Cross-border cooperation - adaptation to climate change

UNIVERSITE DE GRENOBLE
Sciences Po Grenoble
Sarah VOIRIN
LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE : UN
CHAMP D’ACTION POUR L’ADAPTATION AU
CHANGEMENT CLIMATIQUE.
2014
Master 2 Organisations Internationales
Sous la direction de M. Stéphane Labranche

REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier Stéphane Labranche, mon directeur de mémoire, pour sa
disponibilité, son aide et ses conseils qui m’ont permis de réaliser ce travail. Son appui a
été fondamental pour cadrer mon analyse.
Je tiens également à souligner l’accompagnement que m’ont fourni les membres de
l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC), et en
particulier Sylvain Mondon, mon directeur de stage, pour sa disponibilité et sa patience.
Ses réflexions critiques et constructives m’ont aidé à concevoir mon mémoire.
Ce stage n’aurait pas eu lieu sans que Nicolas Bériot accepte ma candidature, et pour
cela je le remercie.
Pour realiser les entretiens qui alimentent ce memoire, j’ai sollicite de nombreuses
personnes, qui m’ont accorde leur temps et partage leurs informations. Un grand merci a
Maïté Fournier, Sarah Tiefenauer, Mohamed Boulahia, Michel Aldon et Chantal
Andrianarivo.
Je remercie egalement les membres du Departement de lutte contre l’effet de serre pour
leur accueil, et particulierement Claire Bergé pour ses encouragements.
Pour la qualite et la sympathie de nos echanges, je veux remercier Marie-Pierre Méganck
et Frédéric Schafferer du Ministère de l’écologie, du développement durable et de
l’énergie.
Je souhaite remercier Hélène Desbieys pour son appui et sa bonne humeur lorsque nous
étions toutes les deux en stage à l’ONERC.
Je remercie évidemment tous mes proches pour leur soutien dans cette belle aventure.

SOMMAIRE
INTRODUCTION GÉNÉRALE.................................................................................................................................. 6
CHAPITRE 1 : COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE, UNE DIMENSION PERTINENTE POUR
L’ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE ?......................................................................................18
CHAPITRE 2 : APPROCHE EMPIRIQUE DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE POUR
L’ADAPTATION À TRAVERS TROIS ÉTUDES DE CAS...................................................................................30
SECTION 1 : LE BASSIN DE LA MEUSE..................................................................................................................................... 31
SECTION 2 : LE BASSIN MÉDITERRANÉEN..............................................................................................................................40
SECTION 3 : LES ÎLES DE L’OUEST DE L’OCÉAN INDIEN........................................................................................................47
CHAPITRE 3 : ENSEIGNEMENTS POUR ENRICHIR UN PROCESSUS EN DEVENIR................................53
CONCLUSION GÉNÉRALE..................................................................................................................................... 62
BIBLIOGRAPHIE.................................................................................................................................................... 66
ANNEXES ................................................................................................................................................................. 78
Annexe 1 - Présentation des missions de l’ONERC..................................................................................................................................79
Annexe 2 - La démarche d’adaptation de l’Union Européenne..........................................................................................................81
Annexe 3 - Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace
européen (printemps 2014)...............................................................................................................................................................................89
Annexe 4 - Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion..................................................................................................100
TABLE DES MATIÈRES....................................................................................................................................... 102
Sarah Voirin | Institut d’Études Politiques de Grenoble | M2 ORG INT. | 2014
4

INTRODUCTION GÉNÉRALE
1. La Nécessité des Politiques Climatiques
a)L’adaptation au changement climatique : une politique climatique nouvelle.
L’adaptation au regard du changement environnemental n’est rien de nouveau. Les
individus et les systèmes socio-écologiques ont toujours répondu aux pressions
extérieures. Mais le changement climatique apporte un défi particulier : celui de pouvoir
anticiper les phénomènes climatiques. C’est pour cette raison que la compréhension de
l’adaptation au changement climatique est un défi critique de notre époque. L’adaptation
est ici conçue comme un phénomène dynamique, comme un processus plutôt que comme
un statut. En effet, un individu ou une organisation peuvent être bien adaptés à un
moment particulier dans l’histoire, mais le dynamisme du changement climatique requiert
une adaptation qui puissent co-évoluer avec lui. Le changement climatique n’est plus une
menace extérieure, mais un élément intime de l’histoire humaine, à la fois conséquence et
moteur des décisions prises en matière de développement par les individus, les
organisations et les gouvernements. Ce qui suggère qu’il est nécessaire d’anticiper les
impacts du changement climatique1
. Nous devons dès aujourd’hui réfléchir à la manière
d’adapter notre société au changement climatique car, malgré les efforts pour réduire les
émissions de gaz à effet de serre, des changements profonds sont désormais
inéluctables, du fait de la concentration actuelle de gaz à effet de serre dans l’atmosphère
et de l’inertie du système climatique2
.
L’adaptation à la variabilité et au changement climatique est définie par le Groupe
d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC) comme « l’ajustement des
systèmes naturels ou humains en réponse à des stimuli climatiques ou à leurs effets, afin
d’atténuer les effets néfastes ou d’exploiter des opportunités bénéfiques »3
. En somme,
1
PELLING, Mark. Adaptation to climate change : from resilience to transformation. Londres : Routledge,
2011. 224 p.
2
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. L’adaptation de la France au
changement climatique, rapport annuel au Premier Ministre et au Parlement, 2011.
3
Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat. Troisième rapport d’évaluation, rapport du
5

l’adaptation a pour but de réduire la vulnérabilité à la variabilité climatique et au
changement climatique. La vulnérabilité à la variabilité et au changement climatique est
définie par le GIEC comme « le degré auquel un système risque de subir ou d’être affecté
négativement par les effets néfastes des changements climatiques ». La vulnérabilité au
changement climatique est la rencontre de l’exposition d’un territoire aux impacts du
changement climatique et de la sensibilité d’une société telle qu’elle ne peut empêcher ces
impacts de créer des dommages sociaux, économiques ou environnementaux. La
vulnérabilité au changement climatique est donc à la jonction entre des facteurs naturels
et des facteurs anthropiques (économiques, sociaux, culturels, politiques). L’exposition
correspond à la nature et au degré auxquels un système est exposé à des variations
climatiques significatives sur une certaine durée. Les variations du système climatique se
matérialisent par des événements extrêmes tels que des inondations, des tempêtes ainsi
que l’évolution des moyennes climatiques. La sensibilité au changement climatique fait
référence à la proportion dans laquelle un élément exposé (collectivité, organisation…) au
changement climatique est susceptible d’être affecté favorablement ou défavorablement
par la manifestation d’un aléa. L’aléa au sens large constitue un phénomène, une
manifestation physique ou une activité humaine susceptible d’occasionner des dommages
aux biens, des perturbations sociales et économiques voire des pertes en vies humaines
ou une dégradation de l’environnement4
. La vulnérabilité au changement climatique
apparaît donc comme le degré par lequel un système risque d’être affecté négativement
par les effets des changements climatiques sans pouvoir y faire face. En cas de période
de forte chaleur, la vulnérabilité d’un territoire dépend de son degré d’exposition à
l’augmentation des températures ; de ses caractéristiques socio-économiques telles que la
présence de populations fragiles, les personnes âgées, par exemple, qui vont conditionner
sa sensibilité à l’aléa chaleur ; et de sa capacité d’adaptation, c’est-à-dire des systèmes de
prévention mis en place et de l’accès aux équipements d’urgence.
Il existe deux types d’adaptation. La première est réactive ou spontanée, il s’agit d’une
réaction aux impacts du changement climatique après qu’ils se soient produits. La
seconde est anticipative et consiste à agir avant que les évolutions climatiques ne se
produisent, afin de réduire les vulnérabilités des territoires. Dans ce dernier cas, il s’agit
d’une adaptation qui résulte de décisions stratégiques délibérées, fondées sur une
Groupe de Travail II : « Impacts, Adaptation et Vulnérabilité », 2001.
4
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Diagnostic de vulnérabilité d’un territoire au
changement climatique. Éléments méthodologiques tirés de l’expérience internationale, 2012.
6

perception claire des conditions qui pourront changer.
L’acceptation de la notion d’adaptation s’est déroulée en plusieurs étapes, avec des
tensions et demeure encore floue. Elle fut d’abord le fruit d’un consensus scientifique, puis
d’un consensus politique. L’adaptation apparaît formellement pour la première fois dans le
Deuxième rapport d'évaluation du GIEC en 1995. Le rapport conclut en ébauchant la
portée du soutien nécessaire pour l’adaptation. Il soutient qu’une adaptation efficace
dépend de la disponibilité des ressources financières, du transfert de technologies, des
pratiques culturelles, éducatives, managériales, institutionnelles, légales, réglementaires
intérieures et internationales. Ensuite l’adaptation entre dans le cadre des négociations
internationales sur le climat. Les années 2000 ont vu la montée en puissance de la notion
d’adaptation. Progressivement les gouvernements ont accordé plus d’attention à
l’anticipation des changements climatiques, face à l’incapacité de la communauté
internationale à adopter un accord international suffisamment contraignant pour limiter les
émissions de gaz à effet de serre, alimentant le changement climatique. En 2005, le
Programme de travail de Nairobi est adopté pour aider les États parties à la Convention
Cadre des Nations Unies pour le changement climatique (CCNUCC), et surtout les pays
en développement, à améliorer leur compréhension et leur évaluation des impacts et de
leur vulnérabilité au changement climatique ainsi qu’à prendre des décisions avisées sur
les actions et mesures concrètes d’adaptation. En 2009, la Conférence des Parties de
Copenhague reconnaît la nécessité d’améliorer l’action en matière d’adaptation pour
réduire la vulnérabilité et construire une résilience dans les pays en développement et
surtout dans les pays les plus vulnérables. Enfin, en 2010, en créant le Fonds Vert pour le
Climat, la Conférence des Parties de Cancún offre un véritable cadre pour l’adaptation
avec pour objectif de mettre en valeur l’action en matière d’adaptation et un focus
spécifique sur les pays en développement, et pour inciter les pays les moins avancés
(PMA) à formuler des plans d’adaptation nationaux (PANA).
b) Adaptation et Atténuation : deux politiques pour lutter contre le changement climatique.
Pour limiter les impacts négatifs du changement climatique, on peut soit réduire les
émissions de gaz à effet de serre (atténuation), soit s’adapter aux changements du climat
7

(adaptation). Ces deux types de politiques climatiques n’ont cependant pas été traitées de
manière symétrique, l’adaptation au changement climatique ayant été longtemps reléguée
au second plan dans le débat sur le changement climatique. Ce déséquilibre traduit à la
fois les difficultés que soulève l’adaptation, comme le traitement de l’incertitude sur les
impacts futurs du changement climatique, par exemple, et la volonté d’esquiver la
discussion sur l’adaptation, perçue par certains acteurs comme une solution inférieure, car
n’agissant que sur les conséquences du changement climatique et non sur ses causes,
voire comme une solution dangereuse, car risquant de freiner la discussion sur
l’atténuation5
.
De fait, on oppose souvent la gouvernance de l’adaptation à celle de l’atténuation en
considérant que l’adaptation, qui tente de réduire les conséquences du changement
climatique, est un enjeu de politique publique nationale alors que l’atténuation, qui agit sur
les causes du changement climatique, serait le seul enjeu qui ne pourrait se résoudre que
dans un cadre de coopération internationale.
A priori, les émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique contribuant au
changement climatique étant produites par tous les pays, leur atténuation devrait passer
par un effort collectif au niveau mondial. Et, le changement climatique ayant des impacts
au niveau local, l’adaptation devrait se résoudre individuellement au niveau national.
En réalité, chercher à réduire sa vulnérabilité individuellement à l’échelle nationale peut
conduire à des formes de mal-adaptation sur son territoire comme au-delà des frontières.
Pour s’adapter aux effets du changement climatique il peut alors devenir nécessaire de
coopérer avec les autres pays.
2. Les barrières à l’adaptation et les risques de mal-adaptation.
S’il est clair qu’il faut commencer dès maintenant à penser à adapter nos sociétés
au changement climatique, il n’est pas question d’agir avec précipitation, sinon cela
5
HALLEGATTE Stéphane, LECOCQ Franck, DE PERTHUIS Christian. Economie de l’adaptation au
changement climatique, rapport du Conseil Economique pour le Développement Durable, 2010.
8

risquerait d’engendrer de la « mal-adaptation ». Jared Diamond essaye de montrer dans
ses travaux que l’adaptation spontanée des sociétés est insuffisante6
. On ne peut pas se
contenter d’une adaptation réactive. Il faut une adaptation préventive et même
transformatrice. C’est dans ce sens que Mark Pelling analyse la dimension sociale de
l’adaptation au changement climatique7
. Il tente de nous montrer que jusqu’ici l’adaptation
a été pensée comme l’identification de ce qui doit être préservé et ce dont on peut se
passer plutôt que comme ce qui peut être réformé et ce que l’on peut gagner grâce à
l’adaptation. Il nous prévient contre le fait que les politiques et pratiques de l’adaptation ne
se réduisent à la recherche de la préservation d’un noyau économique plutôt que
permettant d’encourager la prospérité des développements culturels, sociaux aussi bien
qu’économiques. Il s’agit de comprendre l’adaptation comme un acte social et politique, un
acte particulièrement contemporain, qui porte en lui la possibilité de donner une nouvelle
forme au futur et aux relations de pouvoirs dans la société. Mark Pelling se réfère à Paulo
Freire8
qui nous met en garde sur le fait que sans une conscience critique, l’adaptation
risque de ne se limiter qu’à des efforts qui ne promeuvent que des actions pour survivre
mieux avec, qu’à chercher à changer les structures sociales et politiques. Ainsi la forme la
plus évidente de mal-adaptation au changement climatique est une adaptation prenant la
forme d’une résistance à un nouvel événement qui survient et, par la même, d’une
adaptation conservatrice en tant que volonté de retour à un état initial. La tentation de
s’adapter à un changement de situation actuel sans penser à l’évolution potentielle de
cette situation sur le long terme est si forte et paraît si naturel qu’il convient d’adresser le
problème de la mal-adaptation.
La mal-adaptation est définie par le GIEC comme « un changement opéré dans les
systèmes naturels ou humains qui font face au changement climatique et qui conduit - de
manière non intentionnelle - à augmenter la vulnérabilité au lieu de la réduire »9
. En ce
sens, la mal-adaptation est une adaptation ayant eu l’effet inverse que prévu.
La mal-adaptation peut prendre plusieurs formes. Elle peut résulter d’une utilisation
inefficace de ressources comparée à d’autres options d’utilisation possibles. C’est le cas,
6
DIAMOND, Jared. Effondrement. Comment les sociétés décident de leur disparition ou de leur survie,
Paris, Gallimard, 2006.
7
op. cit. p.1
8
FREIRE, Paulo. Education for Critical Consciousness, 1969.
9
op. cit. p.1
9

par exemple, du recours massif à la climatisation individuelle au lieu de l’investissement
dans l’isolation. La mal-adaptation peut également se présenter sous la forme d’une
réduction de la marge d’adaptation future. Elle peut venir d’une erreur de calibrage, on
parle alors de sous-adaptation. Cela se produit dans le cas de la construction d’une digue
trop petite par rapport à l’augmentation du niveau de la mer résultant du changement
climatique. Et la mal-adaptation est aussi un transfert incontrôlé de vulnérabilité d’un
système à un autre, d’une période à une autre, d’un pays à un autre.
Dans le cas de la mise en œuvre d’une coopération transfrontalière pour favoriser
l’adaptation au changement climatique, le type de mal-adaptation qui nous intéresse est
celui du transfert de vulnérabilité. C’est dans cette perspective que Paul Vergès, président
de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC)10
, nous
encourage à réfléchir sur l’apport de la coopération transfrontalière pour l’adaptation au
changement climatique : « Le transfert de vulnérabilité au-delà des frontières d’un État
n’est pas une option acceptable. L’adaptation d’un territoire ne doit pas conduire à
fragiliser ses voisins »11
. Puisque les frontières naturelles ne correspondent pas aux
frontières politiques et que donc les bassins de risques dépassent les frontières tracées
par les États, l’adaptation au changement climatique des régions transfrontalières est un
enjeu transnational. C’est pourquoi il est nécessaire d’intégrer la dimension
transfrontalière dans les projets d’adaptation au changement climatique.
3. La coopération transfrontalière : un type de solution pour éviter la mal-
adaptation.
Selon la Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT), « la coopération
transfrontalière correspond aux relations de voisinage qu’entretiennent les collectivités
territoriales et leurs groupements de part et d’autre des frontières. »12
De plus, le but
principal de la coopération transfrontalière est de réduire les effets négatifs des frontières
en tant que barrières administratives, légales et physiques, de traiter des problèmes
10
cf. annexe 1 – Présentation des missions de l’ONERC.
11
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Adaptation transfrontalière. La lettre
aux élus, 2013.
12
Mission operationnelle transfrontaliere, Guide de la cooperation decentralisee transfrontaliere, juillet 2010.
10

communs et d’exploiter des potentiels inexploités. À travers la gestion conjointe de
programmes et de projets, la coopération transfrontalière est en charge d’une large
gamme d’enjeux, incluant notamment l’amélioration de la gestion conjointe des ressources
naturelles. De fait, si le changement climatique a des impacts sur les ressources naturelles
communes aux régions transfrontalières, les mesures d’adaptation qui en découlent
doivent également faire l’objet d’une coopération transfrontalière. C’est pourquoi la
coopération transfrontalière apparaît comme un levier pour débloquer des situations où
des régions transfrontalières ne peuvent pas bien s’adapter en le faisant individuellement
puisqu’elles sont interdépendantes les unes des autres.
Dans cette perspective, la coopération transfrontalière peut permettre, aux États qui
souhaitent s’adapter, d’éviter le transfert de vulnérabilité au changement climatique, et de
se détourner d’une trajectoire menant à la mal-adaptation. Elle peut également contribuer
à ce que les pays coopérant se partagent l’effort d’adaptation par la mutualisation des
compétences. Et dans le meilleur des cas, la coopération transfrontalière peut être un
levier pour que l’adaptation au changement climatique ne soit plus perçue comme une
contrainte et qu’elle permette même de récolter des bénéfices qui dépassent le seul fait
d’être adapté.
4. Les justifications de la méthode de travail.
De par ma formation pluridisciplinaire en sciences politiques j’ai été amenée à
réinvestir des connaissances et à utiliser des cadres de réflexion en provenance de
différents enseignements. Ainsi ce mémoire a été réalisé selon une approche croisant la
théorie des régimes internationaux, les politiques publiques internationales, le droit
international public, la sociologie des organisations internationales, les négociations
internationales sur le climat, la protection internationale de l’environnement et la
coopération décentralisée des collectivités territoriales.
D’une part, la démarche avec laquelle j’ai abordé ce sujet de mémoire est un travail de
recherche sous forme d'analyse, accompli à partir de l’étude de différents articles, rapports
et ouvrages en lien avec les thématiques de l’adaptation au changement climatique et de
11

la coopération transfrontalière.
D’autre part, le stage que j’ai effectué à l’ONERC m’a permis d’avoir accès à la plupart des
données clés existantes aujourd’hui sur l’adaptation au changement climatique ; et grâce
au suivi de l’équipe de travail dans ses nombreuses et diverses missions, j’ai eu
l’opportunité d’observer et de participer à la construction pratique de l’approche nationale
de l’adaptation au changement climatique. En effet, pendant toute la durée de mon stage,
j’ai pu assister à des séminaires, à des conférences, et à des réunions de travail
informelles sur la thématique de l’adaptation.
Par ailleurs, il m’a également été permis de rencontrer la plupart des acteurs clés des
politiques d’adaptation. La méthode utilisée pour réaliser ce mémoire est donc d’allier à la
fois des enseignements théoriques et empiriques.
En outre, ce mémoire à été l’occasion de mobiliser le travail d’approfondissement
spécifique que j’ai effectué dans le cadre de mon stage à l’ONERC, à savoir : l’étude
comparative des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays
européens13
.
La France étant un des pays les plus en avance dans son processus d’adaptation au
changement climatique aujourd’hui et l’ONERC étant le point focal de l’adaptation en
France, il a semblé judicieux de prendre pour point de départ l’étude de la coopération en
matière d’adaptation aux frontières de la France selon des axes complémentaires. Ceci
implique d’explorer à la fois le pourtour métropolitain et les outre-mer afin de restituer au
mieux la pluralité des enjeux d’adaptation en fonction de leurs lieux d’émergence. Par
ailleurs, de l’analyse des différents processus d’adaptation existant dans l’espace
européen, que j’ai menée dans le cadre de mon stage à l’ONERC, ressort une diversité et
une richesse de solutions possibles pour s’adapter au changement climatique, qu’il a
semblé opportun de mettre à contribution pour délimiter le périmètre géographique de la
coopération transfrontalière en matière d’adaptation que je comptais traiter. De surcroît, la
pertinence de cette démarche est confortée par la pratique. En effet, la plupart des
13
Cf. Annexe 3 - Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de
l’espace européen (printemps 2014).
12

réunions internationales d’échanges formelles et informelles sur l’adaptation auquel
l’ONERC participe sont principalement des réunions entre pays européens, et qui plus est
transfrontaliers, et semblent cristalliser depuis un certain temps une demande croissante
d’aide à l’adaptation par mutualisation des compétences entre pays voisins.
5. Problématique.
L’adaptation au changement climatique est aujourd’hui reconnue comme un enjeu
de coopération internationale puisqu’elle vient d’être mise à l’agenda politique de la
CCNUCC au même titre que l’atténuation. Cependant et puisque cette reconnaissance est
récente, tous les aspects de l’adaptation ne sont pas encore pris en compte. La
mutualisation des compétences des acteurs de l’adaptation reste majoritairement affectée
à l’aide au développement tandis que la coopération aux frontières des États, comme
option pour gérer un risque commun accentué par le changement climatique et les
répercussions de ce risque d’un pays voisin à un autre, ne semble pas suffisamment
étudiée, en regard de l’importance que ce volet recouvre dans le processus d’adaptation.
Cela peut s’expliquer parce que l’adaptation elle-même est encore un concept mal
compris et que la plupart des pays ne sont pas suffisamment avancés dans l’élaboration
de leur stratégie et de leur plan d’adaptation pour comprendre l’intérêt de la coopération
transfrontalière dans le processus d’adaptation. Ceci pose problème puisque, comme
nous l’avons vu, la coopération transfrontalière est nécessaire dans certains cas, d’une
part pour se prémunir d’un éventuel transfert de vulnérabilités d’un pays à un autre, et
d’autre part, pour que les coûts d’adaptation du pays qui choisit de s’adapter ne soient pas
plus élevés qu’ils ne le devraient parce que le pays voisin ne le fait pas, et donc pour
éviter que l’adaptation de certains pays ne se traduisent par une mal-adaptation dans un
ou plusieurs autres pays.
Si la coopération transfrontalière est une des clefs pour améliorer le processus
d’adaptation au changement climatique, il s’agit alors de savoir comment développer ce
type de coopération et quels sont les obstacles à l’intégration de la coopération
transfrontalière dans les processus d’adaptation. En effet, même lorsque des pays
réussissent à se mettre d’accord pour se lancer dans un projet de coopération
13

transfrontalière, ils ne s’y engagent pas forcément pour les mêmes raisons et ne mettent
pas en avant les mêmes priorités, cette divergence pouvant alors devenir un obstacle à la
coopération. C’est pourquoi nous veillerons à ne pas négliger les intérêts et les attentes
des différents acteurs quant à l’adaptation dans les projets de coopération transfrontalière
que nous étudierons. Toute la question étant de savoir dans quelle mesure la coopération
transfrontalière représente une opportunité pour s’adapter au changement climatique et de
comprendre quels sont les moteurs et les freins à cette coopération.
Quel cadre serait alors propice pour que la coopération transfrontalière soit intégrée dans
les processus d’adaptation et inversement comment mettre l’adaptation à l’agenda des
initiatives de coopération transfrontalière ? Certains projets de coopération transfrontalière
pour s’adapter au changement climatique fonctionnent bien, et ce, sans avoir eu recours à
une convention de coopération, qui n’est pas obligatoire, certes, mais est l’outil de droit
commun des collectivités et autorités locales pour les projets de coopération
transfrontalière ; tandis que d’autres projets, qui se sont développés sous l’égide d’une
convention ont des difficultés à engager des actions. Ceci pose la question de la
pertinence des conventions, des traités internationaux et donc des régimes internationaux
de coopération pour engendrer ou venir en appui des projets de coopération
transfrontalière pour l’adaptation. En effet, si les orientations stratégiques d’adaptation ont
une vocation strictement nationale et que la mise en œuvre des actions d’adaptation
s’effectue à l’échelon local, on peut se demander en quoi un régime de coopération
international serait un cadre pertinent pour développer des projets d’adaptation au
changement climatique.
6. Hypothèses de recherche.
Sur le plan scientifique, le changement climatique est un phénomène mondial qui
ne connaît pas de frontières, et ce, même si ses impacts sont et seront différents selon les
pays. Par conséquent étudier l’adaptation au changement climatique sous l’angle
transfrontalier apparaît approprié. Sur le plan éthique, il apparaît irrecevable de
promouvoir des mesures d’adaptation pour protéger un pays des impacts du changement
climatique si celles-ci ont des répercussions néfastes sur les pays voisins. Sur le plan
14

