Société Civile | Dépenses sociales : le surcoût de la Sécu

Politique sociale ❚ dossier

dépenses sociales
le surcoût de la sécu
Évoquer ce sujet est presque une provocation tant la France est fière de son modèle
social. Sauf que les prestations de protection sociale représentent 621 milliards d’euros,
environ le tiers de la richesse produite. Et surtout ces dépenses ont connu un coup
d’accélérateur ces 10 dernières années. Or, le contexte budgétaire est plus délicat que
jamais, nos engagements vis-à-vis de nos partenaires européens nous obligent à faire
un inventaire honnête et exhaustif de notre modèle social et de poser la question qui
fâche : « Où couper ? » La Fondation iFRAP part d’un constat simple : notre modèle social
est excessivement complexe. Si déjà on osait s’attaquer à cette galaxie sociale
composée de centaines de caisses avec leurs milliers d’administrateurs issus du
paritarisme, on parviendrait sans doute à impulser sur le territoire une politique sociale
plus cohérente, plus efficace et plus économe en deniers publics. La plupart des
connaisseurs du dossier répondront qu’il n’y a quasiment rien à économiser sur
le coût de gestion des organismes paritaires. Le rapport Perruchot a d’ailleurs chiffré
à « seulement » 160 millions d’euros le coût des remboursements de frais des
administrateurs et autres déplacements des différents organismes. 160 millions d’euros
qui masquent un surcoût de gestion évalué par la Fondation iFRAP à 6,24 milliards
d’euros par rapport à l’Allemagne (1,46 % du PIB face à 1,14 % pour les Allemands).
En choisissant, comme pour les Urssaf, de ne conserver qu’une caisse d’assurance-
maladie ou d'allocations familiales par région, de limiter le nombre d’administrateurs
à 10 maximum, de fusionner la Cnav, l’Agirc et l’Arrco et l'Ircantec, ces 6,24 milliards
d’économie en volume sont atteignables en 4 ans (un peu plus de 4 milliards en valeur).
Explications.

Étude réalisée par Philippe François et Sandrine Gorreri avec la collaboration de Charlotte Uher ▪▪▪

Le dossier de la Fondation iFRAP consacrée aux dépenses sociales a été réalisé en deux parties.
Le suivant, intitulé « Dépenses sociales : les prestations passées au crible », sortira en janvier 2013.
Une présentation inhabituelle qui explique le retard dans la préparation de notre publication.

Société Civile n° 130 ❚ Décembre 2012

SOCI130.indb 9 31/12/12 12:05:13

dossier ❚ Politique sociale

1 ❙ Panorama des dépenses sociales
France : prestations de protection sociale en milliards d’euros (2010)1
Invalidité,
Vieillesse Maladie Famille Emploi Logement2 Pauvreté Total
accident travail
278 170 56 43 43 16 15 621

❚ Pour leur protection sociale, les Français dépen- cas hors de portée, qui sont indispensables pour
1❚ sent plus, en % du PIB, que les citoyens de tous une consolidation financière rapide et pérenne
Document
de la
les autres pays3 européens, sauf le Danemark : des comptes sociaux » 5.
DREES : « La 33,4 %, France : 33 %, Suède 32,1 %, Allemagne Avant de baisser les prestations, il est nécessaire
protection
sociale en
31,3 %, Italie 29,8 %, Royaume-Uni 29,5 %. de s’assurer que l’on a optimisé leur système
France et à ❚ En pourcentage du PIB, ces dépenses ont dou- de distribution.
l‘étranger »,
n° 170,
blé depuis 1963 soit en deux générations, passant
juin 2012, de 16 à 33 %.
p. 12.
❚ Si la France lui consacrait un pourcentage iden- Dépenses de fonctionnement
2❚ tique à celui de l’Allemagne, la France dépenserait en pourcentage du PIB (2010)
Aides
directes aux
34 milliards d’euros de moins (2 000 milliards France 1,466
particuliers d’euros de PIB x 1,7 % = 34 milliards d’euros),
seulement, Pays-Bas 1,415
le total des
un montant similaire au déficit annuel de notre
subventions système de protection sociale. Irlande 1,220
directes et
indirectes
❚ Pour gérer notre système de protection sociale, Allemagne 1,142
(taux réduit les frais d’administration sont officiellement de
de TVA, Union européenne 27 0,889
exonération
33 milliards d’euros (35 milliards en réalité).
de taxe À titre de comparaison, pour 2010, l’IRPP a Italie 0,782
foncière –
HLM –,
représenté 47 milliards d’euros, l’impôt sur les Suède 0,544
exonération sociétés 33 milliards. Espagne 0,515
fiscale du
livret A…)
❚ L’enquête de la DREES montre que 65 % des
est de Français estiment que notre système de sécurité Grèce 0,944
40 milliards
d’euros.
sociale coûte trop cher, une opinion bien au-des- Belgique 0,926
sus de la moyenne des opinions dans les autres Danemark 0,855
3❚
Rapport
pays européens (53 %)4.
Finlande 0,827
DREES, Il y a donc un problème, et l’exemple des pays
2010, Autriche 0,501
p. 74 et 75,
étrangers montre qu’il existe des solutions en
données agissant sur une ou plusieurs de ces causes : Norvège 0,489
Eurostat.
❚ soit le niveau des prestations dépasse les capa-
Portugal 0,479
4❚ cités de l’économie française,
Rapport
❚ soit les fraudes sont trop importantes, Royaume-Uni 0,446
DREES,
2010, ❚ soit les prestations sont trop complexes à gérer
p. 25.
ou les gestionnaires pas assez efficaces. Ramener en cinq ans le coût de distribution de
5❚ ces aides au niveau de l’Allemagne constitue
Rapport
2012 de
Un avis conforté par la Cour des comptes : « La une première étape nécessaire, moralement jus-
la Cour sur Cour met en lumière des marges de manœuvre tifiée et efficace, qui permettrait de diminuer de
la Sécurité
sociale,
substantielles à tous niveaux, à dimension des plus de 6 milliards le coût de gestion de notre
p. 5. efforts certes de grande ampleur, mais en aucun système de protection sociale.


SOCI130.indb 10 31/12/12 12:05:14


Tableau récapitulatif de la protection sociale
Montants Régimes Régimes Complémen- Mutualité Collectivi-
Régime Associa-
en millions spéciaux non taires Chômage et Pré- tés Total
général tions 11
d’euros et fonds salariés retraites voyance locales
Frais de
10 209 2 534 1 734 2 537 3 997 7 395 2 000 1 000 31 406
gestion
Frais
266 2 634 15 64 92 733 - - 3 804
financiers
Total 10 475 5 168 1 749 2 601 4 089 8 128 2 000 1 000 35 210
Nombre
160 000 5 600 21 900 9 000 45 500 15 000 40 000 20 000 317 000
de salariés

Le décompte des salariés de ces structures est frais de gestion de nos systèmes sociaux, il faut
un exercice difficile : selon un rapport de la viser une refonte drastique de l’organisation
DGAFP, les organismes de protection sociale des systèmes de protection sociale, une simpli-
représentent 200 000 salariés auxquels il fication des règlements en place et une amé-
convient d’ajouter ceux affectés à la gestion lioration de la productivité de ces organismes,
dans les CCAS, les associations, les mutuelles, ce qui conduira inévitablement à s’interroger
etc. Pour parvenir à l’objectif de baisse des sur la performance du paritarisme.

