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SUMÁRIO

1 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO ............................. 3

1.1 Políticas Públicas E Desenvolvimento: Conexões ...................... 5

2 Políticas Públicas No Brasil Contemporâneo ................................... 10

2.1 Dimensão Social ....................................................................... 10

2.2 Dimensão Econômica................................................................ 15

2.3 Dimensão Ambiental ................................................................. 22

2.4 Dimensão Territorial .................................................................. 24

2.5 Dimensão Político-Institucional ................................................. 31

3 ESTRUTURA NORMATIVA E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS........................................................................................................ 36

4 Abordagens De Análise De Implementação De Políticas Públicas: Do

Controle Ao Contexto ....................................................................................... 38

4.1 Abordagens Baseadas No Controle .......................................... 39

4.2 Abordagens Que Enfatizam A Interação ................................... 40

5 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL: O CASO DO

PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA......................................................................... 46

5.1 A Avaliação No Brasil: Planos Plurianuais ................................ 47

5.2 Pesquisas Ibge/Mds .................................................................. 52

6 AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ..... 53

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................... 56
1 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO

Fonte:www.insper.edu.br

A história do processo de desenvolvimento da maioria dos atuais países

desenvolvidos contou com a consolidação e com a permanência, no largo prazo,
de forte ação do Estado. Essa ação, em toda sua diversidade e complexidade,
trouxe influências e consequências em diversos elementos conformadores da
economia, da sociedade e do mercado, como, por exemplo, a montagem de
fortes estruturas de proteção social no chamado welfare state.
Em geral, as Constituições e demais instituições adotadas procuraram se
estruturar em torno de um projeto de desenvolvimento – fruto das disputas
políticas e correlações de forças entre diferentes segmentos sociais –,
estabelecendo direitos e deveres de cada cidadão de acordo com o referido
projeto, sendo as políticas públicas um dos meios mais importantes de
concretização dos direitos e dos deveres pactuados.
No caso do Brasil, a Constituição vigente estabelece como objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil: construir uma sociedade livre,
justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem
de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminação. Além disso, desde a sua promulgação da Constituição
tem sido um elemento norteador da formulação e da implementação de políticas
públicas que contribuam para o alcance desses objetivos pactuados.
Embora o período de 1930 a 1980 costume ser apontado como um dos
momentos importantes da promoção do desenvolvimento no Brasil, só a partir
do início do presente século é que o país passou a experimentar a formulação e
a implementação de políticas públicas voltadas para a promoção do
desenvolvimento num sentido socialmente mais inclusivo do que o praticado
anteriormente. Dessa constatação deriva a motivação do presente artigo, que
tem como objetivo contribuir para o debate sobre as conexões entre o padrão de
desenvolvimento e as políticas públicas em curso no país. Seria demasiado
pretensioso, e fadado ao fracasso, tentar deste breve artigo abarcar todas as
possibilidades que os temas aqui tratados ensejam. Ainda assim, os autores
entendem que esforços de síntese como o aqui apresentado, apesar de todas
as suas limitações, podem contribuir para esse necessário debate.
A primeira seção apresenta breve contextualização acerca das conexões
entre políticas públicas e desenvolvimento. Na segunda seção, é analisado o
caso do Brasil a partir de cinco dimensões: social, econômica, ambiental,
territorial e político-institucional. Por fim, breves considerações finais encerram o
artigo.
1.1 Políticas Públicas E Desenvolvimento: Conexões

Fonte:www.portalconscienciapolitica.com.br

Esta seção apresenta a discussão sobre as principais relações entre as

políticas públicas e o processo de desenvolvimento. Para tanto, foi norteadora a
ideia de que o processo de desenvolvimento de um país abrange muito mais do
que o campo de reflexão da economia, incluindo também elementos relativos à
análise das relações sociais, das instituições, e das dinâmicas ambientais e
territoriais. Referindo-se à teoria do desenvolvimento econômico, Furtado (1961)
já alertara que tal teoria não cabe nos termos gerais das categorias de análise
econômica. A análise econômica não nos pode explicar a dinâmica das
mudanças sociais senão de maneira limitada. Contudo, ela pode identificar
alguns mecanismos – relações estáveis entre variáveis quantificáveis – do
processo de desenvolvimento econômico.
Para que se compreenda o papel das políticas públicas na promoção do
desenvolvimento, é importante situar os conceitos aos quais se refere cada
termo em discussão. A tarefa é mais complicada do que parece à primeira vista,
pois as políticas públicas e os processos de desenvolvimento têm aspectos
bastante dinâmicos, uma vez que, em sua trajetória histórica, cada sociedade
reconhece problemas e propõe soluções de acordo com suas capacidades. Ou
seja, tais processos constituem, em cada sociedade, políticas com maior ou
menor abrangência e com características próprias, estando, na maior parte do
tempo, em construção ou em reforma.
Apesar de todas as dificuldades e limitações, o termo desenvolvimento
será aqui entendido como a capacidade de determinada sociedade superar os
entraves à realização de suas potencialidades. A partir dessa leitura, o
desenvolvimento pode ser abordado em múltiplas dimensões, sempre levando
em consideração as especificidades históricas e espaciais de cada sociedade2.
Por sua vez, as políticas públicas serão aqui entendidas como o conjunto
de políticas, programas e ações do Estado, diretamente ou por meio de
delegação, com objetivo de enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de
interesse coletivo. Tais políticas, programas e ações concretizam-se na oferta de
bens e serviços que atendam às demandas resultantes das disputas políticas
acerca do que é ou deveria ser de interesse público.
O conceito de política pública pressupõe, portanto, o reconhecimento de
que há uma área ou domínio da vida que não é privada ou somente individual.
Independentemente da escala, as políticas públicas remetem a problemas que
são públicos, em oposição aos problemas privados. Nas sociedades
contemporâneas, cabe ao Estado prover políticas públicas que atendam aos
anseios da sociedade. Para que as funções estatais sejam exercidas com
legitimidade, é preciso haver planejamento e permanente interação entre
governos e sociedade, de forma que sejam pactuados objetivos e metas que
orientem a formulação e a implementação das políticas públicas.
Pode-se dizer que as políticas públicas, como sugerido no esquema
proposto na figura a seguir, dão partida a um circuito de influências bastante
complexo em diversos fatores do desenvolvimento, esquematicamente aqui
divididos em cinco grandes dimensões: social, econômica, ambiental, territorial
e político-institucional. Os resultados esperados do processo de
desenvolvimento, considerando essas dimensões, vão depender das
combinações de políticas públicas conduzidas pelo diversos Estados nacionais.
Para o entendimento desse modelo simplificado, é importante, primeiro,
determinar o que compreende cada dimensão.
 Começando pela dimensão social, argumenta-se que ela terá as políticas
sociais como eixo principal, sendo composta por um conjunto de políticas,
programas e ações do Estado que se concretizam na garantia da oferta de bens
e serviços, nas transferências de renda e na regulação de elementos do
mercado.
Para tanto, as políticas sociais buscam realizar a justiça social mediante
dois objetivos conjuntos: a proteção social, a qual se manifesta na seguridade
social, que tem como ideia força a solidariedade, apesar do critério do seguro
social ainda prevalecer em grande parte dos países); e a promoção social,
entendida como a resultante da geração de igualdades, oportunidades e
resultados para indivíduos e/ou grupos sociais, para dar respostas aos direitos
sociais5 e a outras situações não inclusas nos direitos, as quais dizem respeito
às contingências, necessidades e riscos que afetam vários dos componentes
das condições de vida da população, inclusive os relacionados à pobreza e à
desigualdade.
O processo de universalização deve conseguir atingir as populações mais
pobres com bens e serviços de boa qualidade. No entanto, as várias formas e
possibilidades de implementação da política social levam a diferentes tipos e/ou
padrões de atuação governamental na resolução das questões sociais.
A dimensão econômica se caracteriza por políticas macroeconômicas e
de financiamento que buscam garantir os objetivos de estabilidade
macroeconômica e de crescimento, em alguns casos podendo ter preocupações
com a redistribuição de renda. Além disso, nessa dimensão as políticas públicas
podem dar curso e velocidade aos investimentos em produção e consumo de
massa e investimentos em infraestrutura econômica e social. Também são
importantes as políticas voltadas para potencializar o processo de inovação,
fortalecendo os encadeamentos produtivos.
Para um enfoque dessa natureza, a demanda agregada – consumo das
famílias, gastos do governo, investimentos e exportações líquidas – cumpre um
papel proeminente para explicar o processo de crescimento. Na determinação
da demanda, o padrão de atuação do governo é um elemento importante, e
quanto maior o compromisso social do governo, maior é a importância dos
gastos sociais. Ou seja, a demanda agregada é afetada diretamente quando o
gasto com os investimentos em infraestrutura, com as transferências de renda e
com a prestação de bens e serviços permitem a manutenção/alteração da
distribuição pessoal e funcional da renda, com consequências para o respectivo
padrão de consumo dos indivíduos, famílias e grupos.
Em sociedades heterogêneas, quanto mais amplas forem as rendas
manejadas e destinadas às camadas mais pobres, maior a capacidade de
alteração do padrão, gerando a possibilidade de ampliação da demanda
agregada com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo. Em
contrapartida, também é importante para a economia a garantia da oferta de
bens e serviços sociais, pois, para sua implementação, estes trazem consigo a
necessidade de aumento dos gastos na contratação de pessoal, construção,
manutenção e equipamentos em escolas, hospitais e postos de saúde, bem
como na compra de livros, medicamentos e de outros insumos estratégicos.
Pelo lado da oferta agregada, argumenta-se que as políticas públicas,
principalmente em seu objetivo de ampliação das habilidades, capacidades e
inclusão produtiva da população, são também elemento determinante para o
progresso técnico e para aumento da produtividade do trabalho, fatores
decisivos para o crescimento econômico, além de facilitar a elevação dos
salários e a queda da pobreza. Ademais, também podem significar melhor
distribuição de renda com queda da desigualdade, a depender, no caso, do
resultado em termos de ampliação da renda do fator trabalho.
A dimensão ambiental, por sua vez, tem como centro a sustentabilidade,
associando o desenvolvimento produtivo a um meio ambiente equilibrado e
saudável, pelo uso adequado dos recursos naturais, tais como os recursos
hídricos, as florestas, o solo e os recursos minerais. No que diz respeito às
questões ambientais, as políticas públicas podem e devem cumprir papel
relevante, buscando a recuperação e preservação do meio ambiente como
critério para o desenho e para a implementação dos programas e das ações. Em
contrapartida, os problemas ambientais, quando de sua ocorrência, atingem
fortemente as populações mais pobres, forçando ainda mais a necessidade de
aperfeiçoamento das políticas públicas.
Na dimensão territorial, as políticas públicas tendem a buscar,
essencialmente, a distribuição pelo território nacional de condições mais
adequadas de acesso a bens e serviços, e a redistribuição de oportunidades e
renda, fortalecendo e estimulando as potencialidades de cada território. A
atuação do Estado nesse sentido é fundamental, pois o jogo das forças de
mercado tende, em geral, a aumentar e não a diminuir as desigualdades
territoriais. Isso porque, a partir de uma aglomeração inicial verificada em
determinada localidade, ocorrem economias de escala e externalidades
tecnológicas, atraindo novos recursos que reforçam circularmente a expansão
do mercado. O primeiro empreendedor cria facilidades para a implantação de
novos empreendimentos, contribuindo para o sucesso das iniciativas
subsequentes (MYRDAL, 1972).
Já a dimensão político-institucional envolve a promoção da inserção
internacional soberana e o contínuo fortalecimento do Estado e das instituições
em um regime democrático que estimule a participação e a inclusão social.
Nesse sentido, Evans (2010, p.37) chama a atenção que “tanto os teóricos
quanto os formuladores de políticas não podem ignorar o papel fundamental das
instituições estatais na criação bem-sucedida do desenvolvimento”. Como
adverte Chang (2004),, contudo, muitas instituições atualmente imprescindíveis
ao desenvolvimento são mais a consequência do que causa do desenvolvimento
econômico e social das nações.
As conexões entre os principais itens apresentados no esquema da figura
anterior dependem também do tamanho e da qualidade das políticas públicas
envolvidas. Isso porque, dependendo do tamanho de sua cobertura, da
qualidade dos bens e serviços ofertados à população, e da abrangência do
investimento público conduzido pelo Estado, torna-se elemento importante a ser
considerado para o ritmo de expansão da atividade – crescimento econômico –
e também para a qualidade dessa expansão – aumento da produtividade.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