économique, il n’est pas non plus rentable de mettre en œuvre des mesures d’adaptation
qui n’auraient aucun effet ou qui auraient des répercussions néfastes dans d’autres pays
puisque pour se prémunir de telles conséquences ces pays-là auraient tôt fait de renvoyer
à leur tour le problème vers son pays d’origine. À l’inverse, la coopération transfrontalière
est un moyen d’éviter des coûts supplémentaires d’adaptation dans le futur qui auraient
été générés par une mal-adaptation dans le présent. Sur le plan de l’actualité, l’Union
Européenne vient de publier sa stratégie d’adaptation en avril 2013, offrant ainsi un cadre
de pensée transnational à l’adaptation dont il semble opportun de se saisir pour faire
pencher le débat sur l’adaptation en direction de la coopération transfrontalière14
.
Ce mémoire vise à montrer toute l’importance de la coopération transfrontalière pour
améliorer le processus d’adaptation. Si, d’une part, la coopération transfrontalière permet
à minima d’éviter le transfert de vulnérabilité au changement climatique, et par là même
permet de se détourner d’une trajectoire menant à la mal-adaptation ; elle est, d’autre part,
l’opportunité de se partager l’effort d’adaptation et de jouer des compétences de chacun
pour s’adapter si bien que certains secteurs pourront en récolter des bénéfices. Pour
toutes ces raisons une coopération entre pays transfrontaliers en matière d’adaptation au
changement climatique apparaît nécessaire et opportune.
7. Plan du mémoire.
Tout d’abord, ce mémoire va tenter de montrer la pertinence de la coopération
transfrontalière dans le processus d’adaptation au changement climatique. Dans le
premier chapitre, nous poserons le cadre général de la coopération transfrontalière. Nous
étudierons la coopération transfrontalière à travers la théorie des régimes internationaux.
Nous montrerons la spécificité de la coopération transfrontalière dans l’espace européen.
De plus, nous analyserons la place que peut recouvrir l’adaptation dans les initiatives de
coopération transfrontalière.
Dans le second chapitre, nous nous appuierons sur trois études de cas, réalisées au
14
Étant donné que les mesures d’adaptation au changement climatique sont souvent prises au niveau local,
l’idée d’une adaptation transfrontalière ne va pas de soi.
15

travers d’entretiens semi-directifs auprès de personnes responsables ou impliquées dans
des projets de coopération transfrontalière. L’idée étant de confronter nos hypothèses
avec des initiatives concrètes en matière de coopération transfrontalière pour l’adaptation.
Nous procéderons de manière systématique par un diagnostic et une analyse des projets
de coopération transfrontalière dans les régions du bassin de la Meuse, de la mer
Méditerranée et de l’ouest de l’océan Indien. Dans ce deuxième chapitre, nous avons
choisi des études de cas représentant trois axes possibles et significatifs des formes que
peut prendre la coopération transfrontalière pour l’adaptation. Chacun des projets répond
à sa manière à une partie des défis de l’adaptation au changement climatique. L’analyse
de ces projets portera sur les difficultés et les opportunités, les problèmes potentiellement
ainsi que les écueils évités par les acteurs au cours de ces initiatives de coopération
transfrontalière pour l’adaptation.
Par ailleurs, le périmètre géographique, les acteurs et les enjeux de ces trois études de
cas n’étant pas les mêmes, il s’agira de tirer des enseignements de cette diversité
d’options pour enrichir l’adaptation. Dans le troisième chapitre, nous tenterons d’illustrer
l’idée que l’adaptation est un processus en devenir, loin d’être achevé et ouvert à
l’innovation, en mettant en lumière les différents types d’enseignements dont sont
porteuses les trois études de cas. De plus, étant donné la diversité des acteurs et des
approches qui façonne la coopération transfrontalière en matière d’adaptation, nous
proposerons une gouvernance de l’adaptation transfrontalière sans pilote attitré
encourageant la mutualisation des compétences. Enfin, nous montrerons l’inadéquation
de la recherche d’un modèle de référence en regard de la singularité des situations
d’adaptation et du foisonnement de solutions existantes.
16

CHAPITRE 1 : COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE, UNE
DIMENSION PERTINENTE POUR L’ADAPTATION AU
CHANGEMENT CLIMATIQUE ?
1. Cadre général de la coopération transfrontalière.
Si les notions de coopération transnationale et de coopération transfrontalière sont
souvent utilisées de manière interchangeable, la notion retenue pour cette étude est la
coopération transfrontalière. C’est la coopération transfrontalière qui nous intéresse car la
notion de frontière à dépasser qu’elle recouvre est nécessaire à la compréhension de
notre sujet sur l’adaptation au changement climatique.
De plus, il ne peut s’agir de coopération transnationale car, selon la terminologie de
l’Union Européenne, le principe de la coopération transnationale est d’organiser des
partenariats au sein de grandes régions européennes, concerne des macro-régions et non
pas des espaces frontaliers d’étendue limitée.
La définition que nous utiliserons est celle retenue dans le Guide de la coopération
décentralisée transfrontalière de la MOT selon laquelle « la cooperation transfrontaliere
correspond aux relations de voisinage qu’entretiennent les collectivites territoriales et leurs
groupements de part et d’autre des frontieres. »15
Nous cherchons à montrer que la coopération transfrontalière est une dimension
pertinente pour l’adaptation au changement climatique. L’idée est de partir du principe que
l’étendue de territoire qui subit certains effets du changement climatique et qui donc doit
être adaptée à celui-ci constitue un bassin de risques qui dépasse les frontières des États.
Le bassin de risques étant définit dans le guide général de plan de prévention des
risques16
comme une « entité géographique homogène soumise à un même phénomène
15
op. cit. p.7
16
Ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, Ministère de l'Aménagement du Territoire et
de l'Environnement. Plans de prévention des risques naturels (PPR), Guide général, ed. La Documentation
française, 1999.
17

naturel », la coopération transfrontalière semble donc être le moyen de contourner les
barrières administratives formées par les frontières étatiques pour adapter ce type de
territoire au changement climatique.
Étant donné que l’adaptation au changement climatique implique des actions
transversales dans plusieurs domaines d’activités tels que la protection de
l’environnement, la gestion de l’eau, la gestion du territoire, la coopération transfrontalière
pour l’adaptation des bassins de risques au changement climatique peut prendre la forme
ou avoir un impact sur la gestion intégrée des ressources en eau des bassins
transfrontaliers. En protégeant les ressources en eau d’un bassin transfrontalier, la
coopération transfrontalière permet de ce fait d’assurer la paix, la subsistance des
populations qui y vivent, de contribuer a la securite regionale et au developpement
economique.
Dans cette perspective la coopération transfrontalière apparaît comme une opportunité
pour permettre aux bassins transfrontaliers d’être gérés de la même façon que les bassins
nationaux. Et ce d’autant plus que comme le rappelle le Conseil Mondial de l’eau il n’existe
aucune autorite internationale ou systeme judiciaire reconnu, pour arbitrer les litiges dans
le secteur des hydro-systèmes transfrontaliers.17
La coopération transfrontalière est, en tout cas, de plus en plus perçue comme la
conséquence logique d’une perspective intégrée de la gestion des fleuves majeurs
d’Europe. Cette tendance vers la coopération entre les États membres de l’Union
européenne est renforcée par les directives européennes dans le domaine de l’eau,
notamment la directive-cadre sur l’eau et la directive européenne sur les risques
d’inondation. La directive-cadre sur l'eau, adoptée le 23 octobre 2000 par le Parlement
européen, entrée en vigueur le 22 décembre de la même année, entend impulser une
politique de l'eau plus cohérente, en posant le cadre européen d'une gestion et d'une
protection des eaux par district hydrographique. La directive européenne relative à la
gestion des inondations, entrée en vigueur le 26 novembre 2007, demande aux États
membres d'identifier et de cartographier les bassins hydrographiques et les zones côtières
à risque et d'établir des plans de gestion. Entre la première et la deuxième directive une
évolution se dessine en faveur de la prise en compte du changement climatique dans la
17
Conseil mondial de l’eau. Bassins transfrontaliers. World Water Action, 2003, chap.3.
18

gestion intégrée des bassins hydrographiques et donc potentiellement des bassins
hydrographiques transfrontaliers.
L’intérêt d’étudier l’adaptation au changement climatique à travers la coopération
transfrontalière et non pas à travers une autre forme de coopération est, d’une part, que
les entités territoriales frontalières semblent posséder un meilleur degré d’adaptation aux
processus de changement en cours puisqu’elles montrent une tendance à coexister et
interagir avec d’autres catégories et organisations d’acteurs internationales. En effet, la
coopération transfrontalière se présente comme une dynamique multi-niveaux où
différents systèmes légaux se rencontrent : le droit international, le droit européen et les
lois nationales.
Dans cette perspective, la coopération transfrontalière pourrait être un instrument potentiel
du processus de « mainstreaming » de l’adaptation au changement climatique, c’est-à-dire
d’intégration de cette notion dans toutes les politiques publiques déjà existantes et à tous
les niveaux de gouvernance.
L’intérêt d’avoir recours à la coopération transfrontalière pour porter des projets
d’adaptation au changement climatique est, d’autre part, si l’on s’appuie sur l’analyse du
droit transnational que fait Anna Margherita Russo dans Perspectives on Federalism18
,
publié en 2012, que cette forme de coopération porte en elle des sources de législations
en meilleure adéquation avec l’évolution des besoins légaux actuels et futurs par rapport à
la coopération étatique traditionnelle. En effet, le phénomène de globalisation a apporté la
crise de l’État. La crise de l’État a produit la fin du monopole d’État sur les sources légales
applicables sur son propre territoire. Ce phénomène a deux effets, d’une part, le droit
national ne peut pas, complètement en tout cas, couvrir la régulation des activités sur le
territoire étatique ; et d’autre part, il met en lumière l’importance de nouveaux phénomènes
légaux impliquant différentes organisations et institutions. La coopération transfrontalière
se présenterait donc comme une alternative à la coopération bilatérale d’État à État qui
relève plus d’une approche « top-down », c’est-à-dire du haut vers le bas de la hiérarchie
administrative. En effet, la coopération transfrontalière relève plutôt d’initiatives locales,
sont souvent le fait des collectivités territoriales, et témoigne donc d’une approche
18
RUSSO, Anna Margherita, Globalization and Cross-border Cooperation in EU Law: A Transnational
Research Agenda. Perspectives on Federalism, 2012, vol. 4, n°3.
19

« bottom-up », c’est-à-dire du bas vers le haut de la hiérarchie administrative.
En ce sens, il serait intéressant de considérer la coopération transfrontalière comme une
arène de coopération potentielle pour palier le vide législatif entre les actions et mesures
d’adaptation au changement climatique au niveau national et local orientées par les
stratégies et plans nationaux d’adaptation et les actions et mesures d’adaptation au
changement climatique telles qu’elles sont prévues par le régime international de
coopération de la CCNUCC.
2. La coopération transfrontalière analysée à travers la théorie des régimes
internationaux.
Afin d’obtenir une analyse intégrée de la coopération transfrontalière, il s’agit d’en
comprendre l’ensemble des motivations, des résultats attendus et les moyens mis en
œuvre par les acteurs impliqués dans ces projets de coopération. La théorie des régimes
internationaux nous apporte à cet égard un panel d’angles d’analyse suffisant pour avoir
une vision englobante des dynamiques qui sous-tendent la coopération transfrontalière.
On peut catégoriser les courants au sein de la théorie des régimes de différentes façons.
Pour notre analyse nous retiendrons qu’il existe trois courants principaux : le courant
réaliste, le courant libéral et le courant constructiviste. Au fondement de ces trois courants,
on retrouve la même notion de régime international, définie par Stephen Krasner comme
« un ensemble de principes, de normes, de regles et de procedures de prise de decision,
implicites ou explicites, autour desquelles les attentes des acteurs convergent dans un
domaine specifique des relations internationales. Les principes sont les croyances dans
les faits et les causes. Les normes sont des criteres de comportements definis en termes
de droits et d’obligations. Les regles sont des prescriptions specifiques a partir desquelles
on prend action. Les procedures de prise de decision sont les pratiques acceptees afin de
creer et de mettre en œuvre un choix collectif. »19
La notion de régime international fait
donc référence à une forme de coopération semi-institutionnelle.
19
KRASNER, Stephen. International Regimes, Ithaca, New York : Cornell University Press, 1983. 384 p.
20

Le courant realiste, tient que la presence d’une « puissance hegemonique »20
est
necessaire a la formation et a la persistance d’un regime. Charles Kindleberger a introduit
le terme d’hégémonie dans le champ des relations internationales et dans le champ de
l’économie politique à travers sa théorie de la stabilité hégémonique. Dans The World in
Depression: 1929–1939, publié en 1973, il montre que l’hégémonie relève de la capacité,
pour la puissance dirigeante d’une période spécifique, de fournir les biens publics
fondamentaux au niveau économique international. Il cite en particulier le libre-échange et
un système monétaire international stable comme deux biens publics particulièrement
précieux à l’échelle internationale. Il considère que le leader, tout en se montrant
bienveillant, est aussi le seul à disposer de la puissance nécessaire pour assumer les
coûts de fourniture de tels biens, mobiliser ses partenaires et leur imposer le respect des
règles. Selon la théorie de la stabilité, la concentration de puissance en un État dominant
facilite le développement des régimes forts alors que la fragmentation de puissance est
associée à l’effondrement des régimes. Les auteurs du courant réaliste considèrent l’État
comme l’unique acteur significatif détenant la légitimité politique. Le courant réaliste part
du principe que l’état normal des relations étatiques est un état d’anarchie voire de guerre
permanent, pense la politique extérieure des États comme une politique de puissance
dans une quête de sécurité et perçoit les États comme des acteurs rationnels qui
cherchent à maximiser leur intérêt national. Dans le courant réaliste, la coopération prend
la forme d’un marchandage dont la négociation est l’outil. Dans cette perspective, la
coopération transfrontalière est définie comme le résultat de la distribution ou de la
redistribution des intérêts et des ressources de chaque côté de la frontière. La coopération
transfrontalière est donc dépendante de la complémentarité des ressources, des possibles
échanges et compromis au sein du domaine de politique publique pertinent21
. De ce point
de vue, une coopération transfrontalière pour le développement de projets d’adaptation au
changement climatique peut voir le jour si l’interdépendance des États riverains dans la
gestion intégrée des bassins de risques transfrontaliers surpasse leur capacité à résoudre
le problème individuellement.
Pour le courant liberal, la presence d’une puissance hegemonique n’est pas necessaire a
la persistance d’un régime car les États et les autres acteurs peuvent s’organiser afin de
20
KINDLEBERGER, Charles. The World in Depression: 1929–1939. University of California Press, 1973.
21
WIERING Mark, VERWIJMEREN Joris, LULOFS Kris, FELD Christian. Experiences in Regional Cross
Border Co-operation in River Management. Comparing Three Cases at the Dutch-German Border. Water
Resources Management, 2010, vol. 24, n°11.
21

creer un regime. Selon l’approche liberale, un regime est une autoregulation internationale
dans laquelle des États et d’autres acteurs internationaux cooperent afin de maximiser
leurs gains ou minimiser leurs pertes. Le courant libéral part du principe que les États sont
soumis à des interdépendances complexes qui les poussent quasi inévitablement à
coopérer. Puisque les États sont poussés à coopérer, il s’agit de pouvoir prévoir le
comportement des autres États et c’est le rôle des institutions internationales, des régimes
internationaux. En effet, selon Keohane, l’un des fondateurs de la théorie des régimes
avec Krasner, les régimes internationaux « facilitent la coopération en réduisant
l’incertitude »22
. Les régimes ont l’avantage de donner une structure relativement stable
aux échanges internationaux dans un secteur donné, de permettre aux acteurs de prévoir
leurs comportements respectifs et d’accroître leur information mutuelle. Pour le courant
libéral, la coopération transfrontalière est plus facilement établie quand elle se développe
au sein d’un régime international de coopération23
. En effet, les régimes internationaux
serviraient à produire des normes et des valeurs communes et à encourager l’agrégation
et l’intégration des intérêts des États riverains impliqués. Dans cette perspective, le
développement de projets de coopération transfrontalière pour l’adaptation au
changement climatique serait favorisé par la mise en place d’un régime international de
coopération spécifique à l’adaptation au changement climatique.
Le courant constructiviste, quant à lui, souligne l’impact des idées. Au lieu de prendre
l’État pour une donnée et de supposer qu’il cherche tout simplement à survivre, les
constructivistes considèrent les intérêts et les identités comme des produits extrêmement
malléables de processus historiques spécifiques. Ils accordent une grande attention aux
discours prédominants au sein des sociétés parce que le discours reflète et façonne les
croyances et les intérêts, et établit les normes du comportement accepté. Les normes qui
prévalent à la coopération ne viennent pas seulement des États mais peuvent aussi être
produites par des réseaux de professionnels dotés d’une expertise scientifique dans des
secteurs particuliers de politique publique internationale appelées communautés
epistemiques transnationales. Selon l’approche foucaldienne de la theorie des regimes,
proche du constructivisme, de Stéphane Labranche, la persistance d’un régime dépend de
la croyance en sa légitimité par les acteurs. Son hypothèse est que la persistance dans le
temps d’un régime « dépend non pas de la capacité d’une puissance hégémonique à
22
KEOHANE, Robert. After Hegemony : Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton
University Press, 1984.
23
op. cit. p.19
22

imposer des règles mais bien plutôt de l’internalisation, par ces acteurs, des valeurs et
principes qui sous-tendent ces règles », et « permettrait d’expliquer pourquoi et comment
un régime continue d’exister même lorsque la puissance hégémonique disparaît, qu’elle
change, ou qu’un régime puisse apparaître à partir d’efforts d’acteurs non
hégémoniques. »24
Dans la théorie constructiviste, la croyance des acteurs impliqués dans
le projet de coopération transfrontalière joue un rôle dans l’orientation de la prise de
décision. En effet, l’étude de la coopération pour la lutte contre la pollution
environnementale de la mer Méditerranée et la formation du Plan d’Action pour la
Méditerranée (PAM) de Haas25
a montré que la distribution de la puissance entre les pays
ou l’influence du pays présumé le plus fort de la région, dans ce cas la France, ne pouvait
pas expliquer le développement d’une coopération. La coopération dans la région a été dû
au fait que la communauté épistémique transnationale de Méditerranée partageait un
savoir commun sur la pollution environnementale, des croyances et des objectifs
communs qui ont été institutionnalisés dans des nouvelles institutions gouvernementales
et intergouvernementales et qui ont pénétré la prise de décision de cette façon. Dans cette
perspective, le développement de projets de coopération transfrontalière pour l’adaptation
au changement climatique dépendrait du degré de connaissance des acteurs locaux sur
l’adaptation au changement climatique et de leur capacité à diffuser un discours de
sensibilisation aux enjeux de l’adaptation au changement climatique de telle sorte qu’il soit
institutionnalisé et intégré dans les politiques publiques déjà existantes.
3. Cadre juridique de la coopération transfrontalière dans l’espace européen.
Nous faisons le choix d’étudier la coopération transfrontalière dans l’espace
européen car, d’une part, si la coopération transfrontalière n’est pas restreinte à l’Union
européenne, c’est dans cette enceinte de coopération que la coopération transfrontalière a
été développée à son maximum. D’autre part, nous avons choisi d’étudier l’apport de la
coopération transfrontalière à l’adaptation au changement climatique dans l’optique
d’améliorer le processus d’adaptation français porté par l’ONERC. C’est pourquoi le cadre
24
LABRANCHE, Stephane. La transformation des normes de participation et de durabilite en valeurs ?
Reflexions pour la theorie des regimes. Études Internationales, 2003, vol. 34, n°4, pp.611-629.
25
HAAS, Peter M. Saving the Mediterranean : the politics of international environmental co-operation. New
York : Columbia University Press, 1990, op. cit. p.19
23

de coopération transfrontalière étudié est européen.
Les premières formes de la coopération transfrontalière, qui n’ont été reconnues
juridiquement qu’en 1980 au moyen d'une convention du Conseil de l'Europe,
apparaissent dans l'immédiat après-guerre. Le rapprochement des collectivités territoriales
a été favorisé par le développement des échanges économiques, culturels ou sociaux
entre les États européens.
Le 21 mai 1980, des États membres du Conseil de l’Europe signent la Convention-cadre
européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités et autorités territoriales,
dite Convention de Madrid. Les parties contractantes s'engagent à faciliter et à promouvoir
la coopération transfrontalière. Elle est considérée comme l'acte fondateur du cadre
juridique de la coopération transfrontalière des collectivités et autorités territoriales en
Europe.
La Convention a pour but d'encourager et de faciliter la conclusion d'accords entre régions
et communes, de part et d'autre d'une frontière, dans les limites de leurs compétences. De
tels accords peuvent s'étendre, entre autres, au développement régional, à la protection
de l'environnement, à l'aménagement des infrastructures et des services publics, etc.
Pour tenir compte de la variété des systèmes juridiques et constitutionnels des États
membres du Conseil de l'Europe, la Convention offre toute une gamme d'accords modèles
permettant aux collectivités locales et régionales ainsi qu’aux États de placer la
coopération transfrontalière dans le cadre qui leur convient le mieux.
En 1990, la Commission européenne met sur pied la première génération de programmes
Interreg de coopération transfrontalière. Interreg est un programme européen visant à
promouvoir la coopération entre les régions européennes et le développement de
solutions communes dans les domaines du développement urbain, rural et côtier, du
développement économique et de la gestion de l’environnement. Il est financé par le
Fonds européen de développement régional (FEDER) à hauteur de 7,75 milliards d'euros.
L'actuel programme se dénomme Interreg IV, il couvre la période 2007-2013. La
coopération transfrontalière, c’est-à-dire, le développement régional intégré entre régions
transfrontalières est l’une des trois composantes du programme Interreg.
24