2 ❙ Simplifier l’organisation
Autant le dire tout de suite, notre système social Une organisation alourdie
est complexe, une complexité source d’une par son histoire
inflation continue de son coût de gestion. Pour Mais son organisation comprend un raffinement
essayer de définir le périmètre des dépenses supplémentaire : le système bâti en 1945 suivant
sociales, il faut distinguer plusieurs strates qui une conception définie par le Conseil national de la
sont autant d’acteurs : résistance au nom de la justice sociale pour « appor-
❚ la Sécurité sociale : régime général ainsi que ter la garantie à chacun qu’en toutes circonstances
les autres régimes obligatoires de base (427 mil- il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa
liards d’euros) et les régimes spéciaux, régimes subsistance et celle de sa famille dans des conditions
agricoles, régime des non-salariés plus les fonds décentes » a été mis en place sur les bases de diffé-
concourant à son financement FSV, Cades : cet rents systèmes d’assurances et de prévoyance, selon
ensemble est soumis au PLFSS ; des filières professionnelles ou géographiques. Ce
❚ les retraites complémentaires (74 milliards) et système qui devait être unique va, dès son origine,
régime d’assurance chômage (30 milliards) ; conserver des régimes à part, des régimes spéciaux,
❚ viennent ensuite les régimes d’intervention certaines professions ayant refusé d’intégrer le
sociale des administrations publiques financés par régime général, leur régime étant plus généreux.
l’impôt et qui couvrent les prestations de solidarité Autre caractéristique du système, la création des
(logement, handicap, pauvreté, etc.). Ces dépenses caisses locales en 1945 a précédé celle des caisses
représentent 58 milliards qui se partagent entre nationales en 1967 par les ordonnances Jeanneney,
l’État et les collectivités locales et les 19,5 milliards et l’articulation entre niveau national et niveau
de dépenses des associations (ISBLSM dont les local est loin encore d’être efficace même si un
financements proviennent quasi exclusivement pilotage national se met en place, notamment sous
de fonds publics) ; la pression de l’État grâce aux conventions d'ob-
❚ enfin, s’ajoutent les régimes privés d’employeurs, jectifs et de gestion (COG).
les régimes de prévoyance, de retraites supplé- En termes de caisses, on compte ainsi au niveau
mentaire et de mutualité (13+30 milliards). national :


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❚ la Cnav, la Cnam, la Cnaf, chaque caisse cou- Ces caisses doivent gérer 28 régimes de base
vrant un risque et l’Acoss en charge du recou- (salariés du privé, non titulaires de l'État, fonc-
vrement ; tionnaires, EDF, etc.) en plus de la Cnav, de la
12 ❚ l’Ucanss qui est la fédération d’employeurs du Cnam et de la Cnaf. Et cela ne tient pas compte
régime général de Sécurité sociale ; des prestations complémentaires obligatoires.
❚ la Caisse nationale du RSI pour les indépendants Car, à ces structures s’ajoutent de multiples
et la caisse centrale de la MSA pour les agricul- caisses Arrco et Agirc qui gèrent les retraites
teurs et les salariés agricoles. des cadres et des non-cadres : malgré de récentes
Au niveau local : fusions, quatorze groupes de protection sociale
❚ 102 Caisses d’allocations familiales, (ex. : AG2R La Mondiale, Humanis, Malakoff
❚ une Caisse commune de Sécurité sociale de Médéric, opérant elles-mêmes dans le secteur
Lozère, concurrentiel) gèrent 41 caisses (ex. : Ciresa,
❚ 4 Caisses générales de Sécurité sociale dans les Iricasa, ACGME…).
Dom et une Caisse de Sécurité sociale à la Réu- À l’origine, ces différentes caisses étaient organi-
nion, sées par branche avant de devenir obligatoires :
❚ 101 Caisses primaires d’assurance-maladie, aujourd’hui, c’est une fausse concurrence qui
❚ 22 Urssaf, a été définie pour partager le marché entre ces
❚ 35 caisses départementales de MSA. caisses afin de leur conserver une activité, tout en
Au niveau régional, on compte : fournissant des services strictement identiques.
❚ 15 Carsat en plus de la Cramif qui sont les cen- Toutes ces structures sont aujourd’hui dans une
tres de paiement des retraites Cnav, situation d’équilibre financier difficile qui impose
❚ 13 Ugecam (gestion des établissements sanitaires des transferts entre régimes de base et des régimes
et de soins de l’assurance-maladie), de base vers les régimes spéciaux, ce qui ajoute à
❚ 30 caisses régionales de RSI. la complexité du système.

3❙ Simplifier les réglementations :
pour plus de justice et plus d’efficacité
Aux myriades d’acteurs, de caisses et de niveaux d’euros en métropole de prestations, il s’agit en
décrits plus haut s’ajoute un deuxième facteur fait de moins en moins de prestations familiales
de coût du système : l’extrême complexité de stricto sensu, mais de prestations de solidarité
la réglementation sociale. Cette complexité est que l’État a déléguées aux Caf : on compte
source d’injustice pour le contribuable comme parmi les plus importantes l’allocation adulte
pour l’allocataire : pour le contribuable, ce sont handicapé (AAH), le Revenu de solidarité
les fraudes estimées à 20 milliards d’euros par active (part activité), les aides personnelles au
an, y compris la perte de recettes sociales liée au logement (APL). Au total, ces « autres » pres-
travail au noir. Pour les allocataires, ce sont les tations représentent aujourd’hui près de 45 %
prestations auxquelles ils auraient pu avoir droit des prestations versées par les Caf.
et qu’ils ignorent faute d’une certaine lisibilité Or, ces prestations sont très compliquées à
du système. gérer, particulièrement s’agissant des minima
sociaux : la MECSS de l’Assemblée nationale
Des Caf de plus en plus en charge qui s’est penchée sur l’organisation et les coûts
des minima sociaux de gestion des branches de la Sécurité sociale en
Les Caf sont un parfait exemple de la dérive 2005 a fait le constat suivant : « La présidente de
réglementaire du système de protection sociale. la Cnaf évoque ainsi le chiffre de 18 000 règles de
Le réseau des 102 Caf est au cœur d’un énor- droit à appliquer. Cette complexité du droit social
me système de redistribution. Sur 62 milliards renchérit les coûts de gestion. L’impératif de justice


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Prestations servies par les Caf 2010 (en millions d'euros)
Allocations Autres prestations pour Prestations
AAH RSA Total
logement compte de tiers légales famille
13
11 890 6 602 8 285 1 082 34 360 62 219

et d’équité, le souci de s’adapter aux situations des allocations logement est de 2 580 euros, cela
individuelles ont été privilégiés aux dépens de la donne des coûts de gestion de 3,41 %. L’expli-
simplicité de gestion et, parfois, il faut le souligner, cation tient au contrôle a priori et a posteriori
de la lisibilité du système de protection sociale dans pour délivrer ces aides.
son ensemble. » Les prestations sous condition Dans son rapport sur la fraude sociale pour l’As-
de ressources mais également sous réserve de semblée nationale, le député Dominique Tian
composition du foyer familial alourdissent ter- cite un rapport sur l’allocation de parent isolé
riblement l’instruction des dossiers et renforcent qui constate : « Le contrôle de l’isolement absorbe
les effets de seuil (par exemple, pour le RSA et une partie importante des ressources de la Cnaf et
les aides au logement). Ceci tient en particulier demeure, en dépit des tentatives d’harmonisation
à la diversité des situations que les prestations, de la Cnaf, assez aléatoire puisqu’il s’agit d’appré-
toutes différentes et soumises à des règles d’at- cier une situation de fait difficile à cerner. Il est en
tribution et de cumul, ainsi qu’à des plafonds de outre assez mal ressenti, tant par les contrôleurs
ressources différents, sont censées prendre en des caisses qui préféreraient substituer les contrôles
compte. En 2008, la Cour des comptes a estimé par échanges de fichiers plus objectifs aux contrôles
sur cinq Caf de grandes tailles le coût moyen sur place, que par les allocataires qui soulignent
de gestion d’une prestation logement (88 €), de son caractère intrusif. » Résultat, chaque caisse
l’AAH (84 €), API (206 €), RMI (171 €). Des d’allocations familiales caractérise la fraude à
coûts élevés en proportion des prestations ser- l’API selon la doctrine qu’elle s’est fixée ce qui se
vies. Par exemple, si en 2011, le montant moyen traduit par de fortes différences de traitement.

