandées dans la partie II du présent avis, ce sont les fondements même de nos
politiques publiques qui sont interrogés, notamment en termes de filiation, afin de prendre
en compte la situation des enfants et les conséquences pour les adultes.
Aussi, le CESE, souhaite que des questions importantes soient posées, même si tous les
éléments de réponse ne sont pas encore stabilisés.
En matière de procréation médicalement assistée deux questions se posent :
– les modalités de la reconnaissance des enfants nés d’une assistance médicale à la
procréation réalisée en dehors du cadre médical ?
En ce qui concerne l’AMP, elle est pratiquée en France, par des équipes médicales,
dans un cadre strict défini par la loi. En cas de procréation médicalement assistée avec tiers
donneur, aucun lien de filiation ne peut être établi entre l’auteur du don et l’enfant issu de
la procréation. Les époux ou les concubins qui, pour procréer, recourent à une assistance
médicale nécessitant l’intervention d’un tiers donneur, doivent préalablement donner,
dans des conditions garantissant le secret, leur consentement au juge ou au notaire, qui
les informe des conséquences de leur acte au regard de la filiation. Celui qui, après avoir
consenti à l’assistance médicale à la procréation, ne reconnaît pas l’enfant qui en est issu,
voit malgré tout sa responsabilité engagée vis-à-vis de la mère et de l’enfant et sa paternité
judiciairement déclarée.
Toutefois, il existe aujourd’hui des situations dans lesquelles la femme recoure à ces
techniques à l’étranger ou s’affranchit des conditions posées par la loi. Pour les célibataires,
les couples de personnes de sexe différent et les couples de femmes dès lors que la mère
accouche en France, la filiation sera établie à l’égard de cette dernière par sa désignation
dans l’acte de naissance de l’enfant (article 311-25 du Code civil). Pour un couple de sexe
différent marié, la présomption de paternité fera du mari, le père de l’enfant. Pour le couple
de même sexe, la filiation pourra être établie avec l’autre membre du couple par la voie

20  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

de l’adoption uniquement pour les couples mariés. A souligner que par décision du juge
aux Affaires familiales de Nantes du 29 juillet 2013, un couple de femmes s’est vu contraint
de reconnaître les droits de visite et d’hébergement du père, « simple géniteur » lors de la
conception, mais qui avait reconnu l’enfant. Dans ce cas, la compagne de la mère ne pourra
adopter que dans le cadre de l’adoption simple, si le père y consent.
– l’impact d’une extension du recours à la procréation médicalement assistée aux
femmes célibataires ou aux couples de femmes.
Le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) s’est autosaisi de la question d’un
assouplissement éventuel des indications médicales à l’AMP dans le but de répondre à des
demandes sociétales, provenant de femmes célibataires ou de couples de femmes.
Au-delà des seules dimensions éthiques de cette évolution, la question de l’impact
sur l’Assurance maladie d’une prise en charge de techniques de procréation médicalement
assistée, en dehors du champ actuel de la loi, doit être posée. En effet, les régimes d’assurance
maladie obligatoire couvrent actuellement cinq risques : la maternité, la maladie, les accidents
du travail/maladies professionnelles, l’invalidité et le décès. L’ouverture de nouveaux droits,
dans le cadre d’une extension de l’AMP, poserait la question de l’élargissement de la prise en
charge financière qui s’y rattache.
En matière de gestation pour autrui (GPA), les questions sont encore plus complexes.
La première question porte sur l’accueil en France d’enfants nés d’une convention de mère
porteuse à l’étranger sachant que ces conventions sont frappées d’une nullité d’ordre public en
France.
Concrètement, trois points peuvent être examinés :
L’entrée de l’enfant sur le territoire français. Ces modalités d’entrée varient en fonction
du pays où la GPA a été réalisée. Les conditions d’entrée seront différentes pour un pays de
l’Union européenne, selon qu’il appartient ou non à l’espace Schengen, d’un pays lié par une
convention internationale spécifique avec la France…
La filiation de l’enfant. L’article 47 du code civil pose le principe selon lequel tout acte de
l’état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées
dans ce pays fait foi, sauf à établir que l’acte est irrégulier, falsifié, ou que les faits qui y sont
déclarés ne correspondent pas à la réalité.
La Cour de Cassation, statuant dans trois arrêts rendus le 6 avril 2011 a précisé qu’est
contraire à l’ordre public international français la décision étrangère qui comporte des
dispositions qui heurtent des principes essentiels du droit français « en l’état du droit positif,
il est contraire au principe de l’indisponibilité de l’état des personnes, principe essentiel du
droit français, de faire produire effet, au regard de la filiation, à une convention portant sur la
gestation pour le compte d’autrui, qui fût-elle licite à l’étranger, est nulle d’une nullité d’ordre
public ». Dès lors l’établissement du lien de filiation avec les deux parents n’est pas possible.
En effet, l’acte de naissance n’est pas valide. De même, le fait d’avoir pourvu à son éducation
ne permettra pas d’établir la filiation par la possession d’état lorsque l’enfant est issu d’une
mère porteuse car l’acte de notoriété est vicié (articles 311-1 et 311-2 du code civil - TGI de
Lille 22 mars 2007).
La Cour de cassation a confirmé sa position, le 13 septembre 2013, en rejetant la
transcription des actes de naissance d’enfants nés de mères porteuses en Inde - où la pratique
est légale - et a annulé la reconnaissance de paternité faite pour l’un des deux hommes du
couple. Elle a cassé un arrêt de la Cour d’Appel de Rennes, qui avait ordonné la transcription

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  21
des actes de naissance de deux jumeaux nés d’une GPA. Pour la Cour d’appel, elle n’était
pas saisie d’une question de validité d’un contrat éventuel de GPA mais uniquement de la
transcription de l’acte d’état-civil. Le procureur général s’était pourvu en cassation, arguant
que le code civil interdit la procréation ou gestation pour autrui (art 16-7) et que le parquet
peut contester une « filiation légalement établie » en cas de « fraude à la loi » (art 336). La
Cour de cassation lui a donné raison.
La nationalité de l’enfant. Tout enfant né à l’étranger pourra se voir délivré un certificat
de nationalité française (CNF) si l’acte d’état civil local, attestant du lien de filiation avec un
parent français, est régulier et non falsifié. Aux termes de la circulaire du 25 janvier 2013 de
la Garde des Sceaux, le seul soupçon du recours à une convention portant sur la procréation
ou la gestation pour autrui ne peut suffire à opposer un refus à la demande d’un CNF. Suite
à l’arrêt de la Cour de cassation, du 13 septembre 2013, postérieur à la circulaire de la Garde
de Sceaux, la question de l’applicabilité de cette circulaire se pose.
La deuxième question porte sur l’impact de ces différentes configurations au regard des
droits sociaux et patrimoniaux.
Le parent à l’égard duquel la filiation est établie et reconnue en France bénéficie de
l’ensemble des droits sociaux (l’enfant est son ayant-droit au titre de la sécurité sociale, il
bénéficie des allocations familiales...). Il en va de même pour toute personne physique,
française ou étrangère, qui réside habituellement en France, et qui assure la charge effective
et permanente d’un enfant y résidant (Code de la sécurité sociale). En revanche, les droits
patrimoniaux ne sont ouverts que lorsque le lien de filiation est juridiquement établi.

*
* *

La question de l’extension de la procréation médicalement assistée n’épuise pas

l’ensemble des questionnements mais met en exergue des interrogations très profondes sur
le sens de la filiation et la place du lien biologique.
Pour le CESE, cela implique de poser clairement plusieurs questions :
Faut-il remettre en cause les modes d’établissement de la filiation en France ?
Pour mémoire, la filiation maternelle s’établit par la désignation de celle-ci dans l’acte
de naissance, et la filiation paternelle par la présomption de paternité ou la reconnaissance.
Les deux parents, peuvent également établir la filiation par la voie de l’adoption ou de la
possession d’état, qui se caractérise par une réunion suffisante de fait qui révèle le lien de
parenté entre l’enfant et la famille à laquelle il dit appartenir (article 310-3 du code civil).
Des fictions juridiques comme l’adoption plénière existent déjà dans notre droit. La
filiation est alors établie en dehors de toute réalité biologique. Il en va de même dans le
cadre d’un recours à la procréation médicalement assistée (dans les conditions autorisées
par la loi) lorsque le donneur de gamètes est anonyme. Il convient de noter que la PMA reste
très majoritairement intraconjugale (95 %), réalisée avec les gamètes des deux membres du
couple. Seuls 1 307 enfants, soit 0,16 % de l’ensemble des enfants nés d’une PMA en 2011,
sont issus d’un don de gamètes.
La question est donc posée de savoir si les modes d’établissement de la filiation
qui reposent essentiellement sur un lien biologique sont encore adaptés ?

22  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 La présomption de paternité doit-elle être remise en cause ?
Dans un couple hétérosexuel marié, la présomption de paternité permet, tant qu’elle
n’est pas combattue, d’établir automatiquement le lien de filiation entre l’enfant et le mari.
Elle s’applique également dans le cas où l’enfant est né d’une AMP.
En revanche, le Conseil Constitutionnel l’a écarté pour les couples de personnes de
même sexe mariés. Cette décision pourrait conduire à s’interroger sur la pertinence du
maintien de cette présomption dans notre droit. Pour le CESE, une telle remise en cause ne
serait pas sans risque puisque aujourd’hui elle facilite l’établissement de la filiation, le mari
pouvant toujours la combattre si l’acte de naissance ne le désigne pas en qualité de père ou
si l’enfant a été conçu pendant une période de séparation (articles 312 et 313 du code civil).
La reconnaissance de l’enfant par le parent autre que la mère doit-elle être admise
pour les couples de même sexe ?
Le père, en dehors du cadre du mariage, reconnait l’enfant comme étant le sien dans
l’acte de naissance ou dans tout autre acte authentique. Si la preuve peut être apportée que
l’auteur de la reconnaissance n’est pas le père biologique de l’enfant, cette filiation pourra
être contestée. Seuls l’enfant, le père, la mère ou le ministère public peuvent exercer cette
action pendant 5 ans si l’enfant est élevé par ses parents, c’est à dire si la possession d’état
est conforme au titre. Si tel n’est pas le cas, toute personne qui y a intérêt pourra exercer
cette action.
Dans le cadre du mariage de personnes de même sexe, la question du mode
d’établissement de la filiation avec l’enfant du conjoint a été posée. La réponse apportée
a été de permettre l’adoption. Est-il envisageable d’élargir ce dispositif en autorisant la
reconnaissance pour les couples de même sexe ?
Le lien de filiation établi par la voie de la reconnaissance, dans un couple de personnes
de même sexe, pourrait-il se révéler fragile parce qu’il pourrait être contesté en l’absence de
lien biologique ?
Si le choix d’une procédure de reconnaissance était établi pour les couples de même
sexe, n’impliquerait-il pas d’introduire dans notre droit une procédure qui ne puisse pas
être contestée en justice pour défaut de lien biologique, et qui conduise à un engagement
irréversible du père, déjà appliqué dans le cadre actuel de l’AMP ? Dans ce dernier cas
toutefois, les époux ou concubins doivent préalablement donner leur consentement au
juge ou au notaire qui les informe des conséquences de leur acte au regard de la filiation
(article 311-20 du code civil). Leur consentement doit en effet être éclairé, compte tenu de
ses effets sur la filiation.
Si une procédure ad hoc de reconnaissance, calquée sur celle en vigueur dans le cadre
d’une AMP, était réservée aux couples de personnes de même sexe, cela signifierait que le
droit prend en compte l’orientation sexuelle des personnes afin de définir la procédure qui
leur est applicable.
Faut-il faciliter l’accès des enfants au secret de leurs origines ?
Pour les enfants adoptés, l’accès à leurs origines a été élargi par la loi du 22 janvier
2002. Des éléments d’information sur leur naissance et sur leurs parents biologiques, si ces
derniers y consentent, sont remis au Conseil national pour l’accès aux origines personnelles
(CNAOP). Pour le CESE, élargir les missions de cette instance par la centralisation et la
conservation de tous les dossiers des enfants adoptés en France ou à l’étranger et mettre en

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  23
place un accompagnement de chaque adopté adulte qui souhaiterait consulter son dossier
constituent des avancées. Pour autant, la réflexion doit se poursuivre.
Pour les enfants nés d’une PMA, le don de gamètes est gratuit et aucun lien de filiation
ne peut-être établi à l’égard du tiers donneur (article 311-19 du code civil). Là encore, des
avancées seraient possibles par la mise à disposition des enfants, qui le souhaitent, du
génotype du donneur. Elles ne doivent pas conduire à tarir le don de gamètes, les banques
de sperme étant actuellement confrontées à une baisse de donneurs de spermatozoïdes.
En cas de recomposition familiale : un statut du beau-parent est-il nécessaire ?
Les politiques publiques reconnaissent la coparentalité. Les parents sont incités à
maintenir le lien entre eux dans l’intérêt de l’enfant. Si les deux parents l’acceptent, la
délégation partage de l’autorité parentale permet de réserver une place au beau-parent
et d’organiser ses relations avec l’enfant au quotidien. Un parent relevé de l’exercice de
l’autorité parentale n’aura pas à donner son consentement. Le juge peut toujours être saisi
des difficultés rencontrées dans l’exercice partagé de l’autorité parentale (article 377-1 du
code civil). En cas de désaccord, le beau-parent peut demander une délégation partielle de
l’autorité parentale au juge des affaires familiales.
En revanche, la pluri-parenté n’est pas admise. Seuls les deux parents ont un lien de
filiation avec l’enfant. L’adoption plénière est donc possible uniquement :
– si la filiation n’est pas établie à l’égard des deux parents ;
– si le parent autre que le conjoint s’est vu retiré l’autorité parentale ou s’il est
décédé (dans ce cas, il ne doit pas avoir laissé de descendants ou ceux-ci doivent
se désintéresser de l’enfant - article 345-1 du code civil) ;
– si la filiation est inconnue (pupilles de l’Etat, enfant abandonné).
L’adoption simple de l’enfant est possible mais uniquement si les deux parents y
consentent. La différence d’âge entre l’adopté et l’adoptant doit être au minimum de dix
ans et l’enfant, s’il est âgé de 13 ans au moins, doit donner son consentement. Le beau
parent peut adopter l’enfant de son conjoint qu’il élève ou a élevé. Pour que le tribunal
accepte de prononcer l’adoption simple, il faut qu’il existe et soit prouvé un lien affectif,
associé à un projet d’éducation et à un accueil familial positif. Le tribunal peut ne pas tenir
compte d’un refus abusif d’un parent ayant délaissé l’enfant (par exemple, non versement
de la pension alimentaire pendant des années, non exercice volontaire du droit de visite et
d’hébergement).
En cas de séparation avec le parent de l’enfant, le beau-parent peut demander un droit
de visite au juge aux affaires familiales afin de maintenir la relation avec l’enfant si tel est
l’intérêt de ce dernier (article 371-4 du code civil).
Pour le CESE, ce dispositif assez complet permet de répondre à la plupart des situations
dans le strict respect des droits de la filiation. Toutefois, la délégation partage de l’autorité
parentale semble encore trop mal connue et l’information des parents sur ce point pourrait
être améliorée, tant en amont via les CAF par exemple, qu’en aval au moment de la mise en
place des modalités de garde.

24  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Les droits sociaux face aux évolutions du couple
En matière de pension de réversion. Le mariage est le seul cas où les droits et obligations
se poursuivent au-delà de sa dissolution. La pension de réversion est la traduction de ces
obligations.
La pension de réversion correspond à une partie de la retraite dont bénéficiait ou aurait
pu bénéficier l’assuré décédé. Dans le secteur privé, elle est versée sous condition d’âge et
de ressourcés dans le régime de base (la condition de ressource n’est pas requise pour les
pensions des régimes complémentaires). Ces deux conditions ne sont pas retenues dans le
secteur public (cf. rapport)
Le nombre de bénéficiaires d’une pension de réversion dans le régime général a
progressé suite à la réforme de 2003 (suppression des conditions de durée de mariage,
transcription des directives européennes sur l’égalité de traitement entre les femmes
et les hommes, condition d’âge progressivement abaissée, etc.). Il est passé de 145 000
nouveaux bénéficiaires par an à 180 000. La tendance s’est inversée à partir de 2010 suite au
rétablissement de la condition d’âge à 55 ans. La CNAV compte désormais moins de 170 000
nouveaux bénéficiaires par an (neuf sur dix étant des femmes). Elle estime que la part de
la réversion dans les prestations vieillesse (actuellement 9,3 %) pourrait se réduire compte
tenu d’un taux de mariage en baisse. Plus de 9 milliards € de pension de réversion ont été
versés en 2012.
La pension de réversion constitue un élément important du débat public sur les retraites
tant en termes d’harmonisation des conditions d’attribution entre les secteurs public et
privé, qu’au regard d’une possible extension du dispositif au-delà des seules personnes
mariées.

Conclusion
La France occupe, selon l’OCDE, une position favorable en termes de fécondité et
de taux d’emploi des femmes. Les politiques publiques contribuent à ce succès par un
accompagnement des familles, même s’il est parfois jugé insuffisant. Mais la difficulté pour
les politiques publiques à s’adapter aux évolutions contemporaines de la famille tient en
partie au fait que chacune d’entre-elles va traiter uniquement d’une dimension particulière,
la santé, la fiscalité, la protection sociale, la bioéthique... C’est la mise en cohérence de toutes
ces dimensions, la définition de priorités claires, dans un contexte où la famille elle-même
évolue, qui s’avèrent très complexes.
L’avis du Conseil économique, social et environnemental, indique des pistes et met à
plat un certain nombre d’interrogations qui doivent être inscrites dans le débat public.
Le « fil conducteur » de nombreuses réformes a été l’intérêt de l’enfant. Pour notre
assemblée, c’est ce principe qui doit, plus que jamai,s être réaffirmé.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  25
 Déclaration des groupes
Agriculture
Les discussions en cours au Parlement sur le projet de loi ouvrant le mariage aux couples
de personnes de même sexe ont largement contribué à brouiller, voire à parasiter nos travaux
au sein de la section des affaires sociales et de la santé. Les divergences d’interprétation de
la saisine nous ont ensuite souvent fait avancer sur une ligne de crête au risque de nous
détourner irrémédiablement du périmètre de notre avis.
Cependant, nous avons su éviter tous les écueils et aboutir à un texte qui me semble
équilibré et raisonnable. Le mérite en revient incontestablement au rapporteur que le
groupe tient à remercier chaleureusement. D’une part, pour avoir accepté la fonction, car il
faut l’avouer nous n’étions guère nombreux à y prétendre. D’autre part, pour avoir su mener
nos travaux à leur terme, qu’il s’agisse du rapport et de l’avis, qui tous deux sont de qualité.
Sur le fond du sujet, nous mesurons tous à quel point la famille a évolué ces dernières
années : le schéma familial dit « traditionnel », même s’il reste majoritaire, n’est plus unique. Le
divorce s’est banalisé, les formes d’union se sont diversifiées et les familles monoparentales
ou recomposées se sont développées. Toutes les catégories socio-professionnelles sont
concernées. Un chiffre, souligné par l’avis, vient tempérer cette mosaïque de configurations :
75 % des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents.
Ainsi, et contrairement aux a priori, la situation familiale des jeunes enfants évolue peu
en France. C’est donc pour ceux qui connaissent des difficultés que tous les moyens doivent
être mis en œuvre afin de préserver leur équilibre et leur avenir.
L’intérêt de l’enfant doit primer sur toute autre considération. C’est le message principal
qu’il faut retenir de l’avis et de ses préconisations.
Les membres du groupe de l’agriculture se sont prononcés individuellement en
fonction de leurs sensibilités respectives.

Artisanat
Au-delà de ses transformations au cours des cinquante dernières années, toutes les
études montrent que la famille reste une valeur fondamentale pour nos concitoyens.
Les incertitudes sur l’avenir, dans un contexte de mutations et de crise économique,
contribuent à renforcer les attentes à son égard, en tant que refuge et vecteur de solidarités
intergénérationnelles.
Le secteur de l’artisanat partage ces valeurs, car la famille y occupe une place importante.
L’avis nous montre que, face aux évolutions sociétales de la famille, les politiques
publiques se sont adaptées pour prendre en compte des situations de plus en plus diverses.
C’est ainsi que des réponses ont été apportées aux attentes et aux besoins nouveaux,
afin, notamment, de favoriser l’aspiration des femmes à concilier vie familiale et vie
professionnelle, ou d’aider les familles monoparentales touchées par la précarité.
Comme le souligne l’avis, cet accompagnement des familles par les politiques publiques
est encore attendu :

26  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 – pour mieux répondre aux besoins des familles en matière de garde d’enfant ;
– pour faciliter le recouvrement des pensions alimentaires en cas de séparation ;
– pour favoriser la résolution amiable des conflits familiaux ou l’organisation du
droit de visite et d’hébergement de l’enfant après un divorce.
L’avis nous rappelle également que les politiques publiques ont un rôle régulateur,
à travers la réglementation et le contrôle du juge, face à certaines évolutions liées aux
transformations sociétales de la famille.
Ainsi, le recours à l’Assistance médicale à la procréation reste strictement encadré, et la
Gestation pour autrui est interdite en France, comme contraire à l’ordre public.
Pour autant, des interrogations légitimes se posent aujourd’hui, du fait notamment de
la diversité des législations applicables selon les pays et de pratiques transfrontalières de
procréation, mais aussi de la reconnaissance de nouveaux modes d’union pour les couples.
À juste titre, l’avis souligne qu’il n’est pas du rôle du CESE de se prononcer sur le
bien-fondé d’une éventuelle adaptation de la réglementation française en matière de
procréation médicalement assistée.
En revanche, il présente le mérite de poser clairement les questions à la fois nombreuses
et complexes que cela soulève, principalement en termes d’établissement de la filiation de
l’enfant.
Pour l’artisanat, l’avis apporte ainsi une contribution objective et neutre au débat public
sur les évolutions contemporaines de la famille, tout en rappelant son attachement au
principe fondamental qui doit guider nos politiques publiques, à savoir l’intérêt de l’enfant.
L’artisanat tient à remercier le rapporteur pour sa constance et son écoute, malgré les
désaccords et parfois les tensions qui ont marqué le déroulement des travaux.
L’artisanat a voté cet avis.