Les financements Interreg permettent le développement de la coopération transfrontalière,
mais arrivent aussi souvent sur un terrain où la collaboration locale existent déjà depuis
longtemps. L’initiative Interreg a ete mise en œuvre pour desenclaver les regions
frontalieres. La Commission europeenne stipule en effet que les regions frontalieres sont
penalisees par un double isolement : isolement par rapport aux regions frontalieres
limitrophes, et isolement par rapport a leur propre espace national dont elles sont une
peripherie.
Dans l’objectif thématique n°3 « coopération territoriale européenne » de la période de
programmation 2007-2013, l’aide consacrée à la coopération transfrontalière se concentre
selon les termes du règlement FEDER sur « le développement d’activités économiques,
sociales et environnementales transfrontalières au moyen de stratégies conjointes en
faveur du développement territorial durable ».
La coopération transfrontalière a vu un élargissement des zones de coopération par
rapport à l’ancien Interreg III, en particulier en ce qui concerne la coopération maritime, du
fait de l’application de la règle des 150 km. Cet élargissement touche notamment les
territoires riverains de la Manche ainsi que l’outre-mer pour la coopération transfrontalière
de la France.
La coopération transfrontalière ne constitue en aucun cas une compétence
supplémentaire pour les collectivités territoriales. Ces dernières ne peuvent coopérer que
dans les limites des compétences qui leur sont attribuées par leurs législations nationales.
Elles sont par ailleurs obligées de respecter les engagements internationaux pris par leurs
États nationaux respectifs. La coopération transfrontalière représente en revanche pour
les collectivités une opportunité supplémentaire d'utiliser leurs compétences.
Pour coopérer au travers des frontières, les collectivités locales et leurs groupements
peuvent s’appuyer sur différentes bases juridiques nationales, européennes et
internationales, qui définissent autant d’outils de coopération. Dans de nombreux États,
les collectivités territoriales peuvent signer des conventions de coopération ou créer des
organismes de coopération, parfois dotés de la personnalité juridique. Ces organismes,
décrits dans le chapitre suivant, peuvent notamment découler des accords signés dans le
25

cadre du Conseil de l'Europe ou du droit de l'Union européenne.
Chaque projet transfrontalier s’inscrit dans un cadre juridique et opérationnel qui lui est
propre, en fonction de la nature des partenaires concernés de part et d’autre de la
frontière, de la thématique concernée et du type d’action envisagé.
Selon la typologie établie par la MOT26
, les collectivités locales peuvent avoir recours à
deux types de projets opérationnels : les projets transfrontaliers immatériels et les projets
transfrontaliers d’investissement. Les projets transfrontaliers immatériels correspondent à
des projets de coopération transfrontalière sans réalisation d’investissements publics, soit
tout projet transfrontalier qui ne s’appuie pas sur des investissements matériels des
partenaires. Il s’agit par exemple de la gestion d’un institut de formation transfrontalier. Un
projet transfrontalier d’investissement peut, quant à lui, prendre la forme d’un équipement
transfrontalier en matière de traitement de l’eau, par exemple.
4. Quelle place pour l’adaptation dans les initiatives de coopération
transfrontalière ?
Au-delà d’un traitement national et local, les actions transfrontalières dans le
domaine du changement climatique ont une vraie valeur ajoutée car les effets du
changement climatique ne connaissent pas de frontière. Il est essentiel d’apporter une
réponse transfrontalière à ces défis, dès lors que les enjeux dépassent les frontières et
dans la mesure où la situation d’un pays peut affecter celle de ses voisins. Ainsi, les
territoires transfrontaliers pourraient devenir des espaces de gestion commune et de
mutualisation de moyens dans le domaine de l’adaptation au changement climatique.
Le livre blanc intitulé « Adaptation au changement climatique : vers un cadre d’action
européen »27
, qui établit le cadre défini par l’Union européenne en matière d’adaptation
aux changements climatiques, et la stratégie européenne d’adaptation publiée en avril
2013 fournissent un premier cadre juridique sur lequel la coopération transfrontalière pour
26
op. cit. p.7
27
cf. Annexe 2 – La démarche d’adaptation de l’Union Européenne.
26

l’adaptation au changement climatique peut s’appuyer.
Pour la période 2014-2020, les programmes financés par les fonds européens, et
notamment ceux de coopération territoriale, peuvent soutenir des actions dans ce
domaine en vertu de l’objectif thématique n°5 « Promouvoir l’adaptation aux changements
climatiques, ainsi que la prévention et la gestion des risques ».
L’adaptation aux changements climatiques ainsi que la prévention et la gestion des
risques sont parmi les priorités des politiques européennes, au titre du pilier « croissance
durable » de la Stratégie Europe 2020, dont l’un des cinq objectifs est relatif au
changement climatique et aux énergies durables.
Au-delà des projets de coopération sectoriels, l’adaptation au changement climatique
nécessite une approche globale à l’échelle des territoires, que ce soit pour maîtriser la
mobilité par des politiques coordonnées d’urbanisme et de transports ou pour concilier le
développement économique avec la préservation de l’environnement, par exemple.
Etant donnée que l’adaptation au changement climatique ne constitue pas une politique
publique spécifique en soi et qu’elle a vocation à s’intégrer dans les politiques publiques
régissants des domaines d’activités déjà en place, la coopération transfrontalière dans ce
domaine nécessitera d’établir des synergies entre les actions en faveur de l’adaptation au
changement climatique et de la gestion des risques avec celles développées dans le
domaine de la protection de l’environnement, de l’innovation, de l’énergie, du
développement économique, et des transports, autres objectifs de coopération territoriale
pour la période 2014-2020.
Toutefois, même si la coopération transfrontalière apparaît comme une opportunité pour
l’adaptation au changement climatique, elle n’en est pas moins au départ un facteur de
complexité et de coûts supplémentaires pour les collectivités territoriales. En effet, le
manque ou l’hétérogénéité des données statistiques, l’absence d’études transfrontalières ;
la méconnaissance des acteurs, des législations et des modes de gestion de part et
d’autre de la frontière; la disparité des compétences ; l’absence de référentiels, de
mécanismes de concertation et d’outils de gestion collective ; le manque de participation
de la population ; et l’intérêt très variable des élus pour l’adaptation au changement
27

climatique peuvent entraver la coopération transfrontalière dans ce domaine.
Cependant, Aurélia Aebischer et Stéphane La Branche ont montré dans leurs travaux sur
la coopération transfrontalière autour du lac Léman que les grandes différences entre les
systèmes politiques français et suisse n’ont pas empêché la mise en place d’un régime de
cooperation et le manque d’harmonisation n’a pas constitue un obstacle a la cooperation
transfrontaliere28
. De la même manière, il est permis de penser que, pour les trois études
de cas retenues dans ce mémoire, les différences politiques ne seront pas un obstacle à
la coopération transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique.
La coopération transfrontalière pour l’adaptation aux changements climatiques nécessite,
comme le recommande la MOT, « la pleine association des citoyens, qui doivent être
sensibilisés, informés, voire formés, et associés à la gestion de l’espace commun, de ses
coûts et de ses bénéfices, directement et au travers de l’action conjointe de leurs élus. »29
De nombreux types d’action sont a priori mobilisables pour développer des projets de
coopération transfrontalière tournés vers l’adaptation au changement climatique. On
pourrait envisager par exemple de se fixer des stratégies et des plans d’adaptation aux
changements climatiques au niveau transfrontalier, de créer des bases de connaissance
et de renforcer les capacités d’observation des données climatiques à l’échelle des
bassins transfrontaliers, de développer des mécanismes pour l’échange d’informations de
part et d’autre de la frontière touchant à l’adaptation au changement climatique ou à la
gestion des risques et de réinvestir les outils et systèmes de gestion des situations de
catastrophe pour l’adaptation au changement climatique comme les systèmes de
détection et d’alerte précoces, la cartographie et l’évaluation des risques. Nous verrons
dans la partie suivante quels types d’action les acteurs des différents projets de
coopération transfrontalière ont effectivement utilisés pour promouvoir l’adaptation au
28
AEBISCHER Aurélia, LABRANCHE Stéphane. Les espaces tiers dans les régimes internationaux. Le cas
du Lac Léman. Études Internationales, 2007 vol 38, n°2.
29
Site web de la Mission opérationnelle transfrontalière, thème «Changement climatique, gestion et
prévention des risques» : http://www.espaces-transfrontaliers.org/ressources/themes/changement-
climatique-gestion-et-prevention-des-risques/changement-climatique-risques-2/
28

CHAPITRE 2 : APPROCHE EMPIRIQUE DE LA COOPÉRATION
TRANSFRONTALIÈRE POUR L’ADAPTATION À TRAVERS
TROIS ÉTUDES DE CAS.
À partir de références bibliographiques et d’entretiens téléphoniques avec les
personnes directement en charge ou impliquées dans les projets de coopération
transfrontalière qui ont promu l’adaptation au changement climatique dans le bassin de la
Meuse, autour de la mer Méditerranée et dans l’ouest de l’Océan Indien, j’entends
dresser, pour chacune des sections correspondantes, un diagnostic et une analyse de
facteurs favorisant ou entravant la coopération transfrontalière en matière d’adaptation au
changement climatique. Le diagnostic de la première partie exposera la vulnérabilité au
changement climatique des différents pays impliqués dans les projets de coopération
transfrontalière. Pour ce faire, je compte m’appuyer sur la définition de diagnostic de
vulnérabilité au changement climatique de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise
de l’énergie (Ademe). L’Ademe définit le diagnostic de vulnérabilité comme ce
qui « permet d’identifier et de distinguer les signes observables d’une défaillance et d’un
problème ou sa cause et origine » et le diagnostic de vulnérabilité au changement
climatique comme ce qui par permet, à la fois « d’évaluer qualitativement la vulnérabilité
d’une organisation, d’une structure ou d’un territoire aux risques liés au changement
climatique en étudiant notamment son exposition et sa sensibilité » et « de hiérachiser ce
niveau de vulnérabilité liés au différents impacts, par rapport à l’ampleur des
conséquences et à la probabilité d’occurrence de ses impacts. »30
L’analyse de facteurs favorisant ou entravant la coopération transfrontalière en matière
d’adaptation au changement climatique de la seconde partie se concentrera sur les
opportunités et les barrières à la coopération transfrontalière en matière d’adaptation au
changement climatique ainsi que les réussites issues des projets de coopération
transfrontalière qui ont promu l’adaptation au changement climatique et relèvera les pistes
d’amélioration possibles pour ces projets.
30
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Diagnostic de vulnérabilité d’un territoire au
changement climatique. Éléments méthodologiques tirés de l’expérience internationale, 2012.
29

Section 1 : Le bassin de la Meuse
1. Diagnostic de vulnérabilité menant à la coopération transfrontalière pour
s’adapter au changement climatique.
a) Le constat d’une vulnérabilité actuelle et de futurs impacts en prévision.
La Meuse est un fleuve navigable transnational d’Europe du Nord-Ouest long de
950 km et représente une zone densément peuplée d’environ 9 millions d’habitants. Le
bassin hydrologique ou bassin versant de la Meuse a une superficie de 36 000 km2, dont
un tiers en Région wallonne, et s’étend sur cinq États : la Belgique, la France, l’Allemagne,
le Luxembourg et les Pays-Bas. Son débit varie considérablement selon les saisons :
3100 m3/s en hiver à la frontière Pays-Bas/Wallonie, seulement 10-40 m3/s l'été.
Principalement alimenté par les pluies, il n'a pas de glacier et peu de nappes phréatiques
pour amortir les écarts de précipitations. Un lien direct existe donc entre l’évolution des
précipitations et les variations de débits maximaux et minimaux. De nombreux enjeux sont
menacés dont des infrastructures et industries majeures, d'inestimables héritages
historiques et écologiques. Les berges du fleuve Meuse constituent un secteur vulnérable
aux inondations, avec des enjeux importants en termes de population et d'industries
installées dans ce bassin versant.
La Meuse n’est pas toujours perçue de la même façon par les pays riverains.
Abusivement, la Meuse est souvent considérée comme une rivière affluente du Rhin et
non un fleuve en lui-même. En particulier, elle ne fait pas partie des grands fleuves
français enseignés à l'école primaire en France peut-être car elle n'y fait que la moitié de
son parcours total. Par contre, en Belgique et aux Pays-Bas, elle est considérée comme
un fleuve important car elle sert au transport de marchandises et a façonné l'histoire et la
géographie de ces pays.
Si la Meuse n’a pas la même importance pour tous les pays c’est sans doute parce qu’elle
30

ne les traverse pas tous de la même façon. La perception du fleuve n’est pas la même que
l’on se situe en amont ou en aval du fleuve, selon la distance parcourus dans un pays et
selon la nature des zones traversées. La Meuse prend sa source en France, puis traverse
la Belgique, pour arriver à son embouchure aux Pays-Bas, et enfin se jeter dans la mer du
Nord. Parallèlement, les affluents de la Meuse traverse l’Allemagne et le Luxembourg. La
Belgique est donc le pays le plus traversé par le fleuve Meuse qui y assure de
nombreuses fonctions. Il traverse la région naturelle de l’Ardenne, l'ancien bassin houiller
wallon dans la province de Liège, puis il contribue au refroidissement de la centrale
nucléaire de Tihange, ensuite il longe les installations sidérurgiques de Seraing, un peu
avant Herstal, ses eaux sont utilisées pour alimenter le Canal Albert, et de Namur à Visé, il
sert à la production d'électricité avec six centrales hydroélectriques. Le fleuve semble
également jouer un rôle dans la richesse du milieu naturel de la partie néerlandaise
puisqu’elle contient quarante-trois zones classées Natura 2000, une zone pour les eaux
conchylicoles, cent trente-quatre lieux de baignades, cinq plans d’eau de surface, et trois
masses d’eau souterraines qui sont destinées à l’alimentation en eau potable.
b) Une coopération transfrontalière de longue date.
Cependant, malgré les divergences de perception, la coopération transfrontalière
existe depuis longtemps entre les États du bassin de la Meuse. La coopération
transfrontalière dans le bassin de la Meuse existe depuis 1994 avec la signature à
Charleville-Mézières de l’Accord concernant la protection de la Meuse. Depuis 1995, la
Région flamande et les Pays-Bas coopèrent pour réguler la distribution de l’eau durant les
périodes d’étiages. Depuis 1998, les pays du bassin de la Meuse se sont engagés avec
un Plan d’Action Inondations Meuse. L’Accord international sur la Meuse, dit « Accord de
Gand » a été signé en 2002 par la Belgique, la France, le Grand-Duché de Luxembourg,
les Pays-Bas et l’Allemagne et est entré en vigueur le 1er
décembre 2006. L'objectif de
l'accord est d'arriver à une gestion durable et globale de l'eau du district hydrographique
de la Meuse. Cet accord est fondamental pour la prise en compte de l’adaptation dans les
projets de coopération transfrontalière puisqu’il crée la Commission Internationale de la
Meuse (CIM), à l’origine du lancement du projet AMICE. Le projet AMICE a en effet été
initié à partir des résultats des études réalisées sur les changements climatiques futurs et
31

synthétisées dans « Les conséquences du changement climatique sur les débits du fleuve
Meuse », sous l’impulsion de la Commission Internationale de la Meuse en 2005. Les
résultats de ces études ont montré que d’ici à 2050 ou 2100, le bassin versant risque de
subir fortement les effets du changement climatique. Il y aurait une augmentation de la
fréquence des inondations en hiver, une augmentation des étiages, plus probablement
dus à une hausse de la demande en eau qu'à une hausse des températures, avec
notamment une diminution globale des précipitations saisonnières pouvant aller jusqu'à
-39% en été pour la période 2071-2100. Les résultats de cette étude ont également mis en
avant le besoin de s'accorder sur les scénarios et d’examiner conjointement les effets
d'une meilleure coordination des politiques de gestion de l'eau pour la régulation et la
gestion des crues et pour anticiper les potentiels conflits d’usage de l’eau en période
d’étiage, par exemple. À partir de ces résultats, les partenaires d’AMICE ont souhaité
s’engager dans un projet de coopération transfrontalière devant conduire à une stratégie
d'adaptation, via les scénarios de changement climatique et de débits établis pour le
bassin versant.
c) Le projet AMICE.
AMICE constitue le sigle pour « Adaptation of the Meuse to the Impacts of Climate
Evolutions ».
Le point de départ de la réflexion qui a abouti au lancement du projet AMICE a été la prise
de conscience du décalage entre l’existence de stratégies d’adaptation au niveau national
et l’absence de concertation au niveau transnational sur la question. Les partenaires
d’AMICE se sont lancés dans ce projet plutôt dans l’optique d’apporter des solutions que
d’éviter le transfert de vulnérabilités d’un pays à un autre31
. L’adaptation au changement
climatique est rapidement apparu comme l’enjeu le plus important à traiter pour les
partenaires.
Le projet AMICE a été lancé à l’initiative de l’Établissement public d’aménagement de la
Meuse et de ses affluents (EPAMA), le 5 décembre 2008 pour une période de mise en
31
Entretien avec Maïté Fournier cf. Annexe 4 – Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion.
32

œuvre de trois ans de 2009 à 2012.
Il a été financé par le programme INTERREG IV B Europe du Nord-Ouest, son budget
total s’élevait à 8,9 millions d’euros (2,8 millions d’euros de la part du FEDER et 6,1
millions d’euros de la part des autorités locales, régionales et nationales, des agences et
associations de l’eau).
Le projet compte dix-sept partenaires dont trois français, huit belges, trois allemands, trois
néerlandais.
Le défi principal auquel le projet a souhaité répondre était de savoir comment concevoir de
nouvelles structures de gestion de l’eau capables de traiter des inondations, de la
sécheresse et de l’augmentation de la demande en eau, de manière intégrée.
Les objectifs visés ont été de définir une stratégie d'adaptation commune aux impacts du
changement climatique sur les inondations et la sécheresse, reconnue à l’échelle du
bassin fluvial international de la Meuse; de mettre en place un dispositif de mesures
bénéfiques et transférables à l’ensemble du bassin de la Meuse; de renforcer et élargir le
partenariat des acteurs dans le bassin international de la Meuse ; et d’impliquer la
population et les autorités publiques à travers une meilleure connaissance des enjeux et le
développement d’un sentiment d’appartenance au bassin de la Meuse et d’une prise de
conscience des risques d’inondations et de sécheresse.
Les moyens déployés pour atteindre ces objectifs ont été de réunir les partenaires du
projet autour de cinq modules thématiques de travail; de réaliser une étude du
comportement hydrologique actuel et futur du bassin, et de déterminer les caractéristiques
prévues des inondations, ainsi que les mesures de gestion des eaux de crue qui doivent
être prises; de définir des scénarios, partagés à l’échelle du bassin international, en lien
avec le changement climatique; de réaliser la première simulation hydraulique du fleuve et
des cartes de risques associées; et d’identifier des points chauds, c’est-à-dire des
secteurs et des usages de l’eau menacés par les futures inondations et périodes de
sécheresse.
33

2. Analyse des facteurs de coopération transfrontalière favorisant ou entravant la
promotion de l’adaptation au changement climatique.
a) Opportunités.
Le contexte de coopération a été un élément favorable pour le lancement du projet
et qui a par là-même contribué à la prise en compte de l’adaptation dans la région. Le
bassin versant de la Meuse était déjà perçu par les partenaires d’AMICE comme un
bassin international au moment de la construction du projet, du fait d’une coopération de
longues dates entre les différentes agences de l’eau.
La perception de la coopération transfrontalière dans la région est un autre élément qui a
facilité le lancement du projet et son bon fonctionnement. La coopération transfrontalière
apparaît dès le début du projet comme évidente : les partenaires d’AMICE issus de tous
les pays partagent une vision de la Meuse comme un bien commun et une passion
commune. La plupart d’entres eux sont même nés dans une ville au bord de la Meuse
expliquant sans doute cet attachement profond au fleuve.
Le choix des acteurs a été également crucial dans le bon déroulement du projet. Si le
projet a aussi bien fonctionné c’est en effet en partie parce que les partenaires d’AMICE
possédaient une expérience de terrain et une bonne connaissance du bassin versant de la
Meuse32
.
L’organisation des réunions de travail telles qu’elle s’est déroulée durant le projet a été
une opportunité pour faciliter la prise en compte de l’adaptation au changement climatique.
En effet, la volonté de décloisonnement entre les groupes de travail thématiques (au
moins un partenaire de chaque pays par groupe de travail) a sans doute créé un cadre
favorable aux échanges.
Le projet a bénéficié d’un cadre intellectuel et politique favorable à la prise en compte de
l’adaptation au changement climatique33
. En effet, la publication de projections
32
33
34

régionalisées et du Quatrième rapport d’évaluation du GIEC en 2007, offrant un meilleur
accès aux données climatiques ainsi que la médiatisation internationale qui s’est portée
sur le changement climatique et la reconnaissance de l’adaptation à la conférence de
Copenhague en 2009 ont coïncidé avec le début de la période de mise en œuvre du
projet.
Le Programme INTERREG IV B de l’Union Européenne est apparu comme une
opportunité de financement du projet AMICE. C’est ainsi qu’un programme de financement
destiné à la coopération transfrontalière permet de promouvoir un projet d’adaptation au
D’autre part, l’existence d’un cadre institutionnel de protection de la Meuse à travers la
Commission internationale de la Meuse semble une opportunité pour ancrer le projet de
coopération transfrontalière sur l’adaptation dans la durée.
b) Lacunes et barrières.
Des problèmes administratifs ont ralenti la collecte des données et les projections
climatiques étaient encore difficiles d’accès (en dehors de la communauté du climat) au
moment du lancement du projet34
. En effet, le portail DRIAS les futurs du climat qui fournit
des services climatiques n’existait pas encore.
L’intégration de scénarios climatiques dans les paramètres de mise en œuvre des projets
ne faisait pas partie de la pratique des gestionnaires de l’eau et donc il s’agissait d’une
technique non maîtrisée.
Il s’est avéré difficile d’accorder les projections nationales pour disposer de données à
l’échelle du bassin versant, notamment du fait de certaines incompatibilités techniques.
Une construction collective s’appuyant sur des contributions de tous a été nécessaire car
les projections climatiques au niveau de chaque partenaire ne permettaient pas de
34
35

répondre au besoin.
D’autre part, le projet a manqué de moyens humains dans sa réalisation, notamment
parce que les acteurs devaient partager leur temps de travail entre leurs missions
habituelles et ce projet de coopération35
. Ce manque de moyens consacrés à la mise en
œuvre d’un projet est caractéristique de ce qu’Oran R. Young appelle le problème de
l’adéquation (« fit »)36
entre les systèmes biophysiques et les systèmes de gouvernance
créés pour gérer l’apparition de problèmes environementaux. En effet, il semble que dans
beaucoup de cas, il y a un manque critique de resources nécessaires pour enclencher un
contrôle systématique des activités, ce qui conduit à des efforts superficiels, souvent
échouant à capter les changements socio-économiques importants au moment opportun
et de manière appropriée.37
Dans le cas du projet AMICE, la recherche d’une meilleure
adéquation entre le système de coopération transfrontalière pour l’adaptation au
changement climatique et le système biophysique du bassin de la Meuse pourrait se
manifester, par exemple, par l’adoption d’une plus grande flexibilité dans la répartition du
temps de travail entre les moments consacrés au travail administratif habituel des
partenaires et les moments où ils travaillent sur le projet de coopération transfrontalière.
Ceci leur permettrait de dégager temporairement plus de temps libre pour se consacrer au
projet sans affecter leurs missions habituelles sur le long terme.
Le concept d’adaptation au changement climatique lui-même a été difficile à expliquer. A
priori, il n’apporte pas de changement perceptible localement pour la population et les
modifications qu’il entraîne ne sont pas aussi visibles que des aménagements d’ingénierie
mis en place dans le cadre de l’atténuation au changement climatique. Ce qui a rendu
d’autant plus difficile à faire comprendre la valeur ajoutée de l’adaptation aux collectivités
locales. Si elles n’ont pas montré d’opposition au projet, les collectivités locales n’ont pas
n’ont plus montré d’enthousiasme pour le projet.
Enfin, on a observé que l’adaptation au changement climatique avait encore du mal à être
35
36
YOUNG, Oran R. The Institutional Dimensions of Environmental Change : Fit, Interplay, and Scale.
Cambridge, Massachusetts : MIT Press, 2002. 237 p.
37
YOUNG, Oran R. Matching Institutions and Ecosystems: The Problem of Fit. Les séminaires de l’Iddri,
2002, n°2. Conférence dans le cadre du séminaire Economie de l’environnement et du développement
durable, coorganisé par l’Iddri et le Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Paris,
25 juin 2002.
36

mise en avant au moment du lancement du projet AMICE puisque c’est la coopération
transfrontalière qui a prévalu sur l’adaptation pour obtenir des financements.
c) Réussites.
Tous les aménagements qui avaient été prévus dans le cadre du projet AMICE ont
été achevés.
Le projet AMICE a permis de découvrir de nouvelles formes de coopération
transfrontalière pour s’entraider à s’adapter au changement climatique jusque-là
insoupçonnées. Grâce au projet AMICE, l’Allemagne a, par exemple, découvert que l’eau
pouvait être fournie aux Pays-Bas pour les aider à mieux afronter les périodes de
sécheresse, sans conséquence nationale significative38
.
Le projet AMICE a permis de disposer de projections climatiques au niveau du bassin
versant et de faciliter l’échange de données entre les organismes des différents pays.
Des signes montrent que le projet AMICE a bien fonctionné et qu’il continue. Les
prochaines études sur l’adaptation dans le bassin de la Meuse vont intégrer les résultats
d’AMICE. En effet, les universités de Metz, Liège, Aix-La-Chapelle et Maastricht
poursuivent aujourd’hui l’affinage des projections climatiques pour la Meuse. De plus, les
résultats d’AMICE seront utilisés pour la mise en œuvre de la Directive-cadre sur l’eau de
l’Union européenne39
: l’adaptation sera prise en compte dans la norme sur le bon état
écologique des cours d’eau, sur la qualité de l’eau.
Ensuite, une stratégie d’adaptation au changement climatique pour le bassin de la Meuse
sera peut-être élaborée par la CIM, à l’issue de ces résultats.
38
39
La Directive-cadre sur l'eau de l’Union européenne, adoptée le 23 octobre 2000 par le Parlement
européen et entrée en vigueur le 22 décembre de la même année, entend impulser une politique de l'eau
plus cohérente, en posant le cadre européen d'une gestion et d'une protection des eaux par district
hydrographique.
37