Définition de l’isolement dans les caisses d’allocations familiales
Ne se Nombre
Oui Non
prononce pas de réponses
Deux personnes vivant sous le même toit et disposant
44,6 % 18,8 % 36,6 % 112
chacune de sa chambre sont-elles isolées ?
Source : Cour des comptes.

Finalement, l’émiettement des aides, les pla- titre d’exemple, le regroupement des différen-
fonds de conditions de ressources, les conditions tes allocations jeunes enfants en une seule – la
de versement tous différents rendent le système PAJE – a permis d’économiser 6 millions d’euros.
totalement illisible et incompréhensible pour La responsabilité politique est forte dans cette
les usagers. Comme l’indique le site le-rsa.com, « dentelle » d’allocations. Comme le rappelle la
« aucune personne qui n’est pas professionnelle présidente de la Cnaf interrogée en 2005 par la
du métier ne peut raisonnablement expliquer un MECSS : « Il est louable de vouloir tenir compte 6❚
André
calcul ou faire une estimation du RSA ». Résultat : aussi finement que possible de la diversité des situa- Marcon,
incompréhension, erreurs mais aussi cumuls de tions, mais c’est une démarche qui, d’un autre côté, président
de CCI
prestations qui viennent parfois excéder le revenu crée des textes complexes. » France,
des travailleurs au niveau du Smic. à propos
Près de 700 combinaisons différentes d’allocations Gestion des retraites de la
conférence
sont recensées par les Caf. Fusionner les minima Autre exemple significatif du coût de la régle- nationale
de lutte
sociaux et aller vers un dossier et un référent coor- mentation, ce sont les multiples caisses de contre la
donnateur unique sont une piste de progrès6. À retraite qui avec une ingéniosité considérable pauvreté.


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ont créé des milliers de règles spécifiques : personnes est beaucoup plus variée, passant de
durée de cotisation, mode de calcul de la l’agriculture, aux professions indépendantes,
retraite, dates de paiement, avantages conju- au salariat, parfois simultanément. Même dans
14 gaux, avantages familiaux, droits de réversion, la fonction publique d’État où les enseignants
retraite minimale… de l’Éducation nationale sont majoritaires,
Ces particularités dissimulent de fortes injus- 38 % des retraités sont polypensionnés 8 . Le
tices et engendrent des coûts très importants Conseil d’orientation des retraites (COR) a
en termes de gestion et de relations avec les montré que cette diversité est non seulement
assurés en activité et les retraités, notamment source de complexité pour les assurés et pour
pour les démarches au moment du départ en la gestion des caisses, mais que le calcul des
retraite. Chaque Français est en moyenne affilié retraites des polypensionnés aboutit à de nom-
7❚ à 3,5 caisses obligatoires de retraite par répar- breuses anomalies 9.
COR,
« Retraites :
tition7. Dans le cas simple d’un cadre salarié Avec leurs six régimes10, les salariés du public
la situation dans le secteur privé après un passage comme ne sont pas en reste : les fonctionnaires d'État
des polypen-
sionnés »,
non-titulaire de la fonction publique, ce nom- et ceux des collectivités locales sont gérés par
28 septem- bre est de quatre : Ircantec, Cnav, Arrco, Agirc. deux régimes différents pour des prestations
bre 2011.
Mais la carrière d’un nombre important de strictement identiques.
8❚
Référence,
« Dossiers
solidarité
et santé », La fraude aux prestations sociales :
n° 32,
août 2012. un phénomène largement lié à la complexité
COR,
9❚ de la réglementation sociale
« Retraites :
la situation
Les estimations sur la fraude aux prestations sociales varient considérablement :
dans poly- un rapport parlementaire sur la lutte contre la fraude sociale de Dominique Tian
pension-
nés »,
(juin 2011) les a évaluées à 20 milliards d'euros par an, y compris les fraudes aux
28 septem- cotisations occasionnées par le travail au noir. Xavier Bertrand, ministre de la
bre 2011.
Santé, les avait estimées de son côté à près de 4 milliards d'euros pour les seules
10 ❚ prestations sociales alors que la Cour des comptes situait ce montant entre 2 et
Fonction
naires d'État,
3 milliards par an pour le régime général. La fraude détectée réellement par les
fonctionnai- caisses de Sécurité sociale s'élevait à 458 millions d'euros.
res des
collectivités
Dans son rapport, Dominique Tian dresse un constat sévère : « La politique de lutte
locales et contre la fraude menée par les caisses nationales reste encore peu efficace, les
hospitaliers,
ouvriers de
outils dont sont dotées les caisses locales sont insuffisants et les contrôles exercés
l'État, RAFP, sur les assurés et les entreprises peu nombreux. » Citant en exemple la vérification
Ircantec,
militaires.
des conditions de résidence, de ressources ou de vie commune, Dominique Tian
évoque un facteur essentiel selon lui de développement de la fraude sociale : « Le
caractère complexe des dispositifs applicables facilite, la mission en est convain-
cue, la tâche des fraudeurs. »
Pour parer à cette difficulté, un Répertoire national commun de la protection
sociale (RNCPS) a été mis en place : il regroupe les prestations de 96 organismes
et recueille les données de la Sécurité sociale et d'autres caisses. En entrant le
numéro de Sécurité sociale, les agents doivent récapituler toutes les prestations
d'un assuré et détecter les anomalies, comme le versement de deux prestations
incompatibles. Un fichier qui a souffert d'un certain retard, notamment en raison
des barrages dressés par la Cnil et du retard de coordination des caisses à mettre
en œuvre ce fichier commun.


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4 ❙ Améliorer la productivité
du système
15
Les responsables du régime général sont très
fiers d’affirmer que leurs coûts de gestion sont
Le coût de gestion global brut en %
inférieurs à ceux d’un certain nombre d’éta- des prestations ou cotisations
blissements privés ou même d’administration 2010
publique (les cotisations sociales ont un coût
de recouvrement inférieur à celui des impôts Maladie Cnam-TS 3,98 %
1,6 % contre 0,33 %). Hors secteur concurren-
tiel, la mesure de l’efficacité est rendue com- Famille Cnaf 2,56 %
plexe par le manque de comparaison. La pro-
ductivité des organismes de protection sociale Retraite Cnav 1,16 %
a-t-elle augmenté, notamment par la baisse du
nombre de salariés qui en représente une part Recouvrement Acoss 0,33 %
très importante ?

■ Effectifs permanents des organismes de Sécurité sociale (échelle de gauche)
■ Frais de gestion du régime général en M€ (échelle de droite)

210 000 12 000

175 000 10 000

140 000 8 000

105 000 6 000

70 000 4 000

35 000 2 000

0 0
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Comme on peut le voir sur ce graphique, la des comptes dans un rapport de 2010 relève
baisse tendancielle des effectifs a été en partie 12 jours supplémentaires non travaillés à l’Acoss
freinée par la mise en place des 35 heures qui ou 7 à la CMSA de Carcassonne11.
11 ❚
s’est traduite par de fortes embauches dans Aujourd’hui, ce sujet est à nouveau en débat : Source :
les caisses de Sécurité sociale. Ces embauches toutes ces structures opèrent, sous l’impulsion « L’absen-
téisme
étaient nécessitées par de nombreux accords de l’État, une rationalisation de leur réseau car maladie dans
locaux dans les caisses concernant le temps de ces différentes structures ont toujours eu une les caisses
de sécurité
travail déjà plus favorable que les 35 heures. très forte autonomie de gestion. La départe- sociale »,
Ces usages locaux n’ont visiblement pas été mentalisation leur est imposée, qui prévoit une Cour des
comptes,
remis à plat à l’occasion de la négociation sur seule caisse par département (par exemple, on 2010,
la réduction du temps de travail et la Cour comptait encore récemment 123 Caf en métro- p. 162.


