CAPÍTULO 24

ATUAÇÃO DOS ESTADOS NO COMBATE À PANDEMIA

Título do capítulo
DE COVID-19: UMA NOVA CONSTRUÇÃO FEDERATIVA?
REFLEXÕES DESDE A BAHIA
Ana Luiza D’Ávila Viana
Luis Eugênio Portela Fernandes de Souza
Fabíola Lana Iozzi
Autor(es)
Ana Paula Chancharulo de Morais Pereira
Roberta Fonseca Sampaio
Nanci Nunes Sampaio Salles
DOI DOI: http://dx.doi.org/10.38116/9786556350509cap24

E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais

Título do livro e políticas públicas no Brasil contemporâneo
Pedro Palotti
Elaine Cristina Licio
Organizadores(as) Sandra Gomes
Catarina Ianni Segatto
André Luis Nogueira da Silva
Volume 1
Série -
Cidade Rio de Janeiro
Editora Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Ano 2023
Edição 1a
ISBN 9786556350509
DOI DOI: http://dx.doi.org/10.38116/9786556350509
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2023

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 CAPÍTULO 24

ATUAÇÃO DOS ESTADOS NO COMBATE À PANDEMIA

DE COVID-19: UMA NOVA CONSTRUÇÃO FEDERATIVA?
REFLEXÕES DESDE A BAHIA
Ana Luiza D’Ávila Viana1
Luis Eugênio Portela Fernandes de Souza2
Fabíola Lana Iozzi3
Ana Paula Chancharulo de Morais Pereira4
Roberta Fonseca Sampaio5
Nanci Nunes Sampaio Salles6

1 INTRODUÇÃO
Elaborada por um Congresso eleito logo após o fim do regime militar
(1964-1985) que tinha primado pela centralização política, a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 (CF/1988) estabeleceu diretrizes des-
centralizadoras, favorecendo, em tese, o protagonismo dos entes subnacionais.
Contudo, a permanência de certos mecanismos centralizadores, habilmente ma-
nejados pelos chefes do governo federal, permitiu que a descentralização restasse,
na prática, muito aquém do proclamado (Arretche, 2020).
Claramente, o desenho federativo é dinâmico e muda de acordo com as
injunções políticas. Com o governo federal liderado, a partir de 2019, por uma
coalizão política mais afeita à competição do que à cooperação intergovernamental,
o Brasil parece estar passando por novas mudanças nas relações entre as esferas de
governo. Em razão dessas mudanças, o objetivo deste capítulo é discutir a hipó-
tese de que está em curso no Brasil a construção de um novo desenho federativo,
com maior protagonismo das esferas estaduais.
De acordo com essa hipótese, a maior presença estadual é dependente de
alguns condicionantes, destacando-se, entre eles, a própria autonomia estadual

1. Professora aposentada do Departamento de Medicina Preventiva da Faculdade de Medicina da Universidade de

São Paulo (DMP/FM/USP); professora visitante do Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISC/UFBA); e investigadora do grupo de pesquisa Região e Redes.
2. Pesquisador e diretor do ISC/UFBA.
3. Consultora independente e investigadora do grupo de pesquisa Região e Redes.
4. Professora da Universidade do Estado da Bahia (Uneb); e auditora da Secretaria de Saúde do Estado da Bahia (Sesab).
5. Coordenadora-executiva da Assessoria Especial da Casa Civil do governo da Bahia.
6. Secretária-executiva da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) da Sesab.
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e políticas públicas no Brasil contemporâneo

na formulação e na implementação de políticas públicas específicas; a liderança

política; a capacidade decisória do governo estadual, conformada em longos ci-
clos de direção governamental; além da própria trajetória da política, aqui a da
saúde, e de seu contexto de implementação, no caso, a política de regionalização
(Viana e Lima, 2011; Menicucci, 2014).
É importante observar também que o processo de regionalização da política
da saúde configura um novo patamar de autonomia estadual, de ascensão de alguns
estados ao papel de policy decision-maker ou self-ruler, com autoridade sobre a for-
mulação de políticas, mais proativo que o papel de policy-maker ou shared-ruler, com
autoridade apenas sobre a execução de políticas (Arretche, 2020). Acrescente-se que,
em alguns casos, essa autonomia já se expressava no processo de municipalização da
saúde – antes, portanto, da regionalização (Silva, 2020).
Essa mudança de papéis – de policy-maker para policy decision-maker – no
processo de regionalização e no longo ciclo de descentralização se inicia em
2001-2002, com a Norma Operacional de Assistência à Saúde (Noas), mas é com
o Pacto pela Saúde de 2006 (Viana et al., 2008) que essa mudança ganha con-
tornos mais efetivos, ao definir que o papel dos estados na política de saúde era
coordenar junto aos municípios o processo de regionalização e ofertar serviços de
média e alta complexidade ambulatorial e hospitalar.
Ademais, o Pacto de 2006 contribuiu para o reforço das instâncias de nego-
ciação e pactuação entre estados e municípios, como a CIB, e para a difusão de ino-
vações institucionais, como os consórcios verticais (entre entes federativos de distintas
esferas de governo) e horizontais (entre entes federativos da mesma esfera).
Em alguns estados, a trajetória da política de regionalização incentivou ainda
a expansão da capacidade física, com a implantação de novos serviços especializados
ambulatoriais e hospitalares, em regiões antes desassistidas. Note-se que a gestão
desses novos equipamentos de maior densidade tecnológica, frequentemente,
ficou a cargo de consórcios ou outros arranjos institucionais.
Se os estados já vinham aumentando seu protagonismo estimulados pela
política de regionalização, não há dúvida de que a pandemia acelerou esse pro-
cesso, dada a ausência de coordenação nacional. Nesse contexto, é importante a
chancela do Supremo Tribunal Federal (STF), a qual, provocada pelo governo
federal, ratifica a autonomia das esferas subnacionais no que tange ao desenvolvi-
mento das ações de enfrentamento da covid-19.
Para analisar a pertinência da hipótese de que um novo desenho federa-
tivo está em construção, inicia-se a discussão, comparando as respostas es-
taduais à covid-19 em três grupos de estados, formados segundo os índi-
ces de baixa, média e alta vulnerabilidade social. A opção foi trabalhar com o
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Índice de Vulnerabilidade Social (IVS), por compreender que ele por si só pode
ser um entrave estrutural para o desempenho das Unidades da Federação (UFs)
no combate à pandemia.
A comparação mostra que o grupo de maior vulnerabilidade social, com-
posto por estados das regiões Norte e Nordeste do país, teve um desempenho
relativamente melhor no combate à pandemia, considerando-se as taxas ajustadas
de mortalidade por covid-19 para 2020.
Vale ressaltar que esse grupo de maior vulnerabilidade – que apresentou
menor taxa de mortalidade – tem, por um lado, menor proporção de população
idosa e de risco, mas, por outro lado, tem menor expansão de leitos de Unidade
de Terapia Intensiva (UTI) e do número de médicos, no primeiro ano da pande-
mia. Além disso, esse grupo tinha, em dezembro de 2019, maiores coberturas dos
programas Saúde da Família e Bolsa Família. Esse contexto faz supor que outras
variáveis – relacionadas à capacidade de governo dos estados – sejam importantes
para explicar o melhor desempenho dos estados com maior vulnerabilidade social
no que tange à mortalidade por covid-19.
Para aprofundar a discussão dessa hipótese, foi feito um estudo do estado
da Bahia, que concentra variáveis que distinguem um processo de regionalização
avançado (Lima et al., 2012), tais como o alto grau de estabilidade política na saúde
(secretários estaduais de longa permanência), os fóruns específicos de negociação e
pactuação intergovernamental – CIB e Comissão Intergestores Regional (CIR) –
e a inovação institucional como a dos consórcios intergovernamentais da saúde.
Assim, este capítulo pretende trazer algumas contribuições para o debate
em torno da atuação dos estados e da construção de um novo desenho federativo.
Para isso, sistematiza reflexões a partir da atuação da Bahia no combate à pande-
mia de covid-19. A organização deste capítulo se dá em cinco seções, incluindo
esta introdução. Na segunda seção, discute-se o modelo federativo que rege a
política de saúde e os indícios de seu desmoronamento recente. Em sequência,
na seção 3, são caracterizados os grupos homogêneos de vulnerabilidade social e
as respostas dos sistemas estaduais de saúde à pandemia (a metodologia utilizada
é apresentada no apêndice). Já na quarta seção, faz-se uma análise qualitativa do
caso da Bahia, baseada em documentos oficiais e em entrevistas com suas prin-
cipais autoridades políticas e sanitárias. Por fim, na seção 5, são sistematizadas
as lições aprendidas durante o enfrentamento da pandemia, no que concerne às
relações intergovernamentais e à possibilidade de se estar construindo um novo
desenho federativo no país, com base nessas experiências.
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e políticas públicas no Brasil contemporâneo