Par ailleurs, la conférence de clôture du projet AMICE a été un véritable succès et pourra
être pris en exemple pour le lancement d’autres projets de coopération transfrontalière sur
l’adaptation au changement climatique. La conférence a, en effet, mobilisé trois cents
personnes et la participation de la Commission Économique pour l’Europe des Nations
Unies (CEE-ONU) a sans doute apporté une visibilité au-delà de l’Europe de l’ouest au
projet. Enfin, le fait que le projet ait une suite et que l’adaptation au changement climatique
continue d’être prise en compte dans le nouveau projet témoigne du succès du projet
AMICE.
Enfin, si les résultats du projet AMICE ne seront pas nécessairement intégrés dans les
politiques des élus locaux en tant que résultats relevant d’un projet d’adaptation au
changement climatique mais peut-être seulement en tant que résultats ayant traits à la
gestion de l’eau, l’adaptation au changement climatique sera en tout cas prise en compte.
Ce résultat positif pouvant s’interpréter comme la manifestation du mainstreaming de
l’adaptation au changement climatique.
d) Pistes d’amélioration.
D’une part, au lieu d’une stratégie d’adaptation, comme cela avait été l’objectif de
départ du projet AMICE, les partenaires n’ont élaboré qu’une simple feuille de route. Les
partenaires ont manqué d’anticipation par rapport à l’état d’avancement du projet et ne
possédaient pas de mandat pour rédiger un document politique comme une stratégie.
D’autre part, le projet n’a pas bénéficié du portage politique escompté par les partenaires
d’AMICE qui n’ont pas réussi à suffisamment sensibiliser le grand public et les élus locaux
à la prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans les projets
d’aménagement du territoire.
38

Section 2 : Le bassin Méditerranéen
a) Le Constat d’une vulnérabilité actuelle et de futurs impacts en prévision.
La mer Méditerranée est une mer intercontinentale presque entièrement fermée,
entre l’Europe, l’Afrique et l’Asie, et qui s’étend sur près de 2,5 millions de kilomètres
carrés. Elle a la particularité d’être bordée par deux rives comprenant des pays
développés au nord et des pays en développement au sud.
Cette région du monde souffre d’importants problèmes de stress hydrique, de
désertification, de pertes de biodiversité et d’évènements climatiques extrêmes tels
qu’inondations et sécheresses. Elle est considérée comme un « hot spot » du changement
climatique. Les scénarios du GIEC projettent une hausse moyenne des températures de 2
à 3°C à l’horizon 2050, et de 3 à 5°C à l’horizon 2100 pour la région, ainsi qu’une
diminution des précipitations estivales de 35 % sur la rive sud et de 25 % sur la rive nord
d’ici la fin du siècle.
b) Un vaste cadre international de coopération transfrontalière.
La prise en compte de l’adaptation au changement climatique comme objet de
coopération en Méditerranée commence à peine à voir le jour et passe d’abord par le biais
de la protection de l’environnement marin contre la pollution et du développement durable.
En 1975, le Plan d’Action pour la Méditerranée (PAM) a été adopté sous l’égide du
Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) par seize pays
39

méditerranéens et par l’Union Européenne pour aider les pays méditerranéens à évaluer
et à contrôler la pollution marine, à formuler leurs politiques environnementales nationales,
à promouvoir la capacité des gouvernements à identifier les meilleures options pour des
modèles alternatifs de développement, et à optimiser les choix dans l’allocation des
ressources.
Entre 1976 et 1978, la Convention de Barcelone pour la Protection de la mer Méditerranée
contre la pollution est adoptée.
À la fin des années 1970, le Plan Bleu pour l’environnement et le développement en
Méditerranée est créé dans le cadre du PAM. Le Plan Bleu est à la fois une association et
un centre d’observation, d’analyse et de prospective. Il a vocation à être une interface
entre la production de données scientifiques et la décision politique. Il est financé par la
France, la Commission Européenne, le Fonds pour l’environnement mondial et la Banque
mondiale. Le Plan Bleu a pour missions : le développement de bases de données sur
l'environnement, l’économie et la société ; l’analyse et la prospective concernant les
principaux enjeux de développement durable à l’échelle du bassin méditerranéen et de
ses composantes écologiques ou géographiques, en utilisant des méthodes systémiques ;
la publication et la diffusion des résultats de ses études et synthèses ; le développement
et l’animation de réseaux d’experts dans les pays méditerranéens et l’aide à la
construction des capacités ; et le soutien à la stratégie méditerranéenne pour le
développement durable dans le cadre de la Commission méditerranéenne de
développement durable.
En 1996 est créée la Commission méditerranéenne de développement durable dans le
cadre du PAM avec pour mission de préparer une stratégie méditerranéenne de
développement durable.
Entre 2007 et 2013, le Programme de coopération transfrontalière de Bassin Maritime
Méditerranée est adopté. Il s’agit du Programme pour la mise en œuvre des activités de
coopération transfrontalière dans le contexte de la Politique Européenne de Voisinage
(PEV), en complément des efforts conduits dans le cadre du Partenariat Euro-
Méditerranéen. Son but est de développer une zone de paix, stabilité, prospérité et de bon
voisinage entre les pays Méditerranéens de l’Union européenne et les pays partenaires
40

méditerranéens.
En janvier 2008 est signé le Protocole de gestion intégrée des zones côtières (GIZC) qui
entra en vigueur en mars 2011 et dont la mise en œuvre a été prévue dans le cadre d’un
Plan d’action pour la période 2012-2019. Ce Protocole a été établi par nécessité d’un
instrument juridique contraignant car les politiques de gestion intégrée des zones côtières
mise en place dans le cadre de la Convention de Barcelone n’avaient qu’une valeur de
« soft law », ne reposaient que sur une base volontaire, et leur application était quasi nulle
en raison de leur caractère facultatif et non contraignant.
En septembre 2009 est organisée la 13e
réunion de la Commission méditerranéenne du
développement durable invitant les Parties contractantes à mettre en œuvre des mesures
urgentes d’adaptation afin de renforcer la résilience de l’espace méditerranéen au
Et enfin, lors de la même année 2009, la déclaration de Marrakech est adoptée par les
Parties contractantes à la Convention de Barcelone sur la protection du milieu marin et du
littoral de la Méditerranée. À travers cette déclaration, les États parties mettent en avant le
fait qu’ils considèrent le changement climatique comme un défi majeur pour l’humanité, et
qu’il faille prendre en compte les impacts du changement climatique et l’adaptation au
changement climatique. Ils s’engagent à renforcer les consultations entre les pays de la
région ; à promouvoir la coopération méditerranéenne en matière de lutte contre les effets
du changement climatique dans la région et à renforcer les mécanismes institutionnels ; à
assurer l’intégration des questions de changement climatique dans les politiques de
développement ; à faire en sorte que l’adaptation au changement climatique soit
pleinement prise en compte dans la révision de la stratégie méditerranéenne de
développement durable au cours du prochain exercice biennal ; à favoriser les synergies
entre la Convention de Barcelone, l’Union pour la Méditerranée (UpM) et la Politique
européenne de voisinage (PEV) ; et à renforcer la capacité du Plan d’Action pour la
Méditerranée (PAM).
La coopération transfrontalière en Méditerranée se développe donc dans le cadre d’une
multiplicité d’accords régionaux et d’organisations régionales tournés vers le
développement durable et donc potentiellement porteurs de projets d’adaptation au
41

c) Le projet d’intégration de l’adaptation au changement climatique dans la stratégie
méditerranéenne de développement durable.
La promotion de l’adaptation au changement climatique par le biais de la
coopération transfrontalière en est à ses débuts en Méditerranée et n’existe pour l’instant
que par l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans la stratégie
méditerranéenne de développement durable. Cette stratégie méditerranéenne pour le
développement durable, publiée en 2005, a intégré l’adaptation aux impacts du
changement climatique dans ses sept domaines d’action prioritaires dès le départ et sa
révision est en cours à l’été 2014 pour renforcer cette prise en compte de l’adaptation au
En parallèle avec le projet de révision de la stratégie méditerranéenne de développement
durable, des séminaires sont régulièrement organisés par le Plan Bleu pour développer et
maintenir un dialogue sur l’adaptation au changement climatique entre les pays riverains.
En 2012, par exemple, a été organisée une conférence au Caire sur l’adaptation au
changement climatique en Méditerranée. Cette conférence a donné l’occasion à la
présentation du système d’alerte précoce lié à la submersion marine de Météo France, le
Plan Canicule, et le plan national d’adaptation au changement climatique français. Il en est
ressorti que les pays méditerranéens avaient au moins une perception commune de leur
priorité d’adaptation : la vulnérabilité des grandes zones urbaines au changement
climatique. Et cette conférence a eu pour effet de donner une impulsion pour initier un
travail commun sur la stratégie méditerranéenne pour le développement durable, sur un
guide méthodologique, et sur une plateforme d’échange de données climatiques40
.
40
Entretien avec Sylvain Mondon cf. Annexe 4 – Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion.
42

a) Opportunités.
D’une part, la stratégie méditerranéenne de développement durable est en cours de
révision afin de mieux y intégrer l’adaptation au changement climatique.
D’autre part, le projet d’adaptation au changement climatique du Delta du Nil dans le cadre
de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en cours pourrait à terme servir
d’exemple et donner l’impulsion nécessaire pour le lancement de projets de coopération
transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique. Le projet a été lancé en 2009
pour une période de mise en œuvre de six ans. Ce projet a été développé par l’Institut de
Recherche sur les zones côtières et l’Autorité de Protection du Littoral du Ministère des
Ressources en Eau et de l’Irrigation de l’Égypte a pour but d’intégrer la gestion de la
montée du niveau de la mer dans le développement de la Zone côtière de Basse Élévation
de l’Égypte dans le Delta du Nil. Il est attendu que ce projet permette le développement de
la capacité d’adaptation des institutions responsables de la gestion des zones côtières ; la
mise en œuvre de mesures d’adaptation proactives ; de tirer des leçons et des bonnes
pratiques de ces projets d’adaptation. Ces résultats sont censés être atteints en renforçant
le cadre de régulation et la capacité institutionnelle pour améliorer la résilience des
aménagements côtiers et le développement des infrastructure ; en mettant en œuvre des
mesures innovantes et respectueuses de l’environnement qui facilitent l’adaptation dans le
Delta du Nil ; et en mettant en place un cadre de suivi et d’évaluation et des systèmes de
gestion de la connaissance sur l’adaptation. Le projet a dors et déjà montré des résultats.
En effet, des sites potentiels pour des aires pilotes et une liste des mesures d’adaptation
ont été identifiés attendant d’être finalisés lors de la réception des résultats finaux en
provenance d’études additionnelles.
43

Pour mener à bien des projets de coopération transfrontalière en matière
d’adaptation au changement climatique il est nécessaire de s’accorder au moins sur des
orientations stratégiques communes.
Or, d’une part l’harmonisation des priorités d’adaptation au changement climatique peut
être rendue difficile par la différence d’avancement dans les stratégies et plans
d’adaptation des pays méditerranéens, lorsqu’il y en a.
Et d’autre part, la mise en œuvre d’actions d’adaptation concrètes n’est pas encore
amorcée dans la plupart des pays qui ont adopté une stratégie d’adaptation, ce qui ne
crée pas un cadre stimulant pour le lancement de projets de coopération transfrontalière
sur l’adaptation au changement climatique.
Enfin, les changements de régime récents sur la rive sud de la Méditerranée depuis les
révolutions arabes et les tensions permanentes au proche-orient ne permettent pas de
créer un cadre politique stable nécessaire à l’engagement des États dans des projets de
développement de long terme et explique sans doute l'implication parfois très modérée de
pays méditerranéens dans le processus d’adaptation au changement climatique.
c) Réussites.
Dans le bassin méditerranéen, la coopération transfrontalière a permis de faire
émerger une discussion sur des sujets techniques en lien avec l’adaptation; de faire naître
une préoccupation pour l’adaptation; et de faire intégrer l’adaptation au changement
climatique dans la stratégie méditerranéenne de développement durable41
.
Au stade d’avancement où en est le projet d’intégration de l’adaptation au changement
41
Entretien avec Sylvain Mondon cf. Annexe 4 – Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion.
44

climatique à la stratégie méditerranéenne de développement durable, sa réussite réside
pour l’instant dans le fait d’être un projet qui s’inscrit dans la durée et qui a une suite.42
En
effet, la nouvelle version de la stratégie méditerranéenne du développement durable
prévue pour 2015 est actuellement en cours de consultation. Et d’autre part, la possibilité
d’une stratégie méditerranéenne spécialisément dédiée à l’adaptation a été évoquée lors
des séminaires entre pays méditerranéens sur le changement climatique et pourrait
devenir un projet potentiel de coopération transfrontalière dans la région.
d) Pistes d’amélioration.
La prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans la stratégie
méditerranéenne de développement durable pourra servir de première étape vers une
planification qui définira des actions et des mesures concrètes d’adaptation.
Le projet de plateforme n’a aujourd’hui pas abouti car les pays n’ont pas réussi à se mettre
d’accord notamment sur la localisation et le développement de la plateforme. Ceci peut
être l’occasion pour les pays partenaires du projet de choisir un autre médium de diffusion
des données climatiques, qui soient moins contraignants, ou de prendre acte du fait qu’ils
ne sont peut-être pas encore arrivés à un stade de coopération sur l’adaptation au
changement climatique qui leur permette d’avancer plus loin pour l’instant.
42
Étant donné que la coopération transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique en
Méditerranée n’en est qu’au stade de l’acceptation de la notion d’adaptation, on ne parle évidemment pas ici
de réussite réelle de l’adaptation au changement climatique entraînant une diminution des impacts du
45

Section 3 : Les îles de l’ouest de l’océan Indien.
a) Le Constat d’une vulnérabilité actuelle et de futurs impacts en prévision.
Tout d’abord, les États et territoires insulaires de l’ouest de l’océan Indien sont déjà
très vulnérables aux aléas climatiques actuels. D’une part, ils souffrent d’une vulnérabilité
physique : ils sont fortement exposés aux catastrophes naturelles, leurs écosystèmes sont
fragiles, et leur disponibilité de terres est faible (sauf Madagascar). D’autre part, ils font
face à une vulnérabilité politique et socio-économique : par la concentration de la
production économique, de la population et des infrastructures sur le littoral; par des
économies peu diversifiées; par leur urbanisation souvent rapide; par la limitation de
capacités institutionnelles, économiques, scientifiques et technologiques; et par leurs
dynamiques démographiques fortement dépendantes des ressources naturelles.
Les phénomènes météorologiques seront plus intenses et pourront se traduire par une
augmentation de la saison cyclonique, et de la fréquence des inondations et des
sécheresses. La hausse du niveau marin se traduira par une plus forte salinisation des
terres et des réserves d'eau douce, déjà limitées ; par une propagation plus rapide des
maladies infectieuses comme le paludisme, la chikungunya, et la dengue; par des
glissements de terrains ; et conduiront au blanchissement des coraux (conséquence de
l’acidification et de la hausse de température de l’eau de mer).
46

b) Un cadre international de coopération transfrontalière.
Le cadre de coopération dans lequel les projets de coopération transfrontalière pour
l’adaptation au changement climatique dans la région de l’ouest de l’océan Indien ont
émergé s’appuie, en premier lieu, sur la Commission de l’Océan Indien (COI). Elle a été
créée en 1984 et l’adaptation au changement climatique fait partie de ses axes d’action
stratégiques depuis. Elle regroupe cinq pays avec des niveaux de développement très
différents : d’un côté les pays développés avec la France à travers La Réunion, et les pays
émergents comme les Seychelles et l’Île Maurice, et de l’autre les pays les moins avancés
comme les Comores et Madagascar.
D’autre part, le cadre de coopération s’est bâti autour de la Convention de Nairobi créée
entre 1985-1996 pour la protection, la gestion et le développement de l’environnement
marin et côtier de la région de l’Afrique du Sud et de l’Est. Elle comprend les États parties
à la COI. L’adaptation au changement climatique ne fait pas partie de ses axes d’action
stratégiques mais deux de ses axes peuvent être reliés à une approche de l’adaptation
basée sur les écosystèmes, à savoir, les récifs coralliens et leurs écosystèmes associés
ainsi que les aires marines protégées.
Ces deux arènes de coopération semblent donc avoir la capacité d’influencer les
politiques climatiques de différents pays dans la région de l’ouest de l’océan Indien.
c) Le chemin vers un réseau régional d’observation des effets du changement climatique
et autres projets.
Le chemin menant vers la création d’un réseau régional d’observation des effets du
changement climatique a commencé d’abord avec la tenue de la conférence « L’Union
Européenne et l’Outre-Mer : Stratégies face au changement climatique et à la perte de
biodiversité » à La Réunion, en juillet 2008. Cette conférence a été initiée par l’Union
Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN), le Conseil Régional de La
Réunion, l’ONERC, en partenariat avec les Ministères français de l’Intérieur et de l’outre-
47

mer et des collectivités territoriales et s’adresse à l’outre-mer européen. La conférence
avait pour objectif de proposer de nouvelles stratégies et programmes d’actions sur
l’adaptation au changement climatique, les énergies durables, la conservation de la
biodiversité et la gestion des écosystèmes. Cette conférence a réussi à susciter l’intérêt
des États et territoires de l’outre-mer européen sur l’adaptation au changement climatique.
Ensuite, la coopération transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique a pris
la forme du projet ACCLIMATE, financé par le Fonds français pour l’environnement
mondial (FFEM), le Ministère des affaires étrangères de la France, l’Agence française de
développement (AFD), et la région La Réunion. Le projet a été mis en œuvre entre 2008
et 2012 par les États membres de la COI avec pour objectifs de mieux comprendre les
évolutions climatiques à l'échelle de la région, d’identifier les vulnérabilités aux impacts du
changement climatique, et d’élaborer une stratégie régionale d'adaptation qui permette de
réduire ces vulnérabilités. Le projet a donné lieu à l’émergence d’un dialogue sur
l’adaptation au changement climatique entre les États membres de la COI, à la réalisation
d'une série d'analyses et d'études qui a permis d'identifier les défis et les enjeux majeurs
de l'adaptation au changement climatique dans la région, et à la validation de la stratégie
régionale d’adaptation au changement climatique des pays de la COI lors de la conférence
de St Denis de clôture du projet en décembre 2012.
Puis cette coopération transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique s’est
poursuivie à travers le projet ISLANDS qui a été mis en œuvre entre 2012 et 2014 par les
petits Etats insulaires en développement de la région de l'Afrique Orientale et Australe et
de l’océan Indien, à savoir, les Comores, La Réunion, Madagascar, l’Île Maurice, les
Seychelles et Zanzibar. Le projet avait pour objectif la mise en œuvre de la stratégie de
développement durable de la région de l’ouest de l’océan Indien, appelée aussi « stratégie
de Maurice » et a eu pour résultat de permettre la définition et la promotion du projet de
« Réseau régional d’observation des effets du changement climatique » en février 2014.
Et enfin, le projet de « Réseau régional d’observation des effets du changement climatique
» a été initié et est en cours depuis 2012. Ce projet fait partie du dispositif de mise en
œuvre souhaité par la stratégie régionale d’adaptation au changement climatique des
pays membres de la COI. Il a vocation à favoriser les échanges d’informations cohérentes
et la coopération transfrontalière et inter-organismes. Ses objectifs sont de capitaliser,
48

d’harmoniser et diffuser les données et informations permettant une meilleure
compréhension des modèles de prévision des effets du changement climatique, à l’échelle
de la région de l’ouest de l’océan Indien, ainsi qu’aux échelles nationale et locale. Il
fonctionnera sur la base d’une coordination de la collecte et la mise en commun de
données auprès des pays membres de la COI43
.
a) Opportunités.
Tout d’abord, la COI apparaît comme un cadre qui a favorisé la coopération
transfrontalière sur l’adaptation au changement climatique entre les pays de la région de
l’ouest de l’océan Indien. Sa force est d’être une institution inter-gouvernementale qui
adresse les questions de développement et de gouvernance à travers différents secteurs
dans les pays concernés, de posséder une forte capacité à mobiliser des financements, et
d’avoir une forte influence sur les politiques des pays de la région.
Ensuite, la coopération transfrontalière sur l’adaptation au changement climatique a
bénéficié d’une certaine uniformité entre États et territoires insulaires de la région. Ils ont,
en effet, en commun d’être exposés à des impacts du changement climatique similaires ;
le fonctionnement de certains de leurs écosystèmes marins est régional; et ils partagent
dans une certaine mesure une vision commune des priorités nationales, en matière de
gestion de la ressource en eau, d’environnement, de sécurité alimentaire, de santé,
d’activité économique du tourisme et d’aménagement du territoire.
De plus, la contribution de la France à travers La Réunion au projet de réseau régional
d’observation crée également des conditions favorables à la prise en compte de
l’adaptation dans les projets de coopération transtrontalière dans la région. La participation
de la France s’est en effet traduite par l’apport de données, d’une expertise et d’une
43
Entretiens avec Nicolas Bériot cf. Annexe 4 – Liste des personnes ayant contribué à ma réflexion.
49

capacité de financement par le biais de l’ONERC, des Schémas Régionaux Climat Air
Énergie (SRCAE) et Plans Climat-Énergie Territoriaux (PCET) de La Réunion, de la
stratégie nationale et du plan national d’adaptation français.
La situation géographique rend la perception de l’enjeu transfrontalier lointain
puisqu’en effet, si l’océan est la frontière, les États et territoires insulaires sont séparés par
plusieurs centaines de kilomètres.
Des lacunes importantes au niveau régional, en termes de disponibilité et d’accessibilité
des données aux échelles appropriées ou qui soient spécifiques aux différents secteurs, et
des lacunes dans les bases de données écologiques et socio-économiques pour
comprendre et différencier les facteurs climatiques des facteurs non-climatiques
constituent des contraintes à l’élaboration de données régionales, conditions nécessaires
à la mise en œuvre de projets de coopération transfrontalière sur l’adaptation au
L’insuffisance de la politique de soutien à la recherche sur le changement climatique, de la
coordination des recherches au niveau régional, et de la compréhension de l’implication
des impacts climatiques sur les écosystèmes et secteurs spécifiques sont également
autant de barrières à la mise en œuvre de projets de coopération transfrontalière sur
L’action de la COI en faveur du développement de projets de coopération transfrontalière
sur l’adaptation au changement climatique est entravée par sa très forte dépendance à
l’implication des États membres et par le fait que sa stratégie régionale d’adaptation soit
encore jeune, puisqu’elle vient d’être adoptée en 2012.
Les marques de similitude des pays de la région peuvent difficilement effacer des
différences qui vont avoir un impact sur la prise en compte des questions d’adaptation au
50

changement climatique. En effet, les pays de la région de l’ouest de l’océan Indien ne sont
pas tous au même stade de développement économique; ils n’ont pas la même approche
des enjeux environnementaux; et pour certains d’entre eux les priorités de développement
ont du mal à intégrer l’adaptation. De fait, ces différences risquent d’agir comme un
obstacle à la construction d’une vision de l’adaptation au changement climatique
commune.
Enfin, d’autres éléments ont considérablement ralenti l’élaboration du projet : la difficulté à
comprendre le mandat du réseau régional d’observation pour les pays de la COI au
départ, la méfiance des pays entre eux par crainte d’un usage inaproprié de leurs
données, et leurs doutes sur la capacité financière de la COI à passer de la stratégie à
l’action44
.
c) Réussites.
La coopération des pays membres de la COI a eu le mérite de continuer vers des
projets d’adaptation toujours plus concrets puisqu’on est passé d’orientations stratégiques
générales avec la stratégie régionale d’adaptation au changement climatique à la
conception d’une véritable plateforme d’échange de données climatiques avec le réseau
régional d’observation des effets du changement climatique.
44
Entretiens avec Jérôme Duvernoy cf. Annexe 4 – Liste des personnes ayant contribué à ma réflexion.
51

