Trajetórias, perspectivas

e desafios da gestão
ambiental pública

Série: Gestão da informação ambiental

2

Brasília, 2020
 Expediente
Presidência da República
Jair Messias Bolsonaro
Ministério do Meio Ambiente
Ricardo Salles
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis
Eduardo Bim
Centro Nacional de Monitoramento e Informações
Ambientais
Pedro Alberto Bignelli
Coordenação de Gestão da Informação Ambiental
Rosana de Souza Ribeiro Freitas

EDIÇÃO

Centro Nacional de Monitoramento e Informações

Ambientais
Coordenação de Gestão da Informação Ambiental
Comitê Editorial do Ibama

SCEN, Trecho 2, Edifício-Sede do Ibama, Bloco C

CEP: 70818-900, Brasília/DF
Telefone: (61) 3316-1206
E-mail: [email protected]
http://www.ibama.gov.br

Comitê Editorial
Rosana de Souza Ribeiro Freitas
Vitória Adail Brito
João Batista Drumond Câmara
Maria Tereza Viana
Maria Tereza Drummond
Maria do Perpétuo Socorro Linhares Almondes
Carlos Francisco Rosetti
Pareceristas dos artigos deste número: Hévila Peres Cruz
Tatiana Veil de Souza
1. Marisa Zerbetto Pedro Ferraz Cruz
Paula Ribeiro Coelho
2. Isaque Medeiros Siqueira Carla Maria Sereno
3. Rodrigo Herles dos Santos Felipe Werneck
Thiago Costa
4. Felipe Ramos Nabuco de Araujo
5. Ayuni Larissa Mendes Sena Secretária do Comitê

6. João Batista Drummond Câmara Ana Célia Luli

7. Rafael Freire de Macedo Revisão

Ana Célia Luli
Maria José Teixeira
Enrique Calaf Calaf
Vitória Rodrigues

Capa e Diagramação
As opiniões expressas nos artigos desta Série são Carlos José
de inteira responsabilidade dos autores e não refle-
tem, necessariamente, o posicionamento do Ibama. Imagem da Capa
Rio Jamanxim, no Pará, limite da Floresta Nacional
As referências são de responsabilidade dos autores.
Itaituba II Werneck/Ibama
 Apresentação

O Centro Nacional de Monitoramento e Informações

Ambientais do Ibama, em conjunto com a sua Coordenação
de Gestão da Informação Ambiental, tem como uma de suas
competências institucionais gerar, integrar e disseminar, de forma
sistemática, as informações e conhecimentos produzidos relativos
ao meio ambiente, visando ao fortalecimento da gestão ambiental
pública. Esta obra foi idealizada com essa finalidade, considerando
que a gestão do conhecimento produzido no Instituto deve ser
disseminada com suas melhores práticas, buscando inovação e
compartilhamento, bem como otimização dos processos, por meio
da utilização, reutilização e criação do conhecimento e da melhoria
na prestação dos serviços à população.
É com grande satisfação que apresentamos a segunda
coletânea de artigos científicos da série Gestão da Informação
Ambiental, sobre o tema Trajetórias, Perspectivas e Desafios
da Gestão Ambiental Pública, resultado de seleção interna de
artigos escritos por servidores, de forma individual ou em parceria,
conforme Edital nº 01/2019, e avaliados pelo Comitê Editorial do
Ibama e pareceristas.
Esta publicação tem o objetivo de promover o
aprofundamento e a divulgação dos conhecimentos e debates
sobre questões essenciais da área de meio ambiente e da atuação
do Ibama, manter um diálogo com a diversidade de seus públicos,
dar suporte à tomada de decisão e à definição de políticas e metas
para o setor ambiental. Os 07 artigos selecionados abordam temas
emergentes na área ambiental e correlacionados, tais como,
governança ambiental, licenciamento ambiental, agrotóxicos,
emergências ambientais com ênfase na fauna, recuperação e
reparação ambiental da biodiversidade e florestas.
Com esta publicação, o Ibama contribui, mais uma vez,
para a aplicação da teoria e prática de conhecimento produzido na
área ambiental, a fim de orientar, inovar e melhorar a aplicação de
políticas públicas ambientais para a proteção e garantia de um meio
ambiente equilibrado.

Pedro Alberto Bignelli

Coordenador Geral do Cenima

Rosana de Souza Ribeiro

Coordenadora de Gestão da Informação Ambiental
 Sumário

Governança Ambiental: Conceito,

7 Histórico e a Experiência Brasileira
Tomás de Oliveira Bredariol

Licenciamento Ambiental Corretivo:

21 Situação Atual, Fundamentos Conceituais
e Proposta de um Modelo de
Atuação Institucional
Francisco Carneiro Portela
Antônio Augusto Aguiar Ferreira
Rafael Ishimoto Della Nina
Eduardo Trazzi Martins
Rodrigo Santos e Barros

Políticas Públicas para a Responsabilização

40 Compartilhada da Indústria de
Agrotóxicos pela Preservação
Ambiental no Brasil
Tiara Carvalho Macedo
65 Relato da Experiência do Ibama e da
Cetesb na Preparação e Resposta em
Emergências Ambientais com Potencial de
Atingir a Fauna no Estado de São Paulo

Aline Borges do Carmo

Iris R. F. Poffo
Carlos Ferreira Lopes
Sergio Greif

Compensação Ambiental da Lei do Snuc:

85 uma proposta de aplicação no
Licenciamento Ambiental
Marcos A. Paulino

Os Critérios Geográficos na Definição

105 de Competência no Licenciamento
Ambiental Federal
Heitor da Rocha Nunes de Castro

Gestão da Biodiversidade e das

125 Florestas: Recuperação e
Reparação Ambiental
no Ibama
Janaína Juliana Maria Carneiro Silva
6 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente
 Governança ambiental:
Conceito, Histórico e a Experiência Brasileira
Tomás de Oliveira Bredariol1

Resumo
Este artigo explora teoricamente o campo da governança ambiental, focando abordagens relativas
ao papel estatal e à esfera de atuação nacional. Inicia-se com uma discussão sobre o conceito de
governança, ressaltando aspectos referentes à capacidade de implementação e operacionalização
de políticas. Desse modo, sistemas de governança são necessários para promover coordenação
entre atores, gerir conflitos e qualificar o exercício do poder, fortalecendo a governabilidade. Em
seguida, apresenta um histórico e alguns dos principais instrumentos utilizados em sistemas de
governança ambiental, destacando três grupos: os de comando e controle; os de mercado; e os
de participação. O destaque é a experiência brasileira, com ênfase nos desafios atuais da área.
É observado o histórico de predomínio de modelos baseados em comando e controle, contudo,
vê-se também iniciativas de consolidar um leque mais amplo de estratégias. A conclusão é que as
principais barreiras existentes para o progresso da governança ambiental são de cunho político e
há um potencial valioso no desenvolvimento de instituições mais efetivas.
Palavras-chave: Governança; Governança Ambiental; Experiência Brasileira.

1
Analista Administrativo do Ibama.
 Introdução
Os problemas ambientais da sociedade se mostram cada vez mais desafiadores. Em um
mundo finito que parece se aproximar de diversos limites ecossistêmicos que podem causar
mudanças não lineares e que são frequentemente abruptas, cresce a preocupação com estratégias
eficazes de governança ambiental (YOUNG, 2012). Por isso, é preciso um esforço para conceber
regimes e instituições ambientais apropriados.
Nesse contexto, este trabalho proporciona um bom ponto de partida, sintetizando o
conceito e mostrando um histórico recente do campo da governança ambiental, com a experiência
brasileira sendo enfatizada. Vale destacar que existem diversas acepções do termo e perspectivas
diferenciadas como a abordagem pluralista, a discussão de governança ambiental global e o
marxismo ecológico (DAVIDSON; FRICKEL, 2004). Há também literatura acerca de governança
transescalar, governança ambiental empresarial, descentralização e outros tópicos afins (LEMOS;
AGRAWAL, 2006). É preciso esclarecer que o escopo deste artigo se volta para o âmbito da
formulação e implementação de políticas ambientais pelo Estado, para tal, proporciona inicialmente
uma visão do conceito de governança, ressaltando seus propósitos, aspectos operacionais e
desafios. Com isso, pretende-se definir elementos fundamentais para o estabelecimento de
sistemas de governança ambiental efetivos, que fazem parte do segundo tópico que, além de
contextualizar a questão historicamente, apresenta os principais instrumentos e abordagens
presentes, bem como peculiaridades e desafios do cenário brasileiro. Por fim, uma conclusão
sumariza os principais pontos e aponta a necessidade de investir em instituições robustas, com a
consolidação de compromissos políticos e de arranjos com capacidade técnica.

1. Significados de Governança
A sociedade opera em um ambiente complexo onde existem incertezas e os agentes
possuem racionalidade limitada podendo exibir comportamento oportunista (FIANI, 2011). Isso
implica necessidade de arranjos institucionais que proporcionem meios de governança, a fim de
reduzir a intensidade e a frequência de conflitos, promovendo a cooperação e reduzindo os custos
de transação.
O Estado tem a capacidade, ainda que não exclusiva, de desempenhar esse papel.
Considerando suas funções primordiais de regulador e detentor dos poderes de polícia, encontra-
se em uma posição privilegiada para estipular mecanismos de governança. Em cenários de
desenvolvimento acelerado onde mudanças na sociedade ocorrem em ritmo mais intenso, tal
função é demandada de modo mais agudo, dada a dinamicidade das relações entre os agentes
econômicos. Contudo, não é simples definir quais os arranjos institucionais mais eficazes. Assim,
há que se considerar em quais situações o Estado deve intervir e como isso deve se dar. Além
disso, vale destacar a importância de considerar as relações Estado-sociedade e os meios utilizados
para intermediá-las.
Evans (2004) parte do entendimento de que o Estado se organiza de acordo com lógicas
diferentes da maximização do interesse privado, indicando e efetivando oportunidades de
desenvolvimento. O objetivo é esclarecer como se dão, em cada contexto, as relações Estado-

8 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 sociedade, a partir de uma visão clara da estrutura interna do Estado, constituído por figuras
complexas e construídas historicamente, dependente das instituições e estruturas sociais
reinantes. Em outras palavras, o Estado e a sociedade são mutuamente constitutivos.
Autonomia e parceria são os conceitos que Evans (2004) sintetiza como ideais para nortear
as relações Estado-sociedade, em prol do desenvolvimento. Autonomia e parceira implicam
existência de uma burocracia weberiana1 capaz de promover incentivos e auxiliar a sociedade em
iniciativas desenvolvimentistas, contudo, significa também certo grau de isolamento, no sentido de
que as decisões tomadas são feitas considerando diversos interesses, mas sem serem definidos
diretamente por outros atores sociais.
Evans (2008) indica, ainda, que o Estado do século XXI precisa ter mais responsabilidade,
alcançar autonomia e envolver segmentos mais amplos da sociedade, construindo formas mais
complexas e exigentes de parceria. Em suma, para garantir um desenvolvimento de capacidades
que permita o sucesso na produção de bens intangíveis, críticos no cenário futuro, é necessária
uma transformação institucional da esfera pública, que possui importância crucial por prover
serviços críticos como educação, saúde e saneamento.
Este tópico busca avançar a discussão em torno do conceito de governança, que congrega a
ação do Estado, enfocando no modo como este exerce suas prerrogativas. Cabe notar, no entanto,
que o termo é bastante amplo e, frequentemente, refere-se a esferas que não envolvem o setor
público. Assim, são apresentadas três visões acerca do assunto, que servem como instrumento para
análise do objeto em questão na medida que tem como foco as possibilidades de atuação desse ente.
Primeiramente, discute-se governança e governabilidade no sentido de capacidade de
implementação de políticas. Em seguida, a visão de arranjos institucionais ou estruturas de
governança, com dimensões técnicas e políticas, e a apresentação do conceito utilizado no campo
da governança do conhecimento, por trazer elementos interessantes para a análise de governança
ambiental, tema do próximo item.

1.1 Governança/governabilidade
A partir do restabelecimento da democracia no Brasil e em outros países da América Latina,
na década de 1980, aprofundou-se a discussão acerca de como incorporar demandas da sociedade
nas políticas públicas e, ao mesmo tempo, garantir sua efetivação diante da variedade de interesses
existentes. Nesse contexto, dá-se a conceituação dos termos governança e governabilidade, que
são muito próximos:

Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o

exercício do poder numa dada sociedade, refletindo características do sistema político,
tais como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidário e de
intermediação de interesses, entre outras (DINIZ, 1998, p. 42).

1 Ascepção do termo que trata de organizações do serviço público com certas características, como o recrutamento
meritocrático, carreiras estruturadas com progressão funcional e gratificação por desempenho, bem como certo grau
de coerência corporativa.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 9

 Governança, por outro lado, diz respeito à capacidade governativa em sentido amplo,
envolvendo a capacidade de ação estatal na formulação e implementação das
políticas, tendo em vista a consecução de metas coletivas. Refere-se ao conjunto
dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural
da sociedade, o que implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução
e de administração do jogo de interesses. As novas condições internacionais e a
complexidade crescente da ordem social pressupõem um Estado dotado de maior
flexibilidade, capaz de descentralizar funções, transferir responsabilidades e alargar,
ao invés de restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir mão dos
instrumentos de controle e supervisão. Em outros termos, cabe viabilizar a inserção
do Estado na sociedade, sem enfraquecer a autoridade estatal e seus meios de
coordenação e de execução (DINIZ, 1998, p. 42-43). (diversos autores acrescentam
ao conceito de governança o arcabouço legal e institucional, regras, mandatos etc
Poderia incluir? Ver CÂMARA, JBC, 2013, CAVALCANTE, C. 2004, CAVALCANTE, C.
2006; ROSENAU, J. 2000)

Assim, o setor público deve buscar autonomia e parceria, de modo a viabilizar a implementação
de políticas sem priorizar apenas critérios técnicos ou políticos. Isso implica fortalecimento de
instrumentos de accountability, na efetiva independência de poderes, na existência de controles
externos e, de modo geral, na institucionalização de instrumentos de cobrança e prestação de
contas (DINIZ, 1998). Também envolve a organização da sociedade, de modo a propiciar participação
e representação, bem como por parte dos governos locais, a descentralização administrativa, a
autonomia das diversas esferas de poder e a articulação destas (DINIZ, 2014).
Portanto, é preciso definir mecanismos institucionais específicos que capacitem os
diferentes atores sociais, inclusive o Estado, a manterem incentivos para comportamentos que
primem pelo interesse coletivo (DINIZ, 2014). Isso significa buscar a capacidade de formular e
implementar políticas de modo participativo, incorporando perspectivas de vários segmentos e,
assim, prover comando, coordenação, intervenção e implementação (ARAÚJO, 2002). Desse
modo, é possível prever maior dinamicidade por parte da esfera pública no planejamento e atuação
em atividades de sua competência como saúde, educação e meio ambiente.

1.2 Governança e Arranjos Institucionais

A literatura acerca de capacidades estatais é uma referência importante na análise e avaliação
de políticas públicas. Alguns autores tratam da discussão de arranjos institucionais, responsáveis por
dotar o Estado da habilidade de implementar seus objetivos. Isso é feito por meio de capacidades,
que podem ser separadas em técnicas e políticas, e derivam das relações entre o poder executivo
e outros atores (GOMIDE; PIRES, 2014). Nesse contexto, cabe ressaltar que o termo arranjos
institucionais é próximo de estrutura de governança e representa regras instituídas, a fim de mediar
transações econômicas e relações políticas ou sociais particulares (FIANI, 2014).
Um aspecto relevante é até que ponto esses arranjos proveem estruturas de coordenação
– via incentivos, monitoramento e controle – que estão consistentes entre si. Outro elemento
importante é se essas estruturas são suficientes às tarefas objetivadas. De modo mais específico,
pode-se elencar duas dimensões de capacidades estatais: técnicas e políticas.

10 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 A capacidade técnica está relacionada com a presença de organizações com recursos
humanos, financeiros e tecnológicos; a existência e operação de mecanismos de coordenação,
inclusive intra e intergovernamentais; e formas de monitoramento via, por exemplo, produção de
informações, acompanhamento e exigências de desempenho. Nota-se a associação entre esse
tipo de capacidade e as taxas de execução de políticas públicas (GOMIDE; PIRES, 2014).
A capacidade política se refere a interações das burocracias do Executivo com agentes
do sistema político representativo (parlamentares, governos subnacionais, partidos políticos);
operação de formas de participação social (conselhos, ouvidorias, consultas públicas etc.); e atuação
de órgãos de controle (internos ou externos). Nota-se a associação entre esses elementos e os
processos de inovação durante a execução de políticas, por meio de revisões e aprimoramentos
das políticas ao longo de seus processos de implementação (GOMIDE; PIRES, 2014).
Ressalta-se, assim, a importância de estarem presentes mecanismos de coordenação e
monitoramento que garantam a articulação dos atores e o acompanhamento das ações. Esses são
elementos da estrutura de governança que possibilitam a efetivação de capacidades técnicas e
políticas, favorecendo a execução e adaptação de políticas públicas, de modo a avançar na direção
de interesses coletivos.

1.3 Governança do Conhecimento

Conjuntamente com os elementos recentes da economia global, incluindo instabilidade
financeira e globalização, apresenta-se a crescente importância da capacidade de inovação
e, portanto, da governança do conhecimento. Nesse contexto, são discutidos modos mais
apropriados de governança.
Foss e Michailova (2009) destacam a importância de se pensar de modo sistemático nas
interseções entre organização e conhecimento, discutindo estruturas e mecanismos de governança
(incentivos, confiança, estilos de gestão, culturas organizacionais etc.). Assim, buscam descobrir,
para cada cenário, qual a melhor combinação de instrumentos para o compartilhamento, integração
e criação de conhecimento tanto entre indivíduos como entre organizações. Ademais, abordam
tanto instituições formais (estabelecimento de metas) como informais (estabelecimento de laços
de confiança e canais de comunicação).
Burlamaqui, Castro e Kattel (2012) propõem uma definição nessa linha, dando maior
destaque ao papel do Estado. Segundo esses autores, governança de conhecimento trata de
diversas áreas, incluindo política pública; supervisão e regulação econômica; gestão organizacional
e de conhecimento; inovação; competição e análise de competitividade. Isso implica uso de
mecanismos de governança que influenciem processos de conhecimento como a criação,
manutenção e compartilhamento destes. Essa abordagem coloca o interesse público no centro
da sua análise. Assim, argumentam que a atuação do Governo e a competição são motores-chave
da evolução do mix de conhecimento público e privado. Nesse contexto, existem três desafios:

1) Coordenação institucional – quais agências devem participar do processo de governança

de conhecimento, bem como quais estratégias, métricas e prioridades devem ser
estabelecidas;

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 11

 2) Escolhas de escopo e política – representa a escolha de instrumentos para a
implementação de políticas e a abrangência da coordenação (quais campos devem ser
envolvidos);
3) Mudança e coordenação intrapolítica – como desenhar o mix de políticas e quando/
como mudá-lo, a fim de atingir os objetivos da agenda estabelecida.

O objetivo é analisar como deve se dar a interação entre a produção, apropriação e difusão
do conhecimento, a partir do ponto de vista do interesse coletivo. É uma abordagem que reconhece
as funções da competição, do mercado e das empresas privadas, mas privilegia a discussão das
ações do Estado na governança desse bem e suas inter-relações com o setor privado. Por isso, é
essencial o incremento de bases científicas e a promoção de políticas educacionais e de inovação.
Tais elementos servem de fundamento para o desenvolvimento das nações.
Essa perspectiva é interessante para a área ambiental, pois o conhecimento é fundamental
no contexto em que opera – de complexidade e incerteza. Ademais, tanto o meio ambiente quanto
a informação compartilham uma característica em comum, a dificuldade em restringir o acesso de
diferentes usuários.

2. Governança Ambiental
A governança trata de formas de exercício de poder, incluindo a capacidade de ação estatal
na formulação e implementação das políticas. Isso implica necessidade de estabelecer meios
de proporcionar a participação da sociedade. Estruturas de governança são fundamentais para
operacionalizar esse conceito. Estas pressupõem mecanismos de incentivo, monitoramento
e controle, tendo duas dimensões notáveis: técnica e política. Instituições formais e informais
influenciam nesses processos, sendo a criação, manutenção e compartilhamento de conhecimento
um desafio. Governança ambiental, por sua vez, refere-se a elementos na área ambiental e, assim,
está relacionada com a operacionalização de políticas ambientais e sua interação com outras
políticas. De maneira geral, políticas ambientais tratam do estabelecimento de objetivos e meios
associados com a gestão do meio ambiente. No Brasil, a Política Nacional de Meio Ambiente
estabelece como fim:

...a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida,

visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana
(BRASIL, 1981 p.).

Frequentemente, o termo está associado à busca pelo desenvolvimento sustentável e sua

adequada efetivação permite, entre outras coisas, o engajamento para compromissos de longo
prazo e os objetivos estratégicos; coerência política por meio de coordenação vertical (entre níveis
de governo) e horizontal (entre iniciativas setoriais); e construção de um processo de participação
das comunidades envolvidas (KARDOS, 2012).

O conjunto de ferramentas e ações compreendidos nesses termos se volta para a superação

de desafios que se apresentam no cenário ambiental. Historicamente, diversos problemas

12 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 relacionados com a poluição só foram compreendidos e enfrentados após se concretizarem
impactos negativos significativos (GRAAF; MUSTERS; KEURS, 1996). Ademais, existem
algumas complicações de escala e de fronteiras: politicamente, a escala de tempo é reduzida
comparativamente com a das mudanças do meio ambiente; fronteiras políticas e ecossistêmicas
raramente coincidem; alterações ambientais têm característica sistêmica, sendo frequentemente
complexo compreender a escala dos impactos resultantes, bem como sua repercussão para o
bem-estar humano (MEADOWCROFT, 2002). Assim, definir o que é mais adequado à luz da política
ambiental passa por empecilhos de informação, conflitos, construção de consenso e organização
(GRAAF, MUSTERS; KEURS, 1996).

Para lidar com essas dificuldades, existem diversos instrumentos associados com política e
governança ambiental. Neste trabalho, são apresentados três grupos importantes: os de comando
e controle; os de mercado; e os de participação. Também são feitas observações acerca de formas
de liderança e coordenação das iniciativas relacionadas.

2.1 Histórico e Instrumentos

A estrutura das políticas ambientais e de sistemas de governança começou a ter
maior relevância a partir da década de 1960, com a ocorrência de episódios de poluição
aguda e repercussões na comunidade científica. Anteriormente, a maior parte das questões
relacionadas com o meio ambiente eram tratadas em outros fóruns, muitas vezes por conflitos
arbitrados diretamente pela justiça de cada país. Daí, surgiu o desenvolvimento progressivo
do tema.
As primeiras soluções utilizadas em escala eram de fim de linha (end-of-pipe), buscando
minimizar a poluição ao final dos processos produtivos (MEADOWCROFT, 2002). Exemplos típicos
são estações de tratamento de efluentes industriais, filtros, disposição adequada de resíduos
ou aterros industriais e sanitários. Essas iniciativas foram implementadas por instrumentos de
comando e controle, como o estabelecimento de padrões ambientais, que poderiam ser de
concentração de poluentes emitidos, qualidade ambiental, tecnologia utilizada, local da atividade,
entre outros. Sua implementação se fundamentava em uma estrutura de licenciamento e
fiscalização que garantisse o cumprimento dos padrões estabelecidos.
Essa abordagem começou a mudar de forma sistemática a partir do final da década de
1980, com a percepção da existência de problemas ambientais complexos. A ótica passou, então,
a ser a do controle de poluição integrado, com esforços de prevenção de poluição e transformação
dos modos de produção. Nesse contexto, firmou-se o conceito de desenvolvimento sustentável
considerado um marco importante da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
e o Desenvolvimento, realizada em 1992, no Rio de Janeiro. Naquela época, começaram a ser
utilizados instrumentos econômicos, sem abandonar os de comando e controle. Estes se baseiam
em incentivos ou penalidades, conforme o desempenho ambiental, sendo, em geral, mais flexíveis
e menos dependentes de sistemas de controle. Alguns exemplos ilustrativos são as taxas cobradas
para a emissão de poluentes e a criação de certificados de emissão transacionáveis.
Recentemente, vêm surgindo outras tendências que podem ser reunidas sob a ótica
estratégica. Além de sistemas de comando e controle e elementos econômicos, estão sendo

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 13

 consolidados instrumentos que buscam a evolução, em longo prazo, da atuação da sociedade no
meio ambiente. Exemplos: construção de redes de cooperação, sistemas de rotulagem, conselhos
de meio ambiente e outras formas de participação pública na governança ambiental. Essas
iniciativas aumentam a base de informação, subsidiando as decisões ambientais, proporcionando
mais legitimidade, e, frequentemente, facilitando sua implementação – devido ao pré-engajamento
dos atores relacionados (PLESSIS, 2008). Para funcionar, costumam depender de sistemas de
informação e educação robustos, bem como de mecanismos de resolução de conflitos.
Desse modo, é possível aplicar diversos instrumentos, de modo complementar. Isso
implica busca por arranjos institucionais colaborativos que proporcionem ambientes de confiança
e cooperação (POTOSKI; PRAKASH, 2004). Significa também que instrumentos de comando e
controle, mercado e participação devem coexistir em uma mesma situação. É fundamental que
permaneça presente a possibilidade de sanções, todavia, a base deve possibilitar flexibilidade,
diálogo, transparência, práticas de construção de consensos e, até certo ponto, uma mudança de
hierarquia para heterarquia2 (GUNNINGHAM, 2009).
Atualmente, a construção de estratégias de desenvolvimento sustentável tem levado à
adoção de sistemas policêntricos de governança e/ou de diversas inovações institucionais, para
efetivar tais estratégias. Um estudo de caso de 19 países, através de um modelo baseado em
liderança, planejamento, implementação, monitoramento, revisão e adaptação – juntamente com
mecanismos de coordenação e participação – apontou alguns avanços, contudo, identificou falhas
de coordenação com outras agendas políticas e dificuldades de integração de objetivos entre
diferentes esferas dos governos (VOLKERY et al., 2006). Tal trabalho concluiu que faltam recursos
para a efetivação dessas estratégias, inclusive mecanismos associados com o orçamento público,
meios de participação e construção de um quadro operacional comum, ou seja, ainda se está
distante do ideal.
Todos os instrumentos se deparam com obstáculos como a regulação via comando e
controle, que depende do difícil estabelecimento de limites, entre os quais, a qualidade ambiental
se manter em nível razoável; mecanismos econômicos que se deparam com a árdua tarefa de
colocar valor no meio ambiente, que tem uma natureza muito complexa; arenas de cooperação,
participação e construção de consensos, que enfrentam assimetrias de poder e lacunas de
informação, que não são simples de ser contornadas (GRAAF, MUSTERS; KEURS, 1996). Integrar
diferentes esferas e atores é um desafio, mas essencial para a governança ambiental.
Parece fundamental que múltiplas instituições coexistam, comuniquem-se e se
complementem, resultando em atenção e esforços de uma pluralidade de grupos e organizações
sociais, refletindo experiências e perspectivas diversas (MEADOWCROFT, 2002). Isso requer
sensibilidade, para não resultar em fragmentação e paralisia. Também é necessário tempo para
que sistemas desse tipo se consolidem e isso mostra que ainda ocorrerão muitas inovações no
campo da política e governança ambiental nos próximos anos. Por fim, vale destacar que para cada
contexto há uma estratégia adequada – não existem receitas prontas (VOLKERY et al., 2006).

2 Heterarquia é um sistema cujos elementos da organização não são hierárquicos ou têm potencial para várias maneiras de
classificação, de modo a não haver um controle centralizado vertical.

14 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 3.2 Política e Governança Ambiental no Brasil
No Brasil, a questão ambiental limitava-se à regulação do uso de recursos naturais como
minérios e florestas – por órgãos públicos institucionalmente frágeis –, com carências de recursos
financeiros e/ou falta de vontade política dos dirigentes (SÁNCHEZ, 2008). O tema passou a ser
tratado de forma independente em 1973, com a criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente.
A política ambiental implementada na época baseava-se em grande nível de descentralização e
acentuado viés regulatório, com o uso intenso de instrumentos de comando e controle (LUSTOSA,
CÁNEPA; YOUNG, 2010). Essa estratégia não foi bem-sucedida pela falta de recursos para a área
– o que dificultou a implementação do sistema – por problemas de fiscalização.
De modo geral, o desenvolvimento no cenário nacional teve relação com progressos em
nível internacional, principalmente as conferências internacionais, como a das Nações Unidas para
o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, e a ECO-92, realizada no Rio de Janeiro
(VIOLA, 1998). Outros fatores também contribuíram, como o aumento da preocupação da
população nas questões ambientais. Contudo, a prioridade política pela busca por crescimento
econômico sempre apresentou um limite em termos de articulação e implementação de sistemas
de governança ambiental.
Outro avanço importante foi a publicação da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA,
Lei n° 6.938/1981), em 1981, que indica uma série de objetivos, princípios e instrumentos que a
tornam o principal marco legal referente ao assunto no País, pois estabeleceu o Sistema Nacional
de Meio Ambiente (Sisnama), composto pelo Ministério do Meio Ambiente, responsável pelo
planejamento da PNMA; o Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), órgão consultivo
e deliberativo de estrutura colegiada, com participação do Governo, entidades empresariais e
a sociedade civil; e o Ibama, principal órgão executivo. É preciso destacar que existem outras
instituições que cumprem funções executivas, como o Instituto Chico Mendes de Conservação
da Biodiversidade, que tem o papel de gerir todo o conjunto de unidades de conservação federais.
A partir de então, teve início o processo de estruturação da governança ambiental no Brasil,
com a promulgação de outras peças legislativas, como a Política Nacional de Recursos Hídricos
(PNRH – Lei n° 9.433/1997), a Lei de Crimes Ambientais (LCA – Lei n° 9605/1998), a Lei do Sistema
Nacional de Unidades e Conservação (Lei do Snuc – Lei n° 9.985/2000) e a Política Nacional sobre
Mudança do Clima (PNMC – Lei n° 12.187/2009). Também se consolidaram entidades estaduais
de meio ambiente, como a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb) de São
Paulo e o Instituto Estadual do Ambiente (Inea) do Rio de Janeiro, responsáveis por conduzir as
políticas ambientais estaduais. Entretanto, políticas setoriais de impacto sobre o meio ambiente,
como saneamento básico, não foram articuladas à questão ambiental (SOUZA, 2014). Isso,
conjuntamente com outros elementos – como a falta de informações sobre a extensão e relevância
de problemas ambientais –, tem dificultado a execução da gestão ambiental e comprometido a
eficácia das políticas ambientais no Brasil (RISSATO; SPRICIGO, 2010).
Recentemente, nos municípios, está se concretizando o Sistema Municipal de Meio
Ambiente (Sismuma), com características semelhantes ao Sisnama. Em 2002, 81% dos municípios
possuíam um capítulo na lei orgânica tratando de tema ambiental e, em 2008, aproximadamente
70% possuíam um conselho de meio ambiente municipal ativo (ÁVILA; MALHEIROS, 2012). Ainda
em 2008, apenas 22,5% dos municípios possuíam fundos municipais de meio ambiente e, destes,

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 15

 só 36,6% podiam ser considerados ativos. De forma geral, pode-se dizer que a descentralização da
gestão ambiental no Brasil ainda não é uma prática concreta em boa parte dos municípios (ÁVILA;
MALHEIROS, 2012). É preciso haver avanço nessa esfera, já que “os municípios brasileiros são
considerados essenciais nas chamadas funções de bem-estar, por conta de suas atribuições,
sendo essa uma posição ímpar no contexto internacional” (NEVES, 2012, p.), com a qualidade
ambiental sendo componente importante desse quadro. Todavia, é preciso aprimorar modos
de execução local e efetivar a ainda difícil coordenação e cooperação com os níveis estadual e
nacional (NEVES, 2012).
De forma geral, quando se considera os três níveis de governo, a política ambiental no Brasil
ainda encontra muitos desafios. Não há mecanismos expressivos para incluí-la em outras políticas
públicas, como a energética ou econômica, ao se observar o crescimento no País, sobretudo, de
indústrias intensivas em recursos naturais e energia (LUSTOSA, CÁNEPA; YOUNG, 2010). Cabe
notar que este quadro se insere em um histórico internacional de injustiça ambiental associada
com a economia global e a divisão internacional do trabalho (YOUNG; LUSTOSA, 2003). Assim,
nacionalmente, identifica-se a falta de recursos para a gestão do meio ambiente, com agências
de meio ambiente carentes em pessoal qualificado e instrumentos técnicos mais eficientes,
dado o seu custo. Desse modo, ainda há o predomínio de mecanismos de comando e controle,
sobretudo, do foco no licenciamento ambiental – apesar do seu escopo limitado (LUSTOSA,
CÁNEPA; YOUNG, 2010).
Recentemente, a implementação de um espectro mais amplo de mecanismos tem se
proliferado como pagamentos por serviços ambientais (Bolsa Verde e Programa Produtor de
Água); instrumentos tributários (ICMS Ecológico); cobrança pelo uso de recursos (água); conselhos
(comitês de bacias hidrográficas e conselhos de meio ambiente municipais e estaduais); compras
públicas sustentáveis (contratações sustentáveis); audiências públicas; auditorias ambientais;
fundos de meio ambiente; bolsas (Bolsa Verde e Bolsa de Resíduos); rotulagem ambiental;
parcerias e consórcios; entre outros. A maior parte dessas iniciativas ainda não adquiriram escala
significativa e se restringem a alguns territórios, organizações ou setores. Não obstante, em longo
prazo, pode se consolidar um quadro com instrumentos complementares que viabilizem uma
governança ambiental mais efetiva.
Os principais desafios para tal são, conforme observado, políticos, e têm relação com
a dificuldade de tratar problemas complexos, com restrição na capacidade de investimento do
Estado, problemas de informação e incompatibilidade entre escalas. Há um potencial valioso para
o desenvolvimento de instituições mais efetivas não apenas com a estruturação de conselhos,
fundos ou outras entidades de meio ambiente, mas também com aprimoramento na organização
interna destas e no relacionamento com outras políticas e entes externos, buscando práticas e
estruturas formais e informais que diminuam custos de transação e possibilitem maior avanço na
governança ambiental.

16 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Conclusão
Sistemas de governança são fundamentais em processos de desenvolvimento, cumprindo
funções de coordenação e gestão de conflitos que possibilitam avanços significativos. Contudo,
existe o desafio de realizar tais tarefas em ambientes de incerteza, que inclui amplo leque de
atores e – ao mesmo tempo – efetiva políticas em um quadro de planejamento e implementação
de médio e longo prazo.
No contexto da governança ambiental, essas questões são mais agudas e prementes.
A despeito do número de instrumentos existente e dos avanços alcançados, o cenário atual é
preocupante devido ao agravamento de problemas ambientais em múltiplas escalas. As principais
barreiras são de cunho político e se relacionam com a valorização do tema e da definição
dos compromissos e responsabilidades associados. No Brasil, por exemplo, observa-se um
predomínio da visão que privilegia a busca por crescimento econômico em detrimento de variáveis
ambientais, dificultando a implementação do marco legal acerca do tema, que é bem desenvolvido
(CAVALCANTI, 2004).
Isso não significa que a sociedade se encontre diante de um impasse incontornável. Apesar
da escassez de capacidades técnicas e políticas em diversos sistemas de governança ambiental,
há espaço para melhoria dentro dessas limitações e empenho para diminuí-las. A busca pelo
desenvolvimento institucional, via esforços de inovação e aperfeiçoamento de mecanismos de
governança, pode levar a avanços significativos. O progresso da tecnologia e do conhecimento
acerca do tema tem proporcionado novas possibilidades e reduzido custos de participação,
monitoramento e coordenação. Novas ferramentas, estilos de gestão e configurações institucionais
estão surgindo de modo a tornar sistemas de governança ambiental mais efetivos.
As funções desses sistemas são bastante amplas e dependem da implementação de uma
série de instrumentos. Na área ambiental, um tratamento político individual e temático não parece
ser suficiente. Mecanismos de coordenação e participação, consolidados na ótica estratégica,
são necessários não só na interface de políticas ambientais com os agentes participantes, mas
também na interface de outras políticas com o meio ambiente. Por mais que a capacidade técnica
ainda se mostre uma barreira, em muitos casos a capacidade política se mostra como ponto
crítico de melhorias. A coordenação institucional e intrapolítica é um elemento-chave para o
desenvolvimento sustentável que enseja aperfeiçoamento no planejamento, na integração do
conhecimento, inovação e execução de políticas.
É fundamental que se prossiga na busca por modelos cada vez mais adaptados a problemas
ambientais em vista. Cada situação tem características próprias, portanto, funciona melhor com
um conjunto particular de práticas, instrumentos e instituições. No entanto, experiências bem-
sucedidas em determinado contexto podem propiciar elementos a serem aproveitados em
outros. É o que indica, por exemplo, um estudo referente a diferentes instituições utilizadas no
licenciamento ambiental de hidrelétricas (PIAGENTINI; FAVARETO, 2014). O desafio está em
promover e valorizar formas de aprendizado e aperfeiçoamento, sem cair no vício de propor
soluções-padrão.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 17

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Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 19

 Licenciamento Ambiental Corretivo:
Situação Atual, Fundamentos Conceituais e
Proposta de um Modelo de Atuação Institucional
Francisco Carneiro Portela1, Antônio Augusto Aguiar Ferreira2,
Rafael Ishimoto Della Nina3, Eduardo Trazzi Martins4
Rodrigo Santos e Barros5

Resumo
Este artigo demonstra o atual estado da arte do licenciamento ambiental corretivo no Ibama, e
apresenta os fundamentos conceituais e jurídicos de um novo modelo que se baseia na avaliação
de passivos e danos ambientais dos empreendimentos sob regime de licenciamento, para, à partir
de então, definir um período de transição à regularidade, por meio da definição de medidas corre-
tivas e compensatórias a serem inseridas na chamada Licença de Operação Corretiva (LOC), cuja
eficácia é precária.

