Note de decryptage du RC&D sur les financements climat
- 1. 1 NOTE DE DECRYPTAGE SUR LES FINANCEMENTS CLIMAT Maiga Mouhamadou FARKA, Amade Pelcode Mali et Réseau Climat & Développement Relecteurs : Alix Mazounie, RAC-France Romain Benicchio, Oxfam
- 2. 2 LE RESEAU CLIMAT & DEVELOPPEMENT La 21ème Conférence des Parties à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (COP-21) se tiendra du 30 novembre au 11 décembre 2015 à Paris en France. Ce sommet sera déterminant, car il doit aboutir à un accord international sur le climat qui permettra de contenir le réchauffement global en deçà de 2°C d’ici 2100. C’est avec l’objectif de renforcer les efforts de lutte contre les dérèglements climatiques et de s’assurer que ces efforts répondent aux priorités des pays les plus pauvres et les plus vulnérables que la société civile francophone compte s’impliquer dans les préparatifs de cet accord. C’est ce à quoi s’attèle le Réseau Climat & Développement (RC&D) depuis plusieurs mois. Créé par le Réseau Action Climat-France (RAC-France) et ENDA Énergie, Environnement, Développement au Sénégal, le RC&D rassemble aujourd’hui 75 associations francophones portant des projets de terrain et de plaidoyer sur les changements climatiques. C’est le seul réseau qui rassemble les ONG francophones sur les changements climatiques. En s’appuyant sur la diversité de ses membres - porteurs de projets sur le terrain ou experts des négociations internationales - le réseau fait la promotion d’un nouveau modèle de développement qui prend en compte les contraintes climatiques et énergétiques. Les membres mettent en œuvre des projets innovants et intégrés au niveau local, ou alors sensibilisent les populations à la nouvelle donne énergétique et climatique. Le RC&D travaille aussi pour renforcer la voix de la société civile francophone dans les enceintes politiques nationales, régionales et internationales, via des ateliers de renforcement de capacités et d’échanges, et des notes de décryptage et de position communes. Depuis plusieurs années, le RC&D appuie la participation de ses associations-membres aux négociations afin de les former aux enjeux et d’en faire des relais d’information pour l’ensemble des membres. En 2015, le réseau a décidé de renforcer largement ce travail en créant une « taskforce » ou équipe spéciale qui deviendra sa force de frappe dans les instances et moments internationaux identifiés comme clé d’ici la COP-21. Cette équipe travaille toute l’année pour représenter et porter les préoccupations telles que formulées par les associations de terrain du RC&D, sur 6 enjeux identifiés comme clés par le Réseau et pour l’accord visé à Paris : énergies renouvelables et efficacité énergétique, adaptation, agriculture et sécurité alimentaire, financements, genre et droits humains. Pour le Réseau Climat & Développement, le sommet de Paris doit répondre au double défi de la limitation du réchauffement global en deçà de 2°C et celui de la lutte contre la pauvreté dans les pays les plus affectés par les changements climatiques. Il est temps de faire face plus efficacement à ces nouveaux défis posés par le réchauffement climatique. Le RC&D appelle à un accord qui, d’une part renforce l’accès à des services énergétiques durables et la sécurité alimentaire et nutritionnelle, et d’autre part donne à l’Afrique les moyens financiers nécessaires pour faire de l’adaptation une priorité sans perdre de vue de relever le défi des droits humains et de l’égalité de genre.
- 3. 3 INTRODUCTION Les impacts de la crise climatique Les impacts négatifs des changements climatiques sur les écosystèmes, les économies et les systèmes humains sont effroyables et sans actions immédiates, ils vont grandissants et accentuent de plus en plus l’extrême vulnérabilité des états et des communautés les plus pauvres. Selon le scénario le plus optimiste du GIEC, dans de vastes zones d'Afrique, l'augmentation de la température dépassera les 2°C dès 2080 et, dans le cas d'un fort réchauffement, dès 2050. Cela aurait un impact grave sur la production agricole, la sécurité alimentaire, la santé humaine et la disponibilité de l'eau. L’augmentation du niveau des océans aura également un fort impact sur les régions côtières. Toutes les évaluations mises à jour indiquent l’Afrique comme la région la plus touchée et exposée aux conséquences dévastatrices des changements climatiques et celle où les conditions climatiques changent le plus rapidement. Selon le 2ème rapport du PNUE sur l’adaptation en Afrique, afin d’éviter au continent les pires affres du changement climatique, il est important de procéder à la fois à une réduction des émissions mondiales de gaz à effet de serre et un financement accru et novateur de l’adaptation pour minimiser l’impact de ces changements. La crise énergétique Le tout dernier rapport du GIEC met en avant que pour stabiliser le réchauffement climatique en deca de 2°C, le budget carbone de la planète est très limité. Il signifie que nous ne pouvons pas brûler plus d’1/3 de nos réserves en énergies fossiles qui sont directement responsables du réchauffement climatique. La crise climatique crée donc une crise énergétique qui exige une refonte des choix d’investissement pour progressivement se détourner des énergies fossiles. De toute manière, la crise énergétique était déjà là : les énergies fossiles se raréfient et leur prix s’envole. Construire l’économie d’un pays en développement sur le charbon et le pétrole n’est pas soutenable économiquement et créera, dans les décennies à venir, plus de pauvreté encore. Cela signifie que l’Afrique doit non seulement s’adapter aux impacts du changement climatique mais choisir un autre modèle énergétique qui ne repose pas sur les énergies fossiles. Ce faisant, le continent évitera de contribuer au réchauffement climatique. Cette année, tous les pays sont invités à publier leur « contribution » à l’accord de Paris. Dans le cas de l’Afrique, il convient d’ancrer dans ces contribution un plan de développement sobre en carbone et résilient et de préciser quelle partie de ce plan exige un soutien financier international. C’est le cas du Gabon, par exemple, qui a récemment publié sa contribution en précisant quelle partie serait conditionnée à un soutien international. Les besoins financiers pour y faire face L’Afrique a donc besoin