2 O MODELO FEDERATIVO DA POLÍTICA DE SAÚDE E SEUS

TENSIONAMENTOS: O PAPEL DOS ESTADOS
A pandemia de covid-19 vem tensionando todo o arcabouço político, fiscal
e administrativo do federalismo brasileiro, exigindo respostas amplas do Estado e
das políticas de proteção social. As tensões e os dilemas do federalismo estão mais
expostos, assim como a importância de seu desenho está ainda mais manifesta
(Souza e Fontanelli, 2021).
O desenho federativo trino do Brasil – federal, estadual e municipal –
se reflete no Sistema Único de Saúde (SUS), por meio do compartilhamento de
várias competências e responsabilidades entre os entes. É esse desenho federativo
que possibilita que os entes subnacionais assumam protagonismo em momentos
de omissão do governo federal.
A literatura afeita ao tema do federalismo é densa e vem trazendo aponta-
mentos expressivos de que a descoordenação intergovernamental, especialmente
a ausência da esfera federal no compartilhamento de ações, não só gerou dificul-
dades como também afetou diretamente o combate à pandemia de covid-19 no
Brasil (Abrucio et al., 2020).
Com o objetivo de contextualizar o modelo federativo que rege a política de
saúde brasileira e de apontar alguns dos indícios de seu desmoronamento recente,
esta seção caminha, percorrendo, sucintamente, esse intenso movimento de mu-
danças, com suas confluências e divergências: estrutura o pano de fundo aqui
traçado para contextualizar a hipótese deste capítulo acerca da emergência de um
novo desenho federativo no Brasil, com o fortalecimento do papel dos estados e
de novos arranjos institucionais cooperativos entre entes subnacionais, impulsio-
nado pelo enfrentamento da pandemia de covid-19.
A essência do arranjo federativo é dada pela parceria estabelecida e regulada
por meio de um “pacto”, representando um tipo particular de divisão de poder,
que mantém a integridade das partes e estabelece unidade entre elas (Elazar, 1987).
Segundo Affonso (1995), a Federação seria fundamentalmente uma forma de orga-
nização territorial do poder, a partir da articulação do poder central com os poderes
regional e local. Pode-se, portanto, observar que duas ideias são centrais: a de esferas
de poder e a de pacto.
O federalismo reparte o poder político em nome da liberdade e da proteção
contra possíveis abusos de um poder central, ampliando a autonomia das ins-
tâncias subnacionais (Elazar, 1987). A engenhosidade do modelo encontra-se
exatamente na sua capacidade de acomodar competição e cooperação em am-
biente de diversidades, com base na tolerância, no respeito e no compromisso.
A combinação entre união e autonomia é sua palavra-chave (Burgess, 1993), o
que não impede – nem inibe – a ocorrência de disputas entre as partes.
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Outro tema de significativa importância são as formas que o modelo assume,

sendo mais ou menos descentralizadas. Não há uma receita ou um padrão ótimo
de funcionamento. Analisando doze federações pelo mundo (Estados Unidos,
Canadá, Suíça, Austrália, Áustria, Alemanha, Índia, Malásia, Bélgica, Espanha,
Checoslováquia e Paquistão), Watts (1996) observou que a oscilação temporal
entre centralização e descentralização está presente em todas elas, podendo ser
considerada inerente ao federalismo. No caso brasileiro, esses períodos estão bem
delimitados e analisados por vasta literatura.
O que se pode auferir sobre a história brasileira é que, desde a República
Velha, são nítidos os períodos de centralização e descentralização. A última fase
de centralização se deu no período militar, fundamentada em três pilares: o
financeiro, pela concentração da arrecadação de impostos no Executivo federal;
o administrativo, pela uniformização da administração nos três níveis de go-
verno, que passaram a ser guiados pelo planejamento central; e o político, pelo
controle das eleições para governadores dos estados (Abrucio, 1998). Mudanças
a partir da década de 1980 impactaram profundamente esse cenário. Entre elas,
destaca-se a nova Constituição Federal, promulgada em 1988, que buscou pro-
mover a conciliação entre políticas públicas nacionais e a autonomia dos entes
da Federação (Souza, 2019).
A centralização e a descentralização, contudo, não são modelos estáveis ou
definidos de uma vez por todas, como chamam atenção Grin e Nogueira (2021),
ao analisar os processos de recentralização, no período entre 1992 e 2019, das
duas maiores federações latino-americanas: Brasil e México. Assim, a recentraliza-
ção pode ocorrer em regimes democráticos e a descentralização não é irreversível.7
O comportamento dos dois processos é definido por muitas variáveis, incluindo o
desenho político e institucional prévio do federalismo e as forças políticas em
disputa federativa (op. cit., p. 22).
No caso do Brasil, depois da forte centralização federativa que caracteri-
zou o regime militar (1964-1985), o novo pacto constitucional (1988) definiu
um padrão descentralizado de federalismo, com maior autonomia para os entes
subnacionais (Abrucio, 1994). Posteriormente, o desenho federativo constitucional
foi modificado, na prática, pela atuação deliberada do governo federal, no sentido
da centralização, destacando-se a criação das “contribuições sociais”, ou seja, um
tipo de arrecadação tributária capaz de aumentar as receitas da União sem a
necessidade de partilha com os demais entes federativos.