Palavras-chave: Licenciamento Ambiental Corretivo; Fundamentos Conceituais; Fundamentos

Jurídicos; Modelo de Licenciamento; Reparação Civil.

1 Analista Ambiental, Geógrafo, lotado no Serviço de Regularização Ambiental - Serad/Dilic

(​[email protected]​, tel.:0xx61-3316-1221).
2 Analista Ambiental, Engenheiro Florestal, lotado no Serviço de Regularização Ambiental - Serad/Dilic
(antonio-augusto​[email protected]​, tel. 0xx61-3316-1680).
3 Analista Ambiental, Médico Veterinário, lotado no Serviço de Regularização Ambiental-Serad/Dilic
(rafael.nina​@ibama.gov.br​, tel. ​0xx61-3316-1454​).
4 AnalistaAmbiental,AdministradordeEmpresas,lotadonoServiçodeRegularizaçãoAmbiental-Serad/Dilic
(​[email protected]​, tel ​0xx61-3316-1024​).
5 AnalistadeInfraestrutura,EngenheiroEletricista,lotadonoServiçodeRegularizaçãoAmbiental-Serad/Dilic
(rodrigo.barros​@ibama.gov.br​, tel​ 0xx61-3316-1024).
 Introdução

Este artigo apresenta uma avaliação do atual estado da arte do licenciamento ambiental
corretivo no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e
apresenta um novo modelo para a execução desse tipo de licenciamento, visando institucionalizar
procedimentos administrativos.
Para avaliar o atual estado da arte do licenciamento ambiental corretivo, foi realizado um
levantamento quantitativo dos processos em trâmite na Diretoria de Licenciamento Ambiental
(Dilic), conforme as macrotipologias de classificação por atividade econômica.
Outro aspecto analisado da situação atual do licenciamento ambiental corretivo é sua
distinção teórico-conceitual em relação ao licenciamento ambiental de cunho ordinário.
A partir da distinção entre as tipologias de licenciamento (ordinário e corretivo), foi proposto
um modelo de licenciamento corretivo para empreendimentos e/ou atividades implantados
anteriormente à edição da atual legislação ambiental brasileira e que se encontram em operação
sem a devida licença ambiental.
Os fundamentos filosóficos do modelo proposto baseiam-se em postulados do direito
ambiental, da economia ambiental e elementos técnicos das ciências do ambiente, uma vez que o
processo de licenciamento ambiental representa uma síntese de múltiplas áreas de conhecimento.
O modelo de licenciamento proposto operacionaliza-se, sobremaneira, na identificação e
avaliação de variadas formas de passivos ambientais, na instalação de empreendimento, bem
como na avaliação e identificação dos impactos ambientais de sua operação, para, na sequência,
se expedir a Licença de Operação Corretiva (LOC).
Ressalta-se que a licença de operação corretiva possui intrínseca característica reparatória
ou compensatória, pois sobre ela recai retribuições diversas, sejam de natureza civil, financeira ou
ambiental strictu sensu.
Esse tipo de licença de operação, inexistente atualmente no procedimento de licenciamento
ambiental federal, justifica o modelo de licença proposto. A LOC tem natureza jurídica precária
devido à transitoriedade dos seus efeitos, até ser emitida a Licença de Operação ordinária (LO),
caso o empreendedor cumpra as obrigações nos prazos predeterminados, conforme disposto no
documento licenciador.
Desse modo, a fase de licenciamento corretivo, de rito diferenciado, mostra-se como um
componente obrigatório para que o órgão ambiental acompanhe e monitore o empreendimento
sob regime de licenciamento corretivo. Ou seja, a fase corretiva lastreia a licença de operação
corretiva proposta no modelo.

22 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 1. Breve Histórico do Licenciamento Ambiental Corretivo no Ibama
e a Situação Atual

A partir de 1981, com o estabelecimento da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA)

pela Lei Federal nº 6.938/1981, o licenciamento ambiental torna-se efetivamente um instrumento
de gestão ambiental no Brasil e inicia-se, ainda de forma incipiente, a imposição de obrigações
aos interessados na construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadores de recursos ambientais potencialmente poluidores.
Já a figura do licenciamento ambiental corretivo originou-se, de forma indireta,
simultaneamente à entrada em vigor da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), na medida
que as obras e atividades potencialmente poluidoras iniciadas antes da Lei Federal nº 6.938/1981
tornaram-se, a partir de então, anacrônicas, e requeriam medidas de adequação.
Por sua vez, a Constituição Federal de 1988 apresenta dispositivos de licenciamento
ambiental da Lei da Política Nacional de Meio ambiente (art. 225), ao determinar a exigência
de estudo prévio de impacto ambiental6 para a instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente. A Constituição estabelece, ainda, o
princípio da culpabilidade para atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sem prejuízo da
reparação de danos ambientais causados pela exploração de recursos naturais7.
A partir da publicação da Lei nº 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais), as pessoas físicas
ou jurídicas responsáveis pela construção, instalação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadores de recursos ambientais, que operavam sem a licença ambiental, foram
obrigadas a fazer a adequação de licenciamento sob pena de sofrerem sanções administrativas e
penais.
Para que não haja um choque abrupto em padrões de controle e buscando construir uma
solução transitória de modos de regulação ambiental, essa mesma lei, em seu art. 79-A, permite
que os órgãos ambientais integrantes do Sisnama celebrem um Termo de Compromisso com os
empreendedores, para o início do licenciamento ambiental corretivo.
De igual modo, o Decreto n° 4.340/2002, que regulamenta a Lei nº 9.985/2000 (lei que cria o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc)), apresenta em seu art. 34 a obrigação para
empreendedores que operam sem licença de requererem, junto ao órgão ambiental competente,
a licença de operação corretiva ou retificadora. Tal decreto define, inclusive, que o requerimento
seja feito no prazo de até 12 meses.
Mesmo diante desse cenário, o licenciamento corretivo somente adentrou formalmente
na estrutura organizacional no Ibama após a publicação da Portaria Ibama nº 14, de 29 de junho de
2017, que cria o atual Regimento Interno da autarquia ambiental.

6 Constituição Federal, 1988, art. 225, IV.

7 Ibidem, art. 225, VII, § 2º e 3º.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 23

 A partir da Portaria Ibama nº 14/2017, foi estabelecido na Diretoria de Licenciamento
Ambiental (Dilic), o Serviço de Regularização Ambiental (Serad), com a incumbência de realizar a
instrução processual e executar as análises e procedimentos técnico-administrativos relacionados
a processos de licenciamento ambiental de cunho corretivo8.
No período anterior à criação do Serad, as atividades de licenciamento ambiental corretivo
ficavam submetidas à agenda de trabalho de cada coordenação setorial da Dilic, dificultando uma
padronização de abordagem técnico-conceitual sobre a temática “regularização ambiental”.
Embora se reconheça a enorme importância e o ganho institucional com a criação de um
setor específico para cuidar do licenciamento de correção, tardio ou a posteriori9, a repartição
administrativa criada trouxe consigo a nomenclatura da “regularização”, quando a maior parte
dos doutrinadores do Direito Ambiental denominam esse licenciamento como “corretivo”. A
nomenclatura corretiva também é utilizada no texto do Projeto de Lei nº 3.729/04, conhecido
como Lei Geral do Licenciamento Ambiental, atualmente em trâmite na Câmara dos Deputados.
A criação de uma cultura institucional acerca da natureza filosófica dos conceitos e
procedimentos que embasam o licenciamento ambiental corretivo transpõe a questão de
nomenclatura, mas é forçoso reconhecer que os ajustes dos empreendimentos/atividades
às normas atuais e às técnicas modernas que buscam ganhos e/ou melhorias ambientais ou à
reparação de passivos/danos já consolidados adentra na distinção clara de conceitos e métodos.
Por isso, torna-se necessário melhor definir conceitualmente a tipologia adequada de
licenciamento tardio a ser institucionalizado pelo Órgão ambiental federal, uma vez que regularizar
uma atividade e/ou empreendimento não é exatamente corrigi-lo.
Conforme a Tabela 1, em fevereiro de 2019 estavam em tramitação na Dilic/Ibama um total
de 2.802 processos de licenciamento ambiental, sendo 2.584 relativos a licenciamento de cunho
ordinário e 218 de caráter corretivo. Os processos administrativos de licenciamento corretivo
representam 7,8% do total de processos de licenciamento ambiental do Ibama.

Tabela 1 – Processos de Licenciamento Ambiental Ordinário e Corretivo.

Tipo de Licenciamento Ambiental Nº de Processo no Ibama Percentual

Licenciamento Ambiental Corretivo 218 7,8%

Licenciamento Ambiental Ordinário 2584 92,2%

Total 2802 100%

Fonte: Sistema de Licenciamento Ambiental (Sislic/Ibama), fev. 2019, intranet. Acesso em 27 fev. 2019.

8 Cf. art. 90 da Portaria Ibama nº 14, de 29 de junho de 2017 – Publicada no DOU, Seção 1, de 30 de junho de 2017.
9 BECHARA, 2009, p. 84, apud BIM, 2016, p. 306, também denomina a Licença Ambiental Corretiva como “tardia”. In
BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento Ambiental. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumens Juris, 2016. 583 p.

24 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Do ponto de vista das tipologias de empreendimentos e/ou atividades com processo
de licenciamento corretivo tramitando no Serad/Dilic, é possível observar a existência de 12
classificações10: aeroporto, base aeroespacial, cabo ótico, duto terrestre, estruturas rodoviárias,
linhas de transmissão, mineração, sistema de abastecimento de água, transporte hidroviário
fluvial, transporte hidroviário marítimo, usina hidrelétrica e usina termelétrica.
Apesar da informação sobre o quantitativo de processos ter sido obtida de fonte oficial
do Órgão ambiental federal, sabe-se que o número de processos de licenciamento corretivo
é bem superior ao que se encontra atualmente na carteira de processos do Serad/Dilic, pois
o aperfeiçoamento da triage11 ou a reavaliação de processos de licenciamento tramitando em
coordenações setoriais da Dilic implica, gradativamente, aumento do número de processos sob
regime de licenciamento corretivo.
Ademais, há uma perspectiva do aumento crescente de empreendedores que, ao detectarem
ou, principalmente, necessitarem de licença ambiental de operação, busquem no Órgão ambiental
federal o início do processo corretivo de licenciamento. A necessidade de licença de operação é
comum para a execução de processos de fusões e/ou aquisições empresariais, ou mesmo para a
aquisição ou renegociação de financiamentos junto a bancos, uma vez que dispositivos como os
“Princípios do Equador”12 exigem a chancela ambiental em projetos industriais e de infraestrutura
de variados portes.

2. Justificativa Técnico-Jurídica para o Licenciamento Ambiental

Corretivo

Do ponto de vista técnico e jurídico, é possível afirmar que o licenciamento ambiental

corretivo é o que se adequa a empreendimentos já instalados às normas técnicas e legais da sua
época, bem como às que foram atualizadas no tempo. Sendo assim, é preciso compreender o
significado e a importância dos conceitos de “marco temporal” e de “ato jurídico perfeito”13.
Esses dois conceitos são de grande valor para os servidores que atuam no processo de
licenciamento ambiental, pois a operacionalidade técnica quanto à exigibilidade de ajustes e
reparos de determinado empreendimento é subjacente às adequações normativas.

10 Existem ainda a classificação “outras” para tipologias não enquadradas nas macroatividades listadas.
11 A triagem de processos na metodologia Environmental Impact Assessment é também chamada de screening.
12 Equator-principles é um tratado internacional referente a um tipo de gestão de risco financeiro, que obriga os bancos
(de fomento ou crédito) públicos e privados dos países signatários a exigirem avaliação ambiental com respectivas
licenças dos projetos sob regime de financiamento.
13 Cf. Parecer nº 002/2012/asb/GABIN/PFE/Ibama-SEDE/PGF/AGU, de 5 de março de 2012. Processo Administrativo
02017.002503/2000-17. Brasília, Vol. XVIII, SEI 0827302, fls. 3565-3573, março 2012.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 25

 Por marco temporal, entende-se o “limite histórico definidor do período ou intervalo
de incidência de obrigações civis-administrativas”14 definidas por atos normativos. O marco
temporal serve para definir o momento em que obrigações se aplicam ou não a determinado
empreendimento licenciado sob regime de licenciamento corretivo. O ato jurídico perfeito é o que
foi praticado em estrita observância aos dispositivos jurídicos da sua época.
A utilidade dos conceitos de marco temporal e do ato jurídico perfeito centra-se na
observância de “hipótese de incidência da ação do controle administrativo do Estado”15 de forma
retroativa. No direito ambiental, diferentemente de outros ramos do Direito, pode a norma retroagir
no tempo, uma vez que não há contra o ambiente o dispositivo jurídico do “direito adquirido”16.
A retroatividade do Direito Ambiental decorre da aplicação, entre outros, do princípio do
poluidor-pagador, ou o do consumidor-pagador, que estabelece obrigações civis independentemente
da temporalidade do fato gerador que lhe dá causa.
Inclusive, é possível afirmar que a gênese do licenciamento ambiental corretivo está
exatamente no instituto da retroatividade da norma ambiental, que traz consigo o chamado
efeito ex tunc17. Milaré (2014, p. 841) denomina a possibilidade de aplicação ex tunc das normas
ambientais de situação “excepcionalmente permitida”.
A situação das normas ambientais no campo da epistemologia jurídica representa uma
tácita exceção, pois a “Constituição Federal assegura a irretroatividade da lei, através da proteção
contra nova lei, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada”18.
Um bom exemplo de exigibilidade decorrente do conceito de marco temporal e do ato
jurídico perfeito é demonstrado pela imposição, em vários casos, da obrigação da compensação
ambiental para empreendimentos submetidos a regime de licenciamento corretivo. A Resolução
Conama n° 010/87 e a Lei nº 9.985/2000 representam os limites jurídicos da aplicabilidade da
compensação ambiental 19.
Outro aspecto de destaque no licenciamento corretivo é o fato de que se constitui como
um direito subjetivo, pois a obtenção da licença corretiva não é um direito líquido e certo derivado
da Avaliação de Danos e Passivo Ambientais. Teoricamente, pode haver circunstâncias nas quais
a expedição da Licença de Operação Corretiva não seja possível em razão de impossibilidades de
enquadramentos técnicos e de incompatibilidades de uso do solo. Nos casos em que a emissão
da licença ambiental não for possível, “deve ser negada e o responsável deve recompor o dano

14 IBAMA, 2019a, p. 62. Manual de Licenciamento Ambiental Corretivo de Linhas de Transmissão: Questões Concei-
tuais, Proposta de Modelo e Aspectos da Inspeção de Campo. Processo Administrativo 02001. 019799/2018-61.
Brasília, SEI 4312311, fev. 2019.
15 Ibidem, p. 12.
16 MILARÉ, 2014, p. 842. In: MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. Revisada e Atualizada. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2014. 9º Edição. 841 p.
17 Expressão do latim que significa desde a origem, com efeito retroativo.
18 MILARÉ, 2014, p. 841. In: MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. Revisada e Atualizada. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2014. 9º Edição. 841 p.
19 Cf. Parecer nº 002/2012/asb/GABIN/PFE/Ibama-SEDE/PGF/AGU, de 5 de março de 2012. Processo Administrativo
02017.002503/2000-17. Brasília, Vol. XVIII, SEI 0827302, fls. 3.565-3.573, março 2012.

26 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 causado, restabelecendo as condições preexistentes ao seu empreendimento, o que não exclui a
reparação de qualquer dano20...”.
A declaração técnica de incompatibilidade de licenciamento corretivo obriga a adoção de
descomissionamento do empreendimento21, conforme já realizado no âmbito do licenciamento
ambiental federal22. Entretanto, essa prática ainda é pouco estudada tecnicamente no Brasil.

3. Operacionalização do Licenciamento Ambiental Corretivo:

Conceitos e Procedimentos Específicos

3.1 Tipos de Avaliação Ambiental e a Temporalidade da Abordagem Técnica

A avaliação ambiental dos efeitos das intervenções no ambiente por Sistemas de Engenharia
torna-se possível a partir da compreensão teórico-filosófica de conceitos que sustentam as
análises técnicas cujas origens remetem às ciências ambientais23, à economia ambiental ou ao
direito ambiental.
Esses conceitos são o cerne analítico do licenciamento ambiental, por isso o nome de
“conceitos-núcleo”24, que podem ser enquadrados como dano, dano ecológico, dano ambiental,
impacto ambiental, externalidade, ou externalidade econômica, e passivo ambiental.
Esses seis conceitos-núcleo estão inseridos nas metodologias de avaliação ambiental e, por
esse motivo, é necessário conhecê-los pelas variadas implicações no processo de licenciamento
ambiental. Como metodologias de avaliação ambiental, identificam-se duas macrovertentes: a
Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e a Avaliação de Dano e Passivos Ambientais (ADPA). A
Figura 1 traz em perspectiva o enquadramento dessas duas macrometodologias em relação à
temporalidade na análise técnica.

20 OLIVEIRA, 1999, p. 127 apud BIM, 2016, p. 31.

21 PL 3.729/04, conhecido como Lei Geral do Licenciamento Ambiental, há a previsão de descomissionamento de
empreendimentos.
22 Um dos casos mais emblemáticos foi realizado no Processo nº 02001.002567/97-88, relacionado ao Complexo Ter-
melétrico Presidente Médici, mais conhecido como Usinas Termelétricas de Candiota, Fases A e B. Neste processo,
adotou-se condicionamentos para adequação tecnológica dos dispositivos de controle ambiental das usinas, com
base na atualização da legislação atual. Por não terem atendido critérios de adequabilidade ambiental, a operação
das Fases A e B do complexo foi interrompida, restando a etapa de descomissionamento. Cf Parecer Técnico nº
39/2019-DCPE/GABIN, de 31 de maio de 2019. Processo Administrativo nº 02001.010950/2018-03. Brasília, Vol II,
SEI 5192249, maio 2019.
23 Por ciências ambientais entende-se o rol de ciências que estudam a natureza em suas diversas manifestações, tais
como: a biologia (e suas variâncias), química, meteorologia, geografia, geologia, oceanografia, engenharia florestal
etc.
24 IBAMA, 2019a, p. 21.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 27

 Figura 1 - Temporalidade das metodologias de avaliações ambientais. Adaptado de: Sánchez,
2008, p. 40.

A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é uma metodologia mais disseminada nas

universidades, órgãos ambientais, consultorias ambientais e ao gestor das empresas que estão
submetidas a processo de licenciamento ambiental. A maior disseminação da AIA deriva da
obrigação de realização de estudo prévio de impacto ambiental, preconizado desde a lei que criou
a Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6938/81). A Constituição Federal de 1988 ratifica o
posicionamento contido na referida lei.
Conforme demonstrado na Figura 1, a AIA é uma metodologia de natureza prognostificativa,
isto é, que realiza projeções e antevisões do empreendimento no ambiente onde está prevista sua
implantação, mediante a adoção das medidas de prevenção, mitigação e compensação, previstas no
licenciamento ambiental. Por isso, sua abordagem é intrinsecamente dirigida à temporalidade futura.
Por sua vez, a ADPA, surgida mais recentemente, deve ser a sistemática de maior
importância no licenciamento ambiental corretivo. Essa metodologia possui um foco maior nos
danos e passivos ambientais gerados na implantação do empreendimento. Consequentemente,
possui um olhar mais aguçado do passado do empreendimento ou da atividade numa perspectiva
diagnóstica. Os impactos da operação do empreendimento ou atividade também adentram no
processo de licenciamento ambiental corretivo, porém, com ênfase mais reduzida25.
Portanto, é por demais relevante entender o “enfoque temporal de abordagens da
informação”26, o que implica em distinguir a “perspectiva diagnóstica” da “perspectiva
prognóstica” do licenciamento ambiental.
Com efeito, “entende-se como perspectiva diagnóstica a metodologia descritivo-analítica
do empreendimento em seu ambiente físico”27. A perspectiva diagnóstica aponta a realidade
como ela é, a partir dos limites de percepção dos técnicos que descrevem o ambiente e o
empreendimento sob análise. Já na “perspectiva prognostificativa busca-se traçar o provável
comportamento e desenvolvimento futuro, ou um resultado desejado do empreendimento no
ambiente proposto para sua instalação”28.
Fica evidenciado, por conseguinte, a importância da temporalidade da abordagem técnica
como um aspecto metodológico determinante para a AIA e para a ADPA, e que a escolha

25 IBAMA, 2019a, p. 21.

26 Em empreendimentos que possuam processos fabris, a defasagem tecnológica ou o desacordo com a legislação
ambiental atual pode ser considerada na ADPA como passivo ambiental, de natureza tecnológica ou regulatória.
27 IBAMA, 2019a, p. 3.
28 Ibidem, p. 3.

28 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 equivocada de metodologia, a depender do tipo de licenciamento ambiental, compromete sua
eficiência como instrumento de geração de informação e análise.

3.2 Sistemas de Reparações no Licenciamento Ambiental Corretivo

A partir dos “conceitos-núcleo”, base das metodologias de avaliação ambiental a ser utilizada
nos estudos ambientais, torna-se possível dimensionar no processo de licenciamento ambiental as
ações de reparação e compensação de natureza civil, financeira ou ambiental strictu sensu.
As ações de reparação e compensação, por sua vez, enquadram-se no que se pode chamar
de “sistema de reparação”, baseado em uma espécie de contabilidade ambiental, na qual estejam
identificados e avaliados os danos, os passivos e os impactos ambientais.
Desse modo, ao “licenciamento ambiental cabe construir um sistema de partilha dobrada
da contabilidade ambiental, em que para cada dano e/ou impacto e/ou externalidade negativa e/ou
passivo, deve haver uma ação retributiva equivalente ao tempo da vigência dos efeitos negativos.
Assim, adota-se o sistema “passivos versus reparações ambientais”, numa perspectiva de construção
de uma justiça retributiva, em que o ente licenciador/regulador ambiental age de forma a equalizar as
distorções da natureza empreendedora do uso de recursos naturais ou de territórios específicos”29.
Com efeito, a busca de ações neutralizadoras e/ou reparadoras no processo de licenciamento
ambiental corretivo, realizadas por meio de condicionantes específicas e de programas ambientais
a serem inseridos em eventual Licença de Operação Corretiva, obedeceria, elementarmente, à
concepção descrita na Figura 2.

Figura 2 - Esquema das Forças Contrárias na Análise de Intervenções Ambientais.

Fonte: Portela, 2016, p. 10730.

29 Cf. Nota Técnica 04/2018/SERAD/COTRA/CGLIN/DILIC, de 7/5/2018. Item 4.1 A Identificação dos Passivos Ambien-
tais. Processo Administrativo 02001.005338/2014-87. Brasília, Vol. III , SEI 1980811, maio 2018. Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.
30 Portela, F. C. Região, Planejamento e Geografia Modelo-Teórica: Contribuições Basilares à Intervenção Governa-
mental Interfederativa. Dissertação de Mestrado. UnB, 2016.172.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 29

 A partir da interpretação da Figura 2, é possível concluir que, para os impactos detectados,
é necessário obter um tipo de compensação ambiental, enquanto para as externalidades
econômicas é possível alcançar algum tipo de compensação financeira. De igual modo, para os
danos detectados, buscar-se-ia alguma reparação civil. O tipo de reparação está diretamente
relacionado com a natureza do evento danoso, produzido pelo empreendimento e/ou atividade
licenciada.
Esse sistema de reparação deriva, embora de maneira ainda frágil, da recepção, no
licenciamento ambiental, dos dispositivos da Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva31. Ressalta-
se que desde a publicação da Lei nº 6.938/81 ficou constituída no ordenamento jurídico brasileiro
a responsabilidade civil objetiva (art. 14, § 1º)32 .
Nesse mesmo sentido, Benjamin (1998, p. 23) acrescenta que a Lei nº 6.938/81 (Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente), espelhada em sua congênere norte-americana de 1970
(National Environmental Policy Act (Nepa)), institui, por dispositivo expresso, um novo regime para
a responsabilidade civil pelo dano ambiental, sob bases objetivas.
A responsabilidade civil objetiva tornou-se o lastro jurídico que permite a exigibilidade de
medidas reparatórias no licenciamento ambiental, por meio de condicionantes e programas a
serem inseridos em eventuais licenças. Assim, a observância de reparação se tornou, a um só
tempo, tanto um dever do agente autor do dano, quanto uma obrigação do órgão ambiental que
se lastreia na aplicação do chamado poder de império33.
É possível identificar que a execução desse sistema de reparação, derivado da
responsabilidade civil objetiva no licenciamento ambiental corretivo, abrange, em vários casos,
outros órgãos e instituições, sendo alguns de diferentes níveis federativos.
O licenciamento ambiental, sobretudo, o licenciamento ambiental corretivo, possuem
complexidades técnico-jurídicas ímpares, uma vez que existem variadas interfaces de tutelas de
Estado, identificadas no curso do processo administrativo, atribuídas a órgãos governamentais
que outrora foram classificados como “intervenientes”34.
Órgãos intervenientes são os órgãos/autarquias que, em função das atribuições institucionais
que exercem, intervêm no processo de licenciamento como partícipes. Inclusive, alguns desses
órgãos/autarquias não fazem parte do Sisnama.
Contudo, como o licenciamento ambiental corretivo é do tipo a posteriori, costumeiramente
identificam-se falhas em interfaces entre órgãos governamentais ou em relações interinstitucionais
materializadas, em inobservância de dispositivos legais, ou, em outros casos, em invasão de
competências. Tal situação pode ser classificada como um passivo de institucionalidade, o que
implica assunção de um entendimento que transpõe o passivo ambiental clássico.

31 Teoria que lastreia o Novo Código Civil Brasileiro e é também conhecida como Teoria do Risco cujo teor estabelece
a obrigação de assunção pelo agente dos malefícios produzidos a terceiros, independentemente de culpa.
32 BENJAMIN, 1998, p. 31. In: BENJAMIN, Antonio Herman. Responsabilidade Civil por Dano Ambiental. Revista de
Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 9, 1998. p. 5-52.
33 Os atos derivados do chamado poder de império são aqueles que a Administração pode impor coercitivamente aos
administrados. Tais atos não são de obediência facultativa pelo particular.
34 Portaria Interministerial MMA/MJ /MinC/MS nº 60, de 24 de março de 2015.

30 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 As reparações para passivos de institucionalidade, dariam-se, então, por meio da propositura
do que se denominou Programa de Articulação Institucional35. A articulação institucional abrange,
sobretudo, a construção de convergência entre entes estatais, para a produção de um consenso
de ações, observados os limites institucionais de cada órgão partícipe.
As organizações da sociedade civil também podem compor tal estrutura articulada de
entidades, cujo objetivo seria encaminhar soluções dos passivos socioambientais existentes, uma
vez que a solução compartimentada dos problemas seria frágil ou inviável.
Há de se reconhecer que a eficácia do licenciamento ambiental corretivo dar-se-á,
sobremaneira, a partir da definição de prazos para cumprimento de condicionantes e programas,
uma vez que fica estabelecida a fase de transição tanto de padrão de parâmetros ambientais quanto
do controle governamental. Essa transição aplica-se a quaisquer tipologias de empreendimento,
por conseguinte, ao rol de medidas reparadoras escolhido pela equipe técnica.
Ressalta-se, contudo, que os prazos e as medidas corretivas são específicos de cada
empreendimento ou atividade, não havendo regra predefinida de temporalidade, dadas as
especificidades de cada projeto sob regime de licenciamento.

3.3 Aspecto Modelar do Licenciamento Ambiental Corretivo

É sabido que o Licenciamento Ambiental Corretivo, como possibilidade de ação de Estado,
representa um modelo de atuação institucional para os procedimentos de licenciamento realizados
a posteriori da implantação do empreendimento e aplica-se a quaisquer órgãos do Sisnama.
As abordagens institucionais por modelo, também conhecidas como modelares, baseiam-
se em representações de situações ideais ou em padrões de entendimento que podem dar
suporte aos sistemas de ações governamentais, que constituem as bases das políticas públicas.
A medida de sucesso de um modelo está diretamente relacionada às propriedades escolhidas
para representação da realidade e sua clareza metodológica estará concentrada na capacidade de
“eliminar o ruído”36 do arranjo de representação.
Cabe destacar que essas abordagens modelares alicerçam desde postulados científicos,
como os modelos experimentais, até os que fundamentam arcabouços jurídicos das ciências
sociais aplicadas, como os modelos descritivos/normativos.
Ressalta-se, porém, que os modelos descritivos/normativos, ou simplesmente normativos,
respaldam os variados tipos de licenciamento ambiental, entre os quais, o modelo de Licenciamento
Ambiental Corretivo ora proposto, cujo cerne baseia-se em retificações e adequações diversas,
por isso, pode ser considerado como um licenciamento de ajuste ou de transição.

35 Cf. Item 2.4 Programa Ambientais Propostos, Parecer Técnico 28/2019 - SERAD/COTRA/CGLIN/DILIC, de
22/02/2019. Licença de Operação Corretiva Lote 1 - Furnas. Processo Administrativo 02001.004975/2019-41, Brasí-
lia, SEI 4443618, fev. 2019. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.
36 CHORLEY, Richard apud GRIGG, David, 1973, p.36. In: GRIGG, David. Regiões, Modelos e Classes. Boletim Geo-
gráfico, a.32, n.234, p. 3-46, 1973.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 31

 Os modelos normativos representam um eixo condutor na elaboração e execução de
políticas públicas que possuem a finalidade de modificar e/ou aperfeiçoar comportamentos,
procedimentos, instrumentos e condutas de indivíduos, famílias, grupos sociais, corporações
econômicas, instituições e governos.
Sendo assim, a execução de políticas públicas representa uma intervenção no mundo real,
pois inicia-se a partir da “constatação de que determinada situação foge do padrão definido como
“ideal” ou “normal”. As intervenções partem de uma perspectiva idealizada, que é confrontada
com uma situação fática”37. Nesse sentido, os modelos e seus respectivos padrões de situação
“ideal” ou “normal” podem ser considerados como “a base para a intervenção estatal”38.
No que se refere ao licenciamento ambiental enquanto política pública modelar e interventiva,
nota-se que, em função da complexidade, à temática ambiental convergem-se variados interesses
e múltiplas competências governamentais. Isso faz com que a atividade de licenciamento ambiental
atue como uma “síntese”, em virtude de sua intrínseca abordagem eclética e multidimensional.
A abordagem eclética e multidimensional abrange conhecimentos multidisciplinares
agrupados nos meios de análise físico, biótico e socioeconômico. Por esse motivo, pode-se afirmar
que a temática ambiental possui caráter conceitualmente latu sensu.
Sobre o meio de análise socioeconômico, em razão de aspectos epistemológicos e
metodológicos das ciências sociais que lhe dão sustentação teórica, repousa grande parte das
relações de interveniência entre instituições governamentais, no processo de licenciamento
ambiental. Por isso, acertadamente, a Política Nacional de Meio Ambiente trouxe consigo o
instrumento do licenciamento ambiental e não o do licenciamento ecológico.
Assim sendo, não há de se confundir o licenciamento ambiental (corretivo ou ordinário)
com o licenciamento ecológico e, da mesma forma, não se pode confundir o dano ambiental com
o dano ecológico39, dado, preponderantemente, à necessária tutela do órgão ambiental sobre
populações e seus meios de vida.
Por conseguinte, as soluções no licenciamento corretivo, à semelhança do licenciamento
ordinário, determinam obrigações tanto ao(s) Poder(es) Público(s) quanto à iniciativa privada.
Portanto, o licenciamento corretivo é um procedimento administrativo idiossincrático, ou seja, de
caso a caso.

3.4 Licenciamento Ambiental Corretivo e Licenciamento Ambiental Ordinário:

Objetivos Específicos e Procedimentos Diferenciados
O Licenciamento Ambiental Corretivo e o Licenciamento Ambiental Ordinário possuem
diferenças conceituais cuja origem deriva do momento em que o licenciamento ambiental é iniciado
em relação à implantação do empreendimento, o que se denomina “tempo do licenciamento”.

37 PORTELA, 2016, p. 15. In: Portela, F. C. Região, Planejamento e Geografia Modelo-Teórica: Contribuições Basilares
à Intervenção Governamental Interfederativa. Dissertação de Mestrado. UnB, 2016.172p.
38 Ibidem, p.15.
39 IBAMA, 2019a, p. 22.

32 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 O Licenciamento Ambiental Ordinário é sempre iniciado em período anterior ao da instalação
do empreendimento, ou seja, a priori, e essa característica define seu caráter preventivo. A
premissa da prevenção dos “impactos ambientais está profundamente vinculada a conhecimentos
de natureza técnico-científica”40, que se aplicam ao licenciamento ordinário por estudos preditivos
ou modelagens matemáticas utilizados para prognosticar a situação futura do ambiente, com a
implantação do empreendimento, e para a adoção de medidas de mitigação, antes da ocorrência
dos impactos. Essa metodologia preditiva atua em consonância com um dos princípios basilares
do Direito Ambiental: o Princípio da Precaução.
O caráter preventivo também se revela na lógica do licenciamento ordinário ao utilizar-se
da emissão das licenças ambientais como dispositivo para a prevenção dos impactos ambientais.
Nesse modelo, o empreendedor somente é autorizado a seguir para a fase subsequente do
licenciamento ambiental após demonstrar aptidão para a execução das medidas de mitigação dos
impactos relacionado à etapa de implantação do empreendimento. Esse preceito busca resguardar
o ambiente da ocorrência de impactos, sem o devido controle ou compensação.
Já no Licenciamento Ambiental Corretivo, o procedimento inicia-se com o empreendimento
ou atividade já implantado. O tempo do licenciamento corretivo enquadra-se como a posteriori
ou tardio. Nesse contexto, a maior parte dos impactos ambientais associados à implantação do
empreendimento ocorre em período anterior ao início do licenciamento ambiental, o que impede
a replicação das ações preventivas do licenciamento ordinário no licenciamento corretivo.
É sabido que a implantação do projetos de infraestrutura sem a adoção das medidas de
controle estabelecidas em licenciamento ambiental incrementa a probabilidade de ocorrência de
degradação do ambiente e a geração de passivos ambientais. Logo, focar o licenciamento corretivo
na prevenção de impacto ambiental não é adequado nem efetivo na gestão ambiental do projeto.
Por esse motivo, é importante que os esforços no licenciamento corretivo sejam vertidos para
o diagnóstico dos passivos ambientais, e a sua recuperação, bem como para a identificação dos
procedimentos, que devem ter sua execução remodelada à luz das normas técnicas e legais atuais.
As citadas diferenças conceituais entre o licenciamento ordinário e o licenciamento corretivo
induzem a uma diferenciação nos procedimentos praticados nesses dois tipos de licenciamento
ambiental. De acordo com Ibama (2019a, p.17), a distinção entre o licenciamento corretivo e o
ordinário pode ser notada no Termo de Referência (TR), uma vez que o TR define a tipologia de
estudo ambiental. O licenciamento corretivo faz-se por meio de Relatório de Controle Ambiental
(RCA)41 e o ordinário por meio de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o seu respectivo Relatório
de Impacto Ambiental (Rima), ou por meio de Relatório Ambiental Simplificado (RAS), conforme a
magnitude do impacto ambiental e a complexidade do empreendimento.

40 ANTUNES, 2006, p. 257. In: ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 2006. 988p.
41 Cf. Portaria MMA 421/2011 que trata de regularização ambiental de sistemas de transmissão de energia; Portaria
MMA 424/2011 que trata de regularização ambiental de portos e terminais portuários; e Portaria MMA 289/2013 que
dispõe sobre os procedimentos de regularização ambiental de rodovias federais.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 33

 Outra diferença entre os dois tipos de licenciamento refere-se à elaboração de estudos de
alternativas locacionais, tecnológicas e construtivas do empreendimento ou atividade. Enquanto
no licenciamento ordinário esse tipo de avaliação é imprescindível, as mesmas informações
são dispensáveis no licenciamento corretivo, pois o empreendimento já se encontra com sua
implantação consolidada.
No licenciamento corretivo, é compulsória a avaliação de compatibilidade entre o objeto
do licenciamento e o uso do solo circunvizinho, no qual deve prevalecer a supremacia do
interesse público de quais usos são compatíveis. Na hipótese de conflito intransponível entre
o objeto do licenciamento e as regras de uso e ocupação do solo circunvizinho, é imperativo o
descomissionamento do empreendimento.
Outro aspecto interessante na distinção dos dois tipos de licenciamento está na
funcionalidade da emissão da licença ambiental. A emissão da licença ambiental no licenciamento
ordinário ocorre apenas quando assegurada a aptidão do empreendedor em controlar os impactos
gerados pelo empreendimento.
No contexto do licenciamento corretivo, a emissão da licença ambiental representa um
dispositivo de reparação de passivos já existentes e de adequação do empreendimento às normas
técnicas e legais atualizadas no tempo. O controle do impacto ambiental da operação também é
função dessa tipologia de licenciamento.
As principais distinções conceituais e procedimentais entre o licenciamento ordinário e o
licenciamento corretivo encontram-se na Tabela 2.

Tabela 2 – Principais diferenças entre Licenciamento Ambiental Ordinário e Licenciamento

Ambiental Corretivo.
Licenciamento Ambiental Licenciamento Ambiental
Quesito
Ordinário Corretivo
Tempo do licenciamento à priori À posterior ou tardio
Estudo Ambiental EIA/RIMA ou RAS RCA
Programa Ambiental PBA PBRA
Principal fator avaliado Impacto Ambiental Passivo Ambiental
Adequação às normas técnicas
Principal discussão técnica Viabilidade ambiental
e legais
Principal ação a ser executada
Mitigação de impacto ambiental Recuperação passivo ambiental
no licenciamento
Licença Ambiental utilizada como
Sim Não
fator preventivo
Discussão sobre alternativa locacional Sim Não
Disucssão sobre compatibilidade
Não Sim
locacional
Fonte: Elaboração própria.

