Une réforme de l'ISF en France
- 1. 1 Une réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune (ISF) en France : quelles en seraient les conséquences ? Par Inès Audrey NDONKO NNOKO Etudiante en droit et contentieux fiscaux, financiers et des comptes publics Lorsqu’il est question de mettre en œuvre une réforme, ce n’est pas seulement dans le but de l’amélioration, objectif très attaché au terme réforme, mais il est plus question de transformer pour épouser la modernité. Étymologiquement, réformer veut dire reconstituer, transformer à nouveau. Au programme de sa campagne à l’élection présidentielle 2017, Emmanuel MACRON, aujourd’hui Président de la République de France, prévoyait une modernisation de l’économie française1 . L’un des points de son projet pour l’économie et qui fera l’objet des analyses qui suivront est celui d’une réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune (ISF). Selon le projet, Emmanuel MACRON envisage de transformer l’Impôt de Solidarité Fortune en Impôt sur la Rente Immobilière. L'Impôt de Solidarité sur la Fortune est une taxe2 qui vise uniquement les personnes dont le patrimoine, au 1er janvier de civile en cours, excède un certain seuil. L’Impôt de Solidarité Fortune est un impôt qui répond au système déclaratif. Les contribuables concernés par l'ISF se doivent de déclarer le montant de leur patrimoine après avoir procédé à une estimation de la valeur vénale de leurs biens. Au rang des motifs d’une réforme, qu’il faudrait classer selon leur pertinence, il faut compter l’inefficacité et ou l’inefficience du système, de son organisation. À l’occasion d’une réforme, les mesures à mettre en œuvre sont parfois douloureuses pour certains3 , parfois les personnes ciblées sont difficiles à mobiliser4 . 1 Emmanuel MACRON, « Retrouver notre esprit de conquête pour bâtir une France nouvelle », Programme, En Marche, élection présidentielle-23 Avril et 7 Mai 2017, www.en-marche.fr 2 Aux origines de l’ISF se trouve l’impôt sur les grandes fortunes (IGF), créé par François Mitterrand en 1982 conformément à son programme électoral de 1981. Il s’agissait alors de taxer, les personnes physiques habitant en France ou ayant des biens en France, et dont la valeur des biens dépassait 3 millions de francs. Étaient alors exonérés de l’IGF les biens professionnels (outils de travail, actions des sociétés pour lesquelles le propriétaire exerce des fonctions professionnelles, etc.) dont la valeur était inférieure à 2 millions de francs ainsi que les objets d’antiquité, d’arts ou de collection. Le Gouvernement de Jacques Chirac supprima l’impôt sur les grandes fortunes à compter du 1er janvier 1987. Enfin, en 1988, après la réélection de François Mitterrand, l’impôt sur les grandes fortunes fut réinstauré sous le nom d’impôt de solidarité sur la fortune. 3 Ceci se vérifie lorsque les assujettis à une nouvelle réforme la juge d’injuste ou de pernicieuse à leur endroit. 4 Une réforme n’atteint pas toujours la cible de la manière dont il était conçu qu’elle le devrait. L’effet ou finalité recherché n’est pas toujours atteint soit en partie soit en totalité.
- 2. 2 Une réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune serait l’un des moyens pour « accélérer l’émergence d’un nouveau modèle de croissance »5 . Bien que parfois très judicieuse, une réforme n’est pas sans suites. Alors il faut se demander quelles seront les conséquences de celle-ci. Le rapport de la nouvelle configuration de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune (I) est indirect. Autrement dit, ce n’est pas la réforme qui va elle-même directement booster l’économie, mais plutôt ce qu’elle va susciter au niveau des personnes qui bénéficieront de la nouvelle configuration de cette imposition, à savoir les encourager à investir leurs actifs libérés de l’imposition. Ce qui devrait envisager de nouvelles perspectives pour l’économie Française. La réforme qui pourrait être entreprise par le nouveau quinquennat sera susceptible de porter deux conséquences majeures tant positives que négatives (II). Mais elles ne seront pas de nature à oblitérer tout l’intérêt d’une continuelle et nécessaire actualisation, réadaptation, des politiques économiques généralement et des politiques fiscales particulièrement qui, pour une efficacité continuelle et plus de modernité du système doivent évoluer. I- La prévision d’une nouvelle configuration de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune Pour comprendre la réforme fiscale que prévoit le nouveau quinquennat en France, il faut nécessairement comprendre d’abord en quoi consiste l’ISF (A) pour voir ce que le Gouvernement voudrait changer avec la réforme (B). A- L’impôt de solidarité sur la fortune : qu’est-ce que c’est ? L’Impôt de Solidarité sur la Fortune ne concerne que les particuliers dont le patrimoine excède un million trois cent mil euros (1.3 000.000 euros)6 . L'ensemble des biens détenus par le foyer fiscal est pris en compte. Cela implique que même les biens des enfants à charge rattachés au foyer fiscal de leurs parents sont pris en compte dans la liquidation de l'ISF. Comme l’Impôt sur le Revenu, l'ISF se calcule selon un barème progressif. Ce barème est composé de tranches de valeur nette imposable et d'un taux d'imposition pour chacune de ces tranches. Ce barème se divise de la façon suivante : - jusqu'à 800 000 euros de valeur nette taxable : 0% - entre 0,8 et 1,3 million d'euros inclus de valeur nette taxable : 0,5% - entre 1,3 et 2,57 millions d'euros inclus de valeur nette taxable : 0,7% - entre 2,57 et 5 millions d'euros inclus de valeur nette taxable : 1% 5 V. Programme, En Marche, op cit, p4. 6 À sa création en 1982, la taxe portait sur des personnes physiques ayant des biens en France et dont la valeur des biens dépassait 3 millions de francs.
