Conf n° 1 la coopération entre collectivités publiques

Conférence
La coopération entre les collectivités publiques
en France
par
Christophe GUETTIER
Professeur de droit à l’Université du Maine (Le Mans, France)
Comment est organisé le système administratif français ? Il repose sur une
administration d’Etat qui comprend un appareil de conception au niveau des ministères
(établis à Paris), et tout un réseau de structures d’exécution situées dans les territoires que sont
les régions (il en existe désormais 13) et les départements (il en existe 101 actuellement).
Cette organisation est pyramidale. Ainsi l’administration d’Etat en France comprend un
niveau central et un ensemble d’organes « déconcentrés » qui dépendent étroitement du
centre : c’est ainsi par exemple que le ministre commande aux préfets en région et dans les
départements, qui sont nommés et révoqués par le Gouvernement.
Parallèlement, il existe en France une administration dite « décentralisée », dans les
communes (au nombre de 36.000), les départements et les régions. Elle est animée par des
personnes élues par la population locale qui sont chargées d’exercer un certain nombre de
compétences propres que l’Etat central leur a transférées dans le cadre de lois successives.
Il résulte de cette évolution l’existence en France d’une administration publique
particulièrement présente sur l’ensemble du territoire national. Les deux systèmes – le
système d’Etat et le système des institutions locales décentralisées – ne s’ignore pas pour
autant l’un l’autre. Leurs activités sont certes distinctes mais leur mission est commune : la
satisfaction du Bien commun. Cet objectif les conduit à collaborer pour tendre vers une mise
en œuvre optimum des politiques publiques qui appellent fréquemment des financements
croisés. Ces coopérations sont multiples et s’établissent aussi bien entre l’Etat et les
collectivités territoriales, qu’entre les collectivités territoriales entre elles (tantôt entre
collectivités territoriales de même niveau – comme deux ou plusieurs régions ; tantôt entre
collectivités territoriales de niveau différent – comme entre une commune, un département et
une région).
Cette coopération existe ainsi entre départements sous la forme « d’ententes » et de
« conférences interdépartementales »1
, qui débattent de questions d’intérêt interdépartemental
mais sans pouvoir prendre de décisions exécutoires2
.
1
Articles L. 5411-1 et 2, art. L. 5421-1 à 6 du code général des collectivités territoriales.
2
Toutefois, les « institutions ou organismes interdépartementaux » prévus à l’art. L. 5421-1 CGCT sont des
établissements publics, investis de la personnalité civile et de l’autonomie financière.

2
Cette coopération existe également entre régions sous la forme d’« institutions d’utilité
commune interrégionales » et d’« d’ententes interrégionales »3
, qui sont des établissements
publics, dotés de la personnalité juridique, formés à la demande de plusieurs régions
limitrophes et disposant de compétences attribuées par les régions.
Le système des « ententes » n’a en fait aucun caractère contraignant pour les collectivités. Il
est tributaire de leur volonté. L’expérience est d’ailleurs restée modeste en pratique.
Toutefois, la situation évolue aujourd’hui d’une façon substantielle. En effet, la tendance
actuelle est à l’intensification de la coopération non seulement entre collectivités appartenant
à la même catégorie, mais aussi entre collectivités de niveaux différents, laquelle prend
d’ailleurs des formes de plus en plus variées, comme, par exemple, avec les « syndicats
mixtes », qui sont des établissements publics permettant de rapprocher des collectivités de
niveaux différents4
. Par ailleurs, la coopération peut également s’inscrire dans le cadre d’une
politique contractuelle, comme par exemple avec les contrats de plan entre l’État et les
collectivités locales5
, qui sont liés à la politique d’aménagement du territoire.
Cependant, la coopération entre collectivités publiques s’est particulièrement développée
en France ces dernières années entre les communes. C’est donc tout particulièrement dans ce
cadre que se situeront nos développements. Ceux-ci s’ordonneront autour des deux points
suivants : Tout d’abord, nous nous interrogerons sur les conditions à réunir pour que la
coopération entre des communes puisse réussir (Première Partie) ? Ensuite, nous
constaterons que la formule juridique aujourd’hui largement pratiquée en France est celle de
l’établissement public de coopération intercommunale (Deuxième Partie) ?