d’investissements plus ciblés dans des mesures d’adaptation et l’accès aux services énergétiques faiblement émetteurs de Gaz à effet de Serre. Les décideurs doivent intégrer le changement climatique dans toute planification stratégique à long terme. Pour les pays en développement, cela exige des programmes nationaux qui stipulent à la fois les actions nécessaires et le soutien requis pour leur mise en œuvre. Un meilleur financement de la lutte contre le changement climatique pourrait entraîner un développement sobre en carbone et résilient spectaculaire des pays pauvres sans affecter leur croissance économique, au contraire. En Ethiopie explique le gouvernement, un soutien judicieux et approprié pourrait aider à sortir des millions de personnes de la pauvreté et éviter de générer des émissions de gaz à effet de serre équivalant à la production de 65 centrales charbon. Le Pérou pourrait gagner près d'un point de PIB par rapport au statu quo, tout en divisant par deux ses émissions. Ce financement, qui nécessite des efforts colossaux, doit prendre en compte, outre les besoins actuels, la mise en place des mesures
- 4. 4 d'atténuation et d'adaptation et l'acquisition des technologies visant à faire face aux changements climatiques à long terme. Les défis que l’Afrique doit relever face aux changements climatiques sont énormes. Pour ce faire, les sources de financement tant internationales que nationales sont donc nécessaires. Et leur répartition est un sujet clé pour le continent : il est essentiel que les fonds soient bien répartis entre pays et également distribués de manière plus équilibrée entre les enjeux d’adaptation et d’atténuation. L’adaptation reste à ce jour le parent pauvre des financements climat malgré les besoins croissants du continent1 . Les ressources actuelles du continent ne sont pas suffisantes pour pallier l’impact de ces hausses de températures. Le Rapport du PNUE sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière d’adaptation aux changements climatiques2 indique que les coûts d’adaptation, même en réduisant les émissions, seront sans doute deux à trois fois plus élevés que prévu et signale par là-même que les dépenses s’avéreront encore plus importantes. L’analyse dans ce cas des couts de l’adaptation à l’échelle de tous les pays en développement pourrait s’élever jusqu’à 150 milliards de dollars d’ici 2025/2030, et entre 250 et 500 milliards de dollars par an d’ici 2050. Ce scenario est aussi possible en admettant que d’autres grandes mesures ont été prises en vue de réduire les émissions jusqu’au niveau requis c’est à dire limiter l’augmentation des températures mondiales au cours de ce siècle à 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels. Pour l’Afrique seule, ce coût représente déjà 7 à 15 milliards de dollars par an pour l’adaptation d’ici 2020 et pourrait atteindre 50 milliards de dollars par an en 2050 même avec un réchauffement stabilisé en-deçà de 2°C. L’obligation juridique des pays développés de financer la lutte contre les changements climatiques dans les pays en développement En vertu de l’article 4.3 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), les pays développés se sont engagés à fournir des fonds en vue de couvrir « la totalité des coûts convenus encourus » liés aux changements climatiques survenant dans les pays en développement. En termes clairs, il s’agit des coûts additionnels induits par la transition d’une croissance économique à base de combustibles fossiles vers un développement sobre en carbone et résilient aux changements climatiques. Ces principes même s’ils restent sujets à des interprétations et discussions, peuvent cependant, collectivement, servir de normes pour évaluer et comparer les mécanismes et engagements financiers (existants et nouveaux), y compris dans le cadre de l’accord universel et juridiquement contraignant contre les changements climatiques qui sera adopté fin 2015. C’est dans ce contexte que les les pays développés se sont engagés à Copenhague fin 2009 à mobiliser ensemble 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020, et à commencer par débourser 30 milliards de dollars entre 2010 et 2012 afin de réinstaurer la confiance entre les parties et lancer un certain nombre d’initiatives rapidement (le financement dit « fast-start »). Mais depuis, les pays du Sud ne savent toujours pas si les nations développées respecteront l’engagement pris. En l’absence d’un langage commun de définition, le suivi de ces flux présente d’énormes difficultés. Les financements « fast-start » ont montré les limites de l’engagement pris à Copenhague : une grosse partie des flux s’est révélée être de l’Aide Publique au Développement existante et re-étiquetée « climat », une partie des 1 même s’il faut noter que cette situation de référence peut évoluer compte tenu du fait que certains pays en développement accédant au statut de pays à revenu intermédiaire voient de plus en plus l’atténuation comme une priorité 2 http://www.unep.org/climatechange/adaptation/gapreport2014/
- 5. 5 financements étaient en réalité des budgets d’aide humanitaire ou dans certains cas, ont financé des projets climaticides ou écocides (centrales à charbon « propre », grands barrages, par exemple). La complexité du processus du financement climatique mondial vient du fait de la multiplicité des fonds, des canaux via lesquels ils sont déboursés et de la compréhension qu’on a d’un point à l’autre. Les pays contributeurs affirment avoir atteint l’objectif des Fast start, alors qu’au même moment le volume des financements climat à moyen terme ont plus que jamais régné dans l’incertitude et que depuis la fin de l’année 2012, les financements publics ont très peu augmenté. Ainsi, la Commission Economique de l’Afrique (CEA) a révélé que seuls 45% ont été engagés, 33% alloués et 7% environ déboursés. Si les financements climat ont augmenté, c’est souvent dans le contexte d’une APD stagnante : ce qui revient à déshabiller Paul pour rhabiller Pierre avec le même euro. Quant à la multiplicité des fonds et canaux de décaissement, même si elle accroit les possibilités d’accès des pays bénéficiaires, elle rend le processus néanmoins très complexe. Cela se démontre à travers les difficultés de faire le suivi, la comptabilisation, la vérification des financements climatiques, et de