A partir do modelo analítico proposto anteriormente, apresenta-se, nesta

seção, uma análise da relação entre políticas públicas e o padrão de
desenvolvimento que está ocorrendo atualmente no Brasil. Priorizaram-se na
análise as cinco dimensões: econômica, social, territorial, ambiental e político-
institucional. Para a consecução da análise, foram fundamentais os esforços de
monitoramento e avaliação do Plano Plurianual (PPA) da União para o período
2012-2015, realizado anualmente pela SPI/ MPOG, os quais, por sua vez,
utilizam informações de diversas fontes, dentre as quais destacamos o Sistema
Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), os relatórios de
acompanhamento do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) e as
pesquisas domiciliares feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE).

2.1 Dimensão Social

O Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de

políticas públicas voltadas à área social, que são apresentadas resumidamente,
a seguir. Essas políticas circunscrevem-se no interior de organismos estatais que
estão preparados para efetuar uma série de programas e ações de três tipos
básicos:
 Garantia de renda;
 Garantia da oferta de bens e serviços sociais; e
 Regulação.
As duas primeiras ocorrem principalmente mediante gastos públicos pelo
aparato do Estado, e a última envolve poucos gastos e mais recursos de poder
para regular o comportamento dos agentes econômicos.
As políticas de garantia de renda ocorrem principalmente na modalidade
transferências monetárias, cujas formas mais comuns são aposentadorias,
pensões, seguro-desemprego e auxílio monetário à família. Estas consistem em
transferências em dinheiro que os beneficiários podem gastar no mercado
segundo suas preferências, sem restrições ou determinações políticas. Contudo,
elas podem não ser transferências incondicionadas, uma vez que os indivíduos
necessitam cumprir certos requisitos para se beneficiarem de alguns programas,
como no caso do Programa Bolsa Família (PBF). Existem também ações de
garantia de renda não monetárias, que buscam ofertar condições aos indivíduos
e grupos para que eles possam gerar sua própria renda, tais como o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Os números dos beneficiários envolvidos nesse tipo de política são
bastante expressivos, como pode ser constatado de forma resumida na Figura
2. No Regime Geral de Previdência Social (RGPS), por exemplo, são distribuídos
mensalmente cerca de 28 milhões de benefícios; no Regime Público de
Previdência Social (RPPS), são distribuídos cerca de 4,3 milhões de benefícios,
ou seja, somente esses dois regimes distribuem cerca de 32,3 milhões de
benefícios, sendo grande parte deles bastante superiores ao Salário Mínimo
(SM), e absorvem 11,5% do PIB.

Fonte: vivendocidade.com
 Além disso, o Benefício de Prestação Continuada (BPC) da assistência
social atende a 3,9 milhões de pessoas, sendo 2,1 milhões de pessoas com
deficiências e 1,8 milhão de idosos. A transferência direta de renda associada à
política de assistência social ainda é composta pelo Programa Bolsa Família
(PBF), que é voltado a famílias em situação de grande vulnerabilidade, tendo
sua relevância associada especialmente à extensão da população que alcança
– mais de 13,4 milhões de famílias em 2012 – com recursos disponibilizados de
forma contínua. Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhões de
pessoas.
Essas políticas ampliaram de forma expressiva a importância relativa das
transferências monetárias na composição da renda das famílias. Nesse sentido,
embora as rendas do trabalho continuem majoritárias, sendo a maior fonte de
renda das famílias brasileiras, o sistema de garantia de renda da seguridade
social brasileira, ao ocupar espaço maior, permitiu compensar as perdas de
rendimento observadas nos anos 1980 e 1990, recompondo a renda familiar.
Essa expansão da importância das transferências enquanto parcela da renda
das famílias reflete também uma expansão importante no percentual de
domicílios/famílias alcançados por essas políticas sociais.
Além desse vetor das políticas sociais, outro tipo de política importante é
o da garantia da oferta de bens e serviços sociais, que pode se dar de duas
formas:
 Produção, que implica a participação direta de organismos estatais
na fabricação de bens e oferta de serviços – por exemplo,
educação pública e saúde);e
 Provisão de bens e serviços, que implica, por parte do Estado,
destinar os recursos financeiros para viabilizar bens e serviços à
comunidade.
Nesse tipo de ação da política social, ganha relevância a política de
educação, mediante a inclusão de grupos populacionais cada vez maiores nas
escolas e nas universidades, em condições que, se ainda longe das ideais,
melhoraram nos últimos anos. Pode-se dizer que o número de matrículas se
ampliou em todos os níveis educacionais. Para tanto, conta com serviços
públicos estruturados de alfabetização, educação básica, educação superior e
pós-graduação. O número de escolas disponíveis no sistema chega próximo a
180 mil.
Na educação básica, estão empregados cerca de 2 milhões de
professores – dos quais 1,6 milhão na rede pública. No ensino superior, são
quase 340 mil docentes – 120 mil em instituições públicas. Esse aparato físico e
humano se faz acompanhar da distribuição de alimentos e refeições, livros e
materiais didáticos, de serviços de transporte escolar, e do acesso aos meios
digitais de aprendizagem e à internet para alunos da rede pública da educação
básica.
Na área da política de saúde, a instituição do Sistema Único de Saúde
(SUS) promoveu a unificação dos serviços públicos nessa esfera, assim como a
universalização do acesso a esses serviços. Além disso, organizou sua oferta de
forma descentralizada, com a participação pactuada dos diversos níveis de
governo: União, estados e municípios. A prioridade à atenção básica incorporou
às suas responsabilidades atividades de vigilância sanitária e epidemiológica,
assistência farmacêutica e promoção da saúde bucal. Com a introdução do
programa Saúde da Família – principal instrumento da política de atenção básica
–, a cobertura à saúde foi significativamente ampliada, especialmente nos
municípios e localidades distantes dos grandes centros.
Em termos de benefícios oferecidos, observa-se que o SUS realiza, em
média, 2,3 bilhões de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes;
215 mil cirurgias cardíacas; 9 milhões de procedimentos de quimioterapia e
radioterapia; e 11,3 milhões de internações. Tanto na linha da atenção básica
quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribuído, com maior
ou menor êxito, para ampliar o acesso a remédios e a tratamentos.
Outras políticas importantes de garantia da oferta de bens e serviços
sociais são aquelas voltadas à habitação e ao saneamento, que atualmente vêm
fortalecendo seu aparato institucional com a criação de um ministério que tem a
responsabilidade de implementar os programas e ações, e um agente de
financiamento do porte da Caixa Econômica Federal.

Fonte:www.ibrapp.com.br

Na regulação, o foco reside na fixação de normas que regulem o

comportamento dos agentes econômicos privados e públicos – um exemplo de
mecanismo regulador é o controle de qualidade sobre a produção e a
comercialização de medicamentos, alimentos etc. As políticas de regulação
estão ganhando importância crescente no papel a ser desempenhado pelo
Estado, mas ainda se constituem como práticas recentes. Por isso, os gastos
desse tipo de ação referem-se apenas à manutenção das atividades do órgão
regulador.
Nesse âmbito, destaca-se a política de salário mínimo, correspondente às
determinações estatais relacionadas ao piso salarial legal, que tem influência
sobre o mercado de trabalho, mas que, no caso brasileiro, tem importância
também como elemento determinante do valor dos benefícios previdenciários –
pensões e aposentadorias –, e da assistência social e do seguro desemprego. A
quantificação da influência do SM, para o ano de 2009, mostra um impacto direto
de 21,9 milhões de benefícios das políticas sociais todos os meses.
Além disso, quando computamos todos os valores conjuntamente,
observa-se que os gastos com esses benefícios podem chegar a 4,5% do PIB
brasileiro. Já a influência da regulação direta do SM no mercado de trabalho tem
impacto diretamente no emprego de 8,8 milhões de pessoas, o que representa
cerca de 10% da população economicamente ativa (PEA) ocupada. Além disso,
quando computamos todos os valores, observa- se que esses gastos podem
chegar de 1,6% do PIB brasileiro.
Além de expandir e materializar direitos, as políticas sociais viabilizam a
incorporação de milhões de brasileiros ao mercado, mediante, por exemplo, as
transferências de renda e a oferta de bens e serviços públicos, o que aumenta o
bem-estar e proporciona maior justiça social. Por outro lado, em sua atribuição
reguladora, as políticas sociais agem no sentido da redução das desigualdades
no interior do mercado de trabalho via elevação do salário mínimo, o que amplia
a renda disponível e o acesso a bens e serviços sociais, também reforçando o
bem-estar e a justiça social. Estes dois movimentos se retroalimentam,
possibilitando a redução das desigualdades sociais e regionais, o que, além de
ser auto justificável, gera como subproduto a ampliação do mercado interno.