3
Articles L. 5611-1 et art. L. 5621-1 à 9 du code général des collectivités territoriales.
4
Articles L. 5721-1 et s. du code général des collectivités territoriales.
5
Créés par la loi du 29 juillet 1982, portant réforme de la planification, les contrats de plan - aujourd’hui
dénommés contrats de plan État-région (CPER) – sont des engagements sur la programmation et le
financement pluriannuels de projets importants ; d’une durée de sept ans, il y en a eu plusieurs générations,
celle qui couvre la période 2014-2020 étant la 6e
: l’État s’est engagé à contractualiser une enveloppe totale de
12,5 milliards d’euros durant la période ; cinq orientations prioritaires ont été retenues pour cette nouvelle
génération de CPER : 1) l’enseignement supérieur et la recherche ; 2) l’innovation, les filières d’avenir et
l’usine du futur ; 3) la couverture du territoire en très haut débit et le développement des usages du numérique ;
4) la transition écologique et énergétique ; 5) les mobilités multimodales.

3
Première Partie
Les conditions pour fonder une coopération
intercommunale viable
Il existe en France plus de 36.000 communes pour une population française de 66 millions
d’habitants. Et la très grande majorité d’entre elles a moins de 2 500 habitants. Cette situation
est tout à fait unique en Europe. La France est composée de plusieurs milliers de villages et
d’environ une centaine seulement de communes de plus de 100.000 habitants. On comprend
mal ce qu’est la France si l’on n’a pas cette réalité à l’esprit. Comment gouverner un
ensemble aussi atomisé ?
Aujourd’hui, la coopération entre les communes est reconnue comme une nécessité qui doit
permettre de dépasser les inconvénients de la division du territoire. L’intercommunalité
répond ainsi à un objectif de rationalisation économique de l’organisation territoriale6
.
Les textes législatifs et réglementaires qui interviennent en matière d’intercommunalité
tentent alors de réaliser un compromis entre, d’une part, la nécessité de mettre en place des
institutions capables de gérer de manière efficace des services publics et de répondre aux
besoins d’intérêt général de la population et, d’autre part, le respect de la libre administration
des communes. La recherche de la formule adaptée (1) suppose au préalable la définition
d’un territoire pertinent (2).
1. La définition d’un territoire pertinent
Pour déterminer la validité du territoire intercommunal, l’État n’a pas cherché à imposer aux
autorités locales un cadre unique et arbitraire. Il a préféré leur laisser l’appréciation de leur
périmètre de regroupement. C’est alors que les acteurs concernés vont tenter de définir le
territoire de la structure de regroupement, tantôt par référence à des critères géographiques,
tantôt en se fondant sur l’existence de solidarités résultant de l’histoire, du produit des
rivalités ou des alliances.
Le choix du territoire peut, ainsi, reposer sur des critères objectifs. La recherche porte
alors sur l’éventuelle existence d’une cohérence géographique. Il est ainsi souvent fait
référence aux données hydrologiques : bassin versant, vallée, rivière ou fleuve, étang, lac.
Les caractéristiques géologiques sont également utilisées : plateau, massif, etc. Il s’agira
alors, par exemple, de se regrouper pour l’aménagement d’un fleuve ou d’une rivière ou
la mise en valeur touristique d’un massif montagneux.
Le critère de la densité de population peut également être employé. Les solidarités locales se
retrouvent exprimées dans les relations entre les villes-centre et leur périphérie. La ville-
centre est souvent le siège des activités industrielles ou tertiaires, le lieu où est située la
majeure partie des services publics : équipements scolaires, sportifs, culturels, services
6
Le développement de l’intercommunalité a été favorisé notamment par la loi n° 92-125 du 6 février 1992
relative à l’administration territoriale de la République et la loi n° 99-586 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale.