rendre compte de leur utilisation efficace et équitable. Les mécanismes actuels de financement climat mettent à rude épreuve la mise en cohérence des financements et le respect des engagements, mais sont très insuffisants au regard des besoins exprimés Des flux financiers très insuffisants et inappropriés en réponse aux changements climatiques Ainsi, malgré les besoins élevés et les engagements sous la Convention, les financements continuent de faire défaut dans quasiment l’ensemble des pays en développement. L’Afrique est trop souvent le parent pauvre des bailleurs : on estime que 1 à 2 milliards de dollars sont mobilisés chaque année pour l’adaptation de l’Afrique au changement climatique à travers différentes sources (fonds climat, aide bilatérale, etc.). Mais les données plus précises de CFU3 révèlent que depuis 2003, seulement 2,309 milliard $ ont été octroyés (via des fonds dédiés au climat) à 453 projets et programmes mis en œuvre en Afrique subsaharienne, dont 600 millions $ approuvés en 2014. Seulement 45% des financements octroyés sont dédiés aux mesures d’adaptation, ce qui est sensiblement inférieur aux 7 à 15 milliards $ annuels qui sont estimés nécessaires pour financer les seuls besoins d’adaptation de la région jusqu’en 2020. En sachant que plus de 45% de la population africaine vit dans des pays disposant de la plus faible capacité d’adaptation au monde, il est crucial d’investir dans les systèmes de services sociaux de base, ainsi que dans le renforcement des capacités institutionnelles. Les avantages du financement des efforts d’adaptation et d’atténuation aux changements climatiques sont énormes quand on veut se donner les moyens de sa politique. Il est un catalyseur et peut parallèlement contribuer à lutter contre la pauvreté et à favoriser le développement durable en Afrique. Enjeux pour Paris Climat 2015 : respect des engagements existants et prise de nouveaux engagements La question des financements climats est un point extrêmement sensible des négociations sur le climat. Malgré les engagements pris à Copenhague, les pays en développement n’ont toujours pas de visibilité sur les financements climat. Il n’est donc pas surprenant que, depuis cinq ans, ils constituent un obstacle de taille à l’obtention d’un accord mondial. La 3 Climate Funds Update, Note régionale sur le financement climatique : Afrique subsaharienne (note 7), octobre 2014.
- 6. 6 mobilisation des financements pour la lutte contre le réchauffement climatique est dans l’impasse. La capitalisation initiale du Fonds vert à l’automne 2014 (à hauteur de 10 milliards de dollars sur 2015-2018, dont 1 milliard de dollars par la France) était un premier pas très important pour répondre à cette demande de prévisibilité. Malheureusement, il était à prévoir que, isolé, cet engagement ne serait pas suffisant pour décrisper les négociations. Un accord solide et sérieux sur les financements est pourtant la condition sine qua non d'un accord pour la COP21. À moins de huit mois de la conférence internationale de Paris 2015, les moyens mobilisés pour faire face aux coûts considérables sont encore faibles et les besoins se font pressants. Les pays du Sud attendent des nations développées le respect de leurs engagements. C'est- à-dire mobiliser les 100 milliards de dollars USD par an d’ici 2020 promis depuis Copenhague. Elles doivent clarifier comment et quand cet objectif va être atteint, et démontrer que les financements publics représentent une majorité et représenteront une partie croissante des 100 milliards. De même l’Accord de Paris doit pouvoir clarifier les règles de comptabilisation de ces financements. La clarification des 100 milliards doit mettre en relief l’effort pour mobiliser des financements publics et additionnels (les sources innovantes pour le climat). Cette feuille de route sur les 100 milliards est un prérequis pour permettre un dialogue constructif à Paris mais ne peut être le seul résultat de la COP21. En effet, il est impératif de déterminer les engagements chiffrés post 2020, qui prendront la suite de l’engagement à 100 milliards. C’est la prévisibilité financière qui va permettre aux pays de planifier leur développement sobre en carbone et résilient, qui va permettre d’exploiter le potentiel énergétique propre, et d’investir dans des infrastructures plus solides. Même si les pays développés n’ont pas produit de propositions sérieuses en la matière, l’ébauche de l’accord de Paris issue de Lima donne des options possibles notamment : des engagements financiers publics et des cycles d’engagements, la nécessité de créer des sources innovantes pour générer des ressources prévisibles. Cette ébauche parle également de la nécessité que toutes les banques et institutions financières verdissent leurs flux financiers et qu’elles se désengagent du financement des mauvaises solutions. L’accord financier est déjà dans le texte mais reste à le défendre et convaincre les pays bailleurs de s’engager. Conclusion L’appui financier pour aider les pays les plus démunis face aux changements climatiques est un élément clé de l’accord global à conclure en décembre prochain lors de la COP21. Tout d’abord, le financement climatique est essentiel pour assurer le plus d’efforts possibles pour réduire la dépendance aux énergies fossiles, économiser l’énergie et entamer une transition vers les énergies sobres en carbone. Ce sont ces actions d’atténuation qui permettront de limiter le réchauffement en deçà de 2°C. Les financements sont également indispensables pour appuyer les efforts d’adaptation face aux catastrophes naturelles de plus en plus violentes et fréquentes, à la montée du niveau de la mer, aux changements dans la pluviométrie et dans les températures moyennes. C’est pour aider les pays à faire face que la CCNUCC appelle les pays développés à répondre financièrement aux besoins des pays en développement. La prise au sérieux de cette obligation sera déterminante pour l’adhésion des pays en développement à un accord global à Paris en décembre 2015. Dans ce contexte, la conférence de Paris doit être le moment où les pays développés démontrent qu’ils tiennent et tiendront les engagements pris à Copenhague, mais également le moment qui détermine la nature des engagements financiers futurs, dans le cadre de l’accord qui entrera en vigueur après 2020.