Associations
Malgré l’adaptation régulière du droit aux évolutions typologiques de la famille,
il n’existe toujours pas - au travers de notre code civil - de définition de la famille. Seules
des modifications du corpus juridique et de son corollaire fiscal ont institutionnalisé ces
évolutions contemporaines répondant à notre culture occidentale.
Le groupe des associations partage pleinement la définition sociologique de la famille
proposée par l’anthropologue Claude Lévi-Strauss comme « une communauté de personnes
réunies par des liens de parenté existant dans toutes les sociétés humaines… ». C’est à la lumière
de cette définition que le secteur associatif, en relation étroite avec les pouvoirs publics,
a construit des réponses qui permettent de préserver « l’obligation de solidarité morale et
matérielle » tout en favorisant le « développement social, physique et affectif » de tous les
membres de la famille.
Notre groupe est particulièrement favorable aux préconisations de l’avis consistant
à venir en aide prioritairement aux familles en difficulté (monoparentalité, situation de
pauvreté) et à les accompagner dans l’exercice de la parentalité. Les acteurs de terrain,
publics ou privés, jouent non seulement un rôle de remédiation mais aussi de prévention
des situations fragilisantes.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  27
 En ce sens, les Réseaux d’écoute, d’aide et d’accompagnement des parents, créés en 1999,
constituent un outil important de la politique familiale. Partenariats entre les institutions
et les associations, ils facilitent le développement de synergies par la mutualisation des
pratiques et des connaissances. Ils permettent ainsi la mise en réseau d’initiatives confortant
les compétences des parents, dans le respect et le soutien des familles.
De nombreuses autres associations réalisent des projets permettant à des individus
de conduire une vie sociale malgré des accidents de parcours familiaux : inceste, violences
familiales, situation de handicap, incarcération d’un des membres, logements insalubres,
décès, addictions, errance...
Cet avis n’est pas une fin en soi : en témoignent les nombreuses interrogations qu’il
soulève. Chacun d’entre nous est porteur de convictions profondes et respectables sur sa
représentation de la famille et sur la place qu’elle doit occuper dans la société française.
Ces convictions sont importantes au point de nourrir concorde ou discorde. Certainement
parce que, quelle qu’ait été notre famille, elle a été notre berceau, celui qui nous a grandi ou
meurtri mais celui qui a aussi fait de nous les adultes que nous sommes aujourd’hui.
L’institution familiale va continuer d’évoluer sous des formes que nous n’imaginons
peut-être pas encore. La section des affaires sociales et de la santé apporte une pierre sociale
initiale à la vision universelle que représente la famille sociologique. Parmi les débats qui
mériteraient d’être traités rapidement, le groupe des associations propose l’instauration
d’un statut du beau-parent et l’accès à la pension de réversion aux personnes pacsées.
Un grand merci au rapporteur, aux administrateurs et aux conseillers, d’avoir tenu le cap
malgré les nombreuses tempêtes. Le groupe des associations a voté l’avis.

CFDT
La décision du Bureau de saisir le CESE sur le thème de l’évolution de la famille, alors que
les discussions sur le mariage pour tous se tenaient devant les assemblées, n’a pas permis
de traiter le sujet avec sérénité. Si le temps du rapport a été riche, éclairé par des auditions
qui ont permis de faire évoluer les représentations, le travail sur l’avis s’est vite crispé sur les
tensions qui ont entouré les débats et la promulgation de la loi du 17 mai 2013, autorisant
le mariage aux couples de même sexe. Pour la CFDT, une saisine sur ce thème aurait mérité
une approche plus constructive, avec la volonté d’en étudier les impacts sous l’angle de la
justice sociale.
L’évolution législative ne prend en compte qu’un des aspects des contours de la famille,
famille dont la spectaculaire transformation est à l’œuvre depuis trente ans. Ces évolutions
se poursuivront avec ou sans loi. Il suffit de s’en référer aux projections de l’INSEE pour les
quinze ans à venir pour en être convaincu.
L’étude portant sur « Des ménages toujours plus petits » retient que la baisse de
cohabitation au sein des couples est une tendance lourde. Le mouvement vers une société
d’individus valorisant l’autonomie de leurs choix est appelé à se poursuivre. Ces individus
ne sont pas pour autant désocialisés : les enquêtes montrent un attachement persistant des
Français à la famille - même si celle-ci n’est plus celle de jadis - et au travail, qui demeurent les
éléments centraux de l’identité individuelle, de l’intégration et de la reconnaissance sociale.

28  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Ces transformations nécessiteront inévitablement une évolution des relations de la
famille à l’État et aux institutions sociales en s’éloignant d’une approche paternaliste pour
mettre l’accent sur l’accès aux services publics, support d’émancipation.
Pour la CFDT, les modalités des politiques publiques accompagnant les évolutions
de la famille devront contribuer à mieux concilier les temps professionnels, familiaux et
personnels ; à développer l’offre de garde d’enfants en bas âge, et à lutter contre la précarité.
Une telle approche nécessite une réforme globale de la fiscalité.
S’agissant d’une saisine de circonstance, il était difficile dans les temps impartis d’aller
plus loin dans les débats. De ce fait et compte tenu du travail réalisé pour le rapport, le
groupe de la CFDT a voté l’avis.

CFE-CGC
Tout d’abord, avant d’aborder le fond de notre déclaration, je voudrais souligner tout
le mérite et le courage qu’a eu Bernard Capdeville d’accepter de rapporter cet avis. Dès le
départ, compte tenu des débats de société qu’ont déclenché le projet puis la loi concernant
le mariage pour tous, il était évident que ce sujet aurait du mal au sein de notre section
à faire consensus. Malgré les prises de position des uns et des autres, le rapporteur a fait
preuve d’écoute, a essayé de prendre en compte les positions les plus consensuelles et pour
cet exercice, je lui dis bravo et merci.
Mais reste le sujet, son développement et l’avis émis. J’ai participé aux débats et en
relisant attentivement son contenu, un point m’interpelle qui à lui seul pose un réel
problème. Les évolutions contemporaines de la famille et leurs conséquences en matière de
politiques publiques, tel est le sujet. L’état des lieux, excellemment bien rédigé, indique :
« 75 % des enfants vivent dans une famille composée des deux parents biologiques » donc,
à ce jour, la grande majorité des familles reste dans le schéma traditionnel, à savoir : un
père, une mère avec leurs enfants. Mais, tout au long de l’avis, s’expriment des solutions
permettant de faire « coller » la famille traditionnelle avec les autres formes de familles. Ainsi
quand on pose la question de la remise en cause possible de la présomption de paternité
dans les couples hétérosexuels mariés au prétexte que cette présomption ne peut avoir lieu
pour des couples homosexuels, ce n’est pas acceptable. Cet avis, à de nombreuses reprises,
propose de modifier les règles existantes concernant les familles au profit de nouvelles
s’appuyant sur des cas sinon marginaux, du moins plus rares.
Pour la CFE-CGC, l’avis détricote la politique familiale basée sur la famille traditionnelle
pour essayer de proposer une politique qui s’appuie sur de multiples exceptions. Il aurait été
plus judicieux d’envisager concrètement la solution adaptée à chacune de ces situations.
La CFE-CGC a proposé un certain nombre d’amendements qui visent à prendre une
position claire sur certains sujets :
Tout d’abord, la CFE-CGC demande la suppression de l’article relatif à la mission confiée
à l’IGSJ de faire une étude relative au barème des pensions alimentaires en intégrant la prise
en compte des difficultés des débiteurs aux revenus les plus faibles. Pour la CFE-CGC, ceci
créerait un déséquilibre entre toutes les familles justifiant d’une pension alimentaire.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  29
 Il est proposé la possibilité de revoir les quotients familial et conjugal dans le cadre
d’une réforme fiscale. Ce type de réforme conduit toujours à une redistribution au détriment
de l’encadrement, c’est pourquoi, nous proposons la suppression totale de ce paragraphe
et de le remplacer par : « Les quotients familial et conjugal sont la garantie de l’équité des
familles quels que soient les revenus et qu’il ne saurait être question de remettre en cause ».
Il nous apparaît également nécessaire de remplacer certaines interrogations de la fin du
titre III par des affirmations, à savoir :
– il ne faut pas remettre en cause les modes d’établissement de la filiation en France ;
– la présomption de paternité doit rester la règle pour les couples hétérosexuels
mariés ;
– il faut faciliter l’accès des enfants au secret de leurs origines ;
– un statut du beau-parent est nécessaire.
À côté de ces différents points qui viennent d’être énumérés, il nous paraît également
que l’Assurance maladie doit continuer à prendre en charge, comme elle le fait aujourd’hui,
la PMA dans le cadre d’une stérilité médicale, mais elle n’a pas vocation à rembourser
le traitement de stérilités « sociales », conséquence d’unions qui ne peuvent procréer
biologiquement.
Au-delà de ce point spécifique, pour la CFE-CGC, la collectivité n’a pas à prendre
en charge des choix de vie qui, de fait, amèneront vers la légalisation de la GPA avec les
conséquences observées dans les pays où cette pratique est légalisée.
Enfin, les difficultés relatives à l’accueil des enfants, le travail des parents isolés, le
paiement des pensions alimentaires concernent l’ensemble des personnes confrontées
quotidiennement à ces difficultés et non pas uniquement les familles les plus pauvres.
Est-il encore utile de rappeler que la CFE-CGC a toujours défendu la famille et a
œuvré pour toutes les avancées sociales qui répondaient aux attentes des hommes et des
femmes et ce, indépendamment des conditions sociales ou de convictions religieuses. C’est
pourquoi, cet avis trop centré sur des cas spécifiques, ne répond pas dans sa globalité à ses
attentes. Compte tenu de ce qui précède, nos amendements n’ayant pas été pris en compte,
la CFE-CGC a voté contre l’avis.

CFTC
700 000 pétitionnaires ont réclamé qu’aient lieu des débats au CESE sur les
conséquences des évolutions du mariage et de la famille. Le groupe de la CFTC partage la
position du Bureau sur le fait que le CESE ne pouvait s’ériger en recours d’une loi votée par
une assemblée législative. Pour cette raison, nous ne pouvions en rester au seul projet de
loi sur le mariage des couples de même sexe, sans traiter des problèmes qui existaient, pour
beaucoup, avant cette loi.
Compte tenu de la place primordiale de la famille dans notre société, le CESE se devait
de s’autosaisir.
Comment avancer vers la vérité sur les problèmes comme l’impact sur les enfants, de la
précarisation du couple, de la fragilisation de la paternité, de la filiation ?
Le « désir » des parents est-il opposable à l’intérêt de l’enfant et, si oui, jusqu’où ? La
structure de la famille doit-elle s’adapter aux demandes de communautés, de minorités ? Si
oui, jusqu’à quel point ?

30  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Ces interrogations méritaient bien un vrai débat.
Le passage juridique d’une famille institutionnelle stable à une famille contractuelle
de plus en plus précaire, issue du désir de deux personnes, l’accès au mariage des couples
homosexuels, sont des évolutions qui s’inscrivent dans le suivisme d’évolutions de la société.
Qu’on y soit ou non favorables, elle entraîne des nombreuses questions particulièrement
importantes : jusqu’où la loi doit-elle suivre ces évolutions ?
L’instabilité du couple qui précarise la vie affective de l’enfant, la disparition de l’altérité
sexuelle des parents dans certaines familles, la recomposition familiale avec la multiplication
des parents, l’écart grandissant entre parentalité biologique, parentalité vécue et parentalité
légale, pour ne citer que ces questions, méritaient d’être regardées en profondeur.
N’y a-t-il aucune incidence pour l’enfant de ne pas avoir de père ou de mère, ou d’en
avoir plusieurs, en devant distinguer entre parents biologiques et ceux qui l’élèvent ?
Certains prétendent que ça n’a pas d’importance, alors pourquoi ne pas regarder de plus
près la réalité ?
Dans le même temps, nombre de femmes se trouvent abandonnées avec les enfants
dans une situation extrêmement difficile, autre effet pervers de la fragilisation du couple.
Doit-on se contenter d’en limiter les conséquences ?
La famille est le premier lieu de l’éducation, de l’apprentissage de la solidarité, de la
confrontation à l’altérité. Cela pose une autre question : est-il possible de développer
une politique efficace de lutte contre l’échec scolaire, contre la délinquance, pour plus de
solidarité sans pouvoir s’appuyer sur le rôle irremplaçable de la famille ?
À un moment où on constate le mal-être grandissant de la jeunesse, traduit par le
développement de conduites addictives voire, de suicides, il est important de se poser la
question de l’impact de la précarité familiale sur l’enfant ou les conjoints.
Cela entraîne l’interrogation : que faire ou ne pas faire ?
Si les politiques publiques peuvent jouer un rôle sur les discriminations, les solidarités,
l’équilibre alimentaire, la morale laïque et bien d’autres sujets, pourquoi pas sur le problème
de la précarisation et du délitement de la famille par rapport aux conjoints et aux enfants ?
Comment articuler ce rôle avec le respect de la liberté des parents ?
Sur les sujets que nous avons traités, nous n’avons pas été au bout de nos positions.
Si, par exemple, nous approuvons le refus législatif de la GPA, pourquoi ne pas faire de
propositions ou dire notre refus du contournement de la loi par le recours à des mères
porteuses à l’étranger ? Nous posons, certes, des questions, mais sans les traiter.
Notre groupe prend en compte le travail qui a été effectué. Néanmoins, celui-ci reste
trop loin du débat de société qu’espéraient les pétitionnaires et notre groupe.
C’est la raison pour laquelle le groupe de la CFTC n’a pas voté l’avis.

CGT
Les politiques publiques doivent s’adapter aux évolutions de la famille pour les orienter
dans le sens du bien-être de l’enfant et de la famille.
Nous voyons dans ces évolutions, l’engagement des femmes pour l’égalité dans le
travail et la société, pour leur émancipation du modèle patriarcal de la famille. Les rapports
dans les couples se dégagent des contraintes économiques et archaïques pour se fonder

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  31
davantage sur les sentiments. Le droit au mariage de personnes de même sexe participe
de ce mouvement. Notre société doit se réinterroger sur les concepts de droit, de devoir,
d’égalité, de solidarité, alors qu’avec la crise, la précarité, la pauvreté touchent d’abord les
femmes comme le démontre l’étude récente de la Délégation aux Droits des Femmes et à
l’Égalité du CESE.
Pour la CGT, la question de la réforme du quotient familial et conjugal doit être abordée
dans le cadre d’une réforme globale de notre système fiscal, voire du financement de la
Sécurité sociale.
Le principe du quotient familial est de garantir que l’impôt est équitablement réparti
entre des familles de tailles différentes et de niveaux de vie équivalents.
Or, l’économie d’impôt qu’il permet fait débat, car elle croît proportionnellement aux
revenus du fait de la progressivité du barème d’imposition. Appréciation à nuancer car la
progressivité augmente aussi l’impôt.
Le quotient conjugal lui, est critiqué, parce qu’il reposerait sur une vision patriarcale
décourageant le travail salarié des femmes. Son impact sur l’emploi des femmes dans un
contexte de crise est difficile à mesurer. Faut-il modifier le système de l’impôt pour l’asseoir
sur la personne ? S’agirait-il alors de substituer l’autonomie de chacun aux solidarités
conjugales ou d’articuler solidarités conjugales familiales et besoin d’autonomie ?
Ces questions nécessitent des travaux approfondis.
L’aide médicale à la procréation a fait vaciller les représentations de la filiation par la
possibilité de l’établir à partir de dons de gamètes.
Étudiant l’extension de l’AMP aux couples homosexuels, l’avis suggère d’introduire
dans notre droit une procédure de reconnaissance parentale qui ne puisse être contestée
en justice. Une telle procédure ne créerait-elle pas une rupture d’égalité entre les couples
hétérosexuels et homosexuels ?
Notre groupe considère que le problème posé ne relève pas d’une inégalité d’ordre
social mais d’une différence biologique. La loi, en la prenant en compte, instituerait non une
inégalité de droit mais une plus grande équité entre les citoyens.
Choisir cette voie permettrait ensuite de s’inscrire dans les principes d’égalité des droits
de la Sécurité sociale.
Les nouvelles possibilités offertes en matière de procréation doivent cependant trouver
leur limite dans le refus d’une marchandisation du corps de la femme.
La CGT a voté l’avis.

CGT-FO
Les évolutions des mœurs, la perte de l’influence de la religion ou encore l’émancipation
de la femme en lien avec l’augmentation de l’activité féminine, sont autant de facteurs qui
ont touché notre société durant le siècle dernier et qui ont eu un impact considérable sur la
notion même de famille.
À la famille au sens large, caractérisée par la cohabitation de plusieurs générations, a
succédé la famille composée des seuls parents et enfants. Des formes différentes se sont
ajoutées dans lesquelles la notion de choix individuel a pris une plus grande part. Face
à ces mutations, il était ainsi évident que le CESE s’autosaisisse des conséquences des

32  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

évolutions contemporaines de la famille, cette dernière étant plus que jamais au carrefour
de nombreuses politiques publiques et d’un grand nombre de thématiques sociales.
Une des caractéristiques importantes soulignée par l’avis et le rapport est la progression
rapide du nombre de familles monoparentales en France comme en Europe, faisant de
la monoparentalité une réalité sociale et non une exception. La précarité économique
mais également la précarité psychologique qui ressortent de cette forme de vie familiale
nécessitent une meilleure prise en compte par les politiques publiques de leur situation, que
ce soit, comme le préconise l’avis, par une augmentation de l’offre en matière d’accueil de
jeunes enfants ou par un meilleur accès aux formations professionnelles.
L’autre évolution notable est la place de l’homme au sein de ces nouvelles formes
familiales qui est en plein bouleversement, comme l’a montré l’augmentation du nombre
de monoparents masculins ou encore les difficultés rencontrées pour une meilleure
parité, notamment en cas de séparation. Pour Force-ouvrière, les solutions doivent
systématiquement donner la priorité à l’intérêt de l’enfant tout en permettant à chacun des
parents d’assumer pleinement ses responsabilités. C’est sous cet angle que la garde alternée
doit être envisagée.
Les droits sociaux sont également impactés par les évolutions de la famille et pour
Force-ouvrière, le versement de la pension de réversion doit être étendu au-delà des seules
personnes mariées, notamment aux partenaires pacsés.
Enfin, le groupe FO tient à souligner que le CESE n’a pas vocation à s’exprimer autrement
que sur leurs implications économiques, sociales et environnementales, sur des sujets dont
les dimensions psychologiques ou médicales, par exemple, peuvent être déterminantes. Il
tient cependant à féliciter grandement le travail et la détermination du rapporteur, qui a su,
tout au long des travaux, respecter notre cadre tel que l’avait d’ailleurs défini le Bureau ainsi
que l’équipe administrative pour sa patience et sa disponibilité. Aussi, le groupe FO a voté
l’avis.

Coopération
Après des débats houleux sur le mariage pour tous et sur la pétition citoyenne qui lui
était destinée, le CESE s’est autosaisi fort habilement d’un sujet voisin sur les évolutions
contemporaines de la famille. Il fallait bien du courage au rapporteur pour s’emparer d’un
tel sujet dans un tel contexte. Des prises de positions passionnées et souvent clivantes n’ont
pas facilité la tâche, et au final beaucoup de conseillers restent insatisfaits, et bien-sûr pour
des raisons radicalement opposées.
Si nous avons apprécié la qualité de l’état des lieux et la place de l’intérêt de l’enfant au
cœur de l’avis, nous aurions aimé des prises de position plus claires sur les sujets sensibles.
Ainsi, l’avis aurait-il pu traiter séparément les politiques publiques destinées à
accompagner les mutations sociales ou au contraire celles destinées à les provoquer : celles
qui réparent, et celles qui organisent la prévention.
La politique familiale et ses résultats, que beaucoup de pays nous envient, encouragent
les familles en organisant une solidarité horizontale des contribuables sans enfant vers les
familles avec enfants. La progression du travail féminin, sans altérer le taux de fécondité
des Françaises, a été rendue possible grâce à des dispositifs fiscaux et au développement
de modes de garde pour les jeunes enfants. La politique familiale demeure notre plus bel

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  33
atout pour les générations futures et pour la préservation de notre système de retraite par
répartition, puisqu’à l’heure de la retraite l’effort des familles avec enfants profite à toutes les
personnes sans enfant. Il ne faut pas la mettre en péril.
Que souhaitons-nous soutenir par nos politiques sociales ? La famille, dans sa diversité,
constitue une valeur fondamentale et un facteur d’équilibre dans notre société traversée par
des difficultés sans précédent. Soyons vigilants à ce que la valeur consommation, ou une
approche strictement individualiste ne viennent pas dérégler notre cohésion sociale.
Enfin, le sujet sur lequel le CESE était attendu, les conséquences d’un élargissement
éventuel de l’AMP et de la GPA. L’avis s’est le plus souvent limité à poser des questions, ou
à s’en remettre à une saisine future après que le CCNE, récemment remanié, aura donné sa
position au plan éthique.
L’avis aurait pu alerter les pouvoirs publics sur le bouleversement considérable que
représenterait la prise en charge de l’infertilité sociale grâce à l’AMP ; quant à la GPA, le
rappel fondamental de la non-marchandisation du corps humain inscrit dans nos Code civil
et pénal aurait dû être sans équivoque, sans s’abriter derrière la récente décision de la Cour
de Cassation.
Au regard de ce qui se passe dans d’autres pays, comment ne pas dénoncer le risque
déjà perceptible d’eugénisme dans les contrats passés avec les mères porteuses ? Comment
ne pas voir que c’est la misère qui conduit ces mères à porter des enfants non voulus en vue
de leur adoption par des couples aisés ?
Peut-être nous aurait-il fallu plus de temps, d’auditions, de débats, pour nous prononcer
sur des positions plus tranchées et ambitieuses, quelles qu’elles soient et pour lesquelles une
majorité aurait bien pu se dégager. Malgré un travail conséquent, la déception prédomine.
Le groupe de la coopération a voté en conscience.