4
sociaux, etc. Les communes « dortoirs », fiscalement moins bien dotées, doivent gérer la
présence de populations plus ou moins défavorisées socialement, travaillant le plus souvent à
l’extérieur de leur territoire.
Une fois le territoire choisi, la question se pose alors de savoir quelle forme il est possible de
donner à la coopération communale.
2. La recherche d’une formule adaptée
Au moment de la Révolution Française, à la fin du XVIII
e
siècle, on tenta de regrouper toutes
les communes dont la population était inférieure à un seuil chiffré. Mais l’expérience se solda
par un échec. Celui-ci pesa fortement sur les différentes tentatives de regroupements
entreprises ultérieurement, dont aucune ne put vraiment aboutir.
En fait, de ces différentes expériences il ressort que toute formule tendant à mettre en
cause l’identité communale semble irrémédiablement vouée à l’échec, et que la recherche
de la formule adaptée passe par le recours à des solutions préservant au contraire cette
identité. Les élus locaux éprouvent effectivement d’évidentes réticences envers toutes formules
visant à porter atteinte à l’identité communale. Ce désaveu est cependant plus fort chez les élus
que chez les populations concernées, désormais plus mobiles que par le passé.
Particulièrement méfiants envers tous mécanismes contraignants de coopération, les élus
locaux se sont tournés pour l’essentiel vers les formules préservant d’abord l’identité
communale. Quelles sont-elles ? Plusieurs situations se présentent : tantôt on est en présence
d’une coopération informelle (a), tantôt d’une coopération contractuelle (b), tantôt d’une
coopération institutionnelle (c).
a. La coopération informelle
En l’espèce, les communes qui préfèrent définir elles-mêmes les modalités de leur
coopération et bénéficier d’une latitude dans l’organisation de celle-ci, peuvent opter alors
plutôt en faveur d’une formule totalement dégagée de toute contrainte structurelle
encadrant le déroulement des relations intercommunales, et, par-là, de procédures préétablies
déterminant le contenu de la coopération. En fait, on est ici plutôt en présence d’une simple
coordination pour régler certains problèmes ponctuels ne requérant pas la mise en place
d’une structure stable disposant de personnel et de ressources financières. Les moyens
matériels nécessaires sont alors assurés par les services d’une des communes (secrétariat,
local, personnel technique).
L’exemple du « réseau de villes »
Il s’agit d’une forme de coopération souple fondée sur des délibérations concordantes des
instances délibérantes compétentes, qui associe d’autres acteurs publics et économiques (par
exemple : des établissements d’enseignement ou des entreprises d’agroalimentaires). Le
« réseau de villes » a pour objet de réunir plusieurs villes autour de projets communs et de
coordonner leurs efforts d’équipement et de développement Toutefois, il n’est pas
institutionnalisé. Son fonctionnement repose sur un comité de pilotage et une charte d’objectifs. Il
n’assure la maîtrise d’ouvrage d’aucune opération.

5
b. La coopération contractuelle
Il est de plus en plus fréquent que la coopération intercommunale emprunte des voies
contractuelles. Cela participe d’un phénomène général en France de contractualisation des
relations entre acteurs publics.
Les objets et les contenus des contrats intercommunaux sont ainsi multiples : contrats de villes,
rivière, etc. Ils ont à la fois pour objectifs de protéger les écosystèmes, de permettre le
développement du tourisme et des activités spécifiques de ces zones. Il est vrai que certains
d’entre eux ne sont que des déclarations d’intentions et ne comportent pas d’obligations
véritablement contractuelles à la charge des parties. D’ailleurs, de ce dernier point de vue, il
peut être délicat de qualifier juridiquement ces accords d’intercommunaux car il arrive qu’ils
ne soient signés que par les seuls partenaires qui s’engagent à apporter un financement :
l’État, un ou plusieurs départements, la région, etc.