CHAPITRE 3 : ENSEIGNEMENTS POUR ENRICHIR UN
PROCESSUS EN DEVENIR.
Si l’on reprend l’idée d’une adaptation évolutive et transformiste de Jean-Baptiste
de Lamarck, c’est-à-dire d’une notion d’adaptation au milieu naturel, l’adaptation peut être
perçue comme un effort continu du vivant pour tirer profit du milieu naturel dans lequel il
évolue45
. Cela est déjà le cas dans un contexte de stabilisation sur une période de
plusieurs siècles des phénomènes météorologiques quand les agriculteurs doivent
s’adapter en prenant en compte le cycle des saisons pour pouvoir tirer un meilleur
rendement de la terre. Cela l’est encore plus dans un contexte de changement climatique
dont la vitesse d’évolution, l’ampleur des impacts, et la multiplicité des causes impliquées
ne correspondent pas aux références du passé. La particularité de l’adaptation au
changement climatique est d’être un processus en devenir. D’une part, l’acceptation de la
réalité du changement climatique, qui ne relève pas de l’ordre de phénomènes naturels
mais de phénomènes sociaux et des représentations, elle-même est encore jeune, et par
voie de conséquence, le processus d’adaptation au changement climatique n’en est qu’à
ses débuts. Et, même si un accord international était conclu à Paris en 2015, pour
stabiliser rapidement la quantité de gaz à effet de serre émise dans l’atmosphère et par ce
biais la source anthropique des changements climatiques, les effets de l’atténuation du
changement climatique ne seront perceptibles qu’avec un décalage de plusieurs
décennies du fait de l’inertie du système climatique. D’où l’idée que l’adaptation est un
processus qui ne connaît pas de fin. Pour la première fois, l’homme dispose d’informations
robustes sur l’évolution du climat à long terme. Ainsi, l’adaptation réactive qui a prévalu
jusqu’à présent peut être désormais complétée voire remplacée par une adaptation
anticipative.
Dans cette perspective, il est nécessaire de tirer des enseignements des projets
d’adaptation, qui ont déjà été mis en œuvre ou qui sont en passe de le devenir afin de
réajuster et mettre à jour notre perception de l’adaptation à chaque étape d’avancement
de ces projets. Ces enseignements ont donc moins vocation à être érigés en une théorie
de l’adaptation qu’à être considérés comme un état des lieux de l’adaptation au
45
SIMONET, Guillaume. Le concept d’adaptation : polysémie interdisciplinaire et implication pour les
changements climatiques. Natures Sciences Sociétés, 2009, vol. 17.
52

changement climatique à un moment donné de l’histoire de l’humanité dans certaines
parties du monde. Il ne semble pouvoir en être autrement du fait de la contingence des
actions d’adaptation.
1. Les facteurs de coopération qui influencent la prise en compte de l’adaptation au
La nature et le cadre de développement des projets de coopération transfrontalière
ont une influence sur la prise en compte de l’adaptation au changement climatique. D’une
part, à travers les cas analysés au chapitre précédent, on observe que le cadre
géographique dans lequel est mis en œuvre un projet de coopération transfrontalière peut
avoir une influence sur la perception de l’aspect transfrontalier, qui n’est pas le même
selon que les pays impliqués dans le projet de coopération soient reliés par un fleuve, par
une mer ou par un océan. La conception du risque de transfert de vulnérabilité qui résulte
de cette perception de l’aspect transfrontalier n’est donc également pas la même selon
ces circonstances. De plus, la façon d’appréhender l’adaptation au changement climatique
par le prisme de la coopération transfrontalière s’en trouve changée également. D’autre
part, il ressort de ces trois types de projets que la nature des États impliqués peut
également avoir un impact sur la perception de l’enjeu que représente l’adaptation au
changement climatique. Le niveau de développement des pays impliqués dans un projet
de coopération transfrontalière peut avoir un impact sur la façon dont ils vont percevoir
l’adaptation individuellement et dont ils vont la mettre en application collectivement. Dans
les régions du bassin méditerranéen et de l’ouest de l’océan Indien, qui contrairement à
celle du bassin de la Meuse, comportent des pays en développement, il faut
impérativement faire de l’adaptation un enjeu de développement pour qu’elle soit prise en
compte dans les projets de coopération transfrontalière.
53

2. Le cadre propice à la coopération transfrontalière pour l’adaptation.
Pour fonctionner un régime régional de coopération transfrontalière sur l’adaptation
nécessite à minima des priorités nationales compatibles et au mieux une vision commune
sur un nombre, même limité, d’aspects de l’adaptation. Dans les trois cas étudiés, on a vu
que les pays impliqués dans les projets avaient réussi à se mettre d’accord sur un certain
nombre de priorités d’adaptation. Dans le bassin de la Meuse, les partenaires d’AMICE
issus des différents pays riverains se sont accordés pour s’adapter ensemble à
l’augmentation des périodes de sécheresse et d’inondation due au changement
climatique. Dans le bassin méditerannéen, les pays de la rive nord comme de la rive sud
considèrent que la vulnérabilité des grandes zones urbaines du littoral au changement
climatique est la préoccupation première en matière d’adaptation. Dans la région ouest de
l’océan Indien, la priorité nationale pour les États et territoires insulaires est de préserver
des impacts du changement climatique les ressources naturelles vivrières et celles
dédiées au tourisme.
D’après ce que nous enseigne les trois études de cas, un régime régional de coopération
pourrait être propice à la mise en œuvre de projets d’adaptation transfrontaliers dans la
mesure où le lancement des projets peut être impulsé par des organisations régionales de
coopération. En effet, le Plan Bleu et la COI ont été moteurs dans le développement
d’axes stratégiques d’adaptation régionaux. Cependant, le rôle de ces organisations reste
limité lorsqu’il s’agit de s’impliquer dans les projets. En effet, une fois la mise en œuvre du
projet AMICE commencée, la CIM n’est quasiment plus intervenue pour suivre l’état
d’avancement du projet. De fait, un régime régional de coopération semble moins un
cadre d’impulsion de projets de coopération qu’un cadre de pérennisation de ceux-ci.
C’est sans doute dans cette perspective que les partenaires d’AMICE ont considéré qu’il
revenait à la CIM de proposer une stratégie régionale d’adaptation pour le bassin de la
Meuse et donc franchir l'étape que le projet n'a pu passer.
54

3. Les outils nécessaires pour la promotion de l’adaptation dans les projets de
coopération transfrontalière.
Tout d’abord, les trois études de cas illustrent l’idée que l’adaptation est une notion
complexe, pas encore stabilisée pour tous et que l’un des plus grands obstacles à
surmonter pour promouvoir l’adaptation dans les projets de coopération transfrontalière
est encore de parvenir à faire comprendre ce qu’est l’adaptation au changement
climatique. Ce fut le cas des collectivités locales dans le bassin de la Meuse au départ
(ainsi que pour les deux autres cas étudiés).
Ensuite, il ne faut pas non plus sous-estimer le besoin de financement qui oriente souvent
les projets de coopération transfrontalière sur l’adaptation bien plus que la nécessité de
l’adaptation. Dans le cas du projet AMICE, le besoin de financement a influé sur l’affichage
du projet. Pour obtenir des financements, les partenaires d’AMICE ont en effet, bien plus
mis en avant le fait qu’il s’agisse d’un projet de coopération plutôt que le fait que ce soit un
projet qui porte sur l’adaptation au changement climatique46
. Dans le cadre de la
coopération transfrontalière pour l’adaptation en Méditerranée, la différence de capacité
de financement des projets d’adaptation transfrontaliers entre les pays développés de la
rive nord et des pays en développement de la rive sud rend difficile l’acceptation de la
nécessité de s’adapter au changement climatique et donc l’élaboration de projet
d’adaptation en commun. La promotion de l’adaptation par les projets de coopération
transfrontalière semble donc devoir s’accomplir dans le cadre d’un système de
gouvernance suffisamment flexible pour parvenir à capter les intérêts de tous les pays
représentés dans les projets.
D’autre part, l’analyse empirique de ces trois projets de coopération transfrontalière sur
l’adaptation montre que le risque de transfert de vulnérabilité d’un pays à un autre est
rarement le point de départ de la réflexion qui pousse les pays à coopérer sur des projets
d’adaptation au changement climatique. C’est un concept quasiment absent dans les
projets étudiés. La seule référence au risque de transfert de vulnérabilité que l’on peut
trouver reste implicite et est perceptible à travers la revendication très forte d’une solidarité
entre les pays riverains de la Meuse dans le projet AMICE vis-à-vis des impacts liés au
46
Notons cependant que cela ne constitue pas un problème en soi.
55

changement climatique en particulier en période d’étiage.
Enfin, on remarque que lorsque tous les outils institutionnels, économiques, techniques
existent et sont mobilisables, un portage politique fort est souvent nécessaire pour les
activer.
4. Les bénéfices de la promotion de l’adaptation par la coopération transfrontalière.
D’une part, il n’y aurait pas de vision régionale des tendances climatiques et pas
d’harmonisation des priorités d’adaptation sans coopération entre pays d’un même bassin
transfrontalier. Dans le cas du bassin de la Meuse par exemple, sans le projet AMICE de
coopération transfrontalière on n’aurait pas pu obtenir des données climatiques à l’échelle
du bassin versant de la Meuse et donc on n’aurait pas envisagé des mesures d’adaptation
cohérentes à cette échelle.
Et d’autre part, développer la connaissance des impacts climatiques au niveau régional
permet de mutualiser les savoir-faire, les connaissances et les moyens. Promouvoir
l’adaptation au changement climatique par la coopération transfrontalière évite certains
coûts de transaction et donne une autre ampleur aux projets d’adaptation.
Ainsi, l’analyse de ces projets très différents montrent qu’étudier l’adaptation au
changement climatique sous l’angle de la coopération transfrontalière revêt un intérêt
particulier au motif du transfert de vulnérabilité.
56

5. Vers une adaptation transfrontalière à géométrie variable.
a) Bonnes pratiques : motifs de discussion sur l’adaptation transfrontalière.
Les enseignements que nous avons tirés des projets d’adaptation au
changemement climatique étudiés pourront alimenter la réflexion sur l’adaptation et la
coopération transfrontalière et inspireront peut-être certains acteurs dans le
développement de leurs futurs projets. Cependant, il ne s’agit en aucun cas d’ériger des
modèles d’actions d’adaptation transposables dans des contextes différents et dans
différentes parties du monde. En effet, pour Oran R. Young, le contexte détermine de
manière centrale comment les systèmes biophysiques et les systèmes de gouvernance
vont pouvoir être en adéquation. C’est pourquoi il considère qu’un arrangement
institutionnel adapté pour la gestion d’une ressource en particulier puisse ne pas l’être
pour une autre ressource47
. D’autre part, selon Young, le succès des régimes
environnementaux est fortement dépendant des facteurs contextuels. Des chemins
multiples conduisent à la résolution des problèmes environnementaux. C’est généralement
une erreur de considérer qu’il existe une voie unique devant être identifiée et suivie48
.
L’enseignement principal que nous retenons justement des projets d’adaptation étudiés
est qu’il n’y a pas de bonnes pratiques en soi. Les bonnes pratiques pour les uns ne
seront pas les mêmes pour les autres. Le processus d’adaptation tel que nous l’avons
étudié est un processus continu qui dépend intrinsèquement du contexte particulier dans
lequel il évolue. Dans cette perspective, les actions d’adaptation au changement
climatique étudiées ne sont pertinentes que dans leur contexte d’émergence. En effet, les
trois projets d’adaptation transfrontaliers que nous avons analysés possèdent, au-delà de
leurs similitudes, des spécificités incompressibles.
D’autre part, le risque de mal-adaptation du fait d’un transfert de pratiques inappropriées
d’un contexte à un autre, nous invite à émettre une clause de réserve vis-à-vis de la
47
op. cit. p.34
48
YOUNG, Oran R. Effectiveness of international environmental regimes: Existing knowledge, cutting-edge
themes, and research strategies. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of
America (PNAS), 2013, vol 108, n°50.
57

tendance à toujours rechercher des modèles et à vouloir s’y conformer.
Enfin, si les bonnes pratiques servent souvent à baliser un terrain vierge et à rassurer les
acteurs qui souhaiteraient mettre en place des projets d’adaptation au changement
climatique, elles peuvent également brider l’esprit d’initiative et l’imagination, et par
conséquent entraver la démarche vers une véritable expérimentation.
b) Des initiatives spontanées : sortir du tout normatif.
Tout d’abord, puisque les projets d’adaptation transfrontaliers étudiés se sont
développés sans l’existence d’un cadre spécifique à la coopération transfrontalière pour
l’adaptation au changement climatique, il ne semble pas nécessaire de promouvoir un
régime international de coopération associé. Le fait qu’il existe un certain nombre de
points communs entre les différents projets d’adaptation transfrontaliers étudiés ne signifie
pas forcément qu’il faille institutionnaliser, normer et réguler cette forme particulière de
coopération.
Ensuite, la création d’un énième cadre de coopération ne va pas nécessairement
améliorer la démarche d’adaptation transfrontalière. La création d’un nouveau régime
international de coopération ne rendrait pas plus efficace cette démarche et pourrait
résulter en une perte d’énergie et de ressources qui auraient pu être directement allouées
à la mise en œuvre des projets.
Par ailleurs, si le développement de projets d’adaptation transfrontaliers ne dépend pas
nécessairement de la création d’un régime, c’est-à-dire de l’adoption d’institutions, c’est
aussi parce que, selon Young49
, les institutions ne sont jamais le seul facteur qui explique
si une coopération a marché ou non. Les institutions opèrent en lien avec d’autres forces
motrices (démographiques, économiques, et technologiques) qui affectent les processus
environnementaux.
En outre, non seulement le recours à un régime international et à des institutions n’est pas
nécessaire pour développer des projets d’adaptation transfrontaliers mais en plus, les
49
op. cit. p.34
58

institutions peuvent elles-mêmes contribuer à entraver ce développement. En effet, pour
Young50
, les institutions ont la caractéristique de pouvoir être à la fois la source du
problème et la solution au problème qu’elles ont pour vocation de résoudre.
D’autre part, on a vu que les projets de coopération transfontalière sont souvent des
projets « bottom-up », dont l’impulsion vient plus des collectivités territoriales que de
l’administration centrale de l’État et fonctionnent mieux sans la lourdeur d’un cadre.
Enfin, notre démarche ne se situe pas dans la recherche d’un système de gouvernance
idéal de la coopération transfrontalière pour l’adaptation. Nous cherchons plutôt à partir de
la réalité actuelle de la coopération transfrontalière pour l’adaptation que nous pouvons
observer, et à essayer de comprendre ce qui en elle fonctionne déjà. Nous pouvons en
conclure que la coopération transfrontalière en faveur de l’adaptation est aujourd’hui un
processus qui n’est pas institutionnalisé.
c) La gouvernance transnationale du changement climatique : un cadre de coopération
déjà existant.
Étant donné que la coopération transfrontalière pour l’adaptation au changement
climatique s’inscrit déjà dans le cadre d’une coopération transnationale plus vaste, la
prochaine étape semble moins de créer un nouveau cadre de coopération, dont le mandat
pourrait encombrer celui de la gouvernance transnationale de l’adaptation, que de
chercher à donner une cohérence à cette nébuleuse de projets d’adaptation épars en
coordonnant la coopération transfrontalière pour l’adaptation avec les mesures
d’adaptation déjà existantes. En effet, améliorer la coordination des projets d’adaptation
transfrontaliers avec les projets d’adaptation à d’autres échelles (nationale, locale,
transnationale, internationale) permettrait d’éviter des chevauchements, de réduire les
coûts de transaction, et de mutualiser les compétences.
Ainsi, parce que l’adaptation au changement climatique est une question plurifactorielle, et
que la coopération transfrontalière qui la soutient implique une grande diversité d’acteurs
50
op. cit. p.34
59

et d’approches (États, collectivités locales, agences spécialisées de l’État, entreprises,
organisations non-gouvernementales, organisation intergouvernementales...), il n’existe
pas de solution unique et de modèle de référence pour orienter les projets d’adaptation
transfrontaliers.
60

CONCLUSION GÉNÉRALE
L’analyse des trois types de projets de coopération transfrontalière pour l’adaptation
au changement climatique a élargi mon champ de recherche au-delà des politiques
d’adaptation au changement climatique. Elle m’a conduit à étudier le cadre juridique de la
coopération transfrontalière et m’a permis d’en déterminer les outils capables d’influencer
la prise en compte et la promotion de l’adaptation dans les projets transfrontaliers. Par
ailleurs, les résultats de mes entretiens avec les personnes impliquées dans ces projets
de coopération transfrontalière ainsi que les théories des relations internationales que j’ai
étudiées, notamment celle de l’adéquation entre les systèmes de gouvernance et les
systèmes biophysiques dans la résolution des problèmes environnementaux d’Oran R.
Young, confirment mes hypothèses de recherche et me permettent d’affirmer que la
coopération transfrontalière est bel et bien une voie pertinente pour améliorer le processus
d’adaptation au changement climatique.
D’une part, j’ai montré que la coopération transfrontalière peut devenir un point d’appui
pour l’amélioration du processus d’adaptation au changement climatique des territoires
transfrontaliers. Tout d’abord, la coopération transfrontalière permet d’éviter un transfert
de vulnérabilité entre pays transfrontaliers menant à la mal-adaptation. Ensuite, la
coopération transfrontalière permet de construire une vision régionale des tendances
climatiques et une harmonisation des priorités d’adaptation entre pays d’un même bassin
transfrontalier. En effet, la coopération transfrontalière possède une valeur ajoutée pour la
promotion de projet d’adaptation au changement climatique dans la mesure où elle rend
possible une gestion intégrée commune des impacts du changement climatique dans un
bassin de risque traversant plusieurs États. L’intérêt d’avoir recours à la coopération
transfrontalière est également dû au fait qu’elle représente un instrument potentiel
d’intégration (mainstreaming) de l’adaptation au changement climatique dans les autres
politiques publiques à tous les niveaux de gouvernance. La coopération transfrontalière
semble aussi un domaine d’action complémentaire des politiques nationales d’adaptation
et la gouvernance internationale de l’adaptation.
D’autre part, j’ai exploré les facteurs qui permettent de développer une coopération
61

transfrontalière promouvant l’adaptation au changement climatique, à travers l’analyse des
obstacles et du cadre propice à l’intégration de la coopération transfrontalière dans les
processus d’adaptation. Afin de mettre en œuvre des projets de coopération
transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique il semble qu’il faille surmonter
le manque de connaissance sur l’adaptation et d’accès aux données climatiques,
l’insuffisance de moyens humains, la difficulté à comprendre la notion d’adaptation de
certains acteurs impliqués dans les projets, les différences de priorités entre les
partenaires transfrontaliers, l’absence de vision commune sur l’adaptation, les différences
d’état d’avancement dans les stratégies nationales d’adaptation, l’instabilité politique, la
difficulté à percevoir l’enjeu transfrontalier et la différence de niveaux de développement
entre les pays. Le cadre propice à une coopération transfrontalière en matière
d’adaptation serait donc un contexte dans lequel un régime de coopération régional existe
déjà entre les pays riverains d’un même bassin de risque, où la perception de l’enjeu
transfrontalier est partagée, les financements et l’expertise disponibles, et les priorités
nationales compatibles.
Ensuite, j’ai pu en déduire que les projets de coopération transfrontalière pour l’adaptation
n’ont pas nécessairement besoin du cadre d’un régime international pour se développer et
que si un régime de coopération régional semble par contre un cadre propice dans
l’impulsion ou la pérennisation des projets d’adaptation transfrontaliers, il ne suffit pas pour
garantir la bonne mise en œuvre et le suivi des projets.
De ce fait, au-delà du cadre de coopération institutionnalisé dans lequel les intérêts des
partenaires transfrontaliers convergent, les différentes conclusions tirées des trois cas
d’études me rapproche de la théorie constructiviste parce qu’il semble que ce soit surtout
grâce à un cadre cognitif fort sur l’adaptation au changement climatique et à la présence
de communautés épistémiques transnationales dans les régions étudiées que des projets
de coopération transfrontalière sur l’adaptation se soient développés.
Ainsi j’ai pu en conclure que si les projets d’adaptation transfrontaliers n’ont pas eu besoin
d’un cadre spécifique pour se développer et qu’ils se sont appuyés tantôt sur les politiques
nationales d’adaptation, tantôt sur un cadre de coopération régional plus large, c’est que
nul n’est besoin de créer un régime transfrontalier de coopération spécifique pour
l’adaptation. En outre, la création d’un régime de coopération spécialement dédié à la
62

coopération transfrontalière pour l’adaptation au changement climatique impliquerait une
institutionnalisation, la détermination de nouvelles règles et normes décrivant un modèle
auquel il faudrait se conformer. Face à cela, la diversité des pratiques et les particularités
de chaque contexte dans lequel se déploient des projets d’adaptation transfrontaliers
apparaissent comme une richesse à développer plutôt que comme un ensemble à
uniformiser. C’est pourquoi je pense que la promotion de projets d’adaptation
transfrontaliers passera par leur coordination avec les projets d’adaptation développés à
d’autres échelles (locale, nationale, internationale, transnationale) et leur intégration dans
la gouvernance transnationale de l’adaptation et non par la recherche d’un modèle de
référence pour les orienter.
Étant donné que mon travail ne se situe pas dans une démarche exhaustive, des
recherches complémentaires seraient souhaitables pour rapprocher les trois études de
cas que j’ai présentées avec d’autres projets d’adaptation transfrontaliers afin
d’approfondir la réflexion sur les relations entre la coopération transfrontalière et
En effet, d’autres terrains d’études seraient à explorer pour consolider mes conclusions,
comme les projets transrégionaux d’adaptation au changement climatique développés
dans le cadre l’observatoire pyrénéen du changement climatique (OPCC) ou les initiatives
développées dans le cadre de la stratégie alpine d’adaptation au changement climatique
élaborée par la plateforme sur les risques naturels de la Convention alpine (PLANALP).
Par ailleurs, des changements récents et à venir dans la gouvernance mondiale du climat
et des risques naturels pourraient avoir un impact positif sur la prise en compte de l’aspect
transfrontalier de l’adaptation au changement climatique. En effet, les projets d’adaptation
transfrontaliers qui se développeront dans le futur bénéficieront sans doute d’un meilleur
accès à l’information climatique, notamment grâce la mise en œuvre du cadre mondial
pour les services climatologiques (CMSC) promu par l'organisation météorologique
mondiale (OMM) pour répondre aux besoins des utilisateurs en matière d’information
climatologique passée et future.
Ensuite, la révision du cadre d’action de Hyogo pour la stratégie internationale de
prévention des catastrophes naturelles (SIPC) en 2015 constitue une opportunité pour
63

ouvrir la discussion internationale sur la question du transfert de vulnérabilité au sein d'un
bassin de risque.
Enfin, la tenue de la 21e
conférence des parties à Paris en 2015 nous permettra de savoir
si la dimension transfrontalière de l’adaptation au changement climatique peut devenir un
enjeu de négociation au sein de la convention cadre des nations unies sur les
changements climatiques et faire partie d’un accord climatique mondial.
64