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pole) remet en cause les accords locaux sur le lièrement amélioré. En pratique, leur statut est
temps de travail négociés au niveau de chaque très proche de celui de la fonction publique,
caisse : la mutualisation impose une renégocia- sauf en ce qui concerne le régime de retraite :
16 tion, et les accords doivent alors être entérinés progression de carrière largement à l’ancienneté
par l’Ucanss. Ce qui fait grincer des dents les et une quasi-garantie de l’emploi à vie. Mais la
syndicats. C’est le cas par exemple dans les contrainte la plus sévère semble être l'impos-
Urssaf qui sont aujourd’hui les plus avancées sible mobilité des personnels qui font que ces
dans ce processus, qui prévoit 22 agences, une structures sont incapables d’évoluer au rythme
par région d’ici 2013, contre 74 actuellement. des besoins et des technologies. Un problème
Les contestations sont fortes, alors que le recou- récurrent qui plaide pour une vigoureuse poli-
vrement est une activité qui peut être forte- tique d’externalisation au moment où les offres
ment standardisée d’autant que les déclarations de « clouds » privés et publics se multiplient.
sont maintenant groupées pour les cotisations Ce statut explique sans doute que l’absentéisme
Urssaf et Unedic et se font par Internet. Mais y soit plus fort que dans le secteur privé : entre
l’on mesure la difficulté liée au climat social autres avantages, les salariés des organismes de
lorsque le gouvernement déclare « qu’aucune protection sociale n’ont aucun jour de carence
mobilité forcée n’a été imposée ». Cette mise et sont donc payés dès le premier jour d’arrêt.
en ordre est difficile : dans son chapitre sur Ceci explique un taux d’arrêt maladie de 128 %
la départementalisation, le rapport d’activité supérieur à celui des salariés du privé.
de la Caf de Seine-Maritime rappelle que le
département comptait 4 caisses (Rouen, Elbeuf, Rapport Secteur Organisme
Dieppe, Le Havre). Mais elle explique qu’elle de la Cour des comptes13 privé SS
conservera un siège social au Havre et un siège Nombre d’arrêts maladie
3,46 7,94
administratif à Rouen… Ce qui est loin d’être par an
rationnel !
La réduction des effectifs a néanmoins repris On est donc dans la situation où les personnes
depuis 2004, mais elle n’a pas été mise en œuvre chargées de gérer et de contrôler les arrêts mala-
partout de la même façon. Ainsi, depuis 1998, die du privé… ne sont eux-mêmes pas soumis
en 13 ans, le nombre de salariés de la Cnam-TS aux mêmes contraintes. Ce sont d’ailleurs les
n’a baissé que de 7 %12 au lieu des 30 % qui salariés de la Cnam dont le taux d’absentéisme
auraient été logiques et nécessaires. L’argument est le plus élevé parmi tous les organismes de la
de la Cnam-TS laisse perplexe : « Il est toutefois Sécurité sociale. Le comble est que, quand un
exact que la Cnam-TS a préféré, dans un premier jour de carence a été imposé dans la fonction
temps, privilégier le redéploiement de personnels publique en 2011, les salariés des organismes
vers des missions d’avenir – comme l’amélioration de Sécurité sociale ont réussi à échapper à cette
de la qualité de service (…) plutôt que la baisse règle. Dans les Caf, le taux d’absentéisme mala-
des effectifs. » De la même façon, alors que l’État die (nombre de jours d’arrêt rapporté au nombre
anticipe une baisse de 5 % des effectifs pour les d’heures travaillées) varie du simple au triple :
12 ❚
Document
années 2010-2013, la Cnav anticipe une charge 3,64 % dans la Creuse à 8,33 % à Paris (rappel :
Assurance- de travail plus lourde en raison de l’augmenta- l’absentéisme maladie du régime général est de
maladie :
évolution
tion des départs en retraite, alors même que le 4,95 en 2010 contre 4 % dans le privé) ! Les Caf
des pic des départs est déjà passé. décomptent également un absentéisme global
effectifs.
qui prend en compte tous les motifs d’absence
13 ❚ Un statut privé privilégié des congés, à la formation, aux heures de délé-
Cour des
comptes,
Les salariés des organismes de protection sociale gation ainsi que les arrêts maladie : toutes causes
rapport sur ne sont ni fonctionnaires ni contractuels de la confondues, on arrive à 27,82 % d’absences dans
la Sécurité
sociale 2010,
fonction publique, mais sont des salariés de droit la Haute-Garonne pour un effectif de 617, soit
p. 165. privé, régis par un statut datant de 1957 et régu- un quart du personnel absent pour une raison ou


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une autre. Dans les CPAM, l’absentéisme mala- été utilisés par la Cnam-TS, ce qui explique l’échec
die était de 5,51 % en 2010 au niveau national, de la caisse nationale à réduire les écarts.
avec 7,6 % en 2011 dans le Vaucluse. Pour ces raisons, la Fondation iFRAP a voulu
Un tel absentéisme est d’autant plus choquant mesurer directement les indicateurs de produc- 17
que les salariés de ces organismes disposent de tivité au niveau de chaque caisse.
congés importants en plus des 5 semaines léga-
les : au moins 3 jours de congés dits « locaux », Classement des Caf :
1/2 jour par 5 ans d’ancienneté, 2 jours par que faut-il en retenir ?
enfant de moins de 15 ans, 3 à 5 jours pour La caisse nationale des allocations familiales
congés fractionnés, sans compter 12 jours pour (Cnaf), chargée de la gestion de la branche
soigner un enfant malade de moins de 11 ans famille du régime général, a versé près de
(6 jours après 11 ans). 77 milliards d’euros de prestations en 2011 à
Salaires : les salariés de ces structures perçoivent plus de onze millions d’allocataires et emploie
un treizième mois en fin d’année et un demi- 31 000 personnes en équivalent temps plein
mois à l’occasion des vacances d’été (comme (métropole et Dom). Nous avons pu nous procu-
les fonctionnaires en Grèce). rer des données pour 73 Caf sur 102. Ce chiffre
Conséquence de cette organisation : les résultats apparemment satisfaisant cache en fait de fortes
en matière de productivité sont loin d’atteindre disparités : en effet, toutes les informations sont
les objectifs fixés par l’État et ceux que l’on tirées du site Internet www.caf.fr ; néanmoins,
pourrait théoriquement attendre. les données disponibles sont très variables : de
pas de données du tout (Haute-Corse, Ardèche,
Résultat exclusif de l’enquête Somme par exemple), à quelques explications
iFRAP essentiellement concernant la composition du
❚ « Les organismes de Sécurité sociale peinent à Conseil d’administration (Haute-Savoie), voire
réduire les écarts de productivité entre caisses des chiffres clés (Haute-Loire, Vaucluse, Cha-
locales » : cette affirmation lapidaire émane du rente-Maritime) à un rapport d’activité complet
rapport de l’IGAS de 2009 sur la modernisation (Nièvre, Loire-Atlantique, Marne, Haut-Rhin,
de la gestion des organismes de Sécurité sociale. Gironde, Creuse).
Si ce rapport est un peu ancien, il dresse une Le cas le plus fréquent est la présentation du
série de constatations qui montre que l’on peut conseil d’administration qui compose la Caf :
faire nettement mieux. 24 personnes. Présentant le mandat à ses mem-
❚ « Dans la branche famille, selon les hypothèses bres, le Medef a mis en ligne une fiche qui pré-
retenues, la réduction des écarts entre les CAF per- cise : « En règle générale, le conseil se réunit chaque
mettrait d’obtenir une croissance de la productivité fois qu’il est convoqué par le président et au moins
comprise entre 2,1 et 10,4 %. La même simulation quatre fois par an. La fréquence des réunions est
conduirait à un gain de productivité compris entre liée à l’importance de la caisse. » Les rapports d’ac-
5 et 15 % pour la branche recouvrement. » tivité que nous avons pu consulter montrent une
❚ La branche maladie n’a connu aucune réduc- activité régulière – mais pas non plus débordante
tion des écarts de productivité entre ses caisses – des conseils d’administration, notamment dans
entre 2004 et 2008. L’outil principal utilisé pour l’animation et l’action sociale locale.
réduire ces écarts a consisté à inciter les caisses Les données les plus fréquemment publiées sont
les moins productives à prendre en charge de liées aux indicateurs retenus dans les conven-
nouvelles activités, soit pour le compte d’autres tions d’objectifs et de gestion (COG), à savoir
caisses du réseau, soit extérieures (prise en charge des critères liés à la qualité d’accueil : nombre de
des opérations de gestion d’une caisse des indus- courriers reçus, de visiteurs reçus, de connexions
tries électriques et gazières par une CPAM, par Internet, etc. Certains poussent même le raffine-
exemple). Mais ni la contractualisation avec les ment jusqu'à donner le nombre de documents
caisses locales ni le pilotage par les effectifs n’ont édités, de copies, etc. On y trouve également les