L’exemple des chartes intercommunales de développement et d’aménagement
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes,
les départements, les régions et l’Etat a créé cet outil conventionnel de coopération
intercommunale. Les dispositions les concernant sont codifiées dans le code général des
collectivités territoriales (Les principes suivants résultent de l’article L. 5223-1 CGCT) :
Les communes peuvent élaborer et approuver des chartes intercommunales de développement
et d’aménagement qui définissent les perspectives à moyen terme de leur développement
économique, social et culturel, déterminent les programmes d’action correspondants, précisent
les conditions d’organisation et de fonctionnement des équipements et services publics.
Sur proposition des communes intéressées, les périmètres des zones concernées sont arrêtés
par le représentant de l’Etat dans le département, après avis du conseil départemental.
Les communes s’associent pour l’élaboration de leur charte et déterminent les modalités de
concertation avec l’Etat, la région, le département et les principaux organismes professionnels,
économiques ou sociaux qui le demandent.
- L’article L. 5223-2 CGCT précise :
Les chartes peuvent servir de base à des conventions avec le département, la région ou l’Etat
pour la réalisation des projets et programmes qu’elles ont définis.
c. La coopération institutionnelle
L’intercommunalité contractuelle et l’intercommunalité institutionnelle ne s’opposent pas.
Elles sont souvent associées et complémentaires. Mais la seconde permet aussi de dépasser la
première et de tendre vers certaines formes plus intégratives, sans pour autant porter atteinte à
l’identité communale. Quant au cadre juridique dans lequel elle est susceptible d’évoluer, il
n’est pas seulement celui offert par le droit public. La coopération institutionnelle se
développe aussi à partir de structures de droit privé.
• Les institutions de droit privé
Lorsque les communes veulent bénéficier de la personnalité juridique d’une institution, elles
ont la faculté d’avoir recours en particulier à l’association. Cette structure peut assurer
l’exécution ou la gestion d’équipements publics ou de services publics. Créée en application
de la loi du 1er
juillet 1901, l’association, qui est une personne juridique du droit privé, est

6
soumise exceptionnellement au droit administratif pour ce qui concerne en particulier les
modalités d’attribution de subventions et le contrôle des comptes.
Les communes peuvent également utiliser une autre structure comme cadre institutionnel de
coopération : la société d’économie mixte locale (SEML), qui est une société anonyme de
droit privé7
. Les communes peuvent ainsi créer des sociétés d’économie mixte locales qui les
associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d’autres personnes
publiques8
pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction, pour exploiter
des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre activité
d’intérêt général.
• Les institutions de droit public
Certaines d’entre elles sont dépourvues de la personnalité juridique et permettent de
mettre en œuvre une « coopération » minimum. C’est ainsi que le code général des
collectivités territoriales propose des procédés restreints de coopération comme les
« ententes » et « conférences » intercommunales9
. Simple et facile à mettre en œuvre, cette
formule semble toutefois peu utilisée en raison de l’absence de moyens propres.
Tel n’est pas en revanche le cas de l’établissement public de coopération intercommunale
(EPCI). Cette formule n’est pas exclusive des précédentes. En effet, elle peut se combiner
notamment avec la création d’une association, l’utilisation d’une SEM ou encore la signature
d’un contrat. Ainsi, par exemple, plusieurs communes ont la faculté de se regrouper et de
créer un syndicat intercommunal à vocation scolaire, qui est un établissement public, chargé
de la gestion des intérêts scolaires de ces communes. À son tour, cet organisme de droit public
peut mettre en place un centre aéré, une cantine ou une garderie, dont la gestion sera confiée
par contrat à des associations diverses, comme une association de parents d’élèves.
Soumis au principe juridique de spécialité, en tant qu’établissements publics, les
établissements publics de coopération intercommunale ne peuvent intervenir que dans les
domaines que leur attribuent leurs statuts. Par ailleurs, les relations entre ces établissements et
les communes adhérentes sont régies par le principe juridique d’exclusivité : les communes
sont totalement dessaisies des compétences qu’elles ont transférées à l’établissement public de
coopération.
Cette formule juridique de l’établissement public de coopération intercommunale fait
l’objet en France d’importants développements, dont nous allons à présent rendre compte
dans notre deuxième partie.