7. O dilema centralização versus descentralização não é o único que acompanha o federalismo brasileiro. Em artigo
recente, Souza (2019) faz um importante debate acerca de alguns dilemas federativos que aponta como pouco
triviais na formulação e implementação de políticas públicas: “cooperação versus coordenação; uniformidade
versus diversidade; autonomia versus compartilhamento de autoridade e centralização versus descentralização”
(Souza, 2019, p. 2).
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e políticas públicas no Brasil contemporâneo

Assiste-se, então, ao desmonte do desenho federativo descentralizado, em-

bora os estados mantenham a autonomia de implementação das políticas, caracte-
rizando o que Arretche (2012) chamou de federalismo integrado. Nesse desenho,
a União concentra poderes de regulação e os estados têm reduzida capacidade de
veto às decisões do governo federal. Todavia, para conquistar a adesão dos estados
às políticas federais, correntemente a União incorpora na formulação anseios e
reivindicações dos entes subnacionais.
Se a recentralização se justifica, em um primeiro momento, em meados da
década de 1990, pela necessidade de estabilização macroeconômica, em um segundo
momento, a partir de 2003, a razão é o fortalecimento do Estado de bem-estar social
com os programas de transferência de renda. Importante ressaltar que as políticas
sociais se desenvolvem, principalmente, com a articulação direta entre União, muni-
cípios e beneficiários, reduzindo a participação dos estados, que, em sua maioria, não
estavam alinhados politicamente com a coalizão política que dirigia o governo federal
(Monteiro Neto, 2014).
Nesse contexto, predomina a fragilidade da esfera estadual (Rezende, 2013),
com autonomia limitada aos momentos de implantação das políticas. Acrescente-se,
ademais, que o exercício dessa autonomia, no caso de oposição às decisões federais,
tem um custo elevado, haja vista a perda de acesso a recursos federais, dados como
incentivos à adesão às políticas formuladas centralmente.
A fragilidade estadual, comparativamente ao poder da União, não significa
irrelevância, contudo. De fato, os estados mantêm papéis significativos na provi-
são de serviços, incumbindo-se ainda do cofinanciamento e do apoio técnico aos
municípios (Licio et al., 2021).
A partir de 2014, com a crise econômica e a ruptura do pacto em prol do
Estado de bem-estar, os estados sem recursos passam a ver a União não como um
agente de coordenação federativa, mas como um agente de imposição federativa.
Ao mesmo tempo, alguns estados, fazendo valer a autonomia que preservam,
assim como a liderança política e a capacidade decisória adquiridas em longos
ciclos de direção governamental, desenvolveram alto grau de coordenação inter-
governamental com os municípios, avançando no fortalecimento de sua própria
autonomia diante do governo federal (Silva, 2020).
A emergência da pandemia de covid-19 impactou esse arranjo, impelindo os
estados a assumirem maior protagonismo, notadamente em razão da inação e da
deliberada fragilização dos mecanismos de coordenação federativa pelo governo
federal (Vieira e Servo, 2020). Essa situação foi agravada pelo estilo de condução
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governamental do então presidente da República, Bolsonaro, que favoreceu o

conflito e o confronto, dificultou a negociação e atuou de modo a tensionar
os mecanismos de coordenação governamental das políticas públicas, assim como
todo o arcabouço político-institucional da Federação brasileira (Abrucio et al., 2020).
Assim, a pandemia evidenciou uma questão tensa do sistema federal, que
é a “competição em torno de quem decide, coordena, implementa e financia as
políticas públicas” (Souza e Fontanelli, 2021, p. 135). Essa disputa foi, inclusive,
levada ao STF, que rompeu a sua tradição de julgar a favor da União em disputas
federativas. Salienta-se que a reafirmação do modelo de cooperação federativa na
saúde pelo STF reitera não apenas o princípio federativo, mas também as diretrizes
de cooperação e articulação que balizam especialmente o SUS (Bucci, 2021).
Neste contexto, foram os governadores e prefeitos que assumiram a liderança
das medidas preventivas e coordenaram as ações de enfrentamento da pandemia.
Os gestores subnacionais assumiram as compras de equipamentos no exterior,
negociaram a aquisição das vacinas e insumos e criaram comitês científicos de
assessoramento a partir dos consórcios interestaduais (Souza e Fontanelli, 2021).
Como registraram Abrucio et al. (2020, p. 670), “o Fórum de Governadores
e o Consórcio Nordeste fortaleceram a cooperação horizontal e supriram lacunas
deixadas pelo governo federal”. Os autores sustentam que dois modelos de fede-
ralismo passaram a se confrontar no combate à pandemia de covid-19 no Brasil.
De um lado, o ideário e as estruturas da Constituição de 1988, baseados em características
cooperativas e forte coordenação federal. De outro, a concepção bolsonarista de
federalismo, norteada por uma visão fortemente centralizadora e hierárquica sobre
questões com impacto nacional e dualista em relações intergovernamentais, o que
diminui a participação da União na redução de desigualdades territoriais e na ajuda a
governos subnacionais (Abrucio et al., 2020, p. 664-665).
Como bem caracterizado por Lima et al. (2021), o Brasil atravessou uma
crise federativa que se manifesta na implementação de políticas públicas, incluin-
do a desorganização entre níveis de governo com sobreposição de atribuições e
funções e grandes dificuldades de planejamento, execução e integração de ações
e serviços.
É necessário considerar, todavia, que tal cenário, agudizado pela pandemia,
foi construído ao longo de décadas em que um contexto perverso se estabeleceu:
estratégias no processo de descentralização de responsabilidades para os entes mu-
nicipais, sabidamente impotentes para o estabelecimento de um sistema integrado
de serviços; abandono das unidades estaduais federativas; tímidas políticas regionais
explícitas; carência de uma abordagem multiescalar no planejamento e na imple-
mentação de políticas; escassa aderência e coerência territorial das políticas formu-
ladas; entre tantos outros elementos concorrentes para esse quadro pouco otimista.
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e políticas públicas no Brasil contemporâneo