Desse modo, verifica-se a necessidade de o Licenciamento Ambiental Corretivo possuir

procedimento diferenciado. Administrativamente, o licenciamento corretivo inicia-se com a
formalização do processo de licenciamento junto ao Órgão licenciador e pode ser dividido em duas
fases: fase sem licença ambiental e fase em correção, conforme observado na Figura 3.

34 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Figura 3 – Evolução temporal de empreendimento em operação sem licença ambiental.

O divisor entre as duas fases do licenciamento corretivo é a emissão da Licença de Operação

Corretiva (LOC), que funciona como marco da etapa inicial do processo de correção e não pode, por
conseguinte, ser confundida com atestado de regularidade do empreendimento. Esse conceito é
fundamental, pois reverte a lógica aplicada no licenciamento ordinário de que a emissão da licença
ambiental ocorre somente diante da inexistência de pendências do empreendedor
A emissão de uma LOC, instrumento ainda não adotado pelo Ibama, constitui-se etapa
fundamental para o trâmite de correção do empreendimento, uma vez que a referida licença
formaliza obrigações na gestão ambiental do processo. Ao alcançar a fase de regularização
ambiental, o empreendedor submete-se às condições impostas pelo licenciador, para a adequação
do empreendimento às normas técnicas e legais.
Após executar a recuperação dos passivos ambientais e realizar a adequação do
empreendimento às normas técnicas e legais, o empreendedor pode solicitar a emissão de
Licença de Operação ordinária (LO). A emissão da LO assinala o fim do licenciamento corretivo e
marca o início do licenciamento ordinário.

Conclusão

O licenciamento ambiental corretivo é um procedimento administrativo bastante incipiente

na Diretoria de Licenciamento Ambiental do Ibama, dada a carência de sistematização de
conhecimentos teóricos e falta de assimilação, nos procedimentos administrativos, dos postulados
jurídicos do Direito Ambiental, conceitos das ciências do ambiente e da economia ambiental.
Para o fortalecimento dos procedimentos do licenciamento corretivo é necessária a definição
de um modelo de procedimento, ou seja, de um padrão executivo que possa servir, inclusive, de
parâmetro para os demais órgãos do Sisnama, que possuem competência licenciatória.
O cerne do modelo proposto neste artigo baseou-se no inventário de passivos ambientais,
da implantação do empreendimento, somados aos impactos de sua operação e à definição de uma
licença precária denominada Licença de Operação Corretiva (LOC), cujo teor define as medidas de
correção, com os devidos prazos de cumprimento.
Somente após a inteira adequação do empreendimento à legislação aplicável, a partir da
observância dos paradigmas administrativos do “marco temporal” e do “ato jurídico perfeito”, o

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 35

 empreendimento soergue na avaliação do órgão ambiental até a obtenção da Licença de Operação
ordinária, que, invariavelmente, possui maior plenitude jurídica.

Referências
ANTUNES, P. de. Direito ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. 988 p.

BECHARA, E. Uma contribuição ao aprimoramento do instituto da compensação ambiental

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Ou?

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A. (org.). Direito ambiental: fundamentos do direito ambiental. São Paulo: Editora Revista dos
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Dispõe sobre procedimentos específicos a serem aplicados pelo Ibama na regularização ambiental
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Estabelece procedimentos administrativos que disciplinam a atuação dos órgãos e entidades
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MILARÉ, É. Direito do ambiente. 9.ed. Revisada e Atualizada. São Paulo: Editora Revista dos
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38 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 39
 Políticas Públicas para a Responsabilização
Compartilhada da Indústria de Agrotóxicos
pela Preservação Ambiental no Brasil
Tiara Carvalho Macedo1

Resumo
O Brasil tem se reafirmado ano após ano como o maior mercado consumidor de agrotóxicos em
todo o mundo em números absolutos, porém, está atrasado em termos de regulação, educação,
fiscalização e monitoramento ambiental dessas substâncias em comparação a países com
agronegócio de volume e extensão equiparados às condições brasileiras, como os Estados Unidos.
Enquanto isso, a sociedade brasileira e o meio ambiente padecem devido à baixa efetividade
dos instrumentos regulatórios de comando e controle atuais e pela escassez de instrumentos
econômicos efetivos de gestão ambiental. O objetivo deste trabalho é analisar elementos-chave
identificados nas iniciativas regulatórias para agrotóxicos dos Estados Unidos que possam ser
adaptados e incorporados ao sistema regulatório brasileiro, de modo a aprimorar as ferramentas
nacionais de gerenciamento ambiental dessas substâncias e subsidiar a elaboração de uma
política pública que incorpore, de modo amplo, o conceito de responsabilidade compartilhada a
partir da gestão dos recursos provenientes da regulação de agrotóxicos. A metodologia utilizada
analisou normas, programas e instrumentos econômicos adotados nos EUA para a regulação de
agrotóxicos voltados para o retorno em investimento socioambiental. Para fins comparativos,
utilizou-se a normatização nacional referente a agrotóxicos e seus instrumentos de gestão
ambiental e de controle, além de outras normas e instituições nacionais envolvidas no tema. A
análise comparativa orienta para que determinados programas de governo, parcerias e instrumentos
econômicos adotados nos EUA sejam aproveitados, adaptados e aprimorados pelo Governo
brasileiro. É necessário principalmente que os custos com programas de treinamento para o uso
adequado de agrotóxicos, monitoramento ambiental e recuperação ambiental sejam incorporados
quando da instituição de taxas de controle e que essas atividades sejam efetivamente realizadas
e financiadas com a contribuição das indústrias de agrotóxicos, tendo em vista a responsabilidade
solidária desses atores.

Palavras-chave: agrotóxicos, instrumentos econômicos, políticas públicas, responsabilidade

compartilhada.

1 Analista Ambiental da Diqua

40 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Introdução
A história das políticas públicas no Brasil coincide com a implantação do projeto de
desenvolvimento industrial do País, impulsionado, sobretudo, a partir dos anos de 1950 (SALHEB
et al., 2009). Não é coincidência que as primeiras unidades produtivas de agrotóxicos no Brasil
datam de meados da década de 1940 e a efetiva constituição do parque industrial desses produtos
da segunda metade dos anos de 1970, notadamente após 1975, com a instituição do Programa
Nacional dos Defensivos Agrícolas (TERRA, 2008).
O mercado brasileiro de agrotóxicos apresentou, desde 1977, crescimento significativo.
Durante esse período, o consumo de agrotóxicos expandiu-se, em média, 10% ao ano, de forma
que o Brasil esteve, desde meados dos anos de 1970 até 2007, entre os seis maiores consumidores
de agrotóxicos do mundo (TERRA, 2008 apud Terra, 2008). Em 2008, o Brasil assumiu o posto de
maior consumidor mundial de agrotóxicos, em valores de vendas totais em dólares (IBAMA, 2010)
e, desde então, caminha lado a lado com os EUA, em referência ao uso de agrotóxicos em termos
totais – dados agregados –, segundo estatísticas da FAO (2019).
O modelo hegemônico do agronegócio e o uso intensivo de agrotóxicos geram diversas
externalidades negativas, ou seja, impactos sociais, ambientais e à saúde, que não são incorporados
pela cadeia produtiva e acabam sendo pagos pela sociedade, por meio de gastos públicos, inclusive
com doenças que poderiam ser evitadas (PORTO; SOARES, 2012). Tais custos socioambientais,
não refletidos nos custos de produção, resultam no descontrole da atividade econômica, que
pode causar danos ao meio ambiente e à sociedade em nível local, regional ou mesmo mundial,
em casos de fenômenos ambientais que ocorrem em escala global, como a expressiva perda de
biodiversidade experimentada nos últimos anos.
Decorre daí a vigência de políticas públicas para a regulação desses produtos que legislam
desde as etapas de pesquisa e desenvolvimento de novas substâncias até o descarte final das
embalagens, condicionando, assim, as possibilidades de atuação estratégica das empresas no
ramo (TERRA, 2008).
A atividade empresarial tem sido indicada como uma das principais causas de problemas
sociais e ambientais. Grande parte do problema está nas empresas em si, que continuam presas
a uma abordagem de geração de valor surgida nas últimas décadas e já ultrapassada, na qual
continuam a ver a geração de capital pela otimização do desempenho financeiro de curto prazo,
que ignora as necessidades mais importantes da sociedade. Segundo Porter e Kramer (2011), a
maioria das empresas continua presa a uma mentalidade de “responsabilidade social”, na qual
questões sociais e ambientais estão na periferia e não no centro.
Somado a isso, o pano de fundo do lado estatal não é ideal. Segundo Young (2010), é
evidente a crise orçamentária do setor ambiental. As instituições ambientais estão em crise – as
demandas aumentam, mas diminuem os recursos para a gestão.
Diante desse cenário, o governo norte-americano, com o apoio de sua agência de proteção
ambiental Environmental Protection Agency (EPA), tem buscado utilizar instrumentos legais e
econômicos que, em última análise, compartilham o custeio de programas sociais e ambientais
com a indústria de agrotóxicos.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 41

 Nesse contexto, este trabalho analisou exemplos de iniciativas – regulamentação,
instrumentalização e estruturação – adotadas nos EUA para a responsabilização compartilhada
da indústria de agrotóxicos com os custos governamentais com programas socioambientais
necessários, devido ao comércio de agrotóxicos, e estabeleceu uma análise comparativa entre
essas iniciativas com as atuais regulamentações e instrumentos econômicos existentes no
Brasil. O objetivo foi analisar elementos-chave existentes em determinadas iniciativas do sistema
regulatório de agrotóxicos dos Estados Unidos, que poderiam ser incorporados e adaptados para
o sistema regulatório brasileiro, de modo a aprimorar as ferramentas nacionais para o controle
ambiental e o gerenciamento do risco do uso dessas substâncias.
Na primeira parte, são explicitados os princípios norteadores e conceitos em que está pautada
a política nacional de meio ambiente brasileira. Princípios que devem também ser considerados
quando da elaboração de políticas públicas ambientais voltadas à temática dos agrotóxicos. Nessa
parte, também são conceituados os tipos de instrumentos de gestão e ponderadas as vantagens
dos instrumentos econômicos diante dos de comando e controle.
Na segunda parte, é apontada a instrumentalização adotada nos EUA para viabilizar a
execução da política de agrotóxicos, selecionando exemplos de regulamentações, programas e
parcerias realizadas pelo governo norte-americano.
Na terceira parte, são comparadas as capacidades técnica e estrutural para o registro
e controle de agrotóxicos existente no EUA, diante das do Brasil, dando ênfase na instituição
dos pagamentos por serviços e das taxas de controle ambiental, de maneira a propor, ao final,
exemplos que podem ser seguidos.
A pesquisa se caracteriza como exploratória e descritiva, com coleta de dados por meio de
pesquisa bibliográfica.
A metodologia levantou normas, programas e instrumentos econômicos adotados nos
EUA para a regulação de agrotóxicos voltados para o retorno em investimento socioambiental,
disponíveis nos sítios eletrônicos de agências do governo, como a EPA e Usda (United States
Department of Agriculture); na legislação norte-americana que regula o registro e o controle de
agrotóxicos (Fifra, Pria etc.), e em publicações nacionais e internacionais referentes ao tema. Para
fins comparativos, utilizou-se a normatização nacional referente a agrotóxicos, sendo abordados
alguns de seus instrumentos de gestão ambiental e de controle, além de outras normas e
instituições envolvidas no tema.

1. Políticas públicas e seus instrumentos

Quando os objetivos de governo não são alcançados pelos agentes econômicos atuando
livremente, podem ser adotados instrumentos de controle (ICs) e instrumentos econômicos
(IEs), sendo estes mais desejáveis, conceitual e teoricamente, para atingir os objetivos de uma
política pública (MAY, 2005). Essa preferência decorre das diversas fragilidades observadas
no controle estatal necessário quando da adoção de instrumentos de comando e controle, ou
C&C, que requerem eficiente aparelho administrativo e de monitoramento para a garantia de seu
cumprimento (MAY, 2005).

42 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Entretanto, May (2005) faz uma crítica contundente com relação à tendência observada
quando da utilização de instrumentos econômicos:
Mais do que meios para a efetiva mitigação de danos ambientais, os instrumentos
econômicos têm sido criticados por terem se tornado mecanismos destinados
à geração de receitas pelo Poder Público. As taxas são estabelecidas num
patamar irrisório em relação aos ganhos obtidos com a produção insustentável,
fazendo com que a taxa seja sempre paga (...), em vez de promover a alteração da
tecnologia produtiva de modo a reduzir o dano ambiental (MAY, 2005, p.13).

Há, ainda, dificuldades relacionadas à instituição de IEs, segundo o mesmo autor:

A falta de resultados se perpetua também pelo fato de que as verbas arrecadadas
por meio das taxas serem dirigidas aos fundos gerais dos órgãos reguladores, em
vez de serem aplicadas em atividades de capacitação, incentivos, reflorestamento
ou monitoramento, visando ao aperfeiçoamento dos sistemas de manejo (MAY,
2005, p.13).

De acordo com Motta (2005), o mecanismo mais adotado no mundo é a forma de cobrança
pelo uso e pela poluição. Como exemplo, no Brasil, o autor cita a taxa ambiental que financia o
Ibama. Entretanto, esse tipo de taxa não possui o objetivo prioritário de alterar o padrão de uso do
bem pela internalização dos custos sociais, mas financiar um nível de receita desejado para cobrir
custos de provisão ou investimentos. Ou seja, objetiva a maximização da receita gerada (MOTTA,
2005).
Esse parece ter sido o objetivo da criação da TCFA, ou taxa de controle e fiscalização
ambiental instituída pela Lei nº 6.938/1981, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de
polícia atribuído ao Ibama, para o controle e a fiscalização das atividades potencialmente poluidoras
e exploradoras de recursos naturais (BRASIL, 1981). Tendo como objetivo a cobertura de custos de
provisão ou investimento, a TCFA destina-se ao custeio das ações de fiscalização e investimento
no controle das atividades potencialmente poluidoras e ou utilizadoras de recursos naturais por
parte do Ibama, órgão responsável pela execução das políticas ambientais do Sisnama (BRASIL,
1981).
Sobre o montante a ser cobrado pelas taxas de controle, Motta (2005) ainda explica que:

A cobrança teria que ser maior para os usuários que menos reagem aos aumentos
de preço – menos elásticos – para que a receita fosse maximizada. Critérios
distributivos progressivos podem ser introduzidos desde que a maximização da
receita seja garantida e o requisito para a instituição desse critério seria conhecer
as necessidades de financiamento e como elas variam em relação ao preço
corrigido. Para tal, deve-se estimar as funções de demanda por recurso e de
custos de controle ambiental dos usuários (MOTTA, 2005, p. 24).

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 43

 1.2 Princípio do poluidor-pagador na definição dos IEs
O princípio do poluidor-pagador é um instituto norteador que subsidia a elaboração de
políticas públicas ambientais atribuindo àqueles que desempenham atividades poluidoras a
obrigação de reparar e pagar pelo dano ambiental causado.
A definição legal de poluidor está expressa no art. 3o, inciso IV da Lei n o 6.938/1981 como:
a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável direta ou indiretamente por
atividade causadora de degradação ambiental (grifo nosso).
Segundo Colombo (2006), o poluidor indireto é aquele que se beneficia da atividade
poluente, consumindo o produto que é proveniente de uma atividade considerada poluente, ou
quem cria os elementos necessários para que a poluição ocorra, permitindo que o bem a ser
consumido seja poluente. Ainda segundo o mesmo autor:

Quando houver pluralidade de autores, a responsabilidade pela reparação do

bem ambiental lesado será de todos aqueles que contribuíram para o dano
ambiental (responsabilidade solidária). O quantum que cada um deverá pagar será
proporcional à respectiva contribuição para a degradação do meio ambiente
(COLOMBO, 2006).

Sendo assim, todos os poluidores devem pagar pelo dano ambiental, mesmo os que
concorrem direta ou indiretamente para a degradação do meio ambiente.
Essa responsabilização que recai sobre o poluidor indireto é ainda reforçada pelo princípio
da reparação, que, em palavras simples, significa que quem polui, paga e repara. A teoria da
responsabilidade por risco se baseia na socialização dos lucros, entendendo, mais uma vez, que o
risco da atividade é daquele(s) que lucra(m) com ela.
De acordo com Neves (2013), o caso da responsabilidade objetiva, baseada no risco, deve
ser visualizado a partir do empreendimento, da exploração da atividade (econômica ou não) e não
da conduta ativa ou omissiva, mas da mera atividade.
Dessa forma, a imputação da responsabilização solidária às indústrias de agrotóxicos
quanto à obrigação de reparar o dano ambiental causado pela aplicação, no meio ambiente,
de produtos sob sua titularidade, é uma argumentação social legítima, uma vez que essas
indústrias se beneficiam da atividade poluente, criando elementos necessários para que a
poluição ocorra.
Coadunada aos conceitos do Direito Ambiental elencados acima, a Política Nacional
do Meio Ambiente, instituída pela Lei n° 6.938/81, estabelece como um de seus objetivos “a
imposição, ao poluidor (...), da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados (...) (art.
4°, VII). A referida lei prevê ainda que é o poluidor obrigado, independentemente de existência
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados
por sua atividade (BRASIL, 1981). Sendo que esse poluidor, como explanado, pode ser direto
ou indireto.

44 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Durante a Conferência Rio/92, o princípio 16 da Declaração do Rio abordou o princípio do
poluidor-pagador, em seu aspecto responsabilizador:

As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos

custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a
abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da
poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no
comércio e nos investimentos internacionais.(?)

O estabelecimento de políticas públicas dirigidas para a responsabilização compartilhada da

indústria de agrotóxicos torna-se, então, um tema que deve ser abordado com foco específico na
internalização dos custos ambientais pelo(s) poluidor(es).
Esse foco torna-se ainda mais pertinente, tendo em vista a crítica que é feita, muitas vezes,
à forma como são financiadas políticas públicas para a gestão socioambiental, porque, quando o
financiamento de algum programa socioambiental é feito por entidade do Governo, em última
análise, quem está arcando com esse custo é o contribuinte, quando a responsabilidade deveria
ser do poluidor (EPA, 2004).

1.3 O princípio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos

produtos, para a definição de políticas públicas e seus IEs
Além do princípio do poluidor-pagador, a inauguração no Brasil do instituto da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida de produtos, por meio da publicação da Política
Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), Lei nº 12.305/2010, traz novas perspectivas para evidenciar
a responsabilização dos atores envolvidos desde a produção ao consumo de produtos nocivos ao
meio ambiente.
Em seu art. 30, a PNRS atribui responsabilidade compartilhada aos fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes pelos produtos colocados no mercado, cujo teor segue (BRASIL, 2010):

Art. 30. É instituída a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos

produtos, a ser implementada de forma individualizada e encadeada, abrangendo
os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e
os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos
sólidos (...).(?)

Segundo Freitas (2010), a ideia central da referida lei reside no fato de que o fabricante
(ou importador/comerciante e produtor) detém mais conhecimento técnico para promover,
adequadamente, o recolhimento e tratamento dos produtos inservíveis do que o usuário,
atribuindo aos fabricantes a responsabilidade pelo retorno de produtos descartados pelos
consumidores. Essa lógica, aplicada ao recolhimento de embalagens vazias de agrotóxicos,
instituída 10 anos antes pela Lei nº 9.974/2000, tem mostrado resultados surpreendentes
dadas as porcentagens alcançadas de recolhimento de embalagens, que superam a casa dos
90%. Esse sistema de logística reversa tem o financiamento em torno de 70% pelas indústrias
fabricantes (INPEV, 2014).

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 45

 É necessário destacar que essa lógica, mais amplamente instituída quando da publicação
da PNRS, refere-se apenas a resíduos sólidos, não fazendo menção a resíduos decorrentes do uso
autorizado de substâncias químicas que permanecem no ambiente e que podem gerar enormes
passivos ambientais. Sendo assim, o entendimento mais abrangente da responsabilidade
compartilhada deveria ser internalizado quando da elaboração de políticas públicas ambientais
para o controle e gerenciamento do risco da utilização de agrotóxicos.

2. Normas Regulatórias
Nos EUA, desde 1970, a entidade responsável pela regulação de agrotóxicos é a
Environmental Protection Agency (EPA), o que demonstra importante mudança de um modelo
de regulação econômico – preponderante nos anos anteriores, em que a entidade responsável
era o próprio Departamento de Agricultura (USDA) – para um modelo de regulação social dos
agrotóxicos. A regulação social se caracteriza por maior preocupação com os aspectos sociais e
ambientais afetados pelo setor regulado do que os econômicos (PELAEZ et al., 2012).
Os valores provenientes das taxas de registro e de manutenção de registro de agrotóxicos
arcam com os custos da atividade regulatória da EPA, com o financiamento de ações de controle
e gerenciamento de risco do uso desses produtos nos EUA, com o abastecimento de fundos
criados para, entre outros fins, financiar estudos e práticas regulatórias relacionadas à proteção
dos trabalhadores e ao manejo integrado de pragas (PELAEZ et al., 2012).
Tendo em vista esses pressupostos e enfatizando que são os recursos arrecadados pelo
serviço de registro de agrotóxicos que viabilizam diversas ações socioambientais da agência, vale
a pena descrever como se dá a cobrança e o destino das taxas e proporcionar um comparativo
com o que ocorre no Brasil.
A EPA se empenhou no desenvolvimento do novo Ato de Melhoria de Registro de
Agrotóxicos (Pria 3) (Pesticide Registration Improvement Act) que vigorou de 1º de outubro de 2013
ao final de 2018 (CRS, 2018) e deu continuidade ao Pria 2, implementado para aprimorar e melhor
gerir os recursos provenientes dos serviços regulatórios da agência, no âmbito da Insecticide,
Fungicide and Rodenticide Act (Fifra), lei federal que confere à agência a atribuição para o registro
dos agrotóxicos no país (FIFRA, 2003).
Quando da entrada em vigor do Pria 3, foram instituídas 189 categorias ou tipos de solicitação
de registro de agrotóxico, cada uma com uma taxa e um prazo para decisão, 49 categorias a mais
que no programa anterior, quando 140 tinham sido estabelecidas. Esse foi um avanço institucional,
tendo em vista os objetivos da agência em dar maior transparência e previsibilidade ao processo
de registro, além de contribuir para a diminuição do domínio dos oligopólios no mercado de
agrotóxicos, na medida que diferencia o valor das taxas sobre empresas de grande porte e de
pequeno porte (progressividade).
A Tabela 1 exemplifica a transparência adotada e o montante cobrado pela agência para a
análise de um produto formulado, com base na reautorização dos valores adotados pela agência
com o início do Pria 4 (Pesticide Registration Improvement Extension Act of 2018), com validade
de 2019 a 2023:

46 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Tabela 1 – exemplo de taxa de serviço cobrada pela EPA para a análise de um novo produto
formulado e tempo de execução conforme Pria 4.

Tempo de decisão
Código da ação Descrição Anos fiscal 19
(meses)

Novo produto, novo estado físico, requer

R320 US$ 13,226 12
revisão de dados nas divisões de ciências
Fonte: EPA (2019a).

De acordo com a nova lei, uma empresa requerente que satisfaça os requisitos de pequeno
negócio, definido como cooperativas, associações ou parcerias com quadro de pessoal de 500
empregados ou menos, e que, durante os três anos anteriores à instituição do ciclo mais recente
de cobrança de taxa obteve receita média global anual bruta de agrotóxicos menor que 10 milhões
de dólares (incluindo quaisquer receitas provenientes de todas as suas afiliadas), é elegível a
75% de isenção da taxa de serviço de registro de agrotóxicos. Podem conseguir junto à agência
50% de isenção na taxa de registro as empresas inseridas na categoria de pequeno negócio, que
obtenha como receita média global anual bruta até 60 milhões de dólares (FIFRA, 2012).
Além da taxa de registro, as empresas também pagam uma taxa de manutenção anual dos
seus registros, que, seguindo o mesmo raciocínio de discriminação de taxas entre empresas de
“pequeno” e “grande” porte, o valor pode chegar a, no máximo, 115 mil dólares para empresas
que possuem no máximo 50 produtos registrados e, no máximo 184 mil dólares para empresas
que possuem mais de 200 registros na EPA (FIFRA, 2012).
O valor total apurado no ano de 2013 pela EPA, com taxa de registro e manutenção de
registro foi de 42,2 milhões de dólares, tendo sido arrecadados 15,2 milhões de dólares via taxa
de registro (EPA, 2013b) e 27,015 milhões de dólares com taxa de manutenção de registro (EPA,
2013c). Foi instituído no Pria 3 o teto de recolhimento de 27,8 milhões de dólares da arrecadação
anual da taxa de manutenção de registro de 2013 a 2017, para suportar as atividades da agência.
Esses recursos são destinados a fundos especificamente criados para administrar os montantes
arrecadados, possuindo cotas específicas para o financiamento de programas de treinamento
de agricultores (PELAEZ et al., 2012), além da implementação de melhorias e manutenção nos
sistemas informatizados de gerenciamento de dados da Agência (EPA, 2013c).
Em setembro de 2015, a agência lançou um novo sistema eletrônico para o registro de
agrotóxicos, o Portal de Submissão de Agrotóxico (PSP – sigla em inglês para Pesticide Submission
Portal). No ano fiscal de 2017, a agência gastou 48.333,52 dólares no projeto de aprimoramento do
portal eletrônico que viabiliza a recepção de todos os requerimentos de registro eletronicamente,
de modo distinto do sistema SEI (Sistema Eletrônico de Informações), estabelecido de maneira
ampla no Brasil como regra de tramitação eletrônica de documentos, a partir da publicação do
Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015, pois possui funcionalidades específicas para permitir
o aporte de dados pelos usuários e viabilizar a entrega eletrônica dos diversos serviços realizados
pela agência, para o registro de agrotóxicos. Como exemplo, há a possibilidade de realizar a
revisão de bulas eletronicamente, submeter dados voluntariamente pelos usuários, como citação
de estudos e cartas de acesso, e permitir o upload de documentos adicionais (EPA, 2019; EPA,

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 47

 2018). No Brasil, um sistema conceitualmente similar – o Sistema de Informações de Agrotóxicos
(SAI) – ainda não foi implementado.
Grande parte dos trabalhos ambientais relacionados a agrotóxicos conduzidos pela EPA
ocorre por meio de programas e parcerias com os estados, tribos indígenas, universidades,
empresas, organizações sem fins lucrativos e associações da sociedade civil (EPA, 2014a). De
acordo com informações da agência, todos os programas contínuos de agrotóxicos, tanto os
territoriais quanto os estaduais, recebem apoio financeiro por meio de acordos de cooperação
entre o território ou estado, e a região da EPA apropriada, por meio da alimentação de fundos por
acordo de cooperação (EPA, 2014a).
O objetivo dos subsídios estaduais é desenvolver e manter programas abrangentes de
agrotóxicos que abordem todos os aspectos da fiscalização de agrotóxicos, e iniciativas especiais
de vigilância cooperativa patrocinada de agrotóxicos, monitoramento e análise, para encorajar
atividades regulatórias dentro de estados e tribos. Das atividades de controle, de conformidade
e de monitoramento, duas se destacam como prioridade, segundo a agência: o programa de
proteção ao trabalhador e os agrotóxicos usados para a proteção da saúde (EPA, 2014b).

2.1 Programas de governo e IEs adotados pela EPA

2.1.1 Pesticide Environmental Stewardship Program (Pesp)
De acordo com Deskin (1996), o stewardship, ou tutela de um produto, é um termo global
que emergiu de iniciativas de cuidado responsável originadas nos EUA, Canadá e Europa:

A tutela de um produto funciona como uma extensão dos programas de segurança do

produto, cujos princípios são aplicados, em todos os aspectos, ao seu ciclo de vida.
A essência da tutela é a gestão ética e responsável de produtos desde o seu design
até a disposição final, ou de um modo mais simples e direto: “do berço ao caixão”.
Isso envolve uma abrangente integração de segurança à saúde e de considerações
ambientais em todos os aspectos do negócio e com foco no ciclo de vida do produto.
No coração da tutela de um produto está o seu ciclo de vida. O ciclo de vida tem como
objetivo ser contínuo e abrange a necessidade dos clientes, a aquisição de matérias-
primas, a concepção e o desenvolvimento do produto, sua produção, distribuição,
uso, reciclagem, reúso e disposição final (DESKIN, 1996, p.1).

Nas agências de governo dos EUA diretamente relacionadas com a gestão de agrotóxicos,
mais precisamente no Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (Usda) e na Agência
de Proteção Ambiental (EPA), a expressão stewardship tem sido utilizada muito mais como
“gerenciamento” e “manejo” de agrotóxicos, do que propriamente como tutela do produto em
si, como sugere a definição apresentada por Deskin (1996). Essa lógica pode ser percebida pelo
objetivo do programa Pesp (Pesticide Environmental Stewardship Program), ou Programa de
Gerenciamento Ambiental de Agrotóxicos, estabelecido pela agência em 1994, para disseminar
práticas de Manejo Integrado de Pragas (MIP).
Esse programa é orientado pelo princípio de que as parcerias complementam os
procedimentos e decisões já estabelecidos pelas ações de regulação e registro. De acordo com

48 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 a agência, a atuação informada pelos usuários de agrotóxicos pode reduzir ainda mais o risco de
pragas e por agrotóxicos, por desempenhar papel importante na garantia da saúde humana e
segurança do meio ambiente.
O programa consiste em criar uma rede de usuários de agrotóxicos nacional para promover
práticas de Manejo Integrado de Pragas (MIP). Os participantes aderem voluntariamente ao
programa e têm como retorno, além dos evidentes ganhos socioambientais, uma premiação com
medalhas virtuais, dada pela EPA, de acordo com o tempo de adesão e do nível de atividade do
participante na implantação do MIP. Essa premiação dá a oportunidade de o participante mostrar,
publicamente, sua preocupação com a sociedade e o meio ambiente e ainda proporciona vantagens
técnicas e econômicas, na medida que a EPA confere assistência técnica e oferece subsídios para
apoiar estratégias de implantação do MIP (EPA, 2014c).

2.1.1.1 Pesp Grants

Além do programa de adesão voluntária, o Programa de Subsídios Regionais – Pesp Grants
– para o gerenciamento ambiental de agrotóxicos apoia projetos de prevenção da poluição, que
complementam os esforços dos escritórios regionais da EPA com subsídios regionais. Esse
programa também conta com recursos do fundo criado para promover o Manejo Integrado de
Pragas (MIP) que, de 1996 a 2010 concedeu, anualmente, cerca de 500 mil dólares aos programas
regionais do Pesp. Esse programa multifacetado abrangeu projetos de MIP tanto no meio agrícola
quanto no urbano (comunidades, escolas etc.) (EPA, 2014c).
Em geral, os estados têm autoridade primária para o controle do cumprimento e aplicação
de sanções contra o uso de agrotóxicos, em desacordo com as exigências de rotulagem. A EPA
trabalha em cooperação com os governos tribais para fazer cumprir a legislação norte-americana
aplicada aos agrotóxicos (Fifra), assim como faz com os estados e territórios. A EPA também
oferece financiamento para tribos, para ajudar no desenvolvimento e na implantação de programas
de agrotóxicos sob a lei tribal (EPA, 2014a).
Em 2011, a EPA revisou todos os seus programas de subsídios relacionados com o MIP,
bem como o de redução de risco de agrotóxicos. Como resultado, várias mudanças foram feitas,
incluindo a criação de novas oportunidades de financiamento, como as subvenções regionais
para o MIP nas escolas e a reorientação dos programas existentes, para que os subsídios
regionais tivessem foco apenas no meio agrícola, como a mudança do Pesp Regional Grants para
simplesmente Regional Agricultural Stewardship Grants (EPA, 2014c).
É importante ressaltar que os esforços do programa para aumentar a adoção do Manejo
Integrado de Pragas (MIP) nas escolas levou a uma redução substancial dos custos de controle
de pragas, bem como nas aplicações de agrotóxicos e nos problemas de pragas nas escolas
participantes (USDA, 2012).

2.2 IEs: fundos socioambientais

Os fundos ambientais são utilizados nos EUA para apoiar programas educacionais
de extensão voltados para a segurança de agrotóxicos desde 1960 (AAPSE, 2011). Além do
incentivo à educação, os Pesticide Safety Education Extension Programs (PSEP) também apoiam

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 49

 coordenadores de faculdades estaduais de agronomia e universidades públicas (PSEP, 2011).
Esses fundos, originalmente, eram provenientes de dotações do Congresso para o United States
Department of Agriculture (Usda) e, após a criação da EPA, em 1970, a agência ambiental passou
a ser a responsável por esses fundos. Entretanto, como a EPA não possui relação direta com
as faculdades de agronomia e universidades, ficou decidido que esses fundos deveriam passar
pelo Usda, que apoia a execução do programa federal por meio de acordo interinstitucional que
disciplina a forma como esses recursos devem ser administrados.
Embora muito mais elevados nos primeiros anos de vigência do acordo, nos anos que
se aproximaram a 2007 o repasse de fundos da EPA para o incentivo à educação girava em
torno de $ 1,7 a US $ 1,8 milhão anual. Em 2010, o repasse total de recursos foi reduzido a 1,3
milhão de dólares provenientes dos recursos do Pria 2 (via Pesticide Registration Fund) e do
fundo discricionário da EPA (AAPSE, 2011), evidenciando, dessa maneira, que a EPA reduziu os
repasses do fundo discricionário para os programas educacionais de extensão, por ocasião da
destinação de recursos do Pesticide Registration Fund para esses programas (AAPSE, 2011).
De qualquer forma, essa quantidade é bastante significativa, tendo em vista que
atualmente, no Brasil, não há um fundo educacional sendo abastecido com recursos provenientes
do pagamento pelo registro ou manutenção de registro de produtos agrotóxicos, que façam parte
de um programa governamental de capacitação rural.
A maior estrutura de capacitação e extensão rural no Brasil é constituída pelo sistema Senar,
vinculado ao Ministério do Trabalho, cujos recursos são oriundos da contribuição compulsória de
produtores rurais e da comercialização de produtos agrossilvipastoris, da folha de pagamento da
empresa rural ou de acordo de cooperação com instituições públicas e privadas (SENAR, 2014).

2.2.1 Fundo de Registro de Agrotóxicos (Pesticide Registration Fund)

Inicialmente previsto para cobrir os custos de avaliação de novos produtos, o Fundo de
Registro de Agrotóxicos da EPA passou também a financiar estudos e práticas regulatórias
relacionados à proteção dos trabalhadores e a projetos de manejo integrado de pragas (PELAEZ
et al., 2012).
O fundo é composto pelos valores arrecadados com as taxas de registro de agrotóxicos
somadas às quantias provenientes dos juros de investimentos e de rendimentos da venda ou
resgate de investimentos realizados com os montantes arrecadados pelos gestores do fundo
(FIFRA, 2017).
O fundo pode ser usado para cobrir os custos associados com a revisão e a tomada de
decisão relativa a todos os pleitos, para os quais as taxas de serviço de registro tenham sido pagas
para a implantação de medidas regulatórias para a proteção do trabalhador. A cada ano fiscal, de
2013 a 2017, segundo a lei que vigorava, a EPA deveria usar aproximadamente 1/17 da quantia
do fundo, e não menos que 1.000.000,00 de dólares para aprimorar as atividades científicas e
regulatórias relacionadas à proteção do trabalhador; 500.000,00 dólares para subsídio e parcerias
e mais 500.000,00 dólares para conduzir programas educacionais estaduais de segurança de
agrotóxicos, o que equivale a uma distribuição do equivalente a 10.000 dólares por estado (EPA,
2013b; EPA, 2013c).

50 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 É interessante destacar que a lei Pria3 exigiu que a EPA executasse as ações de registro,
abrangidas pelos fundos, em montante ao menos igual ao que foi gasto em 2012, ou seja, qualquer
redução da utilização dos recursos dos fundos, em níveis menores do que o que foi empenhado
no ano fiscal anterior, poderia provocar a suspensão da autoridade da EPA, para o recolhimento
das taxas instituídas pelo Pria (EPA, 2014f).

2.2.2 Fundo de Reavaliação e Processamento Acelerado (Reregistration and

Expedited Processing Fund)
De acordo com a lei federal Fifra, a EPA teve autoridade para coletar uma soma equivalente a
27,8 milhões de dólares a cada ano, de 2013 a 2017, para suportar certas atividades. Essa previsão
foi inserida no título “Taxas de Manutenção”, que é uma taxa de renovação anual do registro.
Essas taxas são depositadas no fundo intitulado Reregistration and Expedited Processing Fund
(REPF). Da mesma forma que o Pesticide Registration Fund, o REPF possui dois tipos de receita:
taxas arrecadadas e juros obtidos em aplicações. O dinheiro proveniente das taxas de manutenção
de registro é depositado em um fundo e fica à disposição do administrador, sem limitação fiscal,
especialmente para cobrir o custo dos procedimentos de reavaliação e de processamento
acelerado dos pleitos de registro de ingredientes inertes (de acordo com os pleitos similares),
para melhorar a capacidade dos sistemas de informação e o rastreamento das decisões sobre
agrotóxicos, e para compensar o custo de revisão acelerada de registros, a pedido da empresa
requerente (EPA, 2013b).
A título exemplificativo, em 2013, a agência coletou $27,015 milhões de dólares em taxas.
As obrigações da Agência imputadas a esse fundo para compensar o custo com os programas de
revisão e reavaliação de registro, e outros programas de agrotóxicos autorizados, foram de $22,37
milhões de dólares; desses, mais de 99,98% foram provenientes de arrecadação de taxas (EPA,
2013c).
Além do REPF, também são usados fundos específicos. No ano fiscal de 2013, o Plano
de Ação Operacional incluiu $33,2 milhões de dólares em fundos específicos para reavaliação e
atividades de revisão do programa de registro. Esses fundos cobriram 636 mil dólares de contratos
de suporte, que incluíram revisão de dados, manutenção e melhoria de sistemas e outras despesas.
Superando a determinação legal de execução orçamentária, o saldo não empenhado das dotações
no final do ano fiscal de 2013 foi zero (EPA, 2013c).
Com essas iniciativas regulatórias e consequentes recursos captados, a Agência de
Proteção Ambiental torna-se autoridade regulatória transparente, estrategicamente organizada,
com metas definidas, além de quantitativo de pessoal apropriado para enfrentar o desafio de uma
eficiente regulação de agrotóxicos.