Entreprises
L’avis présenté aujourd’hui est un sujet de société très complexe concernant les évolutions
de plus en plus importantes de la famille française, qui ont débuté progressivement à la fin
de la deuxième guerre mondiale.
Petit à petit, trois changements majeurs se sont développés :
– les femmes sont entrées progressivement puis massivement dans le monde du
travail ;
– les divorces sont de plus en plus nombreux et ont accentué les problématiques
en matière de politique familiale, comme l’insuffisance de l’offre d’accueil de la
petite enfance et l’accompagnement des familles monoparentales. Ces sujets ont
été largement pris en compte par l’avis ;
– la contraception médicamenteuse a diminué progressivement le nombre
d’enfants dans les familles.
La loi votée récemment sur le mariage de personnes du même sexe constitue un
nouveau développement du droit de la famille qui pose de nombreuses questions en
matière de politiques publiques.
Le groupe des entreprises ne rentrera pas dans le détail des évolutions contemporaines
de la famille qui ont été bien mises en avant par le rapporteur. Nous tenons à souligner la

34  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

qualité de son travail. Il a été le seul à se dévouer pour répondre à la demande du bureau et
a su œuvrer efficacement dans un contexte difficile.
Chacun d’entre nous a sa propre sensibilité sur les questions attachées à la famille. De
plus, nos entreprises sont indirectement impactées puisque, sans pour autant avoir à porter
de jugement, les considérations liées aux changements sociétaux doivent être de facto
prises en compte par les entreprises.
Par contre, les entreprises sont plus directement concernées par le financement de la
politique familiale et, à ce titre, nous ressentons un véritable impact des évolutions de la
famille sur nos structures.
Les prestations versées par la branche famille de la Sécurité sociale ont un caractère
universel. Or, elles restent majoritairement financées par les entreprises via une cotisation
patronale de 5,4 % totalement déplafonnée.
Dans ce contexte, les pouvoirs publics se sont engagés récemment à revoir le financement
de la branche famille pour alléger le coût du travail qui a dégradé la compétitivité-prix des
entreprises françaises. Des arbitrages sont attendus dans le dernier trimestre 2013.
Nous aurions vivement souhaité que cette dimension figure dans l’avis qui est présenté
aujourd’hui. Mais, malgré notre demande insistante, cela n’a pas été le cas.
Sans entrer dans un débat de fond qui nous aurait permis de nous demander s’il est
vraiment légitime que les entreprises financent la majeure partie de la politique familiale
française, nous aurions au moins pu acter le fait que les pouvoirs publics s’engageaient à
revoir son financement.
Il s’agit pour nous, une fois de plus, d’une occasion manquée. D’autant plus que l’avis
fait des propositions qu’il reste à financer.
Malgré toutes ces réticences, dans un esprit constructif et parce que nous avons
apprécié le travail du rapporteur, le groupe des entreprises s’est abstenu.

Environnement et nature
Le CESE avait été destinataire d’une pétition citoyenne qui n’était pas recevable en l’état.
Dans ce contexte, notre assemblée avait décidé de s’autosaisir du sujet qui nous est présenté
aujourd’hui Les évolutions contemporaines de la famille et leurs conséquences en matière de
politique publiques.
Les auditions nous ont permis de mesurer que, indépendamment de la loi du 17 mai
2013, les évolutions sociétales des dernières décennies posent des questions fondamentales.
Les politiques publiques semblent ne pas en avoir pris toute la mesure. Les interrogations
entourant la PMA et l’adoption, le désir d’enfant d’un couple stérile ou de même sexe, les
risques de marchandisation de l’enfant, existaient de fait bien avant la loi ouvrant le mariage
aux couples de personnes de même sexe.
L’avis sur lequel nous avons à nous prononcer a le mérite de mettre en lumière de
nombreuses questions, souvent avec pertinence, et notamment pour tout ce qui a trait à la
filiation. Cependant, sur un sujet de cette nature, le CESE pouvait-il se contenter d’interpeller
sans proposer ? Notre groupe considère que le CESE avait le devoir d’aller plus loin afin de
répondre mieux à sa mission d’éclairage des politiques publiques.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  35
 Nous remercions le rapporteur pour avoir mené ce travail délicat. Mais, soucieux du rôle
que notre assemblée devait jouer au sein de ce débat, rôle que cet avis ne nous semble pas
endosser suffisamment, notre groupe s’est abstenu.

Mutualité
Le groupe de la mutualité tient, en tout premier lieu, à saluer le travail du rapporteur qui
a su garder le cap sur un sujet abordé dans un contexte tellement passionnel que la raison a
souvent fait défaut aux cours des échanges et des débats.
Il regrette que ce climat ne nous ait pas permis d’élaborer un avis qui aurait embrassé
l’ensemble des évolutions auxquelles nous sommes confrontés et qui touchent directement
les familles, comme la question des solidarités intergénérationnelles, l’allongement de la
durée de vie ou le logement...
Comme le souligne la contribution du Commissariat général à la stratégie et à la
prospective dans le cadre de la réflexion sur « la France dans dix ans » : « tous les indicateurs
amènent à anticiper que la spectaculaire transformation à l’œuvre depuis trente ans se
poursuivra dans la décennie à venir, avec l’augmentation du nombre des divorces, des unions
libres et des familles monoparentales ». Elle souligne également, du fait de ces évolutions, la
question sous-jacente du « soutien aux populations fragilisées et paupérisées, au premier rang
desquelles les femmes et les enfants ».
En effet, toutes les études soulignent le risque de précarisation aggravé auquel sont
confrontées les mères isolées. Les ruptures d’union sont à l’origine des trois-quarts des
situations de monoparentalité, dans près de 9 cas sur 10, la mère a la charge principale
de l’enfant et 52 % des enfants en situation de précarité vivent au sein d’une famille
monoparentale.
Au-delà des propositions formulées dans l’avis sur ce dernier point, le groupe de la
mutualité tient à rappeler le travail de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité
sur « Femmes et précarité ». Ces deux textes du CESE insistent sur l’accompagnement et
le soutien des mères isolées à travers, notamment, un accès à la formation et au retour à
l’emploi favorisé, des moyens adaptés pour un accueil des enfants facilité, des dispositifs
d’aide à la parentalité ainsi qu’une clarification des règles pour le recouvrement des pensions
alimentaires. Le groupe de la mutualité approuve l’ensemble de ces préconisations.
Le besoin d’accompagnement des familles tout au long de leur parcours de vie est
important, en particulier à travers la conciliation vie familiale/vie professionnelle.
Les mutuelles de la Mutualité française se sont attachées à répondre à ces préoccupations
dans le cadre de l’élaboration de guide de la parentalité ou bien dans le cadre d’actions
spécifiques d’éducation à la santé et d’accompagnement des parents.
Enfin, le groupe de la mutualité rappelle qu’il appelle de ses vœux une adaptation des
politiques de santé et de protection sociale pour un système plus efficient et pérenne, qui
répondrait aux nouveaux enjeux de la société : l’évolution des familles en fait partie et doit
nous guider pour avancer sur la voie du progrès social.
Si le groupe de la mutualité regrette que le contexte n’ait pas permis une analyse plus
globale et plus prospective de l’évolution de la famille, il a néanmoins voté l’avis.

36  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Organisations étudiantes
et mouvements de jeunesse
Notre groupe reconnaît que l’avis qui est proposé au vote aujourd’hui est un texte
objectif, qui n’a pas cédé aux pressions visant à ne traiter que les enjeux relatifs au mariage
des personnes de même sexe ou la « mise en danger » d’un modèle familial traditionnel, en
cela nous saluons le travail du rapporteur qui a accepté cette tâche compliquée et dont la
recherche d’équilibre a été réelle tout au long des travaux en section.
Cependant, le groupe des organisations étudiantes et mouvements de jeunesse a
décidé de s’abstenir pour les raisons suivantes :
Si le constat a le mérite d’être objectif, il demeure, selon nous, insuffisamment
documenté et n’apporte pas de réponse susceptible d’éclairer la décision publique, ce qui
est pourtant le rôle du CESE. Si nous nous satisfaisons de voir la PMA et la GPA traitées dans
l’avis, nous ne pouvons nous satisfaire de simples interrogations, qui, par ailleurs, ne sont
pas toujours posées de façon neutre. Il nous semble que la présentation d’une évaluation
financière un peu solide et qu’une comparaison internationale beaucoup plus approfondie
auraient pu contribuer à une réflexion nationale dont on voit aujourd’hui la peine à avancer.
D’autre part, les droits des enfants ne se résument pas aux liens génétiques qu’ils
peuvent avoir avec des personnes. Leur droit est celui de grandir dans un environnement
affectif et sécurisé, dans de bonnes conditions. La réelle prise en compte du droit des enfants
aurait, selon nous, nécessité que l’on apporte une réponse plus satisfaisante aux enfants nés
d’une GPA pratiquée à l’étranger, quoi que l’on pense du recours à cette technique. Il aurait
également été important que l’on ait une réflexion approfondie sur les enfants adoptables
en France. Notre groupe a plusieurs fois demandé que notre assemblée se saisisse de l’ASE,
dont chacun sait que les résultats sont pathétiques.
Enfin, notre groupe regrette alors qu’une réflexion avait été initiée par la section au
début de ses travaux sur l’opportunité d’un redéploiement du quotient familial en faveur
des jeunes majeurs, celle-ci ait tout simplement été supprimée du texte. Le rapport rappelait
la nécessité de tenir compte des nouveaux âges de la vie, il n’en reste quasiment rien dans
l’avis. Il s’agit pourtant à notre sens d’une des évolutions majeures touchant la « famille
contemporaine ». De la même façon que la question de la jeunesse a été écartée, celle
du vieillissement de la population n’a pas connu le développement qu’elle aurait mérité.
En effet, préconiser la rédaction d’un avis de suite sur la dépendance ne nous semble pas
répondre pas à l’urgence du défi auquel nous allons faire face.
Même si l’on a pleinement conscience des difficultés que cela implique, il n’est pas
satisfaisant pour notre assemblée de sans cesse remettre à des travaux ultérieurs les
questions les plus sensibles et les plus déterminantes pour l’avenir de notre société.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  37
Outre-mer
En Outre-mer, sans doute encore davantage qu’en métropole, la famille est le
lieu essentiel de socialisation de nos sociétés. Elle est caractérisée en particulier par le
phénomène marqué des familles monoparentales et des unions libres, la présence plus
durable des enfants au sein de la famille, une fécondité souvent précoce et supérieure à
la moyenne, notamment hors mariage. À cela, il faut ajouter des enjeux démographiques
majeurs avec, pour certaines collectivités, un vieillissement accéléré de la population.
L’enquête « Migrations Famille et Vieillissement » menée récemment par l’INED a
permis - uniquement pour quatre départements d’Outre-mer - de mettre en évidence ces
importantes réalités démographiques et familiales méconnues, parfois en contradiction avec
les représentations collectives. Il faut toutefois rappeler qu’elle ne suffit pas à pallier l’absence
d’enquête famille récente et d’indicateurs fiables sur les réalités sociodémographiques dans la
plupart des collectivités d’Outre-mer. Cette situation explique en grande partie les difficultés
d’application des politiques publiques dédiées à la famille. Le groupe de l’Outremer tient à
rappeler l’urgence de se doter de véritables outils statistiques à la hauteur des enjeux, afin
que les meilleurs arbitrages politiques et financiers soient rendus, concernant les politiques
publiques à mettre en œuvre dans ces domaines.
L’avis aurait pu insister sur ce point fondamental. Alors même que son élaboration
fut parfois difficile, il a le mérite de dresser un état des lieux synthétique des différentes
situations, types d’union, droits et devoirs des partenaires tout en gardant comme fil
conducteur l’intérêt de l’enfant. Il pose les bonnes questions sur certains sujets délicats tels
que les conséquences sur la filiation des nouvelles formes de procréation.
De manière générale, l’avis ne fait pas de véritables propositions sur la plupart des
thèmes abordés. Mais face à la complexité juridique de certains de ces sujets, avions-nous la
capacité individuelle et collective d’élaborer des recommandations abouties ? Certainement
pas. En outre, les questions liées au recours à la PMA en dehors des cas actuellement
autorisés par la loi relèvent surtout du champ de compétence du Comité consultatif national
d’éthique.
Le groupe a voté l’avis.

Personnalités qualifiées
Mme Grard : « En relisant l’avis qui nous intéresse aujourd’hui, dont j’approuve
globalement les recommandations, j’ai quand même ressenti une certaine inquiétude.
Comment se fait-il que nous soyons capables, à intervalles réguliers depuis des décennies,
de pointer du doigt les failles de notre démocratie en matière sociale, économique,
culturelle, etc. et de recommencer encore et toujours à faire à peu près les mêmes constats
et les mêmes propositions ?
Par exemple, l’avis note que le nombre de familles monoparentales a doublé depuis le
début des années 1980 et que, parmi elles, beaucoup éprouvent de grandes difficultés dans
leur vie quotidienne. Et l’avis de rappeler que, grâce aux transferts sociaux et fiscaux, un tiers
seulement de ces familles se situent sous le seuil de pauvreté, alors que sans ces transferts,
elles seraient 46 % sous le seuil de pauvreté.

38  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Et alors ? Ai-je envie de dire. Est-ce là notre ambition de ramener de 46 % à 33 % le
nombre de familles monoparentales vivant sous le seuil de pauvreté ? Et que deviennent
les 33 % ? Est-ce là notre ambition de créer encore et encore des dispositifs pour «tenter
d’atténuer les situations de pauvreté» ? Nous n’en verrons jamais le bout tant que nos
politiques publiques - évolutions contemporaines ou non - ne prendront pas en compte, dès
leur conception, l’ensemble des citoyens, des plus nantis aux plus démunis. Les dispositifs de
soutien ne peuvent être efficaces que lorsque les besoins de base sont assurés pour toutes
les personnes et familles sans exception. Or, ce n’est pas le cas aujourd’hui, et votre avis,
Monsieur le rapporteur, a le mérite de le reconnaître, même si c’est parfois de manière un
peu implicite.
Dans le chapitre de l’avis intitulé Prévenir les situations de paupérisation des familles, il
est préconisé de favoriser l’activité professionnelle des parents et de renforcer les politiques
permettant aux jeunes femmes de se former et de s’insérer sur le marché du travail. A priori,
rien à redire. Sauf que la formation et la qualification professionnelle sont d’abord de la
responsabilité de l’école et que, s’il faut renforcer quelque chose évolutions contemporaines
ou non – c’est bien la nécessité pour l’école de former réellement les jeunes. Si notre pays
n’avait pas accepté que, chaque année, depuis des décennies, des dizaines de milliers
d’enfants entrent en sixième sans maîtriser la lecture, l’écriture et le calcul et que des dizaines
de milliers de jeunes sortent du système scolaire sans aucune qualification, en serions-nous
là aujourd’hui ? D’autre part, pourquoi présenter la formation et l’activité professionnelle
des parents en difficulté comme une manière de prévenir leur paupérisation, alors que c’est
tout simplement, pour eux comme pour tous, un droit et une façon de se réaliser dans la vie
? Nous viendrait-il à l’idée de dire à un apprenti maçon ou à un étudiant en médecine qu’ils
se forment pour prévenir leur paupérisation ?
Monsieur le rapporteur, je voterai votre avis ».
Mme du Roscoät : « Elisabeth Guigou ministre de la justice était, je pense, sincère
le 3 novembre 1998, lorsqu’elle proclamait lors du débat sur le Pacs «mon refus de l’adoption
pour des couples homosexuels est fondé sur l’intérêt de l’enfant», elle fustigeait ceux qui disaient
que ce texte n’était qu’une première étape ! Hélas, la loi de mai 2013 a prouvé qu’elle se
trompait.
Je suis également persuadée que la grande majorité d’entre vous qui êtes opposés
à la PMA, en dehors des situations médicales, et à la GPA, pensent comme elle, que ces
évolutions ne nous seront pas imposées.
J’aimerais que vous ayez raison, mais les faits, les jurisprudences qui s’accumulent, le
mot mariage qui ouvre, à lui seul, des droits devant la Cour européenne, prouvent qu’il n’en
est rien.
J’avais voté le projet sur cette affirmation du rapporteur «la situation issue du mariage
pour tous ne sera pas écartée puisqu’elle est à l’origine de cette saisine».
Le refus systématique au nom d’un «hors périmètre» brandi de façon systématique,
l’opposition souvent hostile à mes tentatives multiples d’étude des conséquences possibles,
à savoir la PMA et la GPA, m’ont profondément choquée, attristée...
J’avais fait confiance, or l’avis a été censuré.
Le Bureau s’était autosaisi après avoir refusé la pétition des 700 000 personnes, non pour
répondre directement à la question posée, mais pour examiner les conséquences d’une loi
qui remettait en cause les fondements même de notre société.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  39
 L’avis qui est présenté aujourd’hui consacre un tout petit chapitre au financement par
la Sécurité sociale d’une extension de la PMA. Par contre, il évacue le problème de fond, n’a
pas fait place à la démocratie et à l’expression de nos différences.
Notre institution était tout à fait habilitée à traiter le sujet et non pas le seul comité
d’éthique, sinon comment expliquer que Mme la ministre Dominique Bertinotti ait sollicité
une contribution des Associations familiales catholiques, de l’UNAF, pourquoi at-elle
demandé un rapport à Mme Irène Théry ?
Certes, l’on trouve des choses intéressantes dans l’avis, nous nous sommes largement
penchés sur la situation préoccupante des familles monoparentales... mais nous n’avons pas
répondu à la question au cœur des préoccupations d’un grand nombre, à savoir : le droit des
enfants et non le droit à l’enfant.
Avec l’extension de la PMA et la mise en place de la GPA, les droits et l’intérêt supérieur
de l’enfant sont ainsi sacrifiés au profit de l’intérêt des adultes, or, un enfant n’est pas un
objet, ni un projet, mais une personne. Ni les nouvelles techniques de procréation, ni les
innovations juridiques ne doivent aboutir à légitimer la «fabrication» délibérée d’enfants
adoptables pour la seule satisfaction du désir des adultes.
Il était de notre devoir d’alerter le gouvernement sur ce sujet, nous avons failli !
Je ne veux pas que dans quelques années, sans doute bien plus vite... je me dise «si
j’avais su».
Maintenant vous savez !
Je voterai contre cet avis ».

UNAF
Si l’origine de ce travail, à l’initiative du Bureau, a pu trouver quelques liens avec la
pétition déposée au CESE, les échanges au sein de la section des affaires sociales et de la
santé ont permis de s’affranchir de celle-ci pour objectivement décrire, recenser, analyser
la réalité de la famille aujourd’hui. Les statistiques sont là pour nous rappeler que 75 % des
enfants mineurs vivent avec leurs deux parents mais aussi que 19 % des familles sont des
familles monoparentales avec un cumul de vulnérabilités pour certaines d’entre elles et
enfin que 6 % des familles sont des familles recomposées.
Le groupe de l’UNAF partage bon nombre des recommandations visant à prévenir les
situations de paupérisation des familles mais il alerte sur la frontière, de plus en plus fragile,
qui existe entre politique familiale et politique sociale. L’UNAF est attachée au maintien
d’une politique familiale universelle à destination de toutes les familles. Un redéploiement
systématique des prestations et des services vers les familles les plus en difficulté modifie en
profondeur les objectifs assignés à une politique familiale, qui garantit une natalité que nos
voisins européens nous envient et un taux d’activité féminin élevé.
L’avis s’est construit au fil des séances pour alimenter le débat, qui s’ouvrira avec le
futur projet de loi sur la famille annoncée pour 2014. Ainsi, pour ne prendre que quelques
exemples, l’avis rappelle tout le bénéfice qu’il y a à tirer d’une politique de prévention
conduite au travers des réseaux d’écoute, d’aide et d’accompagnement des parents - les
REAAP. Plus loin, sur la question de la résidence alternée, le CESE défend l’autonomie du
juge pour chaque cas d’espèce et s’oppose à une résidence alternée systématique ou encore
à parité entre les deux parents.

40  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Sur la dernière partie de l’avis relative aux nouveaux questionnements suscités par
certains progrès de la médecine ou par certaines évolutions sociétales, certains reprocheront
sans doute l’absence de préconisation, voire de prise de position, mais une autre lecture de
cette partie est possible et c’est celle que fait le groupe de l’UNAF. Les questionnements
ainsi posés, avec leurs conséquences mises en perspective sont autant de limites, de points
de vigilance, qui doivent faire l’objet d’un débat public avant toute inscription dans la loi
de nouvelles dispositions. Pour ne prendre qu’un exemple, celui du statut du beauparent :
l’avis démontre que notre droit est suffisamment complet pour répondre à la plupart des
situations, dans le strict respect des droits de la filiation et toujours dans l’intérêt de l’enfant.
Le groupe de l’UNAF a voté l’avis.

UNSA
L’avis présenté ce jour fait suite à un certain nombre de débats sur l’adoption de la loi
ouvrant le mariage aux couples de personnes du même sexe.
Pourtant, ce texte de loi comble un vide juridique pour tenir compte de l’évolution de
notre société. Le législateur se doit d’ouvrir à tous ses citoyens les mêmes droits, quels que
soient le choix et le mode de vie de chacun. Des évolutions sont constatées tous les jours et
il ne peut y avoir de retour en arrière. Les familles sont multiformes et la société ne peut nier
aucune de cellesci. Ne pas les reconnaître serait discriminatoire et contraindrait les familles à
la clandestinité ou à aller chercher ailleurs une réponse adaptée à leurs souhaits.
Le mariage est un contrat entre deux personnes qui s’engagent réciproquement et à
qui la société doit ouvrir des garanties pour sécuriser les différents modes de vie. Il n’y a pas,
dans ce type de contrat, de précision du genre.
Cette loi ne crée pas de droits nouveaux, elle n’instaure pas de nouvelles garanties
sociales différentes pour les couples de même sexe. Elle ouvre simplement les droits à toutes
et tous et ce, quelle que soit leur orientation sexuelle. Les droits seront donc ouverts quels que
soient les modes de vie des personnes, tant au niveau de l’adoption qui était déjà accordée
aux personnes célibataires, des droits à pension, en particulier l’attribution des majorations
de durée d’assurance. Certes, il faudra prendre l’habitude d’enrichir notre langage et de bien
développer la notion de parents qui implique aussi la notion de coresponsabilité.
Cette loi, même si elle ne résout pas tout, contribue à plus d’égalité de traitement, plus
d’équité.
Aussi, l’avis intitulé Les évolutions contemporaines de la famille et leurs conséquences en
matière de politiques publiques devrait-il enrichir le débat pour trouver des solutions adaptées
aux différents types de familles. Les travaux du Haut conseil de la famille, actuellement en
cours, doivent aussi apporter des éléments sur les différentes formes de familles, afin de
remplir le même objectif au niveau de l’implication des politiques publiques. Peu d’études
récentes donnent une photographie exacte de la situation des différentes formes de familles.
L’UNSA considère qu’un fil conducteur et non un constat, aurait rendu cet avis plus fort ;
aussi pointons-nous quelques sujets à approfondir pour adapter davantage les politiques
publiques à l’évolution des différents types de famille sans les stigmatiser.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  41
 Certes, les politiques publiques sont là pour apporter des aides aux familles les
plus vulnérables mais il conviendrait de ne pas stigmatiser certains types de familles, en
particulier les familles monoparentales. Effectivement, 32,2 % des personnes vivant au
sein d’une famille monoparentale sont en-dessous du seuil de pauvreté mais le rapport
se devrait d’être plus audacieux dans les préconisations. Le focus sur la situation des
départements d’Outre-mer est intéressant mais la situation impose d’elle-même une étude
plus approfondie et des mesures spécifiques.
L’État, compte tenu du fort taux de défaillance constaté en 1985, a développé des
outils pour aider les familles à faire respecter leurs droits, en particulier en matière de
recouvrement des pensions alimentaires. Cependant, avant de développer davantage le
système judiciaire, il conviendrait d’analyser les raisons d’un fort taux (40 %) d’impayés de
pensions alimentaires. Ce taux n’a pas dû diminuer compte tenu de la crise économique. Ne
faudrait-il pas travailler sur des systèmes prenant le relais, le temps d’analyser la situation du
débiteur, plutôt que de développer immédiatement des procédures judiciaires ?
Au détour d’un paragraphe, la question de la réforme du quotient familial et du
quotient conjugal est posée. L’UNSA souhaite une réflexion plus large depuis longtemps.
En effet, la nécessité d’une réforme fiscale est de plus en plus prégnante et permettrait ainsi
plus de lisibilité, de justice et d’équité en matière de contribution des citoyens à la solidarité
nationale.
La procréation médicalement assistée et la gestation pour autrui sont des questions
de société qui relèvent du Comité consultatif national d’éthique (CCNE). D’ailleurs, la
rédaction du texte laisse entrevoir l’embarras du rédacteur car tout est formulé sous forme
d’interrogations. Seule la partie concernant le statut du beau parent comporte une réponse
que l’UNSA partage.
Même si l’UNSA considère cet avis insuffisamment précis, car il ne faut pas bâtir des
dispositifs sans tenir compte du bien-être des bénéficiaires, en particulier les enfants, l’UNSA
souhaite encourager ce type de démarche visant à enrichir la réflexion sur les évolutions de
la société pour adapter les politiques publiques. Dans ce contexte, l’UNSA a émis un avis
favorable.