A pandemia de covid-19 carrega novos elementos que trazem consigo par-

ticularidades conjunturais que, em consonância com os impasses estruturais,
desvelam uma Federação em crise aguda. Nesse cenário, a renovação e o fortale-
cimento de arranjos institucionais cooperativos podem ser um componente sig-
nificativo para responder – de maneira efetiva e aderente à enorme diversidade
do território brasileiro – a essa intensa crise humanitária. Esses arranjos coope-
rativos podem se consolidar e ampliar seu escopo no contexto pós-pandêmico.
Pretende-se colocar luz nessa possibilidade a partir não apenas da discussão do
desempenho de grupos de estados, com diferentes índices de vulnerabilidade
social, no combate à pandemia, mas também da análise do caso específico do
estado da Bahia.
Neste sentido, na próxima seção, apresenta-se o desempenho das UFs no
combate à pandemia e evidencia-se a sua correlação com o IVS e com aspectos
epidemiológicos e demográficos, de forma a discutir como a autonomia dos entes
subnacionais pode ser aferida e contextualizada.

3 GRUPOS HOMOGÊNEOS DE VULNERABILIDADE SOCIAL E COMPARAÇÃO

DAS RESPOSTAS DOS SISTEMAS ESTADUAIS DE SAÚDE À PANDEMIA
O artigo Effect of Socioeconomic Inequalities and Vulnerabilities on Health-System
Preparedness and Response to Covid-19 in Brazil: a comprehensive analysis, publicado
na revista Lancet, em abril de 2021, traz um importante achado sobre a evolução
da covid-19 no Brasil: o IVS explica mais o padrão de disseminação da doença entre
as regiões do país que as diferenças nas composições etárias ou nos perfis epide-
miológicos. Em outras palavras, os estados com IVS acima da mediana nacional
foram os que registraram os maiores números relativos de casos (Rudi et al., 2021).
Curiosamente, contudo, alguns desses estados com maior vulnerabilidade
social tiveram números relativos de mortes por covid-19 inferiores à mediana
nacional e mesmo às taxas de estados com IVS mais baixos. Não surpreendente-
mente, esses estados que obtiveram menores taxas de mortalidade foram os que
responderam de forma mais eficiente à pandemia, seja com a promulgação ágil
de legislação rigorosa de medidas restritivas da circulação de pessoas ou medidas
voltadas à promoção de isolamento social, seja com a expansão da capacidade
instalada de leitos hospitalares.
Essa experiência parece apontar que a organização e a governança de siste-
mas de saúde em sistemas descentralizados possibilitam respostas em nível esta-
dual ou municipal que podem ajudar a contrabalançar a falta de iniciativas do
governo central. Nesse sentido, fortalecer a capacidade de resposta desses entes
subnacionais, introduzindo inovações institucionais que melhorem a comunicação
e a troca de experiências, a articulação de ações de saúde e o planejamento integrado
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regional, é vital para o bom desempenho dos sistemas de saúde e para a promoção
do bem-estar físico, mental e social das populações.
Outro artigo, A Partisan Pandemic: State government public health policies
to combat covid-19 in Brazil, publicado no BMJ Global Health, em junho de
2021, mostra que os estados brasileiros governados por coalizões de esquer-
da e centro-esquerda impuseram políticas de intervenções não farmacêuticas
(nonpharmaceutical interventions – NPIs) mais efetivas, no sentido de precoces
no tempo e mais restritivas, do que os demais estados. O artigo identifica dez
NPIs que se distinguem em termos de tipo, tempo e rigor para todas as UFs
brasileiras (Touchton et al., 2021).
Nosso intuito aqui foi não apenas refazer esses grupos já identificados
de maneira diversa nos estudos citados, incluindo novas variáveis no indicador de
vulnerabilidade social, mas também ver o comportamento de outros indicadores,
como os demográficos e os epidemiológicos (percentual de idosos e da popula-
ção com fatores de risco à saúde), a resposta dos sistemas de saúde em termos
de expansão de leitos de UTI e a provisão de médicos, junto com a cobertura
da Estratégia Saúde da Família (ESF) e do Programa Bolsa Família (PBF), em
dezembro de 2019.8
Constata-se que são relativamente baixas as diferenças nesses indicadores
citados, com exceção da cobertura de ESF e PBF entre os diferentes grupos de
vulnerabilidade social, como era de se esperar. Porém, chama atenção que, mesmo
assim, o grupo de maior vulnerabilidade social apresenta menores taxas padroni-
zadas para morte por covid-19, durante 2020.
Os grupos neste estudo foram categorizados segundo o grau de vulnerabili-
dade social – alto, médio ou baixo. O grupo de média vulnerabilidade é formado
por apenas três estados, Roraima, Tocantins e Pernambuco, que totalizam menos
de 12 milhões de habitantes. O grupo de baixa vulnerabilidade reúne uma popu-
lação de pouco mais de 135 milhões de habitantes, em dez estados e no Distrito
Federal, enquanto o grupo de alta vulnerabilidade é representado por treze estados,
com mais de 64 milhões de habitantes, todos eles situados nas regiões Norte e
Nordeste, como pode ser visto na tabela 1.

8. Para a definição dos grupos homogêneos de estados em relação à situação de vulnerabilidade social, foram eleitos
indicadores agrupados nas seguintes dimensões: desenvolvimento humano; fatores de risco sanitário para a covid-19;
vulnerabilidade socioeconômica; capacidade do sistema de saúde; cobertura de Atenção Primária à Saúde (APS);
cobertura de assistência social e mortes por covid-19. O detalhamento dos indicadores e das estratégias metodológicas
consta no apêndice.
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TABELA 1
Caracterização dos grupos de UFs
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3
Variáveis
(alta vulnerabilidade social) (média vulnerabilidade social) (baixa vulnerabilidade social)
Rondônia Roraima Minas Gerais
Acre Tocantins Espírito Santo
Amazonas Pernambuco Rio de Janeiro
Pará São Paulo
Amapá Paraná
Maranhão Santa Catarina
Estados que fazem parte Piauí Rio Grande do Sul
Ceará Mato Grosso do Sul
Rio Grande do Norte Mato Grosso
Paraíba Goiás
Alagoas Distrito Federal
Sergipe
Bahia
Total de
64.208.784 11.838.050 135.708.858
população (2020)
População de 18 anos
ou mais com fatores de 58,6 59,8 64,5
risco à saúde (2019) (%)
População com 60 anos ou
14,0 15,3 17,3
mais (4o trim./2019) (%)
Incremento no número de
leitos de UTI por
7,9 11,1 11,9
100 mil habitantes
(dez./2019-dez./2020) (%)
Incremento no número
de médicos por
6,2 6,2 8,7
100 mil habitantes
(dez./2019-dez./2020) (%)
Cobertura populacional da
77,4 78,8 57,1
ESF (dez./2019) (%)
Famílias beneficiárias do
33,8 32,8 10,5
PBF (dez./2019) (%)
Média da taxa de
mortalidade padronizada
96,1 114,4 97,2
de covid-19 por 100 mil
habitantes (31 dez. 2020)

Elaboração dos autores.