3. Parcerias - instituições de apoio à EPA

Além de dispor de uma estrutura robusta de cooperação estadual, territorial e tribal, a EPA
conta ainda com o apoio de diversas agências federais para realização de suas metas ambientais,
entre elas as de “Segurança de Químicos e Prevenção da Poluição” cujo conteúdo está inserido
o tema “agrotóxicos”.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 51

 3.1 State Tribal Assistance Grants (Stag)
O programa de monitoramento do cumprimento da lei de agrotóxicos nos estados (Stag)
fornece anualmente cerca de 19,2 milhões de dólares para criar e aplicar programas de controle
em conformidade ao uso legal em 49 estados autorizados, 6 territórios e 23 tribos. Os fundos de
acordos de cooperação são provenientes dos subsídios estaduais de assistência aos territórios/
tribos (State Tribal Assistance Grants (Stag)) fornecidos aos Escritórios Regionais pelo Office of
Enforcement and Compliance Assurance (Oeca) e pelo Office of Pesticide Programs (OPP). Além
disso, fundos adicionais são concedidos pelo OPP para treinamento e certificação, programas de
qualidade da água e espécies ameaçadas (EPA, 2014b).

3.2 Agências federais de apoio

A EPA conta com instituições parceiras que contribuem para que os objetivos estratégicos
da agência sejam atendidos. Como exemplo, dentro do objetivo de “garantir a segurança química
e a prevenção da poluição”, o USDA consta como agência federal parceira. Das atividades do
USDA relacionadas a agrotóxicos, existem dois programas e um escritório especialmente voltado
para o controle de pragas. Dos programas listados, é relevante o de treinamento Pesticide Safety
Education Program (PSEP), que possui como entidade coordenadora do suporte estadual o National
Institute of Food and Agriculture (Nifa) (USDA, 2009).
A Tabela 2 resume alguns dos programas citados e atividades para agrotóxicos em
andamento nos EUA, as entidades responsáveis e o objetivo principal de cada um deles:

Tabela 2 – Instituições parceiras e atividades apoiadas.

Instituição
Área de apoio Trabalho desempenhado
parceira
Banco de dados nacional de resíduos de agrotóxicos que funciona
por meio da cooperação com os departamentos de agricultura do
Estado e outros órgãos federais. O PDP gerencia a coleta, análise,
Usda Pesticide Data Program
entrada de dados e emissão de relatórios de resíduos de agrotóxicos
em produtos agrícolas no fornecimento de alimentos dos EUA, com
ênfase em produtos altamente consumidos por crianças.
Pesticide Safety Programa de treinamento e certificação de aplicadores de
Usda/Nifa
Education Program agrotóxicos.
Realiza o planejamento estratégico no manejo de pragas. Tem
papel na regulamentação de agrotóxicos junto com a EPA, ajuda
a desenvolver ferramentas alternativas de gestão de pragas, que
podem ser necessárias devido a mudanças regulatórias. Possui o
Office of Pest papel duplo de: 1) munir a EPA com informações para ajudar a garantir
Usda/Nifa
Management Policy que as reavaliações de tolerância de agrotóxicos sejam baseadas em
práticas agrícolas modernas e os dados mais precisos disponíveis;
e 2) promover o desenvolvimento de planos de mitigação de risco
e planos de transição, mercadoria por mercadoria, para reduzir o
impacto da regulamentação dos agrotóxicos.

Pesticide Stewardship Programa de disseminação de práticas de Manejo Integrado de

OPP/EPA Pragas (MIP).
Program

52 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Instituição
Área de apoio Trabalho desempenhado
parceira
EPA em Working Program Programa de proteção ao trabalhador rural para os efeitos da
cooperação com
Standard exposição a agrotóxicos.
os estados
National Association of Organização dos departamentos estaduais de pesquisa agrícola,
para alavancar os programas de treinamento em segurança, para
Nasdarf State Departments of
aplicação de agrotóxicos, para reduzir o risco de envenenamento e
Agriculture Research prejuízo à comunidade.
American Association Organização profissional dos agentes reguladores e dos educadores
da segurança de agrotóxicos. Fornecem, entre outros, apoio a
AAPSE of Pesticide Safety
programas de educação para a segurança de agrotóxicos, por meio
Educators de agências do governo e parceria com universidades.
Association of American Organização formada por funcionários de órgãos reguladores
AAPCO Pesticide Control estaduais e federais. Tem o objetivo de incentivar a uniformidade
Officials entre os programas estaduais de regulação de agrotóxicos.

Fonte: EPA (2012); EPA (2013c).

Além dessas instituições, foi ainda listada a Marinha dos EUA como entidade parceira no
programa de prevenção da poluição da EPA.
Além das instituições federais, estaduais e organizacionais parceiras, a EPA conta também
com extensa rede de laboratórios que prestam serviços direta ou indiretamente para a agência.

3.3 Laboratórios
Existe uma rede de laboratórios que prestam apoio à EPA, bem como laboratórios de
fiscalização do Estado que fornecem padrões de referência, desenvolvem métodos de análise,
refinamento e assistência por meio de auditorias laboratoriais. Esses laboratórios desenvolvem
métodos analíticos para projetos de avaliação de risco e de cumprimento da legislação; realizam
análises químicas e de eficácia, quando necessário; e auxiliam nas investigações de incidentes, tais
como danos às culturas ou resíduos de pesticidas ilegais. Além de desenvolver novos métodos de
análise de multirresíduos, avaliam os métodos de análise de agrotóxicos em solos e água, entre
outros (EPA, 2014d).

4. Regulação de agrotóxicos no Brasil – comparativo

4.1 Pagamentos por serviço
O Brasil tem mantido o modelo instituído pelo marco regulatório de 1989, a Lei nº 7.802,
ou Lei de Agrotóxicos, que divide a responsabilidade pela regulação dessas substâncias em três
ministérios (Agricultura, Meio Ambiente e Saúde), sendo o Ministério da Agricultura o responsável
pelo registro dessas substâncias, o que revela a predominância dos interesses econômicos sobre
os socioambientais (PELAEZ et al., 2012).
Apesar de ser inegável o avanço trazido pela atual legislação brasileira, a Lei nº 7.802,
de 1989, traz regras rigorosas para pesquisa, produção, comercialização e uso dos agrotóxicos,
além da inclusão da área ambiental no processo de avaliação, mas os órgãos fiscalizadores do

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 53

 Poder Público não estão munidos com recursos materiais, humanos e financeiros necessários
para as atividades de registro e fiscalização dos agrotóxicos. Diferente do extenso quadro de
funcionários da EPA, que possui aproximadamente 850 pessoas destinadas desde a avaliação
e registro de agrotóxicos até a avaliação do cumprimento da lei, no Brasil, os três órgãos
reguladores – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e Agência Nacional de Vigilância
Sanitária (Anvisa) – contam com cerca de 60 funcionários para a execução das atividades de
avaliação, registro e controle de agrotóxicos (PELAEZ et al., 2012), não dispondo de número
de técnicos especializados em quantidade suficiente para garantir o gerenciamento adequado
desses produtos.
No Brasil, assim como nos EUA, a responsabilidade primária pela fiscalização sobre o
uso de agrotóxicos e afins é dos estados e municípios, no entanto, tal competência esbarra na
considerável fragilidade técnica, estrutural e financeira de muitos estados e municípios brasileiros
para a consecução da tarefa.
No Brasil não há instituição de pesquisa legalmente responsável por dar suporte às ações de
fiscalização e controle, tampouco existem laboratórios diretamente responsáveis pela realização
de análises em matrizes ambientais para fins de monitoramento e análise pericial de contraprova
ambiental. O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento possui como instituição de
pesquisa vinculada a Embrapa e os Lanagros (laboratórios do Programa de Análise de Resíduos
em Matrizes Vegetais e Animais do Programa Nacional de Controle de Resíduos e Contaminantes
(PNCRC)). Já a Anvisa tem a FioCruz vinculada à sua estrutura como instituição de pesquisa, além
dos laboratórios do Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos (Para)).
A Tabela 3 compara os valores cobrados no Brasil x EPA para o registro de agrotóxicos:

54 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Tabela 3 – Valores cobrados no Brasil x EUA para o registro de agrotóxicos (valores em dólares)
em 2019 e até 2023, respectivamente, para empresas de grande porte, em ambos os países.

Registro de Renovação Manutenção Registro produto Inclusão de

novo i.a. (15 anos) anual formulado uso/cultura
US$ 1.582 a
US$ 23.100,00 US$ 18.893,00
EUA Sim US$ 3.250,00
753.082,00 (podendo chegar a a 377.849,00
US$ 283.215,00)
Brasil (total
US$
equivalente em US$ 2.240,14*
16.722,00* Não US$ 8.436,84* US$ 2.240,15*
dólares*) (a+b) a 5.226,31*

R$ 865,58 + de R$ 8.669,38 R$ 865,58 +

Ibamaa - R$ 8.669,38
60.680,25 a R$ 20.225,84 31.785,02
Anvisab R$ 3.172,14 - - R$ 3.172,14 R$ 3.172,14
*Valor equivalente calculado segundo a cotação do dólar a R$ 3,87 em 15/4/2019 (fonte: Banco Central
do Brasil).
a = Valores referentes aos serviços de conferência de documentação técnica, avaliação e classificação
ambiental do Potencial de Periculosidade Ambiental (PPA – valores variáveis referentes às classes III e IV,
e I e II, respectivamente) e manutenção do registro conforme Portaria Interministerial nº 812, de 29 de
setembro de 2015 (BRASIL, 2015b).
b = Valores referentes às taxas de avaliação toxicológica para fins de registro e pós-registro de produto,
segundo Portaria Interministerial MF-MS no 45 de 2017 (BRASIL, 2017a), que atualiza monetariamente a
TFVS constante da Lei no 9.782/1999 (BRASIL, 1999) e RDC no 198 de 2017 (BRASIL, 2017b).
Fonte: EPA (2019a), EPA (2019b); Lei no 6.938, de 1981, Portaria Interministerial nº 812, de 2015 (BRASIL, 2015b); Lei no
13.196, de 2015 (BRASIL, 2015a), Lei nº 9.782, de 1999, Portaria Interministerial MF-MS no 45, de 2017 (BRASIL, 2017a)
e RDC no 198, de 2017 (BRASIL, 2017b).

De acordo com os dados, é possível observar que o valor cobrado para o registro de um
novo ingrediente ativo no Brasil (em torno de 16 mil dólares) é, aproximadamente, 50 vezes menor
do que o valor cobrado para o mesmo registro nos EUA (753 mil dólares). Já os valores cobrados
pelo Governo brasileiro para o registro de um produto agrotóxico formulado, o que vai para a
prateleira dos estabelecimentos de venda, é em média três vezes menor do que o cobrado nos
EUA. Isso evidencia que no Brasil os pagamentos pela avaliação ambiental e toxicológica foram
fixados em lei (Lei no 6.938/1981, atualizada monetariamente pela Portaria no 812/2015, dada a
Lei no 13.196/2015, que autoriza o poder executivo a atualizar o valor dos preços dos serviços e
produtos da referida lei, e Lei no 9.782/1999, respectivamente) sem internalizar a complexidade
envolvida em cada avaliação e sem previsão de reajustes anuais ou periódicos. A título de
exemplo, no caso de produtos técnicos (novo ingrediente ativo não registrado no País), o valor
cobrado para a avaliação ambiental do Ibama foi fixado em R$ 60.680,25 (US$ 15.679,65) e a
avaliação toxicológica da Anvisa em R$3.172,14 (US$ 819,67), enquanto nos EUA o valor de US$
753.082,00 é reajustado a cada ano fiscal.
Nos EUA, assim como no Brasil, não há cobrança de taxa de reavaliação de agrotóxicos,
entretanto, o recurso para custeio do processo de reavaliação da EPA é proveniente do Fundo
de Reavaliação e Registro Acelerado, que apenas no ano de 2013 arrecadou 27,8 milhões de

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 55

 dólares (EPA, 2013c). Em contrapartida, no Brasil, não há recurso especialmente destinado ao
custeio dessa atividade que envolva necessidade de contratação de especialistas e de realização
de estudos investigatórios em campo.
Parte das discrepâncias observadas nos valores cobrados pelos EUA, diante dos valores
nacionais, pode ser justificada pelo grau de expertise e pelo número de pessoas e departamentos
envolvidos na avaliação de agrotóxicos naquele país, quando em comparação com o Brasil.
Dessa forma, é urgente a necessidade de se repensar a atual capacidade técnica e estrutural
das instituições brasileiras envolvidas na avaliação e no controle de agrotóxicos, para lidar com o
elevado grau de complexidade exigido para a avaliação especializada dessas substâncias e estar à
frente do desafio colocado pelo Governo em relação ao estímulo ao modelo intensivo em insumo
da agricultura brasileira.
É importante mencionar que, no Brasil, o registro de um agrotóxico não possui prazo de
validade, o que significa que não há revisão periódica que incorpore os novos conhecimentos
gerados pela evolução da ciência sobre a molécula. Essa revisão é realizada apenas durante o
processo de reavaliação, disparado quando existem indícios de dano ambiental ou à saúde humana
ou suspeita de diminuição da eficiência da molécula. Já nos EUA, o prazo de validade é de 15 anos,
o que permite uma atualização periódica da avaliação de risco do uso dessas moléculas.

4.1 Taxas de controle

No Brasil, há ainda a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA) cobrada
trimestralmente às pessoas físicas e jurídicas obrigadas ao registro no Cadastro Técnico Federal,
de acordo com o potencial de poluição de sua atividade. No caso das pessoas jurídicas, o cadastro
também envolve o porte da empresa (BRASIL, 2000). Atualmente, estão obrigadas ao registro
no CTF as pessoas físicas e jurídicas enquadradas nos códigos e categorias definidos na Portaria
Ibama nº 113, de 25 de setembro de 1997.
No caso de uma empresa de agrotóxico na categoria de alto potencial de poluição e de
grande porte, o gasto é de R$ 5.796,73 por trimestre, o equivalente a R$ 23.187,00 ao ano, devido
à execução de sua atividade poluidora. Ressalta-se que a definição de grande porte, estabelecida
na lei, é cabível às empresas com receita bruta anual superior a 12 milhões de reais, faturamento
muito distante do auferido pelas empresas de agrotóxicos de maneira geral, que chegam a apurar,
apenas com a venda desses produtos, na casa dos bilhões de dólares por ano, como pode ser
observado na Tabela 4.

56 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Tabela 4 – Faturamento anual das maiores empresas agroquímicas do mundo (em milhões de dólares).

Venda de agrotóxicos* % Participação

Ranking Empresa (Sede)
milhões de dólares (US$) do mercado
1 Syngenta (Suíça) 10.162 23,1
2 Bayer CropScience (Alemanha) 7.522 17,1
3 Basf (Alemanha) 5.393 12,3
4 Dow Agroscience (EUA) 4.241 9,6
5 Monsanto (EUA) 3.240 7,4
6 DuPont 2.900 6,6
7 Indústrias Makhteshim-Agan (Israel) 2.691 6,1
adquirida pela China National Agrochemical
Company
8 Nufarm (Austrália) 2.185 5,0
9 Sumitomo Chemical (Japão) 1.738 3,9
10 Arysta Lifescience 1.504 3,4
11 FMC Corporation (EUA) 1.465 3,3
Total Top 10 41.576 94,5
Total top 11 43.041 97,8
Fonte: ETC Group, Phillips McDougall (2013). * Inclui todas as classes de agrotóxicos: inseticidas, herbicidas, fungicidas etc.

Dessa maneira, o preço a ser cobrado pela TCFA precisa ser melhor dimensionado para a
realidade de cada segmento a ser taxado, de maneira progressiva e de acordo com o porte real
da empresa, pois, pelo texto atual, uma indústria multinacional de agrotóxicos como a Syngenta
(receita de aproximadamente 10 bi) irá pagar o valor de R$ 23.187,00 ao ano de TCFA, enquanto
uma empresa também enquadrada como de grande porte, mas com faturamento de 12 milhões,
ou seja, um faturamento 800 vezes menor, irá pagar o mesmo. Essa comparação chama ainda
mais a atenção quando é feita com empresa de médio porte. Uma empresa com faturamento
anual, por exemplo, de 2,5 milhões, enquadrada como de alto potencial de poluição, irá pagar R$
4.637,00 de TCFA anualmente. Isso significa que empresas do porte da Syngenta pagam 5 vezes
mais de TCFA do que uma empresa de médio porte, tendo faturamento 4.000 vezes maior.
É importante extrair do levantamento realizado, que a EPA considera como de médio porte
empresa com faturamento inferior a 60 milhões de dólares (aproximadamente 130 milhões de
reais), para fins de isenção de taxa, o que reforça a distorção observada na legislação brasileira,
que considera como de alto porte empresas com faturamento acima de 12 milhões de reais e
acena para a necessidade de elaboração de uma política ambiental específica para as indústrias
do ramo de agrotóxicos.
Com relação ao controle e monitoramento realizado nos EUA, é importante frisar que os
recursos para custeio dessas atividades estatais são, como visto, provenientes tanto das taxas
de registro e manutenção de registro dos agrotóxicos, como de programas especiais destinados
para esse fim, nos estados, que costumam taxar os fertilizantes e agrotóxicos e usar essas taxas

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 57

 para arrecadar recursos para iniciativas de proteção do meio ambiente relacionadas à agricultura.
Como exemplo, essas taxas incluem a licença dos estabelecimentos revendedores, de avaliação
e inspeção, e as taxas de registro. Iowa e Montana são exemplos de estados americanos que
instituíram taxas para fertilizantes e/ou agrotóxicos. O estado de Iowa cobra taxas de agrotóxicos
com base na Lei de Proteção de Águas Subterrâneas de 1987. Uma parcela das receitas obtidas
com essas taxas é colocado na conta de gestão da agricultura do fundo de proteção das águas
subterrâneas de Iowa. Já o estado de Montana cobra taxas de registro e de fertilizantes e usa a
receita para financiar o monitoramento da qualidade das águas subterrâneas (OECD, 2010).

Conclusão
Tendo em vista as fraquezas estruturais e econômicas da Administração brasileria em
conduzir adequadamente ações de fiscalização e auditoria necessárias quando se opta pela
adoção de instrumentos de comando e controle, e que esse tipo de instrumento depende,
fundamentalmente, da capacidade de o Governo garantir o cumprimento da normatização, políticas
ambientais dessa natureza devem cada vez mais ser deixadas para a instituição de instrumentos
econômicos.
Em consonância com a filosofia de Porter e Kramer (2011), o ideal seria que as empresas
liderassem a campanha para voltar a unir a atividade empresarial e a sociedade, cumprindo sua
função social. Segundo esses autores, líderes empresariais e intelectuais sofisticados já sabem
disso e já começam a surgir elementos promissores de um novo modelo. Ainda não temos,
no entanto, um marco geral para nortear essa iniciativa. Sob a égide da produção sustentável
aclamada nos últimos anos, as empresas têm adquirido, cada vez mais, papel fundamental no
compartilhamento da responsabilidade pela preservação do meio ambiente, direta ou indiretamente
relacionada às suas atividades. Entretanto, enquanto a epistemologia da sustentabilidade ambiental
não se consolida na mentalidade da sociedade atual e, consequentemente, enquanto os modelos
econômicos e sociais não evoluem, medidas regulatórias são necessárias, reforçando o papel de
o Estado mediar conflitos de interesse existentes quando do uso da terra.
Formas alternativas de utilização de instrumentos econômicos para a gestão ambiental,
devidamente coadunados ao princípio do poluidor-pagador e da responsabilidade solidária, já
se manifestam e precisam ser utilizadas como modelo pelos órgãos reguladores brasileiros,
para melhor compartilhamento, com as indústrias de agrotóxicos, dos custos socioambientais
relacionados ao uso dessas substâncias, tendo em vista o entendimento da imprescindibilidade
do uso desses produtos, no atual modelo do agronegócio brasileiro.
A incorporação dos custos da implantação de programas educacionais de conscientização e
racionalização do uso de agrotóxicos e de programas de capacitação para o uso dessas substâncias,
quando da instituição de taxas ou valores cobrados às indústrias de agrotóxicos, pelas entidades
reguladoras, é um exemplo de instrumento econômico raciocinado dentro da abordagem do
poluidor-pagador e da responsabilidade solidária, e tem sido adotado pela agência de proteção
ambiental dos Estados Unidos – EPA – como forma de canalizar parte dos recursos provenientes
das taxas de registro cobradas pela agência. Ou seja, os custos reais da prestação desses serviços
pelas instituições brasileiras também devem ser considerados. Devem ser consideradas, ainda,

58 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 as funções de demanda interna por recurso, para a execução da atividade regulatória, que inclui
desde os custos de capacitação profissional dos técnicos que irão avaliar os dossiês dos produtos
agrotóxicos para concessão do registro, somados aos custos de contratação de especialistas, até
os custos de suporte a programas de treinamento dos agricultores usuários desses produtos nos
estados e municípios, que inclui os de extensão rural e disseminação do conceito do MIP, entre
os produtores e trabalhadores do campo, de boas práticas no campo, entre outros.
Adotando essa premissa, é necessário não só que os valores cobrados pelos serviços dos
órgãos reguladores de agrotóxicos no Brasil sejam revistos, como também, e principalmente, que
os custos com programas de capacitação para o uso adequado de agrotóxicos, monitoramento
ambiental e recuperação ambiental sejam incorporados quando da instituição de valores de serviços
e taxas de controle, para que essas atividades sejam efetivamente realizadas e devidamente
financiadas pelas indústrias de agrotóxicos, tendo em vista a responsabilidade solidária desses
atores. Quando se analisa as externalidades negativas do uso de agrotóxicos, é possível observar a
necessidade de instituir taxa de controle voltada especialmente para o monitoramento ambiental.
A exemplo da TCFA, uma Taxa de Controle para o Monitoramento Ambiental (TCMA) pode ser
instituída de modo a obter receita permanente para executar programas federais de monitoramento
da qualidade ambiental. Além disso, a própria estrutura regulatória tripartite Mapa, Ibama e Anvisa
precisa ser repensada, tendo em vista, entre outros aspectos, que mecanismos unificados e
independentes para a gestão dos recursos arrecadados tendem a ser mais eficientes. Fundos
especiais para viabilizar o desempenho das atividades relacionadas ao controle e gerenciamento
do uso de agrotóxicos seria uma estratégia a ser discutida para o aprimoramento do aparato
legal. A exemplo dos EUA, metas de cumprimento de execução orçamentária em programas
relacionados a agrotóxicos devem ser inseridas para a otimização da atividade regulatória. Esses
e outros exemplos de programas de Governo, parcerias e instrumentos econômicos adotados
pelos EUA devem ser aproveitados e aprimorados pelos órgãos de regulação de agrotóxicos
do Brasil. E assim, com Governo e indústria trabalhando juntos, portas são abertas para que o
agronegócio brasileiro atinja o status de referência mundial não só em termos de produtividade,
mas de sustentabilidade ambiental.

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Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 63

64 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente
 Relato da Experiência do Ibama e da Cetesb
na Preparação e Resposta em Emergências
Ambientais, com Potencial de Atingir a
Fauna no Estado de São Paulo
Aline Borges do Carmo1, Iris R.F. Poffo2,
Carlos Ferreira Lopes3 e Sergio Greif4

Resumo
Incidentes envolvendo produtos químicos podem ser originados por fontes terrestres, transporte
marítimo ou plataformas marítimas, sendo que, muitas vezes, resultam na contaminação das
águas marinhas, estuarinas e continentais, ou do solo, podendo pôr em risco a fauna associada
a esses ambientes. Para evitar e minimizar esses problemas, planos de emergência foram
elaborados em diversos locais do mundo, sendo essencial a importância da preparação e da
resposta. O objetivo deste trabalho é relatar a experiência e os desafios vivenciados no estado de
São Paulo em relação a emergências ambientais envolvendo a fauna. Para isso, foi feito um relato
das atividades de preparação, prevenção e resposta a acidentes com óleo envolvendo a fauna,
referenciando a atuação das equipes do Ibama e da Cetesb, órgãos ambientais federal e estadual.
São apresentadas as principais emergências ambientais no estado de São Paulo, danos à fauna
e legislação ambiental, bem como as iniciativas no estado, com ênfase às ações desenvolvidas
pelo Ibama e Cetesb. Os dados mostram que a legislação brasileira tem acompanhado a tendência
internacional, estando cada vez mais focada na preparação para resposta à fauna, mas que, na
prática, há ainda espaço para melhorias. As informações apresentadas podem ser úteis tanto
para auxiliar outras localidades a lidar com situações semelhantes como, principalmente, para
aprimorar os instrumentos existentes de proteção à fauna no Brasil.

Palavras-chave: Fauna Oleada; Emergências Ambientais; Preparação; Resposta; Planos de

Emergência.

1
Analista Ambiental da Superintendência do Ibama em São Paulo.
2
Bióloga (Ph.D.).
3
Biólogo (MSc).
4
Biólogo (MSc). Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.
 Introdução
Atividades como armazenamento, transporte, processamento, industrialização e
comercialização de produtos químicos, sobretudo petróleo e derivados, podem gerar acidentes
e ocasionar múltiplos danos socioeconômicos e ambientais, com potencial de provocar efeitos
nocivos à fauna (GREIF; POFFO, 2018). A vulnerabilidade da fauna, quando atingida por óleo,
associada à carência de um planejamento adequado, visando sua proteção e reabilitação, podem
levar a danos severos, como vem sendo reportado em acidentes dessa natureza (EPA, 1999).
Diversos países contam com planos de contingência para derramamento de óleo. No
Brasil, existe uma estrutura nacional para preparação e resposta a acidentes, relacionados
especificamente a derrames de óleo em águas jurisdicionais brasileiras, amparada pela Lei n°
9.966/2000 (BRASIL, 2000).
Essa lei prevê três níveis de resposta: o primeiro, em nível local, corresponde à atuação
por parte da empresa sinistrada, que deve estar preparada para responder aos cenários de pior
caso, inseridos em Planos de Emergência Individuais (PEI). Como segundo nível de resposta, está
prevista a ação conjunta de empresas localizadas em uma mesma área geográfica, modalidade de
auxílio mútuo denominado Planos de Área (PA). No terceiro nível, para casos de maior porte, está
prevista a articulação, por meio do Plano Nacional de Contingência para Incidentes de Poluição por
Óleo em Águas sob Jurisdição Nacional (PNC).
O PEI é um instrumento de licenciamento exigido pelo Órgão ambiental competente para
a obtenção da Licença de Operação (LO). Deve ser desenvolvido, pelas empresas, para planejar
e estruturar sua resposta a incidentes de poluição por óleo em águas jurisdicionais brasileiras.
Deve conter informações sobre procedimentos de resposta de instalações que movimentam óleo,
como portos organizados, instalações portuárias, terminais, dutos, sondas terrestres, plataformas,
refinarias ou instalações de menor porte como estaleiros, marinas, clubes náuticos e instalações
similares.
A elaboração dos PEIs deve seguir as diretrizes da Resolução Conama n° 398/2008, que
substitui a Resolução Conama nº 293/2001 (CONAMA, 2008). As ações de resposta são baseadas
na definição de cenários acidentais de derrames de óleo e na simulação da dispersão das manchas
oleosas em água. O dimensionamento espacial do destino das manchas permite tanto prever
as áreas passíveis de serem atingidas, para as quais devem ser traçadas medidas para conter
e recolher o óleo liberado, como os procedimentos mais adequados para proteger ambientes
sensíveis e para sua limpeza, caso as linhas de costa sejam contaminadas. Tais informações
devem ser obtidas por meio de levantamentos de dados primários e pelas Cartas de Sensibilidade
Ambiental ao Óleo (MMA, 2003).
Em que pese os aspectos preventivos, é preciso analisar elementos que evidenciem que
a empresa tenha planejamento e recursos para executar as ações de resposta, protegendo áreas
com presença de fauna sensível sujeitas à contaminação por óleo. No tocante à fauna oleada, o
PEI deve conter o planejamento para sua proteção, visando prevenir que sejam atingidas, e no
caso de serem contaminadas, deve indicar os procedimentos para sua reabilitação (Anexo I –
Seções 3.5.3 e 3.5.13 da Resolução Conama nº 398/2008).

66 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 A implantação do Plano de Área (PA) deve seguir as diretrizes do Decreto Federal n°
4.871/2003, alterado pelo Decreto nº 8.127/2013 (BRASIL, 2013). Os PAs integram os PEIs das
instalações em determinada área de concentração, seja portuária ou bacia marítima, visando
fortalecer a capacidade de resposta aos incidentes de poluição por óleo de grandes proporções, nas
áreas de abrangência do plano, além de disciplinar o compartilhamento de recursos, materiais ou
humanos, e orientar as ações necessárias no caso de manchas oleosas de origem desconhecida.
Consequentemente, também estão incluídos procedimentos para a fauna.
Para casos de maior porte, está prevista a articulação, em nível nacional, por meio do Plano
Nacional de Contingência para Incidentes de Poluição por Óleo em Águas sob Jurisdição Nacional
(PNC) – Decreto Federal nº 8.127/2013 –, que aponta a necessidade de pessoal treinado e de
centros especializados para garantir resgate e salvamento de animais atingidos por petróleo e
seus derivados (IBAMA, 2016a).
Em 2016, foi criado o Plano de Ação de Emergência para Fauna (PAE Fauna), desenvolvido
pelo Ibama em parceria com o Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (IBP), que
busca uma padronização mínima nas técnicas e estruturas para o resgate de fauna oleada, indica
quais as áreas e espécies prioritárias para proteção e como o Governo deve se organizar diante
de um incidente de poluição por óleo (IBAMA, 2016a). Nesse plano, foi elaborado o Manual de
Boas Práticas, que estabelece procedimentos para o manejo de fauna impactada por óleo e define
as estruturas mínimas necessárias aos centros e instalações utilizados durante a resposta a um
incidente. Essas iniciativas estão previstas no PNC, que aponta a necessidade de pessoal treinado
e de centros especializados para garantir resgate e salvamento de animais atingidos por petróleo
e seus derivados (IBAMA, 2016b). No entanto, a implementação das ações previstas no Manual
oferecem novos desafios aos órgãos ambientais e ainda que as instalações que movimentem
petróleo e derivados disponham de PEIs para a preparação e resposta a acidentes, aprovados
pelos órgãos competentes, fatores como o retardo nas operações de resposta, a carência de
expertise por parte dos técnicos envolvidos no atendimento, entre outros, podem contribuir para
o agravamento das consequências ambientais provocadas por esses eventos.
Este trabalho relata a experiência e os desafios vivenciados no estado de São Paulo em
relação a emergências ambientais envolvendo a fauna. O objetivo é enfatizar a importância da
preparação e resposta adequadas, para evitar que espécimes da fauna sejam atingidos e, quando
forem, possam ser reabilitados.
A área de estudo é o litoral de São Paulo. Como método, foi utilizado o relato das atividades
de preparação, prevenção e resposta a acidentes com óleo envolvendo a fauna, referenciando
a atuação das equipes do Ibama e da Cetesb como órgãos licenciadores que analisam os PEIs,
coordenam os PAs e atuam em operações de emergência ambiental. Tais atividades foram
realizadas durante reuniões, treinamentos e simulados (teóricos e práticos) a partir de 2017, uma
vez que o PAE Fauna foi disponibilizado no final de 2016. Adicionalmente, também foi feita uma
pesquisa documental, com base na legislação existente, no histórico de ocorrências em São Paulo,
bem como referências sobre o tema.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 67

 Histórico
Em 2010, o derramamento de cinco milhões de barris (779.000 t) de petróleo na plataforma
Deepwater Horizon no Golfo do México, EUA, alertou o mundo para os impactos da poluição por
óleo em países que exploram petróleo em suas águas jurisdicionais, que têm buscado mecanismos
mais eficientes para prevenir e mitigar os efeitos nocivos dos acidentes sobre a fauna (MMA,
2016).
Em verdade, esse alerta já havia começado a ser dado em 1967, quando vazaram 115.000
t de petróleo do navio Torrey Canyon, na costa da Inglaterra, após colisão com recifes. Planos de
emergência e equipamentos de resposta inexistiam na época. Grande quantidade de produtos
dispersantes foi lançada de aeronaves sobre as manchas de óleo e cerca de 25.000 aves marinhas
morreram. Embora muitos animais tenham sido recolhidos e tratados, a taxa de sobrevivência foi
em torno de 1%, devido à ingestão de óleo, pneumonia e métodos impróprios de manuseio e
limpeza (SMITH, 1968; HOOKE, 1987 apud GREIF, 2017). Na sequência, a Organização Marítima
Internacional (IMO, em inglês) promulgou a Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil
em Danos Causados por Poluição por Óleo (CLC 69), ratificada pelo Brasil (MMA, 2003).
Em 1978, ocorreu um acidente com o petroleiro Amoco Cadiz, na mesma região, vazando
223.000 t de petróleo e mais 4.000 t de óleo combustível marítimo, sobre os quais foram lançadas
3.000 t de dispersantes. Especialistas estimaram que 20.000 aves aquáticas morreram e que
9.000 t de outras culturas foram perdidas (ITOPF, 2018).
A repercussão negativa dessas ocorrências motivou a IMO a promulgar a Marpol 73/78 –
Convenção Internacional para Prevenção da Poluição Causada por Navios, ratificada pelo Brasil, que
traz importantes contribuições para a prevenção de acidentes com petroleiros e motiva estudos
sobre dispersantes químicos, métodos de contenção e de recolhimento de óleo e vulnerabilidade
da zona costeira.
Outros acidentes aconteceram, mas o que causou maior impacto à fauna foi o vazamento
de 40.000 t de petróleo, decorrente do encalhe do petroleiro Exxon Valdez nos recifes na Baía
de Valdez, Alasca, EUA, em 1989. Isso se deveu a muitas falhas operacionais que ocorreram.
O Porto de Valdez possuía plano de contingência, mas não estava equipado e preparado para
acontecimento desse porte. A falha de comunicação do comandante do navio para com as partes
interessadas retardou as ações de resposta. As áreas sensíveis eram conhecidas, mas não foram
protegidas preventivamente. A repercussão negativa na mídia internacional foi muito grande e
houve mobilização de profissionais e de voluntários para salvar os animais atingidos. O saldo final
foram 36.000 aves oleadas mortas das 350-390.000 capturadas, morte de 3.500 a 5.500 lontras
marinhas, de 200 a 300 focas, e de 22 orcas, além do grande prejuízo à pesca de salmão e arenque
(NOAA, 2014).
Esteves et al. (2018) afirmam que o sucesso da resposta a acidentes ambientais que
possam atingir a fauna depende, principalmente, da previsibilidade e da coordenação das ações,
sendo que, como forma de preparação, planos de ação de emergência para fauna impactada por
óleo foram elaborados em diversos locais como Califórnia, Austrália, Europa e outros. Especialistas
dedicados à vida animal passaram a investir em preparação e resposta à fauna oleada.