- 7. 7 CHAPITRE 1. COMPRENDRE LE PAYSAGE DES FINANCEMENTS CLIMAT Il existe plusieurs types de flux financiers, permettant de financer la lutte contre les changements climatiques, provenant à la fois de sources nationales et internationales. Ces flux sont à la fois publics et privés. Via les fonds bilatéraux et multilatéraux transitent les fonds publics, qui permettent – dans certains cas - de lever des financements du secteur privé. Le foisonnement et le paysage dispersé des financements climat se traduit par un manque de coordination des flux de financement au niveau international et crée un fardeau administratif supplémentaire au niveau national dans les pays bénéficiaires. Sous la CCNUCC La CCNUCC a créé plusieurs fonds dédiés à l’intervention climatique, à la fois pour le financement des mesures d’atténuation et d’adaptation. Ces fonds sont dits « multilatéraux » et gèrent des financements publics. En 2013, ils représentaient 600 millions d’euros par an. Depuis, le Fonds Vert a reçu des promesses de dons à hauteur de 10 milliards de dollars, qui seront engagés et décaissés sur plusieurs années. Le Fonds pour les pays les moins avancés et le Fonds spécial pour les changements climatiques du Fonds pour l’environnement mondial. Le Fonds pour les pays les moins avancés et le Fonds spécial pour les changements climatiques, gérés par le FEM, ont été créés à la 7ème Conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP7) en 2001. Le but était d’apporter un appui financier aux pays les moins avancés dans la lutte contre les effets des changements climatiques. Sur les 49 pays les moins avancés au monde, 35 (environ 70%) se trouvent en Afrique. Depuis sa création en 2002, le FPMA a dépensé 133 millions de dollars au bénéfice de 82 pays. Le Fonds pour l’adaptation. Le Fond d’adaptation a été établi spécifiquement pour financer le coût total des projets et Programmes d’adaptation pilotés par les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux impacts des changements climatiques. Il a été créé en 2007 en vertu du Protocole de Kyoto par les États parties à la CCNUCC. Il est en grande partie financé par une taxe de 2% prélevée sur les revenus tirés de la vente de crédits de réduction certifiée des émissions (le Mécanisme de Développement Propre). Seulement, le prix du carbone est trop bas, faute de politiques d’atténuation ambitieuses, et stagne aujourd’hui à seulement 1-2 dollars par tonne de dioxyde de carbone (alors qu’il était à 20 dollars en 1997, à 5-8 dollars en 2011). Il est opérationnel depuis 2009 avec une capitalisation totale de 325 millions de dollars USD, les engagements des pays inclus. Ce Fonds est le précurseur de l’accès direct aux financements climat par l’entremise d’entités nationales de mise en œuvre. Le Fonds vert pour le climat. Le Fonds vert pour le climat est un mécanisme financier de l'Organisation des Nations unies, rattaché à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Il a pour objectif de réaliser le transfert de fonds des pays les plus avancés à destination des pays les plus vulnérables afin de mettre en place des projets pour combattre les effets des changements climatiques. Il devrait financer une large part de l’objectif de financement à moyen-terme de 100 milliards de dollars par an d’ici 2020, fixé en 2009 par les pays développés. Pour en savoir plus sur le Fonds Vert, se rapporter aux pages 8, 9,10.
- 8. 8 En dehors de la CCNUCC En dehors de la CCNUCC, il existe trois catégories de fonds. 1/ Les fonds bilatéraux et multilatéraux pour le développement et l’environnement. Ils contribuent dans une certaine mesure au financement de la lutte contre le changement climatique mais par ailleurs, continuent aussi de financer des projets parfois incompatibles avec la lutte contre le changement climatique au nom de la lutte contre la pauvreté et du développement. Le climat n’est pas encore leur objectif prioritaire. C’est le cas par exemple de la Banque Mondiale ou de l’Agence Française de Développement. Le FEM rentre dans cette catégorie même si l’ensemble de ses activités est compatible avec la lutte contre les changements climatiques. 2/ Les fonds bilatéraux dédiés à la lutte contre le changement climatique. Certains pays développés ont créé des fonds bilatéraux pour aider les pays en développement à apporter une réponse aux changements climatiques. Parmi ces fonds bilatéraux ou multi-pays dédiés : l’Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique (Union européenne). Le fonds du bassin du Congo (à l’initiative du Royaume-Uni de Grande- Bretagne et d’Irlande du Nord). Le Fonds Climat du Royaume Uni, a été doté d’une somme de 4,64 milliards de dollars US$ mais seulement 1,318 milliards de dollars US$ ont été reversés aux fonds multilatéraux dédiés au climat. L’Initiative Internationale pour le Climat de l’Allemagne qui a approuvé 952 millions US$ pour un total de 284 projets d’atténuation, d’adaptation et de REDD+. L’initiative Internationale sur la Foret et le Climat de la Norvège. Ce fonds a approuvé un total de 533 millions de dollars US$ jusqu’en fin 2012. L’Australie à travers son Initiative Internationale sur le Carbone Forestier a approuvé 126 millions de dollars US$. 3/ Les fonds multilatéraux qui hébergent des initiatives dédiées au climat. Plusieurs fonds ont notamment été créés à l’initiative de la Banque Mondiale. Le Programme Pilote pour la Résilience Climatique (PPCR) est l'un des trois programmes du Fonds stratégique sur le climat initiés dans le cadre des Fonds d'investissement climatique (CIF). L'objectif du PPCR est d'appuyer des projets pilotes qui visent à intégrer les risques climatiques et la résilience climatique dans la planification du développement, en complément d'autres activités de développement en cours dans le pays. Il représente un montant d’environ 1,15 milliard de dollars US$. Les deux autres concernent le Programme d’Investissement pour la Foret (FIP) doté de 0,6 milliards de dollars US$ et le Programme de Développement Accéléré des Energies Renouvelables pour les Pays à Revenu faible (SREP). Il a été capitalisé à 0, 5 milliards de dollars US$. Les volumes et types de financements climat Selon le rapport du Comité permanent des Finances sous la CCNUCC, les financements climat domestiques et internationaux représentent un total de 340 à 650 milliards de dollars par an. Les flux nord-sud représentent 40 à 175 milliards de dollars par an : de 35 à 50 milliards proviennent d’institutions publiques et de 5 à 125 milliards proviennent de ressources privées. Dans leurs communications auprès de la CCNUCC, les pays développés disent mobiliser près de 30 milliards de dollars par an spécifiquement pour le climat.