BIBLIOGRAPHIE
• OUVRAGES
BULKELEY, Harriet (sous la dir.). Transnational Climate Change Governance.
Cambridge : Cambridge University Press, 2014. 250 p.
BATISTELLA Dario, Théories des relations internationales. Paris : Sciences Po Les
Presses, 2006. 694 p. (références mondes)
DIAMOND, Jared. Effondrement. Comment les sociétés décident de leur disparition ou de
leur survie. Paris : Gallimard, 2006. 896 pages. (Collection Folio essais)
GOBÉ, Corentin, Quelles politiques publiques pour l’adaptation au changement
climatique ? Mémoire de Master 2. Institut d’Études Politiques de Toulouse, 2013, 113 p.
HAAS, Peter M. Saving the Mediterranean : the politics of international environmental co-
operation. New York : Columbia University Press, 1990.
HELM, Dieter (sous la dir.). The economics and politics of climate change. Oxford : Oxford
University Press, 2009. 576 p.
JORDAN, Andrew. Climate change policy in the European Union : Confronting the
Dilemmas of Mitigation and Adaptation ? Cambridge : Cambridge University Press, 2010.
306 p.
KINDLEBERGER, Charles. The World in Depression: 1929–1939. University of California
Press, 1973.
KEOHANE, Robert. After Hegemony : Cooperation and Discord in the World Political
Economy, Princeton University Press, 1984.
KRASNER, Stephen. International Regimes, Ithaca, New York : Cornell University Press,
1983. 384 p.
PELLING, Mark. Adaptation to climate change : from resilience to transformation.
Londres : Routledge, 2011. 224 p.
YOUNG, Oran R. The Institutional Dimensions of Environmental Change : Fit, Interplay,
and Scale. Cambridge, Massachusetts : MIT Press, 2002. 237 p.
65

• RAPPORTS PUBLICS
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Diagnostic de vulnérabilité d’un
territoire au changement climatique. Éléments méthodologiques tirés de l’expérience
internationale, 2012.
Agence européenne de l’environnement. Climate change, impacts and vulnerability in
Europe, 2012.
Agence européenne de l’environnement. Adaptation in Europe : Addressing risks and
opportunities from climate change in the context of socio-economic developments, 2013.
Cluster « SIC Adapt ! ». Adaptation to the spatial impacts of climate change, 2013.
Commission européenne. Livre vert. Adaptation au changement climatique en Europe :
les possibilites d'action de l'Union europeenne, 2007.
Commission européenne. Livre blanc. Adaptation au changement climatique : vers un
cadre d'action europeen, 2009.
Commission européenne. Livre vert. Préparer les forêts au changement climatique, 2010.
Commission européenne. Assessment of the potential of ecosystem-based approaches to
climate change adaptation and mitigation in Europe, 2011.
Commission européenne. An EU Strategy on Adaptation to Climate Change, 2013.
Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat. Deuxième rapport
d’évaluation, 1995.
Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat. Troisième rapport
Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat. Quatrième rapport
Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat. Cinquième rapport
HALLEGATTE Stéphane, LECOCQ Franck, DE PERTHUIS Christian. Economie de
l’adaptation au changement climatique, rapport du Conseil Economique pour le
Développement Durable, 2010.
Ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, Ministère de l'Aménagement
du Territoire et de l'Environnement. Plans de prévention des risques naturels (PPR),
Guide général, ed. La Documentation française, 1999.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Changement
climatique. Couts des impacts et pistes d'adaptation, rapport annuel au Premier Ministre et
au Parlement, 2009.
66

Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Villes et adaptation au
changement climatique, rapport annuel au Premier Ministre et au Parlement, 2010.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. L’adaptation de la
France au changement climatique, rapport annuel au Premier Ministre et au Parlement,
2011.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Les Outre-Mer face au
defi du changement climatique, rapport annuel au Premier Ministre et au Parlement, 2012.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Évaluation à mi-
parcours du PNACC, 2013.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Adaptation
transfrontalière, La lettre aux élus, 2013.
Observatoire pyrénéen du changement climatique. Étude sur l’adaptation au changement
climatique dans les Pyrénées, 2013.
Organisation de Coopération et de Développement Économiques. Adaptation au
changement climatique et coopération pour le développement, 2009.
Organisation de Coopération et de Développement Économiques. Planification nationale
de l'adaptation : l’expérience des pays de l’OCDE, Document de travail sur
l’Environnement N°54, 2013.
Partnership for European Environmental Research. Europe Adapts to Climate Change :
Comparing National Adaptation Strategies, PEER Report N°1, 2009.
STERN, Nicholas. L’Economie du changement climatique, rapport remis au
Gouvernement britannique, 2006.
• ARTICLES
ABBOTT, K. W. The transnational regime complex for climate change. Environment and
Planning C: Government and Policy, 2012, vol. 30.
AEBISCHER Aurélia, LABRANCHE Stéphane. Les espaces tiers dans les régimes
internationaux. Le cas du Lac Léman. Études Internationales, 2007 vol 38, n°2.
BARNETT Jon, O’NEILL Saffron. Maladaptation. Global environmental change, 2010,
n°20.��
BARNETT Jon, O’NEILL Saffron. Minimising the Risk of Maladaptation: A Framework for
Analysis. Climate adaptation futures, 2013.
BIESBROEK G. Robbert, SWART Rob J., CARTER Timothy R., COWAN Caroline,
HENRICHS Thomas, MELA Hanna, MORECROFT Michael D., REY Daniela. Europe
67

adapts to climate change : Comparing National Adaptation Strategies. Global
Environmental Change, 2010.
Conseil mondial de l’eau. Bassins transfrontaliers. World Water Action, 2003, chap.3.
COTS F., TABARA J. D., McEVOY D., WERNERS S., ROCA E. Cross-border
organisations as an adaptive water management response to climate change: the case of
the Guadiana river basin. Environment and Planning C: Government and Policy, 2009, vol.
27.
DAMIAN Michel, Il faut réévaluer la place de l’adaptation dans la politique climatique.
Natures Sciences Sociétés, 2007, vol. 15, pp. 407-410.
DUPUY, Pierre-Marie, La coopération régionale transfrontalière et le droit international.
Annuaire français de droit international, 1977, vol. 23.
GALLEZOT, Hélène et al. Changements climatiques : l’adaptation à l’ordre du jour.
Natures Sciences Sociétés, 2010, vol. 18.
GODARD, Olivier. Cette ambiguë adaptation au changement climatique. Natures
Sciences Sociétés, 2010, vol. 18.
KEOHANE, Robert. O., The demand for International Regimes. International Organization,
1982, Vol. 36, n° 2.
LABRANCHE, Stephane. La transformation des normes de participation et de durabilite en
valeurs ? Reflexions pour la theorie des regimes. Études Internationales, 2003, vol. 34,
n°4, pp.611-629.
MAGNAN, Alexandre et al. Reconstituer les « trajectoires de vulnérabilité » pour penser
différemment l’adaptation au changement climatique. Natures Sciences Sociétés, 2012,
vol. 20.
MAGNAN, Alexandre. Éviter la maladaptation au changement climatique. Policy Briefs,
2013, n°8.
PERKMANN, Markus. Cross-border regions in Europe. Significance and drivers of regional
cross-border co-operation. European Urban and Regional Studies, 2003, vol.10.
RUSSO, Anna Margherita. Globalization and Cross-border Cooperation in EU Law: A
Transnational Research Agenda. Perspectives on Federalism, 2012, vol. 4, n°3.
SADOFF Claudia W., GREY David, Beyond the river : the benefits of cooperation on
international rivers. Water Policy, 2002, Volume 4, n° 5.
SIMONET, Guillaume. Le concept d’adaptation : polysémie interdisciplinaire et implication
pour les changements climatiques. Natures Sciences Sociétés, 2009, vol. 17.
URWIN Kate, JORDAN Andrew. Does public policy support or undermine climate change
adaptation? Exploring policy interplay across different scales of governance. Global
Environmental Challenge, 2007.
68

WIERING Mark, VERWIJMEREN Joris, LULOFS Kris, FELD Christian. Experiences in
Regional Cross Border Co-operation in River Management. Comparing Three Cases at
the Dutch-German Border. Water Resources Management, 2010, vol. 24, n°11.
YOUNG, Oran R. Effectiveness of international environmental regimes: Existing
knowledge, cutting-edge themes, and research strategies. Proceedings of the National
Academy of Sciences of the United States of America (PNAS), 2013, vol 108, n°50.
YOUNG, Oran R. Matching Institutions and Ecosystems: The Problem of Fit. Les
séminaires de l’Iddri, 2002, n°2. Conférence dans le cadre du séminaire Economie de
l’environnement et du développement durable, coorganisé par l’Iddri et le Ministère de
l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Paris, 25 juin 2002.
• TEXTES RÉGLEMENTAIRES – DOCUMENTS OFFICIELS
Loi n° 2001-153 du 19 fevrier 2001 tendant a conferer a la lutte contre l'effet de serre et a
la prevention des risques lies au rechauffement climatique la qualite de priorite nationale
et portant creation d'un Observatoire national sur les effets du rechauffement climatique.
Loi n° 2009-967 du 3 aout 2009 de programmation relative a la mise en œuvre du
Grenelle de l'environnement.
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
Nations Unies, Convention-cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique, 1992.
• DOCUMENTS D'ORIENTATION
Danish Ministry of Climate, Energy and Building. Action plan for a climate-proof Denmark,
2012
Delta Programme Commissioner, the government of the Netherlands. Working on the
delta. Acting today, preparing for tomorrow. Delta Programme 2012.
delta. The road towards the Delta Decisions. Delta Programme 2013.
delta. Promising solutions for tasking and ambitions. Delta Programme 2014.
Department for Environment, Food & Rural Affairs, government of the United Kingdom.
The National Adaptation Programme - Making the country resilient to a changing climate,
2013.
Ministère fédéral de l’Environnement, de la Conservation de la Nature, de la Construction
69

et de la Sureté nucléaire d’Allemagne. Stratégie allemande d’adaptation au changement
climatique, 2008.
Ministère fédéral de l’Environnement, de la Conservation de la Nature, de la Construction
et de la Sureté nucléaire de l’Allemagne. Plan allemand d’adaptation au changement
climatique, 2011.
Ministère de l’écologie, du développement durable, et de l’énergie de la France. Plan
National d’Adaptation au Changement Climatique, 2011.
Ministry of Agriculture and Forestry, government of Finland. Finland’s National Strategy for
Adaptation to Climate Change, 2005.
Ministerio de Agricultura, Alimentacion y Medio Ambiente, gobierno de España. Plan
nacional de adaptacion al cambio climatico, 2006.
Ministerio de Agricultura, Alimentacion y Medio Ambiente, gobierno de España. Segundo
informe de seguimiento del Plan nacional de adaptacion al cambio climatico, 2011.
Mission opérationnelle transfrontalière. Guide de la cooperation decentralisee
transfrontaliere, juillet 2010.
Mission opérationnelle transfrontalière. Cadre juridique de la cooperation transfrontaliere.
Outils juridiques au service des projets transfrontaliers, 2013.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique. Stratégie nationale
d'adaptation au changement climatique, 2007.
Office fédéral de l'environnement de la Suisse. Adaptation aux changements climatiques
en Suisse, Plan d’action 2014-2019. Deuxième volet de la stratégie du Conseil fédéral.
Plateforme sur les risques naturels de la Convention Alpine. Stratégie alpine d’adaptation
au changement climatique, janvier 2013.
70

• LIENS INTERNET
Cluster Sic Adapt, http://www.sic-adapt.eu/
Commission de l’océan Indien, http://www.commissionoceanindien.org/
Commission internationale de la Meuse, http://www.cipm-icbm.be/page.asp?
id=229&langue=F
European Climate Adaptation Platform, http://climate-adapt.eea.europa.eu/
GIEC (2014), IPPC - Intergovernmental Panel of Climate Change, www.ipcc.ch
MEDDE (2014), Wiklimat, www.wiklimat.developpement-durable.gouv.fr
Météo France (2014), DRIAS, Les futurs du climat, www.drias-climat.fr
Mission opérationnelle transfrontalière, http://www.espaces-transfrontaliers.org/
ONERC (2014), Impacts et adaptation (ONERC), www.developpement-durable.gouv.fr:-
Impacts-et-adaptation-ONERC-.html
Plan Bleu pour la Méditerrannée, http://planbleu.org/
Plan d’action pour la Méditerranée, http://www.unepmap.org/index.php?lang=fr
Projet AMICE, http://www.amice-project.eu/fr/
• CONFÉRENCES, RÉUNIONS DE TRAVAIL ET SÉMINAIRES
Audit de la 6e Communication nationale sur la politique française en matière de
changement climatique, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
(MEDDE), La Défense (avril 2014).
Audit de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) par la
Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Assemblée
nationale, Paris (avril 2014).
Audition de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC)
par Mme Laurence Rossignol, sénatrice de l’Oise, dans le cadre de son rapport
d’information sur les coûts actuels avérés du changement climatique, Sénat, Paris (mars
2014).
Conférence Défi Climat 2014 « Les politiques climatiques 2014-2030 », Ministère de
l’économie, des finances et de l’industrie (mars 2014).
Conférence « Présentation du World Energy Outlook de l’AIE : Contexte énergétique
71

mondial et transition énergétique nationale », Ministère de l’écologie, du développement
durable et de l’énergie (MEDDE), Paris (février 2014).
Conférence « Rendez-vous du Quai d’Orsay » consacré à Paris Climat 2015, Ministère
des Affaires Étrangères (MAE), Paris (mai 2014).
Conférence « 11e Forum International de la Météo et du Climat "Comment se préparer au
climat de demain ?" », Conseil économique, social et environnemental (CESE), Paris (avril
2014).
Réunion Club ViTeCC, CDC Climat, Paris (mars 2014).
Réunion de département, Département de la lutte contre l’effet de serre (DLCES),
Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), Ministère de l’écologie, du
développement durable et de l’énergie (MEDDE), La Défense (mars 2014).
Réunion de département, Département de la lutte contre l’effet de serre (DLCES),
Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), Ministère de l’écologie, du
développement durable et de l’énergie (MEDDE), La Défense (mai 2014).
Réunion de préparation de la semi-COP de Bonn de juin 2014, dans le cadre de la
préparation de la Conférence des Parties sur le changement climatique - Paris 2015 (COP
21), Ministère des Affaires Étrangères (MAE), Paris (février 2014).
Réunion de présentation du projet de Réseau Action Climat-France (RAC-F) de
valorisation du 2e volume du Cinquième rapport du Groupe d’experts Intergouvernemental
sur l’Évolution du Climat, publié en 2014, financé par l’Agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie (ADEME) et par l’ l’Observatoire national sur les effets du
réchauffement climatique (ONERC), siège de Réseau Action Climat-France (RAC-F),
Montreuil (mai 2014).
Réunion de présentation du projet de WWF France d’exposition itinérante sur l’adaptation
au changement climatique autour des grands fleuves de France, Ministère de l’écologie,
du développement durable et de l’énergie (MEDDE), La Défense (février 2014).
Réunion de présentation du Rapport au Premier ministre et au Parlement de
l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) « Les outre-
mer face au défi du changement climatique », publié en 2012, Ministère des Outre-mer,
Paris (mars 2014).
Réunion du groupe d’experts franco-chinois sur le changement climatique n°2, CERI
Sciences-Po, Paris (juin 2014).
Réunion du groupe Interfonds (GIF), négociations européennes et actualisation de
l’Accord de Partenariat, Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à
l’attractivité régionale (DATAR), Paris (mars 2014).
Réunion du groupe protection civile (PROCIV), « Prévention des risques de catastrophe :
position de l'Union européenne sur le post-Hyogo”, Conseil de l’Union européenne,
Bruxelles (avril 2014).
Réunion « 3rd International Exchange : Governance of Climate Change Adaptation : From
72

Strategy and Action Plan to Implementation », Project C3-Alps « Capitalising Climate
Change Knowledge for Adaptation in the Alpine Space », Bureau fédéral de
l’environnement, Berne (avril 2014).
Séminaire « Lecture technique des volumes 2 et 3 du 5e rapport d’évaluation du GIEC »,
Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE), La Défense
(mai 2014).
73

TABLE DES SIGLES
ADEME : Agence De l'Environnement et de la Maitrise de l'Energie
AFD : Agence Francaise de Developpement
AEE : Agence Européenne de l'Environnement
AMICE : Adaptation of the Meuse to the Impacts of Climate Evolutions
CDC : Caisse des Dépôts et des Consignations
CCNUCC : Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques
CEDD : Conseil Economique pour le Développement Durable
CEE-ONU : Commission Économique pour l’Europe des Nations Unies
CIM : Commission internationale de la Meuse
CMSC : Cadre Mondial pour les Services Climatologiques
CNRS : Centre National de la Recherche Scientifique
COI : Commission de l’Océan Indien
COP : Conférence des Parties
DAEI : Direction des Affaires Européennes et Internationales
DATAR : Délégation interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attrativité
Régionale
DGEC : Direction Générale de l'Energie et du Climat
DGPR : Direction Générale de la prévention des risques
DRIAS: Donner acces aux scenarios climatiques Regionalises francais pour l'Impact et
l'Adaptation de nos Sociétés et environnements
EPAMA : Etablissement Public d’Aménagement de la Meuse et de ses Affluents
FEDER : Fonds Européen de Développement Régional
FFEM : Fonds Français pour l’Environnement Mondial
FIDA : Fonds International de Développement Agricole
GES : Gaz à Effet de Serre
74

GIEC : Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat
GIZC : Gestion Intégrée des Zones Côtières
INRA : Institut National de la Recherche Agronomique
IRD : Institut de Recherche pour le Développement
MEDDE : Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie
MOT : Mission Opérationnelle Transfrontalière
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économiques
OECC : Office Espagnol du Changement Climatique
OFEV : Office Fédéral de l'Environnement de la Suisse
ONERC : Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique
OPCC : Observatoire Pyrénéen du Changement Climatique
PAM : Plan d’Action pour la Méditerranée
PANA : Programme d'Action National sur l'Adaptation
PCET : Plan Climat-Energie Territorial
PEV : Politique Européenne de Voisinage
PLANALP : Plateforme Risques Naturels de la Convention Alpine
PMA : Pays les Moins Avancés
PNACC : Plan National d'Adaptation au Changement Climatique
PNUE : Programme des Nations Unies pour l’Environnement
SIPC : Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes Naturelles
SNACC : Stratégie Nationale d'Adaptation au Changement Climatique
SRCAE : Schéma Régional Climat Air Énergie
UE : Union Européenne
UICN : Union International pour la Conservation de la Nature
UpM : Union pour la Méditerranée
75

UKCIP : United-Kingdom Climate Impacts Programme
ViTeCC : Villes, Territoires et Changement Climatique
76

ANNEXES
Annexe 1 - Présentation des missions de l’ONERC.
Annexe 2 - La démarche d’adaptation de l’Union Européenne.
Annexe 3 - Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique dans
les pays de l’espace européen (printemps 2014).
Annexe 4 - Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion.
77

Annexe 1 - Présentation des missions de l’ONERC.
L’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique en France
(ONERC) a été créé par la loi du 19 février 2001, à la demande du Parlement et du
Gouvernement qui souhaitaient prendre en compte les questions liées aux effets du
changement climatique. L’ONERC est rattaché depuis 2008 à la Direction Générale de
l’Energie et du Climat (DGEC), sous la tutelle du ministère de l’écologie, du
développement durable et de l’énergie (MEDDE). L’Observatoire est doté d’un conseil
d’orientation de vingt-sept membres dont le président est le sénateur Paul Vergès, le
directeur est M. Laurent Michel et le secrétaire-général M. Nicolas Bériot.
L’ONERC a tout d’abord pour mission de collecter et diffuser les informations, études et
recherches sur les risques liés au réchauffement climatique et aux phénomènes
climatiques extrêmes. L’Observatoire fonctionne en réseau avec des organismes
scientifiques (CNRS, Météo-France, IRD, INRA, etc.) pour connaître les impacts du
réchauffement climatique et des phénomènes climatiques extrêmes en France (métropole
et outre-mer). L’ONERC organise la collecte des informations et les rassemble dans ses
bases de données. Il propose, sur son site web, des outils afin d’aider les décideurs à
mieux appréhender les enjeux liés au bouleversement du climat et à planifier des actions
d’adaptation : indicateurs, simulations du climat futur et documentation. Il remet chaque
année un rapport au Premier ministre et au Parlement.
Par ailleurs, l’ONERC travaille en liaison avec le Groupe d’experts Intergouvernemental
sur l’Évolution du Climat (GIEC) dont il est le point focal pour la France depuis 2001. Le
point focal national est l’intermédiaire par lequel s’effectue le relais de l’information entre le
GIEC et les États. Créé en novembre 1988, à la demande du G7 (aujourd’hui G8), par
deux organismes de l’ONU : L’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le
Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), le GIEC évalue l’état des
connaissances pour envisager des stratégies d’atténuation et d’adaptation. Le GIEC a
pour mandat d'évaluer, sans parti pris et de manière méthodique, claire et objective, les
informations scientifiques, techniques et socio-économiques disponibles en rapport avec
la question du changement climatique. Il travaille à rendre compte des différents points de
78

vue et des incertitudes, tout en dégageant clairement les éléments qui relèvent d'un
consensus de la communauté scientifique. Le GIEC n'est donc pas un organisme de
recherche, mais un lieu d'expertise visant à synthétiser des travaux menés dans les
laboratoires du monde entier, en fonction d'un problème précis, pour lequel les États l'ont
mandaté.
D’autre part, l’ONERC a pour mission de formuler des recommandations sur les mesures
de prévention et d’adaptation à envisager pour limiter les risques liés au changement
climatique. L’ONERC a préparé une stratégie nationale d’adaptation au changement
climatique, qui a été adoptée par le gouvernement au cours du Comité Interministériel sur
le Développement Durable du 13 novembre 2006.
L’Observatoire a également piloté, en 2010, la concertation nationale sur l’adaptation au
changement climatique et il a coordonné la préparation du premier plan national
d’adaptation de la France, rendu public le 20 juillet 2011.
Par ailleurs, l’ONERC a pour mission de contribuer au dialogue sur le changement
climatique avec les pays en développement. De nombreux pays en développement
proches de la France métropolitaine ou d’outre-mer sont particulièrement vulnérables aux
changements climatiques (Méditerranée, océan Indien, Caraïbes, Pacifique).
Enfin, l’ONERC apporte son expertise sur l’adaptation aux négociations internationales sur
le climat dans le cadre du cycle des conférences des parties (COP), aux côtés du
Ministère des Affaires Etrangères.
79

Annexe 2 - La démarche d’adaptation de l’Union Européenne.
Pourquoi s’adapter au niveau européen ?
Plusieurs raisons concourrent à la nécessité de s’adapter, non pas seulement au niveau
national et local, mais également au niveau européen. De nombreux impacts du
changement climatique et de nombreuses mesures d’adaptation ont des dimensions
tranversales. Les impacts du changement climatique et l’adaptation affectent le marché
commun et les politiques communautaires (agriculture, eau, biodiversité, pêche, réseaux
d’énergie). Les vulnérabilités au changement climatique et l’adaptation déclenche un
nouveau cadre de solidarité. Les programmes de l’Union européenne pourraient compléter
les ressources des États membres dédiées à l’adaptation. De potentielles économies
d’échelle peuvent être significatives pour le renforcement des capacités, la recherche,
l’information et la mutualisation des données, et les transferts de connaissance.
Le rôle de l’Union Européenne dans le processus d’adaptation au changement
climatique.
L’Union européenne a, tout d’abord, un rôle à jouer dans le développement des processus
d’adaptation des États membres ainsi que dans l’intégration de l’adaptation dans la
politique communautaire.
D’autre part, étant donné que certains effets du changement climatique dépassent les
frontières nationales, dans les bassins fluviaux et maritimes et les régions
biogéographiques, l’adaptation au niveau européen devrait se traduire par une solidarité
entre les États membres pour que les régions défavorisées et les régions les plus
durement touchées par le changement climatique soient à même de prendre les mesures
d’adaptation qui s’imposent. L’Union européenne a donc un rôle particulièrement important
à jouer pour inciter les États membres à prendre en compte la dimension transfrontalière
dans la mise en œuvre de leurs actions d’adaptation.
La démarche de l’Union européenne en matière d’adaptation au changement climatique
80

s’est déroulé en trois étapes : la publication du Livre Vert Adaptation au changement
climatique en Europe: les possibilités d’action de l’Union européenne, du Livre Blanc
Adaptation au changement climatique: vers un cadre d'action européen, et de la Stratégie
européenne d’adaptation au changement climatique.
Livre Vert Adaptation au changement climatique en Europe: les possibilités d’action
de l’Union européenne.
Le livre vert de l’Union européenne sur l’adaptation au changement climatique a été publié
le 29 juin 2007. Il s’agit du premier document officiel de l’Union européenne sur
l’adaptation aux impacts du changement climatique. Il a été conçu sur la base du travail et
des résultats du Programme européen sur le changement climatique. Le livre vert indique
que l’Europe fait face à un double défi : des réductions drastiques dans les émissions de
gaz à effet de serre et une adaptation aux impacts du changement climatique.
Le livre décrit des pistes d’action potentielles à l’échelle de l’Union européenne de façon à
initier un débat public et une large consultation à travers toute l’Europe. Il s’en est suivi
une conférence majeure lançant le débat public sur l’adaptation en Europe qui a eu lieu à
Bruxelles le 3 juillet 2007.
Le livre vert propose également une série de questions afin que les parties intéressées
évaluent si l'orientation présentée par la Commission les satisfait, fassent part de leurs
souhaits concernant les priorités de l’Union européenne et proposent éventuellement des
idées supplémentaires. Sur la base des contributions et réactions au livre vert, la
Commission décide de l'orientation à venir de son action.
Livre Blanc Adaptation au changement climatique: vers un cadre d'action européen.
Le livre blanc de l’Union européenne sur l’adaptation au changement climatique a été
publié le 1er
avril 2009.
Le livre blanc propose un cadre européen sur l’adaptation pour renforcer la résilience de
l’Union européenne face aux impacts du changement climatique. Il a été conçu sur la la
base de la vaste consultation lancé en 2007 par le livre vert sur l’adaptation en Europe.
81