68 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Desde então, começaram alguns casos de sucesso, como o ocorrido quando do naufrágio
do navio cargueiro Treasure, em 2000, quando vazaram 1.300 t de óleo combustível marítimo, a
10 km da África do Sul. Foram mobilizados 12.500 voluntários, que ajudaram a tratar dos 18.754
pinguins resgatados, dos quais a maioria (16.886) foi reabilitada e solta, e 1.868 não sobreviveram
(DENAPOLI, 2011 apud GREIF, 2017).
Acidentes envolvendo petroleiros e oleodutos têm ocorrido desde 1974 no litoral brasileiro
(POFFO, 2000), porém, até então, nenhum havia atingido danos comparáveis ao que ocorreu na
Baía de Guanabara (RJ) em 2000 e no Porto de Paranaguá em 2004.
O rompimento do oleoduto na Baía de Guanabara liberou 1292 m3 de óleo combustível
marítimo (MF 180). O Plano de Contingência da Baía de Guanabara foi acionado. Muitos recursos
humanos e materiais foram mobilizados pelo poluidor, para as ações de contenção, recolhimento
e limpeza das áreas atingidas. Porém, a demora em detectar o vazamento e paralisar o bombeio do
óleo, coincidindo com a ação da maré enchente, amplificaram as consequências socioambientais.
Com relação à fauna, equipes dedicadas a animais oleados, vinculadas às universidades e
organizações não governamentais do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul foram mobilizadas
mais de 24 horas depois do início do vazamento. Conseguiram resgatar 378 aves, das quais 207
morreram, 64 foram soltas após reabilitação e 107 continuaram em tratamento por mais algumas
semanas (MILANELLI et al., 2000).
Em 2004, ocorreu a explosão seguida de incêndio do navio químico Vicuña, no Porto
de Paranaguá/PR, liberando 1.416 t de MF 180, além de metanol. Esse cenário ultrapassou
a capacidade de resposta local. Manchas de óleo foram transportadas pela ação das marés e
correntezas pela Baía de Paranaguá, afetando extensas áreas de manguezais, marismas, praias,
costões e unidades de conservação.
O plano de emergência para a fauna foi coordenado pelo Núcleo de Fauna e Recursos
Pesqueiros da Gerência Executiva do Ibama no Paraná, que mobilizou, rapidamente, o Centro
de Recuperação de Animais Marinhos (Cram) da Fundação Universidade de Rio Grande (FURG),
com participação de voluntários. Foram capturados 134 animais, sendo que 115 morreram (32
tartarugas marinhas, 22 aves aquáticas e um golfinho) e 19 sobreviveram (13 aves e 4 tartarugas
com vestígios de óleo). Entre os invertebrados, foram capturados 348 caranguejos-uçá, dos quais
236 morreram e 112 sobreviveram (VIVEKANANDA et al., 2004, IBAMA;IAP, 2005). Ruoppolo et
al. (2005) destacaram a importância das unidades móveis (contêineres) cedidas pelo Centro de
Defesa Ambiental (CDA) da Petrobras para a otimização desse trabalho.
Os casos relatados demonstram, de maneira simplificada, como os cenários acidentais
podem prejudicar severamente os ambientes costeiros e a vida aquática, quando há demora nas
ações de resposta, recursos insuficientes, falta de conhecimento e dedicação para a proteção
das áreas sensíveis. Também demonstram a importância da mobilização imediata de equipes
dedicadas ao resgate e tratamento dos animais.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 69

 Principais emergências ambientais que atingiram a fauna no estado de São Paulo
Odum, 1993 apud Poffo, 2008, menciona que a negligência de aspectos importantes
provoca crises que criam demanda por soluções que visem à correção dos lapsos cometidos.
O incidente da Baía de Guanabara, em 2000, foi um marco nacional para a necessidade
de melhorar investimentos em prevenção e preparação para resposta à poluição por óleo, bem
como para estudo e proteção de áreas sensíveis. Isso motivou a aprovação da Lei nº 9.966/2000
(BRASIL, 2000), que dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por
lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional.
Essa lei teve como diretrizes a Convenção Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperação
em Caso de Poluição por Óleo, de 1990 (OPRC 90), ratificada pelo Brasil, que substituiu a Lei nº
5.357/1967 (BRASIL, 1967), criada após o acidente com o petroleiro Torrey Canyon, na Inglaterra,
que trata apenas da punição a poluidores.
Entre 1974 e 1999, antes do acidente na Baía de Guanabara, já havia o registro de 220
incidentes de poluição por óleo somente no litoral norte paulista, que eram atendidos pelo Comitê
de Defesa do Litoral (Codel), do qual participavam Cetesb, Petrobras, Instituto Oceanográfico
da USP, entre outros (POFFO, 2000). Entre 2000 e outubro de 2018, a Cetesb registrou 152
ocorrências envolvendo óleo no mar, para todo o litoral paulista, abrangendo atividades portuárias,
acidentes de navegação e rompimento de dutos, entre outras atividades (CETESB/SIEQ, 2018).
Com relação ao volume vazado, Poffo (2000) cita que entre 1970 e 1990 as maiores quantidades
envolvidas para São Sebastião foram de 6.000 m³ e de 2.500 m³ devido a acidentes de navegação,
respectivamente. Esses dados demonstram redução no número de casos e no volume. No que diz
respeito à fauna, os relatórios da Cetesb evidenciam que, nesses acidentes, os organismos que
sofreram maiores danos foram os invertebrados de costões e de praias (POFFO op. cit.).
Em relação a rompimento de dutos, o destaque é o incidente de Bertioga, em 1983, onde
houve mortalidade de aves, peixes, moluscos e crustáceos devido ao vazamento de 2.500 m³
de petróleo que contaminaram extensas áreas de mangues e praias até Ilhabela. Em 1994, o
vazamento de 2.700 m3 de petróleo do duto Osbat, próximo ao Costão do Navio, em São
Sebastião, contaminaram ambientes costeiros e organismos invertebrados, desde este município
até Ubatuba. Nesses casos históricos, os recursos humanos e materiais disponíveis não foram
suficientes para atender às demandas (POFFO, 2000).
Em 2004, quando vazaram mais de 300 m³ do mesmo duto Osbat, em Guaecá, São Sebastião
(SP), as ações proativas do poluidor, com maior supervisão dos órgãos ambientais (municipal,
estadual e federal) e maior disponibilidade de recursos humanos e materiais, contribuíram para
minimizar os danos ambientais. Nesse caso, foram contaminados o Rio Guaecá e a praia de
mesmo nome. Especialistas foram chamados para atuar junto à fauna, sendo os invertebrados
aquáticos os mais afetados (CETESB, 2004).
Em 2003, quando ocorreu o derramamento de 26 m³ do petroleiro Nordic Marita, em São
Sebastião (SP), manchas de óleo atingiram a Praia da Lagoa, entre Caraguatatuba e Ubatuba.
Foram encontradas três aves aquáticas mortas, de espécies não determinadas, sujas de óleo, uma
jovem toninha (Pontoporia blainvillei) e uma tartaruga com vestígios de óleo, em decomposição,
na Praia da Ponta Aguda, não sendo possível comprovar a correlação causa-efeito com o acidente.

70 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 A maricultura da Praia de Massaguaçu, Caraguatatuba, também foi contaminada (CETESB, 2003
apud GREIF, 2017).
Situação semelhante ocorreu em 2013, quando do vazamento de 3,5 m³ de MF 180, do duto
no píer terminal aquaviário de São Sebastião, cujas manchas chegaram às praias de Caraguatatuba,
afetando a mesma maricultura, e outra localizada na Praia das Cigarras (São Sebastião). Foi
encontrada uma tartaruga morta (Caretta caretta) mas, apesar do seu casco estar sujo de óleo, a
necropsia demonstrou como causa mortis a ingestão de plástico. Outra tartaruga foi vista nadando
na região da Praia das Cigarras, sem vestígios de óleo, e não foi possível capturá-la (CETESB, 2013
apud GREIF, 2017). O mesmo autor relata que quatro dias após o acidente, na Praia do Arrastão
(São Sebastião), espécies de caranguejo-maria-farinha (formas juvenis) foram encontrados mortos
sem indícios de contaminação por óleo e, sete dias após o acidente, foram encontrados pequenos
camarões mortos na mesma praia, provavelmente, devido ao descarte de redes de pesca.
Com respeito à região portuária de Santos, destaca-se a ocorrência do naufrágio da barcaça
Gisela, em 1984, com derramamento de 450 a 500 m³ de MF 180, que atingiram mangues e
estruturas artificias, assim como fauna invertebrada associada. Em 1998, devido à colisão entre
dois navios cargueiros, houve vazamento de 40 m³ de óleo bunker, do navio Elizabeth Rickmers,
que poluiu áreas de mangue, praias, costões e estruturas artificias na orla de Santos. O Porto não
estava preparado para uma ocorrência desse porte, houve demora para obtenção de recursos e as
manchas se espalharam pelo Canal de Santos até a divisa com São Vicente (POFFO, 2008).
Outro caso que merece destaque foi o naufrágio do rebocador Pegasus em 2007, no Canal
de Santos, com vazamento estimado em mais de 1.500 litros de óleo diesel. Durante manobras
para reerguimento do casco submerso, houve escape das manchas de óleo que estavam dentro
do cerco de contenção. Isso se deu, provavelmente, porque a operação foi realizada na maré
enchente e sem aviso prévio às partes envolvidas, em desacordo com as orientações da Cetesb.
Como resultado, a correnteza levou as manchas para o interior do estuário e o mangue da Ilha
Diana foi contaminado por manchas iridescentes. Barreiras do tipo “pompom” foram instaladas
para evitar recontaminação e durante a vistoria foram encontrados caranguejos chama-maré
presos nas malhas desse material, sendo estes posteriormente libertados, sem danos (CETESB,
2007 in GREIF, 2017).
O dano ambiental causado por essas ocorrências não tem relação apenas com o volume
vazado, mas também com fatores tais como facilidade em paralisar e/ou conter a fonte do vazamento,
características físicas, químicas e toxicológicas do produto liberado, índice de sensibilidade dos
ecossistemas atingidos e eficiência nas ações de combate, que incluem medidas de imediata
paralização do vazamento e contenção do produto próximo à fonte (SCHAEFFER-NOVELLI,
1990; POFFO, 2000 apud POFFO, 2010). Os próprios procedimentos de limpeza dos ambientes
contaminados por óleo podem se constituir em causa adicional de prejuízo à vida aquática, se não
forem realizados criteriosamente (LOPES, MILANELLI; POFFO, 2007).

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 71

 Tabela 1 – Fatores que contribuem para minimizar ou agravar consequências dos incidentes de
poluição por óleo à vida aquática.

Volumes maiores de vazamento tendem a trazer maiores consequências para

1. Volumes vazados
o meio ambiente;
Óleos pesados são mais densos, mais persistentes no ambiente e tendem a
aderir mais às penas das aves, carapaça dos crustáceos e moluscos. Óleos
2. Tipo de óleo vazado
leves são mais voláteis e persistem por menos tempo no ambiente, porém
são mais tóxicos.
3. Rapidez e eficiência O tempo de resposta influencia o espalhamento do óleo, por conseguinte,
das ações de resposta sua contenção.
Acidentes em áreas abrigadas minimizam o espalhamento do óleo, mas
4. Local da ocorrência
aumentam as consequências locais, especialmente se houver áreas sensíveis.
Óleo com aparência de “mousse de chocolate” recobre mais as estruturas na
5. Aparência do óleo linha da costa e tendem a persistir mais do que as que se apresentam como
filmes iridescentes ou pelotas, que se degradam mais rapidamente.
A falta de cuidado nas atividades de limpeza, por exemplo, o pisoteio em
áreas de mangue, jateamento de alta pressão em costões rochosos, utilização
6. Ações de limpeza
de máquinas pesadas, retirada de material sem critério etc., podem causar
ainda mais impactos ao meio ambiente.

Greif (2017) compilou as principais emergências ambientais que afetaram a fauna no

estado de São Paulo entre 2005 e 2016, e a maioria (51%) envolveu outros produtos químicos não
oleosos. Esse levantamento citou para a região do Porto de Santos, entre 2013 e 2015, quatro
casos envolvendo incêndios em terminais de açúcar, e mais outro envolvendo terminal químico,
cujo despejo de quantidade de água de rescaldo contaminada poluiu as águas estuarinas e causou
mortandade de peixes. Identificou também que o transporte terrestre de produtos químicos no
estado de São Paulo vem causando danos severos à fauna, pois entre 2005 e 2016, 52% dos
casos ocorreram no transporte rodoviário.
A Resolução da Secretaria de Estado de Meio Ambiente de São Paulo (SMA nº 70/2018),
que substitui a SMA nº 81/1998, passou a exigir das rodovias a apresentação do Programa de
Gerenciamento de Risco (PGR) e do Plano de Ação de Emergência (PAE) relacionados ao transporte
de produtos perigosos, seguindo o roteiro da Decisão de Diretoria Cetesb nº 070/2016/C, de 12
de abril 2016. Esse roteiro, em seu item 1.1.3, trata da identificação de elementos ambientais
vulneráveis na área de abrangência do PGR. Em seu item 1.4 trata da identificação dos trechos
críticos, que seriam os trechos vulneráveis de maior incidência de acidentes, associados à existência
de pelo menos um dos elementos ambientais sensíveis (recursos hídricos ou ambientes naturais/
áreas protegidas), assim como o item 3.10.5 do PAE, que trata como etapas do atendimento
emergencial, a avaliação da ocorrência e os procedimentos de controle emergencial, sem exigir em
nenhum desses pontos qualquer preparação prévia aos casos de acidentes químicos envolvendo
animais.

72 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 É importante ressaltar ainda que na Norma ABNT NBR 15480:2007, revista em 2018, que se
refere ao Plano de Ação de Emergência (PAE) no atendimento a acidentes no transporte rodoviário
de produtos perigosos, tal preocupação também não se apresenta de forma explicita e que o
próprio Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Acidentes Ambientais com
Produtos Perigosos (P2R2) é carente nesse aspecto (MMA, 2007b; OLIVEIRA, 2010). Igualmente
na Norma ABNT NBR 15480:2007, revista em 2018, que se refere ao Plano de Ação de Emergência
(PAE) no atendimento a acidentes no transporte rodoviário de produtos perigosos, tampouco há
tal preocupação de forma explícita.
Outra iniciativa importante em andamento é a elaboração da Política Estadual de
Conservação da Fauna Silvestre para o Estado de São Paulo, que prevê a necessidade de edição
de regulamento específico em no máximo 18 meses, a contar da publicação do decreto. Quando
o Setor de Operações de Emergência da Cetesb foi convidado a compor o Grupo de Trabalho que
estava elaborando a Política Estadual de Conservação da Fauna Silvestre para o Estado de São
Paulo, foram sugeridos quatro artigos para compor a referida legislação, ligados à fauna atingida
por produtos químicos.

Situação atual dos PEIs e PAs no estado de São Paulo

No estado de São Paulo, a análise dos PEIs é atribuição do Ibama e da Cetesb, na
qualidade de órgãos ambientais federal e estadual, respectivamente. A cada um dos órgãos cabe
o licenciamento de estabelecimentos, de acordo com sua esfera de poder.
Entre janeiro de 2012 e novembro de 2018, a Cetesb analisou 118 PEIs, dos quais 108
foram aprovados. Destes, 47 se referem a instalações portuárias e atividades de apoio em São
Sebastião, Santos, Guarujá e Cubatão.
Quanto ao Ibama, este aprovou os PEIs dos portos de Santos e de São Sebastião (Codesp
e Cia. Docas de São Sebastião), três terminais de contêineres (Brasil Terminais Portuários, Santos
Brasil e Embraport) e nove PEIs referentes à atividade offshore na Bacia de Santos.
A partir de 2009, Cetesb e Ibama iniciaram os trabalhos para coordenar a implantação do
Plano de Área do Porto Organizado de São Sebastião (Paposs), abrangendo três instalações na
época (passando a quatro em 2018), e em 2011, o mesmo trabalho foi realizado em relação ao
Porto Organizado de Santos e região (PAPS), incialmente com 39 instalações.
Os Planos de Área foram assinados oficialmente em julho de 2014 e em dezembro de 2016,
respectivamente, ambos sob a coordenação das autoridades portuárias até dezembro de 2018.

Ações desenvolvidas pelo Ibama e pela Cetesb, com vistas a incrementar a proteção
e o atendimento à fauna atingida por acidentes ambientais no estado de São Paulo
Nos últimos anos, houve grande avanço em relação à preparação e resposta a acidentes
com óleo envolvendo a fauna no estado de São Paulo. Conforme mencionado, a Resolução
Conama nº 398, de 11 de junho de 2008, exigia desde sua versão anterior (Resolução Conama
nº 293/2001) que o empreendedor apresentasse ao Órgão ambiental os procedimentos a serem

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 73

 adotados para a proteção da fauna (item 3.5.13), porém, algumas iniciativas por parte dos órgãos
ambientais incrementaram essa exigência.
Por exemplo, os órgãos ambientais têm exigido dos empreendedores que os procedimentos
de resposta sejam realizados por entidades com experiência, dotadas de infraestrutura (recursos
humanos e materiais para resgate, primeiros-socorros e espaço adequado para tratamento e
reabilitação), conforme estipulado pelo Ibama (2016), e que possuam Autorização de Manejo,
expedida pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (SMA).
Os estabelecimentos que realizam a reabilitação de fauna silvestre devem possuir registro
no Cadastro Técnico Federal, assim como devem estar cadastrados no Sisfauna, na categoria
Centro de Triagem de Fauna Silvestre ou Centro de Reabilitação de Fauna Silvestre do Ibama.
Além disso, tem-se exigido desde 2012 que simulados teóricos e práticos realizados no
âmbito dos PEIs, especialmente os que se referem aos portos de Santos e de São Sebastião ligados
aos principais terminais portuários, bem como às atividades offshore, realizem procedimentos que
simulem a proteção à fauna.
Esses simulados contam com a participação dos órgãos ambientais, representantes das
instalações, das empresas especializadas em emergência, autoridades marítimas e portuárias,
Corpo de Bombeiros/GBMar, entre outras, conforme o cenário acidental. Assim, são criadas
oportunidades de entrosamento dos diferentes atores envolvidos com as equipes de atendimento
à fauna, de modo que estes tenham oportunidade de conhecer mais em relação às técnicas de
monitoramento, captura, recepção, estabilização e limpeza de fauna oleada (Figura 1).

Figura 1 – Tenda para recepção de fauna oleada durante simulado realizado pela Petrobras.

Outro avanço significativo obtido nos últimos anos foi a própria elaboração do Plano de
Ação de Emergência para Fauna (PAE Fauna), desenvolvido pelo Ibama com o IBP, em 2016,
mencionado anteriormente (IBAMA, 2016a).

74 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 O PAE fauna tem sido abordado no estado de São Paulo desde 2015/2016, nos treinamentos
ministrados no âmbito dos Paposs e do PAPS. Em São Sebastião, os simulados incluíram situações
hipotéticas (inputs) envolvendo fauna oleada. Esses simulados contaram com a participação
voluntária do Instituto Argonauta, que possui centro de reabilitação de fauna na região, que oferece
demonstrações práticas de resgate, estabilização e procedimentos básicos (Figura 2).

Figura 2 – Capacitação ministrada voluntariamente pelo Instituto Argonauta no âmbito do

treinamento semestral do Plano de Área do Porto Organizado de São Sebastião.

Durante o simulado do PAPS, de 2016, foram realizadas visitas técnicas aos centros de
reabilitação das duas empresas de resposta à fauna da região, Aiuká e Instituto Gremar. Durante
os simulados (teóricos e práticos) de 2016 e 2017, ambas as empresas participaram. Na ocasião
de ambos os simulados, foram elaborados checklists específicos para avaliação de atividades
relacionadas à fauna, os quais se encontram no Anexo I.
Atualmente, encontra-se em processo final de elaboração uma instrução normativa, de
âmbito federal, que consolidará a obrigatoriedade de observância ao Manual de Boas Práticas do
PAE Fauna (IBAMA, 2016b) nos Planos de Emergência Individual (PEIs) (ESTEVES et al., 2018).
A temática de emergências ambientais e de fauna também tem sido abordada nas
capacitações coordenadas pela Cetesb e pela Fundação Florestal (FF). A Cetesb tem ministrado
há mais de 20 anos o curso Derrames de Óleo no Mar: aspectos preventivos e corretivos, havendo
incluído o tema fauna oleada nos últimos 10 anos. A FF, responsável pela gestão das áreas protegidas
estaduais de São Paulo, articulou em 2018, com diversas instituições, incluindo o Ibama em São
Paulo, curso de capacitação em proteção e fiscalização em unidades de conservação, incluindo
um módulo específico sobre emergências ambientais e fauna. Baseado nessa experiência, foi
elaborada a Tabela 2.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 75

 Tabela 2 - Sugestões de ações para as fases de preparação e resposta a emergências envolvendo
fauna.

Preparação – antes da fase emergencial Resposta - durante a fase emergencial

Conhecer áreas prioritárias de proteção, de Obter informações sobre tipo de óleo vazado (leve ou
acordo com Cartas SAO. pesado), se vazamento foi contido, local de origem e
áreas afetadas.
Identificar e mapear os locais de desova, Observar a tendência do deslocamento da mancha em
reprodução, ninhais etc., não citados nas Cartas função das marés, dos ventos e da correnteza, e do
SAO por estarem desatualizadas. estudo de modelagem.
Identificar e mapear áreas de aquacultura que Organizar frentes de trabalho em campo considerando
não estejam nas Cartas SAO. “área quente”, locais com prioridade de proteção, áreas
que podem ser atingidas nas horas/dias seguintes.
Identificar e mapear locais de captação de água Possibilitar a participação de equipes que desenvolverão
para aquários e instituições de pesquisas. atividades de contingência com relação à fauna.
Incluir, na Estrutura Organizacional de Resposta, Providenciar fornecimento de EPIs, produtos de limpeza,
equipes que desenvolvem atividades de água, alimento, medicação, freezer, aquecedores,
contingência com fauna, em campo e em terra, caixas de transporte, locais para incineração de animais
para receber e tratar os animais. Identificar mortos.
bases de apoio para acolhimento dos animais
em quarentena.
Identificar e capacitar colaboradores para Providências com relação à gestão de resíduos
auxiliarem nas ações de captura e demais oleosos, líquidos e sólidos gerados durante operação
cuidados nas fases emergenciais e posteriores. de tratamento dos animais.

Outra iniciativa importante em andamento é a participação do Setor de Atendimento

a Emergências da Cetesb, no Grupo de Trabalho, que está elaborando a Política Estadual
de Conservação da Fauna Silvestre para o Estado de São Paulo, com a sugestão de artigos
referentes à:
• incumbência da SMA de elaborar, por meio de regulamento específico, manuais de
boas práticas para o manejo de fauna silvestre envolvida em acidentes ambientais com
produtos químicos diversos;
• criação de mecanismos para que o órgão ambiental estadual envolvido no atendimento
aos acidentes ambientais interaja de forma mais estreita com o órgão gestor das unidades
de conservação, no caso de acidentes acometendo esses territórios ou suas zonas de
amortecimento;
• padronização, por meio de regulamento específico, de medidas de avaliação emergencial,
de recuperação e de monitoramento compatíveis com os tipos de impactos mais
recorrentes sobre a fauna silvestre e seus habitats, sendo que essas medidas devem
estar previstas nos autos de inspeção e infração, lavrados em função de acidentes
ambientais;

76 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 • necessidade de os órgãos gestores das unidades de conservação preverem, em seus
planos de manejo, diretrizes específicas para evitar ou diminuir os impactos de possíveis
acidentes ambientais no interior e entorno dessas áreas, sobre os ecossistemas
protegidos e sobre a fauna silvestre residente;
• estipulação de uma nova exigência às empresas que manuseiam, manipulam, processam,
armazenam ou transportam produtos ou resíduos perigosos, com alta carga orgânica ou
oleosos, bem como às administradoras de ferrovias e dutos para que estas:
1. adotem medidas para socorro e proteção dos indivíduos da fauna atingidos em
eventuais acidentes;
2. disponibilizem equipe técnica própria ou contratada, ou sob qualquer tipo de
parceria, que possua treinamento e experiência comprovados em manejo de fauna
em situações emergenciais e que possa realizar, no mínimo, resgate e pronto
atendimento da fauna acometida, reabilitação dos animais, monitoramento pós-
soltura e monitoramento do impacto do acidente na área afetada;
3. disponham de empreendimento de fauna silvestre próprio ou contratado, ou sob
qualquer tipo de parceria, devidamente registrado no Sistema Integrado de Gestão
da Fauna Silvestre (Gefau);
4. apresentem Autorização de Manejo de Fauna Silvestre expedida pela Secretaria do
Meio Ambiente do Estado de São Paulo.

Tais exigências têm por finalidade evitar ou diminuir o impacto de acidentes ambientais
sobre a fauna silvestre terrestre e aquática.
A Política Estadual de Conservação da Fauna Silvestre para o Estado de São Paulo está em
fase de conclusão e prevê a necessidade de edição de regulamento específico em no máximo
18 meses, a contar da publicação do decreto, no qual devem ser detalhadas, entre outras, as
exigências previstas, suas formas de comprovação, bem como critérios de enquadramento ou
dispensa.

Discussão
Embora ainda haja espaço para melhorias, a legislação brasileira tem acompanhado a
tendência internacional em enfatizar a preparação para resposta a acidentes envolvendo fauna.
Uma preparação adequada para a resposta a eventual acidente, por certo repercutirá
positivamente na mitigação de suas consequências. Procedimentos previamente planejados,
organizados e articulados, associados à disponibilidade de recursos materiais e humanos tendem
a reduzir os impactos ambientais provocados por acidente (LOPES, 2012).
Quanto aos recursos humanos, a expertise dos profissionais envolvidos na resposta é
fundamental à boa condução do atendimento emergencial. Dos tipos de treinamentos comumente
realizados, merecem destaque os simulados que projetam cenários fictícios, nos quais as equipes,
empresas e órgãos públicos possam intervir, cada qual dentro dos limites de suas competências
(LOPES op. cit.).

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 77

 Após a inclusão de temas relacionados à fauna em treinamentos e exercícios, percebeu-se
uma mudança positiva nas ações de resposta nos simulados de incidentes de poluição por óleo no
meio aquático, porém, necessitam de maior aprimoramento técnico. Foram identificados pontos
de melhoria, pois vários dos procedimentos adotados nos exercícios realizados em 2017 e 2018
foram de encontro ao estipulado pelo Manual de Boas Práticas.
Desses pontos, Carmo, Poffo e Lopes (2018) destacam:

* importância de conscientizar equipes de resposta dos empreendimentos, para que

a empresa de resposta à fauna seja acionada imediatamente após constatação de
incidente de poluição;
• necessidade de melhoria no monitoramento ambiental e identificação da presença de
fauna passível de ser contaminada;
• necessidade de se conhecer, previamente, áreas de ocorrência de fauna, de modo a
permitir adoção de medidas preventivas para evitar contaminação;
• melhoria na comunicação entre o comando do acidente e a equipe de resposta à fauna;
• superação de dificuldades burocráticas relacionadas à tomada de preços, para
a efetiva contratação de empresas especializadas em reabilitação de fauna por
empreendimentos.

Em relação a esse último tópico, empreendedores alegam que os preços praticados

pelas empresas de resposta à fauna são muito elevados, o que dificulta sua contratação prévia,
sendo que muitos empreendimentos optam por contratar essas empresas apenas quando da
consumação dos incidentes. Isso, na prática, impede o cumprimento dos preceitos do Manual
de Boas Práticas do PAE Fauna, bem como condicionantes de licenças ambientais emitidas,
inviabilizando a adoção de medidas preventivas, para evitar que a fauna seja atingida, uma vez
que, dificilmente, funcionários desses empreendimentos possuem treinamento específico para
desempenhar tais atividades.
As empresas de resposta à fauna, por sua vez, alegam que os custos com a contratação,
prontidão e treinamento de pessoal especializado, assim como com a manutenção de estruturas
adequadas para recepção, manejo e reabilitação de fauna, são muito dispendiosos, o que
justifica os preços praticados. Assim, tem-se uma situação bastante desafiadora, que deve ser
adequadamente considerada pelos órgãos ambientais, sobretudo após a promulgação da Instrução
Normativa relativa à adoção do Manual de Boas Práticas do PAE Fauna.
Outras questões importantes que demandam maior aprimoramento por parte das ações
de resposta são as que se referem aos modais em que ocorrem os acidentes, bem como a classe
de risco dos produtos envolvidos. Conforme citado, a maior parte dos acidentes envolvendo fauna
ocorrem no modal rodoviário e muitos ocorrem envolvendo outros produtos químicos, que não
óleos e derivados (GREIF, 2017).
Porém, a maior parte da legislação existente no Brasil a respeito do tema se limita a
incidentes com óleo e derivados, especialmente em instalações fixas que manipulam esses
produtos. Da mesma forma, a maior parte dos estudos referentes a animais atingidos por produtos
químicos, bem como os planos de resposta, se referem a derrame de óleo e derivados (GROOVER
et al., 1975, GERACI; St. AUBIN, 1988; IPIECA, 1991, 2004, 2014, 2015; JESSUP; LEIGHTON,

78 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 1996; SHIGENAKA, 2003; JOHNSON et al., 2003; GARCÍA et al., 2003; RUOPPOLO et al., 2004;
GARCIA-BORBOROGLU et al., 2006; JOHNSON; ZICCARDI, 2006; MMA, 2007a; HEREDIA et al.,
2008; GORENZEL; SALMON, 2008; GREIF, 2009; MASSEY et al., 2010; ITOPF, 2011; FLORIDA,
2012; ASTIASO GARCIA et al., 2013; USFWS, 2015; CDFW, 2016, IBAMA, 2016a,b).
Trata-se, portanto, de questão relevante, a criação de planos de prevenção, preparação e
resposta a emergências químicas também em outros modais, que contemplem um planejamento para
a proteção da fauna quando outros produtos, que não apenas óleos e derivados, estiverem envolvidos.

Conclusão e perspectivas
Muitos dos incidentes mencionados neste trabalho constituíram-se em oportunidades de
aprendizado e promoção de mudanças positivas significativas, proporcionando a criação de novas
leis que, atualmente, oferecem maior proteção aos recursos naturais que possam ser afetados
por derramamentos de óleo. Os planos de contingência têm se constituído na principal ferramenta
para a preparação de respostas efetivas a acidentes envolvendo hidrocarbonetos. Há um consenso
de que a fauna vulnerável, bem como ecossistemas sensíveis, devem ser identificados e sua
proteção priorizada (NOAA, 2014). A inclusão de temas relacionados à fauna em treinamentos e
exercícios propostos pelos órgãos ambientais proporciona uma mudança positiva nas ações de
resposta a incidentes de poluição por óleo no meio aquático, ainda que tenha sido constatada a
necessidade de melhorias técnicas.
Também tem havido consenso de que a comunicação e a cooperação entre órgãos de
resposta e outras entidades que protegem a vida silvestre, incluindo órgãos ambientais, garantem
que, quando da ocorrência de incidentes envolvendo óleos e derivados, as operações de resposta
à fauna efetivamente minimizem danos aos recursos naturais (NOAA, op. cit.). Este trabalho
buscou contribuir para essa importante discussão, trazendo a experiência do estado de São Paulo,
e seus resultados podem ser úteis tanto para auxiliar outras localidades a lidar com situações
semelhantes como para aprimorar os instrumentos existentes de proteção à fauna no Brasil.

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VIVEKANANDA, G.; OLIVEIRA, J.A.; FARACO, L.F.D.; D’OLIVEIRA, C.; MEDEIROS, M.L.M.B;
FREGA, R.M.C.; BENKENDORF, S.G. Laudo técnico do acidente do navio Vicuña, ocorrido em
Paranaguá em 15 de novembro de 2004. Paraná: IBAMA; IAP. 2005.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 83

84 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente
 Compensação Ambiental da Lei do Snuc:
Uma Proposta de aplicação no Licenciamento Ambiental
Marcos A. Paulino 1

Introdução

Este artigo analisa a aplicabilidade da exigência de compensação ambiental federal a que

alude o art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 (Lei do Snuc), no caso particular de operação
de empreendimento que, por sua natureza, gere significativo impacto ambiental, continua a fazê-
lo ao longo do tempo, independentemente de ter obtido a primeira licença ambiental anterior ou
posteriormente à edição da Resolução Conama nº 10/87, que veio inaugurar a prática de cobrar,
do empreendedor, uma contribuição pelo dano efetivo ou potencial, ao meio ambiente, em
decorrência de sua atividade.
O objetivo é revisar o entendimento atual, proferido no meio jurídico, de que “os
empreendimentos instalados ou em operação antes da exigência de licenciamento ambiental e de
compensação ambiental, não se sujeitam à compensação ambiental no momento do licenciamento
regularizatório”. Tal entendimento, limita o alcance do art. 34 do Decreto nº 4.340/2002, pois
o instituto da compensação ambiental estaria fora do processo de regularização ambiental de
empreendimentos, diante dos órgãos ambientais licenciadores competentes para tanto.
Assim, entende-se como cabível a cobrança da compensação ambiental federal em questão,
para empreendimentos com ou sem licenças ambientais adquiridas antes de 1987, desde que
efetiva ou potencialmente poluidoras, de modo significativo, do meio ambiente.

1 Analista Ambiental da Dilic/CGTEF/Cohid/Denef, do Ibama.

 1. Considerações a respeito da Compensação Ambiental

1.1 Da Compensação Ambiental decorrente de licenciamento ambiental

A compensação ambiental, tal como ditado pelo art. 36 da Lei nº 9.985/2000, é uma
obrigação endereçada a empreendedor, com o fito de apoiar a implantação e a manutenção
de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, e é decorrente de “licenciamento
ambiental de empreendimento de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão
ambiental competente.”
O critério para a fixação da compensação ambiental, porém, está no Decreto nº 4.340/2002,
que estabelece o Grau de Impacto (GI) “a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo
relatório-EIA/Rima, ocasião em que considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos
sobre o meio ambiente.”
Para compreender o conceito estrito de Compensação Ambiental, há que se buscar
suas origens históricas. Em 3 de dezembro de 1987, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) editou a Resolução nº 10, determinando que empreendimentos de grande porte –
assim considerados pelo Órgão ambiental, com base nos dados do Rima, objeto de licenciamento
ambiental –, deveriam reparar os danos causados pela destruição de florestas e outros
ecossistemas, por meio da implantação de uma estação ecológica, preferencialmente junto à
área, por conta da entidade (do Poder Público) ou do empreendedor. Mas cabe a ressalva de que
“a obrigação firmava-se antes mesmo da ocorrência de qualquer dano, ou seja, durante a fase de
avaliação de impactos, e não da implantação do empreendimento” (MACIEL, 2012, p.).
Sobreveio a Resolução Conama nº 02/1996, revogando expressamente a de nº 10/1987 e
viabilizando a implantação de qualquer unidade de conservação de domínio público, de preferência,
estação ecológica. Essa normativa amplia o modo de aplicação dos recursos, possibilitando o
custeio de atividades ou a aquisição de bens para unidades já existentes ou a serem criadas, além
disso, o Órgão licenciador “poderia destinar, mediante convênio com o empreendedor, até 15%
do total dos recursos (da compensação) em sistemas de fiscalização, controle e monitoramento
da qualidade ambiental no entorno das UCs” (MACIEL, op. cit.).
A partir de sua previsão legal, surge uma caracterização para a Compensação Ambiental:

(...) a compensação ambiental, desde suas origens, esteve relacionada ao

licenciamento de empreendimentos potencialmente causadores de significa- tivo
impacto ambiental, destinando a compensar os impactos irreversíveis e inevitáveis,
que antes eram tratados como externalidades negativas. A licença ambiental
era concedida, com isso, condicionando a compensação dos impactos não
mitigáveis a serem ocasionados pelo empreendimento, por meio da implantação
e manutenção de UC de uso público e proteção integral.
A compensação ambiental, regulada pelo art. 36 do Snuc, iniciou-se como medida
compensatória a ser exigida pelos órgãos licenciadores, em observância às citadas
resoluções do Conama, ao lado daquelas que tratam da prevenção ou redução de
impactos adversos da atividade licenciada. Cabe observar, nesse contexto, que o
termo compensação ambiental só foi inserido com o decreto regulamentador da
Lei do Snuc, de nº 4.340/2002. (MACIEL, op. cit.).

86 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Atualmente, a compensação ambiental, regrada pelo art. 36 da Lei nº 9.985/2000, confirma
que essa obrigação tem o caráter de instrumento de apoio à implantação e manutenção de
unidades de conservação, nos termos que especifica.
De modo explícito, o Decreto nº 5.566/2005 inclui o impacto ambiental negativo e não
mitigável a ser considerado nos estudos ambientais, para fins de fixação da compensação am-
biental.
Do exposto, resta evidenciado que o caráter de reparação conferido à compensa- ção
ambiental da Lei do Snuc é quanto a impactos não mitigáveis ocasionados pelo empreendi-
mento, e sendo tal instituto analisado no âmbito de estudo de impacto ambiental consignado em
EIA/Rima, ou outro com a mesma finalidade, fica evidenciado, também, que a obrigação é parte
integrante do processo de licenciamento ambiental.

1.2 Compensação Ambiental: da Natureza Jurídica da Obrigação

1.2.1 – Há entendimento acadêmico a defender o caráter jurídico da obrigação da

compensação ambiental, nos seguintes termos, extraídos de artigo de Marciano Godoi:

Para entender a real natureza jurídica da compensação ambiental, não po- demos
agir como se a figura houvesse sido criada pelo art. 36 da Lei nº 9.985/2000. Esse
dispositivo trata da terceira versão de uma norma criada muitos anos antes, por
instrumento infralegal (Resolução Conama). A análise dessa evolução histórica
é fundamental para concluir, com segurança, que a figura não é um tributo
(grifo do original).

É a Resolução Conama nº 10/1987 que estabelece, originalmente, que o

responsável por empreendimento capaz de provocar significativo impacto
ambiental (“obras de grande porte” responsáveis pela “destruição de florestas e
outros ecossistemas” – art. 1º da resolução) é obrigado a implantar uma Estação
Ecológica, preferencialmente junto à área do empreendimento. Essa implantação
era considerada pré-requisito necessário para o licenciamento. Nessa resolução
de 1987 (art. 2º), o valor da área e das benfeitorias da Estação Ecológica não
pode ser “inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a
implantação dos empreendimentos.

Eis, portanto, uma norma pela qual o Conama, no uso de suas competências,
estabelece uma espécie de padronização de um dos aspectos (o estabelecimento
de medidas compensatórias) do procedimento de licenciamento ambiental. Essa
padronização se dirige a órgão licenciador e significa duas coisas: 1º) o licenciamento
de empreendimentos de impacto significativo terá necessariamente, como
um dos seus pré-requisitos, a implantação de uma Estação Ecológica custeada
pelo responsável pelo empreendimento; 2º) a quantificação dessa obrigação é
proporcional ao impacto ambiental e não pode ser inferior a 0,5% (meio por cento)
dos custos de implantação do empreendimento.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 87

 E de onde essa norma infralegal expedida pelo Conama em 1987 retirava sua
fonte de validade? Da Lei nº 6.938/1981, que determina que a avaliação de
impactos ambientais, o licenciamento ambiental e a criação de espaços territoriais
especialmente protegidos são “instrumentos da política nacional do meio
ambiente” (art. 9º, III, IV e VI), e que o Conama tem a prerrogativa de estabelecer
“normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras” (art. 8º, I). Ou seja, nada nesse contexto normativo aponta para o
exercício do poder de tributar, que tem objetivos e instrumentos totalmente
diversos. Mas um aspecto dessa norma é especialmente didático para demonstrar
que estamos longe da seara tributária.