- 9. 9 Figure 1. Le rapport du Comité Permanent des Finances sur les flux financiers pour le climat Dans la plupart des cas, ces financements sont comptabilisés par ailleurs dans le cadre de l’Aide Publique au Développement et contribuent à l’atteinte des 0,7% du PIB, engagement pris pour financer les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Une très grande minorité des pays sont parvenus à se hisser à hauteur du convenu. Or, l’APD est en stagnation ou baisse dans la plupart des pays développés essentiellement au niveau des pays leaders tels que l'Allemagne (14,5 Mds, 0,4 %), le Royaume Uni (13,7 Mds, 0,56 %), la France (13,0 Mds, 0,46 %). Ce qui fait qu’en réalité, lorsque les financements climat augmentent, cela signifie que les crédits alloués à d’autres enjeux, comme l’éducation ou la santé, baissent. Dans de nombreux cas, les financements climat sont déboursés sous forme de prêts. Entre 44 et 51% des flux financiers « climat » (issus des fonds multilatéraux, APD, dédiés) sont décaissés sous forme de dons. Dans le cas de la France, une grosse partie des prêts est même très peu concessionnelle. Enfin, une majorité des financements climat sont alloués aux projets d’atténuation. Toujours selon le rapport 2014 du Comité permanent des financements, seulement 11 à 24% des financements climat contribuent à l’adaptation face aux impacts. Les financements climat ont jusqu’à présent ciblé en priorité l’Asie et le Pacifique. L’Afrique représente 12-15% des financements multilatéraux « climat » et 25% des financements pour le développement avec des Co-bénéfices pour le climat. De manière générale, il est très difficile de comptabiliser les financements pour le climat car les pays bailleurs comptent des choses très différentes. La preuve, les estimations varient énormément. La France par exemple comptabilise la valeur totale des prêts et non leur
- 10. 10 partie concessionnelle. Le Japon comptabilise des financements privés et ses crédits de garanties à l’export. Zoom sur les financements climat de l’Agence Française de Développement L’Agence Française de Développement (AFD), principal canal de distribution des financements climat français, affirme avoir mobilisé plus de 2,865 milliards d’euros en 2014, correspondant au financement de projets de développement ayant des “co-bénéfices climat”, plaçant à première vue la France dans le peloton de tête des bailleurs internationaux de la lutte contre les dérèglements climatiques. Mais derrière les effets d’annonces, la réalité de l’engagement français est moins glorieuse, notamment quand on le compare à celui de pays comme la Grande Bretagne et l’Allemagne. La France a d’abord recours à des prêts au taux du marché ou très peu concessionnels. La France continue également de comptabiliser l’ensemble du montant des prêts effectués, concessionnels ou non, au même titre que ses dons, dans ses financements climat, dons qui ne représentaient en 2014 que 7% de l’ensemble des financements climat déclarés par l’Agence (190 millions d’euros). Ce faisant, elle gonfle artificiellement son effort financier. Ainsi, quand l’Allemagne déclare un montant proche de la France au titre de ses financements climat en 2013 (près de 2 milliards d’euros), le montant des dons allemand était 28 fois supérieur au montant des dons français (1,8 milliards d’euros contre 65 millions d’euros). De plus, le déséquilibre entre adaptation et atténuation persistait en 2014 : 2,36 milliards d’euros pour l’atténuation contre 413 millions d’euros pour l’adaptation, en forte diminution par rapport à 2013. Ainsi malgré l’engagement pris à Copenhague d’arriver à un équilibre entre financement de l’atténuation et de l’adaptation, il apparait que moins de 15% des financements de l’AFD étaient destinés à l’adaptation en 2014 alors que cette proportion était de plus de 40% pour l’Allemagne. Il est essentiel que l’AFD consolide sa stratégie en matière de financements climat d’ici fin 2015: notamment en s’engageant à rééquilibrer les financements climat en faveur de l’adaptation et sous forme de dons.