Comparado aos grupos de média e baixa vulnerabilidade, o grupo de alta

vulnerabilidade social se caracteriza ainda por ter uma população mais jovem
e com menores proporções de pessoas com fatores de risco à saúde ou doenças
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
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(hipertensão, diabetes, insuficiência renal, doenças pulmonares, obesidade e taba-

gismo), assim como por ter coberturas mais elevadas da ESF e do PBF.
Em relação à resposta à pandemia, vale salientar que o grupo de baixa vulne-
rabilidade foi o que mais expandiu o número de leitos hospitalares e o de médicos
contratados, embora observe-se expansão em todos os grupos. E o mais interes-
sante a destacar é que a média da taxa de mortalidade padronizada de covid-19
por 100 mil habitantes foi menor no grupo de alta vulnerabilidade social.
A seguir, comenta-se cada um dos indicadores e elucidam-se suas distribui-
ções regionais.
A figura 1 explicita a desigualdade entre as regiões brasileiras, mostrando
que o Nordeste e o Norte abrigam os estados de alta vulnerabilidade social – com
as exceções de Roraima (Norte), Tocantins (Norte) e Pernambuco (Nordeste),
que se caracterizam como de média vulnerabilidade social.

FIGURA 1
Grupos de vulnerabilidade social, segundo UF

Maior que 0,7

Entre 0,5 e 0,7
Menor que 0,5

Elaboração dos autores.

 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
722 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

No tocante à proporção da população de 18 anos ou mais com fatores de

risco à saúde ou doenças, a figura 2 exibe uma distribuição distinta daquela da
vulnerabilidade social. Neste caso, são os estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste
(exceto Distrito Federal) e parte do Nordeste que apresentam as maiores propor-
ções. O Distrito Federal foi a única UF que apresentou proporção abaixo de 50%.

FIGURA 2
Proporção da população de 18 anos ou mais com fatores de risco à saúde, segundo
UF (2019)

Maior que 60%

Entre 50% e 60%
Menor que 50%

Elaboração dos autores.

Observa-se, na figura 3, que o Rio Grande do Sul e o Rio de Janeiro são os

estados que apresentam as maiores proporções de população com idade igual ou
superior a 60 anos. Os estados das regiões Norte e Centro-Oeste, Sergipe e Alagoas
(ambos da região Nordeste) são os que têm as menores proporções.
O incremento do número de leitos em UTI por 100 mil habitantes apon-
ta para padrões distintos entre os estados e as regiões brasileiras (figura 4). Nas
regiões Sudeste e Centro-Oeste, os estados apresentaram incremento entre 10%
e 20% – exceção apenas para o Distrito Federal, que teve um incremento maior que
20%, único entre todas as UFs. No Norte, também se verifica um padrão similar
entre os estados, com incrementos menores que 10%, sendo exceção o Acre, que
apresentou aumento entre 10% e 20%. Por fim, os estados do Sul e do Nordeste
mostram padrões variados de crescimento do número de leitos de UTI.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 723

FIGURA 3
Proporção de população com 60 anos ou mais, segundo UF (4o trim./2019)

Maior que 20%

Entre 15% e 20%
Menor que 15%

Elaboração dos autores.

FIGURA 4
Incremento no número de leitos de UTI por 100 mil habitantes, segundo UF
(dez./2019-dez./2020)

Maior que 20%

Entre 10% e 20%
Menor que 10%

Elaboração dos autores.

 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
724 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

O aumento do número de médicos por 100 mil habitantes, conforme mostra

a figura 5, aponta para outro cenário. A região Norte foi a que apresentou o menor
incremento, com porcentagem inferior a 5%, com exceção de Roraima, que au-
mentou em mais de 10% a proporção de médicos por habitante, seguindo o padrão
dos estados das regiões Sul e Centro-Oeste e de Minas Gerais e Alagoas. A região
Nordeste foi a que apresentou a maior heterogeneidade entre os estados, com Bahia,
Sergipe, Paraíba e Ceará tendo aumentos maiores, entre 5% e 10%, e Pernambuco,
Rio Grande do Norte, Piauí e Maranhão com aumentos abaixo de 5%.

FIGURA 5
Incremento no número de médicos por 100 mil habitantes, segundo UF
(dez./2019-dez./2020)

Maior que 10%

Entre 5% e 10%
Menor que 5%

Elaboração dos autores.

Todos os estados da Federação apresentaram cobertura populacional da ESF

de 50% ou mais, com exceção de São Paulo e Distrito Federal, cujas coberturas
são inferiores a 50%. A região Nordeste é a única em que todos os estados pos-
suem coberturas superiores a 70%.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 725

FIGURA 6
Cobertura populacional da ESF, segundo UF (dez./2019)

Maior que 70%

Entre 50% e 70%
Menor que 50%

Elaboração dos autores.

A figura 7 exibe a distribuição proporcional de famílias beneficiárias do

PBF, mostrando que os maiores percentuais se concentram nos estados
do Nordeste e do Norte. Esse achado ratifica a maior vulnerabilidade social
dessas UFs.
Ao se observar a taxa de mortalidade padronizada de covid-19 por
100 mil habitantes, na figura 8, vê-se um achado muito interessante e des-
toante dos achados anteriores. Entre as 26 UFs e o Distrito Federal, apenas
cinco tiveram taxas menores que 70%, sendo que duas delas se localizam no
Nordeste: Bahia e Maranhão, estados que integram o grupo de alta vulnera-
bilidade social.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
726 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

FIGURA 7
Famílias beneficiárias do PBF, segundo UF (dez./2019)

Maior que 30%

Entre 20% e 30%
Menor que 20%

Elaboração dos autores.

FIGURA 8
Taxa de mortalidade padronizada de covid-19 por 100 mil habitantes, segundo
UF (31 dez./2020)

Maior que 100

Entre 70 e 100
Menor que 70

Elaboração dos autores.

Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 727

Em síntese, os dados empíricos retratados mostram que, para além das dife-
renças em termos de vulnerabilidade social, a evolução da pandemia da covid-19
pode ser determinada por um conjunto variado de fatores, que incluem, mas
não se limitam a, medidas relacionadas ao sistema de saúde, como a expansão
da oferta de leitos de UTI. Claramente, existem outras variáveis de contexto que
interferem no processo e podem levar a distintos desfechos.
A fim de compreender melhor esse processo, é discutido, na seção seguinte,
o caso da Bahia, estado com alta vulnerabilidade social que adotou medidas pre-
coces e significativas de enfrentamento da pandemia e que vem obtendo resulta-
dos melhores que a mediana nacional.
Em contrapartida, esse estado se destaca na construção de uma autonomia
decisória no processo de regionalização e em ter implantado, antes mesmo da pan-
demia, uma série de ações específicas na saúde, justamente no percurso da imple-
mentação da regionalização/descentralização da saúde no estado, o que possivel-
mente o colocou em posição de vantagem em relação a outros estados quando da
emergência da crise sanitária provocada pela pandemia da covid-19.

4 O ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA NA BAHIA

A resposta do governo da Bahia à pandemia de covid-19 envolveu a implemen-
tação de mecanismos próprios de coordenação federativa e de um rol de ações
intergovernamentais, com vistas a responder às demandas sanitárias e sociais de-
correntes dessa emergência de saúde pública.
As ações estatais de organização e ampliação da rede pública de atenção à
saúde, utilizando como base o planejamento regional (diversidades regionais, de-
sigualdades de oferta, multiplicidade de agentes), conformaram-se como um dos
condicionantes que auxiliam a compreender o caso da Bahia.
Desse modo, para o desenvolvimento dessa análise, utilizaram-se como refe-
rência o processo de descentralização e regionalização na Bahia, as ações intergo-
vernamentais implementadas e a percepção dos gestores acerca do enfrentamento
da pandemia no estado.

4.1 A descentralização e a regionalização da saúde na Bahia antes

da pandemia
Como apontam Molesini e Mattos (2016), com base em pesquisa documental,
prevalece na Bahia, ao longo da história, a perspectiva da desconcentração das
ações de saúde, entendida como a transferência de atribuições administrati-
vas para níveis hierárquicos inferiores dentro de uma mesma organização, sem
delegação do poder de decisão quanto à definição de objetivos e estratégias
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
728 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

organizacionais no escalão superior. Moreira, Ribeiro e Ouverney (2017), por sua

vez, registram a persistência da lógica político-partidária na distribuição de cargos
dirigentes regionais como obstáculo à efetiva regionalização.
Essa lógica político-partidária é, de certo modo, rompida em 2014, com
a extinção das 31 Diretorias Regionais de Saúde (Dires) e a criação dos nove
Núcleos Regionais de Saúde (NRS).
Embora identifiquem nos NRS a continuidade pela descentralização sob a
forma de desconcentração, Molesini e Mattos (2016) veem uma possibilidade de
avanço na constituição de redes regionais de atenção à saúde com o fortalecimen-
to da governança regional, pelo fato de os coordenadores dos NRS serem mem-
bros das CIRs, o que não era o caso dos diretores das Dires. Consideram ainda
mais importante a decisão de o governo implantar consórcios interfederativos de
saúde, estimulando a cooperação entre o estado e os municípios baianos.
De fato, o governo da Bahia iniciou, em 2015, a implantação de consórcios
de saúde, criados pela Lei Estadual no 13.374/2015. Os consórcios têm como ob-
jetivo principal a gestão compartilhada de Policlínicas Regionais de Saúde (PRS),
visando preencher os “vazios assistenciais” no território baiano, sobretudo na
atenção especializada. Ressalte-se que a experiência exitosa do Ceará foi a grande
influência para a elaboração do projeto baiano.
A construção e o equipamento das PRS são de responsabilidade do governo
estadual, ao passo que o custeio é rateado entre o estado (40%) e os municípios
consorciados (60%). As cotas de participação dos municípios, por sua vez, são
proporcionais ao número de habitantes de cada um.
Atualmente, a Bahia conta com 23 consórcios públicos interfederativos de saú-
de e 21 PRS, que são unidades especializadas de atendimento médico (com especiali-
dades definidas com base no perfil epidemiológico da população da região) e de apoio
diagnóstico, além da oferta de pequenos procedimentos, como vasectomia.
Para além de tal iniciativa, a implantação de novas unidades hospitalares de
referência macrorregional, Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) e unidades
de atendimento especializado adensou a capacidade instalada da rede pública es-
tadual. Vê-se que, também na Bahia, houve aumento significativo, nas últimas
décadas, da participação estadual na prestação de cuidados em saúde (Segatto e
Béland, 2021).
No âmbito da CIB, observa-se um padrão de relação intergovernamental flui-
do, transitando entre cooperação e competição, com interações mais ou me-
nos fortes, condicionadas em parte pelo teor do conteúdo a ser negociado e
pactuado. Sabidamente, temas relacionados a recursos financeiros e implantação
de novos serviços favorecem processos mais tensos e conflituosos.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 729

A alta estabilidade política, alcançada pela permanência, desde 2007, do mes-

mo partido político no comando do Executivo estadual; a manutenção do mesmo
secretário de saúde estadual nos períodos 2007-2013 e 2015-2021; e a disponibili-
dade de recursos financeiros para realizar investimentos e a ampliação dos espaços
de pactuação intergovernamental são outros fatores que acabam por propiciar a
construção de confiança – base para superar as barreiras e os dilemas da cooperação
intergovernamental tão importante para a regionalização da saúde.
Por fim, merece destaque o fato de o estado, um dos mais pobres do país
em termos de produto interno bruto (PIB) per capita, ter sido dos que mais in-
vestiram em saúde em 2020, ano marcado pela crise social e sanitária associa-
da à covid-19. De acordo com o Sistema de Informação sobre Orçamentos Pú-
blicos em Saúde (Siops), a Bahia aplicou R$ 7 bilhões9 em serviços e ações de
saúde em 2020 – atrás apenas de São Paulo e Minas Gerais –, dos quais quase
R$ 700 milhões10 foram em investimentos novos.

4.2 Ações na pandemia: reforço da cooperação intergovernamental

A emergência de saúde pública de abrangência global ocasionada pela pandemia
da covid-19 conclamou agentes públicos e a sociedade civil a engendrar esforços
voltados ao combate dos efeitos deletérios dessa doença. Na Bahia, o primeiro caso
foi registrado em 26 de fevereiro de 2020, contudo, um mês antes, a Secretaria da
Saúde do Estado da Bahia (Sesab), por meio da Diretoria de Vigilância Epidemio-
lógica e do Laboratório Central, emitiu a Nota Técnica Conjunta no 01/2020, que
estabelecia critérios de definição de casos, notificação, procedimentos para coleta e
envio de amostras de casos suspeitos de coronavírus (2019-nCoV).
Com o avanço da doença, em março de 2020, o governo estadual publica
o Decreto no 19.529/2020, que trata de medidas temporárias para enfrentamen-
to da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
SARS-CoV2 e institui o Centro de Operações de Emergência (COE) do novo
coronavírus (Portaria Estadual no 067/2020).
Para apoiar as atividades do COE, bem como pensar em estratégias vol-
tadas à organização do sistema de saúde estadual, foi formado um grupo de
trabalho (GT) bipartite, composto por dirigentes e técnicos da Sesab e por
representantes do Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde da
Bahia (Cosems/BA). Formou-se também um GT para discutir a operacionali-
zação da rede, o registro de casos e a regulação do acesso, com estabelecimento
de fluxos de pacientes, recursos e informações.