42  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Scrutin
Scrutin sur l’ensemble du projet d’avis
présenté par Bernard Capdeville, rapporteur
Nombre de votants 176
Ont voté pour 104
Ont voté contre 19
Se sont abstenus 53
Le CESE a adopté.
Ont voté pour : 104

Agriculture MM. Barrau, Bastian, Mme Bonneau,

MM. Brichart, Pelhate, Mmes Serres, Sinay.
Artisanat Mme Amoros, MM. Bressy, Crouzet,
Mmes Foucher, Gaultier, MM. Griset, Martin.
Associations M. Allier, Mme Arnoult-Brill,
MM. Charhon, Da Costa, Leclercq, Mme Prado.
CFDT M. Blanc, Mme Briand, M. Duchemin,
Mme Hénon, M. Honoré, Mme Houbairi,
MM. Jamme, Le Clézio, Legrain, Malterre,
Mme Nathan, M. Nau,
Mmes Nicolle, Pichenot, M. Quarez.
CGT Mmes Crosemarie, Cru-Montblanc, M. Delmas,
Mmes Doneddu, Dumas, M. Durand,
Mmes Farache, Geng, Hacquemand,
MM. Mansouri-Guilani, Marie,
Michel, Prada, Rabhi, Teskouk.
CGT-FO Mme Baltazar, M. Bellanca, Mme Boutaric,
M. Chorin, Mme Fauvel, M. Hotte, Mme Millan,
M. Nedzynski, Mme Perrot, M. Porte.
Coopération MM. Argueyrolles, Lenancker,
Mmes Rafael, Roudil, M. Verdier.
Mutualité MM. Andreck, Davant.
Outre-mer MM. Budoc, Grignon, Janky, Lédée,
Omarjee, Mme Tjibaou.
Personnalités qualifiées Mmes Brunet, Chabaud, M. Corne,
Mmes Dussaussois, El Okki, Flessel-Colovic,
MM. Fremont, Geveaux, Mmes Gibault, Grard,
Graz, Hezard, M. Jouzel,
Mmes Meyer, Ricard, M. Soubie.
Professions libérales MM. Capdeville, Gordon-Krief, Noël,
Mme Riquier-Sauvage.
UNAF Mme Basset, MM. Damien, Farriol, Fondard,
Joyeux, Mmes Koné, L’Hour, Therry.
UNSA Mme Dupuis, MM. Grosset-Brauer, Rougier.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  43
Ont voté contre : 19

Agriculture M. Cochonneau.
CFE-CGC M. Artero, Mmes Couturier, Couvert,
MM. Delage, Dos Santos, Lamy, Mme Weber.
CFTC M. Coquillion, Mme Courtoux, MM. Ibal, Louis,
Mmes Parle, Simon.
Personnalités qualifiées M. Lucas, Mme de Menthon, M. Richard,
Mme du Roscoät, M. Terzian.

Se sont abstenus : 53

Agriculture Mmes Bernard, Bocquet, MM. Clergue, Giroud,

Gremillet, Mmes Henry, Lambert, M. Vasseur.
Coopération Mme de L’Estoile.
Entreprises M. Bernasconi, Mmes Castera, Dubrac,
Ingelaere, MM. Jamet, Lebrun, Lejeune, Marcon,
Mongereau, Placet, Pottier, Mme Prévot-Madère,
MM. Ridoret, Roger-Vasselin, Roubaud,
Mme Roy, M. Schilansky.
Environnement et nature MM. Beall, Bonduelle, Bougrain Dubourg,
Mmes de Bethencourt, Denier-Pasquier,
Ducroux, MM. Genest, Genty, Guerin,
Mmes Laplante, Mesquida,
Vincent-Sweet, M. Virlouvet.
Organisations étudiantes
MM. Djebara, Dulin, Mmes Guichet, Trellu-Kane.
et mouvements de jeunesse
Personnalités qualifiées Mme Ballaloud, M. Baudin, Mme de Kerviler,
MM. Kirsch, Le Bris, Mme Levaux, M. Martin,
Mme d’Ormesson, MM. de Russé, Urieta.

44  AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Rapport
Les évolutions
contemporaines
de la famille
et leurs conséquences
en matière de politiques
publiques

présenté au nom de la section des affaires sociales et de la santé

par M. Bernard Capdeville

Rapport
Les évolutions contemporaines de la famille
La famille se définit différemment en fonction de l’approche antrophologique,
ethnologique, statistique, juridique ou sociologique retenue.
Pour l’anthropologue Claude Lévi-Strauss, une famille est une communauté de personnes
réunies par des liens de parenté existant dans toutes les sociétés humaines. Elle est dotée d’un
nom, d’un domicile, et crée entre ses membres une obligation de solidarité morale et matérielle
(notamment entre époux et parents-enfants), censée les protéger et favoriser leur développement
social, physique et affectif.
Pour l’INSEE, une famille est la partie d’un ménage comprenant au moins deux
personnes. Elle est constituée :
– soit d’un couple vivant au sein du ménage, avec le cas échéant son ou ses enfant(s)
appartenant au même ménage ;
– soit d’un adulte avec son ou ses enfant(s) appartenant au même ménage.
La famille ne trouve pas de définition juridique au sein du Code civil, il l’organise
cependant en en donnant les conditions de constitution et les obligations qui en découlent.
Par ailleurs, cette notion est mentionnée dans le code de l’action sociale et des familles.

Cartographie des familles et de leurs évolutions

Au 1er janvier 2012, la France comptait 65,3 millions d’habitants (dont 2,1 en Outre-mer).
Pendant cette année, 822 000 enfants sont nés et 571 000 personnes sont décédées.
Début 2011, 31,7 millions de personnes majeures déclaraient être en couple, qu’elles
soient mariées (73,1 % des adultes en couple), Pacsées (4,3 %) ou vivant en union libre
(22,6 %) ; 4 % de ces couples ne vivaient pas sous le même toit.
Les évolutions des familles sont marquées par :
– la généralisation de la cohabitation juvénile : 80 % des 20-24 ans vivant en couple sont en
union libre. Si dans les années 70, un couple sur six débutait sa relation par une phase
d’union libre, cette situation concerne désormais neuf couples sur dix ;
– le recul du nombre des mariages : passé de 305 234 en 2000 à 241 000 en 2012. Le
mariage intervient plus tardivement. En 2012, l’âge moyen du premier mariage, est de
31,9 ans pour les hommes et 30,1 ans pour les femmes (jusqu’à 31 ans, moins d’une
personne sur deux est mariée) ;
– la stabilisation du nombre de Pacte civil de solidarité (Pacs). Le Pacs a connu une croissance
importante depuis sa création en 1999 pour atteindre 205 596 Pacs en 2010 (dont
196 415 unissant des partenaires de sexe différent et 9 143 de même sexe). Ce nombre
a sensiblement baissé en 2011 (144 120) et ce repli semble se confirmer en 2012
(143 000, estimation de la chancellerie au 14 janvier 2013). La moitié des personnes
Pacsées, âgées de 18 à 39 ans vivent sans enfant (15 % pour les couples mariés de la
même tranche d’âge) ;

46  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 – L’augmentation du nombre de séparations. Chaque année, environ 1,2 % des quelques
11,6 millions de couples mariés divorcent. En 2011, le nombre de divorces était de
132 9772. La population concernée par le divorce est importante et représente en 2012,
7,9 % des personnes âgées de 15 ans ou plus (parents et enfants). 72 % des couples
mariés en 1970 n’ont pas été séparés par un divorce. L’Insee estime que 55 % des
couples se mariant aujourd’hui seront unis jusqu’au décès.
25 000 Pacs ont été dissous en 2009, (dont 10 000 pour cause de mariage). La même
année, 175 000 Pacs ont été conclus.
– Une démographie dynamique : Au 1er janvier 2012, avec 2,01 enfants par femme, le taux
de fécondité de la France est, après celui de l’Irlande, le plus élevé d’Europe. Il s’est
stabilisé au dessus de 2 enfants par femme depuis 2008. Malgré cette stabilité, compte
tenu de la diminution du nombre de femmes en âge de procréer, suite au vieillissement
de la population, le nombre de naissances a légèrement baissé selon les statistiques
de 2011.
– Les naissances plus tardives, n’ont pas induit de fléchissement significatif du taux de
fécondité. L’âge moyen du premier accouchement, en constante augmentation, est
désormais de 30,1 ans et intervient plus fréquemment en dehors du mariage (55,8 %
des naissances, voire 72,4 % à la Réunion). En Outre-mer, la fécondité demeure
globalement plus élevée qu’en métropole même si les taux tendent à converger
progressivement. En 2010, ce taux était de 2,4 enfants par femme dans l’ensemble des
DOM, de 2,5 à La Réunion et 3,6 en Guyane. Cette plus forte fécondité s’explique surtout
par des naissances précoces nettement supérieures à la moyenne en métropole. Il est
fréquent que les femmes aient leur premier enfant avant 20 ans (une femme sur six a
un enfant avant 20 ans aux Antilles, une sur quatre à La Réunion). Jusqu’à l’âge de 23
ans les taux de fécondité sont ainsi deux fois plus élevés dans les DOM qu’en métropole.
– Une évolution des structures familiales : Le nombre de femmes ayant ou ayant eu des
enfants est élevé. 88,3% des femmes aujourd’hui âgées de 52 ans ont eu des enfants.
Les familles de deux enfants sont majoritaires mais l’apport des familles de trois enfants
ou plus à la natalité reste significatif (en descendance finale, 18 % ont eu un seul enfant,
40 % en ont eu deux, et 22 % trois)3 ;
– le nombre de familles monoparentales progresse. En plus de 40 ans, le nombre de familles
monoparentales est passé de 680 000 en 1962 à 1,7 millions en 2005. Ces familles étaient
composées d’enfants de moins de 25 ans vivant avec un seul parent (dans 85 % des
cas la mère). Aux Antilles, un tiers des enfants de moins de 10 ans vivent uniquement
avec leur mère et cette configuration familiale représente un enjeu spécifique. Cette
configuration monoparentale a des conséquences importantes en termes de pauvreté.
En 2010, 32,2 % des personnes vivant au sein d’une famille monoparentale, soit 1,8
million de personnes, se situent en-dessous du seuil de pauvreté. Par comparaison, la
proportion de personnes en situation de pauvreté parmi les couples sans enfant ou
avec moins de trois enfants est inférieure à 10 %. Leurs conditions de logement sont
plus précaires que celles des autres familles.

2 Source : Insee, estimations de population et statistiques de l’état civil ; ministère de la Justice, SDSE.
3 Ined/Insee, recensement de la population.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  47
 Certains ménages polygames peuvent être assimilés à des familles monoparentales
au regard des prestations sociales car les femmes et les enfants ne vivent pas tous sous le
même toit que le père.
Bien qu’interdite en France, la polygamie concernerait 16 000 à 20 000 familles4. Avant
1993, la vie en situation de polygamie en France était tolérée pour les ressortissants des
pays autorisant ce régime matrimonial et ayant contracté leur mariage à l’étranger. Depuis
1993, les personnes en situation de polygamie vivant sur le territoire national ont été
incitées à mettre fin à cette situation : par exemple, la circulaire du ministère de l’intérieur du
19 décembre 2001 permet aux Préfets de créer des structures de coordination pour l’accès au
logement afin de favoriser la séparation des épouses dans la mesure où l’accès au logement
séparé s’avère être une condition nécessaire pour une autonomie effective des épouses.
L’augmentation des divorces et des séparations a modifié les caractéristiques des
familles monoparentales.
En moyenne, dans une famille monoparentale, l’adulte reste seul pendant 7 ans. Cette
moyenne recouvre des réalités différentes selon les sexes. Après quatre ans de rupture, 44 %
des hommes et 28 % des femmes sont à nouveau en couple.
– Le nombre de familles recomposées augmente également. 720 000 familles sont
recomposées, soit 9 % des familles avec au moins un enfant mineur. Leur part a
augmenté de plus d’un point par rapport à l’estimation de 2006 ;
– une plus grande reconnaissance des couples de personnes de même sexe. Ils représentent
environ 100 000 couples (16 % ne vivent pas sous le même toit, 60 % sont des couples
de femmes et 10 % vivent, au moins une partie du temps, avec un enfant).
Ces nouvelles réalités ne doivent pas dissimuler la relative stabilité des couples ayant
des enfants mineurs. En 2013, 75 % des enfants de moins de 18 ans vivent avec leurs deux
parents.

Les évolutions du contexte socio-économique

L’accès à la contraception et à l’interruption volontaire de grossesse, la progression du
travail féminin, dans un cadre professionnel, ont contribué à l’évolution du modèle familial
où le mari travaillerait pendant que la femme resterait au foyer pour élever les enfants. Ce
modèle ne recouvrait pas, loin s’en faut, toutes les situations mais il a, jusqu’aux années 70,
fondé la construction de nombreuses politiques publiques. L’allocation de salaire unique,
destinée à compenser, au moins partiellement, l’absence de travail salarié de la mère de
famille en offre un bon exemple.
Les aspirations des couples ont évolué. Ils peuvent, grâce à la contraception, décider
du nombre d’enfants qu’ils souhaitent avoir et les pères s’impliquent davantage dans
l’éducation des enfants.
Une personne peut être en couple, avoir des enfants avec son conjoint, se séparer,
connaitre un temps une situation de famille monoparentale puis constituer un nouveau
couple et former une famille recomposée. Même si les causes d’aujourd’hui ne sont plus

4 Etude et proposition sur la polygamie en France - commission nationale consultative des droits de l’homme
2006. Le pacte sur la départementalisation de Mayotte, qui a servi de base au référendum de mars 2009, interdit
de contracter une union polygame.

48  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

celles d’hier, les modifications des situations personnelles au cours de la vie ne constituent
pas en elles-mêmes une nouveauté. Par exemple, au XIXème siècle dans le monde ouvrier les
relations maritales étaient fréquentes et après la première guerre mondiale, le nombre de
veuves était important. La véritable nouveauté réside dans la plus grande fréquence de ce
type de situation, rendue possible par une durée de vie plus longue et la facilitation, tant
légale qu’économique du divorce.
Enfin, les évolutions sociétales ont rendu plus visibles des situations jusque-là peu
acceptées, à l’instar des mères célibataires ou des couples de personnes de même sexe.
Les politiques publiques reconnaissent cette diversité de situations et les prennent plus
ou moins bien en compte même si elles peinent parfois à s’adapter de façon satisfaisante.
Trois exemples mettent ces difficultés en lumière :
L’emploi : Au cours des 50 dernières années, la proportion de femmes participant au
marché du travail a fortement progressé. En 1962, à une époque où les femmes devaient
demander l’autorisation de leur mari pour travailler, seulement 40 à 45 % des femmes ayant
entre 30 et 50 ans étaient déclarées actives. Désormais, la proportion de femmes actives à
ces âges est supérieure à 80 %5.
En moyenne en 2011, 70,8 % des femmes vivant en couple et ayant un enfant sont
actives (ce taux est de 70,5 % avec deux enfants et de 52,9 % avec trois enfants). Désormais,
une bonne articulation entre la vie professionnelle et la vie familiale est une revendication
forte des familles. L’existence de modes d’accueil variés et adaptés aux différentes situations
est un puissant levier du maintien de taux de fécondité et d’activité féminin élevés. Selon
diverses sources, il manquerait entre 350 000 et 500 000 places d’accueil pour les jeunes
enfants. Toutes les enquêtes font état d’une nette préférence des parents pour les modes
d’accueil collectifs6. Les politiques publiques de la petite enfance apportent une réponse
partielle, en termes d’offre d’accueil, mais elles ne permettent pas de répondre à l’ensemble
des besoins. Les entreprises, publiques ou privées et les administrations, contribuent à
cette offre mais de façon encore marginale même si des efforts ont été réalisés. En 2013, les
crèches d’entreprise géraient 22 000 berceaux.
La situation des mères isolées reste particulièrement préoccupante. Leur accès à l’emploi
est difficile : seule la moitié d’entre elles occupent un travail à temps complet et 160 0007,
souvent de très jeunes femmes, sont dépourvues de toute qualification. En outre, la situation
tendue de l’emploi peut conduire les parents à accepter des emplois peu compatibles avec
une vie familiale harmonieuse : éloignement des conjoints, horaires atypiques complexes
à gérer plus particulièrement pour les familles monoparentales... Le taux de chômage des
mères avec jeune enfant est ainsi de 12 %.
Le logement : le vieillissement de la population, la progression du nombre de
séparation, l’augmentation de la surface moyenne par habitant8 ont accru la demande de
logement qui n’est aujourd’hui pas satisfaite. Selon la fondation Abbé Pierre, il manque
900 0009 logements en France. Le manque de logements accessibles pour de petits budgets

5 Insee, mars 2013.

6 Haut Conseil de la famille, La diversité de l’offre et les disparités d’accès selon les territoires en matière d’accueil
des jeunes enfants, de loisirs et d’accueil des enfants et des adolescents autour du temps scolaire, 5 février 2013.
7 Source : Secours catholique.
8 La surface moyenne par habitant était de 31 m² en 1984 et de 40 m² en 2006 - les logements en 2006- Insee
première n° 1202-juillet 2008.
9 Rapport 2012 de la Fondation Abbé Pierre.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  49
est particulièrement sensible pour les familles monoparentales ou les parents séparés qui
veulent pouvoir accueillir leurs enfants. C’est également un frein à la décohabitation ou à la
mobilité pour les jeunes10.
La prise en compte des conséquences de la séparation sur le revenu des familles. La
séparation se traduit souvent par une diminution des revenus de chacun des membres du
couple. L’augmentation des charges fixes (logement...) à laquelle s’ajoute le versement d’une
pension alimentaire peut se traduire par une véritable paupérisation de chaque membre
du couple. La moindre difficulté, (chômage, non versement de la pension alimentaire)
peut entraîner la rupture d’un équilibre déjà fragile. Le décès de l’un des parents fragilise
également la situation financière de la famille.
Ces évolutions font émerger de nouveaux besoins :
- l’offre d’accueil de la petite enfance reste encore largement insuffisante, même si le
soutien financier des pouvoirs publics est réel (cf. tableau en annexe) ;
- L’accompagnement social et le soutien à la parentalité. Ce soutien à la parentalité prend
des formes nouvelles : éviter l’exclusion et l’isolement des mères notamment dans les
familles monoparentales, maintenir le lien et le dialogue lors des séparations (espaces de
rencontres neutres…). A cet égard, l’insuffisant développement de la médiation familiale
reste un sujet de préoccupation. Cette médiation a pour objet de confier à un tiers neutre
et impartial le soin de préserver, voire de reconstruire, les liens entre les membres de la
famille et de prévenir les conséquences d’une éventuelle dissociation du groupe familial. En
effet, le maintien, dans l’intérêt de l’enfant, de relations entre ses parents est une dimension
importante de l’évolution contemporaine des familles. Or, cette médiation familiale,
souvent trop tardive, souffre d’une inégale répartition sur le territoire et de son manque de
financement11. Un rapport de l’IGAS de février 2013 souligne tout l’intérêt de développer ces
dispositifs de soutien à la parentalité.
- La prise en compte par notre système de protection sociale des « nouveaux âges de la
vie », tant pour les jeunes, pour lesquels la période entre la fin de la formation et l’insertion
professionnelle tend à se prolonger, que pour les personnes âgées dont le temps passé à
la retraite s’allonge et qui peuvent connaître une période de dépendance. L’impact de ces
évolutions sur les solidarités familiales, très souvent sollicitées, est réel12.

Le droit dans les pays européens

Les modifications législatives et réglementaires ont permis la prise en compte, de manière
différente, des évolutions de la famille :
- Les unions légales alternatives au mariage, unions civiles ou partenariats prévus par la loi
et reconnus par l’Etat, ont été mises en place dans la plupart des pays européens. L’ouverture
de droits dans le cadre du partenariat est toutefois inégale entre les pays. Le Danemark a été
le premier pays européen à se doter d’une union civile alternative au mariage en 1989. Le
partenariat a été supprimé par la loi de 2012 ouvrant le mariage à deux personnes de même

10 Avis du CESE, Le logement autonome des jeunes, rapporteur Claire Guichet, janvier 2013.
11 Rapport public de la Cour des Comptes 2009. Pour 2006, 11,7 millions d’euros ont été consacrés à la médiation
familiale (7 - CNAF, 1,5 collectivité territoriale et 0,86 Etat- ministère de la justice).
12 Avis du CESE, la dépendance des personnes âgées, rapporteurs Monique Weber et Yves Vérollet, juin 2011et Droits
formels/droits réels : améliorer le recours aux droits sociaux des jeunes, rapporteur Antoine Dulin, juin 2012.