- 11. 11 LE FONDS VERT C’EST QUOI ? La genèse Le Fonds vert pour le climat est un mécanisme financier de l'Organisation des Nations unies, rattaché à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Il a pour objectif de réaliser le transfert de fonds des pays les plus avancés à destination des pays les plus vulnérables afin de mettre en place des projets pour combattre les effets des changements climatique. Il a été créé à Copenhague, fin 2009. Le projet a été concrétisé lors de la Conférence de Cancún de 2010 sur le climat. À la quasi-unanimité, les États ont adopté un texte mettant en place les principes devant régir le mécanisme financier : parmi lesquels, le principe d’accès direct aux financements par les pays, le principe d’appropriation nationale des financements et des projets, le principe d’allocation équilibrée entre adaptation et atténuation. Fonctionnement 24 membres composent le conseil qui dirige le Fonds Vert pour le Climat. Ils viennent à égalité des pays développés et ceux en développement. Ils sont nommés pour un mandat de trois ans, renouvelable. Le Conseil est, entre autres, chargé de développer les règles relatives à la distribution des financements par le Fonds. Le Fonds est appuyé par un Secrétariat basé à Songdo, en Corée du Sud. Décisions Parmi les décisions structurantes prises ces dernières années : • la décision d’affecter 50% des ressources du fonds à l’adaptation, dont 50% pour les pays les plus pauvres et les plus vulnérables. • La décision d’accréditer 7 entités en mesure de recevoir et décaisser les financements, dont plusieurs entités nationales dans la démarche de renforcer l’accès direct aux financements. • La décision de créer une « facilité » pour le secteur privé soulignant l’importance que cette facilité bénéficie au tissu économique local et les PME dans les pays en développement. Financement Après plusieurs années de construction, le Fonds a été décrété prêt à recevoir et décaisser des financements en 2014. Suite à un appel à financements, le Fonds vert a reçu des engagements de plus de 10 milliards de dollars, qui seront dépensés dans les 4 prochaines années, cinq ans après la promesse faite par les États en 2009
- 12. 12 Figure 2. Etat des lieux des contributions, et de leur décaissement
- 13. 13 CHAPITRE 2. QUELS ENJEUX ET DEFIS POUR L’AFRIQUE Des besoins financiers élevés en Afrique subsaharienne L’Afrique subsaharienne fait partie des régions du monde les plus affectées et les plus démunies face aux changements climatiques. Le surcoût d’un développement bas-carbone en Afrique représente $22-30 milliards/an en 2015, et $52-68 milliards/an d’ici 2030 (Banque Africaine de Développement). Le rapport Adaptation Gap Report estime que les besoins financiers pour répondre aux enjeux d’adaptation se situent entre 7 à 15 milliards/an aujourd’hui et représenteront 35 milliards/an en 2030 (avec un réchauffement en deçà de 2°C. Au-delà de 2°C, les volumes financiers augmentent bien plus rapidement). En effet, le coût sera fonction du niveau de réchauffement: le même rapport du PNUE estime les besoins à 350 milliards de dollars par d’ici 2070 si on reste sur une trajectoire de réchauffement dépassant sensiblement les 2°C. En revanche avec des politiques d’adaptation ambitieuses, les dépenses diminueraient de 150 milliards de dollars par an si l’objectif était atteint.
- 14. 14 L’Afrique, parent pauvre de ces nombreux instruments de financement Malgré des besoins financiers élevés et urgents, l’Afrique n’est pas la bénéficiaire principale des financements climat. Mais les données plus précises de CFU4 révèlent que depuis 2003, seulement 2,309 milliard $ ont été octroyés (via des fonds dédiés au climat) à 453 projets et programmes mis en œuvre en Afrique subsaharienne, dont 600 millions $ approuvés en 2014. Seulement 45% des financements octroyés sont dédiés aux mesures d’adaptation, ce qui est sensiblement inférieur aux 7 à 15 milliards $ annuels qui sont estimés nécessaires pour financer les seuls besoins d’adaptation de la région jusqu’en 2020. Le plus gros volume a été financé par le Fonds pour les Technologies Propres de la Banque Mondiale avec 466 millions $ approuvés au total, pour quatre gros projets en matière d’énergie renouvelable et d’efficacité énergétique, principalement en Afrique du Sud. Le Fonds pour l’Adaptation a financé 6 projets en Afrique subsaharienne à hauteur de 40 millions de dollars, et le Fonds pour les PMA a approuvé un total de 320 millions de dollars (dont 84 millions décaissés en 2013). Les initiatives bilatérales de l’Allemagne (IIC- Initiative Internationale pour le Climat), de la Norvège (IICF- Initiative Internationale pour le Climat et la Forêt) et du Royaume Uni (FIC- Fonds International pour le Climat) ont toutes investi en Afrique subsaharienne. L’IIC allemande représente la plus grande source de financement bilatéral avec 102,45 millions $. Figure 3. Fonds dédiés au climat et actifs en Afrique subsaharienne (CFU 2014) Par ailleurs, l’OCDE estime à 2,6 milliards/an l’APD bilatérale « climat » entre 2010 et 2012. Selon les conclusions de la banque mondiale en 2013, moins d’un tiers des financements climat approuvés pour l’Afrique a été décaissé. Depuis 2003, l’allocation des financements s’est peu à peu rééquilibrée et représente aujourd’hui près de 50 % des financements climat en Afrique (en ce qui concerne les fonds dédiés au climat, ne s’applique pas à l’APD climat). L’équilibre entre adaptation et atténuation s’améliore, notamment grâce aux 350 millions $ approuvés pour des projets d’adaptation cette année, et il faudra continuer à prioriser l’adaptation en Afrique subsaharienne. 4 Climate Funds Update, Note régionale sur le financement climatique : Afrique subsaharienne (note 7), octobre 2014.