9. Disponível em: <https://bit.ly/3j30tnq>.

10. Disponível em: <http://siops.datasus.gov.br/valoresinformados.php?S=1&UF=->.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
730 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

A primeira ação do GT foi a elaboração do plano de contingência (PC) para

o enfrentamento da pandemia da covid-19, em parceria com o Conselho de Se-
cretarias Municipais de Saúde (Cosems) e o Conselho Estadual de Saúde (CES).
O PC teve como premissas a capacidade instalada da Rede de Atenção à Saúde
e o desenho regional para definir a configuração dos pontos de atenção aos casos
suspeitos ou confirmados de covid-19 e a configuração dos fluxos assistenciais.
O PC trouxe como objetivos específicos: i) coordenar as ações de vigilân-
cia em saúde; ii) apoiar tecnicamente os municípios na qualificação da APS;
iii) ampliar e qualificar o acesso da população às ações e aos serviços da atenção
especializada e hospitalar, conforme os cenários epidemiológicos; iv) garantir acesso
aos serviços de saúde de forma equânime, integral e qualificada, por meio de pro-
cessos regulatórios; v) desenvolver estratégias e mecanismos de cooperação entre as
esferas de gestão; vi) estabelecer estratégias de comunicação e informação em saúde;
e vii) fortalecer a organização e a infraestrutura do SUS da Bahia.11
Em suma, o PC definiu como eixos para o enfrentamento da pandemia e
garantia da resposta: a vigilância em saúde; a atenção primária; a atenção especiali-
zada hospitalar; a regulação da atenção à saúde; a cooperação federativa; a comuni-
cação e a informação em saúde; e, finalmente, a organização e a infraestrutura do
SUS. Essa estrutura é semelhante à dos PCs de outros estados e Distrito Federal
(Peres et al., 2021).
Após a aprovação do PC nas instâncias deliberativas (CIB e CES), definiu-se
a alocação de recursos baseada em critérios populacionais e no desenho da rede.
A CIB e as CIRs pactuam também a estratégia de acompanhamento da situação
epidemiológica e os mecanismos de regulação do acesso a serviços de saúde, ga-
rantindo o transporte e a transferência dos usuários entre unidades municipais e
estaduais. Além disso, determinam o plano de manejo de óbitos por covid-19 e,
posteriormente, o plano de vacinação contra a covid-19 no estado da Bahia.
Vale acrescentar que, paralelamente às ações de coordenação com os muni-
cípios, o governo da Bahia se mostra bastante ativo nas articulações do Fórum de
Governadores do Brasil e, especialmente, do Fórum de Governadores do Nordeste.
Ambos os fóruns ganham proeminência diante da inação do governo federal no
que concerne ao enfrentamento da pandemia.
Nesse sentido, pode-se afirmar que o recurso a espaços colegiados de discussão
e de tomada de decisão, em distintas escalas, permitiu fortalecer a capacidade do
governo e aumentar a governabilidade da situação, por meio do reforço da coopera-
ção intergovernamental entre os estados da Federação, em particular os da região
Nordeste, e entre o estado e os municípios baianos.

11. Disponível em: <https://bit.ly/3BFabD1>.

Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 731

4.2.1 Ações de expansão da capacidade instalada de serviços de saúde

Em janeiro de 2020, o SUS da Bahia dispunha de 6.874 leitos clínicos e 755 leitos
de UTI para adultos, com grande variação regional na proporção de leitos por
habitante. Com o início da pandemia, foram abertos novos leitos e, sobretudo,
parte significativa dos leitos existentes é reservada para o atendimento a casos de
covid-19. Assim, em maio, 405 leitos clínicos e 275 leitos de UTI para adultos
estavam destinados a pacientes de covid-19 em 24 unidades hospitalares da capi-
tal e do interior, de acordo com informações da diretora de atenção especializada
da Sesab. Diante da previsível progressão dos casos novos de covid-19, a expansão
do número de leitos se mostrava incontornável.
Em setembro, a desaceleração da taxa de incidência de covid-19 com conse-
quente queda das taxas de ocupação hospitalar permitiu a desmobilização de mui-
tos leitos destinados a pacientes com covid-19. No entanto, em dezembro de 2020,
novo crescimento do número de casos levou à retomada da mobilização de leitos.
Desta forma, entre dezembro de 2020 e abril de 2021, ampliou-se em 79% o nú-
mero de leitos clínicos e de UTI, que chegaram ao total de 3.150.
Vale salientar, contudo, que a taxa de ocupação hospitalar relativa a casos
de covid-19 manteve-se abaixo dos 88% no estado em todo o período analisado.
Neste sentido, a Bahia não assistiu em nenhum momento ao colapso do seu sis-
tema de saúde, como visto em outros estados. Para isso, foi fundamental, além da
expansão do número de leitos, o fato de todos os leitos estarem sob controle
da Central Estadual de Regulação. Ademais, foram importantes o reforço do
transporte aéreo e a articulação com as equipes municipais do Serviço de Atendi-
mento Móvel de Urgência (Samu 192).
Em suma, o governo do estado se antecipou ao aumento da incidência de
casos de covid-19: expandiu leitos, integrou a rede hospitalar e articulou o sistema
de regulação de modo a evitar o colapso total do sistema.

4.2.2 Ações intersetoriais de enfrentamento da pandemia

Cabe destacar que a resposta estadual agregou, para além daquelas relacionadas
ao sistema de saúde, medidas em outras áreas envolvendo diferentes setores da
administração pública e da sociedade civil. Tais medidas foram agrupadas em oito
áreas, conforme a seguir descrito.