50  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

sexe. La Suède a connu la même évolution en créant en 1994 un « partenariat enregistré »,
supprimé en 2009 après l’ouverture du mariage aux personnes de même sexe. Les Pays-Bas
ont créé en 1998 un « partenariat enregistré » dont les effets sont analogues à ceux du
mariage, hormis en ce qui concerne la filiation. La même année, la Belgique a institué une
« cohabitation légale » qui offre un cadre juridique minimal. Les cohabitants règlent les
modalités de leur cohabitation devant notaire comme ils le souhaitent. L’adoption et la
procréation médicalement assistée sont autorisées dans ce cadre. Certaines communautés
autonomes espagnoles reconnaissent les unions de fait et les couples stables. La législation
italienne ne connaît pas de régime de partenariat.
- En matière de droits des conjoints de même sexe (époux, partenaires et concubins,), le
Danemark, en 1995, et les Pays-Bas, en 1998, ont assimilé les effets juridiques du partenariat
à ceux du mariage, en matière, fiscale, sociale et successorale. En 2005, l’Espagne a ouvert le
mariage aux couples de personnes de même sexe. En Allemagne, le « partenariat de vie », et
au Royaume-Uni, le « partenariat civil », ne s’appliquent qu’aux personnes de même sexe et
ouvrent des droits et obligations proches de celles du mariage, sauf en matière de filiation
et d’adoption. En France, les personnes de même sexe peuvent se Pacser depuis 1999, et
se marier suite à l’adoption de la loi du 17 mai 2013. Pour l’Angleterre, la loi légalisant le
mariage des personnes de même sexe a été votée le 16 juillet 2013 et s’appliquera en 2014.
« En matière d’adoption par les couples de même sexe, au sein de l’Union européenne, elle
est admise par la Belgique, la Suède, l’Espagne, le Royaume-Uni et la France. D’autres pays ont
des règles plus contraignantes comme les Pays-Bas où cette adoption est limitée aux enfants
néerlandais. En Allemagne et au Danemark, il est possible pour les couples homosexuels
d’adopter les enfants d’un des partenaires issus d’une union précédente.
L’examen de la situation en Europe montre que l’assistance médicale à la procréation (AMP)
est possible pour les femmes au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas, ainsi qu’en Belgique et en
Suède où elle est réservée aux couples de femmes mariées ou partenaires ; interdite à ces couples
au Portugal. Elle est par ailleurs permise aux partenaires de même sexe assortie d’une gestation
pour autrui pour les couples masculins en Angleterre.
La gestation pour autrui, qu’il s’agisse ou non de couples de même sexe est possible en
Angleterre et aux Pays-Bas, lorsqu’elle est à titre gratuit, ainsi qu’en Belgique ; n’est interdite que
si elle est pratiquée à titre onéreux en Angleterre et aux Pays-Bas, où elle est même sanctionnée
pénalement, est interdite au Danemark, en Espagne, au Portugal et en Suède. »13 (cf. tableau en
annexe).
Le droit de la famille ne relève pas de la compétence de l’Union européenne mais les
juges européens peuvent avoir à connaître des droits nationaux de la famille qu’ils apprécient
au regard des textes européens (convention européenne des droits de l’Homme).
La jurisprudence européenne, tant de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH)
que de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) dans leurs champs de compétences
propres, exerce une influence certaine en matière de droits fondamentaux comme le droit
de se marier et de fonder une famille, l’égalité entre époux, la filiation dans et hors mariage,
la protection de l’enfant et l’accès à ses origines... La Cour européenne des droits de l’homme
considère que la notion de « vie familiale », au sens de l’article 8 de la Convention, s’applique

13 Texte issu du rapport du Sénat « Mariage des personnes de même sexe et homoparentalité »
Allemagne - Belgique - Danemark - Espagne - Italie - Pays-Bas - Portugal - Royaume-Uni (Angleterre)
- Suède – Novembre 2012.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  51
aux couples de même sexe stables menant une vie commune14. La Cour souligne qu’il ne
peut y avoir de différence de traitement fondé sur l’orientation sexuelle des couples. Elle
reconnaît également que le souci de protéger la famille au sens traditionnel du terme
constitue un motif important et légitime apte à justifier une différence de traitement, et
que l’Etat dispose d’une marge d’appréciation pour son application proportionnelle aux
cas d’espèce. La jurisprudence de la Cour est particulièrement évolutive notamment sur les
questions de l’adoption co-parentale et de l’aide médicale à la procréation à apporter aux
couples homosexuels.

Les consequences des évolutions de la famille

pour les conjoints
Les droits et obligations des conjoints dépendent du lien qu’ils retiennent pour organiser
leur relation. Si la nature de ce lien influe sur l’étendue des droits reconnus par les politiques
publiques, toutes les situations, même celles de fait, peuvent être prises en compte.
Le mariage est le lien juridique qui crée le plus de droits et d’obligations, il est d’ailleurs
le seul à créer de telles obligations au delà de sa dissolution. Depuis 1972, l’égalité entre
les époux est en vigueur. Créé par la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999, le pacte civil de
solidarité (PACS) permet à deux personnes, de même sexe ou de sexe différent, d’organiser
leur vie commune par le biais d’une convention. Depuis la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006,
les partenaires font une déclaration commune pour l’impôt sur le revenu. Ce contrat crée des
droits et obligations dont certains sont d’ordre public et ne peuvent donc être écartés par
la volonté des partenaires. Enfin, le concubinage ou l’union libre, ne crée aucune obligation
juridique entre les concubins. Pour autant, même si parfois une déclaration en mairie est
requise (certificat de concubinage), les politiques publiques permettent aux concubins de
faire valoir certains droits. La notion de vie commune participe désormais à l’acquisition de
droits.
Pendant longtemps, le mariage, qui fondait la transmission du patrimoine ne pouvait
être remis en cause. Les séparations sont possibles, la loi du 11 juillet 1975 a admis le divorce
par consentement mutuel. Les conventions réglant les conséquences de la séparation
prennent ainsi une importance croissante dans les relations personnelles et patrimoniales
des couples (personnes mariées, Pacsées ou vivant en concubinage), sous le contrôle du
juge en ce qui concerne les enfants.
Ces évolutions ont entraîné des conséquences importantes sur les modes d’acquisition
des droits, dans le champ des droits civils, sociaux ou fiscaux. Elles sont retracées dans le
présent rapport qui ne saurait dresser une liste exhaustive de tous les droits ouverts aux
couples par les différentes politiques publiques.

La vie du couple
Elle est organisée autour de trois types de relations : le mariage, le pacte civil de
solidarité (Pacs) et le concubinage ou union libre.

14 L’arrêt CEDH du 19 février 2013 X/Autriche.

52  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Le mariage revêt un aspect institutionnel, imposant aux époux un statut déterminé
par des règles impératives fixées par la loi pour l’organisation de la famille, et un aspect
contractuel avec la possibilité de signer un contrat de mariage. Le mariage est contracté par
deux personnes de sexe différent ou de même sexe (article 143 du code civil modifié par la loi
n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux personnes de même sexe). Les couples
mariés ont des obligations en matière de communauté de vie, de fidélité, d’entraide et de
solidarité financière (devoir de secours réciproque et contribution aux charges du mariage).
Cette obligation subsiste tant que les époux ne sont pas séparés légalement. Ils sont liés par
une obligation alimentaire réciproque. Cette obligation lie également les gendres ou belles
filles à leurs beaux parents.
Le Pacs oblige les partenaires. Ils doivent vivre en commun, s’apporter une aide mutuelle
et matérielle et sont tenus solidairement des dettes à l’égard des tiers. Le contrat de Pacs
peut prévoir les modalités de cette aide (par exemple, modalités de répartition des dépenses
entre eux). Les personnes Pacsées sont tenues par une obligation alimentaire réciproque
pendant la durée du Pacs.
Le concubinage est une union de fait (article 515-8 du code civil). Il ne crée aucun lien
juridique. Toutefois, le juge peut intervenir. Par exemple, si un concubin abandonne l’autre
en commettant une faute, état d’abandon matériel et moral d’une concubine avec un
enfant, il pourra être condamné en application du principe de responsabilité pour faute15.
En outre les époux, les personnes Pacsées, et parfois les concubins se voient ouvrir
certains droits de nature à faciliter la poursuite de leur vie commune.
En matière de mutation géographique, les fonctionnaires éloignés de leur conjoint pour
des raisons professionnelles, peuvent bénéficier d’un droit de mutation prioritaire, d’un
détachement ou d’une mise à disposition auprès d’une autre administration. Ce dispositif
existe dans les trois fonctions publiques.
Ce droit est ouvert aux époux, aux Pacsés et aux concubins lorsqu’ils sont parents16. Dans
le secteur privé, la convention collective de branche ou d’entreprise peut prévoir ce type de
dispositif. La démission pour rapprochement de conjoint (époux, Pacsés ou concubins) est
également considérée comme un motif légitime de rupture du contrat.
Au regard des politiques sociales
En matière d’assurance maladie beaucoup de droits accordés aux époux ont été étendus
aux personnes Pacsées, voire aux concubins.
Le premier d’entre eux est la possibilité pour toute personne qui ne peut avoir la
qualité d’assuré social en son nom propre (en tant que salarié ou travailleur indépendant)
de bénéficier de la qualité d’ayant-droit. Les ayants-droits sont le conjoint de l’assuré (tant
que le mariage n’est pas dissout), le partenaire d’un Pacs et la personne qui vit maritalement
avec l’assuré à condition de se trouver à sa charge effective, totale et permanente (une
déclaration sur l’honneur attestant de cette situation doit être fournie chaque année). Ce
droit de bénéficier des prestations en nature est maintenu pendant un an à compter de

15 Cour de Cassation, 6 octobre 2006.

16 Conformément aux dispositions des articles 60 et 62 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, Assemblée nationale,
Journal officiel du 12 octobre 1998.
Les critères sont définis par chaque administration ou collectivité gestionnaire.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  53
la séparation ou du décès de l’assuré social (quel que soit le lien et de manière illimitée si
le conjoint a eu au moins trois enfants à charge). Les assurances santé complémentaires
prévoient généralement la prise en charge du conjoint selon des modalités prévues au
contrat.
Les prestations familiales et les aides au logement sont attribuées dans les mêmes
conditions aux couples mariés, aux Pacsés et aux concubins. En revanche, l’allocation
de soutien familial et la majoration du RSA pour isolement cessent d’être dues lorsque
le bénéficiaire se marie, conclut un PACS ou vit en concubinage. De façon générale, les
ressources du conjoint, époux, partenaire du PACS ou concubin, sont prises en compte pour
déterminer si les ressources du couple ouvrent droit à certaines prestations.
Dans la Fonction publique, la pension est également majorée de 10 % à partir du 3ème
enfant à laquelle s’ajoute 5 % par enfant supplémentaire pour les parents ayant élevé
l’enfant pendant 9 ans, avant son 16ème anniversaire. Elle n’est pas imposable.
En outre les femmes fonctionnaires, ayant accouché postérieurement à leur recrutement,
bénéficient, pour chaque enfant né à compter du 1er janvier 2004, d’une majoration de
durée d’assurance de deux trimestres. Pour les pères et les mères qui ont interrompu ou
réduit leur activité pour élever un enfant né avant le 1er janvier 2004, ces périodes sont prises
en compte dans le calcul de la pension dans la limite de trois ans par enfant.
Au regard des politiques fiscales
Les situations sont prises en compte de façon différenciée.
La déclaration commune pour l’impôt sur le revenu (et donc le bénéfice du quotient
conjugal) est obligatoire pour les couples mariés ou Pacsés. Elle est la contrepartie du
devoir de solidarité et d’assistance auquel s’engagent les couples. L’impôt sur le revenu
doit être acquitté conjointement par les époux ou partenaires qui sont solidaires pour son
paiement17. Contrairement au quotient familial, son montant n’est pas plafonné. L’impact du
quotient conjugal est estimé à 5,5 milliards d’euros par le ministère des finances. Il concerne,
à hauteur de 65 % environ, des ménages mariés ou Pacsés sans enfant18.
Aux termes de l’article 885-E du Code général des impôts, le législateur a retenu la
situation de concubinage notoire pour la fixation de l’assiette de l’impôt sur la fortune19.
Pour qualifier le concubinage notoire des relations, il convient, conformément aux principes
posés par la jurisprudence, de s’attacher à l’existence simultanée de stabilité, de continuité
et de notoriété des relations. Cette définition s’applique au concubinage des personnes de
même sexe.
Au regard de l’état civil
Seul le mariage permet la transmission du nom. Ainsi, dans un couple composé de deux
personnes de sexe différent ou de même sexe, chacun des époux peut porter le nom de
l’autre à titre d’usage, par substitution ou adjonction à son propre nom dans l’ordre qu’il
choisit (article 225 du Code civil).

17 74 % des couples mariés mettent en commun l’intégralité de leurs ressources.

18 Quelques données statistiques sur les familles et leurs évolutions récentes, Rapport du Haut conseil de la famille,
version du 10 octobre 2012.
19 Bulletin officiel des finances publiques, Impôts 20 juin 2013.

54  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 La séparation du couple
L’Ined estime à 145 000 par an (avec une incertitude de plus ou moins 20 000) le nombre
total de ruptures de couples avec enfant(s) mineurs :
- 75 000 divorces avec enfants par an, avec un nombre annuel d’enfants concernés
estimé à 132 000 (1,76 enfant par couple divorcé avec enfants) ;
- environ 70 000 ruptures de couples non mariés (concubins et partenaires d’un
PACS) ou de séparations de fait de couples mariés.
Les modalités de séparation dépendent du lien retenu par les deux membres du couple.
Ainsi, la dissolution du mariage et ses conséquences sont organisées par le juge. La volonté
et l’égalité des conjoints sont désormais mieux prises en compte notamment depuis la loi
de 1975 qui introduit la notion de consentement mutuel. De même, leurs choix contractuels
auront un impact réel sur la division patrimoniale. Toutefois, les conjoints ne pourront se
soustraire au maintien de certaines obligations, prévues par le régime qui s’applique à
défaut de choix d’un régime matrimonial spécifique, au-delà même de la dissolution du
mariage. Ainsi, la contribution aux charges de l’union peut se traduire par le versement
au conjoint d’une pension alimentaire voire d’une prestation compensatoire destinée à
compenser, autant qu’il est possible, la disparité créée par la rupture du mariage dans les
conditions de vie respective des époux. Cette prestation vise à compenser la disparition du
devoir de secours entre époux. Elle revêt un caractère forfaitaire et son versement prend la
forme d’un capital. Pour son calcul, non seulement les droits présents sont pris en compte
mais également les droits prévisibles, comme les droits à pension par exemple. Si le débiteur
décède, la créance est transmise aux héritiers dans la limite de l’actif successoral20.
Pour le Pacs, en cas d’accord des partenaires, ils établissent une déclaration conjointe
de rupture auprès du greffe du tribunal d’instance ou auprès du notaire qui a enregistré
le Pacs. En cas de désaccord, celui qui souhaite la séparation signifie la décision à son
partenaire par voie d’huissier. La copie de cette signification est ensuite remise au greffe du
tribunal d’instance ou au notaire. Le juge aux affaires familiales peut, en cas de conflit, fixer
le montant de la participation financière de chacun, cette obligation d’aider son partenaire
cesse lors de la dissolution du Pacs.
En cas de concubinage, la dissolution est libre et n’oblige pas les conjoints sauf, pour
le juge, à fonder sa décision sur le droit commun. Il en est ainsi notamment si l’un des
concubins a contribué gratuitement à l’activité de l’autre.

20 Loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce Civ. 1er – 4 juillet 2012.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  55
 Le décès de l’un des membres du couple
La place réservée au conjoint survivant par les politiques publiques est corrélée à la
nature du lien qui l’unissait à l’autre membre du couple.

La succession
Si l’exonération des droits de succession a été étendue au partenaire dans le cadre d’un
Pacs, seul l’époux (se) bénéficie de droits en l’absence de testament. Des dispositions d’ordre
public protègent en effet le conjoint survivant. Dans les autres types d’union, la liberté
contractuelle prévaut.
Ainsi, en cas de mariage, le régime matrimonial sera liquidé en application du régime
primaire impératif (communauté réduite aux acquêts) ou du contrat de mariage. Le conjoint
survivant se voit reconnaître un droit d’usufruit sur la totalité de l’héritage ou sur une partie
en pleine propriété à partager avec les enfants. Cette transmission est libre de droit de
succession. Ces dispositions peuvent être complétées par un testament. En outre, lorsqu’un
époux décède, ses héritiers doivent verser une pension alimentaire à l’époux survivant dans
le besoin (son montant est prélevé sur la succession). Pour le Pacs et le concubinage, le
testament est requis mais seule la transmission dans le cadre d’un Pacs est libre de droit de
succession.
En ce qui concerne la résidence principale :
- lorsque le défunt était propriétaire, l’époux(se) survivant(e) peut disposer d’un
droit d’usufruit, le partenaire d’un Pacs a le droit d’occuper le logement pendant
un an et ceci même en présence d’enfants d’un premier lit 21 ;
- si le locataire décédé était titulaire du bail, ce dernier sera transféré à son conjoint
dans tous les cas de figure (le concubinage doit être notoire et durer depuis plus
d’un an).

La pension de réversion
Le versement d’une pension de réversion ou d’une allocation veuvage est lié à l’existence
préalable d’un mariage. Dans le secteur privé, elle est versée sous conditions d’âge et de
ressources dans le régime de base. Pour les pensions des régimes complémentaires, elle
est versée sans condition de ressources. Ces deux conditions ne sont pas retenues dans
le secteur public. En cas de pluralité de conjoints successifs, le montant de la pension de
réversion est partagé entre eux. Le droit à la réversion disparait si la personne se remarie,
se Pacse ou vit en concubinage notoire. Le capital décès est versé aux personnes mariées
ou Pacsées. En outre, les conditions de versement des rentes de prévoyance ou d’assurance
sont prévues par les clauses contractuelles générales.

21 Loi du 23 juin 2006.

56  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Les évolutions majeures de la famille se sont traduites, pour les couples, par
une reconnaissance de l’égalité des droits des conjoints, qu’ils soient de sexe
différent ou de même sexe et par la place grandissante réservée à leur volonté
pour organiser leur relation. La question reste posée de savoir si ce mouvement
d’égalisation des situations doit se poursuivre, non seulement au sein des couples
mais également entre les différentes formes de couple.

Les consequences des évolutions de la famille

sur la situation de l’enfant
La recherche de l’intérêt de l’enfant occupe une place centrale dans l’adaptation des
politiques publiques aux évolutions de la famille.
Ces politiques se sont organisées autour de quelques principes :
– la filiation sert de base à la reconnaissance et à la prise en compte de l’enfant par
les politiques publiques. Tous les enfants sont traités à égalité quelle que soit la
configuration du couple parental. Cette égalité des filiations s’est progressivement
réalisée depuis les années 1970 (mouvement initié par la loi du 3 janvier 1972,
loi du 3 décembre 2001 et ordonnance du 4 juillet 2005). La loi sur le mariage
des personnes de même sexe a d’ailleurs ouvert une nouvelle possibilité d’établir
un lien de filiation dans ces couples. L’époux(se) peut désormais adopter l’enfant
de son conjoint(e), sous réserve que la filiation ne soit pas établie avec un parent
biologique, ou le couple peut adopter conjointement un enfant.
La filiation ne permet pas de résoudre tous les problèmes, notamment si un parent se
désintéresse de l’enfant en cas de conflit, s’il ne peut pas l’accueillir au domicile et exercer
son droit de visite et d’hébergement dans de bonnes conditions. En cas de difficultés graves,
notamment économiques, l’enfant peut-être confié à l’aide sociale à l’enfance. Pour autant,
la filiation constitue un socle fondamental pour l’enfant. La remise en cause d’une filiation
est strictement encadrée.
– L’égalité des parents dans l’éducation de leur enfant. L’autorité parentale qui s’est
substituée à la puissance paternelle, modifie profondément le rôle éducatif des
parents qui ne s’exprime plus par le pouvoir du père sur l’enfant et ses biens mais
par un devoir exercé sous la responsabilité des deux parents. Le contrat a pris,
comme pour le couple, une place grandissante dans l’organisation de l’autorité
parentale notamment en cas de séparation. Ces conventions sont placées sous
le regard du juge gardien de l’intérêt de l’enfant. Désormais, ce dernier a le droit
d’être entendu au cours des procédures et le juge doit tenir compte de sa maturité
et de sa capacité de discernement (convention internationale relative aux droits
de l’enfant).

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  57
 L’ordre public conserve toute sa place dans les politiques publiques qui régissent les
relations à l’enfant. La difficulté est désormais de prendre en compte la variation des formes
de conjugalité qui peut conduire à des alternances de situations parfois complexes à gérer
dans la durée. Un individu peut construire une nouvelle famille, tout en gardant un lien
étroit avec ses enfants, l’appartenance à une famille monoparentale peut être une situation
durable ou transitoire.
Si la famille évolue, les principes de filiation, d’intérêt de l’enfant, continuent à
s’appliquer. Par exemple, si les beaux parents peuvent effectuer certains actes de la
vie courante, ils ne se voient pas reconnaître des droits propres qui pourraient entrer en
contradiction avec ceux résultant de la filiation et de l’autorité parentale. En matière de
procréation médicalement assistée, l’accord des deux parents est antérieur à l’acte médical
afin de faciliter l’établissement du lien de filiation.

Le projet parental
La diffusion des moyens de contraception depuis 1967 et l’interruption volontaire de
grossesse en 1975 ont conforté un peu plus la distinction entre sexualité et procréation22.
Cette distinction et la valorisation de la volonté dans l’établissement d’un lien de
filiation constituent des évolutions majeures de la famille. De ce fait, la question de la
parentalité est désormais posée car le lien parental peut être éclaté entre un lien biologique,
un lien social et éducatif, voire un lien juridique. La réalisation du désir d’enfant a trouvé des
nouvelles formes d’expression avec les évolutions profondes des dernières décennies. Après
l’introduction de la contraception et l’augmentation du nombre d’enfants nés hors mariage,
l’adoption et le développement des nouvelles techniques de procréation ont à leur tour
contribué à la transformation des cadres dans lesquels s’inscrivent les relations de parenté
et la formation des familles.
L’enfant est clairement identifié comme une personne par la Convention internationale
relative aux droits de l’enfant (CIDE). Il a des droits, qui sont exercés, pour les mineurs, par
ses parents ou tuteurs.
Dans sa décision du 17 mai 2013 sur la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes
de même sexe, le Conseil constitutionnel a considéré que le texte n’aboutissait pas, en
élargissant la possibilité d’adopter aux couples mariés de même sexe, à reconnaître à
ceux-ci un « droit à l’enfant » car ils devront satisfaire « aux règles, conditions et contrôles
institués en matière de filiation adoptive ». Pour ce faire et pour obtenir un agrément en vue
de l’adoption, c’est « l’intérêt de l’enfant » qui prime23. Le Conseil constitutionnel a donné
valeur constitutionnelle à ce principe de l’intérêt de l’enfant par référence au Préambule de
la Constitution de 1946 selon lequel « la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions
nécessaires à leur développement ».
En termes de procréation, l’assistance médicale à la procréation (AMP) et la gestation
pour autrui (GPA) sont aujourd’hui au centre du débat éthique. Pourquoi limiter le recours à

22 Loi n° 67-1176 du 28 décembre 1967 relative à la régulation des naissances.

23 Cet agrément n’est pas nécessaire dans le cadre de l’adoption de l’enfant du conjoint. La demande ne passe pas
par l’intermédiaire de l’ASE ou d’un organisme autorisé pour l’adoption mais elle est présentée au tribunal de
grande instance dont relève le domicile des parents.