- 15. 15 Types de projets financés par les fonds dédiés au climat (source : CFU 2014) Une des barrières pour l’accès des financements climat en Afrique reste la capacité d’absorption limitée par les pays qui donne un rôle important aux programmes onusiens dans la mise en œuvre des financements et prélève une partie importante des ressources destinées à l’Afrique. Depuis quelques années, plusieurs pays africains renforcent leurs entités nationales pour pouvoir directement bénéficier des financements internationaux, sans intermédiaires coûteux. Cependant, seules les entités nationales du Rwanda et du Sénégal ont réussi à obtenir un financement de programme auprès du Fonds pour l’adaptation. En matière d’atténuation, un accès faible aux financements. En matière d’atténuation, l’Afrique n’est pas non plus prioritaire puisque peu émettrice de gaz à effet de serre. Le continent offre moins d’opportunités rentables de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Dans le cadre du Mécanisme pour un Développement Propre qui permet aux entreprises de récupérer des crédits carbone en investissant dans des projets d’atténuation dans les pays en développement, la majorité des flux a ciblé la Chine et les pays émergents. L’Afrique a représenté environ 2% des investissements et n’a perçu depuis 2003 que de 50% des sommes octroyées L’Afrique reste un bénéficiaire important des financements de lutte contre la déforestation et contre la dégradation via la REDD+. Une somme de 235,79 millions dollars a été approuvée contre 68,86 millions de dollars de décaissés, mais le prix reste très volatile et très bas – il se situe entre 4 et 8 dollars par tonne pour les projets REDD. L’Afrique ne bénéficie pas non plus de flux financiers importants pour développer les solutions qui lui permettront de sauter la case carbone – les financements pour développer les énergies renouvelables restent très insuffisants.
- 16. 16 CHAPITRE 3. QUELS ENJEUX POUR LA COP21 ET L’ACCORD DE PARIS ? L’année 2015 est placée sous le double signe du climat et du développement. D’un côté les négociations doivent aboutir sur un accord global de lutte contre les changements climatiques, tandis que de l’autre, c’est l’année où les Objectifs du Millénaire pour le développement arrivent à échéance sans avoir donné satisfaction sur les huit objectifs identifiés en 2000. La Communauté Internationale doit décider en considérant les échecs survenus d’une nouvelle série d’objectifs du développement qui seront, cette fois-ci, durables et compatibles avec la lutte contre les changements climatiques. A cet effet, les financements mis à disposition pour un développement sobre en carbone et résilient aux gaz à effet de serre jouent un rôle clé dans l’atteinte des Objectifs de Développement Durable, dans la mise en œuvre d’un accord de lutte effective et plus juste contre les changements climatiques. Pour ce faire, l’accord de Paris doit être celui qui finance la lutte contre les changements climatiques dans les pays les plus pauvres et les plus vulnérables et en fait un vecteur de développement. Les financements climats destinés à ces pays les plus pauvres et vulnérables restent le parent pauvre des négociations et de la lutte contre les changements climatiques. Il est impératif qu’à la COP21 de Paris, en plus du respect des engagements, de nouveaux engagements chiffrés soient pris et qu’il soit fait mention des modes de mobilisation, de gouvernance et d’allocation en vue de faire face au post 2020 rimant avec l’urgence climatique à laquelle ces pays seront confrontés. Enjeux pour les gouvernements africains Consolider le cadre institutionnel, les entités et les politiques nationales et renforcer les capacités pour élaborer des projets finançables et accéder aux financements internationaux L’appropriation permet de responsabiliser les pays et de les rendre plus redevables. Il s’agit de consolider les cadres de références existant, encourager la création des entités nationales pour renforcer le rôle des états et permettre de lutter contre la fragmentation, l’incohérence et la dispersion des financements. Intégrer les budgets climats dans les programmes de développement et de planification nationaux, locaux et communaux Le changement climatique devrait être une des priorités nationales et locales pour répondre aux besoins les plus urgents des communautés affectées. La planification à l’échelle nationale et locale devrait donc dédier des fonds pour une meilleure prise en compte du changement climatique dans les programmes et projets, avec l’implication du secteur privé. Instaurer et renforcer un mécanisme de suivi et d’évaluation des flux financiers et des besoins au niveau des Etats Il est essentiel que les pays eux-mêmes puissent faire le suivi des financements climat qui sont acheminés vers leurs pays. Cela peut permettre d’améliorer la transparence et la comptabilisation des volumes de financement effectivement décaissés dans chaque pays. Cela renforcerait par ailleurs la mise en cohérence des financements et une planification plus efficace des efforts de lutte contre le changement climatique.