- 3. 3 - entre 5 et 10 millions d'euros inclus de valeur nette taxable : 1,25% - entre au-delà de 10 millions d'euros de valeur nette taxable : 1,5%. A noter que des déductions d'impôt peuvent être accordées au contribuable au titre de certaines dépenses effectuées, comme l’investissement dans les Petites et Moyennes Entreprises7 , et venir amoindrir le montant de l'ISF à payer. L'ISF est plafonné de sorte que le montant cumulé des impôts du contribuable n'excède pas 75% de ses revenus. Précisément, en 2017, le montant de l'ISF ajouté au montant de l'impôt 2017 sur les revenus de 2016 ne peut excéder 75% des revenus perçus durant l'année 2016. D'après le gouvernement, certains assujettis à l'ISF se servent de ce mécanisme afin de réduire artificiellement leurs revenus pris en compte dans le calcul du plafonnement. Comment ? Au moyen de la capitalisation de dividendes à l'intérieur d'une holding interposée, aussi appelée "cash box". Leurs dépenses courantes peuvent alors être financées grâce à l'emploi des liquidités ou de l'épargne disponible, ou encore par le biais d'un emprunt. La loi de finances pour 2017 en France a prévu un mécanisme anti-abus : l’administration fiscale peut désormais réintégrer dans les revenus retenus pour le calcul du plafonnement de l’ISF, les sommes versées à une société soumise à l’Impôt sur les Sociétés contrôlée par le redevable de l'ISF et ce à hauteur de la fraction correspondant à une réduction artificielle des revenus retenus. L'administration fiscale analysera donc le train de vie du redevable ainsi que les moyens par lesquels il parvient à le financer. S'il recourt à l’emprunt par l'intermédiaire de lignes de crédit qui sont garanties sur les actifs imposables à l'impôt de solidarité sur la fortune, ou encore qu’il utilise son épargne, ce sera là autant d'indications. Les loyers fictifs et les plus-values non distribuées ne sont pas considérés comme des revenus, les propriétaires bénéficient alors d’un plafonnement et ne sont pas tenus de payer l’impôt. B- L’éventuelle réduction de l’assiette fiscale de l’impôt de solidarité sur la fortune Emmanuel MACRON prévoit éventuellement, de transformer l’ISF en ISF Immobilier. C’est- à-dire un impôt sur la rente immobilière. Si à première vue il peut paraitre choquant d’imposer les propriétaires, il n’en est rien8 . Des estimations, bien que non fondées sur des études empiriques vérifiables évaluent le capital immobilier à quelque 40% des rentrées fiscales de l’ISF. Tandis que, le capital mobilier (placements financiers, liquidités, biens meubles...), pèserait environ 49% des rentrées fiscales. Un écart léger certes, mais qui pèse lourd dans le panier des recettes fiscales. C’est ce capital mobilier qui pourrait être supprimé de l’assiette de l’ISF. La réforme fiscale consacrerait la suppression de l’assiette fiscale de l’ISF toutes les valeurs mobilières à savoir les liquidités, les placements financiers, les biens meubles. Il serait question alors de ne taxer que les propriétaires (bailleurs et propriétaires rentiers). 7 Le manque de fonds propres, à côté de l’insuffisance de rentabilité et une concurrence intense, peut freiner l’investissement des Petites et Moyennes Entreprises surtout en phase d’amorçage c’est-à-dire la phase précédant l’établissement dans un régime particulier. 8 L’épargne immobilière est taxable au même titre que l’épargne mobilière.