Sabe-se que o tributo (salvo exceções expressamente estampadas na Constituição)

deve ter seus elementos essenciais (sujeito passivo, base de cálculo, alíquota)
fixados com precisão na própria lei (em sentido formal) que o

institui. Daí a doutrina afirmar a exigência de “tipicidade tributária”, e daí o art. 3º

do Código Tributário Nacional estabelecer que o tributo é uma prestação pecuniária
“instituída” (e não somente “prevista”) em lei e cobrada mediante atividade
administrativa “plenamente vinculada”. A cobrança do tributo – efetuada pelo
Executivo – é “vinculada” porque o legislador já fixou com precisão os elementos
da prestação, elementos aos quais o administrador está “vinculado”, afastando,
portanto, a discricio- nariedade do órgão responsável pela fiscalização e cobrança
da exação.
Ora, como pode a compensação ambiental ser um tributo se a discricionariedade
administrativa é a pedra de toque dessa figura? O “caráter significativo” dos danos
ambientais, pressuposto para a exigência da compensação, é algo que somente
pode ser avaliado pelo órgão licenciador. Além disso, a própria quantificação
da compensação (que deve ser proporcional ao impacto ambiental), é tarefa
naturalmente atribuída ao órgão licenciador, tendo o Conama (e depois o legislador,
com a Lei nº 9.985/2000) simplesmente fixado um piso de 0,5% (meio por cento)
dos custos de implantação. Não há como enxergar natureza tributária numa
figura que não tem como funcionar, a não ser pelo exercício da discricionariedade
técnica (que, obviamente, não pode desbordar para a arbitrariedade) dos órgãos
ambientais licenciadores.
Essas conclusões, lançadas à luz da Resolução Conama nº 10/1987, se sus-
tentam plenamente diante das normas posteriores (Resolução Conama nº 2/1996
e art. 36 da Lei nº 9.985/2000), que tratam da mesma obrigação. (GODOI, 2008).

1.2.2 – No mesmo sentido, mas observando que a compensação ambiental possui natureza
retributiva e se fundamenta no princípio do usuário-pagador, ou, do mesmo modo, no princípio
poluidor-pagador, eis o entendimento de Vicente da Silva:
Em sede de cognição abstrata da norma, e pelo menos em estrito juízo de
delibação, nos parece que a compensação ambiental é de natureza retributiva
e funda-se essencialmente no princípio usuário-pagador e, reflexamente, nos

88 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 princípios poluidor-pagador, da reparação, da precaução e da prevenção, os quais,
entre outros, dão lastro e sustentação à base da legislação ambiental nacional e
internacional sobre a preservação ambiental enquanto bens indisponíveis e de
titularidade coletiva.

O princípio do usuário-pagador diz respeito à valorização econômica dos recursos

ambientais. O pagamento pelo uso dos recursos ambientais tem caráter de
retribuição (lato senso). Também podemos chamá-la de contra-partida, que deve
ser disponibilizada pelo usuário em favor da coletividade em decorrência do uso
de bens de interesse coletivo.

Por sua vez, o princípio poluidor-pagador visa impedir que a sociedade suporte
os custos da recuperação de um ato lesivo ao meio ambiente causado por uma
atividade poluidora. Fundamenta-se, também, na valorização econômica dos
recursos ambientais, impondo ao poluidor a obrigação de evitar e reparar os
danos ambientais por ele perpetrados. Consequentemente, o poluidor-pagador
é obrigado a pagar pela poluição que der causa ou vir a causar ao meio ambiente
em razão de sua atividade econômica e por utilizar-se dos recursos ambientais
que não lhe pertencem, inclusive com repercussão na órbita penal, dando ensejo
à aplicação da responsabilidade objetiva com sede no art. 225, § 3º, da CF, e art.
14 § 1º, da Lei 6.938/1981.

O princípio da reparação associa-se ao princípio da responsabilidade objetiva,

inaugurada no art. 14, parágrafo único, da Lei 6.938/81, da Política Nacional de Meio
Ambiente, e determina a elaboração de leis nacionais que assegurem indenização
às vítimas da poluição e outros danos causados ao meio ambiente. (...)

Assim, a figura jurídica da compensação ambiental não pode ser analisada como
os demais tributos. A compensação ambiental é obrigação que atinge tão-somente
o empreendedor e é fixada com base em critérios objetivos e legais, previstos em
lei, em sentido formal, e decreto de regulamentação. Evidente está que difere dos
demais tributos que atingem os contribuintes de forma genérica. (...)

Ora, se o princípio do poluidor-pagador constitui o fundamento primário da

responsabilidade civil e, por outro lado, a compensação ambiental é a forma
de implementação do princípio de direito ambiental, não resta dúvida que
a compensação ambiental possui natureza eminentemente retributiva e de
recompensa, sem exigência de rigor técnico ou jurídico em sua conceituação, para
que consista em uma espécie de contribuição à sociedade pelos danos ambientais
provocados em decorrência da implantação de empreendimentos com grandes
impactos ambientais, públicos ou privados, de interesse social ou com finalidade
econômica.

Sob esse enfoque, a instalação de empreendimentos que causam significativo

dano ambiental coloca à disposição dos empreendedores um bem de interesse
jurídico qualificado, mas de titularidade coletiva, para uso e exploração com
finalidade econômica, o que justifica a retribuição representada pela compensação
ambiental. (SILVA, 200…?)

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 89

 3. Compensação Ambiental e Impactos Mitigantes e Não Mitigantes

3.1 A compensação ambiental, ditada pela Lei do Snuc, está relacionada a impactos não
mitigáveis, que não podem ser confundidos com os demais impactos. A esse respeito, assim
ensina Bim (2018):
Há distinção entre a compensação ambiental, prevista na Lei do Snuc, e a
compensação ambiental mitigante, do licenciamento ambiental. Confundir essas
espécies de compensação faz com que a lógica das medidas compensatórias
ligadas ao licenciamento ou a ele vinculado (v.g. Código Florestal, Lei da Mata
Atlântica), que compensam o impacto causado pelo empreendimento ou atividade
do licenciamento ambiental no local que eles são produzidos, seja aplicada à
compensação do Snuc, o que se afigura equivocado.
No licenciamento, os impactos identificados nos estudos ambientais são
considerados na definição dos programas e projetos, que, por sua vez, integram
as condicionantes das licenças (LP, LI, LO). As ações específicas e concretas que
irão compensar ou mitigar os impactos da atividade ou empreendimento licenciado
são previstas nas licenças ambientais, e não na destinação da compensação
ambiental do Snuc. O locus onde se discutem os impactos do empreendimento e
sua mitigação/compensação é o licenciamento ambiental.
A compensação ambiental do Snuc, por sua vez, é um instituto jurídico distinto
que, embora seja ligado ao licenciamento ambiental não é diretamente relacionado
à mitigação/compensação dos impactos específicos decorrentes da instalação do
empreendimento ou atividade. É instrumento de internalização dos custos, em
termos gerais, decorrentes do impacto na biodiversidade do empreendimento
ou atividade. Esses recursos são revertidos à biodiversidade nacional, por meio
de apoio à implantação e manutenção de unidades diretamente afetadas pelo
empreendimento ou unidades de proteção integral.
Ao presumir impactos ambientais com potencialidade de significativo impacto
ambiental, geralmente subsidiados pelo EIA, a lei do Snuc é clara em prever a
compensação ambiental financeira (art. 36), que deve ser aplicada na política
pública das unidades de conservação, por meio da implantação e manutenção
de unidades de proteção integral ou de unidades diretamente afetadas pelo
empreendimento, conforme previsão expressa no caput e § 3º do art. 36 da Lei
nº 9.985/2000. (...)
Na compensação ambiental, o legislador presumiu que um empreendimento
causador de significativo impacto ambiental faz uso de recursos ambientais,
gerando uma externalidade negativa que deve, portanto, ser incorporada aos
custos do empreendimento. A forma de internalizar economicamente essa
externalidade é impor a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de
unidades de conservação.
Por esses motivos, a lógica da compensação mitigante não se aplica á compensação
ambiental prevista no Snuc (BIM, 2018).

90 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 3.2 A título de clareza, a seguir exemplos clássicos de impactos mitigáveis e não mitigáveis.
Fazendo citação a Marciano Godoi, assim registra o autor:
Godoi (...) estabelece uma distinção entre impactos mitigáveis e impactos não
mitigáveis. No caso dos impactos mitigáveis, como, por exemplo, a possibilidade de
derramamento de substância tóxicas, deve-se exigir do empreendedor que adote
medidas de prevenção, tais como sinalização adequada e traçado apropriado da
pista, dentre outras. Já no caso dos impactos não mitigáveis, surgem as medidas
compensatórias. A construção de um rodovia que passa por uma seção de mata
de vegetação primária, por exemplo, constitui impacto não mitigável, visto que
as perdas naquele ponto são irreversíveis, posto que a rodovia é permanente. O
mesmo vale para a construção de usinas hidrelétricas, que alagam extensas áreas
de vegetação em locais propícios à construção dos reservatórios de água (COSTA,
2012),

3.3 A importância do impacto ambiental não mitigável para fins de estudo de avaliação de
impacto ambiental é atestada pelo teor do Decreto nº 5.566/2005, que estipula, in verbis:

Art. 1º O caput do art. 31 do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, passa

a vigorar com a seguinte redação:

Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art.
36 da Lei nº 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador estabelecerá o
grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo
relatório (EIA/Rima) realizados quando do processo de licenciamento
ambiental, sendo considerados os impactos negativos e não mitigáveis aos
recursos ambientais.

Com esse decreto, fica determinado e estabelecido que o impacto negativo e não mitigável
é ente que não pode ser desconsiderado do processo de licenciamento ambiental.

4. Compensação Ambiental – do Aspecto Temporal da Cobrança da

Obrigação

4.1 Como regra, a aplicação da compensação ambiental no tempo, especialmente quando

dos pedidos de renovação de licença ambiental de empreendimentos licenciados antes da
vigência de compensação ambiental, ocorre pela lei vigente à época (tempus regit actum), por
impor obrigação material (BIM, op. cit.).
4.2 A esse respeito, Bim (2018, p. 518) destaca, ainda, que o art. 6º da Resolução Conama
nº 371/06 veda a retroatividade da exigência, “exceto se houver ampliação ou modificação que
impliquem significativo impacto”. Põe-se em destaque o art. 6º da Resolução Conama, in verbis:
Art. 6º Nos casos de licenciamento ambiental para a ampliação ou modificação
de empreendimentos já licenciados, sujeitas a EIA/Rima, que impliquem em

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 91

 significativo impacto ambiental, a compensação ambiental será definida com base
nos custos da ampliação ou modificação.
(...)
Milita a presunção de que o legislador impôs a compensação adequada
(necessária) à época do licenciamento. Por isso, aquilo que foi cobrado com base
nas Resoluções Conama nº 10/97 ou nº 02/96 não deve ser revisto de acordo com
os novos critérios (BIM, 2018, p. 518).

É o que didaticamente preveem os arts. 7º e 14 da Resolução Conama nº 371/06:

Art. 7º Para os empreendimentos que já efetivaram o apoio à implantação e
manutenção de unidade de conservação, não haverá reavaliação dos valores
aplicados, nem a obrigatoriedade de destinação de recursos complementares,
salvo os casos de ampliação ou modificação previstos no art. 6º desta Resolução,
e os casos previstos no art. 19, incisos I e II da Resolução do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama) nº 237, de 19 de dezembro de 1997.
(...)
Art. 14. Não serão reavaliados os valores combinados ou pagos, nem haverá a
obrigatoriedade de destinação de recursos complementares constantes em
acordos, termos de compromisso, Termos de Ajustamento de Conduta (TAC),
contratos, convênios, atas ou qualquer outro documento formal firmados pelos
órgãos ambientais, a título de compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº
9.985, de 2000 (BIM, op. cit.).

Do exposto, resta clarificado que a ampliação do empreendimento enseja a aplicação

da compensação ambiental. Mas desse entendimento não se deduz de modo inequívoco a
irretroatividade da cobrança da obrigação.

4.3 Com maior detalhamento quanto à natureza jurídica da compensação ambiental, assim
discorre Mota (2015):

A Compensação Ambiental como preço público

Ricardo Carneiro defende a tese de que a compensação ambiental seria um preço público,
pelo qual o empreendedor estaria remunerando a União Federal pela exploração ou pelo uso de
um bem a ela pertencente. Teríamos, então, uma modalidade de compensação financeira pelo
uso do patrimônio público, com a mesma natureza (preço público) da Compensação Financeira
pela Extração Mineral – CFEM, prevista no art. 20 da Constituição Federal. Preço público, na
realidade, é receita originária, que provém da exploração do patrimônio público ou do desempenho
de atividades comerciais, financeiras ou industriais, direta ou indiretamente, pelos órgãos da
Ad- ministração Pública, com arrimo no artigo 173, da Constituição. A compensação ambiental,
contudo, não objetiva a cobrança pelo uso de um bem público, pois o meio ambiente não é um
bem do Poder Público, mas sim um direito fundamental de todos, intangível, cuja alteração gera
uma obrigação de reparação do direito comum compartilhado.

92 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 A Compensação Ambiental como tributo
Também não se coaduna a compensação ambiental com natureza de taxa. Consoante o
art. 77 do Código Tributário Nacional, taxa é espécie do gênero tributo, cujo fato gerador é o
exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos efetivos
ou divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. Como a compensação am-
biental é exigida no âmbito do licenciamento ambiental, alguns autores a entendem como tributo,
passível de enquadramento como taxa de polícia. Isso ocorre porque o licenciamento ambiental
é uma atividade de polícia do Estado e, como tal, tem seu custo repassado para o empreendedor
– para todo empreendedor, não apenas para aqueles cujo empreendimento seja causador de
impacto significativo não mitigável/não evitável e sujeito ao EPIA/Rima –, mediante cobrança da
taxa de polícia que, no âmbito federal, é chamada de custo de análise. Não obstante, o valor
pago a título de compensação ambiental não se confunde com a taxa de polícia cobrada pelo
licenciamento ambiental, já que não é exigida dos empreendedores pelo fato de utilizarem a
“máquina estatal” de polícia, mas em virtude de gerarem, com sua atividade, impacto ambiental
significativo e inafastável. O licenciamento ambiental, sim, é uma atividade compulsória, de
controle e regramento do uso dos recursos ambientais, ou seja, exercício regular do poder de
polícia administrativo. Logo, a contraprestação paga pelo contribuinte quando apresenta o projeto
para licenciamento, tem natureza jurídica de taxa. A compensação ambien- tal, ao revés, não tem o
caráter retributivo próprio das taxas, haja vista se tratar de uma forma de reparação de danos a que
está sujeito o empreendedor e não uma forma de remuneração do Poder Público por atividade
por ele exercida.
Do mesmo modo a compensação ambiental não se reveste da natureza jurídica de taxa de
serviço. As taxas de serviço devem ter como fato gerador serviços públicos específicos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. (...) Se a compensação ambiental, conforme
se demonstrou, não configura serviço público capaz de ensejar cobrança de taxa, muito menos
ainda nos casos de implantação de unidades de conservação, tendo em vista que este se trata de
um serviço público prestado pelo Estado, mais precisamente pelo órgão de meio ambiente, que
possui cará- ter geral e indivisível, posicionando-se, desse modo, no extremo oposto dos casos de
incidência de taxa.

Compensação Ambiental como reparação de danos ambientais futuros

Cabe, portanto, quanto à natureza jurídica da compensação ambiental, afastar as
considerações que a entendem como reparação de danos ambientais futuros, ou seja, uma
reparação antecipada ou ex ante, devida em virtude de danos não mitigáveis/não evitáveis,
identificados, porém, antes mesmo de sua ocorrência concreta.
Para os adeptos dessa corrente, o sistema da responsabilidade civil com porta a reparação
de danos futuros, ainda não causados, porém de ocorrência certa, devidamente antevista. Danos
futuros não seriam meros riscos, que podem ou não se concretizar. São danos certos, porém,
ainda não concretizados. Naturalmente, para esses autores, a “certeza” do dano futuro não tem
a mesma força do dano atual, pois este já existe, podendo ser conhecido no concreto. Por isso,
a reparação do dano futuro não se daria apenas mediante a certeza absoluta de sua ocorrência,
mas sim a partir de uma certeza “mitigada”, ou seja, de uma fortíssima e robusta probabilidade,

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 93

 que, no caso dos danos ambientais, será demonstrada pelo estudo completo, baseado em dados
técnicos fornecidos por equipe multidisciplinar e contrastados com análises do órgão ambiental no
procedimento de EPIA- Rima.
O dano ambiental futuro, na perspectiva da responsabilidade civil, é a expectativa de dano
de caráter individual ou transindividual ao meio ambiente. Por se tratar de risco, não há dano
atual nem certeza científica absoluta de sua ocorrência futura, mas tão somente a probabilidade
de dano às futuras gerações. Nestes casos, a constatação de alta probabilidade ou probabilidade
determinante de comprometimento futuro da função ecológica ou da capacidade de uso humano
dos bens ecológicos, ensejaria a condenação do agente às medidas preventivas necessárias
(obrigações de fazer ou não fazer), a fim de evitar danos ou minimizar as consequências futuras
daqueles já concretizados. Trata-se, portanto, de um meio de comunicação voltado para tomadas
de decisão jurídica com o escopo de prevenção, controle, observação e formação de vínculos
obrigacionais com o futuro (interesses das futuras gerações).
Verifique-se que, na hipótese, não se trata mais de reparação de dano, objeto precípuo da
responsabilidade civil, mas de prevenção de dano, o que é coisa diversa. (...)
É na esteira deste raciocínio que se baseia a decisão do Supremo Tribunal Federal, que no
percuciente voto do Ministro Relator Carlos Ayres Britto na ADI n.º 3.378, estabeleceu que o art.
36 da Lei n.º 9.985/00 – que instituiu a compensação ambiental para os empreendimentos que
causem significativo impacto ambiental – densifica o princípio do usuário-pagador, este a significar
um mecanismo de assunção da responsabilidade social partilhada pelos custos ambientais
derivados da atividade econômica (MOTA, 2015).

4.4 Por fim, a título de conclusão de seu texto, dos itens que enumera, Mota assim testifica:
6. Através da noção de usuário-pagador, a compensação ambiental não se caracteriza,
portanto, como uma punição, pois mesmo não existindo qualquer ilicitude no comportamento do
pagador poderá ser implementada. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso,
pela sua poluição ou degradação não há necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor estão
cometendo faltas ou infrações – de modo que a função precípua da compensação ambiental não é
a reparação dos danos causados, “voltada para o passado”, própria da responsabilidade civil, mas a
prevenção de danos grave e, por vezes, irreversíveis, orientada para o futuro. (MOTA, 2015).

5. Do Impacto Ambiental

5.1 Impacto Ambiental Não Mitigável

• Nos termos de Godoi, temos a seguinte explanação quanto ao impacto não mitigável:
No Relatório de Impacto Ambiental, devem ser identificados os impactos
negativos “que não puderam ser evitados, e o grau de alteração esperado”
pelo empreendimento (art. 9º, VI da Resolução Conama nº 1/1986). Para esses
impactos negativos não-mitigáveis, que por definição não podem ser enfrentados
com medidas preventivas, existem as medidas compensatórias, gênero do
qual é espécie a figura do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. Voltando ao exemplo do

94 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 licenciamento de uma rodovia: a perda de biodiversidade que será provocada com
a destruição de uma área de vegetação primária (por onde passarão as faixas de
rolamento) constitui um impacto negativo que não pode ser contrastado com uma
medida mitigadora. Por isso a medida tecnicamente correta para contrastar esse
impacto é a compensação, que obriga o empreendedor a garantir – em outra área
geográfica – um ganho de biodiversidade representado pela implantação e apoio
de unidades de conservação da natureza do grupo de proteção integral.

• Também encontramos em Rodrigues (2018), a seguinte definição de impacto não mitigável:

Dentre os impactos negativos que ao meio ambiente são apontados pelo
órgão ambiental, existem aqueles que são mitigáveis (aplacáveis), desde
que se cumpram algumas condicionantes impostas pelo Poder Público.
Todavia, há certos impactos que não são contornáveis, porque nenhuma
atitude que se tome contra eles conseguirá neutralizar o efeito negativo
sobre o meio ambiente.
Assim, a perda de um ecossistema, a destruição de um monumento, a
privação de uma cobertura florestal por determinado período de tempo,
etc., são impactos não mitigáveis. São eles, inclusive, muito comuns nos
casos em que se exige o EIA/Rima (RODRIGUES, 2018).

5.2 Do Impacto Ambiental no Tempo

• Dentre os parâmetros para classificação e valoração de impactos, encontra-se o de
‘Duração’, que está associado ao comportamento dos impactos ao longo do tempo, a
saber, impactos temporários, cíclicos ou permanentes (DUARTE; KAKINAMI, 2018).
• Do conceito de impacto cíclico ou permanente advém a ideia de impacto continuado no
tempo, como retratam os autores Silva e Felício (2013):
Existem danos ambientais cujos efeitos danosos se perpetuam no tempo,
atingindo as gerações presentes e futuras. Esses danos representam, segundo
Leite (2012, p. 199), “uma lesão de modo continuado no tempo, originários de um
autor ou vários autores, provenientes de uma sucessão de atos, praticados em
épocas diversas”. São chamados de danos continuados (SILVA; FELÍCIO, 2013).

6. Do Princípio da Irretroatividade

6.1 O Princípio da Irretroatividade está bem estabelecido no art. 150 da Constituição

Federal/1988, no que concerne ao Direito Tributário, e no art. 5º, XL da CF/88. Em sentido lato,
extrai-se o Princípio da Irretroatividade do art. 5º, XXXVI da CF/88, que assim estabelece:
XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a
coisa julgada;

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 95

 6.2 Vale destacar, conceitualmente, o ato jurídico perfeito:
O ato jurídico perfeito, por sua vez, também possui definição legal (art. 6º, §1º, da
Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), eis que “reputa-se ato jurídico
perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou”.
Insta salientar que o ato jurídico perfeito é intangível pela nova lei, pois é um
direito esgotado, consumido. Parte-se do seguinte raciocínio: se o direito adquirido
– integrado ao patrimônio, mas ainda não exercido – é inalterado pela nova lei,
mais ainda é o direito adquirido já consumado, que se integrou ao patrimônio e foi
exercido) (SOUZA, 2013).

7. Do Princípio do Poluidor-Pagador
7.1 De modo objetivo, o Princípio do Poluidor-Pagador é o mecanismo ou norma que obriga
ao poluidor a reparar o dano por ele causado ao meio ambiente. Sobre o tema, assim dispõe
Albuquerque (ano):
O princípio do poluidor-pagador foi desenvolvido por inspiração na teoria econômica
de que os custos sociais externos que acompanham a produção industrial
devem ser internalizados, isto é, levados em conta pelos agentes econômicos
em seus custos de produção, retirando do Estado, e com isso, da coletividade, a
responsabilidade de suportá-los. Seu principal objeto, assim, é fazer com que o
poluidor arque com os custos das medidas de pre- venção, controle e remediação
da poluição provocada por sua atividade. O princípio, porém, não se resume a
uma mera atribuição de um preço econômico ao ato poluidor. Exige ainda que
sua aplicação seja a causa efetiva de uma melhora da qualidade ambiental
(ALBUQUERQUE, op. cit.).

7.2 Embora se atribua ao evento Eco-92 (Declaração do Rio), a introdução de tal princípio no
ordenamento jurídico brasileiro, pode-se encontrar seus fundamentos no disposto nos arts. 4º, VII,
e 14, § 1º, da Lei nº 6.938/1981, não em sentido amplo, pois tratam também da responsabilidade
civil do poluidor (ALBUQUERQUE; MARCELA, op. cit.). Ressalte-se, contudo, que o Princípio do
Poluidor-Pagador encontra lastro na própria Constituição Federal, em seu art. 225, § 2º e § 3º, in
verbis:

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio

ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público
competente, na forma da lei.
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemen- te da obrigação de reparar os danos causados.

Assim, identificado o impacto ambiental significativo, está caracterizada a ação efetiva ou

potencialmente danosa ao meio ambiente, em decorrência de atividade de empreendimento,
justificando, dessa forma, a devida reparação por tal dano, pelo instituto da compensação
ambiental, previsto na Lei do Snuc.

96 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 8. Análise

a) A análise do tema é construída a partir dos textos de pareceres emanados da PFE/

Ibama-Sede, que são literalmente reproduzidos, com o fito de não perder o sentido original do
entendimento emanado daquele Órgão. Também são considerados, neste tópico, os conceitos
sem os quais seria difícil a compreensão do raciocínio e entendimento aqui exposto.
b) O Parecer nº 002/2012/asb/GABIN/PFE/IBAMA-SEDE/PGF/AGU, de 5 de março de 2012,
ao tratar da sucessão de normas no tempo e de empreendimentos ambientais em operação antes
da edição da Resolução Conama nº 10/87, assim se referiu à compensação ambiental, quanto à
sua natureza:
(...)

12. Com a edição do referido diploma normativo, surgiram diferentes correntes

concernentes à natureza jurídica da compensação ambiental. Aqui, considerando
as normas que regem a matéria tributária, e ainda, a referente à responsabilização
civil por danos ambientais, considera-se que a compensação ambiental seja uma
condicionante do licenciamento relacionada a compensar impactos não mitigáveis
do empreendimento. Desse modo, em compensação à perda da biodiversidade
decorrente da instalação e operação do empreendimento, o empreendedor é obrigado
a locar recursos para criação, implementação ou manutenção de áreas destinadas
precipuamente a resguardar a diversidade biológicas (unidade de conservação).

13. A compensação ambiental é decorrência do princípio do poluidor-pagador e

refere-se à previsão de impactos contemplada nos estudos que antecedem os atos
autorizativos do licenciamento ambiental.

14. Nessa toada, o instrumento previsto no art. 36 da Lei nº 9.985/2000 refere-

se a impactos previstos e não mitigáveis referido à perda da biodiversidade e tem
sua medida prefixada na norma, através de metodologia de cálculo determinada na
regulamentação do dispositivo legal. Os impactos nessa seara são presumidos, em
conformidade com os estudos prévios, e a compensação, independentemente da
constatação dos impactos e da extensão inicialmente previstas, deve ser cumprida
como condicionante do licenciamento.

(...)

17. (...) a Resolução Conama nº 371/2006 e o Decreto nº 4.340/2002 foram expressos

em consignar que devem ser respeitados os procedimentos e metodologias de cálculo
de compensação anteriores à edição das normas.

Decreto nº 4.340/2002

Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edição deste Decreto e em

operação sem as respectivas licenças ambientais deverão requerer, no prazo de doze
meses a partir da publicação deste Decreto, a regularização junto ao órgão ambiental
competente mediante licença de operação corretiva ou retificadora.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 97

 18. Da leitura dos referidos dispositivos, depreende-se que ficam ressalvados
da aplicação das novas normas (e metodologia de cálculo) os atos perfeitos que
observaram a legislação vigente à época. Infere-se, ainda, a possibilidade de que, para
os empreendimentos que não tenham observado a legislação vigente à época, ou
seja, aqueles que se perpetuaram em desa tendimento às normas ambientais, deva
ser aplicada a norma atualmente vigente quando de sua regularização.

19. Perceba-se que há uma diferença de tratamento entre os empreendimentos que

observaram a legislação de vigência na época de sua instalação/operação e aqueles
que não atenderam as normas então vigentes. Aqueles são considerados atos
jurídicos perfeitos e não são alcançados pela novel legislação; estes, contudo, por não
terem se submetido ao regramento legal, não são perfeitos e sobre eles incide a nova
legislação, por ocasião de sua regularização.

21. A compensação ambiental também poderá ser ajustada, em conformidade com o

disposto na Resolução Conama nº 371/2006, nos casos em que se constatar a violação
ou inadequação da previsão inicialmente estabelecida ou quando o estabelecimento
da compensação houver se baseado em omissão ou falsa descrição de informações
relevantes (incisos I e II do art. 19 da Resolução Conama nº 237/97).

IV. Manifestações da PFE/Ibama sobre a compensação ambiental

25. (...) Com esse contexto, e realizada a leitura do parecer (obs.: trata-se do Parecer
AGU/PGFF/IBAMA/PROGE nº 286/03):

No que tange, portanto, à cobrança da compensação ambiental de empreendimento em

processo de licenciamento em andamento ou de empreendimento já implantados ou em
operação (licenciamento corretivo ou regularizatório), conclui-se que, esta pode e deve ser
exigida (para os empreendimento de significativo impacto ambiental, na forma prevista na
Lei do Snuc, ainda que não tenha sido, embora exigível, elaborado previamente Estudo
de Impacto Ambiental), desde que comprovado e quantificado pelos estudos o dano
ambiental a ser reparado, sendo a oportunidade da cobrança o momento da expedição da
licença subsequente ou renovação da já expedida, por tratar-se de incidente nos processo
de licenciamento ambiental em andamento. (Grifo do original).

V - Tratamento do passivo ambiental nos empreendimentos não sujeitos à

compensação ambiental

28. Da interpretação teleológica e sistemática das normas, permite-se concluir que os

empreendimentos instalados ou em operação anteriormente à exigência de EIA/Rima
e de compensação ambiental não se sujeita, no momento em que buscam adequar-se
ao novos preceitos ambiental (sic), à exigência de compensação ambiental.

29. A regularização ambiental dos empreendimentos é exigência que se impõe, em razão

da necessidade de possibilitar o controle, monitoramento e incremento de tecnologia
ambientalmente adequada. Por óbvio, a incorporação desse empreendimento às
exigências do licenciamento ambiental não se lastreará em estudo prévio de impacto
ambiental, mas de estudos ambientais que nortearão as medidas adequadas para
mitigar o impacto previsto para o futuro e reparar os danos ambientais já perpetrados.

98 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 30. Desse modo, não obstante não incida sobre esses empreendimentos (instalados/
em operação anteriormente à exigência de licenciamento ambiental e de compensação
ambiental), não estarão isentos da responsabilidade civil de reparar os danos
causados ao meio ambiente, os quais devem ser quantificados e valorados durante o
procedimento de adequação às novas normas ambientais.

VI. Conclusão

31. Diante de todo o exposto, se pode concluir que:

a) os empreendimento que tenham observado a legislação ambiental vigen te à época

da sua instalação/operação não são alcançados pelas novas normas referentes à
compensação ambiental, sua forma de aplicação ou metodologia de cálculo;

b) ressalvam-se do item ‘a’ os casos de modificação ou ampliação do empreendimento

(...);

c) os empreendimento que não tenham observado a legislação em vigor no momento

de sua instalação/operação deverão se submeter às regras de compensação ambiental
vigentes no momento de sua regularização;

d) os empreendimentos instalados ou em operação antes da exigência de licenciamento

ambiental e de compensação ambiental, não se sujeitam à compensação ambiental
no momento do licenciamento regularizatório; (grifo acrescentado)

e) o licenciamento regularizatório deve propiciar ao monitoramento, adequação,

padronização e incremento da tecnologia do empreendimento instalado/em operação
antes da exigência do licenciamento ambiental e da compensação ambiental, com a
reparação dos danos ambientais já perpetrados, cuja quantificação deve ser apurada
no procedimento de ajustamento às normas ambientais.

Do exarado no Parecer 002/2012 da PFE/Ibama, acima exposto, observa-se que:

a) o item 31 “a” da Conclusão do Parecer da PFE/Ibama encontra lastro no Princípio da
Irretroatividade, no pressuposto de que a obrigação da compensação ambiental esteja
amparada por documento firmado e que caracterize a figura do “ato jurídico perfeito’,
nos termos acima elencados.
b) o item 31 “b” do citado Parecer da PFE encontra lastro no art. 6º da Resolução Conama
371/06;
c) o item 31 “c” do citado Parecer da PFE encontra lastro no art. 34 do Decreto nº
3.430/2002;
d) o item 31 “d” é objeto de análise no item seguinte.

A PFE/Ibama, em seu item 31 “d” do Parecer 002/2012 entende não ser devida
acompensação ambiental no momento do “licenciamento regulatório”, ou seja, considera que o
disposto no art. 34 do Decreto nº 4.340/2002 não se aplica à compensação ambiental. Confronta-
se esse entendimento com o citado normativo:

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 99

 Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edição deste Decreto e em
operação sem as respectivas licenças ambientais deverão requerer, no prazo de
doze meses a partir da publicação deste Decreto, a regularização junto ao órgão
ambiental competente mediante licença de operação corretiva ou retificadora.

O art. 34 do Decreto nº 4.340/2002, por sua vez, é claro na definição de regularização

ambiental: empreendimentos implantados antes da edição do decreto em questão e em
operação sem as respectivas licenças. Assim, o comando do normativo é a regularização
ambiental via consecução das respectivas licenças ambientais. É sabido que a maior parte das
condicionantes envolve mitigação de impactos e controle ambiental. Não se pode conceber, pois,
que o procedimento de regularização ambiental exclua qualquer condicionante relativa a impacto
ambiental.
Entretanto, a regularização ambiental não deveria contemplar apenas os impactos
mitigáveis. À luz das condicionantes relativas à mitigação de impactos e controle ambiental,
deve-se considerar a existência de impactos não mitigáveis que, por óbvio, devem ser
presumidos para empreendimentos com significativo impacto ambiental. A simples identificação
de impacto mitigável presume a existência de impacto não mitigável. A implantação de um
empreendimento, por si só, condiciona à existência de impactos não mitigáveis, mesmo na
fase de descomissionamento. Tais impactos são não mensuráveis e podem ser igualmente
aos demais impactos mitigáveis, efetivos ou potenciais. Por sua natureza (item 5.1), exigem
medidas compensatórias, que se apresentam como condicionantes relativas à compensação
ambiental a que alude o art. 36 da Lei nº 9.985/2000.
Ainda que se considere que a regularização ambiental tenha efeitos gerais retroativos
até a data da licença ambiental, não se pode deixar de considerar a compensação ambiental da
Lei do Snuc, posto que a norma que institui a regularização é de 2002 e a norma que institui a
referida compensação ambiental é de 2000, levando em consideração, neste contexto, que seja
identificado, pelo Órgão ambiental, se o empreendimento causa significativo impacto ambiental.
Com as considerações anteriores, cabe abordar, em linhas gerais, os aspectos gerais
relacionados à cobrança da compensação ambiental em comento.
Desde que a compensação ambiental (referente a impacto mitigável e não mitigável) seja
ente do processo de licenciamento, deve ser cobrável, a qualquer tempo, como condicionante de
licença, durante a operação do empreendimento. Não se fala em cobrança retroativa da compensação
ambiental, mas da cobrança desde que, ao amparo da norma que a tenha instituído, seja identificado,
pelo Órgão ambiental, a condição de empreendimento com significativo impacto ambiental.
Assim, aplicar a compensação ambiental pela simples existência de licença ambiental ou
processo de regularização ambiental não deve ser determinante para sua cobrança, mas sim a
identificação e a qualificação do impacto ambiental.
A cobrança da compensação ambiental, a qualquer tempo, não significa violação do Princípio
da Irretroatividade, haja vista que seria feita quando identificado o grau de impacto (significativo)
decorrente do empreendimento. No limite, considerando a aplicação irrestrita desse Princípio,
seria o caso de: (i) renovar a Licença Ambiental, para abrigar a condicionante de compensação
ambiental; ou (ii) renovar a Licença Ambiental, com alteração de sua numeração, ainda que com

100 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 um dígito ou letra adicional (separado por traço do número principal), para efeito de nova licença
ambiental.
Outro aspecto a ser considerado, para justificar a compensação ambiental, é que,
independentemente de existência de norma, ao empreendimento estão associados impactos de
toda sorte de magnitude e, como defendido anteriormente, a eles estão associados os impactos
não miti- gáveis. Assim, mesmo um empreendimento com impacto ambiental pouco significativo
pode ter associado um impacto não mitigável. O comando da Lei do Snuc vincula a cobrança de
compensação ambiental à identificação de impactos significativos, efetivos ou potenciais, por
isso, deve-se considerar que ao impacto ambiental significativo está associado, pelo menos, um
impacto ambiental não mitigável.
Sendo a compensação ambiental considerada não tributo (item 2.2), sua irretroatividade
está relacionada tão somente com a existência de ato jurídico perfeito praticado entre as partes.
Esse ato está relacionado tão somente à figura de um documento que exprima a vontade das
partes, como por exemplo, um Termo de Compromisso de Cumprimento da Compensação
Ambiental. Identificada a condição de “ato jurídico perfeito” praticado entre as partes (por
exemplo, entre Ibama e gestor de UC), não há que se falar em nova cobrança de compensação
ambiental, ressalvada a condição de inadimplemento do empreendedor quanto ao cumprimento
das condições do termo de compromisso.
Dos aspectos que definem um impacto ambiental, há que se considerar sua existência ao
longo do tempo. Aparece, pois, a figura do impacto continuado (item 5.2). Trata-se de impacto que
se perpetua no tempo e é decorrente da simples existência do empreendimento, em qualquer de
suas fases, de instalação e operacional, ou até mesmo, eventualmente, na fase de Licença Prévia.
Se existe o impacto e ele é declarado significativo pelo órgão ambiental, há que se considerar sua
continuidade no tempo. Tal aspecto vem reforçar a motivação para a cobrança da compensação
ambiental referida no art. 36 da Lei do Snuc.
Há que se considerar que o entendimento exarado pelo Parecer nº 001/2015/CONEP/PFE-
IBAMA-SEDE/PFG/AGU, de 7/1/2015, admite a compensação ambiental, da Lei do Snuc, em processo
de licenciamento ambiental, tendo como documento o Relatório de Avaliação Ambiental (RAA),
levando em conta que se trata de empreendimento com significativo impacto ambiental e que o EIA
“tem finalidade similar ao RAA no que concerne à avaliação dos impactos decorrentes da atividade/
empreendimento e proposição das possíveis medidas mitigadoras”, de acordo com as Diretrizes da
Resolução Conama nº 001/86. Tal entendimento da PFE/Ibama confirma que é a magnitude do impacto
ambiental o fator determinante para a exigência da compensação ambiental da Lei do Snuc.