7
Son régime juridique est codifié, pour la partie législative, aux articles L. 1521-1 et s. du code général des
collectivités territoriales.
8
Selon l’article 1522-1 CGCT : « Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ou
à plusieurs, plus de la moitié du capital de ces sociétés et des voix dans les organes délibérants. » A l’inverse,
« La participation des actionnaires autres que les collectivités territoriales et leurs groupements ne peut être
inférieure à 15 % du capital social. » (Art. L. 1522-2 CGCT).
9
Articles L. 5221-1 et 2 CGCT ; voir également pour les départements, les articles L. 5411-1 et 2 CGCT. A noter :
les ententes interrégionales sont quant à elles des établissements publics, voir articles L. 5621-1 à L. 5621-9
CGCT.

7
Deuxième Partie
Le développement des établissements publics
de coopération intercommunale
Si la coopération entre les communes s’est pour l’essentiel institutionnalisée en France dans le
cadre de la formule juridique de l’établissement public de coopération intercommunale, on
constatera d’abord que la finalité poursuivie par les communes ainsi réunies n’est pas
unique, ce qui explique l’existence de sous-ensembles au sein de la catégorie juridique
des établissements publics de coopération intercommunale (1). Nous observerons ensuite
que le succès rencontré par cette formule juridique ne doit pas pour autant masquer les
limites qu’elle possède en l’état actuel des textes qui l’organisent (2).
1. La diversité des objectifs du recours à l’établissement
public de coopération intercommunale
En France, la coopération intercommunale s’est progressivement affirmée comme une réponse
adaptée à l’émiettement communal. Toutefois, on constate que lorsque les communes y
recourent elles ne poursuivent pas toutes le même objectif. Celui-ci peut varier. En pratique,
selon l’intensité de la coopération qui est recherchée, l’établissement public de coopération aura
des caractéristiques juridiques différentes. On distingue effectivement deux types d’objectifs qui
débouchent alors sur deux formules de coopération particulières : à côté d’une
intercommunalité de services classique (a) est apparue une intercommunalité de projets
beaucoup plus novatrice (b).
a. L’intercommunalité de services
Il s’agit en l’espèce d’une intercommunalité destinée à assurer la gestion en commun de
services publics locaux (eau, assainissement, voirie, ordures ménagères ; mais aussi activités
scolaires et périscolaires, tourisme, activités sportives et culturelles, création et équipement de
zones d’activités industrielles ou artisanales, etc.). Les établissements publics de coopération
intercommunale reposent ici avant tout sur une logique associative qui reste très souple.
Cette formule à succès est mise en œuvre par les syndicats intercommunaux10
.
Le syndicat intercommunal est un établissement public de coopération intercommunale
associant des communes « en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal »11
.
C’est le plus ancien des établissements publics de coopération intercommunale. Pour
remédier aux conséquences du morcellement excessif du territoire, le législateur a créé des
structures de coopération intercommunale dès la fin du XIXe
siècle. C’est ainsi que la loi du
22 mars 1890 a institué le syndicat de communes, établissement public doté d’un minimum
10
Voir article L. 5212-1 s. du code général des collectivités territoriales.
11
Article L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales.

8
d’autonomie, chargé de gérer des services publics intercommunaux. En particulier, il permet
d’adapter la gestion communale, soit aux nécessités techniques (électrification, adduction
d’eau, etc.), soit à certaines activités qui, par leur nature, débordent les limites territoriales des
communes (transport, urbanisme, assainissement). Le développement de cette structure
syndicale fut toutefois modeste, la règle de l’unanimité des conseils municipaux présidant à sa
constitution empêchant très certainement un véritable essor de la coopération intercommunale
à cette époque.