- 4. 4 La possible réforme viendrait se rajouter à deux impositions pesant déjà sur l’immobilier : - la taxe d’habitation qui est payée aussi bien par les propriétaires et les locataires et dont le taux est librement fixé par les communes ; - la taxe foncière au taux d’imposition de l’ordre de 10%. La réforme entendra taxer uniquement les revenus tirés du logement pour permettre de concentrer les revenus tirés du travail9 , entendons ici les revenus du travail10 . Le barème et le taux de la taxe resteront inchangés. II- Les conséquences d’une hypothétique reforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune en France Il s’agit précisément de montrer l’impact que pourrait avoir une réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune sur les sphères économique et sociale. Mais, pour arriver à peser le pour et le contre, il est préférable de présenter l’impact dans ces sphères en exposant une analyse des points négatifs (A) et une analyse des points positifs (B) de la réforme. A- Les conséquences négatives d’une réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune Au regard du dispositif de l’assiette fiscale de l’ISF et des biens ciblés, la réforme aura un effet négatif tant au niveau budgétaire qu’au niveau social qui pourrait à court terme créer des distorsions. la baisse des recettes fiscales Avant d’étudier les aspirations positives de l’Etat dans la mise en œuvre de cette mesure, il est nécessaire pour faire le tour de la question de présenter l’effet négatif de cette mesure sur le budget général de l’Etat à court et moyen terme. La réforme fiscale de l’ISF en France aura pour effet négatif la baisse significative des ressources provenant de l’ISF à court et moyen terme. Elle va constituer un énorme manque à gagner pour le budget général de l’Etat. Il a été exposé plus haut des estimations du capital de l’ISF. Le capital immobilier s’élevait à 40% de l’ISF, tandis que le capital mobilier s’élevait à 49% de l’ISF. La part de 49% qui constitue le capital mobilier affranchi de l’ISF constituera une perte pour les recettes budgétaires. Mais cet effet ne se ressentira que sur le court et moyen terme. Une légère baisse des ressources alimentée par l’exclusion de la richesse mobilière de l’assiette de l’ISF. Dans les développements à suivre on essaiera de voir si le sacrifice en valait la peine. 9 Ce qui va inciter les français à travailler plus pour accroitre les revenus et donc leurs actifs. L’on rejoint ici la pensée de Thomas PIKETTY pour qui la suppression des inégalités passe nécessairement par une imposition à la hausse du capital et moins du travail. 10 Il faut préciser ici que lorsque l’on évoque ici les revenus tirés du travail, qu’il ne s’agit pas de l’impôt sur le Revenu. Il s’agit précisément des revenus générés par les placements financiers, les investissements, les biens meubles, y compris leur valeur estimée, et les liquidités qu’elles sous épargne ou pas, qui sont compris dans le calcul de l’ISF. Ce sont ces éléments qui sont qualifiés de revenus tirés du travail.
- 5. 5 Dans une étude, l’OCDE a démontré que les prélèvements fiscaux sur les revenus d’emploi génèrent environ la moitié des recettes fiscales globales des pays de l’OCDE11 . Une entrave à la liberté d’accès à la propriété Chaque fois qu’il sera question de partager les restrictions, le sentiment d’injustice naîtra. Il est inévitable. L’étau se resserrera autour du propriétaire, lui qui percevra la taxation de l’immobilier comme une atteinte au droit de propriété. La propriété ne coutera pas plus chère en France. Mais les propriétaires verront derrière cette réforme une atteinte portée à leurs droits. La réforme constituera-t-elle réellement une atteinte à liberté d’accès à la propriété ? Réaction tout à fait normale. Lorsque suite à la réforme d’une assiette fiscale certains sont affranchis et d’autres pas, cela crée forcément un sentiment d’injustice, une vague de contestations, et d’aucuns y verront même une atteinte à leurs droits. Se sentant lésés dans leur nouvelle condition d’uniques contribuables de l’ISF, les propriétaires français y voient une discrimination et un favoritisme à l’endroit des plus riches, car la réforme leur permettra de s’enrichir encore plus12 . Pourquoi maintenir le marteau sur l’immobilier ? La réponse est logique et fondée. Le propriétaire immobilier est économiquement indépendant. Il n’a pas besoin de l’intervention de l’Etat pour sa propre croissance et son bien-être économique. L’Etat interventionniste n’a pour le propriétaire pas de réelle importance pratique sur le plan économique. Raison pour laquelle il est de plus en plus judicieux de l’imposer. Les très grands propriétaires espèrent tirer un accroissement de leur fortune tandis que les