Conclusão
De todo o exposto, podem ser feitas as seguintes considerações, no contexto deste estudo:
i. A identificação de impactos ambientais mitigáveis apontados em estudos ambientais
e que sejam objeto de condicionantes de licença ambiental presume a existência,
também, de impactos ambientais não mitigáveis;
ii. Licença Ambiental não se confunde com instrumento de pacto de vontade entre as
partes, mas de documento administrativo, de concessão do Estado, para a utilização

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 101

 de recursos ambientais e, por essa razão, não se aplica o Princípio da Irretroatividade
às Licenças Ambientais mas, tão somente, a instrumento de compromisso ou de
convênio entre as partes envolvidas;
iii. Impacto Ambiental pode ser continuado no tempo, em decorrência das diversas fases
de instalação e operação do empreendimento, incluindo sua eventual expansão;
iv. O comando do caput do art. 225 da Constituição Federal é inequívoco quanto a tratar o
meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito da sociedade; além disso,
o referido artigo não faz qualquer concessão ou ressalva com o intuito de beneficiar
qualquer empreendimento que disponha dos recursos naturais existentes;
v. O Princípio do Poluidor-Pagador é subjacente ao processo de licenciamento ambiental
e encontra lastro na Constituição Federal. Por esse Princípio e pela regência da CF/88,
a compensação ambiental é cobrável a qualquer tempo para empreendimentos que
causem signifcativo impacto ambiental.
vi. Este estudo foi previamente submetido à apreciação de instância jurídica (PFE/Ibama)
que, por sua vez, apresentou as seguintes considerações:
a) Empreendimentos que tenham observado a legislação ambiental à época da sua
instalação não são alcançados pelas novas normas referentes à compensação
ambiental.
b) Empreendimentos que não tenham observado a legislação no momento de sua
instalação devem se submetar às regras de compensação vigentes no momento
de sua regularização.

Considerações Finais

Pode-se considerar que a compensação ambiental a que alude a Lei do Snuc é ente
personalíssimo sob qualquer ponto de vista, legal ou administrativo, por isso, deve ser tratado de
modo distinto quando considerada sua aplicação, em especial no licenciamento ambiental federal.
Deve-se ressaltar que a compensação ambiental encontra lastro nos elementos que compõem o
comando do art. 225 da CF/88.
O entendimento jurídico exarado que desconsidera a aplicação de compensação ambiental
nos casos em que o empreendimento já tenha observado a legislação ambiental à época de sua
instalação, pode ser questionado pela observância da própria praxis do licenciamento ambiental
– se é possível o acréscimo de condicionante antes não prevista em Licença Ambiental, sem
que isso se configure como violação ao princípio da irretroatividade ou de direito adquirido, ou a
outro qualquer, em sentido lato, nada impede a inserção de condicionante relativa à compensação
ambiental da Lei do Snuc, desde que identificado o significativo impacto ambiental gerado pelo
empreendimento, valendo tal entendimento nos casos específicos de regularização ambiental.
Este estudo teve o condão de propor uma visão de aplicação da compensação ambiental
que perpasse o entendimento jurídico sobre o tema, valorizando mais o interesse coletivo (cidadãos
têm direito ao meio ambiente equilibrado) do que o de particulares (empreendedores).

102 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

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Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 103

104 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente
 Os Critérios Geográficos na Definição de
Competência no Licenciamento Ambiental Federal
Heitor da Rocha Nunes de Castro1

Resumo

A definição de competência na condução do licenciamento ambiental de empreendimento

com potencial de alteração, poluição ou qualquer forma de degradação do meio ambiente é
estabelecida pela Lei Complementar no 140/2011, que fixa normas de cooperação entre a União,
os estados, o Distrito Federal e os municípios em temas relativos ao meio ambiente. O art. 7o,
inciso XIV, define os critérios de competência da União no tocante ao licenciamento ambiental, em
que é notável a inserção de critérios geográficos de localização que disciplinam a matéria. Esses
critérios geográficos de localização do projeto contribuem para atrair à União uma variedade de
empreendimentos e atividades que requerem, no processo administrativo, desafios diversos que
vão além do conhecimento acerca dos aspectos do empreendimento e dos potenciais impactos
socioambientais, mas que devem também considerar as características da área de localização. A
espacialização das possibilidades de competência do Ibama no licenciamento, decorrentes dos
critérios geográficos definidos na Lei Complementar no 140/2011, mostram área superior a cinco
milhões de quilômetros quadrados e demonstram a abrangência estratégica que tais critérios
imputam ao Ibama, com desafios de análise e tomada de decisão resultantes da diversidade
socioambiental do País.

Palavras-chave: Critérios Geográficos na Definição de Competência; Licenciamento Ambiental;

Impactos Socioambientais; Diversidade Socioambiental.

1 Analista Ambiental – Divisão de Licenciamento Ambiental de Energia Nuclear, Térmica, Eólica e de Outras Fontes Alternativas
(Denef).
 Introdução
Uma das análises primordiais que o órgão ambiental executa em processo de licenciamento
ambiental de um projeto é a “análise de competência”. Essa análise é assim designada em virtude
da necessidade de o Órgão ambiental averiguar se determinado empreendimento, que deve estar
sujeito a licenciamento ambiental, é de competência da União, do estado, do município ou do
Distrito Federal.
A norma legal que disciplina a matéria da competência do ente federativo na condução de
um processo de licenciamento ambiental é a Lei Complementar no 140/2011, especificamente os
arts. 7o, 8o, 9o e 10. A lei complementar que regulamenta e fixa normas dos incisos III, VI e VII,
do art. 23 da Constituição Federal, e altera a Lei no 6.938/81, estabelece as atribuições dos entes
federativos em matéria ambiental, inclusive quanto ao instrumento do licenciamento ambiental.
Cabe ressaltar que as ações administrativas dos entes federativos são de competência comum
quando se trata de matéria ambiental, situação que ensejou a sanção da Lei Complementar no
140/2011 no sentido de disciplinar as competências de cada ente.
Antes da entrada em vigor da Lei Complementar no 140/2011, as normas que definiam as
atribuições no tocante à responsabilidade na condução de um processo de licenciamento era a
Resolução Conama no 237/97. Uma das diferenças fundamentais na definição de competência
entre ambas as normas é que essa última tinha como um dos critérios a abrangência do impacto
ambiental, que deveria ser de potencial significativo, enquanto a lei complementar suprimiu o
impacto ambiental, de qualquer magnitude e abrangência espacial, como critério definidor de
competência do licenciamento ambiental.
Ainda que a Lei Complementar no 140/2011 tenha eliminado o impacto ambiental como
critério definidor na responsabilidade da condução de um processo de licenciamento ambiental
em termos de magnitude (significativo impacto) ou de abrangência espacial (regional ou nacional),
essa situação não diminui a atribuição do Ibama, órgão licenciador da União, na condução de
muitos processos espalhados por todo o território nacional. Pelo contrário, a quantidade numerosa
de unidades de conservação federais (excluindo, por força de lei complementar, áreas de proteção
ambiental), terras indígenas, rios em divisa de estados ou fronteiriços, além do mar territorial, da
plataforma continental e da zona econômica exclusiva (ZEE) indica não apenas grande extensão
geográfica, mas a complexidade que o Ibama enfrenta em face dos desafios resultantes da
diversidade socioambiental do País.
Primeiramente, a pesquisa traça um pequeno histórico do enquadramento administrativo
das normas legais aplicáveis à análise de competência, sem se debruçar sobre o tema de modo
mais detalhado, uma vez que o objetivo é demonstrar a espacialidade das possibilidades gerais do
licenciamento ambiental, de competência federal, no território nacional, bem como comentar os
possíveis desafios do Ibama na análise e tomada de decisão. O artigo também recorre a conceitos
gerais e práticas da avaliação de impacto ambiental.
Por fim, a pesquisa aborda somente os critérios geográficos de localização previstos nas
alíneas de “a” a “e” da Lei Complementar nº 140/2011. Não foram contemplados os demais
critérios previstos na norma no tocante ao licenciamento ambiental, de competência da União,
como os de caráter militar (sem o preparo e emprego das Forças Armadas) e os que utilizam material

106 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 radioativo ou energia nuclear sob qualquer forma. Nesse sentido, buscou-se a espacialização das
áreas suscetíveis de receberem o licenciamento do Ibama, com mapas em escala cartográfica
compatível com a dimensão territorial do Brasil.

1. Metodologia

Para a elaboração do artigo, foi feito um levantamento bibliográfico para uma breve
discussão teórica quanto aos conceitos gerais e aplicações da avaliação de impacto ambiental (AIA)
e um levantamento bibliográfico quanto aos conceitos e aplicações do licenciamento ambiental
no Brasil, bem como a legislação pertinente (leis, decretos e resoluções do Conama) que trata do
licenciamento e da análise de competência.
Para a elaboração dos mapas das unidades espaciais que atraem a competência do
licenciamento ambiental federal, utilizou-se a base disponível no openstreetmap, que é uma
plataforma aberta e colaborativa de edição de dados geográficos. Os polígonos referentes à
delimitação das áreas de interesse foram obtidos junto às fontes oficiais (Inde, IBGE, ICMBio,
Funai e ANA) e em formato shapefile (shp.).
O Sistema de Referência de Coordenadas utilizado foi o Sirgas 2000 (Sistema de Referência
Geocêntrico para as Américas 2000), que desde 25 de fevereiro de 2015 é o sistema geodésico
oficial do Brasil (IBGE, 2015). Para a visualização geral de abrangência das unidades espacializadas,
utilizou-se a escala de 1:20.000.000, compatível com a dimensão do território nacional, com o
intuito de mostrar as áreas de interesse.

2. Avaliação de Impacto Ambiental e Licenciamento Ambiental

De acordo com Barbieri (1995, p.), a avaliação de impacto ambiental (AIA) “é um processo
formal de estudos utilizados para prever as consequências produzidas no ambiente por um projeto
de desenvolvimento”. De maneira sintética, a International Association for Impact Assessment
(IAIA) define a AIA como “o processo de identificar as consequências futuras de uma ação presente
ou proposta” (SÁNCHEZ, 2013, p.). Ou seja, a AIA é um instrumento direcionado a projetos que
possam causar efeitos adversos no ambiente e que, por esse motivo, requer a elaboração de
estudos ambientais prévios no sentido de apontar quais serão esses efeitos.
De acordo com Pnuma (1991, p.), o objetivo primordial da AIA “é garantir que problemas
potenciais sejam previstos e tratados num estágio preliminar do planejamento do projeto”.
Observa-se que a AIA deve ser elaborada preferencialmente em estudos prévios à implantação
de um projeto, focando nos potenciais efeitos adversos que dele sobrevirão, o que possibilita a
tomada de medidas com vistas a compatibilizar o desenvolvimento do empreendimento com a
garantia de condições mínimas de qualidade ambiental da área em que se encontra.
Para Sánchez (2013), ainda que a definição da AIA tenha diferentes formulações feitas por
vários autores, a essência conceitual e o objetivo geral da AIA não diferem muito. Para o autor,
pode-se afirmar que as distintas formulações sobre a AIA guardam características comuns como

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 107

 caráter prévio, vínculo com o processo decisório e o envolvimento público.  Ainda é possível agregar
certas características em comum como a notável preocupação com a qualidade do ambiente, a
previsão e prevenção de efeitos adversos e a avaliação do potencial de degradação, inerente a um
projeto, por meio da elaboração de um estudo.
Por sua vez, o licenciamento ambiental é definido como um processo de avaliação técnica
preventiva, que consiste na análise da concepção de um projeto que possa, de algum modo,
causar poluição ou degradação ambiental sob qualquer forma. Nele, são examinados os aspectos
ambientais inerentes ao projeto e os potenciais impactos que sobrevirão, levando em conta as
diferentes fases de execução do empreendimento: planejamento/concepção, instalação, operação
e, por vezes, descomissionamento. No Brasil, os empreendimentos com potencial de significativo
impacto estão sujeitos ao sistema trifásico: licenciamento prévio, de instalação e de operação
(MMA, 2009).
No contexto dos fundamentos jurídicos, o licenciamento também pode ser considerado
como uma das manifestações do poder de polícia do estado, que é o poder de limitar as ações
do direito individual em benefício da coletividade. As licenças concedidas pelo órgão ambiental
ao empreendedor proponente não nascem de um direito preexistente, mas de um julgamento de
valor por parte do agente público (MUKAI, 1992 apud SÁNCHEZ, 2013).
A Resolução Conama nº 237/97 (art. 1º, inciso I), que estabelece os critérios e procedimentos
técnicos na aplicação do licenciamento ambiental no País, define esse instrumento como:

Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

O licenciamento ambiental já era previsto e executado antes da publicação da Resolução

Conama nº 237/97, uma vez que está previsto na Lei nº 6.938/81 e no Decreto nº 99.274/90,
assim como foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988 (art. 225, inciso IV), mediante
a previsão de elaboração de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental (MMA, 2009).
O licenciamento não pode ser tratado como instrumento setorial ou aplicável a alguns
setores da economia e da infraestrutura, ao contrário, deve ser encarado como multidisciplinar e
transversal, pois lida com diferentes atores e se relaciona com outras políticas governamentais,
de matéria ambiental ou não, com repercussões no território e causadores de impactos
socioambientais. Desse modo, a importância dos processos de licenciamento ambiental deve ser
considerada no desenvolvimento de um território (IPEA, 2017).
Com base nas definições conceituais da AIA e nas definições e práticas do licenciamento,
é possível concluir que ambos se harmonizam, uma vez que os conceitos, métodos, processos
decisórios, objetivos e participação pública previstos em ambos foram incorporados, ao longo do
tempo, na legislação ambiental do País, legal e infralegal, com previsão de execução das etapas

108 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 da AIA nos processos de licenciamento de empreendimentos e atividades das mais variadas
tipologias, e que se espalham por todo o território brasileiro.
A AIA não estipula critérios geográficos para a definição de competências de entes
federativos na análise dos empreendimentos com potencial de causar efeitos adversos no
ambiente. Cabe ao legislador definir os critérios que estabelecem as competências dos entes na
aplicação da AIA e do licenciamento ambiental.

3. Normas Aplicáveis

3.1 Licenciamento Ambiental como Instrumento Previsto na Política Nacional de

Meio Ambiente
Na legislação brasileira, especificamente no art. 9o, inciso III, da Lei no 6.938/81, a avaliação
de impactos ambientais é definida como um dos instrumentos da Política Nacional de Meio
Ambiente (PNMA). Outros instrumentos também são mencionados no referido artigo, como o
estabelecimento de padrões da qualidade ambiental, zoneamento ambiental, sistema nacional
de informações sobre o meio ambiente, entre outros. De acordo com Ibama (1995), esses
instrumentos são complementares e inter-relacionados para a consecução dos objetivos da PNMA.
Igualmente à AIA, o “licenciamento e a revisão de atividades potencial ou efetivamente
poluidoras” (art. 9o, inciso IV) também são previstos como instrumentos da PNMA. Essa definição,
no entanto, se restringe a casos de poluição, sem ampliar o conceito para atividades que possam
causar, sob qualquer forma, degradação ambiental, ainda que não poluidoras. Cabe mencionar que
o conceito de poluição é definido pela OECD (1974) como:

A introdução, pelo homem, direta ou indiretamente, de substâncias ou energias

no ambiente, resultando em efeitos deletérios capazes de pôr em risco a saúde
humana, causar danos aos recursos vivos e ecossistemas e prejudicar ou interferir
com as atrações e outros usos legítimos do meio ambiente.

Entretanto, o texto original do art. 10 da Lei no 6.938/81, assim como a nova redação
dada pela Lei Complementar no 140/2011, prevê a obrigatoriedade de licenciamento prévio para
construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores
de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental. Ainda na PNMA, o legislador amplia o escopo de atuação do Poder
Público, no sentido de abranger não somente empreendimentos causadores de poluição, mas os
que possam causar algum tipo de degradação no meio ambiente.
É importante salientar que as primeiras legislações referentes ao controle das atividades
poluidoras aconteceram em âmbito estadual, notadamente no Rio de Janeiro e São Paulo, com
o Decreto-Lei no 134/75 e a Lei no 997/76, respectivamente. O foco de atuação dessas leis da
década de 1970 era o controle da poluição, basicamente de fontes industriais e projetos urbanos
(aterros de resíduos sólidos e loteamentos). Portanto, a previsão da AIA como instrumento da
PNMA tornou possível ampliar a atuação do Poder Público para além das atividades poluidoras,
englobando as capazes de causar degradação ambiental (SÁNCHEZ, 2013).

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 109

 A inclusão do licenciamento ambiental como instrumento de gestão ambiental da Lei
n 6.938/81 ensejou a publicação de resoluções no Conselho Nacional de Meio Ambiente
o

(Conama), que estabelecem procedimentos gerais, diretrizes e critérios no sentido de

padronizar e efetivar os processos de licenciamento ambiental e incorporar a AIA nas análises
prévias dos projetos.
No que se refere à competência dos entes federativos na condução dos processos de
licenciamento ambiental, a PNMA não inclui critérios de localização às atribuições dos entes
federativos. O art. 8o prevê a competência primária dos estados no licenciamento, com supervisão
do Ibama, conforme segue:

Art. 8º Compete ao Conama: (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)

I - estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critérios para o licenciamento
de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados
e supervisionado pelo Ibama; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989).

Do mesmo modo, o Decreto no 99.274/90, que regulamenta a PNMA, não estabelece

critérios de ordem geográfica de localização na competência administrativa dos entes na aplicação
do licenciamento ambiental. O art. 17 do decreto atribui aos órgãos ambientais estaduais integrantes
do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) a competência pelo licenciamento prévio de
empreendimentos causadores de poluição ou degradadores do meio ambiente, sem estabelecer
qualquer critério de natureza geográfica, seguindo o estabelecido pelo art. 8o da PNMA.

Art. 17. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento

de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer
forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento
do órgão estadual competente integrante do Sisnama, sem prejuízo de outras
licenças legalmente exigíveis.

A única previsão de competência do órgão federal no licenciamento está prevista no art. 10,
§ 4 , que estabelece que cabe ao Ibama o licenciamento de atividades e obras com potencial de
o

causar significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. A redação desse parágrafo
havia sido dada pela Lei no 7.804/89, que altera a PNMA original.

§ 4o Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis (Ibama) o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou
regional (Redação dada pela Lei no 7.804, de 1989).

A Lei no 6.938/81 e o Decreto no 99.274/90 (que substitui o Decreto no 88.351/831) não abordam
critérios de localização geográfica como definidores de competência administrativa nas análises de
projetos sujeitos a licenciamento ambiental. A legislação prevê que a competência primordial na
condução dos processos de licenciamento cabe aos estados, enquanto a competência supletiva e

1 O Decreto no 88.351/83 foi substituído pelo Decreto no 99.274/90. De acordo com Sánchez (2013), não houve modifi-
cações dignas de nota, inclusive para a definição de competência.

110 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 a supervisão cabem ao Ibama, com exceção dos empreendimentos e atividades de “significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional”, previstos na alteração dada pela Lei no 7.804/89.
Esse quadro de definições de competência causava insegurança jurídica aos
empreendedores, uma vez que a aplicação do que seria “significativo impacto ambiental de
âmbito nacional ou regional” poderia dar margem a diversas interpretações técnicas. Severiano
(2014) comenta que havia casos de processos de licenciamento de um mesmo empreendimento
ocorrendo simultaneamente nas esferas federal, estadual e municipal, justamente pela falta de
clareza na definição de competências da PNMA.
Os critérios geográficos de localização de um projeto como definidores de competência foram
definidos posteriormente na Resolução Conama no 237/97 e, finalmente, na Lei Complementar no
140/2011.

4.2 Avaliação de impacto ambiental na Resolução Conama nº 01/86

A Resolução Conama no 01/86 é a primeira norma de referência para a avaliação de impacto
ambiental no País. De modo conciso, estabelece definições, responsabilidades, critérios básicos
e diretrizes gerais para a implementação da AIA, bem como orientação básica para a elaboração
de estudo de impacto ambiental. Os elementos essenciais do processo de AIA permanecem
inalterados desde a publicação da resolução (SÁNCHEZ, 2013).
Por meio da Resolução Conama nº 01/86, a AIA está vinculada ao processo de licenciamento
ambiental e estabelece, de modo geral, o conceito de impacto ambiental, a incorporação da
elaboração de estudo de impacto ambiental ao processo de licenciamento ambiental e a definição
de escopo mínimo exigível que, obrigatoriamente, deve constar nos estudos de impacto ambiental
e em relatórios de impacto ambiental (EIA/Rima) (MMA, 2009).
O art. 2o, incisos I a XVI, relaciona uma lista com as tipologias que, em função do potencial de
modificação do ambiente e de causar significativo impacto, estão sujeitas à AIA com apresentação
de EIA/Rima. Entre elas, encontram-se, por exemplo, estradas de rodagem com duas ou mais
faixas de rolamento, ferrovias, linhas de transmissão de energia elétrica (acima de 230 kV),
extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão), usinas de geração de eletricidade (acima
de 10 MW), extração de minério, entre outras.
Há critérios geográficos que devem ser desenvolvidos no âmbito das atividades técnicas
de elaboração do EIA/Rima. Para o diagnóstico ambiental, deve-se definir a área de influência do
projeto, na qual devem ser abordados os meios físico, biótico e socioeconômico para caracterizar
a área antes da implantação do empreendimento (art. 6o, inciso I). A definição da área de influência
a ser direta ou indiretamente afetada deve, necessariamente, considerar a bacia hidrográfica onde
o projeto se localiza (art. 5o, inciso III). Claramente, isso é um critério geográfico de abrangência do
impacto, que deve constar no estudo de impacto ambiental avaliado pelo órgão ambiental licenciador.
No entanto, não há menção quanto à definição de competência das instâncias federativas
na condução dos processos de licenciamento ambiental, ainda que a resolução preveja que o
licenciamento de um empreendimento pode estar a cargo do estado ou do Ibama, este em caráter
supletivo (art. 2o). O parágrafo único do art. 5o inclui o município, quando couber, com a prerrogativa
de fixar diretrizes adicionais na elaboração e entrega dos EIA/Rima.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 111

 Em suma, a Resolução Conama no 01/86 se destina especificamente a tratar dos critérios
técnicos básicos e das diretrizes gerais na aplicação da AIA, conforme descreve o preâmbulo, para
a análise de viabilidade de um projeto, e não prevê divisão de competência dos entes federativos na
implementação do licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental.

4.3 Procedimentos e critérios do licenciamento ambiental: Resolução Conama nº 237/97

A Resolução Conama no 237/97 estabelece procedimentos e critérios mais claros ao
sistema de licenciamento ambiental, considerando o princípio da descentralização, presente na
Constituição Federal de 1988 e na PNMA, e regulamenta a atuação dos membros do Sisnama na
execução do licenciamento como instrumento de gestão do meio ambiente (MMA, 2009).
Nessa norma é possível constatar a presença dos critérios de localização de empreendimentos
como definidores de competência, além dos relacionados à matéria (base ou empreendimento
militar, bem como os que contêm material radioativo ou energia nuclear) ou à abrangência do
significativo impacto direto (que ultrapassam os limites do País ou de dois ou mais estados), esse
último já previsto na PNMA. O art. 4º, incisos I, II e III da resolução estabelece a competência do
Ibama quanto à localização:

Art. 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis (Ibama), órgão executor do Sisnama, o licenciamento ambiental, a que
se refere o art. 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos
e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional,
a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no
mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras
indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País
ou de um ou mais estados.

O Órgão federal deve licenciar empreendimentos localizados conjuntamente no Brasil e

em país limítrofe; no mar territorial, na plataforma continental e na ZEE, e em terras indígenas e
unidades de conservação de domínio da União. Nessa resolução, não há exclusão das áreas de
proteção ambiental (APA), categoria de unidade de conservação de uso sustentável, de competência
da União ao licenciar. Fato que somente se consolida com a publicação da Lei Complementar no
140/2011. Cabe esclarecer que o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc) foi criado
posteriormente à publicação da Resolução Conama nº 237/97, pela Lei nº 9.985/2000.
Na prática, a publicação da norma amplia a atuação do Ibama no licenciamento ambiental e a
competência estadual, que detinha a primazia da competência até então, foi muitas vezes questionada
na Justiça, portanto, causando “insegurança jurídica” ao processo de licenciamento (SÁNCHEZ, 2013).
Muitos questionamentos na Justiça provavelmente foram resultado de interpretações
diversas do seu significado na aplicação da norma referente à competência, que, à época,
era de “significativo impacto de âmbito nacional ou regional”. O Tribunal de Contas da União
(2007) salientou que o termo “significativo” é alvo de grande subjetividade e exemplificou que

112 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 há empreendimentos ambientalmente suportáveis em certos lugares, mas absolutamente
inadmissíveis em outros. O que é significativo em um grande centro pode não ter a mesma
significação na zona rural, por exemplo.
A despeito da publicação da norma, durante alguns anos não houve critérios objetivos que
definissem as distintas atribuições das instâncias administrativas na execução do licenciamento.
Essa situação continuava a gerar muitos questionamentos na Justiça e conflitos de competência,
com frequentes sobreposições de atuação (CNI, 2014).
Assim sendo, dava-se margem a interpretações técnicas distintas, com geração de
conflitos inclusive no âmbito jurídico. No caso da competência federal, alguns critérios geográficos
estabelecidos na Resolução Conama nº 237/97 atribuíram ao Ibama competência primária em
detrimento do caráter supletivo da instância federal, indicado primeiramente na PNMA.
Cabe destacar que a Resolução Conama nº 237/97 consolidou o licenciamento ambiental
como instrumento aplicável tanto para empreendimentos de significativo impacto como para aqueles
de menor potencial poluidor ou degradador, mas que ainda necessitam do acompanhamento e
controle por parte do Poder Público, ampliando, portanto, o escopo de aplicação do instrumento
para além das atividades consideradas de significativo impacto. Segundo Benjamin (1993), seria
um desperdício de recursos humanos e econômicos que qualquer obra ou atividade, ainda que
sujeita a licenciamento, exigisse a elaboração de EIA/Rima.
Nesse sentido, o anexo único da Resolução Conama nº 237/97 traz uma listagem de quais
empreendimentos e atividades estão sujeitos a licenciamento ambiental, independentemente do
rito que será adotado no processo (trifásico ou simplificado) e do estudo ambiental que deve ser
apresentado (EIA/Rima ou outro).

4.4 Critérios geográficos na definição de competência da Lei Complementar

nº 140/2011
A publicação da Lei Complementar no 140/2011 deu mais clareza às atribuições de cada
ente na aplicação do licenciamento ambiental. Foram atribuídos critérios mais objetivos quanto
à atuação de cada um deles, inclusive critérios de localização, como no caso das competências
da União (IPEA, 2017). Houve exclusão do critério de extensão geográfica dos impactos, antes
previstos na Resolução Conama no 237/97 e no Decreto no 99.274/90 de regulamentação da PNMA.
A lei complementar remonta ao art. 23 da Constituição Federal de 1988, que adotou o
princípio da competência material comum das políticas de meio ambiente, em consonância
com o pacto federativo da República. No texto fica explícito que cabe à União, aos estados, aos
municípios e ao Distrito Federal a execução da proteção do meio ambiente, o combate à poluição
e a preservação das florestas, da fauna e da flora. A regulamentação da matéria ambiental do
art. 23 da CF/88 aconteceu com a publicação da Lei Complementar nº 140/2011, que define
as atribuições de cada ente federativo e cria mecanismos de solução de conflitos inerentes à
aplicação de responsabilidades comuns (IPEA, 2017).
De acordo com Guerra (2012), a Lei Complementar no 140/2011 está consubstanciada na
noção de federalismo cooperativo em substituição ao “federalismo competitivo”. O autor destaca
que a norma estabelece no capítulo II os instrumentos de cooperação entre os entes federativos
(consórcios, convênios, comissões tripartites, delegação etc.).

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 113

 Ao eliminar a abrangência espacial de significativo impacto de caráter regional ou nacional, a
Lei Complementar nº 140/2011 diminui possíveis conflitos de interpretação. Desde sua publicação,
ficou mais fácil definir a competência administrativa na condução dos processos de licenciamento,
consequentemente, diminuindo a insegurança jurídica e a sobreposição de licenças e autorizações
concedidas por órgãos licenciadores de esferas distintas.

4.5 Decreto nº 8.437/2015

O Decreto nº 8.437/2015 regulamenta o disposto no art. 7 º, caput, inciso XIV, alínea “h”, e
parágrafo único da Lei Complementar nº 140/2011, e estabelece as tipologias de empreendimentos
e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da União. No art. 3º observa-se que
algumas tipologias apresentam enquadramentos que atribuem ao Ibama a competência na condução
do licenciamento ambiental. No geral, são empreendimentos de infraestrutura como rodovias, ferrovias,
hidrovias e portos organizados, e empreendimentos ligados ao setor de energia (HOLLANDA et al., 2015).
A exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e
as usinas eólicas para geração e transmissão de energia apresentam critérios de localização
geográfica como definidores de competência federal. No caso de petróleo, gás natural e outros
hidrocarbonetos, a competência é federal quando realizados em ambiente marinho e em zona de
transição terra-mar (offshore), assim como no caso das usinas eólicas. A produção de petróleo e
gás natural, a partir de recurso não convencional, atrai a competência federal tanto em ambiente
marinho e zona de transição terra-mar (offshore) quanto em área terrestre (onshore).
Segundo o decreto (art. 2º, incisos XXVI e XXVII), offshore é definido como ambiente
marinho e zona de transição terra-mar, ou área localizada no mar, enquanto onshore refere-se
a ambiente terrestre ou área localizada em terra. O Decreto nº 8.437/2015 amplia o escopo de
atuação do Ibama, atraindo à esfera federal uma gama maior de empreendimentos.
Quanto à localização, as aplicações offshore e onshore do decreto são limitadas a algumas
tipologias e, no caso de offshore, em grande parte sobrepõem-se à competência primária da
União em licenciar empreendimentos e atividades localizados no mar territorial, na plataforma
continental e em ZEE, conforme estabelece a Lei Complementar nº 140/2011 (art. 7º, inciso XIV,
alínea “b”). Fora isso, no Decreto nº 8.437/2015 não foram estabelecidas divisões de competência
por localização, tendo como foco o enquadramento das tipologias.

5.Espacialização dos critérios geográficos de definição de

competência
5.1 Espacialização das Unidades de Conservação Federais
No mapa da Figura 1, há destaque das APAs com relação ao restante das categorias de
UC, dado que aquelas não atraem, automaticamente, a competência da União nos licenciamentos,
conforme dispõe a Lei Complementar nº 140/2011. Ainda assim, é importante salientar que o
licenciamento pode ser de competência federal mesmo que localizado dentro dos limites de uma
APA, dependendo dos demais critérios da Lei Complementar nº 140/2011.

114 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Figura 1 – Mapa de distribuição das unidades de conservação federais.

A Tabela 1 apresenta a área total e a porcentagem de ocupação das UCs federais nos
biomas brasileiros, incluindo as APAs.

Tabela 1 – Áreas ocupadas, por bioma, em unidades de conservação federal.

Ocupação por UC Ocupação por UC federal
Bioma Área do bioma (km2)
federal (km2) (%)
Amazônia 4.182.473,41 641.436,15 15,3
Caatinga 826.534,44 41.605 5,0
Cerrado 2.039.386,89 65.633,9 3,2
Marinho Costeiro 3.555.796,37 918.011,46 25,8
Mata Atlântica 1.106.141,44 42.217,65 3,8
Pantanal 151.313,86 1.474,77 1,0
Fonte: adaptado de ICMBio, 2019.

De acordo com ICMBio (2019), 14,2% do território nacional, incluindo os ambientes marinho
e costeiro, estão ocupados por UCs federais de todas as categorias de manejo. No entanto, as
UCs não estão distribuídas uniformemente pelo território nacional. Como pode ser observado no
mapa da Figura 1 e na Tabela 1, as UCs federais concentram-se sobretudo no bioma da Amazônia
e no Marinho Costeiro.
Nesses dois biomas, as UCs federais somam 1.559.447 km2 do total de 1.714.242 km2
de UCs federais do País. Ou seja, a área restante de 154.794 km2 espalha-se por todos os outros

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 115

 biomas, demonstrando característica de distribuição desigual das áreas protegidas federais. As
APAs somadas têm área de 897.668,21 km2, superfície maior que as demais categorias somadas,
que, por sua vez, perfazem o total de 816.573,96 km2 (ICMBio, 2019). Com exclusão das APAs, que,
por força da Lei Complementar nº 140/2011 não atraem a competência federal no licenciamento,
tem-se uma área correspondente a 6,77% do território nacional (com inclusão da área da ZEE).
Essa característica certamente implica desafios para o licenciamento ambiental federal,
pois muitos empreendimentos que vierem a se localizar em UCs federais nesses dois biomas,
potencialmente, se submeterão a licenciamento ambiental do Ibama. Atualmente, muitos
empreendimentos em licenciamento no Órgão encontram-se na Amazônia e no ambiente
marinho, com minerações, linhas de transmissão de energia elétrica, rodovias, usinas hidrelétricas
e plataformas de petróleo e gás. Muitos destes estão inseridos nos domínios de UCs federais
que permitem, respeitadas certas restrições, o desenvolvimento de atividades econômicas e
implantação de infraestrutura.
No caso das UCs federais marinhas e costeiras, sobrepõe-se a elas o art. 7º, inciso XIV,
alínea “e”, da Lei Complementar nº 140/2011, que atribui à União a competência de licenciar
empreendimentos localizados no mar territorial, na plataforma continental e na ZEE. Nesse caso,
fica demonstrada a necessidade de o Ibama especializar-se cada vez mais no controle ambiental
de empreendimentos localizados no mar e na costa brasileira.

5.2 Espacialização das Terras Indígenas

A Figura 2 mostra as terras indígenas distribuídas no território brasileiro. Para a espacialização
no mapa, foram consideradas todas as terras indígenas cadastradas na Funai, independentemente
da etapa do processo de demarcação do Decreto nº 1.775/96.

Figura 2 – Mapa de distribuição das terras indígenas.

116 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 No mapa da Figura 2, é possível observar maior abrangência territorial e concentração de
terras indígenas nos estados da Amazônia Legal, via de regra demarcadas depois da Constituição
de 1988. Nas regiões Sul, Sudeste e Nordeste, por sua vez, os povos indígenas encontram-se
confinados em microterritórios, e é justamente nessas regiões onde o contato com o restante da
sociedade nacional ocorre de modo mais constante e, por vezes, conflituoso (ISA, 2007).
A Tabela 2 mostra a quantidade e a proporção de ocupação das terras indígenas por estado,
onde fica demonstrado o predomínio das áreas indígenas nos estados que se situam, no todo ou
em parte, na Amazônia Legal.

Tabela 2 – Distribuição das terras indígenas por estado.

Estado Proporção de TI (%) Estado Ocupação por TI (%)

Acre 15,68 Paraíba 0,60
Alagoas 1,01 Pernambuco 2,04
Amazonas 29,38 Piauí -
Amapá 8,34 Paraná 0,62
Bahia 0,58 Rio de Janeiro 0,11
Ceará 0,14 Rio Grande do Norte -
Distrito Federal - Rondônia 21,14
Espírito Santo 0,40 Roraima 46,30
Goiás 0,11 Rio Grande do Sul 0,40
Maranhão 7,38 Santa Catarina 0,85
Minas Gerais 0,21 Sergipe 0,20
Mato Grosso do Sul 2,49 São Paulo 0,30
Mato Grosso 16,65 Tocantins 9,36
Pará 24,77 - -
Fonte: adaptado de ISA, 2019.

A Amazônia Legal corresponde a uma área administrativa que abarca 61% do território
brasileiro, contendo todo o bioma da Amazônia e parte do Cerrado e do Pantanal. Abrange a
totalidade dos estados do Acre, Amazonas, Amapá, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e
Tocantins, e parte do Maranhão (O Eco, 2014).
Em razão da diversidade étnica, bem como da discrepância na distribuição e no tamanho das
terras indígenas, esta determinada pelo processo de ocupação e expansão territorial da colonização
e da formação da sociedade nacional, a questão indígena é notadamente complexa. O Censo
Demográfico de 2010 do IBGE indica que há cerca de 896 mil indígenas no País, com 572 mil
(63,8%) morando em zona rural, 517 mil (57,7%) residindo em terras indígenas, o que revela que os
povos indígenas têm um estreito vínculo com a terra. A Funai (2019) registra que as terras indígenas
somadas ocupam área de 1.170.674 km2, ou 13,7% da área territorial do País (com exclusão da ZEE).
Com esse cenário, fica evidente que a participação do Ibama no licenciamento de
empreendimentos que se sobreponham às terras indígenas tende a se tornar cada vez mais
expressiva, sobretudo na Amazônia Legal. A pressão pela implantação de novos empreendimentos
de infraestrutura na Amazônia Legal, ou mesmo a regularização de empreendimentos existentes,

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 117

 podem incidir diretamente sobre muitas terras indígenas, afetando comunidades de distintas
etnias. Esse quadro demonstra uma complexidade de análise e de condução dos processos que
requerem preparo no sentido de diminuir os impactos negativos sobre os povos originários, além
de contribuir para a proteção das comunidades afetadas e a valorização de suas culturas.

5.3 Espacialização da Amazônia Azul

No mapa da Figura 3 é possível observar os limites do mar territorial (12 milhas náuticas) e
da ZEE (200 milhas náuticas), com área de 3.539.919 km2. O Brasil detém direitos de exploração
econômica dos recursos naturais dessa área (IBGE, 2011). Para efeito de comparação, essa
área corresponde a 41,5% das terras emersas do território nacional (8.515.767 km2) e todo
empreendimento que se localizar em seus domínios será licenciado pelo Ibama.