L’ordonnance n° 59-29 du 5 janvier 1959 a finalement autorisé la création d’un syndicat
intercommunal à vocation unique (SIVU), non plus à l’unanimité, mais à la majorité qualifiée
(Avec la formule : deux tiers au moins des conseils municipaux représentant au moins la
moitié de la population totale, ou l’inverse). Surtout, en donnant à un ensemble de communes
la possibilité d’obliger une commune à entrer dans un réseau de liens, de droits et
d’obligations solidaires, l’ordonnance de 1959 mettait fin à la liberté communale érigée
comme dogme intangible en matière d’organisation du territoire. La même ordonnance
permettait également la constitution de syndicats à vocation multiple (SIVOM), mais restait,
pour cette nouvelle formule, fidèle à la règle de l’unanimité : ce n’est qu’ultérieurement, avec
la loi du 31 décembre 1970, que les conditions de création de syndicats de communes
furent unifiées, en étendant aux SIVOM les règles de majorité qualifiée.
Une transformation importante du statut syndical a été effectuée par la loi n° 88-13 du 5 janv.
1988, qui a institué le « syndicalisme à la carte ». En l’espèce, une commune peut adhérer à
un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci. Cette souplesse
se retrouve dans la faculté de retrait puisqu’une commune peut être autorisée par le
représentant de l’Etat dans le département à se retirer du syndicat « si, par suite d’une
modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette
réglementation, la participation de cette commune au syndicat est devenue sans objet »12
.
Quel avenir pour le syndicat intercommunal ? Début 2014, on a dénombré 13.408
syndicats intercommunaux. Mais on note une diminution sensible de leur nombre. En effet,
celui-ci a baissé de près de 10 % sur les deux années 2012 et 201313
. Que révèlent au juste
ces données chiffrées ? On assiste en réalité à un vaste mouvement de recomposition de la
carte intercommunale justifié notamment par le fait que l’exercice de certaines compétences,
comme celles qui concernent les réseaux : eau, gaz et l’électricité, nécessite d’importants
investissements en termes d’infrastructures que de petits syndicats ne semblent pouvoir
assumer. Aujourd’hui, l’effet de taille est clairement recherché, ce qui contribue à faire
disparaître les petits groupements de communes. De plus, les pouvoirs publics privilégient
aujourd’hui les politiques en faveur de formules d’intégration plus soutenue des communes au
sein de la structure qui les regroupe. Le passage d’une intercommunalité de services à une
véritable intercommunalité de projets en ainsi encouragé.
b. L’intercommunalité de projets
Nous venons de noter la diminution du nombre des syndicats intercommunaux dans la période
la plus récente. Cette tendance s’explique par un mouvement de fond : la migration vers des
12
Article L. 5212-29 CGCT.
13
Chiffres de la Direction générale des collectivités territoriales, Les collectivités locales en chiffres, sur
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/

9
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui sont la
forme que prend en France l’intercommunalité de projets.
Etablissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Les ressources des établissements publics de coopération intercommunale peuvent provenir des
cotisations des EPCI qui les composent. On parle d’un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre lorsque celui-ci devient une personne fiscale à part entière, et
peut alors voter, sous forme d’une fiscalité additionnelle, les taux d’imposition aux impôts
locaux.
Au 1er
janvier 2015, on comptait 2 133 établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) à fiscalité propre sur le territoire français.
En l’espèce, les établissements publics de coopération intercommunale répondent à une
logique non plus associative mais fédérative et s’inscrivent dans une volonté d’intégration plus
exigeante.
Aujourd’hui, c’est la métropole qui illustre le mieux cette formule juridique.
En France, le phénomène urbain a connu d’importants développements depuis la fin de la
Première Guerre mondiale au XXe
siècle. Il a conduit plus de 60 % de la population à résider
dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants.
Comment juridiquement adapter les structures locales afin de valoriser les atouts de cette
nouvelle donne ? Les pouvoirs publics s’y sont employés tout particulièrement au cours des
cinquante dernières années.
La question s’est notamment portée sur le cas des grandes agglomérations françaises :
Quel statut spécifique leur donner. La réponse a été apportée par le législateur qui a
institué la métropole14
.
Il s’agit d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) qui a été créé
initialement par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités
territoriales. La loi n° 2014-58 du 27 février 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles en a étendu le dispositif tout en instituant
quelques métropoles à statut particulier : le Grand Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence.