moyens propriétaires et les non propriétaires espèrent acquérir encore des propriétés. Une autre sphère n’est pas à négliger c’est celle des locataires, dont le nombre sera de plus en plus croissant parce que ces derniers voudront éviter d’être imposés. Mais il faut avant de tirer à coup de boulets de canons la réforme entreprise, démontrer le pragmatisme13 de cette dernière. D’abord pour des raisons pratiques : la propriété immobilière est aisée à recenser, et à mesurer, sans nécessiter de lourdes et coûteuses investigations ; sa taxation est donc très rentable pour l’administration fiscale. En outre, elle est difficilement dissimulable : on ne peut cacher sa propriété foncière sous son matelas. B- Les conséquences positives d’une réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune 11 OCDE, Fiscalité et Emploi, étude de politiques fiscales de l’OCDE n°21, Octobre 2011, www.ocde.org/fiscalité , 165P. 12 Comme le disait Madame de STAEL, il n’y a de réelle sympathie qu’entre gens semblables. 13 Rappelons ici que le sentiment des propriétaires est fondé sur le fait qu’ils considèrent leurs propriétés comme une fin en soi alors que pour l’Etat la propriété n’est qu’un moyen. D’où le pragmatisme qui est ancré dans ses réformes.
- 6. 6 Une charge fiscale excessive pourrait avoir une répercussion défavorable sur la capacité à innover et à investir dans la formation du capital productif et humain, sur l’efficacité de l’économie et la croissance de la production. La fiscalité sera utilisée ici comme un outil économique pour favoriser l’investissement et social pour favoriser le travail. Une réforme fiscale qui inciterait à l’investissement La nouvelle réforme fiscale serait une forte mesure d’incitation à l’investissement des actifs mobiliers libérés de l’imposition. Certes la réforme si elle est adoptée réduira les rentrées fiscales au titre de l’ISF14 , mais elle va favoriser l’investissement des actifs mobiliers épargnés. Tout d’abord, il y aura croissance de l’épargne. L’épargne est la part de revenu qui n’est pas consommée. Lorsqu’il dispose de son revenu, un individu a deux options : épargner ou consommer15 . Une étude a montré que le choix d’un individu serait généralement porté vers l’épargne à un moment et vers la consommation à un autre moment. Selon cette étude, le comportement de l’individu et ces choix évoluent et divergent avec le temps. C’est là « l’hypothèse du cycle de vie » de MODIGLIANI16 , qui suppose un patrimoine cumulé dans le temps. La suppression des dividendes de l’assiette fiscale de l’ISF va redonner confiance aux épargnants, aux investisseurs, soucieux de préserver leurs revenus. Cela est de nature à développer en lui un sentiment de priorité aux yeux de l’Etat, qui selon lui pourrait avoir un certain degré de respect pour la tâche qu’il effectue et lui rendre pleinement sa rétribution, ou une saine considération de son patrimoine tout simplement. Si l’on se réfère et que l’on adhère à l’affirmation suivante : « Une hausse des recettes obtenue à travers une imposition élevée pourrait créer à court terme frustrations et distorsions chez le contribuable, et à long terme éroder le contribuable et le consolider dans un sentiment d’injustice qui accoucherait indubitablement d’un désir d’évitement de l’impôt »17 Alors à contrario, la libération des biens mobiliers de la taxation encouragerait le civisme fiscal et éviterait à l’administration fiscale d’être confrontée aux manœuvres d’évitement de l’impôt du contribuable18 . 14 Ce qui est contraire à la fonction financière de l’impôt. La principale raison d’être de la fiscalité est de procurer aux administrations publiques les ressources nécessaires pour financer leurs programmes de dépenses. 15 Bien évidemment, s’il décide d’épargner, cela ne veut pas dire qu’il ne consommera pas, mais plutôt qu’il va prioriser l’épargne en y consacrant une bonne partie de ses revenus puis il consommera le reste. 16 Franco MODIGLIANI, Cycle de vie, épargne individuelle et richesse des nations, In: Revue française d'économie, volume 1, n°2, 1986. pp. 16-54; l’auteur y reprécise le rôle de l’épargne en affirmant : « l'épargne nationale est la source de l'offre de capital, principal facteur de production déterminant la productivité du travail et sa croissance dans le temps. C'est grâce à cette relation entre l'épargne et le capital productif que celle-ci a traditionnellement été considérée comme morale et utile à la société » p 17. 17 V. Inès Audrey NDONKO NNOKO, l’élargissement de l’assiette fiscale au Cameroun en 2017 : opportunité pour le développement économique ?, publié sur www.slideshare.net, Mai 2017, 9p. 18 Parce que plus le contribuable est riche plus il cherche à dissimuler sa richesse par l’évasion fiscale.