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indicateurs de lutte contre la fraude. En revan- Rhône, la Gironde : sans surprise, ces Caf appar-
che, sur les coûts de gestion, les rapports d’ac- tiennent à la catégorie A. Ce sont elles qui cou-
tivité les plus complets et les plus transparents vrent les plus gros contingents de population, la
18 ne sont pas légion. Seine-Saint-Denis, dont nous n’avons pas eu les
Un premier coup d’œil sur les éléments retirés données publiées, étant la première de toutes les
de ces Caf nous montre la forte dispersion d’acti- Caf en population couverte (56 % de la popu-
vité : les 5 plus grosses Caf dans notre classement lation du département) pour la métropole et la
sont le Nord, les Bouches-du-Rhône, Paris, le Réunion pour les Dom (75 %).

Les Cinq plus grandes CAF de notre classement
Nord Bouches-du-Rhône Paris Rhône Gironde

Prestations
3 126 306 253,00 € 2 131 000 000 € 1 960 824 345 € 1 769 000 000 € 1 363 139 896 €
légales

Actions sociales 186 000 000 € 153 200 000 € 227 565 132 € 153 000 000 € 118 569 012 €

Total 3 312 306 253 € 2 284 200 000 € 2 188 389 477 € 1 922 000 000 € 1 481 708 908 €

Agents 1 581 1 215 1 137 989 837

Allocataires 529 124 389 503 403 717 346 690 274 711

Bénéficiaires 1 404 098 975 750 906 631 906 000 677 430

En % de la
55 49 40 52 46
population

Les cinq plus petites sont les suivantes :
Belfort Lot Hautes-Alpes Corse-du-Sud Creuse

Prestations
135 584 385 95 700 000 € 109 851 514 € 102 000 000 € 87 680 000 €
légales

Actions sociales 11 098 361 44 900 000 € 9 193 067 € 7 500 000 € 4 256 000 €

Total 146 782 746 140 600 000 € 119 044 581 € 109 500 000 € 91 936 000 €

Agents 87 102 67 57 52

Allocataires 25 557 24 904 21 998 20 437 16 901

Bénéficiaires 67 151 63 160 57 955 51 975 41 284

En % de la
47 36 42 36 33
population

Si une certaine logique sociodémographique En revanche, les derniers de notre classement
est respectée, ce n’est pas forcément le cas dès sont plutôt des petits départements : Loire,
que l’on rentre dans quelques indicateurs de Gard, Finistère, Côte-d’Or, Hautes-Pyrénées,
gestion, même les plus grossiers : ainsi, en nom- Calvados, Ariège, Lot, Gers, Nièvre, Aveyron,
bre d’allocataires par agent, on trouve parmi les Indre (entre 216 et 289 allocataires par agent).
plus efficaces : le Bas-Rhin, la Charente-Ma- La typologie est à peu près la même pour les
ritime, la Marne, l’Essonne, le Val-de-Marne, prestations versées par agent.
l’Hérault, les Landes ou les Hauts-de-Seine. Cette analyse rejoint celle de l’IGAS qui dans
On y voit donc toutes tailles de département. son rapport d’évaluation de la COG de la Cnaf


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pour 2005-2008 indique : « Pour analyser les ❚ centres sociaux, foyers de jeunes travailleurs,
écarts de coûts entre grandes et petites caisses sur accueil gens du voyage, accompagnement sco-
la période de la COG, il est possible de répartir laire, etc.
les Caf en 4 catégories. Les caisses les plus grosses Les dépenses d’action sociale sont les seules sur 19
ont plus de 250 000 allocataires, les plus petites lesquelles les élus des conseils d’administration
moins de 50 000. Les résultats montrent que les locaux ont un vrai pouvoir de décision. D’où de
caisses les moins chères ne sont pas en moyenne nombreuses initiatives dans ce domaine, pour
les plus grosses mais plutôt celles situées entre justifier la gestion locale et paritaire des Caf.
150 000 et 250 000 allocataires. Mais ce sont Pour être tout à fait complet, la Cour des
les plus petites caisses qui présentent en moyenne comptes a relevé en 2010 que la dégradation
les coûts les plus élevés. » des résultats de certaines Caf était en partie
Quant aux coûts de gestion, même si cet indi- liée à la mise en œuvre du RSA, qui figure
cateur est très mal renseigné, il montre de fortes parmi d’autres prestations (AAH, APL, etc.)
amplitudes : ainsi, pour le coût de gestion pour gérées pour le compte de tiers (État, départe-
100 euros, on trouve en tête la Creuse avec ment) par la branche famille. Ces prestations
3,72 % suivie des Hauts-de-Seine (3,25 %), du représentent 60 % des allocataires et pour les-
Puy-de-Dôme (3,01 %) et des Yvelines (2,90 %) quelles en l’absence de comptabilité analytique
alors que la Cnaf donne un chiffre national de les Caf ne perçoivent pas de compensation de
2,8 %, et l’Ain, la Vendée ou le Haut-Rhin sont frais de gestion ou des frais forfaitaires.
à 2,3 %. Une étude réalisée par la Cnaf en 2010
sur 21 caisses confirme une grande dispersion Les CPAM
des résultats qui incite la Caisse à poursuivre sa En 2011, l’assurance-maladie a remboursé
politique de rationalisation des réseaux. 144,8 milliards d’euros de prestations maladie
Enfin, le coût global par allocataire varie de pour le régime général, plus 7,8 milliards d’euros
139,79 € pour le Val-d’Oise à 200,98 € pour au titre des accidents du travail/maladies pro-
la Creuse avec un chiffre au niveau national fessionnelles. Les prestations d’action sociale
donné par la Cnaf de 157,45 €. Là aussi, on ont représenté 142,4 millions d’euros de plus.
constate entre deux caisses de catégorie A, Paris Quatre Français sur cinq sont affiliés au régime
et la Gironde, un écart de 8 € par allocataire. général, et l’assurance-maladie compte, avec
Il est difficile de se risquer à une estimation de les Ugecam et la branche accidents du travail/
ce qui pourrait être tiré d’une meilleure produc- maladies professionnelles, 89 950 agents. Au
tivité, mais en alignant le coût global par allo- niveau local, les prestations et les relations avec
cataire sur le meilleur ratio observé dans notre les bénéficiaires sont gérées par 102 CPAM, les
échantillon, on pourrait atteindre 200 millions CGSS (Caisse générale de Sécurité sociale) en
d’euros d’économies14. outre-mer (Guadeloupe, Guyane, La Marti-
S’agissant des dépenses d’action sociale, elles nique, La Réunion) ; l’Alsace-Moselle dispose
ont représenté 4,4 milliards d’euros pour les d’un régime local particulier.
Caf en 2010. Les Caf interviennent dans de La Fondation iFRAP s’est penchée sur les comp- 14 ❚
Meilleure Caf :
nombreux domaines : tes d’un échantillon représentatif qui regrou- 139,79 €,
❚ crèches, halte-garderie, jardins d’enfants, cen- pe un tiers des CPAM. Ces CPAM sont très soit appliqué
à 11 418 000
tres de loisirs, camps de vacances, etc. ; diverses : leurs effectifs vont de 101 (Creuse) allocataires,
❚ assistants sociaux, conseillères en économie à 2 400 (Bouches-du-Rhône) qui gèrent cha- donne un coût
global de
sociale et familiale, prévention, tutelle, aide à que année entre 380 millions et 6,4 milliards 1 596 202 459 €,
domicile, etc. ; d’euros de prestations. Les charges de fonction- soit
201 652 017 €
❚ secours et prêts d’honneur, aides et soutien nement par bénéficiaire s’élèvent en moyenne à de différence
aux familles, avances sur prestations, presta- 61,45 euros, avec de fortes variations (jusqu’à par rapport
au chiffre
tions extra-légales, aide à l’équipement et au 74,67 € pour le Puy-de-Dôme). Dans ce cas donné par
logement, dette énergie, etc. ; précis, le simple retour à la moyenne per- la Cnaf.