- 17. 17 Enjeux pour les bailleurs de fonds Garantir et opérationnaliser l’accessibilité directe des financements, en priorisant les populations les plus vulnérables, notamment les populations autochtones et les femmes Les femmes et les populations autochtones constituent aujourd’hui les communautés les plus affectés par les changements climatiques. Cependant ces communautés jouent des rôles de premier ordre dans la production, la gestion des économies des ménages, la protection et la conservation des forêts et des ressources naturelles D’où la nécessité de renforcer leur autonomie, et leur accès à la prise de décision et aux financements climatiques pour plus d’équité et de justice sociales. La participation des acteurs locaux améliore la gouvernance, l’appropriation et les résultats du projet. Encourager et développer une gouvernance des financements pour et par l’Afrique via le soutien à la création ou le renforcement d’entités nationales et la participation active de la société civile africaine Une gouvernance pour et par l’Afrique suppose de renforcer les capacités des institutions nationales et locales. C’est dans ce contexte que la création ou le renforcement des entités nationales de mises en œuvre nationales serait un mécanisme approprié pour une meilleure gouvernance des financements climats en Afrique et faciliterait l’accès direct aux financements. L’implication de la société civile contribuera à renforcer la recevabilité des Etats et garantir la mise en œuvre effective et réussie des projets. Le rôle des bailleurs est avant tout d’accompagner le renforcement des Etats, des cadres législatifs et institutionnels, des entités et capacités nationales pour gérer les financements et les projets. Verdir l’APD en redirigeant 100% des financements climaticides vers des projets résilients, l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Si on ne s’adapte pas, alors la pauvreté des populations va s’accentuer et annuler les efforts faits en matière de développement. Les ODD mettent en avant la nécessité d’articuler climat et développement pour un développement vraiment durable. Un potentiel riche en énergies renouvelables existe – solaire, éolien, etc. Ce n’est pas le charbon ni le groupe électrogène qui répondront aux besoins des plus pauvres et vulnérables situées en zones rurales surtout. Ces options sont fortement subventionnées et en réalité, non-rentables. Le prix des énergies renouvelables a chuté ces dernières années, les investissements augmentent et l’amortissement est de plus en plus rapide. L’Aide Publique au Développement doit investir massivement dans ces solutions d’avenir, et créatrice d’emplois et revenus locaux. Il faut TOUT rediriger parce qu’on ne peut pas se permettre de faire avec la main droite l’inverse de la main gauche. C’est une question de cohérence et d’efficacité. Exclure les projets nuisibles aux populations, au climat et à l’environnement Au nom de l’urgence climatique, de plus en plus de solutions technologiques sont mises en avant par les gouvernements et le secteur privé. Parmi ces solutions proposées, certaines sont en réalité particulièrement dangereuses : soit parce qu’elle ne contribuent pas à réduire réellement les gaz à effet de serre (le charbon « propre » ou le CCS), soit parce qu’elles ont des impacts sur les populations et l’environnement (les grands barrages ou les agro- carburants par exemple). Le dernier exemple en date est celui de l’initiative pour l’Agriculture Intelligente face au Climat qui est portée par de nombreux pays alors qu’elle est soutenue par les multinationales OGM, fertilisants et semenciers. Il faut s’assurer que les projets climat sont bons pour l’environnement et les populations. Cela suppose d’impliquer la société civile en amont, pendant et en aval et avant tout, une liste d’exclusion claire.
- 18. 18 Enjeux pour la COP21 de Paris Clarifier la trajectoire vers les 100 milliards, bien avant COP21. Il s’agit d’adopter - avant la COP21 - une feuille de route permettant de clarifier comment sera atteint l’engagement des 100 milliards de dollars par an d’ici 2020, et selon quels jalons intermédiaires. Cette feuille de route doit démontrer que les financements seront majoritairement publics et prioriseront l’adaptation, et à quel rythme ils vont augmenter. Les changements climatiques étant un fardeau de plus, au développement classique, les coûts afférents doivent être additionnels à l’aide publique au développement. Une feuille de route crédible vers les 100 milliards est essentielle pour renforcer la prévisibilité financière des pays en développement et également cruciale pour créer les conditions propices à un accord à Paris. Définir ce qu’est un financement climat et comment on le comptabilise, en clarifiant le rôle des financements privés – tout en priorisant les financements publics et les dons. L’absence de définition claire crée une ambiguïté autour des engagements et mine la crédibilité des 100 milliards. Il est important de pouvoir garantir que les financements climat n’augmentent pas au détriment d’autres enjeux de développement. Il est également important de garantir que les financements sont publics et distribués sous forme de don – autrement, de nombreux pays surendettés ne pourront y avoir accès et l’adaptation restera sous-financée. Consacrer a minima 50% des financements publics à l’adaptation, sous forme de dons Dans le cadre de cette feuille de route, et au-delà de 2020, il est important d’inscrire cet objectif d’allocation équilibré vers l’adaptation. L’adaptation revêt une priorité particulière pour les pays plus pauvres et vulnérables et reste sous-financée. D’où la nécessité de rééquilibrer l’allocation des financements en sa faveur. Ces financements doivent provenir des budgets publics et sous forme de dons car les pays les plus pauvres font face à des impacts dont ils ne sont pas responsables et pour lesquels ils ne sont pas en mesure de payer. Fixer des objectifs financiers après 2020 : publics, séparés pour l’adaptation et l’atténuation, additionnels à l’Aide Publique au Développement. Les besoins financiers vont continuer d’augmenter après 2020 et il convient donc de fixer de nouveaux engagements tout en évitant les écueils des engagements pris à Copenhague. Cette fois-ci, il convient que les pays s’engagent uniquement sur les budgets publics dont ils sont directement redevables. L’adaptation et l’atténuation feraient l’objet d’engagements séparés pour éviter toute confusion ou déséquilibrage d’une année sur l’autre. Par ailleurs, les objectifs fixés seraient collectifs mais chaque année les pays seraient obligés de publier leurs engagements financiers annuels dans le cadre de ces objectifs collectifs. Enfin, ces engagements collectifs seraient revus tous les 5 ans en fonction des évaluations des besoins des pays. Augmenter le volume de financements climat qui transitent par les fonds de la CCNUCC notamment le fonds vert et le fonds l’adaptation Les fonds en dehors de la CCNUCC sont en général administrés suivant des principes et des critères qui ne garantissent pas toujours l’accès direct des populations et la participation
- 19. 19 inclusive de tous les acteurs. La multiplicité des fonds, tout accroissant les possibilités d’accès des bénéficiaires, implique cependant des coûts de transaction et des problèmes de cohérence. Il est important de faciliter l’accès, la transparence et la cohérence en concentrant les financements dans les fonds dédiés et redevables à la COP. Création de financements innovants tels que la taxation de la pollution des bateaux et des avions, ou des transactions financières Au regard des contraintes budgétaires, il est important de mettre en place des mécanismes innovants pour répondre aux engagements qui ont été pris. De plus, ces mécanismes permettraient aux individus et aux parties historiquement responsables de la croissance des émissions à contribuer de façon significative à leurs réductions. Tout un travail technique de faisabilité technique a été déjà effectué et doit être complété par un travail de portage politique d’un haut niveau. Ces sources innovantes pourraient rapporter des dizaines de milliards de dollars.