2.2 Dimensão Econômica

Na dimensão econômica, conforme aponta Bielschowsky (2012), a

estratégia de desenvolvimento brasileira deve reconhecer a existência de três
frentes de expansão, movidas pela demanda – três “motores do investimento”:
consumo de massa, recursos naturais e infraestrutura, que devem ser
“turbinadas” pela inovação tecnológica e pela reativação de encadeamentos
produtivos tradicionais. Segundo o autor, essa fórmula corresponde a um padrão
viável de expansão econômica a longo prazo no Brasil – tal como, no passado,
deu-se com o processo de industrialização.
 De acordo com essa argumentação, se os impulsos à expansão da
capacidade produtiva derivados dessas três correntes de demanda efetiva
vierem a ser adequadamente traduzidos em expansão do investimento no país,
o desenvolvimento econômico brasileiro poderá ser vigoroso nas próximas
décadas. Especialmente se os investimentos forem acompanhados por amplos
processos de inovação e pelo fortalecimento dos encadeamentos produtivos.
Nessa leitura, a inovação tecnológica aparece como um “turbinador”
fundamental por permitir transformar em núcleos estruturantes da economia
nacional atividades produtivas ainda inexistentes ou em fase incipiente – como,
por exemplo, o pré-sal e a utilização sustentável da biodiversidade –, e inaugurar
ou reforçar a existência de encadeamentos produtivos com alta densidade
tecnológica. Isso significará adensar as três frentes de expansão, ampliar seus
efeitos multiplicadores de renda e emprego, e reduzir a vulnerabilidade externa
da economia brasileira.
Todavia, a inovação não é considerada por Bielschowsky (2012) uma
frente de expansão em si mesma, já que a atividade de pesquisa e
desenvolvimento (P&D) no país ainda não está suficientemente inserida nas
estratégias de expansão das empresas. Quando isso vier a ocorrer, como se dá
nos países mais desenvolvidos, argumenta o autor, a inovação poderá tornar-se
um quarto motor do desenvolvimento econômico brasileiro.
Já o segundo “turbinador” consiste no fortalecimento de encadeamentos
produtivos tradicionais, aí incluída a recuperação dos que se fragilizaram por
circunstâncias macroeconômicas internas e/ou internacionais adversas e que
são potencialmente competitivos. Nesse campo, ainda que o processo inovador
tenda a ser relevante, as decisões de investimento inclinam-se a depender
menos de inovações tecnológicas do que de outros incentivos à rentabilidade,
como taxas de câmbio mais favoráveis, demanda de governo e outras políticas
industriais que possam contribuir para a reconstituição da competitividade
perdida.
Quanto ao consumo de massa, trata-se de ampliar o mercado interno
mediante a combinação entre políticas sociais e econômicas. Conforme
apontado anteriormente, as políticas sociais permitiram a ampliação do poder de
compra da população via aumento real do salário mínimo, geração de emprego
e renda e por programas de transferência de renda, incluindo milhões de
brasileiros nos mercados de bens duráveis e não duráveis e de serviços em
geral. Esse imenso contingente, que por décadas esteve carente de bens e
serviços, finalmente pode ter acesso a uma gama de possibilidades, gerando
uma contínua demanda interna.

Fonte:mafuadohpa.blogspot.com.br

Ocorre que para o modelo ser exitoso é preciso que os produtores

nacionais, especialmente na indústria, sejam capazes de atender ao acréscimo
de demanda decorrente do processo de inclusão social. E isso não vem
ocorrendo, ao menos no ritmo desejável. A esse respeito, Bielschowsky (2012)
alerta para o risco, que em parte já vem se observando, de que a produção em
massa estimulada pelo consumo também em massa seja feita no exterior –
notadamente na China –, provocando vazamento de renda com impacto não
desprezível nas contas externas.
Após forte queda em 2009 e recuperação em 2010, a produção industrial
encontra-se estagnada no patamar que havia alcançado em 2008. A atual
política industrial, organizada pelo Plano Brasil Maior (PBM), lançado em 2011,
vem tentando contribuir para a reversão desse quadro em três grandes frentes:
 Redução dos custos dos fatores de produção (trabalho e capital) e
indução do desenvolvimento tecnológico;
 Estímulo ao desenvolvimento das cadeias produtivas e defesa do
mercado interno; e
 Estímulo às exportações e defesa comercial.
Embora seja necessário maior tempo de maturação para que as medidas
adotadas no PBM apresentem os resultados esperados, é preciso considerar
que desde o lançamento do Plano Real, em 1994, a taxa de câmbio tem sido
utilizada sistematicamente como instrumento de controle da inflação, em sintonia
com políticas monetárias e fiscais contracionistas. A manutenção da taxa básica
de juros brasileira entre as mais altas do mundo tem sido um instrumento não
apenas para desestimular a oferta de crédito e o consumo, mas também para
atrair capitais externos de forma a manter a taxa de câmbio valorizada,
controlando a inflação doméstica por meio da concorrência com produtos
importados.
Em relação ao segundo motor, o desafio maior é agregar valor aos
recursos naturais. No mercado doméstico, a agricultura familiar é responsável
por cerca de um terço do valor bruto da produção agrícola, sobretudo pela
produção de um grande número de alimentos, como mandioca, feijão, arroz e
hortaliças, garantindo a segurança alimentar da população e gerando emprego
e renda no campo. Em complemento, na agropecuária empresarial o quadro tem
sido positivo. O Brasil é hoje o maior exportador mundial de soja em grãos, café,
açúcar, suco de laranja, carne bovina e carne de frango, além de deter o maior
rebanho bovino comercial do planeta.
Esse processo de fortalecimento da agricultura, tanto empresarial como
familiar, é indissociável das políticas públicas, em especial da expansão do
crédito rural ao grande, médio e pequeno agricultor. A safra 2013/2014 conta
com R$ 136,1 bilhões para a agricultura empresarial, sendo R$ 115,6 bilhões a
juros inferiores aos de mercado e R$ 20,4 bilhões a juros livres. A agricultura
familiar, por sua vez, conta com R$ 22,0 bilhões do Pronaf, a linha de crédito
rural com as mais baixas taxas de juros.
A agropecuária brasileira constitui-se como um exemplo na área de
inovação e de absorção de conhecimento científico e tecnológico na produção,
para o que vem contribuindo decisivamente a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (EMBRAPA). O aumento da produtividade vem permitindo ampliar
a produção em ritmo mais acelerado do que a expansão da área plantada.
Na indústria extrativa, temos enorme potencial. Nesse particular, o setor
de petróleo e gás é emblemático. Sob liderança da Petrobras, o setor vem
mobilizando expressivos investimentos com fortes encadeamentos produtivos.
Ao final de 2013, o país já tinha 16 bilhões de barris de óleo equivalente (boe)
em reservas provadas de óleo condensado e de gás natural. Considerando os
projetos de desenvolvimento da produção em implantação no País, estima-se
que a produção de petróleo e gás natural atinja 5,9 milhões de boe/dia até 2022,
o que demandará elevados investimentos em exploração e produção.
Esse conjunto de investimentos reveste-se de suma importância, tendo
em vista o impacto da conta petróleo nas contas externas do país. Como
estratégia para atenuar esse impacto, somente a Petrobras deverá investir cerca
de US$ 220 bilhões no período de 2014 a 2018, o que permitirá considerável
redução da dependência externa, atendimento do mercado interno e exportação
de excedentes.
No âmbito da estratégia de desenvolvimento industrial, a política de
conteúdo local prevê cláusula com valores mínimos para as fases de exploração,
desenvolvimento e produção. Destaca-se, nessa política, o Programa de
Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (PROMINP), que
corresponde a um conjunto de iniciativas para maximizar a participação da
indústria nacional, em bases competitivas e sustentáveis, na implantação de
projetos de petróleo e gás natural. É preciso aproveitar as oportunidades para
fortalecer os encadeamentos produtivos e ampliar a agregação de valor aos
recursos naturais em território nacional, de forma a reverter o histórico de país
exportador de produtos primários e importador de manufaturados e de serviços
de média e alta complexidade.
Em relação ao terceiro motor de investimentos no Brasil contemporâneo,
a infraestrutura tem uma vertente de caráter social, discutida anteriormente, e
outra econômica, que é condição necessária para ampliar a oferta de bens e
serviços, permitindo a sustentação do crescimento econômico, a ampliação e a
interiorização das bases produtivas, e a redução sistêmica de custos. Nesse
quesito, após aproximadamente 30 anos de baixo investimento em
infraestrutura, desde o lançamento do PAC, em 2007, o país vem reaprendendo
a elaborar e implementar projetos de grande envergadura.

Fonte:meioambiente.culturamix.com

Assegurar a oferta e a disponibilidade de energia a preços módicos, por

exemplo, é fundamental para viabilizar as atividades produtivas e conferir maior
conforto e qualidade de vida para a população. Dotado de privilegiados recursos
naturais, o Brasil tem uma das matrizes energéticas mais limpas do mundo, com
cerca de 42% de fontes renováveis frente à média mundial de 9%. O mesmo
vale para a matriz elétrica brasileira, com fontes renováveis respondendo por
88% do total de energia elétrica gerada no país em 2013, enquanto no mundo
esse índice está abaixo de 20%. Manter ou mesmo ampliar esse perfil limpo e
diversificado, e ao mesmo tempo atender ao crescente aumento de demanda,
vem mobilizando vultosos investimentos.
No setor de transportes, o desafio é semelhante: conciliar ampliação e
diversificação da oferta, com o agravante de que, nesse caso, nossa matriz é
ainda muito concentrada no modal rodoviário. Os dados mais recentes mostram
que o modal rodoviário, que no final do século 20 representava cerca de 60% da
matriz logística brasileira, vem lentamente reduzindo sua participação no volume
total de cargas transportadas no país, como decorrência da retomada dos
investimentos nos demais modais, com destaque para o ferroviário.
A principal aposta do Governo Federal neste setor atualmente é o
Programa de Investimentos em Logística (PIL), caracterizado pela oferta de
concessões à iniciativa privada. No caso das rodovias, adotou-se o modelo em
que a empresa que oferecer o menor valor de pedágio – dentro de um limite
preestabelecido – é a vencedora do certame. Quanto ao modal ferroviário, o
modelo adotado para as novas concessões prevê a criação de um operador de
infraestrutura, responsável pelos trilhos da linha, que venderá capacidade para
as diferentes empresas de transporte, estimulando a competição entre elas e
visando à redução dos preços praticados.
Em relação aos aeroportos, o modelo de concessão é baseado na outorga
remunerada. Ou seja, ganha a empresa que oferecer o maior valor pela
concessão, sendo que sua receita virá das tarifas aeroportuárias e serviços
oferecidos no aeroporto –estacionamento, aluguel de pontos comerciais, hotéis,
entre outros. No setor portuário, a aprovação do novo marco legal – a chamada
“lei dos portos” – pretende estimular a expansão dos investimentos, uma vez que
se permitiu que os Terminais de Uso Privado (TUPs) operem cargas de terceiros.
Espera-se, com isso, estabelecer um novo patamar para as operações dos
portos públicos e privados, com vistas a reduzir os custos de transportes, e,
portanto, tornar as exportações brasileiras mais competitivas.
Paralelamente, o Brasil vem investindo na provisão de serviços de
Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), com destaque para o Programa
Nacional de Banda Larga (PNBL) e o projeto “Cidades Digitais”. A infraestrutura
do país também inclui o esforço de assegurar a oferta de água, com destaque
para o Programa Água para Todos e para o Projeto de Integração do Rio São
Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (PISF).