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mettrait d’économiser chaque année plus de Et ils doivent en plus recruter leurs assurés et
7 millions d’euros. La réduction des effectifs collecter les cotisations sans disposer, comme
pourrait être un des leviers de ces économies, la Cnam-TS, de la force de la loi pour le faire.
20 car, au vu du nombre de ses bénéficiaires, la Ce système à deux niveaux est inutilement
CPAM du Puy-de-Dôme se situe bien au-des- complexe et coûteux. Les systèmes à un seul
sus de la moyenne constatée dans les autres niveau d’assurance sont plus performants : soit
caisses (910 bénéficiaires par agent). avec la rusticité du monopole total comme
au Royaume-Uni, soit de préférence avec le
Gestion de l’assurance-maladie dynamisme de la concurrence au premier euro
94 % des Français sont affiliés à deux niveaux comme en Allemagne ou aux Pays-Bas. Les
d’assurance santé, par exemple à la Cnam-TS complémentaires santé prennent en charge
et à une complémentaire santé. La Cnam-TS, 13,7 % des dépenses de soins et biens médi-
en position de monopole et prenant en charge caux soit 30 milliards d’euros. Un système à
90 % des remboursements, laisse très peu d’es- un seul niveau éviterait le double traitement
pace aux complémentaires dont les coûts sont, des dossiers des assurés et du remboursement
en pourcentage, naturellement plus élevés (10 de leurs soins, et diminuerait les coûts de ges-
à 20 % contre 1,3 %) : leurs charges adminis- tion des 250 milliards d’euros de dépenses
tratives sont similaires à ceux de la Cnam pour d’au moins 2 % soit 4 à 5 milliards d’euros
des montants individuels 10 fois moindres15 et par an16. Tout en fournissant un service plus
un nombre d’assurés 15 à 1 000 fois inférieurs. simple et plus personnalisé aux assurés.

La complexité des régimes de Sécurité sociale en pratique
Voici le témoignage d'une femme qui a débuté sa carrière dans la fonction publique,
avant de rejoindre le secteur privé (banque). Aujourd'hui, elle a démarré au Crédit
15 ❚ agricole. Résultat : elle et son fils doivent changer de régime pour l'assurance-
La plus im- maladie de base (passé de la Cnam-TS à la MSA), tout ça pour une couverture à
portante
complémen- peu près similaire. Pour quelle raison ? « On me dit que les régimes agricoles ont
taire, la besoin des salariés des banques et assurances agricoles pour rester viables encore
MGEN, gère
environ quelques années. » Mais à quel coût ? Sans parler du fait que, si un jour elle quitte
3,5 millions le Crédit agricole, il faudra tout refaire !
de person-
nes.

16 ❚ Mutualisation des données : ticiens de la seule Caisse nationale étaient
Ceci n’inclut
pas les bais-
depuis toujours un chantier répartis dans 43 sites17, multipliant les coûts de
ses de dé- difficile pour la Sécu gestion et de développement des applications.
pense beau-
coup plus
En 1945, tous les documents étaient sous Dans son rapport sur l’exécution du budget de
considéra- forme de papier et tous les traitements étaient la Sécurité sociale 2011, la Cour des comp-
bles liées au
suivi des fi-
locaux. Traiter les dossiers près du terrain était tes indiquait à propos de l’informatique de la
lières de donc justifié. Avec l’arrivée de l’informatique Cnaf : « Elle [la Cour] a constaté une gouver-
soins et de
leurs assurés
puis les progrès spectaculaires des télécommu- nance inefficiente associée à une stratégie incer-
par ces as- nications, la donne a complètement changé. taine, une trop grande dispersion des structures
sureurs.
Les autres organisations ont centralisé leur et des moyens, et, en conséquence, des retards
17 ❚ informatique dès les années 1980 et travaillent préoccupants de modernisation de systèmes d’in-
Cour des
comptes,
déjà sur le « cloud computing ». En 2010, la formation. » Idem à la Cnav ou à l'Acoss.
rapport sur Cour constatait que les 3 366 informaticiens Dans leur réponse à la Cour, les responsables
la Sécurité
sociale 2010,
de l'Assurance-maladie étaient dispersés entre de la Cnam-TS et de la Cnaf indiquent une
p. 144. 150 villes ou sites et que les 2 000 informa- cause de dysfonctionnement : les caisses locales


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sont très indépendantes et défendent le statu plus complexe par la méthode de réalisation :
quo : « Le réseau est composé d’organismes qui les différentes briques logicielles sont réalisées
disposent d’une autonomie de gestion. » par différents partenaires, avec les problèmes
Le problème est différent, mais aussi ana- de coordination afférents. À terme, ce ne sont 21
chronique dans les caisses de retraite com- pas seulement les développements des systè-
plémentaire Arrco et Agirc du secteur privé. mes d’information qu’il faudrait fusionner
Il est déjà difficile de comprendre pourquoi mais aussi leur exploitation19. 18 ❚
Dossier de
existent encore deux systèmes différents Les régimes des salariés publics ne sont pas en presse Arrco/
pour les cadres et les non-cadres alors que les reste. L’Ircantec, organisme de retraite com- Agirc, DSI,
janvier 2012.
cotisations sont devenues très proches et que plémentaire des non-titulaires de la fonction
l’Arrco renfloue régulièrement l’Agirc pénali- publique, constitue aussi un bon exemple du 19 ❚
Et la fusion
sée par l’augmentation rapide du plafond de gâchis lié à la multiplication des régimes. La Arrco/
la Sécurité sociale. Mais la multiplicité des durée moyenne de cotisation à cette caisse Agirc avec
l’Ircantec
caisses Arrco et Agirc est également coûteuse. étant de 9 ans, de très nombreux adhérents dont les coûts
Résultat : les coûts de gestion pour la Cnav ne cotisent à l’Ircantec que peu de temps. de gestion
(5 % ?) sont
selon les comptes 2011 (charges de gestion Résultat : la moitié du million de retraités de très élevés.
administrative rapportée au montant des l’Ircantec perçoivent moins de 30 euros par
20 ❚
prestations servies) sont de 1,3 %. Selon les mois20 versés annuellement. Il est typique que Cour des
comptes de l’Arrco, les charges de gestion sont ce changement ait entraîné une protestation comptes,
rapport sur
de 3,72 % et les charges de gestion de l’Agirc de certains syndicats, soucieux de conserver la Sécurité
sont de 1,82 %. C’est environ 1 milliard qui le maximum de « clients » à cette caisse justi- sociale 2010,
p. 144.
serait économisé grâce à un alignement sur fiant son activité, ses effectifs et leurs postes.
les frais de gestion de la Cnav. Le suivi pendant les 30 années suivantes de 21 ❚
Auditions
D’autant que les dépenses d’informatique vie active et les 25 années de vie à la retraite MECCS AN
représentent 467 millions d’euros par an et de ce demi-million de personnes constitue 2005, rapport
de Jean-
26 % des frais de gestion18 pour construire un une charge inutile et coûteuse. Résultat : les Pierre Door
système informatique unique baptisé « Usine frais de gestion de l’Ircantec sont 4 fois plus sur l'organisa-
tion et le coût
retraite ». Un développement rendu encore élevés que ceux de la Cnav 21. de gestion
des branches
de la Sécurité
sociale.