58  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

l’AMP aux cas d’infertilité médicale ? Pourquoi une femme seule ne peut-elle avoir recours à
l’AMP alors qu’elle peut adopter ?
Le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) s’est autosaisi de la problématique de
la procréation médicalement assistée (PMA) et a décidé d’organiser des états généraux afin
d’élargir sa réflexion sur ce sujet. Il s’agit aujourd’hui de savoir si les indications médicales
doivent être assouplies dans le but de répondre à des demandes sociétales, provenant de femmes
célibataires ou de couples de femmes ou d’hommes, ce qui dans ce dernier cas impliquerait de
recourir à la gestation pour autrui (GPA) sur laquelle le CCNE a émis un avis n° 110 négatif, il y a
3 ans24.
Au-delà de l’approche médicale, il existe un débat autour du droit à l’enfant.

La conception et l’arrivée de l’enfant dans la famille

La maitrise de la fécondité et les nouvelles formes de procréation médicalement assistée
ont profondément fait évoluer la conception même de filiation.

La procréation maitrisée
La relative maitrise de la fécondité a eu un impact sur le nombre d’enfants par femme.
Pour autant, en dépit d’une plus large diffusion des moyens de contraception, les
grossesses précoces perdurent même si l’ampleur du phénomène est inégale sur l’ensemble
du territoire (cf. supra). Le nombre de femmes ayant recours au secret de l’accouchement
reste stable (environ 600 par an).

La procréation médicalement assistée

Le droit français place la procréation médicalement assistée en dehors du champ de la
marchandisation (le don de gamètes est gratuit et aucun lien de filiation ne peut être établi
à l’égard du tiers donneur25). Les mesures d’ordre public du droit français protègent l’enfant
à naître puisque les époux ou concubins doivent préalablement donner leur consentement
devant un juge ou un notaire. Le secret de l’identité du donneur est protégé en vertu des
dispositions des lois bioéthiques du 29 juillet 1994.
L’assistance médicale à la procréation permet la naissance d’environ 20 000 enfants par
an, soit 2,4 % des naissances26.
La loi bioéthique du 6 août 2004, modifiée en 2011, réserve le droit de recourir à
l’assistance médicale à la procréation aux couples de personnes de sexe différent qui
rencontrent des problèmes d’infertilité ou de risque de transmission d’une maladie d’une
particulière gravité27. Dès lors, ni les célibataires, ni les couples de personnes de même sexe
ne peuvent bénéficier du don de gamètes. L’AMP est prise en charge par la Sécurité sociale,
pour les femmes âgées de moins de 43 ans.

24 Audition de M Jean-Claude Ameisen, président du CCNE, sur l’organisation du débat national sur la procréation
médicalement assistée (PMA), comptes-rendus de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et
technologiques - mai 2013.
25 Article 311-19 du Code civil.
26 Bulletin épidémiologique hebdomadaire, 2008.
27 Article L 2142- 2 du code civil, Article L 241 du code de la santé publique.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  59
 En revanche, toute convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte
d’autrui est nulle. Cette nullité est d’ordre public, elle est sanctionnée par le Code pénal (loi
Bioéthique - article 16-7 du Code civil). Même passé à titre gratuit, l’engagement d’une
femme de porter un enfant et de l’abandonner à sa naissance contrevient au principe d’ordre
public de l’indisponibilité du corps humain et de l’indisponibilité de l’état des personnes28.

La filiation

L’établissement de la filiation (modes d’acquisition)

La filiation est intangible au nom de la protection de l’enfant. Une filiation légalement
établie fait obstacle, tant qu’elle n’est pas contestée, à l’établissement d’une autre filiation.
En outre, les politiques publiques sont très protectrices pour l’enfant. Sa reconnaissance
est facilitée, à la naissance, mais également au cours de sa vie. Il en va de même en cas
de recours à l’assistance médicale à la procréation puisque les époux ou les concubins qui,
pour procréer, recourent à une assistance médicale nécessitant l’intervention d’un tiers donneur,
doivent préalablement donner, dans des conditions garantissant le secret, leur consentement
au juge ou au notaire, qui les informe des conséquences de leur acte au regard de la filiation29.
ٰ La naissance
L’enfant conçu pendant le mariage a pour père le mari. Cette présomption de paternité
peut être écartée si l’acte de naissance ne désigne pas le mari en qualité de père ou si
l’enfant a été conçu pendant une période de séparation (articles 312 et 313 du Code civil).
Cette présomption ne s’applique pas aux couples de même sexe30.
En dehors du mariage, la simple désignation de la mère par l’acte de naissance suffit
à établir la filiation (article 311-25 du code civil). Le père reconnait l’enfant dans l’acte de
naissance ou dans tout autre acte authentique. Il peut le reconnaitre avant sa naissance. Les
procédures de reconnaissance sont donc assez simples et moins de 2 % des enfants n’ont
pas été reconnus. 95 % des enfants nés hors mariage sont reconnus par leur père, 89 % le
sont avant que l’enfant atteigne l’âge de 1 mois31.
La non-reconnaissance de l’enfant par le père, reste donc assez marginale. La notion
de famille monoparentale va donc recouvrir des situations très différentes selon le degré
d’implication du père.
ٰ La filiation reconnue par la possession d’état
L’établissement d’un lien de filiation est considéré comme protecteur pour l’enfant. Il lui
ouvrira des droits au regard des politiques publiques. Ainsi, lorsque les faits sont de nature
à révéler l’existence d’un lien de filiation, cette dernière peut être établie par possession
d’état32.

28 Cour de Cassation 31 mai 1991.

29 Article 311-20 du Code Civil
30 Décision n° 2013-669 du Conseil Constitutionnel.
31 Ined.
32 Article 311-1 du code civil.

60  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 La possession d’état est la prise en compte de la réalité vécue du lien de filiation. Elle
s’établit par une réunion suffisante de faits qui révèlent le lien de filiation et de parenté entre
un enfant et la famille à laquelle il dit appartenir. Elle se manifeste par l’acte de notoriété
(article 310-3 du code civil) demandé au juge par les parents ou par l’enfant au juge. Elle est
possible uniquement si l’enfant n’a pas de double filiation établie, les beaux parents en sont
donc exclus.
ٰ L’adoption (simple, plénière)
Seuls les couples mariés (depuis plus de deux ans et dont les conjoints sont âgés de
plus de 28 ans) ou une personne célibataire peuvent adopter un enfant33. L’adoption par une
personne célibataire homosexuelle était déjà possible puisque le code civil restait muet sur
la nécessité d’un référent de l’autre sexe34.
La loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe
autorise désormais l’adoption plénière de l’enfant du conjoint lorsque l’enfant a fait l’objet
d’une adoption plénière par ce seul conjoint et n’a de filiation établie qu’à son égard (que
ce dernier soit un enfant biologique ou un enfant adopté). La loi autorise également que
l’enfant précédemment adopté par une seule personne, en la forme simple ou plénière,
puisse l’être une seconde fois, par le conjoint de cette dernière, en la forme simple. Enfin, du
fait de l’ouverture aux couples de personnes de même sexe, ces derniers pourront adopter
dans les conditions de droit commun, à savoir, la délivrance d’un agrément préalable en
vérifiant le respect de l’exigence de conformité de l’adoption à l’intérêt de l’enfant. Le
choix de la procédure d’adoption permet de réitérer le principe de l’intangibilité de cette
filiation qui ne pourra être remise en cause. En ce sens, le Conseil constitutionnel a considéré
que la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe n’impliquait pas la
reconnaissance d’un « droit à l’enfant ».
Les couples peuvent recourir à deux types de procédures : l’adoption plénière qui rompt
tout lien juridique avec la famille d’origine, dans le cas où une filiation aurait été établie, et
l’adoption simple qui coexiste avec cette filiation d’origine lorsque celle-ci a été établie.
En 2007, 5 300 adoptions plénières ont été prononcées ou transcrites, et 9400 adoptions
simples prononcées. Sur l’ensemble des personnes ayant bénéficié d’une adoption en France
en 2007, 64 % sont des adoptés en la forme simple et 36% des adoptés en la forme plénière.
95 % des adoptés en la forme simple le sont dans un cadre intrafamilial. Parmi eux,
84% sont les enfants du conjoint et 8% d’un ex-conjoint. L’adoption internationale est très
faiblement représentée dans l’ensemble de l’adoption simple (moins de 2 %).
A l’inverse, l’adoption internationale (sans lien préalable entre l’adopté et l’adoptant)
est la plus fréquente et regroupe 72 % des adoptés en la forme plénière. Dans ce type
d’adoption, les enfants sont tous nés à l’étranger et sont le plus souvent adoptés par un
couple marié (84 %)35.
Le nombre d’enfants étrangers adoptés par des familles françaises baisse depuis
plusieurs années, à mesure que les pays restreignent les conditions d’adoption. Selon les
statistiques du ministère des affaires étrangères, 4 000 enfants ont été adoptés en 2006,
2000 en 2011 et 1 569 en 2012.

33 Articles 343 et 346 du code civil.

34 CEDH 22 janvier 2008.
35 Etude du ministère de la Justice « Les adoptions simples et plénières en 2007 » - Zakia Belmokhtar juin 2009.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  61
 Si le principe du secret des origines est réaffirmé, le désir de certains enfants adoptés
de mener des recherches sur leurs parents biologiques est désormais mieux pris en compte.
Ainsi, la loi n° 96-604 du 5 juillet 1996 relative à l’adoption oblige les services de l’aide
sociale à l’enfance à informer les personnes qui leur confient un enfant de la possibilité de
donner des renseignements les concernant, sans que ces renseignements puissent porter
atteinte au secret de l’identité. La loi n°2002-93 du 22 janvier 2002 a recherché un équilibre
entre la protection des mères et des enfants à la naissance, et la possibilité laissée aux
enfants de rechercher, s’ils le souhaitent, des éléments d’information sur leur naissance et,
éventuellement, sur leurs parents de naissance.
ٰ La contestation de la filiation
Si la possession d’état est conforme à la déclaration d’état civil, seuls l’enfant, le père,
la mère ou le ministère public peuvent contester cette filiation pendant 5 ans. A défaut,
toute personne qui y a intérêt peut exercer cette action. Toutefois, la jurisprudence veille
à préserver les intérêts de l’enfant. Ainsi en 1992, la Cour de cassation a jugé que si une
mère empêche le père présumé de voir l’enfant, elle ne peut se prévaloir de l’absence de
possession d’état pour contester sa paternité. Le tribunal peut également décider du
maintien des relations de l’enfant avec celui qui l’a élevé36.
Les actions en recherche de maternité, si la preuve est apportée que la mère n’a pas
accouché de l’enfant, ou de paternité sont réservées à l’enfant37.

La transcription de la filiation dans l’état civil

Les politiques publiques ont pris acte de l’égalité juridique entre les parents, au sein
du couple, et entre les différentes formes de filiation. Ainsi, les parents choisissent le nom
de l’enfant : celui du père, de la mère ou les deux accolés38. En l’absence de déclaration
conjointe à l’officier d’état civil, l’enfant prend le nom du premier parent qui l’a reconnu et
celui de son père si les deux parents l’ont reconnu simultanément. La loi du 17 mai 2013
précitée précise qu’en cas de désaccord entre les parents, l’enfant prend les deux noms de
famille, accolés selon l’ordre alphabétique. 83 % des enfants nés en 2012 portaient le nom
de leur père (9 % le double-nom et 7 % le matronyme).
Désormais, tout enfant né à l’étranger pourra se voir délivré un certificat de nationalité
française (CNF) si l’acte d’état civil local, attestant du lien de filiation avec un parent français,
est régulier et non falsifié. Le seul soupçon du recours à une convention portant sur la
procréation ou la gestation pour autrui ne peut suffire à opposer un refus à la demande
d’un CNF. La circulaire du 25 janvier 2013 du Garde des Sceaux relative à la délivrance
des certificats de nationalité française met ainsi un terme aux disparités géographiques
d’interprétation des tribunaux auprès desquels ces demandes étaient formulées.
S’agissant du livret de famille, un arrêté du 24 mai 2013 a adapté la présentation des
livrets de famille pour tenir compte de la loi du 17 mai 2013. Un seul et même livret est
délivré à l’ensemble des foyers sans distinguer entre les couples de personnes de même sexe
et les couples de personnes de sexes différents.

36 Article 337 du Code civil.

37 Articles 327 et 332 du Code civil.
38 Article 311-21 du code civil, loi du 1er janvier 2005 - Pour les enfants nés avant le 1er janvier 2005 dans le cadre
d’un couple marié, le nom du père était donné à l’enfant. La mère pouvait accoler le sien mais seul le nom du
père était transmissible.

62  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Les droits ouverts pour les enfants à charge
C’est dans ce domaine que les politiques publiques ont le plus évolué afin de reconnaître
une place aux personnes qui interviennent dans l’éducation de l’enfant. Ces politiques
tendent, notamment au regard des actes de la vie quotidienne, à mieux prendre en compte
les situations de fait.
Signe de l’évolution de la famille et de sa prise en considération par les politiques
publiques, l’autorité parentale a été remaniée. Elle est caractérisée par un ensemble de
droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant39. Elle reconnait l’égalité entre le
père et la mère puisque les décisions doivent être prises conjointement. Afin de faciliter son
application dans la vie quotidienne, les actes usuels bénéficient de la présomption d’accord
entre les parents, seuls les actes importants nécessitent l’accord explicite des deux parents.
La ligne de partage est définie par la jurisprudence. L’autorité parentale peut être déléguée
lorsque les circonstances l’exigent (les deux parents doivent y consentir dans le cas d’un
exercice conjoint de l’autorité parentale).
Depuis 2002, la « délégation partage » de l’autorité parentale permet l’organisation
des rapports entre l’enfant et le couple après la séparation pour les unions hors mariage.
Le jugement de délégation de l’autorité parentale peut également prévoir que le père ou la
mère partage l’autorité parentale avec un tiers délégataire sans en être dépossédé. A l’égard
des tiers de bonne foi, chacun est réputé agir avec l’accord de l’autre. Le tiers délégataire se
voit donc reconnaître un droit opposable aux tiers. Avant la promulgation de la loi du 17 mai
2013, la jurisprudence avait reconnu une délégation partielle de l’autorité parentale dans les
couples de même sexe. Ainsi, une mère, vivant en couple avec une autre femme a pu, car la
filiation paternelle n’était pas établie, déléguer partiellement l’autorité parentale dont elle
était titulaire à une femme avec laquelle elle vivait en union stable et continue, dès lors que
la mesure était conforme à l’intérêt de l’enfant40.

Les politiques sociales

x Les droits à congé
– le congé maternité
Les droits sont ouverts à la mère biologique (16 semaines ou 26 semaines à partir du
3ème enfant) ou au parent adoptif (10, 18 ou 22 semaines selon le nombre d’enfants adoptés).
– le congé paternité et d’accueil de l’enfant
Il est ouvert au père en priorité et, en cas de recomposition, peut être aussi ouvert à la
personne avec laquelle vit la mère. Cette disposition permet également de faire bénéficier
de ce congé la conjointe de la mère dans les couples composés de deux femmes41. Ce congé
est de 11 jours ou 18 jours en cas de naissances multiples. En cas d’adoption, il peut être pris
par l’autre parent.
– les congés parentaux
Ils sont ouverts quel que soit le lien de filiation.

39 Articles 371 et suivants du code civil - loi n°70-459 du 4 juin 1970 relative à l’autorité parentale.
40 Cour de Cassation 16 avril 2006.
41 LFSS pour 2013.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  63
 Le congé parental d’éducation est un droit du salarié d’interrompre ou de réduire son
activité professionnelle pour élever son enfant, à la suite de sa naissance ou de son adoption.
Il s’éteint aux 3 ans de l’enfant.
Le Complément libre choix d’activité (CLCA) est l’indemnisation versée lorsqu’un parent
interrompt ou réduit son activité professionnelle pour s’occuper de son enfant de moins de
trois ans42 ou de 20 ans en cas d’adoption. Le CLCA est versé pour le premier enfant pendant
une période maximale de 6 mois à partir de la fin du congé de maternité, de paternité, ou
d’adoption. Pour le 2ème enfant et les suivants, le CLCA est versé jusqu’au mois précédant le
3ème anniversaire de l’enfant le plus jeune. En 2013, son montant est de 388,19 euros par mois
pour une cessation totale d’activité (572,81 euros en cas de non perception de l’allocation
de base). Ce montant est réduit si la cessation d’activité est partielle. Le projet de loi pour
l’égalité entre les femmes et les hommes réforme ce dispositif en instituant le principe d’un
partage obligatoire de ce congé entre les deux parents. Comme dans le dispositif actuel, la
durée de versement du CLCA variera en fonction du rang de l’enfant.
Le complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) est versé pendant un an aux
parents ayant au moins trois enfants dont l’un des deux a cessé son activité professionnelle43.
Le projet de loi pour l’égalité entre les femmes et les hommes prévoit sa suppression car il
est très peu utilisé.
x Les prestations sociales
L’affiliation à la Sécurité sociale et à la complémentaire santé sont possibles par le
rattachement à l’un des deux parents. L’enfant est ayant droit, jusqu’à 16 ans s’il est salarié,
jusqu’à 18 ans s’il est en apprentissage et jusqu’à 20 ans44 pour les étudiants dans les régimes
de base et les régimes alignés.
Père, mère, grands-parents et alliés jusqu’au 3ème degré qui vivent sous le toit de l’assuré
social et se consacrent uniquement à la tenue de la maison et à l’éducation des enfants
(deux de moins de 14 ans au moins) peuvent également être ayant-droit.
En matière de retraites, les droits familiaux de retraite sont évalués à 8,8 milliards d’euros
en 2011. Ils s’articulent autour de trois dispositifs : l’assurance vieillesse du parent au foyer, la
majoration de pension et la majoration de durée d’assurance.
L’assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) permet au parent qui n’exerce pas
d’activité professionnelle ou seulement à temps très partiel de bénéficier, sous conditions
de ressources, de trimestres pour sa retraite, les cotisations étant prises en charge par les
caisses d’allocations familiales. Cette affiliation gratuite bénéficie au parent qui perçoit
le complément familial, la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), le complément de
libre choix d’activité (CLCA), le congé de soutien familial (CSF) et l’allocation journalière de
présence parentale (AJPP). Elle bénéficie également aux parents d’enfants handicapés âgés
de moins de 20 ans45.
Dans le secteur privé, la majoration de pension pour chacun des deux parents ayant
élevé au moins trois enfants est de 10 % à partir du 3ème enfant, elle n’est pas imposable.

42 Le demandeur doit justifier d’au moins huit trimestres de cotisation vieillesse dans les deux dernières années,
si c’est le premier enfant, dans les quatre dernières si c’est le deuxième enfant ou les dernières années si c’est le
troisième enfant.
43 Son montant est de 634,53 euros (819,14 euros si les perçoivent l’allocation de base).
44 21 ans si les études sont interrompues par la maladie.
45 Pour un taux d’incapacité d’au moins 80 %.

64  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Par ailleurs, une majoration de durée d’assurance bénéficie aux parents. Avant 2010,
deux annuités par enfant étaient accordées aux femmes, qu’elles aient ou non interrompu
leur activité au cours de leur carrière. Ces majorations de durée d’assurance ont été réformées
par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2010 afin de tenir compte de l’arrêt
Griesmar46. Aujourd’hui, les deux annuités par enfant sont ainsi réparties :
– 4 trimestres au titre de la maternité, sont réservés à la mère ;
– 4 trimestres au titre de l’éducation font l’objet d’un choix entre père et mère. Cette
majoration peut être accordée au père, à la mère, ou répartie entre les parents
d’un commun accord. L’option doit être exprimée auprès de la caisse de retraite
compétente dans les 6 mois suivant la date du 4ème anniversaire de la naissance
de l’enfant ou de son adoption. À défaut, la majoration est automatiquement
attribuée à la mère.
La majoration pour 3 enfants représente 5,7 Mds € de dépense tous régimes de base.
On peut estimer que la MDA représente de l’ordre de 5 Mds € pour le seul régime général
et l’AVPF 4,5 Mds € de cotisations annuelles prises en charge par la CNAF, pour 2 millions de
bénéficiaires (dont 92 % de femmes).
Les allocations familiales traduisent le principe de la solidarité horizontale (chacun
contribue selon ses ressources et reçoit selon sa situation, soit le nombre d’enfants à charge).
Les allocations familiales sont versées, à partir du second enfant, pour chaque enfant vivant
au foyer (y compris aux personnes qui en ont la charge). Ces allocations sont versées
jusqu’aux 20 ans de l’enfant.
Certaines prestations sont attribuées sous conditions de ressources (l’ensemble des
ressources des membres de la famille - concubins, Pacsés ou mariés - sont alors prises en
compte) comme pour l’ASF, afin de pallier aux situations familiales particulières :
– la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) est composée de trois éléments
principaux :
– l’allocation de base ouverte aux parents des enfants de moins de 3 ans. Son
montant est de 184,62 euros en 2013. A compter du 1er avril 2014, les plafonds
de ressource retenus pour bénéficier de cette prestation devraient être diminuée
de 10% ;
– le complément de libre choix d’activité (CLCA) désigné plus haut ;
– le complément de mode de garde (CMG), son montant est fonction des ressources
des parents, montant plus important pour les revenus les plus faibles. Il est versé
jusqu’aux 6 ans de l’enfant.
– le complément familial est versé aux personnes ayant trois enfants à charge. Son
montant est de 184,62 € en 2013 et serait majoré de 50 % en 2014 pour les familles
nombreuses vivant sous le seuil de pauvreté (400 000 familles sont concernées) ;
– l’allocation de soutien familial (ASF) est versée si l’enfant n’a pas été reconnu
par l’un des parents et/ou s’il est orphelin de père ou de mère ou si la pension
alimentaire n’est pas versée. Son montant, 90,40 € par mois en 2013 (120,54 € si
l’enfant est orphelin et a été recueilli par un tiers) serait revalorisé de 25 % en 2014
(750 000 familles en bénéficieront).