2.3 Dimensão Ambiental

A sustentabilidade do processo de desenvolvimento impõe que os

avanços socioeconômicos sejam complementados, ao invés de se oporem, pela
preservação e uso sustentável do meio ambiente. O Brasil é um país
fundamental nesse processo, pois ao mesmo tempo em que dispõe de
abundantes recursos naturais e elevada biodiversidade, tem grandes desafios a
superar nos âmbitos social e econômico. A esse respeito merece destaque a
tendência, inaugurada em 2005, de redução do desmatamento na Amazônia
que, em 2013, alcançou o segundo mais baixo patamar da série histórica iniciada
em 1988, com 5.843 Km2.
A tendência de queda do desmatamento é resultante de um conjunto de
políticas interministeriais de combate ao desflorestamento, com foco em
comando, controle e desenvolvimento sustentável. Dentre elas, destaca-se o
Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal
(PPCDAm), lançado em 2004 e já por duas vezes atualizado. Outra iniciativa de
destaque do Governo Federal foi o Decreto n° 6.321/2007, que, além de criar a
Lista de Municípios Prioritários da Amazônia, onde se priorizam ações de
combate ao desmatamento, impede a concessão de crédito por agências oficiais
para (i) atividade agropecuária ou florestal realizada em imóvel rural que
descumpra embargo de atividade e (ii) serviço ou atividade comercial ou
industrial de empreendimento que incorra em infrações ao meio ambiente.
A redução do desmatamento vem se refletindo também na tendência e no
perfil das emissões de gases de efeito estufa no país. As estimativas divulgadas
em 2013, ano base 2010, demonstram redução dessas emissões a partir de
2005, com mudança de perfil refletida em diminuição do peso do “uso da terra e
florestas” e maior protagonismo das emissões oriundas da “agropecuária” e
“energia”.

Fonte: www.inpe.br

No que tange à agricultura, o Programa de Agricultura de Baixo Carbono

(ABC), criado em 2010, consiste no fomento, por meio da equalização de juros,
à recuperação de pastagens degradadas, implantação de sistemas orgânicos de
produção agropecuária, plantio direto na palha, sistemas de integração lavoura-
pecuária-floresta e sistemas agroflorestais, implantação e manejo de florestas
comerciais, regularização ambiental das propriedades rurais, tratamento de
dejetos de animais, implantação de florestas de dendezeiro e estímulo ao uso da
fixação biológica do nitrogênio.
Ainda sobre a agropecuária e o uso da terra, o novo Código Florestal,
instituído em 2012 (Lei 12.651/2012), criou instrumentos mais efetivos de
regularização das propriedades rurais e de promoção da sustentabilidade
ambiental. Dentre eles, o Cadastro Ambiental Rural (CAR), registro cartográfico
eletrônico com abrangência nacional, integrará informações ambientais
georreferenciadas das propriedades rurais, com o objetivo de monitoramento da
situação das áreas de reserva legal, de preservação permanente e de uso
restrito, das florestas e vegetação nativa e das áreas consolidadas. O novo
Código Florestal estabelece que, a partir de 2017, o acesso ao crédito rural, em
qualquer uma de suas modalidades, estará restrito aos produtores rurais que
tenham aderido ao CAR.
O Governo Federal também implementa políticas de incentivo à produção
agroecológica e orgânica para agricultores familiares, assentados da reforma
agrária e comunidades tradicionais. Em 2013, foi lançado o Plano Nacional de
Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo). Com duração prevista de três
anos, o plano tem como missão articular políticas e ações de incentivo ao cultivo
de alimentos orgânicos e com base agroecológica.
Na indústria de transformação, o Plano Indústria, que envolve os setores
produtores de bens de consumo não duráveis, bens duráveis, química fina, papel
e celulose e construção civil, estabelece uma meta de redução de emissões de
5% em relação ao cenário tendencial para 2020.
Progressivamente, a sustentabilidade também se integra às compras da
administração pública federal, pois a partir de 2010 os critérios de
sustentabilidade ambiental passaram a compor o rol de considerações
observadas nos processos licitatórios. Assim, critérios de eficiência energética,
redução do consumo de água no processo produtivo, uso de energias
renováveis, gestão de resíduos sólidos, biodegradabilidade e rastreabilidade
paulatinamente vêm se incorporando às compras públicas.

2.4 Dimensão Territorial

 Fonte: cotidianoamazonico.blogspot.com.br

Na perspectiva territorial, a principal diretriz das políticas públicas tem sido

distribuir pelo território nacional condições mais adequadas de renda – mediante
transferências de renda – e de acesso a bens e serviços, visando fomentar as
potencialidades locais e regionais.
As regiões Norte e Nordeste são as que têm apresentado resultados mais
expressivos. Nessas duas regiões diversos indicadores estão melhorando acima
da média nacional: índice de Gini; renda domiciliar real per capita; rendimento
médio real do trabalho principal; taxa de crescimento anual de vínculos formais
de trabalho; expectativa de vida ao nascer; taxa de analfabetismo; percentual de
domicílios com energia elétrica; percentual de domicílios com telefone; e
proporção de domicílios com acesso à Internet.
Se, por um lado, isso se deve à base de partida mais baixa nessas
regiões, por outro sinaliza o êxito do conjunto de políticas públicas que visam
reduzir as desigualdades sociais e regionais. O Nordeste é a região que tem
apresentado os avanços mais significativos. Entre 2001 e 2011, no indicador de
expectativa de vida, todas as regiões do país apresentaram aumento, mas o
Nordeste se sobressai com nítida variação positiva, aumentando em 3,9 anos
contra valores entre 3,0 e 3,2 anos das demais regiões.
 A renda domiciliar real per capita na região Nordeste também apresenta
uma taxa de crescimento maior que as demais regiões do Brasil no período
20012011, de 2,9% contra 1,7% ao ano na média nacional. Isso é reflexo tanto
das políticas de transferência de renda, tais como o Programa Bolsa Família e a
ampliação do sistema de proteção previdenciária, quanto da geração de
empregos formais via investimentos em infraestrutura na região.
Outros indicadores corroboram essa tendência de crescimento acelerado
dos indicadores sociais para o Nordeste. Registrou-se que a taxa de
formalização do trabalho teve variação positiva de 5% ao ano no Nordeste de
2004 a 2012, enquanto na média nacional está ficou em 3,1% ao ano no mesmo
período.
A taxa de mortalidade infantil entre 2004 e 2012 também apresentou
decréscimos significativos no Nordeste, na casa de 5% ao ano contra 4% ao ano
na média nacional. A média de anos de estudo também ficou acima da nacional,
com variação anual de 2,8% face os 2% da média nacional. As condições de
acesso à água e esgoto no Nordeste evoluíram praticamente três vezes mais
rápido do que no restante do país, tanto no meio urbano quanto rural, no intervalo
entre 2004 e 2012, o mesmo acontecendo para o percentual de domicílios com
acesso à energia elétrica, de 0,8% ao ano no Nordeste e de 0,3% ao ano na
média nacional.
Aliada às políticas de geração de emprego e renda e redução das
desigualdades sociais, a garantia de recursos para os empreendimentos em
infraestrutura e exploração de recursos naturais é condição indispensável para
a dinâmica do modelo de desenvolvimento adotado. Para isso, o PAC e a
participação dos fundos regionais nesse processo se revestem de extrema
importância, haja vista a relevância dos aportes realizados em infraestrutura e
nos mais variados segmentos da atividade econômica.
Os fundos de financiamento são instrumentos relevantes para o
desenvolvimento regional ou para a estruturação da economia, atuando também
na redução das desigualdades inter-regionais. Os aumentos nos aportes do
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) demonstram a importância
desse instrumento no financiamento das políticas regionais. Até dezembro de
2012, o FDNE envolveu diretamente cerca de R$ 6 bilhões e fomentou o
investimento de mais de R$ 9 bilhões, totalizando um potencial de aporte de mais
de R$ 15 bilhões.
O setor de transporte tem recebido maior volume de recursos desse
fundo, em consonância com o objetivo de melhoria da infraestrutura. Da mesma
forma, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) também tem
se mostrado relevante para o estímulo ao setor produtivo, reservando 50% de
seus recursos para a região do semiárido. Em menor volume, mas não menos
importante, o Fundo Fiscal de Investimentos do Nordeste (Finor) tem apoiado,
por exemplo, os empreendimentos da Transnordestina.
Nas políticas de transferência de renda, 50% dos beneficiários do Bolsa
Família e 49,8% da previdência rural estão no Nordeste. Na saúde, o
compromisso em expandir e qualificar a infraestrutura e os serviços do SUS no
Nordeste traduz-se no percentual de recursos federais transferidos para a região
em 2013: 41,1% para Programa Saúde da Família; 39,6% para contratação de
Agentes Comunitários de Saúde, 47,7% do Programa Brasil Sorridente; 32,5%
para SAMU 192; e 42% para Centros de Especialidades Odontológicas.
Nas políticas de educação, o Nordeste também tem atenção diferenciada
por parte do Governo Federal. A complementação da União ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (FUNDEB), tem privilegiado o Nordeste,
disponibilizando, desde 2007, mais de 70% desse montante para a região. Em
2013, 72,6% da complementação do FUNDEB foi destinado ao Nordeste. Da
mesma forma, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) tem dedicado boa
parte de seus recursos à região, atingindo 45,8% em 2013.
 Fonte: g1.com.br