L'objectif du livre blanc est de mieux comprendre le changement climatique et d'examiner
les mesures d'adaptation envisageables ainsi que la façon d'intégrer l'adaptation dans les
principales politiques communautaires.
Le livre blanc propose, d’une part, d'améliorer les connaissances en matière d'adaptation
au niveau communautaire par la mise en place d'ici 2011 d’un centre d'échange
d'informations sur les effets du changement climatique, et, d’autre part, de tenir compte
des impacts environnementaux dans tous les domaines politiques, notamment ceux de la
santé, de l'agriculture, de la sylviculture, de la biodiversité et des politiques marines et
côtières. Dans chaque domaine, les décideurs politiques sont invités à calculer les coûts
d'action et d'inaction.
Le livre rappelle, par ailleurs, que la plupart des mesures d'adaptation seront mises en
œuvre au niveau national ou régional et que le rôle de l'Union européenne sera de
soutenir ces efforts en adoptant une approche intégrée et coordonnée, notamment en ce
qui concerne les questions et les politiques transfrontières qui sont largement intégrées au
niveau de l'Union.
Le cadre d’action établi par le livre blanc a vocation à évoluer à mesure que de nouvelles
données climatiques deviennent accessibles, il vise à compléter les actions des États
membres, et se concentre sur quatre piliers clés : la construction d’une base de
connaissance plus solide, la prise en compte des impacts du changement climatique dans
les politiques clés de l’Union européenne, le financement de l’adaptation et le soutien à
des efforts internationaux plus larges en matière d’adaptation au changement climatique.
Stratégie européenne d’adaptation au changement climatique.
La stratégie d’adaptation au changement climatique de l’Union européenne a été adoptée
le 16 avril 2013 et a pour but de rendre l’Europe plus résistante aux impacts du
changement climatique. Il s’agit d’adopter une approche cohérente en complétant les
activités des États membres.
Pour ce faire, à travers une série de recommandations, la stratégie européenne
82

d’adaptation au changement climatique répond à trois objectifs : promouvoir les processus
d’adaptation des États membres, y compris par le biais de financements ; intégrer
l’adaptation dans les politiques communautaires, surtout dans les secteurs clés
vulnérables comme l’agriculture et les pêcheries ; et mieux informer la prise de décision.
Afin de promouvoir l’action des États Membres, la Commission européenne encourage
tous les États Membres à adopter des stratégies d’adaptation très complètes, leur fournit
un cadre pour l’intégration de l’adaptation aux politiques publiques déjà existantes ainsi
que des financements pour les aider à construire leur capacité d’adaptation et à agir. En
effet, la Commission européenne propose d’allouer au moins 20% du budget de l’Union
européenne à l’action sur le climat pour la période 2014-2020.
Pour intégrer l’adaptation dans les politiques communautaires, surtout dans les secteurs
clés vulnérables, l’Union européenne s’engage à rendre plus résistante l’infrastructure
européenne, en promouvant l’utilisation de l’assurance contre les catastrophes naturelles
et d’origine anthropique.
Tandis que pour mieux informer la prise de décision, l’Union européenne entend
s’attaquer aux lacunes dans les connaissances en matière d’adaptation. L’Union
européenne cherchera donc à développer encore plus la plateforme européenne
d’adaptation au climat (Climat-Adapt) comme une sorte de « magasin tout en un » de
l’information sur l’adaptation en Europe, en améliorant la base de connaissances au
niveau régional sur les impacts du changement climatique, la cartographie des
vulnérabilités, les coûts et les bénéfices des mesures d’adaptation pour façonner les
politiques publiques à tous les niveaux.
Le rôle de l’Agence Européenne de l’Environnement dans le processus d’adaptation
en Europe.
L’agence européenne de l’environnement a été créée en 1993 et siège à Copenhague.
Elle a pour mandat, d’une part, d’aider la communauté européenne et les États membres
à prendre des décisions informées pour améliorer l’environnement, pour intégrer des
considérations environnementales dans les politiques économiques et pour avancer vers
un modèle de développement durable, et, d’autre part, de coordonner le réseau européen
83

d’information et d’observation sur l’environnement (Eionet).
L’objectif de l’agence européenne de l’environnement est de produire des données
environnementales intégrées européennes, pan-européennes et régionales, des batteries
d’indicateurs, des évaluations et des analyses thématiques de façon à fournir une base de
décision solide pour les politiques environnementales au niveau de l’Union européenne et
des États membres et pour la coopération avec les pays candidats ou potentiellement
candidats ainsi que pour ceux qui font partie de la politique européenne de voisinage
(PEV).
L’agence européenne de l’environnement développe des activités et produit des analyses
sur les impacts, la vulnérabilité et le changement climatique incluant : des analyses pour
les utilisateurs de Copernicus (Programme européen d’observation de la Terre) ; des
indicateurs d’impacts et de vulnérabilité et des informations sur les coûts des impacts et
de l’adaptation au changement climatique ; des analyses des problèmes d’adaptation
nationaux et sectoriels, comprenant des aperçus des stratégies et actions d’adaptation
aux niveaux transnational, national et des villes ; des analyses des tendances des risques
naturels, et des liens entre la réduction des risques de catastrophes et l’adaptation au
changement climatique ; des analyses de la vulnérabilité et de l’adaptation de régions
spécifiques ; le maintien et la gestion de la plateforme européenne d’adaptation.
L’agence européenne de l’environnement est également l’auteur d’un rapport sur les
processus d’adaptation en Europe publié en septembre 2014 : National adaptation policy
processes across Europe. Ce rapport a été écrit dans un contexte d’informations limitées
sur les activités d’adaptation dans les pays européens. Une sorte de questionnaire
adressé aux pays de l’Union européenne auquel ils doivent répondre sur une base
volontaire constitue la base de ce rapport. Ce rapport a pour but de partager les
expériences, les leçons apprises et les bonnes pratiques en matière d’adaptation. Le
rapport est organisé autour de 8 thèmes, incluant : la visibilité de l’adaptation ; la
génération et la création de connaissances ; la planification de l’adaptation ; la
coordination de l’adaptation; l’implication des parties prenantes ; la mise en œuvre de
l’adaptation ; la coopération transnationale ; et le suivi, le reporting et l’évaluation.
La visibilité se réfère à la conscience du besoin d’adaptation comme réponse au
84

changement climatique. La visibilité a une dimension publique et se reflète dans la prise
de conscience du public au sens large, incluant les communautés, le monde des affaires,
les organisations. La visibilité a aussi une dimension politique qui se reflète dans le fait
que l’adaptation atteigne l’agenda politique national et dans la volonté d’agir pour
l’adaptation. Les pays rapportent une augmentation de la prise de conscience publique du
besoin d’adaptation et attestent que l’adaptation a atteint l’agenda politique national. Les
déclencheurs pour se lancer dans l’adaptation identifiés par la majorité des pays sont
d’abord les événements climatiques extrêmes, puis les pertes économiques, ensuite les
politiques européennes, et enfin la recherche scientifique. La visibilité des impacts du
changement climatique et du besoin d’adaptation apparaît surtout quand, dans l’opinion
publique et dans la politique, les objectifs économiques visés sont mis à mal par les
impacts du changement climatique.
La connaissance se réfère dans ce contexte principalement à l’information scientifique et
technique liée au risque, à la vulnérabilité et à l’adaptation au changement climatique. La
génération de connaissances se réfère aux processus qui mènent à la production de
preuves scientifiques et techniques en lien avec l’adaptation au changement climatique,
comme les programmes de recherche et les évaluations de vulnérabilité. L’utilisation de
connaissances se réfère à l’usage du dispositif de preuves scientifico-techniques par des
acteurs pour soutenir une élaboration des politiques bien informées. Ce rapport montre
qu’une amélioration des connaissances en matière d’adaptation peut-être observée, que
des évaluations de risque et de vulnérabilité sont disponibles dans la majorité des pays
européens, que les estimations des coûts, bénéfices et incertitudes représentent la
principale lacune dans les connaissances en matière d’adaptation pour alimenter les
évaluations des risques et des vulnérabilités, et que les évaluations des risques et des
vulnérabilités doivent encore être mises en place au niveau local.
La planification de l’adaptation se déroule en trois étapes : identifier les options
d’adaptation possibles, c’est-à-dire collecter et décrire un large spectre d’options
d’adaptation possibles, incluant les mesures soft, green, grey et combinées ; évaluer les
options d’adaptation, c’est-à-dire estimer les options au regard de leur efficacité à s’atteler
à de potentiels impacts venant du changement climatique, leur mise en œuvre dans le
temps, les effets directs et indirects en termes environnementaux, sociaux et économiques
aussi bien que les coûts et les bénéfices, et autres critères ; et prioriser les options
85

d’adaptation, c’est-à-dire sélectionner les options d’adaptation préférées à développer et
mettre en œuvre plus tard. Il ressort de ce rapport que l’identification, l’évaluation et la
priorisation des options d’adaptation sont principalement basées sur des approches
qualitatives ; que la priorisation est considérée comme une étape importante dans la
plupart des instructions pour l’adaptation mais est rarement appliquée dans les pays
européens ; que l’analyse coûts/bénéfices n’est utilisée que par peu de pays européens
pour prioriser les options d’adaptation par manque d’information disponibles sur les coûts
de l’adaptation, impliquant de fait beaucoup de choix subjectifs ; que les pays européens
recommandent d’utiliser des méthodes variées pour la priorisation pour stimuler
l’apprentissage sur l’adaptation, que la planification des activités d’adaptation est perçue
comme étant la plus avancée dans le secteur de la biodiversité.
La coordination horizontale de l’adaptation est un mécanisme qui se réfère aux institutions
et aux processus en place pour soutenir l’intégration de l’adaptation dans les politiques
sectorielles. Elle implique que les acteurs responsables des différentes aires politiques au
sein d’un niveau administratif échangent de l’information et ajustent leurs activités de
façon à s’assurer que les efforts d’adaptation résultent en une action cohérente répondant
aux impacts inévitables du changement climatique. Tandis que la coordination verticale
est un mécanisme qui se réfère aux institutions et aux processus en place pour soutenir
l’intégration de l’adaptation à travers des niveaux administratifs multiples au sein d’un pays
(national, provincial, régional, local, communal). Elle implique que l’information sur et les
approches de l’adaptation soient transférées et échangées efficacement au sein de
chaque aire politique du niveau national jusqu’au niveau infra-national et vice versa. Il
ressort de ce rapport que les mécanismes de coordination verticale sont en place dans les
pays qui sont en train de mettre en œuvre des politiques d’adaptation ; que des
mécanismes de coordination efficaces ont été assurés lorsque les politiques d’adaptation
ont progressé vers la phase de mise en œuvre, que les processus d’échange de savoir,
de communication et de division des tâches contribuent à une coordination réussie, mais
des problèmes liés à la coordination peuvent survenir néanmoins ; et que la diversité des
mécanismes de coordination et de partage des leçons apprises va probablement
bénéficier au développement d’une coordination efficace pour l’adaptation.
En ce qui concerne les facteurs d’implication des parties prenantes identifiés par les pays
comme réussis, ils restent généraux : sensibilisation, renforcement des capacités,
86

implication dès les premières étapes du processus, transparence du processus, continuité
du processus.
La mise en œuvre de l’adaptation n’en est qu’à un stade initial en Europe au moment de la
publication de ce rapport. Il ressort de ce rapport que les pays peuvent, par ailleurs, avoir
des mesures d’adaptation très avancées en place dans des secteurs prioritairement
sélectionnés, tout en étant à un stade d’adaptation initial d’élaboration politique ; que les
secteurs considérés comme prioritaires pour la mise en œuvre de l’adaptation sont
d’abord l’eau, puis l’agriculture, et ensuite la forêt ; que les instruments politiques utilisés
pour la mise en œuvre de l’adaptation les plus fréquemment enregistrés sont d’abord la
fourniture d’information, puis l’intégration de l’adaptation dans les politiques publiques déjà
existantes (mainstreaming), et enfin le développement de plans d’action ; et que la
fourniture d’information ne mène pas nécessairement à l’adoption de mesures
d’adaptation.
Les exemples d’aires de coopération transnationale retenus par les pays sont les Alpes, la
Mer Baltique, la région du Danube, et les Pyrénées. Il ressort de ce rapport qu’il n’existe
pas de lien apparent entre la prise en compte de la coopération transnationale dans le
processus politique national d’adaptation et le stade d’évolution du processus politique ;
que la coopération transnationale en matière d’adaptation au changement climatique a
augmenté avec la reconnaissance de l’adaptation comme un domaine de politique
publique ; et que le fait que les ressources naturelles soient partagées entre plusieurs
pays motivent la coopération transnationale en matière d’adaptation.
Quant au suivi, au reporting et à l’évaluation des mesures d’adaptation au changement
climatique, seulement quatre pays pouvaient être considérés comme étant dans une
phase de suivi, de reporting ou d’évaluation (Danemark, Finlande, France, Royaume-Uni)
au moment du rapport. Il ressort donc de ce rapport qu’il n’y a pas d’information disponible
suffisante en termes de bilan des mesures d’adaptation pour en tirer des enseignements.
87

Annexe 3 - Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique
dans les pays de l’espace européen (printemps 2014).
Partie 1
1. Explication du périmètre d’étude.
Dans l’optique de la préparation du second plan national d’adaptation au
changement climatique français et en vue de se préparer à une éventuelle mise à l’agenda
politique de l’adaptation plus affirmée grâce à l’effet d’entraînement de la publication de la
stratégie d’adaptation de l’Union européenne en avril 2013 et de la prochaine COP à Paris
en 2015, l’ONERC m’a chargée de comparer les processus d’adaptation en œuvre en
France avec ceux des autres pays européens, afin de repérer les pistes d’amélioration et
d’enrichir sa vision globale des processus d’adaptation en Europe.
Dans cette perspective, il s’agit de dresser un bilan de l’état d’avancement actuel des
processus d’adaptation dans les pays de l’espace européen51
.
La méthode utilisée a consisté à examiner l’ensemble des stratégies et des plans
d’adaptation nationaux des pays européens, complété par des entretiens avec les chargés
de mission de l’ONERC, la littérature existante sur l’adaptation au changement climatique
(publications des institutions européennes, rapports annuels de l’ONERC, travaux de
l’Agence européenne de l’environnement, plate-forme européenne d’adaptation, rapports
de l’OCDE...) et sur les observations relevées au cours de réunions de travail
internationales (Convention Alpine à Berne, Risques naturels à Bruxelles, préparation des
négociations climatiques à Paris). Pour chaque pays, ont été identifiés les objectifs
d’adaptation visés, les différentes étapes du développement de la stratégie et l’élaboration
et la mise en œuvre du plan et les modes de gouvernance employés (cf. tableau ci-après).
2. Définition des catégories.
L’étude des stratégies et des plans d’adaptation des pays de l’espace européen
permet de distinguer deux catégories de pays : la première catégorie comprend les pays
51
Par « espace européen » nous entendons ici l’ensemble des pays membres de l’Union européenne, la
Suisse et la Norvège.
88

les plus avancés dans leurs processus d’adaptation, c’est-à-dire ceux qui ont déjà adopté
une stratégie et un plan d’adaptation ; et la seconde catégorie comporte les pays qui ont
seulement adopté une stratégie d’adaptation sans avoir encore développé de plan d’action
pour la mettre en œuvre. Il existe également un troisième groupe composé de pays
n’ayant pas encore adopté de stratégie d’adaptation et qui n’est tel que par manque
d'information suffisante sur leurs processus d’adaptation.
3. Les pays les plus avancés : France, Finlande, Royaume-Uni, Allemagne, Pays-
Bas, Danemark, Hongrie, Espagne.
a) Caractéristiques.
Les stratégies et plans nationaux d’adaptation des pays de la première catégorie
ont la particularité d’avoir émergé dans un contexte institutionnel favorable où des lois et
des plans d’action sur la thématique du changement climatique existaient déjà. Ce cadre a
sans doute permis aux stratégies et plans nationaux d’adaptation de s’ancrer en retour
dans un dispositif légal. Les pays de cette catégorie se caractérisent également par le fait
d’avoir déjà mis en œuvre un certain nombre d’actions d’adaptation mentionnées dans
leurs plans nationaux. Ils ont en commun d’avoir déjà commencé à développer des outils
et mécanismes de suivi et d’évaluation des actions d’adaptation, même si ces outils n’ont
pas encore abouti.
b) Particularités des stratégies et plans d’adaptation.
La Finlande a la particularité d’avoir été le premier pays européen à se doter d’une
stratégie nationale d’adaptation.
La France se distingue des autres pays de ce groupe par la mise en œuvre déjà bien
amorcée des actions d’adaptation prévues dans son Plan national d’adaptation52
. Le Plan
Canicule, lancé après la catastrophe de 2003, est l’une des actions d’adaptation de la
France qui est restée emblématique au-delà de l’hexagone.
Les plans nationaux d’adaptation de la France et des Pays-Bas présentent deux
52
L’évaluation à mi-parcours du Plan national d’adaptation de la France atteste que 96% des actions et 81%
des mesures prévues ont déjà été engagés.
89

approches de l’adaptation, opposées et différentes des plans nationaux d’adaptation des
autres pays européens dans la mesure où le plan d’adaptation de la France prend en
compte de nombreux secteurs de l’économie alors que celui des Pays-Bas ne priorise
pratiquement que le secteur de l’eau dans son processus d’adaptation au changement
climatique.
4. Les pays intermédiaires : la Suisse, le Portugal, la Belgique, Malte, la Pologne et
la Norvège.
Les pays de cette catégorie ont en commun d’avoir élaboré leurs stratégies
nationales d’adaptation au changement climatique avant la parution de la stratégie
d’adaptation de l’Union européenne sans pour autant qu’on puisse dire si elles ont eu une
influence sur cette dernière. Ces pays viennent tout juste d’élaborer leurs stratégies et ne
sont pas encore entrés dans la phase de planification des actions d’adaptation.
5. Pays les moins engagés.
Les autres pays de l’Union européenne53
n’ont pas encore développé de stratégie
d’adaptation au changement climatique, mais cela ne signifie pas pour autant que ces
pays n’ont pas amorcé leur processus d’adaptation. Les pays de cette catégorie sont déjà
pratiquement tous entrés dans une phase de production de la connaissance sur les
impacts du changement climatique et certains sont en train d’élaborer leur stratégie
d’adaptation.
L’Italie a commencé à élaborer sa stratégie et son plan d’adaptation depuis 2012.
La République d’Irlande a déjà adopté un cadre national pour l’adaptation au changement
climatique en décembre 2012 et prévoit de publier des plans d’adaptation sectoriels et
locaux dans le courant de l’année 2014.
La Lituanie n’a pas développé de stratégie nationale spécifique pour l’adaptation mais a
publié en 2008 une stratégie nationale pour la mise en œuvre de la Convention Cadre des
53
Les pays de l’Union européenne qui n’ont pas adopté de stratégie nationale d’adaptation sont : la
République d’Irlande, la Lituanie, l’Estonie, la Lettonie, la Slovaquie, la Slovénie, la Roumanie, la Suède,
l’Italie, Chypre, la Bulgarie, le Luxembourg, la Croatie, la Grèce, et la République Tchèque.
90

Nations Unies pour le Changement Climatique (CCNUCC) prévue pour 2012 dont le
troisième élément porte, entre autres, sur la gestion des mesures d'adaptation.
6. État d’avancement de l’adaptation en Europe.
Il ressort de cette étude que sur les vingt-sept pays membres de l’Union
européenne seulement quinze pays ont déjà adopté une stratégie d’adaptation et neuf
pays ont adopté un plan d’adaptation au changement climatique.
Toutefois, dans l’ensemble, la majorité des pays ayant déjà adopté une stratégie et un
plan d’adaptation n’en sont encore qu’au stade de l’étude d’impact des effets du
changement climatique sur leur territoire et de l’investissement dans le développement
des connaissances, peu d’entre eux sont déjà dans une phase de mise en œuvre des
actions d’adaptation et aucun n’a encore réalisé d’évaluation finale de son plan.
En raison de leur contenu parfois assez éloigné de la mise en œuvre, certains documents
présentés comme des plans s’apparentent plutôt à des stratégies en se situant au niveau
d’orientations et objectifs thématiques. En effet, les mesures décrites dans les plans
nationaux d’adaptation se révèlent parfois être des actions et les actions décrites sont en
fait des principes pour orienter la démarche d’adaptation.
Le type de mesure d’adaptation le plus répandu est celui des mesures sans regret et le
domaine d’action auquel s’applique la plupart des mesures d’adaptation correspond à la
production et à la diffusion d’information. Ce choix de mesures s’explique par le moindre
coût politique et économique qu’elles entraînent et aussi parce que les pays n’en sont
encore qu’au stade de la production de la connaissance et à la sensibilisation du public et
des politiques aux enjeux de l’adaptation.
Au-delà des stratégies et plans nationaux, l’adaptation s’est également développée au
niveau européen. En effet, l’Union européenne a publié un livre vert sur l’adaptation en
2007, un livre blanc en 2009 et une stratégie d’adaptation en 2013.
L’Union européenne a un rôle à jouer dans le développement des processus d’adaptation
des États membres ainsi que dans l’intégration de l’adaptation dans la politique
91

communautaire puisque de nombreux impacts du changement climatique et de
nombreuses mesures d’adaptation ont des dimensions transversales ; que les impacts du
changement climatique et l’adaptation affectent le marché commun et les politiques
communautaires (agriculture, eau, biodiversité, pêche, réseaux d’énergie) ; que les
programmes de l’Union européenne pourraient compléter les ressources des États
membres dédiées à l’adaptation ; et que de potentielles économies d’échelle peuvent être
significatives pour le renforcement des capacités, la recherche, l’information et la
mutualisation des données, et les transferts de connaissance. Pour ce faire, à travers une
série de recommandations, la stratégie européenne d’adaptation au changement
climatique répond à trois objectifs : promouvoir les processus d’adaptation des États
membres, y compris par le biais de financements ; intégrer l’adaptation dans les politiques
communautaires, surtout dans les secteurs clés vulnérables comme l’agriculture et les
pêcheries ; et mieux informer la prise de décision, en s’attaquant aux lacunes dans les
connaissances en matière d’adaptation et développant encore plus la plate-forme
européenne d’adaptation au changement climatique.
D’autre part, étant donné que certains effets du changement climatique dépassent les
frontières nationales, dans les bassins fluviaux et maritimes et les régions
biogéographiques, l’adaptation au niveau européen devrait se traduire par une solidarité
entre les États membres pour que les régions défavorisées et les régions les plus
durement touchées par le changement climatique soient à même de prendre les mesures
d’adaptation qui s’imposent. L’Union européenne a donc un rôle particulièrement important
à jouer pour inciter les États membres à prendre en compte la dimension transfrontalière
dans la mise en œuvre de leurs actions d’adaptation. D’ailleurs, des exemples de projets
de coopération transfrontalière pour mettre œuvre des actions d’adaptation financés par
l’Union Européenne existent déjà et ont rendus certains pays européens plus résilients
aux impacts du changement climatique, comme le projet AMICE dans le bassin de la
Meuse.
7. Construction de l’approche d’adaptation.
Dans l’ensemble, les pays de l’espace européen ont généralement eu recours à
une consultation publique impliquant un large spectre de parties prenantes de l’adaptation
et d’acteurs de la société civile pour élaborer leur approche de d’adaptation.
92