Figura 3 – Mapa com os limites do mar territorial e da ZEE.

De acordo com o art. 1º, parágrafo único da Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993, os
“recortes profundos, reentrâncias ou em que exista uma franja de ilhas ao longo da costa em sua
proximidade imediata” necessariamente não fazem parte do mar territorial brasileiro, devendo
ser verificado o posicionamento dessas feições em relação à linha de base. Por essa razão, o
licenciamento ambiental de empreendimentos localizados nessas áreas não é necessariamente
de competência da União, devendo ser avaliado cada projeto individualmente.
Considerando a dimensão territorial da ZEE, há grande probabilidade de que um empreendimento
fique sujeito a licenciamento ambiental federal. Além da expertise que o Instituto tem no licenciamento

118 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 de plataformas de petróleo e gás natural em alto-mar, bem como no de cabos ópticos submarinos,
outras tipologias de empreendimentos podem atrair novos investimentos, entre elas os complexos
eólicos offshore e demais fontes alternativas de geração de energia (MME/EPE, 2007).
De acordo com IBGE (2011), a plataforma continental brasileira detém potencial mineral a
ser explorado. Além do petróleo, os minérios com potencial de explotação são carvão, diamante,
ouro, fosfato, sais de potássio, minerais pesados e calcário geograficamente distribuídos ao longo
de toda a extensão da plataforma continental.
O potencial de expansão das atividades minerárias na Amazônia Azul, mais uma vez, exigirá
do Ibama buscar antecipar-se às demandas, de tal modo que o licenciamento ambiental esteja
ainda mais capacitado em antever, prevenir, minimizar ou compensar os potenciais impactos
dessas atividades sobre o ambiente marinho.

5.4 Espacialização dos rios federais em divisa de estados e fronteiras

Não foi encontrado um arquivo de dados vetoriais específico com rios em divisas de
estados e os que são fronteiriços com outros países. Por esse motivo, foi utilizada a informação
em WMS “enquadramento dos rios federais” que, por extensão, em função da dominialidade dos
rios, abrangem os rios divisores de estados ou do Brasil com outro país.
O mapa mostrado na Figura 4 apresenta os rios de domínio da União. De acordo com ANA
(2014), os rios de domínio da União são os que atravessam mais de um estado ou algum território
estrangeiro. No mapa, pode-se observar que muitos rios federais se encontram sobrepostos às
divisas estaduais e à fronteira internacional do Brasil.

Figura 4 – Mapa com os rios de domínio da União.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 119

 A sobreposição de muitos rios federais com os limites de estados e com outros países
esboça um cenário promissor e ao mesmo tempo desafiador para o licenciamento federal. Em
razão da competência federal, o desenvolvimento de projetos nos cursos hídricos nessas situações
pode, com bastante probabilidade, designar o Ibama como órgão licenciador.
Rios de importância regional significativa, em termos de desenvolvimento das atividades
econômicas, relevância ecossistêmica e modos de vida das populações, são divisores geográficos
de estados ou do Brasil com países vizinhos. Portanto, detêm importância estratégica para o País.
A título de exemplo, podem ser citados alguns que cumprem esse papel, como os rios Pelotas,
Paranapanema, Paraná, Grande, Araguaia, Correntes, Paranaíba, São Francisco, Parnaíba, Gurupi,
Nhamundá, Uruguai, Paraguai, Guaporé, Oiapoque, entre outros (ANA, 2019).
Há uma diversidade de empreendimentos que comumente são desenvolvidos sobre os
cursos hídricos e que requerem o acompanhamento do licenciamento ambiental como a extração
de areia para a construção civil, a produção de energia hidrelétrica, a implantação de hidrovias,
construção de pontes, dragagem e derrocamento, barragens, entre outros.
Portanto, considerando a quantidade de rios que fazem divisa entre estados ou entre o Brasil
e outros países, bem como a importância estratégica que detêm não só para o aproveitamento dos
recursos hídricos para diversos fins, mas também para as obras de empreendimento com potencial
de causar efeitos adversos sobre o meio ambiente, fica demonstrado o papel fundamental que
o licenciamento do Ibama pode exercer no controle dos impactos dos empreendimentos que se
encontram nesses rios.
É oportuno destacar que a dominialidade federal de um rio não atrai por si só a competência
federal no licenciamento. Para isso, é preciso que o empreendimento seja desenvolvido
conjuntamente em outro país ou se localize em dois ou mais estados, como dispõem as alíneas
“a” e “e” do art. 7º, inciso XIV da Lei Complementar nº 140/2011, respectivamente.

Conclusão

A AIA concatena-se com o licenciamento ambiental como procedimento administrativo

destinado ao controle dos empreendimentos e atividades que, sob qualquer forma, são capazes
de causar degradação ambiental. No decorrer do tempo, as normas que disciplinam a matéria
foram sendo aperfeiçoadas no que toca à definição de competência dos entes federativos. A
publicação da Lei Complementar nº 140/2011 foi derradeira no sentido de definir, objetivamente,
a competência dos entes na condução dos processos de licenciamento ambiental. Dos critérios
definidos pela referida lei complementar, encontram-se os de localização geográfica do
empreendimento.
As possibilidades de licenciamento ambiental de atribuição federal pelos critérios de
localização geográfica são imensas, pois amplas áreas do território nacional estão cobertas por
UCs federais e terras indígenas. O cenário espacial destaca o potencial da Amazônia Legal em
atribuir ao Ibama diversos processos de licenciamento, das mais variadas tipologias, justamente
por incorporar em seus limites as maiores áreas das UCs federais e das terras indígenas.

120 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Grande parte dos rios federais são divisores naturais entre estados ou entre o Brasil e
países fronteiriços, demonstrando o caráter estratégico que têm nas relações institucionais entre
os entes federativos e entre o Brasil e os estados soberanos limítrofes. Nesse aspecto, a atuação
do Ibama em processos de licenciamento cujo empreendimento se localize simultaneamente em
dois estados ou no Brasil com algum país vizinho pode desenvolver-se sobre algum rio federal de
importância regional, seja do ponto de vista social, econômico ou ambiental. Projetos como usinas
hidrelétricas, extração de areia para a construção civil, construção de pontes, hidrovias, entre
outros, são algumas tipologias que usualmente superpõem-se a algum curso hídrico.
No caso do mar territorial, plataforma continental e ZEE, a atuação do licenciamento federal
demonstra, mais uma vez, o caráter estratégico na proteção do ambiente marinho e no controle
dos aspectos e impactos de empreendimentos que se localizam nessas áreas. Complexos eólicos
offshore, cabos ópticos submarinos e, principalmente, explotação de petróleo e gás e outros
minérios são demandas atuais e futuras que incidem sobre os 3.559.919 milhões de km2 da
Amazônia Azul.
Considerando a espacialização apresentada neste artigo, destacam-se: o bioma da Amazônia,
no caso das UCs federais; a Amazônia Legal, no caso das terras indígenas; toda a extensão da
ZEE; os rios federais em divisa de estados ou que fazem fronteira com outros países. É possível
designar essas áreas como os principais espaços estratégicos para a gestão do licenciamento do
Ibama, uma vez que possuem potencial de atrair diversos projetos capazes de alterar as condições
naturais e sociais preexistentes.
O licenciamento ambiental do Ibama tem disponível 5.527.167 km2 de área de possível
atuação, que corresponde a 45,8% do território (terrestre e marítimo). Essa gigantesca área,
maior que a maioria dos estados soberanos, reflete a diversidade socioambiental do Brasil
e, consequentemente, traz à tona os desafios que a Instituição tem na aplicação da AIA e do
licenciamento como instrumentos da PNMA, na proteção do meio ambiente, no cuidado aos
povos indígenas e no controle dos impactos inerentes às mais variadas tipologias.

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Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 123

124 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente
 Gestão da biodiversidade e das Florestas.
Recuperação e Reparação Ambiental no Ibama
Janaína Juliana Maria Carneiro Silva 1

Resumo

No Ibama, a recuperação ambiental é resultado de muitas atividades realizadas por todas

as diretorias do órgão. Mecanismos, ferramentas e instrumentos utilizados tecnicamente, no
âmbito das análises que ocorrem no órgão, conduzem a ação de recuperar o ambiente. Nesse
contexto, muitos entendimentos normativos terão como resultado a ação de recuperar o ambiente,
como, reparação do dano ambiental, embargo, compensação ambiental, reposição florestal,
compensação florestal, regularização ambiental, estabilização de processos erosivos, restauração,
conservação da natureza, mitigação de impactos, recuperação da qualidade ambiental, reabilitação
ecológica, reflorestamento, estabelecimento de áreas especialmente protegidas. Normalmente,
as recuperações ambientais são exigidas pelo órgão aos administrados. No contexto da efetivação
das ações de recuperação ambiental, normas e procedimentos devem ser estabelecidas para
o Ibama, que sejam de fácil aplicabilidade, que evitem criar mais entendimentos normativos e
que simplifiquem processos de recuperação ambientais. A fim de facilitar a gestão das áreas em
recuperação deve ser criado um sistema específico ao qual todas as diretorias do Ibama tenham
acesso, assim como os administrados e instituições parceiras.
Palavras-chave: Recuperação ambiental, reparação de dano, restauração, reposição.

1 Analista Ambiental, Corec/CGBIO/DBFlo.

 Introdução

A recuperação ambiental permeia todas as áreas finalísticas do Ibama, no contexto da

mitigação de impactos, compensação ambiental, compensação florestal, reposição florestal,
reparação de danos e restabelecimento da qualidade ambiental. Em todas as diretorias que lidam
com recuperação ambiental, essa etapa é obrigatória, ou seja, o Órgão não lida com a análise de
recuperações ambientais facultativas.
A amplitude da recuperação ambiental no Ibama é grande e envolve todas as áreas do
Órgão, não somente a de recuperar ecossistema para retorná-lo a um ecossistema de referência,
mas também para que tenha uso socioeconômico estabelecido.
Um exemplo de recuperação ambiental que envolve análise territorial e seus possíveis
usos socioeconômicos é o estabelecimento de Área de Preservação Permanente (APP) de
Reservatórios Artificiais, realizado por meio do Plano Ambiental de Conservação e Uso de Entorno
de Reservatório Artificial (Pacuera). Nesse caso, os limites da APP dependem de licenciamento
ambiental, em conformidade com o estabelecido na Lei de Proteção da Vegetação Nativa nº
12.651, de 25 de maio de 2012, e devem considerar a diversidade da ocupação territorial que o
entorno de um reservatório pode ter, a identificação das zonas rurais e das zonas urbanas. Ou
seja, não se trata, exclusivamente, de identificar um ecossistema de referência, mas criar uma
área especialmente protegida por lei, com nova organização territorial imposta pela formação do
reservatório artificial, com características únicas para cada realidade. No âmbito da APP de um
reservatório artificial, podem incidir muitos projetos, tais como os de soltura de fauna, contenção
de processos erosivos, entre outros. A composição desse tipo de APP é complexa e não pode ser
vista como uma simples recuperação de área degradada ou alterada.
Outro ponto a ser considerado quando se pensa em recuperação é a alteração normativa,
por exemplo, o processo de regularização ambiental proposto pela Lei nº 12.651, de 25 de maio
de 2012, que possibilita uma série de usos para áreas que antes teriam características de proteção
integral, como algumas APPs, e para outras áreas como os apicuns e salgados. Para as áreas de uso
sustentável, como as reservas legais, a Lei de Proteção da Vegetação Nativa também considera
diferenças importantes em sua recuperação, para tanto, leva em conta diferentes modalidades de
cumprimento da reserva legal, o tamanho da propriedade, a data de consolidação, entre outros.
Não se pode olvidar que as recuperações ambientais que tramitam no Ibama estão
envolvidas com a estabilização de encostas ou taludes, no âmbito de empreendimentos ou
atividades com potencial poluidor que, nesses casos, têm a função de estabilizar e não de retornar
a um ecossistema de referência.
Há uma série de entendimentos normativos relacionados à recuperação ambiental.
Independentemente de como é denominada a recuperação, o tema é considerado essencial para
o cumprimento efetivo do princípio do poluidor-usuário-pagador e o alcance do objetivo geral da
Política Nacional do Meio Ambiente, bem como para um desenvolvimento em bases sustentáveis.
Este artigo pretende demonstrar a importância do tema para o Ibama e sugerir caminhos a
serem trilhados para a sua instituição, para tanto, revisa, apresenta e discute o conjunto normativo
federal sobre recuperação e reparação ambiental.

126 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 1. Entendimentos Normativos Federais sobre Recuperação e Reparação
Ambiental

É necessário identificar nas normas quais entendimentos estão associados à recuperação

ambiental de áreas degradadas, reparação ambiental, compensação financeira por danos
ambientais e valoração do dano ambiental.
No contexto das áreas especialmente protegidas por lei, foi instituído, em 2000, o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação (Snuc), no qual a recuperação e a restauração são elementos
constantes no entendimento normativo da conservação da natureza, contidos na Lei nº 9.985, de
18 de julho de 2000, em seu art. 2º, inciso II, sendo, portanto, conservação da natureza:

O manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a

manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente
natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais
gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das
gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral.

A recuperação, no Snuc, pode ser igual à restauração, caso o ambiente seja passível de
retornar ao mais próximo possível da sua condição original, sendo a recuperação a restituição de
um ecossistema a uma condição não degradada, conforme expresso no art. 2º, incisos XIII e XIV:

Recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre

degradada a uma condição não degradada, que pode ser diferente de sua condição
original.
Restauração: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre
degradada o mais próximo possível da sua condição original.

A Instrução Normativa Ibama nº 4, de 13 de abril de 2011, considera em seu art. 4º, inciso
I, que área degradada é “área impossibilitada de retornar, por trajetória natural, a um ecossistema
que se assemelhe a um estado conhecido antes, ou para outro estado que poderia ser esperado”.
Ou seja, área degradada está associada ao entendimento normativo do Snuc de recuperação.

Na IN do Ibama nº 4, de 13 de abril de 2011, área alterada ou perturbada, no art. 4º,

inciso II, “área que após o impacto ainda mantém meios de regeneração biótica, ou seja, possui
capacidade de regeneração natural”. Está associada, portanto, a um resultado de impacto. É
necessário trazer da Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) nº 001, de 23
de janeiro de 1986, o entendimento de impacto ambiental, contido no art. 1º:

Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio

ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das
atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II – as atividades sociais e econômicas;

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 127

 III – a biota;
IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V – a qualidade dos recursos ambientais.

Na IN Ibama nº 4, de 13 de abril de 2011, as áreas a serem recuperadas estão hierarquizadas

em dois níveis, ou seja, as que são alteradas ou perturbadas, mas que possuem meios de retornar
o mais próximo possível de seu estado original, e as degradadas, que não seriam passíveis de
retorno total à situação original.
Na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, a
recuperação de áreas degradadas é um dos princípios (art. 2º, inciso VIII) da política que norteia
as demais políticas de desenvolvimento sustentável.
A PNMA é regulamentada pelo Decreto nº 97.632, de 10 de abril de 1989. Nesse contexto,
a recuperação de áreas degradadas, em empreendimentos que se destinam à exploração de
recursos minerais sujeitos à elaboração de EIA/Rima, deve ser realizada por meio da submissão
de um Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) ao órgão ambiental competente. No
citado decreto, são considerados, no art. 2º, como degradação:

Processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou

se reduzem algumas de suas propriedades, tais como a qualidade ou capacidade
produtiva dos recursos ambientais.

O decreto considera, em seu art. 3º, que a recuperação deve ter por objetivo:

O retorno do sítio degradado a uma forma de utilização, de acordo com um plano

preestabelecido para o uso do solo, visando à obtenção de uma estabilidade do
meio ambiente.

É possível observar que o decreto que regulamenta o princípio da recuperação de áreas

degradadas, da PNMA, restringe-se a empreendimentos de exploração mineral de impacto
significativo, haja vista a necessidade de EIA/Rima. Admite, ainda, que nesses processos há dano
ao meio ambiente, que não necessariamente sejam passíveis de um retorno ao status quo ante,
já que a recuperação teria por principal objetivo a obtenção da estabilidade do meio ambiente.
A Constituição de 1988, em seu art. 225, relaciona a atividade de exploração de recursos
minerais à recuperação do meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida
pelo Órgão público competente, na forma da lei:

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio

ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público
competente, na forma da lei.

A Constituição Federal e o regulamento da PNMA dão principal enfoque à recuperação

de áreas degradadas ou do meio ambiente degradado, no contexto da exploração de recursos
minerais. A palavra recuperação aparece ainda na PNMA, entre seus objetivos, como sendo a
recuperação da qualidade ambiental:

128 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Art. 2º A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar,
no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

A PNMA tem o objetivo de recuperar a qualidade ambiental de um ambiente que teve

essa qualidade degradada. Conforme o art. 3º, inciso II, degradação da qualidade ambiental é
“alteração adversa das características do meio ambiente”. O entendimento de degradação da
qualidade ambiental na PNMA é associado em seu art. 3º, inciso III, ao de poluição:
A degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos.

A recuperação de recursos ambientais aparece também, na PNMA, no contexto das

competências do Ibama:
Art. 11. Compete ao Ibama propor ao Conama normas e padrões para implantação,
acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo anterior, além
das que forem oriundas do próprio Conama (Redação dada pela Lei nº 7.804, de
1989).
§ 2º Inclui-se na competência da fiscalização e controle a análise de projetos de
entidades, públicas ou privadas, objetivando a preservação ou a recuperação
de recursos ambientais afetados por processos de exploração predatórios ou
poluidores.

Nesse contexto, recursos ambientais, em conformidade com o art. 3º, inciso V, são:

A atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar

territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.

Assim, o Ibama pode propor normas e padrões relativos à recuperação de recursos

ambientais ao Conama.
Ainda considerando as políticas públicas federais, uma das finalidades da Política Nacional
sobre Mudança do Clima, Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, estabelecida em seu
art. 4º, inciso VII, é o “incentivo aos reflorestamentos e à recomposição da cobertura vegetal
em áreas degradadas”. Nesse contexto, foi instituída a Política Nacional de Recuperação da
Vegetação Nativa (Proveg), Decreto nº 8.972, de 23 de janeiro de 2017. A Proveg considera,
em seu art. 3º:
I – Condução da regeneração natural da vegetação - conjunto de intervenções
planejadas que vise a assegurar a regeneração natural da vegetação em área em
processo de recuperação;

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 129

 II – Reabilitação ecológica – intervenção humana planejada visando à melhoria
das funções de ecossistema degradado, ainda que não leve ao restabelecimento
integral da composição, da estrutura e do funcionamento do ecossistema
preexistente;
III – Reflorestamento – plantação de espécies florestais, nativas ou não, em
povoamentos puros ou não, para formação de uma estrutura florestal em área
originalmente coberta por floresta desmatada ou degradada;
IV – Regeneração natural da vegetação – processo pelo qual espécies nativas se
estabelecem em área alterada ou degradada a ser recuperada ou em recuperação,
sem que este processo tenha ocorrido deliberadamente por meio de intervenção
humana;
V – Restauração ecológica – intervenção humana intencional em ecossistemas
alterados ou degradados para desencadear, facilitar ou acelerar o processo natural
de sucessão ecológica; e
VI – Recuperação ou recomposição da vegetação nativa - restituição da
cobertura vegetal nativa por meio de implantação de sistema agroflorestal, de
reflorestamento, de regeneração natural da vegetação, de reabilitação ecológica e
de restauração ecológica.

Pelo que disciplina a Constituição Federal, a PNMA e seus regulamentos, o Snuc e a Proveg,
entende-se que nos empreendimentos sob tutela do Estado, ou seja, devidamente licenciados
pelo Estado, previamente a sua instalação, poder-se-á controlar/minimizar/mitigar impactos,
mesmo assim, perdas serão admitidas, portanto, devem ser compensadas, havendo casos de
áreas passíveis de recuperação e/ou restauração.
É relevante associar o dano ambiental principalmente às infrações e, nesse contexto,
associar a reparação do dano ambiental à recuperação ambiental, entretanto, a recuperação
ambiental, mesmo quando for possível uma restauração, corresponderá à reparação de uma
parcela do dano. Outros instrumentos, tais como a valoração e compensações ambientais devem
ser considerados para a reparação de danos ambientais.
O dano ambiental, pela IN MMA nº 3, de 23 de janeiro de 2018, art. 2º, inciso IV, é assim
considerado:
Alteração adversa das características do meio ambiente resultante de atividades
que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota e o meio físico;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos, e que exige a adoção de medidas concretas que visem à
recuperação ambiental.

O entendimento de dano ambiental se associa a entendimentos de impacto e poluição,

qualificando-o como alteração adversa e, ainda, com a exigência da adoção de medidas concretas
que visem à recuperação ambiental.

130 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Além das considerações quanto à resiliência de um ambiente a um estado restaurado
e/ou recuperado, há casos de impossibilidade da recuperação in situ, ou seja, necessidade
de recuperação/restauração como forma de compensação ambiental ex situ. No contexto da
necessária recuperação ex situ, está a recuperação do dano ambiental indireto.
Em função da necessidade de estabelecer uma medida para a reparação do dano ambiental,
quando de infrações associadas ao transporte irregular de produtos florestais madeireiros, a IN
Ibama nº 2, de 9 de maio de 2016, estabelece regras para comutação de produto florestal bruto
em área para reparação de dano ambiental indireto, constatado em autos de infração lavrados
pelo Ibama. Na IN é proposto que o Conama ou o Ibama instituam coeficientes de rendimento
volumétrico para a conversão de produto florestal processado em produto florestal bruto. Depois,
é utilizado um índice para transformar o produto florestal bruto em unidade de área para reparação
de dano ambiental indireto. Para esse processo de reparação do dano, foi estabelecido o
entendimento de dano ambiental indireto que, conforme o art. 2º, inciso III:

Dano ambiental decorrente da constatação ou transporte, beneficiamento,

comércio, consumo e armazenamento de produtos florestais de origem nativa
sem a licença obrigatória, ou em desacordo com ela, para esses fins.

Assim, quando há dano ambiental indireto é necessária uma área para a recuperação
ambiental, como forma de compensação ambiental ex situ.
Nos casos em que ocorre infração administrativa e quando se busca ao máximo a reparação
de um dano, o grande desafio é trabalhar no sentido da restauração, já que os danos são de
alta magnitude. Assim, o que se pode obter, quando muito, é a reparação a uma situação não
degradada, ou seja, recuperada ou reabilitada ecologicamente.

É preciso observar a necessidade de revisar as normas do Ibama relativas à recuperação

ambiental, a fim de harmonizar os entendimentos normativos à Proveg, bem como às normas
mais atuais sobre o tema.
Considerando as compensações ambientais ex situ relatadas, é necessária a formação
de um banco de áreas prioritárias para a realização dessas recuperações, para tanto, deve-se
estabelecer cooperações com outras instituições gestoras de áreas sob conservação, que
necessitem ser recuperadas.

2. Competências Regimentais do Ibama para a Aplicação das Leis e

Normas Federais e os Casos/Situações em que a Recuperação e a
Reparação se Aplicam
Conforme o Regimento Interno do Ibama, estabelecido pela Portaria nº 14, de 29 de junho de
2017, a Coordenação de Recuperação Ambiental (Corec), estruturalmente pertencente à Diretoria de
Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas (DBFlo), tem por competência regimental, art. 111:

I – Coordenar, supervisionar, propor normas e orientar tecnicamente a elaboração

de programas e ações de recuperação ambiental de áreas degradadas;

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 131

 II – Coordenar, supervisionar, propor normas e orientar tecnicamente a elaboração
de programas e ações de reparação ambiental ou compensação financeira por danos
ambientais sobre a biodiversidade e florestas, priorizando ações que contribuam
para a conservação ou recuperação de espécies e ecossistemas ameaçados;
III – Orientar tecnicamente e propor modelos de reparação e valoração do dano
ambiental para a biodiversidade e florestas.

O Licenciamento Ambiental Federal é realizado pela Diretoria de Licenciamento Ambiental

(Dilic). A base conceitual que subsidia as ações administrativas de licenciamento ambiental é a
previsão dos impactos ambientais e sua tutela pelo Estado, que exigem minimização/mitigação e a
compensação das perdas associadas ao empreendimento ou atividade potencialmente poluidora.
No contexto da degradação do meio ambiente e na competência regimental da Diretoria de
Proteção Ambiental (Dipro) está definido:

Art. 92. À Diretoria de Proteção Ambiental compete coordenar, controlar e

executar as ações federais referentes à fiscalização e às emergências ambientais
e, especificamente:
I – supervisionar, orientar e executar as atividades relacionadas à fiscalização
ambiental e às emergenciais ambientais, bem como coordenar, controlar,
supervisionar, orientar e executar a prevenção e o controle de incêndios.

No contexto da emergência ambiental, à Coordenação-Geral de Emergências Ambientais

(CGEMA/Dipro) compete:
I – coordenar, supervisionar, orientar, executar e apoiar a execução e implementação
das ações e planos de prevenção e atendimento a acidentes e emergências
ambientais;
II – incentivar, apoiar, orientar e supervisionar as ações de prevenção e atendimento
às emergências ambientais nas unidades descentralizadas;
III – propor e apoiar a articulação interinstitucional, nacional e internacional para
prevenção, atendimento e monitoramento a acidentes e emergências ambientais;
e
V – propor regulamentação para as operações de transferência entre embarcações
de petróleo ou seus derivados em alto-mar, denominadas ship to ship.

Para a recuperação da qualidade ambiental perdida, quando advinda de acidentes e

emergências ambientais, são necessárias ações de remediação ambiental iniciadas pela CGEMA,
objetivando as devidas reparações de danos. No âmbito das emergências ambientais, podem
ser identificadas poluições, ou seja, desconformidades com padrões de qualidade ambiental
estabelecidos. Já o Licenciamento Ambiental Federal pode identificar, na avaliação de impacto
de sítios, que são utilizados para outros usos, áreas contaminadas que devem ter sua qualidade
ambiental adequada a futuros usos. Nesses casos, há necessidade de recuperação da qualidade
ambiental, portanto, de remediação ambiental. Tanto a Dipro quanto a Dilic, no desempenho de
suas competências, podem exigir a remediação ambiental para a recuperação da qualidade dos
compartimentos ambientais (água, solo, ar, entre outros).

132 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 No Regimento Interno do Ibama, a Diretoria de Qualidade Ambiental (Diqua) tem vínculo
com o tema de remediação ambiental, sendo competência da Coordenação-Geral de Avaliação e
Controle de Substâncias Químicas (CGASQ):

I – promover a avaliação, reavaliação, licenciamento, registro e controle de

substâncias, produtos e agentes de processos biológicos, químicos ou físicos,
efetiva ou potencialmente causadores de impactos ambientais, bem como de
produtos e processos destinados à remediação de danos ambientais provocados
por agentes poluentes, conforme legislação.

Em conformidade com a legislação, são registrados produtos e técnicas de remediação

ambiental.
Quanto à remediação ambiental, observa-se que há necessidade de estabelecimento de um
fluxo processual claro para o acompanhamento técnico das áreas sob recuperação da qualidade
ambiental, com indicadores baseados em padrões de qualidade estabelecidos.
A única norma sobre recuperação ambiental do Ibama é a IN nº 4/11, voltada para a
recuperação de áreas degradadas, especialmente no que se refere à recuperação da biota, com
foco na recuperação da flora. Ou seja, impera na norma a recuperação ambiental de ecossistemas
terrestres. A IN nº 4/11 está voltada, ainda, para a recuperação de áreas degradadas em imóveis
rurais, atualmente atribuição prioritária dos estados, o que demonstra necessidade de sua revisão,
de acordo com as necessidades de todas as diretorias do Ibama, que inclua, por exemplo, a
recuperação da qualidade ambiental.

3. Os Mecanismos de Reposição Florestal e Recuperação Ambiental

O Decreto nº 5.975/2006, que regulamenta dispositivos contidos do então Novo Código

Florestal Brasileiro, Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, exige o cumprimento da reposição
florestal dos requerentes de autorização de supressão florestal para uso alternativo do solo.
A Instrução Normativa do Ministério do Meio Ambiente (MMA) nº 6, de 15 de dezembro
de 2006, considerando o então Código Florestal em vigor, e seu decreto regulamentador, propôs
o seguinte entendimento normativo para a reposição florestal:

Compensação do volume de matéria-prima extraído de vegetação natural pelo

volume de matéria-prima resultante de plantio florestal para geração de estoque
ou recuperação de cobertura florestal.

Observa-se que a reposição florestal tem por objetivo a manutenção do estoque de matéria-
prima florestal, para tanto, espera-se o plantio de áreas com árvores ou com fitofisionomias
florestais e nem toda recuperação ambiental conduz o ambiente a um ecossistema florestal. A IN
MMA nº 6/06 normatiza que:

Art. 7º Não haverá duplicidade na exigência de reposição florestal na supressão

de vegetação para atividades ou empreendimentos submetidos ao licenciamento

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 133

 ambiental, nos termos do art. 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e do
art. 16 do Decreto nº 5.975, de 2006.
Parágrafo único. A recuperação ambiental imposta como condicionante para o
licenciamento ambiental será considerada reposição florestal para os fins do
disposto nesta Instrução Normativa.

Conforme a IN MMA nº 6/06, no licenciamento ambiental conduzido em todo o País, a

recuperação ambiental seria considerada reposição florestal.
Em consonância com a IN MMA nº 6/06, a Instrução Normativa Ibama nº 6, de 7 de abril de
2009, normatiza para o Licenciamento Ambiental Federal, que:

A recuperação ambiental imposta como condicionante para o licenciamento

ambiental será considerada reposição florestal para os fins necessários à retirada
da matéria-prima florestal do empreendimento.

A Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, reafirma que para requerer autorização de supressão
é necessário a reposição ou compensação florestal, art. 33:

§ 1º São obrigadas à reposição florestal as pessoas físicas ou jurídicas que

utilizam matéria-prima florestal oriunda de supressão de vegetação nativa ou que
detenham autorização para supressão de vegetação nativa.

Quanto às áreas que foram objeto de infração administrativa e que necessitam de reparação
do dano, conforme a IN MMA nº 6/06, art. 5º, os infratores têm que reparar o dano por meio da
recuperação ambiental e cumprir a reposição florestal:
§ 1º O responsável por explorar vegetação em terras públicas, bem como o
proprietário ou possuidor de área com exploração de vegetação, sob qualquer
regime, sem autorização ou em desacordo com essa autorização, fica também
obrigado a efetuar a reposição florestal.

A necessidade de recuperação ambiental e de reposição florestal, em consequência de

danos diretos e indiretos, é confirmada pela Instrução Normativa Ibama nº 1, de 30 de janeiro de
2017:
Art. 9º O bloqueio cautelar deve ser aplicado ao usuário ou empreendimento,
sempre que indispensável, para prevenir a ocorrência de novas infrações,
resguardar a recuperação ambiental e garantir a eficácia do processo de apuração
das irregularidades supostamente cometidas.
…
§ 4º Após trânsito em julgado do processo de auto de infração, estará sujeito a nova
autuação e bloqueio cautelar o empreendimento que não tenha compensado o dano
(direto ou indireto) ou cumprido a reposição florestal decorrente da autuação.(?)

A Lei nº 12.651/12 determina a necessidade de embargo para viabilizar a recuperação da

área degradada:
Art. 51. O órgão ambiental competente, ao tomar conhecimento do desmatamento
em desacordo com o disposto nesta lei, deve embargar a obra ou atividade que deu

134 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 causa ao uso alternativo do solo, como medida administrativa voltada a impedir a
continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar
viabilidade à recuperação da área degradada.

Considerando que a reposição florestal tem objetivos distintos da recuperação ambiental,

a Dilic e a DBFlo devem estabelecer, de acordo com as normas, regramentos para exigir o
cumprimento, pelos administrados, das duas obrigações, tanto no âmbito do licenciamento
ambiental quanto no do processo sancionador ambiental.

4. Reposição Florestal/Compensação Ambiental em Mata Atlântica

Na Lei da Mata Atlântica nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, o corte e a supressão

de vegetação primária ou secundária nos estágios médio ou avançado de regeneração estão
condicionados à compensação ambiental, que deve se dar por destinação de área equivalente e,
quando não for possível, pela reposição florestal:
Art. 17. O corte ou a supressão de vegetação primária ou secundária nos estágios
médio ou avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, autorizados por esta
lei, ficam condicionados à compensação ambiental, na forma da destinação de
área equivalente à extensão da área desmatada, com as mesmas características
ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma
microbacia hidrográfica e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos desta lei,
em áreas localizadas no mesmo município ou região metropolitana.

§ 1o Verificada pelo órgão ambiental a impossibilidade da compensação ambiental

prevista no caput deste artigo, será exigida a reposição florestal, com espécies
nativas, em área equivalente à desmatada, na mesma bacia hidrográfica, sempre
que possível, na mesma microbacia hidrográfica.
§ 2o A compensação ambiental a que se refere este artigo não se aplica aos casos
previstos no inciso III do art. 23 desta lei ou de corte ou supressão ilegais.

Especificamente quanto às atividades minerárias, a Lei da Mata Atlântica impõe que:

Art. 32. A supressão de vegetação secundária em estágio avançado e médio de

regeneração, para fins de atividades minerárias, somente será admitida mediante:
I – licenciamento ambiental, condicionado à apresentação de Estudo Prévio
de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), pelo
empreendedor, e desde que demonstrada a inexistência de alternativa técnica e
locacional ao empreendimento proposto;
II – adoção de medida compensatória que inclua a recuperação de área equivalente
à área do empreendimento, com as mesmas características ecológicas, na mesma
bacia hidrográfica e, sempre que possível, na mesma microbacia hidrográfica,
independentemente do disposto no art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 135

 O Decreto nº 6.660, de 21 de novembro de 2008, que regulamenta a Lei da Mata Atlântica,
estabelece critérios para a elaboração e aprovação de projeto técnico, para a reposição florestal
no bioma, associando o projeto à necessidade de garantias de restabelecimento de índices de
diversidade florística compatíveis com os estágios de regeneração da área desmatada:

Art. 26. Para fins de cumprimento do disposto nos arts. 17 e 32, inciso II, da Lei nº
11.428, de 2006, o empreendedor deve:
I – destinar área equivalente à extensão da área desmatada para conservação,
com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre
que possível na mesma microbacia hidrográfica e, nos casos previstos nos arts.
30 e 31 da Lei nº 11.428, de 2006, em áreas localizadas no mesmo município ou
região metropolitana; ou
II – destinar, mediante doação ao Poder Público, área equivalente no interior de
unidade de conservação, de domínio público, pendente de regularização fundiária,
localizada na mesma bacia hidrográfica, no mesmo estado e, sempre que possível,
na mesma microbacia hidrográfica.
§ 1º Verificada pelo órgão ambiental a inexistência de área que atenda aos
requisitos previstos nos incisos I e II, o empreendedor deve efetuar a reposição
florestal, com espécies nativas, em área equivalente à desmatada, na mesma
bacia hidrográfica, sempre que possível, na mesma microbacia hidrográfica.
§ 2º A execução da reposição florestal de que trata o § 1º deve seguir as diretrizes
definidas em projeto técnico, elaborado por profissional habilitado e previamente
aprovado pelo Órgão ambiental competente, contemplando metodologia que garanta
o restabelecimento de índices de diversidade florística compatíveis com os estágios
de regeneração da área desmatada.

Além do estabelecido na Lei da Mata Atlântica e em seu regulamento, a IN Ibama nº 9, de

25 de fevereiro de 2019, art. 13, estabelece em caso de supressão, sem anuência do Ibama, outra
compensação ambiental:

Nos casos em que a vegetação passível de anuência seja suprimida com

autorização de supressão de vegetação, porém sem anuência prévia do Ibama,
deve ser exigida, além das sanções aplicáveis, uma compensação ambiental
equivalente a, no mínimo, o dobro da área desmatada, para fins de reparação do
dano ambiental e regularização do empreendimento.

O entendimento de reposição florestal expresso na Lei da Mata Atlântica e em seu

decreto regulamentador é o plantio de espécies nativas da Mata Atlântica, que restabeleça índices
de diversidade florística compatíveis com os estágios de regeneração da área desmatada.

Conclusão
A recuperação e a reparação ambientais permeiam todas as diretorias do Ibama. Uma
multiplicidade de entendimentos normativos se relaciona tanto à recuperação ambiental quanto à
reparação de danos ambientais.

136 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Tanto no princípio da PNMA, denominado recuperação, quanto no instituto da necessária
reparação de danos ambientais advindos de processos infracionais, todo o esforço técnico e
normativo deve ser realizado para a efetivação dessas ações.
No contexto da efetivação das ações de recuperação e reparação de danos, normas e
procedimentos que sejam de fácil aplicabilidade devem ser estabelecidos para o Ibama, evitando
criar mais entendimentos normativos que simplifiquem processos de recuperação e reparação
ambientais.
Há necessidade de normativa técnica de recuperação ambiental de ecossistemas
terrestres, bem como para a gestão de áreas contaminadas, que necessitem de recuperação
da qualidade ambiental. As normas devem considerar, necessariamente, o estabelecimento de
indicadores ecológicos e a elaboração de planos de monitoramento que prevejam o ateste tanto
da implantação quanto para a conclusão do processo.
A reparação do dano ambiental não passível de reparação direta deve ser buscada pela
valoração administrativa e a formulação de um banco nacional de áreas e projetos.
A fim de facilitar a gestão das áreas em recuperação ambiental, deve ser criado um sistema
específico ao qual todas as diretorias do Ibama tenham acesso, assim como os administrados e as
instituições parceiras.

Referências

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de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de

Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente 137

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138 Artigos Técnico-Científicos - Meio Ambiente

 Brasil. Instrução Normativa Ibama nº 04, de 13 de abril de 2011. Nortear a elaboração de Projetos
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MEIO AMBIENTE

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