46 29 juillet 2002, le Conseil d’Etat fait suite à la décision de la Cour de Justice de l’Union européenne
du 29 novembre 2001.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  65
 L’ASF est également versée provisoirement par les caisses d’allocations familiales si
le parent débiteur n’est plus en mesure de verser la pension alimentaire, ou si celui-ci s’y
soustrait volontairement. Dans le cas où l’obligation d’entretien relève d’une décision de
justice et que le débiteur s’en dispense en tout ou partie, les caisses d’allocations familiales
pourront intervenir afin de recouvrer la pension qui pourra être versée à titre d’avance.
600 000 ménages bénéficient d’une ASF. Le projet de loi pour l’égalité entre les femmes
et les hommes prévoit une expérimentation, dans une dizaine de départements, afin
d’améliorer la situation des familles suite à une séparation. Le versement d’une allocation
différentielle est prévu si le montant de la créance alimentaire est inférieur à l’ASF. Les caisses
d’allocations familiales pourront transmettre au créancier alimentaire ou directement au
juge des affaires familiales, toutes les informations nécessaires pour fixer le montant de la
pension alimentaire. Les dispositifs de recouvrement de cette pension seront également
renforcés. Les familles monoparentales bénéficieront d’une information ciblée des caisses
d’allocations familiales pour lutter contre le non recours.
Enfin, le Revenu de solidarité active (RSA) est majoré pour une personne isolée élevant
seule ses enfants47.

Les politiques fiscales

Le quotient familial et le quotient conjugal visent à prendre en compte la faculté
contributive de la famille au travers du nombre de personnes qui la composent (parents
et enfants) et qui vivent sous un même toit (le quotient conjugal peut bénéficier au couple
marié ou Pacsé). Les concubins bénéficient du seul quotient familial. Ils choisissent le foyer
fiscal auquel l’enfant sera rattaché et, comme les autres parents, ont droit à une demi-part
pour chacun des deux premiers enfants puis une part à partir du 3ème enfant. Les enfants
sont pris en compte au-delà de leur majorité seulement s’ils poursuivent des études.
L’impact du quotient conjugal et du quotient familial représente une moindre recette
pour le budget de l’Etat estimé à 14,3 milliards d’euros en 201048. Le bénéfice du quotient
familial a vu son plafond diminuer. Il est passé de 2 336 € à 2 000 € pour chacun des deux
premiers enfants et 4 000 € à partir du 3ème (loi de finances pour 2013) et devrait passer à
1 500 € par demi-part en 2014.
Si l’un des parents élève seul l’enfant (même si la filiation à l’égard de l’autre est
établie, c’est bien la situation de fait qui est prise en compte), il bénéficie d’une demi-part
supplémentaire.
Si un enfant vit en alternance au domicile de l’un et l’autre de ses parents, divorcés ou
séparés, chacun d’entre eux peut bénéficier d’une majoration de part. Cette majoration est
égale à la moitié de celle attribuée en cas de résidence exclusive. Par exemple, si l’enfant
ouvre droit à une demi-part, en cas de résidence alternée chaque parent bénéficie d’un
quart de part. Des déductions fiscales sont prévues pour le parent qui subvient au besoin de
son enfant même s’il ne vit pas sous son toit (déduction des pensions alimentaires).

47 En 2013, le montant du RSA majoré était ainsi de 827,38 € pour 1 enfant (711,40 € avec l’aide au logement),
1 034,23 € avec deux enfants (890,71 € avec l’aide au logement), 1 241,08 € avec trois enfants (1 097,56 € avec
l’aide au logement).
48 Prélèvement obligatoire sur les ménages, progressivité et effet redistributif. Conseil des prélèvements obligatoires
- Rapport de mai 2011.

66  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 La séparation des parents
56 % des divorces impliquent au moins un enfant mineur. En 2010, 140 000 enfants ont
connu le divorce de leurs parents (68 % dans une famille avec un ou deux enfants, 32 % dans
une famille avec trois enfants ou plus).
Ce taux de séparation constitue l’une des évolutions les plus significatives de la famille
contemporaine. Le principe retenu est le maintien des liens de l’enfant avec ses deux parents
séparés49. La coparentalité suppose en effet que l’intérêt de l’enfant soit d’être élevé par ses
deux parents même lorsque ceux-ci sont séparés. Chacun des pères et mère doit maintenir
les relations avec l’enfant et respecter les liens avec l’autre parent.
Une plus grande attention est également portée à la dimension psychologique (l’enfant
peut être entendu par le juge dans le cadre de la séparation de ses parents)50. En dépit de la
grande liberté laissée aux parents sur le choix de leur modèle de couple, la légitimation de
certaines situations favorise leur diffusion. Par exemple, le nombre de parents ayant opté
pour la résidence alternée est passé de 11,5 % en 2004 à 20 % en 201051.
La séparation ne met pas fin aux obligations envers l’enfant52. Elle est en effet sans
incidence sur les règles de dévolution de l’exercice de l’autorité parentale. De même, la
pension alimentaire est due quel que soit le lien qui unissait les parents. Son paiement,
voire les procédures de recouvrement constituent également des enjeux très importants
au moment de la séparation, puis lorsque l’un des membres du couple reconstruit une
autre famille. L’enfant dès lors qu’il a été reconnu ou son représentant légal, peut demander
en justice le versement d’une pension alimentaire au regard de celui qui manque à ses
obligations.
Pour les couples mariés, les relations entre les parents et avec les enfants sont réglées
par le juge dans le cadre de la procédure de divorce.
Dans le cadre du PACS ou du concubinage, les parents peuvent trouver un accord,
et le faire valider par le juge. Ces conventions sont homologuées par le juge aux affaires
familiales. Il y a une attente au regard des couples considérés comme capables d’organiser
leurs relations sans conflictualité pour le bien des enfants. Cette idée d’auto régulation
des relations reste, dans les faits, fragile. L’un des parents, souvent le père, peine parfois à
maintenir le lien avec son enfant même si la filiation n’est pas remise en cause. Or, le maintien
de ce lien avec le père est très important. 21 % des enfants qui ont vu leur père un week- end
sur deux perdent le lien avec eux une fois adultes, ce chiffre étant de 1 % pour les enfants en
cas de résidence alternée53. La meilleure gestion de la conflictualité autour du droit de visite
et du droit de garde, notamment grâce à la médiation, doit être renforcée54. L’avenir de la
médiation se trouve étroitement lié à la notion de coparentalité et de capacité des conjoints
à gérer leurs relations après la séparation.

49 Article 372-2 du code civil.

50 Pour les enfants dont les parents ne sont pas mariés, plus de 40 % voient leur père au moins une fois par mois -
rapport Léonetti précité.
51 Question écrite n°125239 assemblée nationale, réponse du 20 mars 2012.
52 Article 373-2 et suivants du Code civil.
53 Enquête Ined, n° 500 mai 2013.
54 Prévue dans la prochaine Convention d’objectifs et de gestion (COG) de la CNAF.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  67
 La recomposition familiale
En 2011, en France métropolitaine, 1,5 million d’enfants de moins de 18 ans (soit 11 %
des enfants mineurs) vivent au sein d’une famille recomposée en France métropolitaine55.
Parmi eux, 940 000 enfants vivent avec un parent et un beau-parent, le plus souvent
un beau-père. Avec 2,3 enfants en moyenne, mineurs ou non, les familles recomposées
comptent plus d’enfants que les autres. Dans plus de la moitié de ces familles, cohabitent en
effet, deux enfants : l’un d’une union précédente et l’autre du couple actuel.
Les 530 000 restants vivent avec leurs deux parents mais partagent leur quotidien avec
des demi-frères ou des demi-sœurs.

Obligation alimentaire
Elle incombe réciproquement aux parents et enfants. Les parents doivent contribuer à
l’entretien et à l’éducation des enfants, à proportion de leurs ressources et des besoins des
enfants. Ces obligations concernent tous les parents, qu’ils soient mariés, Pacsés, concubins
ou séparés. Lorsque l’enfant est mineur, la pension alimentaire doit être versée au parent
chez qui l’enfant réside, au parent qui exerce l’autorité parentale ou à la personne à qui
l’enfant a été confié.
L’adoption plénière supprime toute obligation alimentaire entre l’adopté et sa famille
d’origine. Dans le cas de l’adoption simple, l’obligation alimentaire persiste entre l’adopté
et sa famille d’origine, et elle est limitée, dans la famille adoptive, aux seuls adoptants, à
l’exclusion de leurs ascendants. Les parents biologiques, dans le cas de l’adoption simple, ne
doivent des aliments à l’enfant que si ce dernier ne peut les obtenir de l’adoptant.
Une convention entre concubins ne peut contrevenir aux dispositions d’ordre public
régissant l’obligation alimentaire56.

La situation des enfants lors du décès des parents

Tous les enfants, quel que soit leur lien de filiation, sont égaux en matière d’héritage. Ils
sont héritiers réservataires c’est-à-dire qu’ils reçoivent une part de l’héritage57. Les enfants
d’un premier lit disposent d’ailleurs d’une action en justice spécifique si l’un de leur parent,
remarié, souhaite opter pour un régime de communauté universelle dans le but de les priver
de leur héritage.
Si l’enfant est orphelin, le tuteur le prend en charge, sous le contrôle du juge, qui réunira
le conseil de famille si la situation le requiert. Ce conseil est une assemblée de parents ou
de toute personne qualifiée chargée, sous la présidence du juge des tutelles, d’autoriser
certains actes importants accomplis au nom du mineur ou du majeur sous tutelle.

55 Insee Première n° 1470, octobre 2013.

56 Code civil 20 juin 2006.
57 La 1/2 pour un enfant, les 2/3 pour deux enfants et 3/4 à partir de trois enfants.

68  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 La situation des enfants en danger
ou en risque de l’être
La réforme de 2007 définit la protection de l’enfance. Celle-ci a pour but « de prévenir les
difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités
éducatives, d’accompagner les familles et d’assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées
à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs. Elle comporte à cet effet un
ensemble d’interventions en faveur de ceux-ci et de leurs parents »58.
Le service de l’aide sociale à l’enfance (ASE) du conseil général peut apporter des
secours financiers ponctuels, accompagner à leur domicile les familles au sein desquelles
un enfant est en danger ou en risque de l’être, ou prendre en charge les enfants mineurs qui
ne peuvent rester dans leur famille ainsi que les pupilles de l’Etat, et les enfants accueillis
au titre de la protection de l’enfance. Service du département, il est placé sous l’autorité du
président du Conseil général, qui s’appuie aussi dans la mise en œuvre de sa politique sur de
nombreuses associations conventionnées, tant au niveau de la prévention spécialisée, que
des actions éducatives, d’accueil ou d’hébergement.
L’aide sociale à l’enfance recouvre ainsi deux formes principales : les mesures éducatives
en milieu ouvert (53% de l’ensemble des mineurs) et les mesures de placement (47 %
de l’ensemble), très majoritairement décidées par l’autorité judiciaire. Cela représente
respectivement, 10,2 et 9,3 mineurs pour mille.
Lorsqu’un enfant est placé judiciairement, les parents restent titulaires de l’autorité
parentale sauf en cas de délégation ou de déchéance prononcée par la justice. Les services
départementaux doivent élaborer avec les titulaires de l’autorité parentale un « projet pour
l’enfant » qui précise les actions qui seront menées auprès de l’enfant, des parents et de
son environnement, le rôle des parents, les objectifs visés et les délais de mise en œuvre. La
décision finale appartient à l’ASE.
Le juge doit fixer la durée de la mesure d’assistance éducative qui ne saurait excéder
2 ans, sauf « lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves,
sévères et chroniques, évaluées comme telles dans l’état actuel des connaissances, affectant
durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale »59. Dans ce
cas, la durée peut être plus longue afin, selon les termes de la loi, de permettre à l’enfant
de bénéficier d’une continuité relationnelle, affective et géographique. Dans tous les cas,
un rapport annuel est transmis au juge. Les mesures ordonnées par le juge à l’égard d’un
mineur délinquant peuvent être révisées à tout moment.
Si l’enfant est confié exceptionnellement à l’ASE par ses parents car il ne peut
provisoirement être maintenu dans son milieu habituel (placement dit « administratif »), les
parents conservent l’autorité parentale. Une autorisation écrite des parents est nécessaire
qui doit préciser : la durée du placement, les conditions de maintien des liens entre l’enfant
et ses parents et notamment les conditions de la participation financière des parents à la
prise en charge de l’enfant.

58 Loi 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, article 1er.

59 Ibid., article 14

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  69
 En 2011, les dépenses nettes des conseils généraux pour l’aide sociale à l’enfance sont
de 6,7 milliards d’euros. La moitié des dépenses est consacrée aux placements d’enfants en
établissements et un quart aux placements en familles d’accueil.

Les droits et devoirs des grands-parents

Les politiques publiques tendent à reconnaitre la place des grands-parents. L’enfant a
le droit d’entretenir des relations personnelles avec ses ascendants et seul son intérêt peut
faire obstacle à ce droit. Plus largement, le juge aux affaires familiales peut fixer les modalités
des relations entre l’enfant et un tiers, parent ou non, si tel est l’intérêt de l’enfant60.
L’obligation alimentaire concerne les ascendants et les descendants sans limitation de
génération. Une pension alimentaire peut être demandée par des grands-parents, voire
des arrières grands-parents, à un ou plusieurs petits-enfants. Il n’y a pas de priorité pour
les grands-parents à s’adresser d’abord à leurs enfants plutôt qu’à leurs petits-enfants.
Réciproquement, les petits-enfants dans le besoin peuvent demander une aide financière à
leurs grands-parents s’ils n’ont pu l’obtenir de leurs parents.

L’ensemble de ces constats, conduit à s’interroger sur les conséquences de ces

évolutions :
y La volonté de maintenir les relations des parents séparés et celles les unissant à
leur enfant n’est-elle pas parfois illusoire ?
y A la notion de parents, unis par des liens affectifs mais aussi juridiques à l’enfant,
ne convient-il pas d’ajouter un concept plus large de parentalité qui inclut le
beau parent qui intervient au quotidien dans l’éducation de l’enfant ?
y Une nouvelle approche de la parentalité comme un lien qui s’élabore, fondé sur
une filiation ou non, doit-elle prendre une place croissante dans la société ?
y Quels en seraient les apports et les risques ?

60 Article 371-4 du Code civil

70  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Annexes
Annexe n° 1 : composition de la section
des affaires sociales et de la santé

3 Président : François FONDARD

3 Vice présidents : Thierry BEAUDET, Gérard PELHATE

ٰ Agriculture

3 Gérard PELHATE
ٰ Artisanat
3 Catherine FOUCHER
ٰ Associations
3 Christel PRADO
ٰ CFDT
3 Yolande BRIAND
3 Dominique HÉNON
ٰ CFE-CGC
3 Monique WEBER
ٰ CFTC
3 Michel COQUILLION
ٰ CGT
3 Daniel PRADA
3 Françoise VAGNER remplacée par Jacqueline FARACHE
ٰ CGT-FO
3 Rose BOUTARIC
3 Didier BERNUS
ٰ Coopération
3 Christian ARGUEYROLLES
ٰ Entreprises
3 Dominique CASTERA
3 Geneviève ROY
3 Jean-Louis JAMET

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  71
 ٰ Environnement et nature
3 Pénélope VINCENTSWEET
ٰ Mutualité
3 Gérard ANDRECK
3 Thierry BEAUDET
ٰ Organisations étudiantes et mouvements de jeunesse
3 Antoine DULIN
ٰ Outre-mer
3 Eustase JANKY
ٰ Personnalités qualifiées
3 Gisèle BALLALOUD
3 Nadia EL OKKI
3 Sylvia GRAZ
3 Annick du ROSCOÄT
3 Christian CORNE
3 Jean-Claude ETIENNE
ٰ Professions libérales
3 Bernard CAPDEVILLE
3 Daniel-Julien NOËL
ٰ UNAF
3 Christiane BASSET
3 François FONDARD
ٰ Personnalités associés
3 Christiane BÉBÉAR
3 Pierre COURBIN
3 Christine DARRIGADE
3 Marie FAVROT
3 Joël MERGUI
3 Yvette NICOLAS
3 Bruno PALIER

72  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Annexe n° 2 : définitions

Adoption
Le mot « adoption » désigne une institution par laquelle une personne, mineure ou
majeure dite « l’adoptée », entre dans la famille d’une autre personne, dite « l’adoptante ».
En droit français, il existe deux types d’adoption : l’adoption simple et l’adoption
plénière.

Adoption simple
L’adoption simple maintient les liens familiaux entre l’adopté et ses parents
biologiques. Les obligations de ces derniers sont considérées comme subsidiaires et
pouvant emporter une contribution partielle.
En ce sens :
y l’adopté garde sa place d’héritier et donc ses droits héréditaires au sein de sa
famille d’origine (art 364 du Code Civil) ;
y l’adopté conserve son nom d’origine et y ajoute le nom des adoptants ou bien
le tribunal, à la demande de l’adoptant, peut décider que l’adopté portera
uniquement le nom des adoptants (art 363 du Code Civil) ;
y les père et mère biologiques de l’adopté ne sont tenus de lui fournir des aliments
que s’il ne peut les obtenir de l’adoptant. L’obligation de fournir des aliments à ses
père et mère cesse pour l’adopté dès lors qu’il a été admis en qualité de pupille de
l’État ou pris en charge par l’aide sociale.
Cependant :
y l’adopté a les mêmes droits et obligations dans sa famille d’adoption qu’un enfant
légitime ;
y l’adopté dispose dans sa famille adoptive des mêmes droits successoraux que les
autres enfants. Toutefois, il n’est pas héritier réservataire à l’égard de ses grands-
parents adoptifs, qui peuvent le déshériter ;
y les parents adoptifs ont la dévolution exclusive et l’exercice de l’autorité parentale
(art 365 du Code Civil)
Les enfants mineurs et même les personnes majeures peuvent être adoptés par
adoption simple. Il n’y a aucune condition d’âge. Si l’adopté est âgé de plus de 13 ans, son
consentement personnel est nécessaire.
L’adoption simple est révocable (annulation), uniquement pour des motifs graves, par
le Tribunal de Grande Instance (TGI). Si la demande de révocation est faite par l’adoptant,
l’adopté doit être âgé de plus de 15 ans (art 370 du Code Civil). La révocation fait cesser
pour l’avenir tous les effets de l’adoption (art 370-2 du Code Civil).

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  73
 Adoption plénière
L’adoption plénière rompt les liens de filiation de l’adopté avec sa famille biologique.
Ce dernier acquiert une nouvelle filiation, qui remplace sa filiation d’origine (art 356 du
Code civil). Un nouvel acte de naissance est établi et l’acte de naissance d’origine est
annulé. En ce sens :
y l’adopté prend le nom des adoptants (art 357 du Code civil) et a les mêmes droits
et obligations envers ses adoptants que les autres enfants (art 358 du Code civil) ;
y les parents adoptifs exercent seuls l’autorité parentale.
y Dans sa famille adoptive, en matière successorale, l’enfant adopté bénéficie des
mêmes droits que les autres enfants. Dans sa famille d’origine, il est exclu de la
succession.
y L’adopté, comme tout enfant, doit des aliments à ses parents, s’ils sont dans le
besoin et, réciproquement, l’adoptant doit des aliments à son enfant adoptif.
Pour être adopté, l’enfant doit être âgé de moins de 15 ans et être accueilli au domicile
de l’adoptant depuis au moins six mois. Des exceptions à cette règle sont ouvertes à
l’article 345 du Code Civil. L’adoption plénière est irrévocable (art 359 du Code civil).

Assistance médicale à la procréation

L’Assistance médicale à la procréation est un ensemble de techniques médicales
encadrées par la Loi n°2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique dont les
dispositions ont été incluses dans le Code de la Santé Publique. Elle s’entend des pratiques
cliniques et biologiques permettant la Fécondation in vitro (FIV), le transfert d’embryons
et l’insémination artificielle, ainsi que toute technique d’effet équivalent permettant la
procréation en dehors du processus naturel.
L’article L. 2142 du Code de la santé publique fixe les cas possibles de recours à l’AMP
appelée communément PMA : « L’assistance médicale à la procréation a pour objet de
remédier à l’infertilité d’un couple ou d’éviter la transmission à l’enfant ou à un membre du
couple d’une maladie d’une particulière gravité. Le caractère pathologique de l’infertilité
doit être médicalement diagnostiqué.
L’homme et la femme formant le couple doivent être vivants, en âge de procréer et
consentir préalablement au transfert des embryons ou à l’insémination. »
Ne peuvent donc avoir recours à l’AMP, les célibataires, les couples de personnes de
même sexe ou encore les couples pour des raisons autres que médicales.
La prise en charge par l’assurance maladie assure le remboursement des techniques
d’AMP si la femme à moins de 43 ans.
Plusieurs techniques peuvent être utilisées en fonction du diagnostic d’infertilité
posé :
y l’Insémination artificielle (IA) peut être réalisée avec sperme de conjoint (IAC) ou
avec sperme de donneur (IAD).
y la Fécondation in vitro (FIV) peut être réalisée avec gamètes du couple (FIVC) ou
avec don de sperme ou d’ovocytes (FIVD).
y l’Injection intracytoplasmique de spermatozoïdes (ICSI).

74  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Autorité parentale
La loi n°2002-305 du 4 mars 2002 a remanié l’article 371-1 du Code civil en
disposant que « L’autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour
finalité l’intérêt de l’enfant ». Elle appartient au père et à la mère jusqu’à la majorité ou
l’émancipation de l’enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé, et sa moralité, pour
assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne.
Les parents associent l’enfant aux décisions qui le concernent, selon son âge et son degré
de maturité.

Aliments
Prestation, en nature ou en argent, que doit verser une personne, si elle en a la
possibilité, à un proche parent ou allié se trouvant dans le besoin.

Créance alimentaire
Droit d’obtenir des proches parents une pension alimentaire

Concubinage ou Union libre

Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant
un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de
même sexe, qui vivent en couple (Article 515-8 du Code civil).
Le concubinage notoire sous-entend une communauté de vie et d’intérêts sans pour
autant un partage à temps complet d’un même domicile.

Filiation/Reconnaissance/Possession d’état
La filiation désigne le rapport de famille qui lie un individu à une ou plusieurs
personnes dont il est issu. La Loi organise le régime de la preuve du lien familial. La
filiation est légalement établie, par l’effet de la loi, par la reconnaissance volontaire ou par
la possession d’état constatée par un acte de notoriété. Tous les enfants dont la filiation
est légalement établie ont les mêmes droits et les mêmes devoirs dans leurs rapports
avec leur père et mère. Ils entrent dans la famille de chacun d’eux. Depuis l’ordonnance
du 4 juillet 2005, la distinction entre filiation naturelle et filiation légitime n’existe plus.
y La filiation de la mère est établie par sa désignation dans l’acte de naissance de
l’enfant (la mère non mariée n’est donc plus obligée de reconnaître l’enfant dont
elle a accouché pour voir établie la filiation à son égard).
y La filiation paternelle s’établit de plein droit à l’égard du mari de la mère si l’enfant
a été conçu ou est né pendant la durée du mariage : c’est la présomption de
paternité. Hors mariage, la filiation paternelle s’établit par une reconnaissance de
paternité.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  75
 Reconnaissance
La « reconnaissance » est le nom donné à la déclaration faite dans un acte authentique,
et en particulier à l’officier de l’état civil, qui a pour effet d’établir la filiation du déclarant à
l’égard de l’enfant naturel dont il se dit être le père. La maternité naturelle est cependant
établie par le seul fait que l’acte de naissance de l’enfant porte mention du nom de la
mère.