O acesso ao ensino superior também apresentou números expressivos

para o Nordeste, com crescimento do financiamento do Fundo de Financiamento
Estudantil (FIES) em mais de 600% entre 2010 e 2013, e 18% com concessões
de bolsas do ProUni no mesmo período.
Para melhoria da qualidade de vida nos centros urbanos, foram alocados
ao Nordeste, aproximadamente, R$ 19,5 bilhões em investimentos de
mobilidade urbana, equivalente a quase um terço do valor total. Ainda com
relação à qualidade de vida, o Nordeste apresentou expressiva elevação da
proporção de pessoas vivendo em domicílios com condições satisfatórias, com
variação anual de 12,3% entre 2004 e 2012, quase três vezes mais rápido do
que a média nacional.
O Nordeste também tem se beneficiado dos recursos do PAC para saúde,
recebendo 40% dos recursos destinados para construção de UBS, R$ 1,46
bilhões, 47% para ampliação de UBS, R$ 0,43 bilhões, e 26% de UPA, R$ 0,46
bilhões. A carteira de investimentos do PAC, em particular, além de dinamizar a
economia da região, estrutura os territórios para que seu desenvolvimento futuro
se dê em condições de maior equidade com as outras regiões do país. Por isso,
as regiões Norte e Nordeste, prioritárias nas ações de desenvolvimento regional,
apresentam os maiores índices da relação entre os investimentos do PAC e sua
participação no PIB nacional, mostrando que tais investimentos têm maior peso
na economia dessas regiões do que nas demais.
No eixo de rodovias, destaca-se a BR-101/NE, que interliga as capitais
dos estados do Nordeste, possuindo recursos de mais de R$ 5 bilhões para sua
duplicação, promovendo maior segurança para seus usuários e facilitando o
transporte de cargas e passageiros. As ferrovias Nova Transnordestina e
Integração Oeste-Leste (FIOL) juntas, que possuem recursos da ordem de R$
11 bilhões para o período 2011-2014 e mais R$ 3 bilhões para o período
posterior a 2014, promoverão a interligação com os portos de Suape (PE),
Pecém (CE) e Ilhéus (BA), bem como o desenvolvimento do interior dos estados
do Ceará, Pernambuco, Piauí e Bahia, favorecendo o escoamento da produção
agrícola.
Para o aumento da capacidade de movimentação de cargas nos portos
do Nordeste do País, foram destinados aproximadamente R$ 1,5 bilhão, com
destaque para a conclusão da construção de berços no porto de Itaqui (MA), e a
ampliação e adequação do Terminal Salineiro no Porto de Areia Branca (RN).
A conclusão da Hidrelétrica de Estreito, no rio Tocantins, acrescentará
1.087 MW ao Sistema Integrado Nacional (SIN), do Operador Nacional do
Sistema (ONS). Ainda há a previsão da construção de 6 usinas hidrelétricas na
região Nordeste, com total estimado de geração de 2.696 MW de energia, além
de mais 3.642 MW de energia com a implantação de parques eólicos na região,
notadamente nos estados da Bahia, Ceará e Rio Grande do Norte. Para
proporcionar a garantia de abastecimento de energia elétrica no período de
estiagem, 12 usinas termelétricas foram concluídas no Nordeste e uma está em
obras, fornecendo mais 3.802 MW ao custo de R$ 8,5 bilhões. Por fim, foram
construídos 2.653 km de linhas de transmissão na região Nordeste, melhorando
a distribuição de energia elétrica e promovendo a segurança na distribuição de
energia.
As intervenções do PAC em petróleo, gás e combustíveis renováveis na
região Nordeste trazem como benefícios a geração de empregos diretos e
indiretos, o desenvolvimento econômico e social local, e o fomento à produção
industrial. A perfuração e recuperação de poços nos estados da Bahia, Ceará,
Rio Grande do Norte, Sergipe e Alagoas visam ao incremento de 170 mil barris
na produção diária. Além da extração, os investimentos nas refinarias de Abreu
e Lima/PE, Premium I/MA e Premium II/CE permitirão que estas processem
juntas mais de 1 milhão de barris de petróleo por dia, gerando produtos, tais
como diesel, gás de cozinha, querosene de aviação, etc. de qualidade
internacional.
Com relação à oferta e ao abastecimento de água, deve-se ressaltar o
foco prioritário em ações governamentais voltadas para o semiárido brasileiro,
como o programa Água para Todos e o Projeto de Integração do Rio São
Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional. Para mitigar os efeitos da
seca, o Governo Federal tem empreendido diversas ações em caráter
emergencial, como a concessão de Garantia-Safra, Bolsa Estiagem, construção
de cisternas e perfuração e recuperação de poços. Além disso, disponibiliza o
PRONAF Semiárido, que consiste em linhas de créditos especiais para
financiamento de pequenos produtores rurais.
O Projeto de Integração do Rio São Francisco está com todos os lotes dos
eixos Norte e Leste em obras, empregando mais de 8.700 trabalhadores e
mobilizando cerca de 2.700 máquinas nos estados do Ceará, Paraíba e
Pernambuco. Esse projeto assegurará a oferta de água para 12 milhões de
habitantes de 390 municípios do Agreste e do Sertão dos estados de
Pernambuco, Ceará, Paraíba e Rio Grande do Norte.
Destacam-se também a ampliação do sistema de abastecimento de água
da Região Metropolitana de Recife (PE), que está beneficiando mais de 75 mil
famílias, e a conclusão dos empreendimentos Barragem Figueiredo (CE) e
Sistema Adutor Piaus (PI).
 Reafirmando a importância dos bancos públicos no processo de
desenvolvimento e redução das desigualdades regionais, o BNDES incrementou
os desembolsos para o Nordeste, viabilizando grandes projetos de infraestrutura.
Os desembolsos do banco para o Nordeste, em 2013, foram da monta de 25,7
bilhões de reais, o que corresponde a 13,5% dos desembolsos totais,
porcentagem muito próxima da participação da região no PIB do Brasil, de
13,4%. Assim, esse conjunto de intervenções do poder público com foco
territorial tem alavancado a redução das desigualdades regionais brasileiras.

2.5 Dimensão Político-Institucional

No que se refere à dimensão político-institucional, duas são as ideias

centrais:
 Criar condições para uma inserção internacional mais soberana; e
 O contínuo fortalecimento do Estado e das instituições, de forma a
atender aos legítimos anseios de uma sociedade cada vez mais
exigente e ciente dos seus direitos.
A inserção internacional soberana é condição necessária para que a
estratégia de desenvolvimento em curso no país obtenha êxito. Dessa
constatação decorre a necessidade de que o Brasil participe do sistema político
internacional em condições de defender e promover seus interesses atuais e
futuros, o que inclui a solução pacífica de conflitos e a cooperação entre os povos
para o progresso da humanidade; acordos internacionais que favoreçam a
agregação de valor e a ampliação da produtividade e da competitividade das
economias dos países em desenvolvimento, dentre eles o Brasil; e a adoção de
capacidade de defesa capaz de dissuadir eventuais agressores externos,
resguardando a soberania sobre o território nacional.
A estratégia brasileira de inserção internacional, situada em um contexto
de reordenamento dos polos dinâmicos da economia mundial, implica a
ampliação dos esforços de formação de um bloco regional na América do Sul,
com fundamento nos princípios de não intervenção, de autodeterminação e de
cooperação para redução das assimetrias regionais, ao mesmo tempo em que
se procura intensificar a cooperação com parceiros de todos os níveis de
desenvolvimento, participando ativamente dos principais debates da agenda
internacional, em particular em organismos multilaterais, tanto no plano
econômico-comercial quanto no âmbito político e social.
No âmbito militar, a estratégia brasileira implica a priorização do
desenvolvimento tecnológico nacional, com ampliação e diversificação do
parque industrial nacional de produtos de defesa, de forma a reduzir a
dependência de compras externas e ampliar a pesquisa e o desenvolvimento de
tecnologias de uso civil e militar.
Desde o início da década de 2000 o Brasil tem conferido à integração
regional atenção especial em sua política externa. Destacam-se a atuação
brasileira no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e na União de Nações Sul-
Americanas (UNASUL). Nota-se que a perspectiva de integração regional vem
sendo gradativamente incorporada a um conjunto cada vez mais amplo das
políticas nacionais. É preciso seguir avançando nessa direção, tendo em vista
as potencialidades do continente, por exemplo, no que se refere à integração
física e produtiva, agregando valor às atividades baseadas em recursos naturais,
bem como aquelas relacionadas à biodiversidade e à energia, dentre as quais
se destacam o nióbio e o lítio, minerais estratégicos em função de sua
importância em equipamentos eletrônicos de alta tecnologia.
Do ponto de vista geopolítico, a posição geográfica do Brasil,
simultaneamente marítima e continental, influencia em grande medida a inserção
regional do país: na base continental, participa de regiões estratégicas como as
bacias do Prata e do Orinoco, voltadas para o Oceano Atlântico; busca também
a conexão com o Oceano Pacífico, onde se defronta com interesses de países
como Estados Unidos e China, que ampliam sua influência na região, em grande
medida, por meio de mecanismos de financiamento e acordos comerciais.
Nesse particular, o Brasil se defronta com o desafio de buscar
complementaridades entre as vertentes interna e externa do seu projeto de
desenvolvimento. Afinal, os sucessivos superávits comerciais com os países
vizinhos, com destaque para a exportação de manufaturas, têm sido importantes
para a geração de emprego e renda no Brasil. Todavia, para assumir maior
protagonismo no processo de integração sul-americana, contribuindo, em
particular, com a reorganização do parque industrial e das cadeias produtivas
dos países vizinhos, o Brasil precisará arcar com custos e compromissos que,
no curto prazo, podem implicar resistências de setores da sociedade que não
estejam convencidos dos benefícios, inclusive para a população brasileira, de
vivermos em uma região mais desenvolvida e integrada social e
economicamente.

Fonte: www.guiageografico.com
 Nossa integração com os países vizinhos não tem ocorrido, todavia, em
detrimento de outros relacionamentos com parceiros tradicionais. O Brasil figura
entre as poucas nações que mantêm relações diplomáticas com todos os demais
192 membros da Organização das Nações Unidas (ONU). Sem prejuízo ao
fortalecimento das relações com os países desenvolvidos, o país tem
diversificado suas parcerias e aprofundado o diálogo com atores de crescente
importância internacional, como a China, a Índia, a Rússia e a África do Sul, além
de outros países emergentes, como os membros da Associação de Nações do
Sudeste Asiático (ASEAN), os países africanos e o Oriente Médio. Tem sido
destacada a atuação do Brasil junto a esses parceiros, seja no plano bilateral,
seja no contexto de mecanismos como o BRICS15, as cúpulas América do Sul-
África (ASA) e América do Sul-Países Árabes (ASPA), bem como o IBAS16.
No âmbito do BRICS, vêm avançando as decisões no sentido de
estabelecer-se um Arranjo Contingente de Reservas, no valor de US$ 100
bilhões, que funcionará como mecanismo de salvaguarda para eventuais crises
de balanço de pagamentos, e de criar um novo Banco de Desenvolvimento, cujo
capital inicial foi estimado em US$ 50 bilhões. Trata-se de iniciativas que visam
complementar os benefícios obtidos com as estruturas nacionais e multilaterais
existentes e que não deixam de ter o efeito de estimular a aceleração da reforma
da governança global na área econômico-financeira.
No que se refere à soberania nacional, cabe lembrar que incentivos
estatais a investimentos relacionados à defesa nacional são dispensados de
restrições estabelecidas pela Organização Mundial do Comércio. Esse recurso
tem sido utilizado especialmente pelos países centrais como forma de estímulo
às indústrias nacionais, desenvolvendo tecnologias de uso dual civil e militar.
Há uma clara contraposição, no entanto, entre o que afirma a carta das
Nações Unidas sobre o monopólio do uso da força por parte da ONU e a prática
dos países centrais, notadamente os que compõem o Conselho de Segurança
da ONU na condição de membros permanentes com poder de veto (Estados
Unidos, Reino Unido, França, Rússia e China), os quais decidem entre si as
questões internacionais mais relevantes, como intervenções militares e a
possibilidade de se deter e de usar armas atômicas. Esses países e seus aliados
concentram a produção industrial e o comércio de armas em nível mundial, ao
mesmo tempo em que desestimulam o armamento e a adoção de políticas
industriais pelos demais países.
Embora o Brasil seja um país que busca a solução pacífica de
controvérsias, não podemos descartar riscos e ameaças decorrentes, por
exemplo, da crescente demanda mundial por recursos naturais. Nesse contexto,
cabe ao Brasil zelar pelos seus interesses, reduzindo a dependência de compras
externas e, ao mesmo tempo, ampliando e diversificando seu parque industrial.
Essa é a concepção que orienta a Política de Defesa Nacional (PDN), a
Estratégia Nacional de Defesa (END) e o Livro Branco de Defesa (LBD).
Uma das diretrizes da END é capacitar a indústria nacional para que
conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa. Nesse sentido, o
Decreto nº 8.122, de 16 de outubro de 2013, regulamentou o Regime Especial
Tributário para a Indústria de Defesa, estabelecendo regras diferenciadas para
a produção e aquisição de produtos de defesa, a fim de contribuir para o
desenvolvimento da indústria nacional. A intenção é evitar a importação de
produtos de alto valor agregado e estimular o potencial econômico interno para
transformar o país em exportador desse seleto nicho de produtos no mercado
mundial de defesa.
Para além dos aspectos associados à soberania nacional, o contínuo
fortalecimento do Estado e das instituições se faz necessário para atender aos
legítimos anseios de uma sociedade cada vez mais exigente e ciente dos seus
direitos. Fundamental nesse sentido é a participação social. Cabe registrar que
entre 2003 e 2013 foram realizadas no Brasil 97 conferências nacionais sobre
43 temas diferentes, de onde se extraíram subsídios e diretrizes que, em grande
medida, vêm influenciando o direcionamento das políticas públicas. Trata-se de
um movimento expressivo, especialmente se levarmos em consideração que de
1941 a 2002 haviam sido realizadas apenas 41 conferências nacionais sobre 11
temáticas diferentes (BRASIL, 2014).
 Para além da sua ampla dimensão territorial e diversidade cultural, as
especificidades do Estado brasileiro estão relacionadas a um federalismo
tripartite singular, que exige esforços de gestão para fazer com que as políticas
públicas, de responsabilidades muitas vezes compartilhadas, alcancem os
cidadãos onde são mais necessárias. Nesse sentido, uma série de iniciativas
vêm sendo realizadas visando contribuir com o aperfeiçoamento da capacidade
de planejamento e gestão dos estados e municípios, tais como as que estimulam
o consorciamento de municípios e o aprimoramento da capacidade de elaborar
e implementar projetos.