Open data : encore du chemin à parcourir 22 ❚
Ce classe-
Cette enquête nous a surtout permis de voir à quel point la culture de l’open data était ment repose
sur plusieurs
encore peu diffusée au sein de la Cnam-TS et des CPAM. Seulement 16 rapports d’ac- dizaines
tivité ont été mis en ligne volontairement par les CPAM (15,7 %), quand la moitié environ d’indicateurs
et prend
se contente d’une plaquette plus ou moins détaillée reprenant des chiffres clés et leurs notamment
statistiques (systématiquement excellentes) de satisfaction des usagers. Les autres ne en compte
les objectifs
publient rien, aucune ne communique le nom, l’adresse ou le numéro de son service de fixés par
communication. Certains services se sont même étonnés – et fâchés – que nous ayons pu contrat avec
la Cnam-TS
trouver leurs coordonnées ! Du côté de la Cnam-TS, même opacité : alors que la Cnam-TS dans le cadre
vient de réaliser un classement de l’efficience des CPAM et une revue nationale de leurs du contrat
pluriannuel de
taux d’absentéisme, ce document est indisponible à la communication. Un classement22 gestion signé
pourtant sujet à caution et qui tient plus du concours de beauté : en 2011, il place en par chaque
CPAM, mais
effet en tête la Creuse, la plus petite CPAM de France, qui ne peut bien évidemment pas aussi le coût
servir de modèle à d’autres organismes de taille beaucoup plus importante. D’un point de gestion
et l’efficience,
de vue de l’efficience et des réformes à envisager, il serait probablement plus pertinent c’est-à-dire
de comparer les caisses en fonction de leur taille, par catégorie. Mais pour cela, il faudrait le ratio entre
les objectifs
un peu plus d’open data… et le coût
de gestion.


SOCI130.indb 21 31/12/12 12:05:15


Gestion de l’action sociale liers complémentaires. La CNRACL a une acti-
Malgré de nombreuses aides sociales légales, il vité « croisières » ; comme le dit l’ex-directeur de
est inévitable que certains se retrouvent dans des la branche retraites de la CDC, Jérôme Gallot :
22 situations que seule une intervention personna- « On peut trouver ça formidable, on peut aussi se
lisée peut prendre en charge. Mais la difficulté, demander s’il est normal que les pensions de tous
c’est que tous les organismes de protection sociale financent les croisières de quelques-uns. »
aient mis en place des actions dans ce sens : à celle Tous ces exemples plaident en faveur d’une pro-
de la Caf s’ajoute celles de la Cnav, de la Cnam, fonde réorganisation de la protection sociale : loin
Arrco, Ircantec, MSA, mairies et départements, d’une organisation éclatée et qui correspondait à
HLM. Malgré cela, des milliers d’associations se la gestion de l’après-guerre, un rapprochement par
sont développées pour prendre en charge ceux qui région pourrait être une solution efficace et éco-
passent à travers les mailles du filet officiel. nome en deniers publics. Elle pourrait se conjuguer
La multiplication de ces points d’aides constitue à une caisse commune de Sécurité sociale multi-
un véritable labyrinthe pour les intéressés et est branches. C’est par exemple ce qui a été fait en
humiliante puisqu’il faut « raconter sa vie » à cha- Lozère avec la création de la Caisse commune de
cun pour que cela soit efficace. C'est aussi coûteux Sécurité sociale « pour répondre au contexte particu-
en termes de ressources humaines et favorise les lier dans lequel se trouve ce département rural » qui
fraudes faute de véritable recoupement. Regrou- permet « de garantir une présence institutionnelle
per les montants des allocations distribuées par les indispensable du régime général de Sécurité sociale,
organismes publics en un seul point au niveau des une efficacité accrue de l’organisme se conjuguant
communes pour être au plus près des besoins du avec les objectifs de modernisation et de performance
public serait sûrement plus efficace. On retrouve- que les différentes caisses nationales de ce régime sont
23 ❚ rait un système simple : le public et les associations chargées d’impulser » 23. Cette organisation est aussi
Exposé privées. Les économies seraient faites d’abord sur celle de la MSA, même si la population dont elle a
des motifs,
amendement les coûts de gestion de ces organismes, et non pas la responsabilité est très limitée et ne permet pas de
déposé par sur le montant des aides distribuées. À terme, le faire des gains de productivité. À ceux qui estiment
Pierre Morel
à L’Huissier. système serait beaucoup plus efficace. que dans les gros départements, de telles structures
D’autant qu’il est possible de faire le tri dans ces donneraient naissance à des monstres, on pourrait
initiatives « sociales » : l’Ircantec a « une politique imaginer de sectoriser les grandes villes de France.
de mécénat » , des caisses Agirc et Arrco ont des On pourrait au moins envisager de mettre en place
programmes de bourses « d’aides à la scolarité » une telle organisation dans une majorité de dépar-
pour les enfants des actifs et des prêts immobi- tements de France moyennement peuplés.

5 ❙ Les limites du paritarisme
Autre facteur de frein, la gouvernance du système ❚ Les Cram comptent un conseil d’administration
et en particulier le paritarisme : chaque caisse de 25 membres,
locale a un directeur nommé par la caisse natio- ❚ Les caisses départementales de MSA comptent
nale mais fonctionne avec un conseil d’adminis- 30 membres,
tration composé de nombreux mandats distribués ❚ Les caisses régionales de RSI en comptent 36,
de façon paritaire : ❚ la CCMSA compte 27 membres,
❚ les Caf comptent un conseil d’administration ❚ la Cnav compte 34 membres,
de 24 membres, ❚ la Cnaf compte 38 membres,
❚ les CPAM comptent un conseil d’administra- ❚ la Cnam-TS compte 38 membres,
tion de 26 membres, ❚ l’Acoss compte 33 membres,
❚ Les Urssaf comptent un conseil d’administra- ❚ le RSI compte un conseil d’administration de
tion de 23 membres, 50 membres.