C’est dans ce cadre juridique que le 1er
janvier 2015 ont vu le jour les métropoles de Rennes,
Bordeaux, Toulouse, Nantes, Brest, Lille, Rouen, Grenoble, Strasbourg et Montpellier. Créée
également le 1er
janvier 2015, la Métropole de Lyon est en réalité une collectivité territoriale à
part entière et dispose d’un statut particulier. Celles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-
Provence devraient voir le jour au 1er
janvier 2016.
La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de
solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement
économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la
cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du
territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de
transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de
14

10
coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial
équilibré.
La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les
compétences suivantes15
:
1° En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel ;
2° En matière d’aménagement de l’espace métropolitain ;
3° En matière de politique locale de l’habitat ;
4° En matière de politique de la ville ;
5° En matière de gestion des services d’intérêt collectif ;
6° En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre
de vie.
A cet ensemble impressionnant s’ajoutent également des compétences déléguées par
l’Etat ou attribuées conventionnellement par la région et le département.
La métropole s’administre par des organes propres : un conseil élu, présidé par le président
du conseil de la métropole.
Chiffres :
Au 1er
janvier 2015, on comptait 11 métropoles* qui regroupaient 453 communes et une
population de 6 303 722 habitants.
*Dont la métropole de Lyon qui n’est toutefois pas juridiquement un établissement public de coopération
intercommunale mais une collectivité territoriale à statut particulier.
Source : Chiffres 2015 de la Direction générale des collectivités locales - http://www.collectivites-
locales.gouv.fr
Aux termes de ces développements, quel bilan peut-on faire en France de la pratique de la
formule juridique de l’établissement public de coopération intercommunale ?
2. Le bilan de la pratique de l’établissement public de
coopération intercommunale
La coopération intercommunale représente aujourd’hui un fait remarquable puisque la
couverture du territoire par des structures intercommunales est quasiment intégralement assurée.
Chiffres :
Au 1er
janvier 2015, on comptait 2 133 groupements du type EPCI à fiscalité propre qui
regroupaient 36 588 communes (sur les 36 658 que compte la France) et une population de
62 918 202 habitants.
Si à ce jour 70 communes sont encore hors intercommunalité – dont Paris – cette situation ne
devrait pas durer pour la capitale qui rentrera prochainement dans le rang à son tour.
Source : Chiffres 2015 de la Direction générale des collectivités locales - http://www.collectivites-
locales.gouv.fr
Mais l’intercommunalité à fiscalité propre, qui a connu un essor incontestable depuis le début
des années 2000, fait face aussi à une importante masse d’analyses critiques qui se concentrent
15

11
essentiellement sur son coût. L’intercommunalité est soupçonnée d’être un facteur de hausse
de la fiscalité locale. A cela s’ajoute le débat récurrent sur la pertinence de ses périmètres, sur
le mode de désignation de ses instances délibérantes qui est jugé insuffisamment
démocratique, ou encore sur les économies d’échelle sensées être impliquées par le recours la
formule, mais qui demeurent encore insuffisamment tangibles.
Ainsi, en dépit de son dynamisme, force est de constater aussi les faiblesses qui affectent le
processus de regroupement intercommunal. Nous en évoquerons principalement deux : la
rationalisation du système et sa démocratisation qui sont l’une et l’autre jugées encore
insuffisantes. Toutefois, on constate que des remèdes commencent à être apportés.
a. La rationalisation du système
Parmi les critiques les plus sérieuses portées sur le système, certaines tiennent à l’absence de
rationalisation de la carte de la coopération intercommunale. En effet, on a constaté tout
d’abord que les communes ont adhéré très souvent à plusieurs syndicats à la fois, chacune de
ces structures ayant un champ territorial spécifique adapté à la fonction gérée. Mais à ce
phénomène d’atomisation de l’intercommunalité, tenant à la multiplication des structures
appartenant à une même catégorie, s’est ajouté un phénomène de sédimentation de
l’intercommunalité, qui tient à une politique de multiplication des catégories
d’établissements de coopération bien souvent sans rapport étroit avec la diversité des missions
exercées. Cette intercommunalité « à la carte » a contribué à brouiller singulièrement le
paysage institutionnel.