3 ESTRUTURA NORMATIVA E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS

Fonte: agendapublica.org.br

As políticas públicas se tornaram o centro dos debates políticos em virtude

de seus custos e benefícios sociais. Isso incentivou o crescimento de dois
campos: o da análise de políticas públicas, e o da gestão de políticas públicas.
Este capítulo orbita em torno da análise de políticas públicas, focando na
implementação.
No campo das políticas públicas, é comum o uso da abordagem
sequencial, ou ciclo de políticas públicas. É uma ferramenta analítica que
apresenta a política pública em fases: formulação, implementação e avaliação.
De forma simplificada, podemos definir as etapas da seguinte forma: a fase da
formulação é composta pelos processos de definição e escolha dos problemas
que merecem a intervenção estatal, produção de soluções ou alternativas e
tomada de decisão; a implementação refere-se à execução das decisões
adotadas na etapa prévia; por fim, a avaliação consiste na interrogação sobre o
impacto da política.
A implementação de políticas públicas apenas recentemente vem
recebendo atenção no Brasil (FARIA, 2012). Até pouco tempo, aceitava-se, sem
muita discordância, que os problemas das políticas públicas derivavam de seu
desenho. O debate sobre a implementação surge da averiguação de que mesmo
as políticas mais bem desenhadas, com recursos disponíveis e apoio político e
social, podem não gerar os efeitos desejados (D’ASCENZI; LIMA, 2011). Com
isso, a implementação passou a ser considerada como um momento da política
pública que possui estrutura e dinâmica próprias, exigindo um campo específico
de análise.
Este capítulo está dividido em duas partes, além da introdução e da
conclusão. Primeiro, apresentamos as abordagens analíticas de implementação
de políticas públicas que acreditamos sejam as mais difundidas. Segundo,
ilustramos com um caso empírico, o da implementação do SUS, com foco na
diretriz da descentralização.
4 ABORDAGENS DE ANÁLISE DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: DO CONTROLE AO CONTEXTO

A relação entre o plano da política pública e sua execução é uma

preocupação que transpassa o campo da análise da implementação. Parece
uma obviedade dizer que o planejamento de alguma atividade é,
necessariamente, seguido por sua implementação. No entanto, a execução de
uma política pública é um processo problemático, no sentido de que,
inevitavelmente, diferirá das intenções daqueles que a formularam.
A semelhança ou o distanciamento da implementação em relação ao
plano que lhe deu origem é, aparentemente, um objeto de pesquisa dos mais
valorizados nesse campo. Ou seja, a implementação é, na maioria das vezes,
observada a partir do plano que lhe deu origem. Por isso, fala-se tanto sobre os
problemas de implementação, o que, grosso modo, expressa a seguinte ideia: o
sucesso da política seria resultante da perfeição de seu desenho, mas seu
fracasso seria derivado da forma como ela foi executada.
Nessa linha, Cline (2000) apresenta duas definições predominantes para
os problemas de implementação. A primeira estabelece que a natureza do
problema é administrativo-organizacional, e sua resolução depende da
especificação de objetivos e do controle dos subordinados. Para a segunda
definição, o problema da implementação decorre de conflito de interesses, e a
preocupação é com a obtenção de cooperação dos participantes do processo. A
solução para os problemas da implementação, portanto, é construir instituições
ou mecanismos que criem um contexto de cooperação para os participantes. As
abordagens analíticas em implementação de políticas públicas equilibram-se
nesses pressupostos. A definição do problema da implementação influencia a
escolha das variáveis, o foco da análise e as proposições decorrentes.
Com isso, podemos entender a tensão que perpassa os três tipos de
abordagens que apresentaremos a seguir. Eles jogam com a relação, mais ou
menos interdependente, entre a estrutura normativa da política pública e sua
implementação. Com base nesse critério, agrupamos os modelos de análise da
implementação de políticas públicas em três grandes abordagens: controle,
interação e cognição.

4.1 Abordagens Baseadas No Controle

Na abordagem baseada no controle, agrupamos os modelos de análise

que valorizam as determinações dispostas na estrutura normativa da política
pública. O referido controle diz respeito às atividades e às ações dos indivíduos
e das organizações responsáveis por colocar em prática o plano. A relação entre
plano e execução é de causalidade funcional.
Essa visão está lastreada na abordagem sequencial, que percebe a
política pública como uma sequência de etapas distintas, guiadas por lógicas
diferentes (MULLER; SUREL, 2002). Nesse sentido, o processo de formulação
seria permeado pela lógica da atividade política, e a implementação estaria no
âmbito da prática administrativa. A implementação corresponderia “à execução
de atividades [...] com vistas à obtenção de metas definidas no processo de
formulação das políticas” (SILVA; MELO, 2000, p. 4). Fica clara a distinção entre
a decisão e a sua operacionalização, as quais possuem arenas e atores distintos.
Subjacente a isso, há uma visão bastante limitada do funcionamento da
implementação de políticas públicas. A burocracia seguiria o princípio da divisão
de tarefas, com a especialização que a segue e a sustenta, bem como o da
distribuição hierárquica ascendente de autoridade. Além disso, e de forma
complementar, seria vista como executora das decisões tomadas pelos políticos
eleitos, representantes legítimos do povo. Esse funcionamento, no entanto, não
ocorre de forma automática.
Nesse quadro, o processo de implementação é tratado como
consequência da formulação. Sua trajetória estaria subordinada aos objetivos e
estratégias definidos na estrutura normativa da política pública. Sendo assim, os
principais elementos explicativos da execução da política referem-se ao
processo de formulação, principalmente às características do plano que dele
resultam. As variáveis privilegiadas dizem respeito às normas que estruturam a
política pública e suas lacunas.
As lacunas de implementação permitiram mudanças na política durante
sua execução. Tais problemas são responsabilidade dos formuladores, que
devem evitá-los seguindo determinadas orientações para a elaboração das
regras que estruturam a implementação. Alguns desses “conselhos clássicos”
(HILL, 2007, p. 66) são manter a política clara, evitar ambiguidades na definição
do objetivo, do financiamento e das responsabilidades, e manter controle efetivo
sobre os implementadores. Com isso, estes teriam margem de manobra limitada.
Limitar, regular e controlar a discricionariedade dos implementadores são
questões centrais. Regras claras, compreensíveis e específicas visam permitir a
difusão do plano e minimizar a discrição, considerada uma distorção da
autoridade governamental. A discricionariedade pode ser usada para acobertar
um comportamento que não está relacionado com as intenções da política, por
isso o problema da administração é controlar a discrição (MAJONE;
WILDAVSKY, 1984).
Nessa abordagem, do ponto de vista de gestão, o sucesso da política
pública é julgado com base no grau de alcance dos objetivos previamente
definidos, sendo a explicação mais comum para o fracasso as falhas de
comunicação. Essa visão está lastreada em uma perspectiva de que os
indivíduos em organizações são, por natureza, colaborativos. Os conflitos de
interesse e a não conformidade com os objetivos formulados pela autoridade
organizacional são tratados como questões desviantes.

4.2 Abordagens Que Enfatizam A Interação

Diferentemente da abordagem baseada no controle, os enfoques que

enfatizam a interação borram as fronteiras do ciclo das políticas públicas. Aqui
parte-se da ideia de que a implementação é o resultado de um processo de
interação entre a estrutura normativa da política pública e as características dos
espaços de execução (LIMA; D’ASCENZI, 2013).
 Por um lado, o plano define a arena na qual o processo ocorre, o papel
dos principais atores, as ferramentas permitidas de ação e a alocação de
recursos, e oferece uma definição para o problema social. Por outro lado, a
execução promove a adaptação dos objetivos e das ferramentas de gestão à
realidade social.
Segundo essa acepção, o plano existe como potencialidade, e sua
realização depende de qualidades intrínsecas e circunstâncias externas.
Conforme Majone e Wildavsky (1984), a política pública seria um conjunto de
disposições que funcionam como pontos de partida para um processo de
experimentação, pois se assume que, em virtude da racionalidade limitada, não
é possível prever os comportamentos nem do problema social, nem da dinâmica
da política pública a priori. Isto é, os problemas sociais serão realmente
conhecidos a partir do momento em que tentarmos solucioná-los, e a validade e
a efetividade das estratégias escolhidas para enfrentá-los somente serão
confirmadas após entrarem em operação. A implementação inclui buscar
respostas e (re) formular perguntas, provocando mudanças nas soluções e na
compreensão dos problemas sociais.
Disso resulta um processo contínuo de adaptação do plano ao contexto,
o que seria a essência da implementação. A adaptação é uma característica
intrínseca do processo de implementação, que ocorre mesmo com a existência
de rígidos mecanismos de controle. Majone e Wildavsky (1984) definem, assim,
a implementação como um processo de evolução, pois envolve aprendizado e
inovação. Por isso, a implementação modela a política pública, na medida em
que, na maior parte do tempo, o que ocorre é o seu redesenho.
Bardach (1979) também relativiza o peso do plano, definindo-o como um
esquema que coloca em movimento uma série de atores. A implementação é o
processo que reúne numerosos e diversos recursos que estão nas mãos de
diferentes atores, os quais são, muitas vezes, independentes. Esses atores
precisam ser induzidos a contribuir por meio de persuasão e barganha, por isso
o autor afirma que o processo de implementação é a continuação da atividade
política com outro nome (BARDACH, 1980). Na medida em que (re)organiza
recursos existentes, a implementação conforma um processo de transição,
associando arranjos sociais, políticos e econômicos prévios em uma
configuração diferente.