SOCI130.indb 22 31/12/12 12:05:15


Il convient d’ajouter les 50 membres du conseil constate également le coût très élevé, qui appa-
d’administration de l’Unedic. Il faut aussi prendre raît disproportionné, des frais de paritarisme
en compte 960 mandats dans les caisses Arrco générés par la gestion du régime agricole : plus
et 650 dans les caisses Agirc24, et 170 mandats de 26 millions d’euros, contre 30 millions pour le 23
Arrco au niveau national et 156 mandats Agirc au régime général, soit à peine moins. Or, la Mutua-
niveau national. Au total, c’est de près de 15 000 lité sociale agricole (MSA) revendique (chiffre de 24 ❚
Rapport
mandats dont il s’agit. juillet 2010) 5,6 millions de bénéficiaires de ses Perruchot.
Ces fonctions sont gratuites selon le Code de la prestations, quand le régime général compte près
Sécurité sociale, mais il prévoit (article L 231-12) de 50 millions de personnes couvertes en assu-
« le remboursement des frais de déplacement des rance-maladie et 15 millions de pensionnés. Le
administrateurs ainsi qu’aux employeurs des mem- même écart de l’ordre d’un à dix se retrouve si
bres du conseil ou administrateurs salariés, celui des l’on compare les masses financières globalement
salaires maintenus pour leur permettre d’exercer mobilisées par les régimes. »
leur fonction pendant le temps de travail ainsi que En 2010, la direction de la Sécurité sociale a
les avantages et les charges sociales afférents ». indiqué pour le rapport que les frais liés aux
Si les choses se trouvent strictement encadrées administrateurs représentent 64 millions
cela n’empêche pas de s’étonner de certains trans- d’euros dont 50 millions sont attribués au
ferts : « En 2010, l’Arrco a consacré 57 869 euros titre des mandats syndicaux avec un partage à
aux insertions dans les revues syndicales et versé parité entre employeurs et salariés. Le rapport
9 146 euros pour sa participation à des congrès Perruchot a essayé d’effectuer un chiffrage de
syndicaux ; l’Agirc mentionne un montant de cette gouvernance paritaire au sens large : il
59 885 euros pour les mêmes objets. (…) Les deux représente environ 80 millions d’euros pour
institutions attribuent aussi à leurs organisations les représentants de syndicats patronaux ou
membres, en application de décisions prises par professionnels et 80 millions pour les syndi-
leurs instances délibératives dans les années 1970, cats de salariés. Il est certain que le strict coût
des contributions forfaitaires de financement de des défraiements reste à l’échelle des dépenses
“conseillers techniques” : en 2010, l’Arrco a versé du régime général, ou même de l’ensemble de
à ce titre 512 203 euros, soit 64 025 euros par orga- la protection sociale, limité. Cependant, cette
nisation, et l’Agirc 474 096 euros, soit 67 728 euros gouvernance paritaire a indéniablement une
par organisation. » influence sur l’organisation et la gestion des
Pour la MSA, la situation est franchement caisses où synergies et rationalisation sont des
excessive selon le rapport Perruchot : « On mots tabous.

Extraction comptable des « frais liés aux administrateurs »
dans les organismes de Sécurité sociale (en milliers d’euros)
Régime Régime social des Mutualité sociale Régime Régimes
Total En %
général indépendants (RSI) agricole (MSA) des mines spéciaux
Assurances des administrateurs 205 5 171 2 11 395 1
Vacations 5 351 260 4 037 48 101 9 796 15
Pertes de salaires et de gains 3 278 532 922 33 390 5 155 8
Cotisations sociales 1 501 14 327 20 21 1 883 3
Voyages et déplacements 10 219 1 959 6 460 590 1 139 20 366 32
Frais d’organisation des élections - - 3 235 - 359 3 595 6
Autres frais 3 031 126 11 406 3 310 14 877 23
Formation des administrateurs 3 748 158 - 936 - 4 842 8
Secrétariat technique 2 809 - - 282 7 3 098 5
Total 30 141 3 054 26 560 1 914 2 338 64 006 100
Source : direction de la Sécurité sociale, cité dans le rapport Perruchot.


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C’est dans la gestion courante des caisses que la conseils d’administration des caisses concernées un
faiblesse du système de paritarisme apparaît. Très rapprochement des directions ou agences comptables
classiquement, les administrateurs de ces caisses pri- au sein d’un même département. » Une attitude qui
24 vilégient les salariés de ces organismes aux dépens semble tolérée puisque le rapport de l’Assemblée
de leurs clients. Ils ont aussi maintenu un nombre nationale recommandait : « À l’occasion de chaque
excessif d’administrateurs et les menus avantages départ d’un directeur d’organisme (local), la tête de
dont ils disposent. Conséquence : la réduction du réseau pourrait faire réaliser un audit externe de la
nombre de caisses est mise en œuvre de façon lente situation de l’organisme ». Alors que les salariés du
et sans entraîner la réduction drastique du coût de secteur privé acceptent des contraintes de restruc-
gestion qui aurait été logique. turation beaucoup plus fortes, il est étrange que les
Exemple : alors que la réduction du nombre de réorganisations indispensables des organisations de
caisses et de sites est un impératif évident souligné Sécurité sociale dépendent de questions de conve-
dans le rapport de la Cour des comptes, la direc- nance d’un directeur.
tion de la Cnam-TS lui a répondu : « La Cnam-TS La réforme de 2004 a donné à l’État le pouvoir
partage le point de vue de la Cour sur la nécessité de de nommer le directeur des différents régimes, qui
rationaliser le réseau des CPAM. Jusqu’alors, à cha- nomment ensuite les directeurs des organismes
que fois que l’opportunité se présente à l’occasion locaux. C’est un progrès, mais qui se heurte à des
du départ d’un directeur ou d’un agent comp- habitudes très ancrées et aux pressions des élus
table, la direction de la Cnam-TS a proposé aux locaux et des administrateurs.

social ». Et pendant ce temps, on met en discutable. Où est l'efficacité ?
Conclusion place des conventions d'objectifs et de Elle n’est pas au rendez-vous et le
Comme on a pu l'illustrer à travers gestion/moyens signées entre les tutelles résultat est là : plus de 6 milliards
ce dossier, les chiffres sur l'écart de et les organismes, déclinées avec chaque d’euros de surcoût annuel qui seraient
coût de gestion de notre système caisse locale, qui sont de vraies usines à évitables à condition de :
de protection sociale avec d'autres gaz dont le principal but est ❚ fusionner les caisses primaires
pays européens n'est que le reflet de faire semblant de réformer. d’assurance-maladie (CPAM) au niveau
de la complexité de notre système, La responsabilité de cet échec régional pour atteindre 22 en 2017 ;
qui s'est construit par sédimentation pèse surtout le modèle paritaire. ❚ fusionner les caisses d’allocations
d'organisations historiques auxquelles Normalement, dans un régime paritaire, familiales (CAF) au niveau régional
se sont ajoutées les concessions faites si les charges excèdent les produits, pour atteindre 22 en 2017 ;
par les responsables politiques. les partenaires se mettent autour de ❚ fusionner la Cnav et les
La multiplicité des régimes crée des la table pour décider, soit de baisser complémentaires retraites ainsi
coûts de gestion stupides, mais aussi des les prestations, soit d'augmenter les que les régimes spéciaux de retraites ;
tracas considérables pour les assurés. cotisations. C'est leur rôle et ils sont là ❚ limiter le nombre d’administrateurs
Pour la santé, par exemple, pour 90 % de pour ça. C'est d'ailleurs comme ça que
à 10 par caisse régionale ;
la population salariée, avoir la « Sécu » ça se passe pour l'assurance chômage
❚ instaurer au moins un jour de carence
et une mutuelle se résume à deux lignes ou les retraites complémentaires. S'ils
s'en remettent à l'État pour prendre pour les arrêts maladie des personnels
différentes sur le bulletin de paie mais des différentes caisses ;
à deux étapes pour se faire rembourser les décisions difficiles, il est temps de
poser la question de leur rôle dans la ❚ mettre en place une politique
les soins. À quoi bon ? Il conviendrait de
gouvernance du système social. C'est de transparence des données des
s'interroger sur un autre fonctionnement,
comme les Allemands l'ont fait. particulièrement vrai pour les branches différentes caisses avec obligation
Bien plus qu'un simple problème famille et maladie qui n'ont aujourd'hui de publication des rapports d’activité
d'organisation, cette situation est quasiment plus aucun lien avec des annuels (mise en ligne) ;
aujourd'hui très grave car elle empêche régimes professionnels ; d'autant plus ❚ renseigner annuellement la composition
toute réforme. D'abord parce que notre que les représentants des syndicats, des 33 milliards de coûts
système est illisible : le fameux PLFSS est censés représenter les assurés sociaux, de fonctionnement.
un bon exemple. Comme personne n'y défendent pied à pied les personnels de
comprend rien, on bricole des réformes la Sécu, dont les intérêts sont de leur Notre étude de janvier sera
dans un coin, ce qui est loin d'être point de vue équivalents à ceux des consacrée à l’étude des économies
démocratique compte tenu de l'enjeu assurés sociaux. D'où un statut certes qui pourraient être réalisées sur les
que représente notre « fameux modèle privé mais privilégié et une productivité dépenses de prestations sociales.


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