Toutefois, le législateur est intervenu il y a cinq ans pour réaliser une réforme des collectivités
territoriales. Avec la loi du 16 décembre 2010, il a eu notamment pour objectif l’achèvement
de la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre et le renforcement de la cohérence des périmètres
intercommunaux par la suppression des enclaves et discontinuités territoriales au cours de
l’année 2013. Au-delà de cette date, si le représentant de l’Etat dans le département a constaté
la persistance de communes en situation d’isolement, enclavées ou en discontinuité avec leur
établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de
rattachement, la loi lui a permis de mettre fin à ces situations par une procédure spécifique16
.
Aujourd’hui, la quasi-totalité du territoire national est désormais couverte par des
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
b. La démocratisation du système
Il s’agit là d’une critique récurrente. La question de la démocratisation des instances de
coopération locale n’est pourtant pas de pure forme. Elle se pose tout particulièrement dans le
cadre de l’intercommunalité de projet, fondée sur des compétences intégrées et une fiscalité
autonome. Le poids démographique et financier de cette intercommunalité a fini par atteindre
16
Cette procédure est codifiée à l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. Elle
consistant dans l’établissement d’un schéma départemental de coopération intercommunale devant prévoir les
modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale existants.
Ce schéma est élaboré par le représentant de l’Etat dans le département en concertation avec les élus concernés
et une commission départementale de la coopération intercommunale (Art. L. 5211-42 et s. CGCT) ; il est enfin
arrêté par décision du représentant de l’Etat.

12
un seuil critique suffisant pour qu’émerge dans le débat public, au-delà des enjeux liés aux
aspects financiers et fiscaux et des modalités de la coopération (méthodes de regroupement,
opérationnalité des structures), en particulier, celui plus stratégique du déficit démocratique
des instances de coopération intercommunale. N’est-il pas contestable de conférer à des
assemblées ne disposant pas de la légitimité d’une élection au premier degré des pouvoirs de
plus en plus importants, dont celui de lever l’impôt ? Ce débat est aujourd’hui en partie
devenu vain du fait des réformes qui ont été réalisées après 2010 et qui s’analysent comme
des avancées démocratiques notables.
S’agissant des syndicats de communes : L’article L. 5211-7 du code général des
collectivités territoriales dispose que « Les syndicats de communes sont administrés par un
organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes
membres (…) ». L’élection des délégués n’a donc pas lieu ici au suffrage universel direct.
Nous sommes en présence d’élus d’élus.
S’agissant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :
L’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales dispose que « Les
métropoles, (et autres EPCI à fiscalité propre) sont administrées par un organe délibérant
composé de délégués des communes membres élus dans le cadre de l’élection municipale
au suffrage universel direct (…) ».
Une loi du 17 mai 2013 (relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers
municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral) a
effectivement introduit une modification remarquable. Désormais, les conseillers
communautaires qui composent l’organe délibérant des communautés de communes, des
communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont élus
au suffrage universel direct, et l’ont été, pour la première fois, en mars 2014, à l’occasion
des dernières élections municipales.
En pratique, les conseillers communautaires sont élus en même temps que les conseillers
municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal.
Mais on voit aussi que ce dispositif continue à entretenir un lien fort entre les communes
membres et l’EPCI auquel elles ont adhéré. De fortes contraintes pèsent encore sur le choix
de l’électeur qui n’est pas là en présence d’un système lui permettant de participer à une
élection pleinement autonome. Cette simultanéité des élections permet certes de préserver la
cohérence de la gouvernance de cet échelon d’administration locale. Mais l’élection des
conseillers des EPCI ne devrait-elle pas être totalement déconnectée de l’élection
municipale pour éviter la mise en concurrence d’assemblées locales puisant aux mêmes
sources de la légitimité démocratique ? Il s’agit là d’un débat que la France n’a pas encore
définitivement tranché.

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