Fonte1.bp.blogspot.com

O plano estimula a implementação, sendo, contudo, apenas uma coleção

de palavras anteriormente a ela (BARDACH, 1980). O autor cria, claramente, um
espaço próprio para a implementação e amplia sua autonomia em relação à
estrutura normativa. Com isso, critica as avaliações que atribuem à
implementação o fracasso ou sucesso da política, pois não se pode contar como
fracasso do processo de implementação um resultado que é originado de um
defeito de desenho. Além disso, uma boa implementação não pode cancelar o
efeito de uma má política. Para o autor, o êxito da implementação está em ajudar
os atores a reconhecer seus erros e a corrigi-los, procurando caminhos melhores
para o destino desejado.
Nesse sentido, Bardach (1980) formula sua metáfora dos jogos: a
implementação é dominada por vários atores manobrando com e contra outros
atores por resultados finais e vantagens estratégicas, e a maioria desses jogos
está conectada e é interdependente. Para o autor, a incerteza que vigora na
implementação está relacionada aos jogos, particularmente aos jogos de
implementação que têm efeito adverso no processo de reunião de elementos
necessários para a execução da política.
Bardach destaca os jogos que considera mais comuns: o desvio de
recursos; a mudança de objetivos durante a implementação; a evasão ou
resistência dos subordinados frente às tentativas de controle de seu
comportamento pelos superiores; a dissipação de energias como a competição
entre burocracias por autoridade legal ou status ou, ao contrário, a não
responsabilização de burocracias por atividades consideradas de pouco valor.
O autor sugere três formas para lidar com os jogos de implementação:
 Estratégias baseadas na mediação e na persuasão, como
negociações bilaterais ou multilaterais;
 Estratégias baseadas na intervenção de agentes poderosos que
são porta-vozes da legitimidade política da política pública,
apresentando, nesse sentido, a figura do political fix;
 E medidas preventivas tomadas no estágio do desenho da política,
tais como basear a política em uma teoria social, econômica e
política razoável e sofisticada; escolher uma estratégia
administrativa básica simples que envolva a mínima dependência
possível dos processos burocráticos; fazer uma lista de elementos
requisitados pelo programa e definir quais organizações, grupos ou
indivíduos estão em posição de contribuir; identificar os jogos de
implementação que podem ocorrer; estabelecer mecanismos de
facilitação e fixing; e formular uma política que tenha mais
apoiadores do que opositores.
Assim, a metáfora dos jogos de implementação enfatiza o caráter aberto
do processo, tendo em vista os jogos serem criados por meio da política pública
e seu funcionamento acabar alterando-a.
Por fim, devemos citar o trabalho de Lipsky (1980). Em relação a Majone
e Wildavski e a Bardach, Lipsky restringe bastante seu objeto de interesse: o
autor está preocupado em entender o funcionamento do que chamou de
burocracias de nível de rua (street level bureaucracy), agências nas quais os
trabalhadores interagem diretamente com cidadãos no curso de suas tarefas e
que têm substancial discrição na execução de seu trabalho.
Lipsky (1980) argumenta que as decisões desses atores, as rotinas que
estabelecem, e os dispositivos que inventam para lidar com as incertezas e
pressões do trabalho efetivamente se tornam as políticas públicas que
implementam. O papel de policy making desses burocratas é construído sob
duas facetas inter-relacionadas de suas posições: o alto grau de discrição e a
relativa autonomia em relação à autoridade organizacional.
A discricionariedade dos implementadores tem, assim, um papel central
para Lipsky: ela é inevitável e pode ser desejável, já que esses atores detêm
conhecimento das situações locais e podem adaptar o plano a cada situação.
Tais ajustes, além disso, podem ser possíveis fontes de inovação.
A fonte da discricionariedade está no conhecimento, nas regras
institucionais e na relativa autonomia da autoridade organizacional. Primeiro,
espera-se que profissionais exerçam discricionariedade, façam julgamentos e
tomem decisões. Segundo, normalmente as organizações públicas operam na
existência de uma multiplicidade de regras complexas que mudam
constantemente. Isso incentiva seu uso seletivo e dificulta a supervisão.
Terceiro, a relativa autonomia da autoridade organizacional, ou seja, dos
superiores hierárquicos, advém da multiplicidade de regras e do dilema agente-
principal.
O exercício dessa discricionariedade é possibilitado e, até certo ponto,
incentivado pelas condições de trabalho, que determinam a atuação dos
burocratas de nível de rua. Lipsky destaca as características que considera mais
relevantes. Primeiro, os recursos são cronicamente inadequados para as tarefas
a serem desenvolvidas. Segundo, a demanda pelo serviço tende a aumentar até
encontrar a oferta, o que, para Lipsky, acarreta o aprisionamento dos burocratas
de nível de rua em um ciclo de mediocridade: quanto melhor e mais sensível às
necessidades dos cidadãos é o programa, maior será a demanda para o serviço.
Terceiro, os objetivos dos serviços públicos tendem a ser vagos, conflitantes,
ambíguos e, muitas vezes, representam horizontes desejáveis, e não alvos fixos.
Quarto, é difícil medir a performance desses trabalhadores relativamente livres
de supervisão, dada a discricionariedade.
Isso significa que as agências não são autocorretivas, e a definição da
performance adequada é altamente politizada. Quinto, o caráter não voluntário
dos clientes, os quais não têm condições de disciplinar os burocratas que, por
sua vez, geralmente não têm nada a perder por falhar com eles. Se a demanda
é inesgotável, o fato de os clientes ficarem insatisfeitos significa apenas que
outros estarão na fila para tomar o seu lugar. Assim, a perda de clientes não é
determinante do comportamento dos burocratas de nível de rua.
Para o autor, o problema desses burocratas relaciona-se à necessidade
de se tomarem decisões sob condições de considerável incerteza, nas quais
decisões satisfatórias sobre alocação de recursos devem ser pessoalmente
derivadas, e não advindas de organizações. Para lidar com as incertezas do
trabalho, esses burocratas desenvolvem três repostas: em primeiro lugar, criam
padrões de práticas que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilização de
recursos disponíveis e obter a conformidade dos clientes.
Ou seja, organizam seu trabalho para obter soluções dentro dos
constrangimentos que encontram. Em segundo lugar, modificam o conceito de
seu trabalho, restringem seus objetivos e reduzem o fosso entre recursos
disponíveis e objetivos atingidos. Por fim, transformam o conceito de matéria-
prima (seus clientes) para tornar mais aceitável a discrepância entre realizações
e objetivos.
Essas rotinas e simplificações são criadas para lidar com a complexidade
do trabalho. Quando as políticas públicas consistem em muitas low-level
decisions, as rotinas e as categorias desenvolvidas para processar tais decisões
efetivamente determinam a política. Nesse sentido, os burocratas de nível de rua
fazem a política pública (LIPSKY, 1980, p. 84).
A perspectiva atenta para a autoridade informal que deriva do
conhecimento, das habilidades e da proximidade das tarefas essenciais
desempenhadas pela organização (ELMORE, 1979). A discrição é vista como
um mecanismo adaptativo. A resolução de problemas requer habilidade e
discrição, e ocorre por meio da ação dos atores, da implantação de suas
estratégias, da gestão de seus conflitos e dos processos de aprendizagem. A
política pública pode direcionar a atenção dos indivíduos para o problema e
oferecer uma ocasião para aplicação de suas habilidades e seu julgamento, mas
não pode resolver o problema (MULLER; SUREL, 2002; ELMORE, 1979). Dessa
forma, as abordagens que enfatizam a interação entre a estrutura normativa da
política pública e as características dos espaços de execução reconhecem a
influência que a estrutura normativa exerce sobre a implementação e
demonstram que a dinâmica da implementação modela a política e seus
resultados.

5 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL: O CASO DO

PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

Fonte: calendariobolsafamilia.com

O foco deste artigo são o retrospecto histórico da avaliação de políticas e

programas sociais no Brasil a partir dos anos 2000 e as avaliações do Programa
Bolsa Família já realizadas no Brasil. Na primeira parte, são apresentados os
diferentes momentos pelos quais passou a avaliação de políticas sociais no
Brasil a partir da década de 2000, bem como um retrospecto histórico das
principais ações até a criação do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e
a instauração de uma cultura da prática avaliativa até o momento atual. Por fim,
são apresentados os desenhos das avaliações oficiais do governo a que o
Programa Bolsa Família já foi submetido, assim como alguns dos procedimentos
metodológicos empregados na tentativa de levantar impactos do referido
programa.