La plupart des pays de l’espace européen ont choisi une approche de l’adaptation par
priorité, mettant en avant certains secteurs économiques.
Il semble que l’approche de l’adaptation dominante en Europe soit une approche
sectorielle et non transversale même si une place est laissée aux champs d’action
transversaux. La plupart des champs d’action prioritaires des plans d’adaptation sont des
champs d’action sectoriels et peu d’entre eux sont des champs d’actions transversaux. En
Allemagne sur les quinze champs d'action prioritaires du plan national d’adaptation, treize
champs d'action sont sectoriels et seulement deux champs d'action sont transversaux. En
France sur les vingt fiches-actions du plan national d’adaptation, seulement deux sont
dédiées aux actions transversales et à la gouvernance.
L’élément déclencheur de la stratégie d’adaptation dans la plupart des pays ont souvent
été la manifestation de phénomènes climatiques extrêmes, comme la canicule de 2003 en
France, par exemple. Ce qui veut dire qu’au départ le processus d’adaptation s’est
développé comme une approche réactive et que la proposition de mesures d’adaptation
préventives est venue après.
Plusieurs pays ont intégré une évaluation du coût des impacts du changement climatique,
du coût des actions d’adaptation et du coût de l’inaction pour façonner leur stratégie et
plan mais partout l’évaluation des coûts liés à l’adaptation n’en est encore qu’à un stade
initial.
S’il n’existe pas de modèle unique d’adaptation en Europe, chaque pays priorisant les
mesures d’adaptation les plus adaptées à la spécificité de son territoire et des impacts du
changement climatique sur celui-ci, il existe de nombreux points communs aux différentes
stratégies nationales d’adaptation favorisant54
ou limitant55
leur succès. L’Union
54
Parmi les points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation favorisant leur succès on
peut citer : l’intégration de l’adaptation dans les politiques sectorielles, la consultation des responsables de
l’adaptation de tous les secteurs à tous les niveaux et de la société civile dans l’élaboration de l’approche
d’adaptation, un effort de communication et de sensibilisation, et le choix d’un processus évolutif de mise
jour des objectifs et des mesures d’adaptation en fonction des données scientifiques accessibles.
55
Parmi les points communs aux différentes stratégies nationales d’adaptation limitant leur succès on peut
citer : l’absence de considérations pour les impacts transfrontaliers, le besoin d’évaluations plus
approfondies des risques et des vulnérabilités liés au changement climatique, le manque de plan d’action, le
manque de suivi et d’évaluation des stratégies nationales d’adaptation, et le manque de financement pour la
mise en œuvre de ces stratégies.
93

européenne s’est appuyée sur ces points communs pour proposer, dans sa stratégie, une
approche de l’adaptation qui a vocation à être commune à tous les pays européens.
La stratégie d’adaptation de l’Union européenne n’a donc pas influencé le développement
des stratégies nationales existantes puisqu’elles se sont développées avant la parution de
celle-ci, mais à l’inverse certaines d’entre elles ont contribué à l’élaboration de la stratégie
d’adaptation de l’Union européenne.
L’Union européenne peut jouer un rôle de soutien aux pays encore peu engagés dans le
processus d’adaptation et n’ayant pas encore adopté de stratégie d’adaptation ; et
d’accompagnement des pays dans un stade intermédiaire d’avancement de leur
processus d’adaptation. D’ailleurs, les pays n’ayant pas encore développé de stratégie ou
de plan d’action revendiquent l’apport de la stratégie européenne d’adaptation pour
avancer dans leur processus d’adaptation. D’autre part, même vis-à-vis des pays avancés
dans leur processus d’adaptation, l’Union européenne peut encore jouer un rôle en
facilitant le partage d’expériences sur l’adaptation.
8. Modes de gouvernance de l’adaptation.
La responsabilité du pilotage de l’adaptation revient généralement aux Ministères
de l’Environnement dans la plupart des pays de l’Union européenne.
La volonté d’intégrer l’adaptation dans les politiques publiques existantes est présente
dans tous les pays de l’espace européen mais sa mise en œuvre n’en est encore qu’à un
stade initial.
Par ailleurs, lorsque des actions d’adaptation existent au niveau local, elles ne s’inscrivent
pas toujours dans un dispositif de planification national. Les actions et mesures inscrites
dans les plans nationaux d’adaptation n’ont d’ailleurs pas vocation à se décliner dans les
stratégies et plans locaux. En France, par exemple, les Plans Climat Énergie Territoriaux
(PCET) et les Schémas Régionaux Climat Air Énergie (SRCAE) n’ont pas nécessairement
vocation à être en adéquation avec le plan national d’adaptation.
Dans de nombreux pays, l’échelon local est considéré comme le plus pertinent pour
94

développer une stratégie d’adaptation. Au royaume-uni le niveau local est considéré
comme étant en première ligne pour définir une stratégie adaptée à son territoire tandis
que le niveau national doit s'assurer de mettre à disposition des outils adaptés, un
environnement institutionnel propice, vérifier la mise en œuvre de l'adaptation au niveau
local et assurer l’arbitrage en cas de différends régionaux. En Allemagne les länder
développent leurs propres stratégies locales d’adaptation. En Autriche toutes les provinces
(excepté deux) ont déjà développé leur propre stratégie ou leur propre plan d'adaptation.
La structure gouvernementale des pays ne semble pas avoir d’influence sur le découplage
entre stratégies et plans d’adaptation. En effet, dans les États fédéraux d’Allemagne,
d’Autriche et de Suisse aussi bien que dans les États centralisés comme la France, les
collectivités territoriales développent leurs propres stratégies et plans d’adaptation en
conformité avec les orientations stratégiques nationales existantes.
Enfin, la coordination de l’adaptation semble facilitée et mieux réussie dans les États à
structure fédérale, comme l’Allemagne et l’Autriche, que dans les États plutôt centralisés,
comme la France, étant donné que les administrations locales (régions, provinces,
municipalités) de ces États-là ont déjà l'habitude d'avoir des grandes responsabilités et de
prendre des initiatives et notamment sur les questions liées au changement climatique.
95

Annexe 3 - Tableau comparatif des processus d’adaptation au changement
climatique dans les pays de l’espace européen (section pays avancés).
Partie 2
96
Pays avancés
Étapes Finlande France Allemagne Royaume Uni Autriche Pays-Bas Danemark Hongrie Espagne Suisse
Connaissances
Études et recherches 1990 1970
plusieurs plusieurs plusieurs plusieurs plusieurs
en cours 1999 1997-2011 2006 1998-2001
2006 2009 2012 2006 2007 2003-2007 2002 2007
2009 2003 2003-2005 2003
Stratégie
2005 2006 2008 2008 2012 2008 2008 2008 2006 2012
2009 2007
Dispositif législatif
oui 2009-2010 2008-2013
Consultation du public non 2010-2011 2007 non
Plan
2008 2011 2011 2012 2012 2008-2025 2006 et 2009 2014
2009 Annuel A commencé Bisannuel 2008 et 2011
Dispositif infra-national
Entité pilote ONERC, DGEC
Pérennisation
2008 2014 prévue pour 2015
2012-2013
prévue pour 2015 prévue pour 2017
Organismes de
recherche sur le climat
Programmes de
recherche impacts
Diagnostic national des
impacts
Diagnostic de
vulnérabilités
Orientations nationales
(stratégie)
Options d'adaptation
(élaboration du plan)
Loi Grenelle de
2009
Loi sur le
Changement
Climatique de
2008
Loi sur les
Deltas de 2012
loi sur le
changement
climatique de
2007
Concertation avec les
parties prenantes
Loi CO2 révisée
en 2013
Actions et mesures
coordonnées (plan)
2013 pour
l’Angleterre
Programme
annuel depuis
2010
Secteurs concernés par
les actions
Agriculture
sylviculture,
pêcheries,
élevage,
ressources en
eau, biodiversité
Industrie,
énergie,
transport,
aménagement,
santé,
Tourisme et
assurance
Actions
transversales,
santé, eau,
biodiversité,
risques naturels,
agriculture, forêt,
pêche, tourisme,
énergie,
industrie,
transport,
aménagement,
information,
éducation, recher
che, finance,
littoral,
montagne,
coopération et
internationale,
gouvernance
Santé,
construction,
eau, littoral,
biodiversité,
pêche, énergie,
finance,
transport,
commerce et
industrie,
tourisme,
aménagement,
assurance
Aménagement,
agriculture,
pêche forêt,
Biodiversité, eau,
santé, industrie,
commerce,
services,
tourisme,
transport
Agriculture,
sylviculture, eau,
tourisme,
énergie, risques
naturels,
aménagement,
assurance,
santé,
biodiversité,
transport
Sécurité, eau,
aménagement,
deltas, littoral,
rivières
Littoral,
aménagement,
eau, énergie,
pêche, santé,
sécurité,
biodiversité
Biodiversité,
santé,
eau,agriculture,
élevage, forêt,
aménagement
Biodiversité, eau,
littoral, forêt,
agriculture,
santé, tourisme,
aménagement,
chasse et pêche,
montagne,
transport
industrie,
énergie,
finance,
assurance
Eau, risques
naturels,
énergie,
tourisme,
biodiversité,
santé,
aménagement
Suivi/évaluation de la
mise en œuvre des
actions
Tous les 5 ans
depuis 2010-
2011 pour le
Royaume-Uni et
2013 pour
l’Ecosse
tous les 2 ans à
partir de fin 2014
Prévu pour 2016-
2017
Agenda 21,
PCET, SRCAE
stratégies et
plans
d’adaptation des
villes et des
Länder
plans
départementaux
de l’Angleterre,
programme
d’adaptation
trans-
départemental de
l’Irlande du Nord
stratégies et
plans locaux
d’adaptation des
provinces
autrichiennes
La Stratégie
Locale pour le
Changement
Climatique et les
stratégies et
plans locaux
d’adaptation des
communautés
autonomes
Intégration des
orientations
nationales
d’adaptation
dans les activités
des Cantons
Ministère de
l’Agriculture et
de la Forêt
Kompass,
Agence Fédérale
de
l'Environnement
(UBA)
Département de
l’Environnement,
de la Nourriture
et des Affaires
Rurales (Defra)
L’Agence pour
l’Environnement
de l’Autriche
Commissaire au
Programme
Delta
Ministère du
Climat, de
l’Énergie et de la
Construction
Office Espagnol
du Changement
Climatique
(OECC),
Ministère de
l’Agriculture, de
l’Alimentation et
de
l’Environnement.
Office fédéral de
l'environnement
(OFEV)
Évaluation à mi-
parcours de la
stratégie/du plan
Mise à jour de la
stratégie/du plan
Évaluation finale de la
stratégie/du plan
Évaluation de l'impact
des actions
Évaluation de l'utilité de
la politique publique

climatique dans les pays de l’espace européen (section pays intermédiaires).
Partie 3
97
Pays intermédiaires
Étapes Belgique Portugal Malte Norvège Pologne
Connaissances
Études et recherches
Diagnostic national des impacts 2004 1999 2010
Diagnostic de vulnérabilités 2010
Stratégie
2010 2010 2012 2013 2013
Consultation du public oui
Plan
Entité pilote Ministère de l’Environnement
Pérennisation
Organismes de recherche sur le
climat
Le Programme Klimaforsk
Programmes de recherche
impacts
Le Programme Klimaforsk
(stratégie)
Concertation avec les parties
prenantes
Actions et mesures
coordonnées (plan)
Secteurs concernés par les
actions
Eau et îlots de
chaleur
Aménagement, eau,
sécurité,
santé, énergie, industrie,
tourisme, agriculture,
forêts, pêche, littoral,
biodiversité
Finance, législation,
développement durable,
eau, agriculture, santé,
tourisme,
communication,
éducation
Approche de la gestion de
l’environnement basée sur les
écosystèmes, renforcement
institutionnel, infrastructures,
eau
Agriculture, forêt, eau,
biodiversité,
Littoral, énergie,
aménagement, transport,
santé, tourisme, actions
transversales
Suivi/évaluation de la mise en
œuvre des actions
« Les villes du futur », initiative
conjointe entre le
gouvernement et les 13 plus
grandes villes du pays dans le
but de réduire les émissions de
gaz à effet de serre et de
s’adapter au changement
climatique
Évaluation à mi-parcours de la
stratégie/du plan
Mise à jour de la stratégie/du
plan
stratégie/du plan
Évaluation de l'impact des
actions
Évaluation de l'utilité de la
politique publique

climatique dans les pays de l’espace européen (section pays moins avancés).
Partie 4
98
Pays m oins avancés
Étapes Italie Lituanie Lettonie Suède Chypre Grèce
Connaissances
Études et recherches oui
plusieurs
2009 et 2013 2008 2007 2006 2008 2010 2011
Diagnostic de vulnérabilités 2009
Stratégie
En cours
oui 2011
Consultation du public 2012-2013
Plan
Eau et montagne
Entité pilote
Pérennisation
République
d’Irlande
Organism es de recherche
sur le clim at
Program m es de recherche
im pacts
Diagnostic national des
im pacts
(stratégie)
En cours depuis
2012 et prévue
pour 2014
En cours et
prévu pour 2014
Concertation avec les
parties prenantes
Actions et m esures
coordonnées (plan)
Secteurs concernés par les
actions
Biodiversité,
pêche,
aménagement
, agriculture,
eau, forêt
Aménagement,
biodiversité,
énergie,
industrie,
transports,
agriculture,
forêt, santé
Eau,
agriculture,
forêt,
biodiversité,
aménagement,
littoral, santé,
assurance
Suivi/évaluation de la m ise
en œuvre des actions
Direction
générale du
développement
durable, du
climat et de
l’énergie
Département
du Climat et
des Énergies
Renouvelables,
Ministère de
l’Environnement
.
Évaluation à m i-parcours de
la stratégie/du plan
Mise à jour de la
stratégie/du plan
stratégie/du plan
Évaluation de l'im pact des
actions
Évaluation de l'utilité de la
politique publique

Annexe 4 - Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion.
M. Michel Aldon, actuellement Directeur de projet Schéma d’Aménagement Régional
(SAR) au Conseil Régional de La Réunion et anciennement référent technique pour le
volet changement climatique du projet Islands 1 (2012-2014).
Mme Chantal Andrianarivo, actuellement expert biodiversité pour le projet Biodiversité de
la Commission de l’océan Indien et conseillère régionale au Programme des Nations
Unies pour l’Environnement et anciennement conseillère technique chez Western Indian
Ocean Coastal Challenge.
Mme Claire Bergé, chargée de mission, bureau des marchés carbone, Direction générale
énergie climat, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
M. Nicolas Bériot, secrétaire-général de l’Observatoire national sur les effets du
réchauffement climatique, Direction générale énergie climat, Ministère de l’écologie, du
développement durable et de l’énergie.
M. Mohamed Boulahia, anciennement chef de projet international au Plan Bleu pour le
projet de stratégie méditerranéenne d’adaptation au changement climatique.
M. Vincent Bourcier, chargé de mission, Observatoire national sur les effets du
Mme Hélène Desbieys, anciennement en mission professionnelle à l’Observatoire national
sur les effets du réchauffement climatique, dans le cadre d’un mastère spécialisé.
M. Jérôme Duvernoy, chargé de mission, Observatoire national sur les effets du
Mme Maïté Fournier, actuellement chef de projet « Étiages » chez Institution
interdépartementale d'aménagement du fleuve Charente et ses affluents (EPTB Charente)
et anciennement chef de projet international - gestion de l'eau chez EPAMA pour le projet
AMICE.
M. Stéphane Labranche, titulaire de la Chaire Energie-Climat de l’Institut d’Études
Politiques de Grenoble, chercheur associé à Pacte – UMR CNRS, et membre du GIEC.
Mme Marie-Pierre Méganck, chargée de mission, Cellule des affaires européennes et
internationales, Direction générale de prévention des risques, Ministère de l’écologie, du
M. Sylvain Mondon, chargé de mission, Observatoire national sur les effets du
99

M. Bertrand Reysset, actuellement chargé de mission au Fonds international de
développement agricole et anciennement chargé de mission à l’Observatoire national sur
les effets du réchauffement climatique, Direction générale énergie climat, Ministère de
l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
M. Frédéric Schafferer, chargé de mission, Direction des affaires européennes et
internationales, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
Mme Sarah Tiefenauer, chef de projet international chez EPAMA pour la suite du projet
AMICE.
100

TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION GÉNÉRALE.................................................................................................................................. 6
1. La Nécessité des Politiques Climatiques.......................................................................................................................6
a)L’adaptation au changement climatique : une politique climatique nouvelle.................................................................................6
b) Adaptation et Atténuation : deux politiques pour lutter contre le changement climatique...................................................8
2. Les barrières à l’adaptation et les risques de mal-adaptation...........................................................................9
3. La coopération transfrontalière : un type de solution pour éviter la mal-adaptation. .......................11
4. Les justifications de la méthode de travail...............................................................................................................12
5. Problématique...................................................................................................................................................................... 14
6. Hypothèses de recherche.................................................................................................................................................. 15
7. Plan du mémoire.................................................................................................................................................................. 16
CHAPITRE 1 : COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE, UNE DIMENSION PERTINENTE POUR
L’ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE ?......................................................................................18
1. Cadre général de la coopération transfrontalière................................................................................................18
2. La coopération transfrontalière analysée à travers la théorie des régimes internationaux..............21
3. Cadre juridique de la coopération transfrontalière dans l’espace européen............................................24
4. Quelle place pour l’adaptation dans les initiatives de coopération transfrontalière ?.........................27
CHAPITRE 2 : APPROCHE EMPIRIQUE DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE POUR
L’ADAPTATION À TRAVERS TROIS ÉTUDES DE CAS...................................................................................30
SECTION 1 : LE BASSIN DE LA MEUSE..................................................................................................................................... 31
1. Diagnostic de vulnérabilité menant à la coopération transfrontalière pour s’adapter au
changement climatique......................................................................................................................................................... 31
a) Le constat d’une vulnérabilité actuelle et de futurs impacts en prévision....................................................................................31
b) Une coopération transfrontalière de longue date.....................................................................................................................................32
c) Le projet AMICE..........................................................................................................................................................................................................33
2. Analyse des facteurs de coopération transfrontalière favorisant ou entravant la promotion de
l’adaptation au changement climatique........................................................................................................................35
a) Opportunités................................................................................................................................................................................................................35
b) Lacunes et barrières. ..............................................................................................................................................................................................36
c) Réussites........................................................................................................................................................................................................................38
d) Pistes d’amélioration...............................................................................................................................................................................................39
SECTION 2 : LE BASSIN MÉDITERRANÉEN..............................................................................................................................40
a) Le Constat d’une vulnérabilité actuelle et de futurs impacts en prévision...................................................................................40
b) Un vaste cadre international de coopération transfrontalière...........................................................................................................40
c) Le projet d’intégration de l’adaptation au changement climatique dans la stratégie méditerranéenne de
développement durable...............................................................................................................................................................................................43
a) Opportunités................................................................................................................................................................................................................44
b) Lacunes et barrières................................................................................................................................................................................................45
c) Réussites........................................................................................................................................................................................................................45
d) Pistes d’amélioration...............................................................................................................................................................................................46
SECTION 3 : LES ÎLES DE L’OUEST DE L’OCÉAN INDIEN........................................................................................................47
a) Le Constat d’une vulnérabilité actuelle et de futurs impacts en prévision...................................................................................47
b) Un cadre international de coopération transfrontalière........................................................................................................................48
c) Le chemin vers un réseau régional d’observation des effets du changement climatique et autres projets..................48
a) Opportunités................................................................................................................................................................................................................50
101

b) Lacunes et barrières................................................................................................................................................................................................51
c) Réussites........................................................................................................................................................................................................................52
CHAPITRE 3 : ENSEIGNEMENTS POUR ENRICHIR UN PROCESSUS EN DEVENIR................................53
1. Les facteurs de coopération qui influencent la prise en compte de l’adaptation au changement
climatique.................................................................................................................................................................................... 54
2. Le cadre propice à la coopération transfrontalière pour l’adaptation........................................................55
3. Les outils nécessaires pour la promotion de l’adaptation dans les projets de coopération
transfrontalière......................................................................................................................................................................... 56
4. Les bénéfices de la promotion de l’adaptation par la coopération transfrontalière.............................57
5. Vers une adaptation transfrontalière à géométrie variable............................................................................58
a) Bonnes pratiques : motifs de discussion sur l’adaptation transfrontalière. ................................................................................58
b) Des initiatives spontanées : sortir du tout normatif................................................................................................................................59
c) La gouvernance transnationale du changement climatique : un cadre de coopération déjà existant.............................60
CONCLUSION GÉNÉRALE..................................................................................................................................... 62
BIBLIOGRAPHIE.................................................................................................................................................... 66
ANNEXES ................................................................................................................................................................. 78
Annexe 1 - Présentation des missions de l’ONERC..................................................................................................................................79
Annexe 2 - La démarche d’adaptation de l’Union Européenne..........................................................................................................81
Annexe 3 - Étude comparée des processus d’adaptation au changement climatique dans les pays de l’espace
européen (printemps 2014)...............................................................................................................................................................................89
Annexe 4 - Listes des personnes ayant contribué à ma réflexion..................................................................................................100
TABLE DES MATIÈRES....................................................................................................................................... 102
102

RÉSUMÉ
Des efforts collectifs sont entrepris au niveau international pour réduire les émissions de
gaz à effet de serre afin de limiter l’ampleur du changement climatique sur nos sociétés et
sur les écosystèmes dont elles dépendent. Cependant, l’inertie du climat est telle que
nous pouvons déjà ressentir les effets du changement climatique aujourd’hui et que nous
allons continuer d’y être exposés encore pendant longtemps. Nous devons donc faire en
sorte de ne pas subir les effets du changement climatique, en rendant nos sociétés moins
vulnérables, en nous adaptant. C’est ainsi qu’à côté de l’atténuation au changement
climatique a commencé à émerger une autre politique climatique au milieu des années
2000 : il s’agit de l’adaptation au changement climatique.
L’adaptation au changement climatique est une politique climatique jeune, encore mal
comprise. En cela, elle présente à la fois l’opportunité de questionner notre rapport au
monde et de nous rendre acteur des changements induits par les phénomènes
climatiques, mais aussi le risque de figer les rapports sociaux, économiques, culturels et
humains par peur de vouloir préserver l’environnement tel qu’on le connaît des impacts
d’un climat qu’on ne peut prévoir totalement.
Cette ambivalence devrait nous conduire à une réflexion sur la mal-adaptation et les
moyens de s’en détourner. Étant donné que les politiques d’adaptation ne s’appliquent
quasiment qu’aux niveaux national et local, rien n’assure qu’il existe une concertation
suffisante sur la question capable d’empêcher que les actions d’adaptation développées
dans un pays n’aient des répercussions néfastes sur ses voisins. Face au risque de mal-
adaptation que représente le transfert de vulnérabilité d’un pays à un autre, la coopération
transfrontalière apparaît comme un levier pour améliorer le processus d’adaptation au
Mots clés : changement climatique – vulnérabilité – risque – impacts – adaptation – mal-
adaptation – résilience – coopération transfrontalière – gouvernance – processus.
103

Cross-border cooperation - adaptation to climate change

Contenu connexe

Tendances (7)

En vedette (20)

Similaire à Cross-border cooperation - adaptation to climate change (20)

Cross-border cooperation - adaptation to climate change