- 7. 7 Ensuite, La réduction des dépenses sociales. En réduisant le coût du travail, la réforme va permettre à un individu d’épargner plus, c’est lui permettre de mettre en œuvre lui-même sa prévoyance sociale alimentée par ses fonds propres. Il n’aura plus vraiment besoin de l’aide de l’Etat et l’Etat ferait des bénéfices. Moins de dépenses au titre de la prévoyance sociale. Enfin, la conséquence logique d’une hausse de l’épargne sera la hausse de l’investissement. La fiscalité réduite de l’argent encourage l’épargne et l’épargne alimente des investissements. La hausse de l’investissement va accroître le Produit Intérieur Brut. Et si le Produit Intérieur Brut grimpe, c’est l’économie en général qui se porte bien. L’épargne aura donc eu un effet de bien-être collectif. La fiscalité réduite de l’argent aurait alors un but d’utilité publique. Une reforme fiscale qui favoriserait le travail Certes, la réforme pourrait, au niveau social, non seulement conduire à une hausse du prix de l’immobilier supporté par les locataires et également accoucher d’un sentiment d’atteinte à la propriété. Mais, réduire le coût du travail et le coût de l’emploi est devenu un impératif pour les pays qui misent sur la productivité par la fiscalité. A long terme, la réforme favorisera l’emploi. Comment ? Les charges fiscales sont de nature à dissuader les employeurs d’embaucher, même dans les plus grandes firmes qui détiennent beaucoup d’actifs. Si les valeurs mobilières ne sont plus imposés, les employeurs recruteront davantage pour améliorer le travail et le rendement afin d’accroître leurs valeurs. La réforme allègera le coût de l’embauche pour l’employeur et favorise la croissance de la demande et de la main d’œuvre chez les travailleurs. Le coût du travail, ou plutôt le coût de l’employé ou de l’embauche, est un déterminant essentiel de l’emploi comme le montre un rapport de l’OCDE19 . La rémunération des salariés est une charge pour les employeurs du seul fait qu’elle opère une soustraction dans leurs actifs qui sont ou non affectés au fonctionnement de l’entreprise. Donc si les revenus des investissements, et autres valeurs mobilières sont exclus de l’assiette de l’ISF, alors la part de ces riches qui possèdent des entreprises se permettront d’embaucher plus. Embauche = croissance de l’emploi = travail = productivité. En conclusion, L’étude des deux dimensions de l’impact d’une éventuelle réforme de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune en France permet de mettre en avant tout l’intérêt d’une continuelle et régulière adaptation de la fiscalité aux exigences économiques et au contexte social d’un pays ou d’une région20 . 19 OCDE, « France : redresser la compétitivité », Juillet 2014, www.ocde.org 20 V. Pascal RAESS, Fiscalité et gouvernance : rôle et impact de la coopération internationale au développement, p. 227-245, in Annuaire suisse de politique de développement, Vol. 26, n°2, 2007, www.aspd.revues.org/153
- 8. 8 Bien souvent, la peur du changement empêche le débat d’une éventuelle réforme. C’est généralement le cas dans les pays en voie de développement qui craignent des distorsions, politique, économique, sociale. Pourtant, le but même d’une réforme est l’amélioration et la recherche de performance dans l’atteinte des objectifs. « Certains impôts sont plus nocifs que d'autres dans la mesure où ils perturbent davantage (…) les autres objectifs que s'assignent les pouvoirs publics »21 . Il faut donc non pas voir en la réforme de l’ISF, si celle-ci venait à être adoptée une entrave, un injustice caractérisée à l’encontre des propriétaires, mais plutôt une réaffectation des éléments qui jadis étaient compris dans l’assiette de l’ISF, à de nouveaux objectifs pour plus de productivité et d’efficacité de la fiscalité pour le bien-être économique. 21 OCDE, la fiscalité : effets négatifs et distorsions, https://www.oecd.org/fr/eco/croissance/35554226.pdf , p171.