5.1 A Avaliação No Brasil: Planos Plurianuais

No Brasil, a Constituição Federal de 1988, no seu artigo do título VI – da

Tributação e do Orçamento –, estabeleceu como leis de iniciativa do Poder
Executivo, a serem submetidas à aprovação do Legislativo:
 O Plano Plurianual (PPA), abrangendo quatro anos e contendo as
diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal
para as despesas de capital e para os programas de longa duração;
 E as Diretrizes Orçamentárias e os Orçamentos Anuais, como
componentes de um sistema integrado de planejamento e
orçamento.
Todos os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais
devem ser subordinados ao PPA. Embora os PPA dos quatriênios 1996-1999 e
2000-2003 já possuíssem instrumentos de avaliação e monitoramento, os
modelos apresentavam falhas, o que suscitou a necessidade de corrigir certos
aspectos (GARCIA, 2000).
Já o PPA de 2004 a 2007 trouxe uma inovação inexistente nos anos
anteriores: o Sistema de Avaliação do Plano Plurianual. O objetivo era assegurar
que a avaliação integrasse a gestão dos programas subsidiando a tomada de
decisão, bem como disseminar a cultura avaliativa e garantir a sua utilização na
formulação e na implementação das políticas e programas de governo. A
estrutura principal desse Sistema é a Comissão de Monitoramento e Avaliação
(CMA), assessorada pela Câmara Técnica de Monitoramento e Avaliação
(CTMA).
 A Comissão é constituída pelos Ministérios do Planejamento, da Fazenda
e do Meio Ambiente, além da Casa Civil, com a finalidade de deliberar sobre
propostas de normas e procedimentos gerais relativos à Avaliação e
Monitoramento (A&M) dos programas do Poder Executivo. Além disso, essa
Comissão oferece elementos técnicos que orientam o processo de alocação de
recursos orçamentários e financeiros e a revisão dos programas, com vistas ao
alcance dos resultados.
Segundo a legislação, o relatório anual de avaliação deve conter:
 Avaliação do desempenho das variáveis macroeconômicas que
fundamentaram a elaboração do Plano;Avaliação do desempenho
das variáveis macroeconômicas que fundamentaram a elaboração
do Plano;
 Demonstrativo da execução física, financeira e regionalizada dos
programas
 Avaliação do alcance das metas físicas e financeiras e da evolução
dos indicadores de cada programa (BRASIL, 2000).
Quanto ao monitoramento, o principal instrumento do PPA é a Portaria Nº
198, de 18 de julho de 2005, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, que “estabelece os procedimentos e a periodicidade para registro de
informações relacionadas com o desempenho das ações do Plano Plurianual, no
Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento - SIGPlan” (BRASIL,
2005, p. 1).
A norma obriga o registro de informações do desempenho físico das
ações no sistema pelos coordenadores de ação, como também das restrições à
execução e providências adotadas para sua superação. No que tange à
avaliação, o PPA inclui o Relatório Anual de Avaliação, obrigatório por lei e
encaminhado ao Congresso Nacional, junto com as normas propostas de revisão
do Plano e da Lei Orçamentária Anual. Esse relatório contém:
 Na avaliação do desempenho das variáveis macroeconômicas que
fundamentaram a elaboração do Plano;
  O demonstrativo da execução física, financeira e regionalizada dos
programas;
 O demonstrativo do desempenho dos indicadores de cada
programa;
 Na avaliação do alcance das metas físicas e financeiras e da
evolução dos indicadores de cada programa (BRASIL, 2000).
O Relatório Anual é constituído, ainda, de três níveis de avaliação:
 Dos Programas, realizada pelos Gerentes;
 Da Avaliação Setorial, elaborada no âmbito da secretaria-executiva
dos ministérios;
 E da Avaliação do Plano, uma avaliação geral realizada pelo
Ministério do Planejamento;
A etapa de Avaliação do Programa, de responsabilidade do gerente de
programa, é, de fato, um auto avaliação em que os gerentes destacam os
avanços e resultados alcançados e apresentam as restrições de recursos
orçamentários e humanos, entre outras, que dificultaram a obtenção de melhores
desempenhos. A avaliação subdivide-se em três partes interdependentes,
quanto:
 À concepção do programa
 À implantação do programa
 Aos resultados do programa.
Todas as etapas são importantes para o alcance dos objetivos da
avaliação. Contudo, a terceira (resultados do programa) valoriza a elaboração, o
acompanhamento e a apuração dos indicadores como forma de propiciar
objetividade e credibilidade ao processo. A metodologia de avaliação de
programas do PPA envolve a escolha de um conjunto de critérios e o uso de
indicadores possibilitando um julgamento continuado e eficaz acerca do
desempenho de um programa ou conjunto de programas, por meio da
comparação com padrões de desempenho predefinidos.
 A Avaliação Setorial fica a cargo da Unidade de Monitoramento e
Avaliação (UMA), a unidade de assessoramento do secretário-executivo ou seu
equivalente. Ela se baseia em questões mais abrangentes, buscando relacionar
os resultados aos objetivos da pasta. As etapas de avaliação dos programas e
de avaliação setorial são realizadas através de questionários de múltipla
escolha, aos quais se adicionaram algumas questões de resposta aberta e
discursiva. O questionário é preenchido pelos gerentes e pela secretaria
executiva de cada ministério por meio do Sistema de Informações Gerenciais e
de Planejamento (SIGPLAN), acessível pela Internet.
O Ministério do Planejamento adiciona essas avaliações a uma análise
das variáveis macroeconômicas, do cenário que integra a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da conjuntura, para consolidar o Relatório Anual de Avaliação.
O SIGPLAN foi implantado para apoiar o planejamento, a execução, o
monitoramento, a gestão e a avaliação do plano. Esse sistema agregou os dados
de execução orçamentária e financeira de todos os programas e ações do
governo federal, além de informações de monitoramento e gestão fornecidas
pelos gerentes de programas, ministérios setoriais e pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
A integração entre o Plano Plurianual e o Orçamento permitiu que a
atualização da execução orçamentária e financeira dos programas fosse
procedida semanalmente, e que os gerentes complementassem periodicamente
as informações sobre o desempenho físico. Os técnicos do Ministério do
Planejamento têm por tarefa monitorar as informações no SIGPLAN. Também
há um módulo nesse sistema com o objetivo de tornar acessíveis à sociedade
as informações sobre o andamento dos programas.
A criação de uma Secretaria, em 2006, dentro do MDS (criado em 2004),
que se ocupasse da construção de um sistema de monitoramento e avaliação
foi fundamental para responder à necessidade da política de assistência social
implementada nos últimos anos. Ao responder pelas ações de avaliação e
monitoramento dos programas governamentais, a Secretaria de Avaliação e
Gestão da Informação (SAGI) passou a agregar um fluxo de informações que
necessitam de tecnologia para criação de um sistema de divulgação e
armazenamento de dados.
A SAGI é considerada uma inovação no campo do governo federal tanto
no que se refere à institucionalização da avaliação e do monitoramento enquanto
parte do processo de gestão dos programas, como também do ponto de vista da
publicização dos indicadores de monitoramento e publicação de estudos de
avaliação. A SAGI oferece subsídios para gestores e técnicos
instrumentalizando a tomada de decisões, por isso é fundamental que os órgãos
gestores estejam familiarizados com as ferramentas e com toda a tecnologia que
é disponibilizada. Acesse o site para fazer o reconhecimento dos programas,
informações quantitativas e qualitativas e estudos sobre avaliação e
monitoramento. Mais adiante exemplificaremos algumas dessas informações.
As pesquisas de avaliação, ferramentas informacionais, painéis de
monitoramento, gráficos explicativos, dentre outros, estão agregados aos
assuntos referentes ao processo de gestão da informação. A SAGI fomenta a
organização e a execução de cursos de capacitação, eventos, encontros,
seminários e palestras, a fim de disseminar ações e informações que visam
qualificar a gestão dos programas sociais. É essa “abordagem multidisciplinar”
que propicia ao próprio MDS a intervenção nos programas sociais e a
qualificação da informação visando à implantação de suas ações.
No âmbito da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), do
Ministério do Desenvolvimento Social, foi desenvolvido, em 2006, o Sistema de
Avaliação e Monitoramento de Políticas e Programas Sociais. Ele tem como
objetivo principal desenvolver e implementar instrumentos de avaliação e de
monitoramento das políticas e programas referentes às ações da pasta. Além
dessa responsabilidade, a Secretaria responde pela capacitação de gestores de
políticas sociais, pela promoção da gestão do conhecimento e pela publicação
de estudos e pesquisas, sejam elas contratadas ou realizadas internamente.
SAGI substituiu e herdou a estrutura da Secretaria de Avaliação dos
Programas Sociais do extinto Ministério da Assistência e Promoção Social
(MAS), que funcionou por cerca de um ano sem apresentar resultados
expressivos. Ela é constituída pelas seguintes secretarias e programas:
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), responsável
pelo Programa Bolsa Família;
Secretaria Nacional de Segurança Alimentar (SESAN);
 PAA/Compra Local - Programa de Aquisição de Alimento;
 PAA/Conab
 PAA/Leite
 Cisternas
 Distribuições de Cestas
 Hortas comunitárias
 Cozinhas comunitárias
 Restaurantes Populares
 Educação Alimentar
 Banco de Alimentos.
Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS);
 Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI);
 Benefício Assistencial da Prestação Continuada (BPC);
 Agente Jovem;
 Proteção Social Básica à Criança de 0 a 6 anos (PAC);
 Programa de Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de
Crianças e Adolescentes (Sentinela);
 Atenção à Pessoa Idosa (API);
 Programa de Atenção Integral à Família (PAIF);
 Atenção às Pessoas com Deficiência (PDC).

5.2 Pesquisas Ibge/Mds

Os dados se referem ao suplemento de Assistência Social da Pesquisa

de Informações Básicas Municipais (Munic), que aborda informações da gestão
da assistência social dos 5.565 municípios brasileiros. A Munic faz um
levantamento de informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento
das instituições públicas de todos os municípios do País, compreendendo
informações das prefeituras e seus diferentes setores, e das políticas que
envolvam o governo municipal e a municipalidade.

Fonte: pressroom.ipc-undp.org

6 AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

Fonte:www.calendariobolsafamilia2016.org
 O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta
de renda condicionada focalizado nas famílias pobres e extremamente pobres
do país. Foi formado em 2003 pela integração de quatro programas federais de
transferência monetária: Bolsa Escola (1997), Bolsa Alimentação (2001), Auxilio
Gás (2002) e Cartão Alimentação (2003) (DRAIBE, 2003, 2009).
O critério principal de elegibilidade do programa é a renda mensal per
capita familiar. São elegíveis as famílias com renda mensal de até R$ 60,00 por
pessoa. As famílias com renda mensal entre R$ 60,01 e R$ 120,00 por pessoa
podem ingressar no programa desde que tenham gestantes, nutrizes e crianças
e adolescentes entre 0 a 15 anos (BRASIL, 2012a). O recebimento do benefício
está condicionado à frequência escolar das crianças e adolescentes;
acompanhamento da saúde de grávidas, nutrizes e crianças menores de sete
anos; e frequência em serviços socioeducativos para crianças e adolescentes
em risco ou retiradas do trabalho infantil (DRAIBE, 2006; BRASIL, 2012b).
A operacionalização do programa é feita de forma descentralizada
envolvendo o governo federal, estados e municípios. O Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) é responsável pela direção
nacional do programa e sua normatização. A execução da política está a cargo
dos municípios que fazem o cadastramento das famílias e acompanham o
cumprimento das condicionalidades. Os estados devem prestar apoio técnico
aos municípios e a Caixa Econômica Federal é a gestora do Cadastro Único para
Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) e responde pelo pagamento
dos benefícios (BICHIR, 2010).
Uma característica distintiva do Programa Bolsa Família é a focalização.
Evitar erros de focalização e monitorar o cumprimento dos objetivos do programa
são preocupações frequentemente explicitadas pelo MDS. Por isso, é um dos
poucos ministérios que possuem em sua estrutura uma secretaria voltada
especificamente para a avaliação dos programas e ações formulados, a
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação.
 Além das avaliações produzidas pelo próprio ministério, o MDS vem
financiando o desenvolvimento de diversas pesquisas que investigam diferentes
efeitos do Bolsa Família sobre dimensões da vida das famílias beneficiárias e
sobre a economia local (PAES-SOUSA; VAITSMAN, 2007; TAPAJÓS;
QUIROGA, 2010). Duas dessas pesquisas são avaliações de impacto: Avaliação
do impacto do Programa Bolsa Família (AIBF) primeira (2004) e segunda (2009)
rodada.
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