Possession d’état
La possession d’état est la prise en compte de la réalité vécue du lien de filiation. Elle
s’établit par une réunion suffisante de faits qui révèlent le lien de filiation et de parenté
entre un enfant et la famille à laquelle il est dit appartenir. Un acte de notoriété peut être
demandé pour prouver la possession d’état. Il est délivré par le juge.

Foyer fiscal, quotient conjugal et quotient familial

Le terme foyer fiscal désigne l’ensemble des personnes inscrites sur une même
déclaration de revenus pour le calcul de l’impôt.
Le quotient conjugal consiste à diviser la somme des revenus d’un couple (marié ou
Pacsé) par deux avant de lui appliquer le barème progressif. L’avantage retiré du quotient
conjugal n’est pas plafonné.
Le système attribue des parts supplémentaires pour les enfants : une demi-part pour
chacun des deux premiers, et une part entière pour chaque enfant à partir du troisième.
C’est ce qui donne le quotient familial. L’avantage en impôt lié au nombre de parts (hors
celle du conjoint) est plafonné. Les effets du quotient familial sont ainsi plafonnés à 2 000
euros pour chaque demi-part liée aux enfants à charge dans le cas général. . Il est passé de
2 336 € à 2 000 € pour chacun des deux premiers enfants et 4 000 € à partir du 3ème (loi
de finances pour 2013) et devrait passer à 1 500 € par demi-part en 2014.
Le calcul de l’impôt se fait de la manière suivante : le revenu global du foyer
est divisé par le nombre de parts, c’est sur cette assiette de revenus que s’applique le
barème d’imposition. Le résultat obtenu est ensuite multiplié par le nombre de parts
pour déterminer le montant de l’impôt. Comme le taux d’imposition est progressif, le fait
d’appliquer le barème sur le quotient et non sur le revenu global permet d’obtenir une
réduction d’impôt qui est d’autant plus forte que le revenu est élevé et que le nombre de
parts augmente.

Gestation pour autrui

La Gestation Pour Autrui est interdite en France par l’article 16-7 du Code Civil qui
précise que « Toute convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte
d’autrui est nulle » et par la loi n° 94-653 du 29 juillet 1994 relative au respect du corps
humain qui l’interdit explicitement. Cette interdiction est d’ordre public de par l’article
16-9 du Code civil.
La GPA désigne un ensemble de techniques par lesquelles une femme, la mère
porteuse, accepte de porter et de mettre au monde un enfant à la demande d’un couple.

76  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Mariage
Union entre un homme et une femme, ou deux personnes de même sexe, consacrée
par une déclaration solennelle (célébration) reçue par un officier de l’état civil (le maire,
l’un de ses adjoints ou une personne qu’il délègue). Le mariage confère aux époux des
droits et des devoirs réciproques : respect, assistance, secours, fidélité, contribution aux
charges du mariage, éducation et entretien en commun des enfants, solidarité pour les
dettes du ménage...

Ménage
Un ménage, au sens du recensement de la population, désigne l’ensemble des
personnes qui partagent la même résidence principale, sans que ces personnes soient
nécessairement unies par des liens de parenté. Un ménage peut être constitué d’une
seule personne.

Pacte Civil de Solidarité (PACS)

Contrat conclu entre deux personnes majeures, non mariées, de sexe différent ou
de même sexe, pour organiser les modalités de leur vie commune. Le PACS confère aux
partenaires des droits et des devoirs (Exemple : ils s’engagent à une vie commune, ainsi
qu’à une aide matérielle et à une assistance réciproques). Les partenaires qui concluent
un PACS, doivent en faire la déclaration au greffe du tribunal d’instance dans le ressort
duquel ils fixent leur résidence commune (à l’étranger, devant les agents diplomatiques
ou consulaires) ou devant notaire (cf. rapport)

Parentalité
La parentalité désigne l’ensemble des façons d’être et de vivre le fait d’être parent.
C’est un processus qui conjugue les différentes dimensions de la fonction parentale,
matérielle, psychologique, morale, culturelle, sociale. Elle qualifie le lien entre un adulte
et un enfant, quelle que soit la structure familiale dans laquelle il s’inscrit, dans le but
d’assurer le soin, le développement et l’éducation de l’enfant. Cette relation adulte/enfant
suppose un ensemble de fonctions, de droits et d’obligations (morales, matérielles,
juridiques, éducatives, culturelles) exercés dans l’intérêt supérieur de l’enfant en vertu
d’un lien prévu par le droit (autorité parentale). Elle s’inscrit dans l’environnement social
et éducatif où vivent la famille et l’enfant.

Politique publique
Se définit comme un ensemble d’actions coordonnées, mises en œuvre par les
institutions et les administrations publiques avec pour objectif d’obtenir une modification
ou une évolution d’une situation donnée.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  77
Annexe n° 3 : données statistiques
Tableau 1 : Évolution des naissances et de la part des naissances
hors mariage, France hors Mayotte

Nombre de Part des enfants nés

Année
naissances hors mariage (en %)
1994 740 774 37,2
1995 759 058 38,6
1996 764 028 39,9
1997 757 384 41,0
1998 767 906 41,7
1999 775 796 42,7
2000 807 405 43,6
2001 803 234 44,7
2002 792 745 45,2
2003 793 044 46,2
2004 799 361 47,4
2005 806 822 48,4
2006 829 352 50,5
2007 818 705 51,7
2008 828 404 52,5
2009 824 641 53,7
2010 (p) 832 799 54,9
2011 (p) 823 394 55,8
2012 (p) 822 000 56,6
(p) données 2012, taux de natalité 2010 et 2011 : résultats provisoires arrêtés à fin 2012 –
Champ : France hors Mayotte
Source : Insee, statistiques de l’état civil et estimations de population

78  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Tableau 2 : Familles selon le nombre d’enfants de moins de 18 ans

1990 1999 2009

Nombre d’enfants de moins en en

en % en milliers en % en %
de 18 ans dans la famille milliers milliers

1 enfant 3 353,7 43,8 3 418,3 44,8 3 580,6 45,2

2 enfants 2 800,5 36,6 2 841,1 37,2 3 025,8 38,2

3 enfants 1 087,1 14,2 1 033,5 13,6 1 017,9 12,9

4 enfants ou plus 410,9 5,4 334,5 4,4 294,6 3,7

Total des familles avec

7 652,2 100,0 7 627,5 100,0 7 918,9 100,0
enfant(s) de moins de 18 ans

Champ : France, population des ménages, familles

avec au moins un enfant de 0 à 17 ans (en âge révolu).
Source : Insee, RP1990 sondage au 1/4 – RP 1999 et RP 2009 exploitations complémentaires.

Tableau 3 : Nombre et répartition des personnes

se déclarant en couple de même sexe

Total des personnes

Hommes Femmes
en couple
Effectifs Part (%) Effectifs Part (%) Effectifs Part (%)
Pacsé 85 500 43 54 000 47 31 500 38
Union libre 112 500 57 62 000 53 50 500 62
Total 198 000 100 116 000 100 82 000 100
Cohabitant 167 000 84 97 500 84 69 500 85
Non cohabitant 31 000 16 18 500 16 12 500 15
Total 198 000 100 116 000 100 82 000 100
Champ : France métropolitaine, population des ménages ordinaires, personnes de 18 ans ou plus
déclarant être actuellement en couple avec un conjoint de même sexe
Source : Insee, enquête Famille et logements 2011.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  79
 Tableau 4 : Mode de garde principal des jeunes enfants pendant le temps de
travail des parents

Ensemble des personnes

Couple
Couple ayant un emploi
Mère de famille où les deux
Mode de garde où seul
monoparentale personnes
principal le père a
ayant un emploi ont un Hommes Femmes Ensemble
un emploi
emploi

Service de garde
50 6 61 39 59 48
rémunérés
Garde collective
(crèche, garderie, 31 2 20 13 20 16
centre d’accueil...)
Garde individualisée
(assistante
19 4 41 26 39 32
maternelle, garde à
domicile...)

Autres mode de
50 94 39 61 41 52
garde

Famille, voisins, amis 44 4 21 15 22 18

Père - 1 6 2 8 4

Mère 6 89 12 44 11 30

Ensemble 100 100 100 100 100 100

Note : certaines configurations moins fréquentes (hommes en famille monoparentale, couples où

seule la femme a un emploi…) ne sont pas présentées de manière détaillée, mais sont intégrées dans
l’ensemble. Par ailleurs, les réponses « pas de mode de garde », trop peu nombreuses, n’ont pas été
prises en compte dans les calculs. Enfin, pour les couples où les deux personnes ont un emploi, le
tableau ne détaille que les réponses données par les mères. En effet, dans ces situations, les réponses
du père et de la mère sont très proches, à l’exception de la garde par la mère ou par le père
(données commentées dans le texte). -
Lecture : 50 % des mères de famille monoparentale ayant un emploi ont principalement recours aux
services de garde rémunérés pour garder leur(s) enfant(s) pendant qu’elles travaillent.
Champ : personnes âgées de 15 à 64 ans, ayant un emploi et au moins un enfant de moins de 6 ans
dans le ménage.
Source : Enquête emploi et module ad hoc sur la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle,
2005, Insee.
Interrogations sur ensemble des personnes ayant un emploi

80  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

 Tableau 5 : Mariage des personnes de même sexe et homoparentalité

Royaume-
Allemagne Belgique Danemark Espagne France Italie Pays-Bas Portugal Suède
uni

Mariage Non Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui Oui Oui

Adoption

Conjointe --- Oui Oui Oui Oui --- Oui Non Oui Oui

Oui pour Oui : pour

l’enfant couples
Oui pour biologique d’hommes
l’enfant ou adoptif de sous Oui pour
Individuelle --- biologique l’époux(se) Oui Oui condition de Non Oui l’enfant du
ou adoptif de Dès nais- délai conjoint
l’époux(se) sance pour Couples de
couples femmes dès
de femmes naissance

Présomp- Oui
tion/ acception
acception de la
de filiation --- Non Oui filiation Oui Non Non Non
de l’enfant dans
né pendant couple de
l’union femmes

Oui pour
Assistance toute femme
Oui pour Oui pour
médicale sous réserve Oui pour
toute Oui Non deux
à la procréa- de l’accord toute femme
femme femmes
tion du centre de
procréation

Gestation Pas de Sanctionnée Oui sans

pour autrui dispositions Non Non Non pénalement Non rémuné- Non
(GPA) légales si vénale ration

Source : Sénat, rapport relatif au Mariage des personnes de même sexe et homoparentalité, 2012.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  81
 Tableau 6 : Évolution du nombre de mariages et de Pacs
conclus selon le sexe des partenaires jusqu’en 2012
500 000

450 000

400 000

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Mariages PACS Total

Champ : France hors Mayotte

Sources : Insee, statistiques de l’état civil ; SDSE, fichiers détails PACS

Tableau 7 : Répartition du nom des enfants

selon le nom des parents en 2012 (en %)
Enfants ayant reçu le nom de leur père 82,8
Enfants ayant reçu le nom de leur mère 6,5
Enfants ayant reçu le nom de leur père, suivi de celui de leur mère,
6,9
séparés par un espace
Enfants ayant reçu le nom de leur mère, suivi de celui de leur père,
1,6
séparés par un espace

Enfants ayant un autre nom (notamment du fait de noms

2,2
en plusieurs mots de l’un ou l’autre des parents).

Total 100,0
Champ : France (y compris Mayotte)
Source : Insee - Exploitation des bulletins statistiques d’état civil de naissance 2012

82  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Annexe n° 4 : liste des personnes auditionnées
3 Claire Brisset
au titre de ses anciennes fonctions de défenseure des droits de l’enfant,
3 Marie-Anne Frison Roche
sociologue, Professeure de droit,
3 Hélène Périvier
économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)
3 Cécile Février et Hélène Charbonnier
présidente et trésorière du Conseil national des adoptés (CNA) ;
3 Patricia Augustin
secrétaire générale, Fédération syndicale des familles monoparentales
accompagnée de Mme Christiane Diemunsch
3 Bertrand Fragonard
président du haut Conseil de la famille
3 Jean Deleage
notaire
3 Nicolas Gougain
président Fédération des associations lesbiennes, gays, bisexuelles, et transgenres (LGBT)
3 François Edouard
président du département droit de l’enfant et protection de la famille de l’UNAF
3 Gérard Neyrand
sociologue, professeur à l’Université Paul Sabatier, Toulouse 3
3 Didier Breton
maître de conférences et démographe (INED)
3 Claude-Valentin Marie
sociologue et démographe (INED)

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  83
Annexe n° 5 : liste bibliographique
Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l’administration générale de la république sur le projet de loi (n° 344) ouvrant le mariage
aux couples de personnes de même sexe, Tome II, contributions écrites des personnes
entendues par le rapporteur M. Erwann Binet, 17 janvier 2013.
Les aides aux familles, Avis et annexes du Haut Conseil de la famille du 8 avril 2013.
L’obligation alimentaire : des formes de solidarité à réinventer, Avis du Conseil économique,
social et environnemental présenté par Christiane Basset au nom de la section des affaires
sociales, mai 2008.
Droits réels/droits formels : améliorer le recours aux droits sociaux des jeunes, avis du Conseil
économique, social et environnemental présenté par Antoine Dulin, au nom de la section
des affaires sociales et de la santé, juin 2012.
Femmes et précarité, Etude du Conseil économique, social et environnemental, présentée
par Mme Evelyne Duhamel et M. Henri Joyeux, au nom de la délégation aux droits
des femmes et à l’égalité, mars 2013.
La protection sociale : assurer l’avenir de l’assurance maladie, avis du Conseil économique,
social et environnemental, présenté par M. Bernard Capdeville, au nom de la section
des affaires sociales et de la santé, juillet 2011
Le logement autonome des jeunes, avis du CESE présenté par Claire Guichet
au nom de la section de l’aménagement durable du territoire, janvier 2013.
La dépendance des personnes âgées, avis du CESE, présenté par Mme Monique Weber et
M. Yves Vérollet, au nom de la commission temporaire sur la dépendance des personnes
âgées, juin 2011.
Présentation générale des dispositifs en faveur des familles, Haut Conseil de la famille,
février 2013.
Quelques données statistiques sur les familles et leurs évolutions récentes,
Haut Conseil de la famille, octobre 2012.
Architecture des aides aux familles : quelles évolutions pour les 15 prochaines années, Haut
Conseil de la famille, Annexe 3 : simulations réalisées par la Direction générale Trésor.
Accueil des jeunes enfants et offre de loisirs et d’accueil des enfants et des adolescents autour
du temps scolaire : la diversité de l’offre et les disparités d’accès selon les territoires, Haut Conseil
de la famille, note d’analyse, février 2013.
Intérêt de l’enfant, autorité parentale et droits des tiers, rapport présenté par M. Jean Léonetti,
député.
Audition de M. Jean-Claude Ameisen, Président du Comité consultatif national d’éthique,
sur l’organisation du débat national sur la procréation médicalement assistée, Office parle-
mentaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, mai 2013.
Les aides publiques apportées aux familles monoparentales, Chapitre XVI, Cour des comptes,
Sécurité sociale 2010 – septembre 2010.
Centre d’études de l’emploi, 2007
Insee, enquête revenus fiscaux, année des données 2003.

84  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Infostat Justice 116- Avril 2012
Etude comparative du régime applicable à la maternité de substitution au sen des Etats
membres de l’Union européenne, Saisine, Parlement européen, novembre 2012.
A comparative study on the Regime of Surrogacy in EU Member States, Parlement européen,
rapport du 8 juillet 2013 Directorate general for internal policies, étude PE 474.403 dépo-
sée en mai 2013.
Etude comparative du régime applicable à la maternité de substitution au sein des Etats
membres de l’Union européenne, Parlement européen, Direction des politiques internes,
Département des citoyens et affaires constitutionnelles, 2013
La médiation familiale : activités des services, usagers et effets sur la résolution des conflits,
Politiques sociales et familiales, Synthèses et statistiques, n° 103, mars 2011.
Médiation familiale, guide pratique, Union nationale des associations familiales, mars 2008.
Dix ans de contentieux familiaux, Données sociales, la société française, Insee, édition 2006.
Les ruptures d’unions : plus fréquentes, mais pas plus précoces, Insee Première n° 1107,
novembre 2006 ;
Les concubins et l’impôt sur le revenu en France, Economie et statistique n° 401, Insee 2007.
Faire garder ses enfants pendant son temps de travail, Insee Première, n° 1132, avril 2007.
Les familles monoparentales, Insee Première n° 1195, juin 2008.
Enfants des couples, enfants des familles monoparentales, Insee Première n° 1216,
janvier 2009 ;
Les familles recomposées : entre familles traditionnelles et familles monoparentales,
Documents de travail de la direction des statistiques démographiques et sociales, Insee,
octobre 2009.
Estimations de population et statistiques de l’état civil ; ministère de la Justice, SDSE, Insee
Un million de Pacsés début 2010, Insee Première n° 1336, février 2011.
Couple, famille, parentalité, travail des femmes, Insee Première n° 1339, mars 2011.
Bilan démographique 2012, Insee Première 1429, janvier 2013.
Le couple dans tous ses états, Insee Première n° 1435, février 2013.
Evaluation de la politique de soutien à la parentalité (MAP, volet 1), Inspection générale
des affaires sociales, février 2013.
Le statut des beaux-parents dans les familles recomposées, Dossier d’étude n° 116,
Caisse nationale d’allocations familiales, mai 2009.
L’homoparentalité, réflexion sur le mariage et l’adoption, Conseil d’analyse de la société,
mai 2007.
La décohabitation et le relogement des familles polygames, Insee, recherches et prévisions,
n° 94, décembre 2008.
Les enfants et leur famille, Institut national d’études démographiques, décembre 2010.
Le droit à la connaissance de ses origines génétiques, Note de Synthèse, Sénat, 2012.
Mariage des personnes de même sexe et homoparentalité, législation comparée,
Direction de l’initiative parlementaire et des délégations, Sénat, novembre 2012.

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  85
La gestation pour autrui, législation comparée, Sénat, janvier 2008.
Les familles monoparentales et l’école : un plus grand risque d’échec au collège ? Education
et formations, n° 82, DEPP, décembre 2012.
Réformer le quotient conjugal, par Guillaume Allègre et Hélène Périvier, Note de l’OFCE,
juin 2013.
Fiscalisation des allocations familiales, est-ce le bon débat ? Pour une redéfinition du contenu
et des contours de la politique familiale par Hélène Périvier et François de Singly, OFCE,
février 2013.
Les grossesses précoces : près de 7 % des femmes enceintes de Guyane sont mineures, Antiane
n° 74, Guyane, juillet 2011.
Les adoptions simples et plénières en 2007, Etude du ministère de la Justice,
Zakia Belmokhtar juin 2009.
Prélèvement obligatoire sur les ménages, progressivité et effet redistributif.
Conseil des prélèvements obligatoires - Rapport de mai 201.
Etude et proposition sur la polygamie en France, Commission nationale consultative
des droits de l’homme 2006.
Rapport public de la Cour des Comptes 2009.

86  RAPPORT DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Annexe n° 6 : liste des sigles
AJJPP Allocation journalière de présence parentale
AMP Assistance médicale à la procréation
ASE Aide sociale à l’enfance
ASF Allocation de soutien familial
AVPF Assurance vieillesse du parent au foyer
CEDH Cour européenne des droits de l’homme
CIDE Convention internationale relative aux droits de l’enfant
CJUE Cour de justice européenne
CLCA Complément de libre choix d’activité
CNF Certificat de nationalité française
COLCA Complément optionnel de libre choix d’activité
CSF Congé de soutien familial
PACS Pacte civil de solidarité
PAJE Prestation d’accueil du jeune enfant
RSA Revenu de solidarité active

LES ÉVOLUTIONS CONTEMPORAINES DE LA FAMILLE

ET LEURS CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE POLITIQUES PUBLIQUES  87
 Dernières publications
de la section des affaires sociales et de la santé

■ Suicide : plaidoyer pour une prévention active

■ La protection sociale :
assurer l’avenir de l’assurance maladie
■ Les enjeux de la prévention en matière de santé
■ Droits formels.droits réels : améliorer le recours aux droits
sociaux des jeunes
■ Le coût économique et social de l’autisme

LES DERNIÈRES PUBLICATIONS

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■ L’extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins : un atout pour la France
■ Pour une politique de développement du spectacle vivant : l’éducation artistique et culturelle
tout au long de la vie
■ Réfléchir ensemble à la démocratie de demain
■ Agir pour la biodiversité
■ Financer la transition écologique et énergétique
■ Avant-projet de loi relatif à la ville et à la cohésion urbaine (articles 1,5,7 et 12)
■ La transition énergétique dans les transports

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Imprimé par la direction de l’information légale et administrative, 26, rue Desaix, Paris (15e)
d’après les documents fournis par le Conseil économique, social et environnemental

No de série : 411130023-001013 – Dépôt légal : novembre 2013

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Direction de la communication du Conseil économique, social et environnemental
 LES AVIS
DU CONSEIL
ÉCONOMIQUE,
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL

La famille s’est transformée avec l’augmentation des naissances hors mariage, de la

monoparentalité et de l’homoparentalité, du nombre de séparations mais reste, pour
les Français, un cadre protecteur d’éducation des enfants.
L’aspiration à l’égalité dans le couple et dans l’exercice conjoint de la parentalité, le
travail des femmes... ont nécessité l’adaptation des politiques publiques. Pour le CESE,
il faut aller plus loin dans l’accompagnement des familles : mesures de soutien aux
parents isolés, augmentation de l’offre d’accueil des jeunes enfants, renforcement des
procédures de recouvrement des pensions alimentaires, recours facilité à la médiation
familiale en cas de séparation.
Au-delà, face au recours à des techniques procréatives à l’étranger, le CESE s’interroge
sur les conséquences en France pour ces enfants en termes de filiation, d’accès aux
origines... Ces questions doivent être clairement inscrites dans le débat public au
moment où une demande d’extension du recours à ces techniques se fait jour.

CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL

ET ENVIRONNEMENTAL
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Tél. : 01 44 43 60 00
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