Pactuação federativa
As ações são organizadas em torno do Fórum de Governadores do Brasil e do
Fórum de Governadores do Nordeste. No caso do primeiro, a ação mais rele-
vante se refere à defesa da autonomia dos estados, inclusive com recurso ao STF,
quando ameaçada por atos do governo federal. No caso do segundo, destaca-se a
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
732 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

constituição do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do

Nordeste (Consórcio Nordeste),12 ainda em maio de 2019, que se torna bastan-
te ativo com o desencadear da pandemia. De fato, o Consórcio Nordeste toma
iniciativas muito relevantes, como a formação do Comitê Científico assessor; a
compra conjunta de equipamentos e de vacinas (esta, finalmente, viabilizada pela
Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa); a definição de medidas pre-
ventivas e protetivas, como a restrição da circulação de pessoas; além do paga-
mento de auxílio financeiro a pessoas em situação de vulnerabilidade.
A necessária pactuação das ações entre os entes responsáveis pela gestão do
sistema de saúde contribuiu para a maior eficiência das ações implementadas,
além de produzir uma ação solidária. Para isso, foram realizadas diversas reuniões
entre o governo do estado – coordenadas pelo governador, com a participação de
gestores e técnicos da saúde e de representantes de outras secretarias do governo
estadual – e a União dos Prefeitos da Bahia (UPB), o Cosems, o CES e os pre-
sidentes dos consórcios intergovernamentais de saúde. As reuniões realizadas de
forma regionalizada permitiram a produção e a implementação de medidas restri-
tivas e sanitárias, bem como o apoio à organização de redes de serviços e ações de
saúde mais próximas da realidade de cada região de saúde.
Com o intuito de organizar os protocolos para a retomada econômica, foi pu-
blicada – a partir de um decreto estadual – a organização de um GT interinstitucio-
nal, coordenado pela Secretaria de Planejamento e da Casa Civil e composto pelas
demais secretarias e órgãos do governo do estado, bem como pelas federações da
indústria, do comércio e da agricultura e pelas centrais sindicais existentes na Bahia.
O objetivo desse grupo consistia no desenvolvimento de protocolos que serviram
de base para que todos os municípios pudessem estabelecer critérios semelhantes.

Assistência social e acolhimento

Diversas ações foram desenvolvidas. A iniciativa emergencial foi a distribuição de
cestas básicas, máscaras e álcool em gel para a proteção contra o vírus em comu-
nidades em situação de vulnerabilidade social, em parceria com empresas e insti-
tuições internacionais. Essas ações envolveram todas as secretarias da área social
da gestão e as voluntárias sociais. Aquelas relacionadas à transferência de renda
envolveram o pagamento de auxílio excepcional e temporário para profissionais
de saúde afastados que atuam em setores ou unidades da rede pública de saúde
voltados ao tratamento da covid-19 (uma parcela correspondente à diferença en-
tre o valor integral da remuneração, do salário ou da contraprestação mensal e o

12. O Consórcio Nordeste é uma autarquia instituída pela congregação dos estados de Alagoas, Bahia, Ceará,
Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 733

benefício previdenciário a que tenha direito em razão do afastamento, limitada ao

valor máximo de R$ 30 mil).
Ainda na área social, outra ação foi o pagamento de auxílio financeiro (valor
de R$ 500) para pessoas infectadas com o vírus e com sintomas leves que aceitassem
ser hospedadas nos centros de acolhimento organizados em Salvador, Itabuna
e Ilhéus. Os centros são indicados para pessoas em situação de vulnerabilidade
social e são realizados atendimentos multiprofissionais e se oferece alimentação.

Gestão territorial
As ações foram direcionadas para a implementação de medidas restritivas (sus-
pensão de transporte intermunicipal, fechamento do comércio e de serviços não
essenciais em determinados horários, toque de recolher para impedimento de
circulação de pessoas, suspensão de venda de bebidas alcoólicas e de eventos
públicos e privados, suspensão de aulas presenciais na rede pública e privada).
O marco de tais medidas está na publicação do Decreto no 19.529/2020. Os de-
mais instrumentos legais que propunham alteração/flexibilização foram propos-
tos sob critérios técnicos e científicos, negociados em reuniões da alta gestão com
prefeituras, federações e sindicatos. Todas as ações estabelecidas foram adequadas
às características loco-regionais.

Educação
Três leis de autoria do Executivo estadual foram sancionadas.
• Bolsa Presença: pagamento no valor de R$ 150 para alunos de
famílias nas faixas de pobreza e extrema pobreza – foram beneficiados
292.987 alunos matriculados na rede estadual de ensino, cadastrados
no Cadastro Único (CadÚnico).
• Vale-alimentação estudantil: crédito de R$ 55 para reforçar a alimentação
dos alunos da rede estadual de ensino – foram beneficiados todos os
alunos regularmente matriculados na rede estadual, com prioridade
para a compra de gêneros alimentícios.
• Bolsa de monitoria Mais Estudo: pagamento de bolsa no valor de
R$ 100 para os estudantes que forem selecionados para monitoria
de língua portuguesa, matemática e educação científica na educação
básica, contribuindo para a aprendizagem dos colegas durante o ano
letivo 2020/2021.

Gestão financeira e administrativa

Destacaram-se a instituição do trabalho remoto dos servidores públicos estaduais
não envolvidos em ações de áreas essenciais classificadas como prioritárias; o
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
734 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

serviço de testagem e acompanhamento dos casos positivados pela junta mé-

dica; a prorrogação da cobrança do Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS), que seria recolhido de 60 mil empresas varejistas de seto-
res e municípios atingidos por medidas restritivas; a prorrogação por dois anos
do pagamento do Imposto sobre Propriedade de Veículo Automotor (IPVA)
para proprietários de veículos voltados ao transporte escolar, ao turismo e às
autoescolas; e a suspensão por três meses do pagamento de contas de água e esgoto
(860 mil pessoas beneficiadas).

Fomento à inovação e à pesquisa

Evidencia-se a prorrogação de bolsas de estudo científico de mestrado e douto-
rado da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (Fapesb) por três
meses e apresenta-se o lançamento de editais de inovação tecnológica, ciências e
qualificação durante 2020 e 2021. Ademais, foi criada a plataforma eletrônica
gratuita Fique no Lar, que conecta pequenos negócios e consumidores – com ade-
são em todos os 417 municípios – para a realização de compras com entrega em
domicílio e em parceria com o Instituto Federal do Ceará. Foi também ampliado
o atendimento da delegacia digital da Polícia Civil para casos de violência contra
mulheres, crianças, adolescentes e idosos, casos de intolerância religiosa, racismo,
homofobia, ataque via redes sociais, além de casos de roubos, ameaças e furtos.
Especificamente para o combate à covid-19, foram criadas duas plataformas digi-
tais: o Tele Coronavírus 155, para prestar orientações sobre a doença (participam
dessa iniciativa a UFBA, a Escola Baiana de Medicina, as quatro universidades
estaduais e a Fundação Oswaldo Cruz da Bahia), e o Monitora Covid-19, que
possibilita atendimento remoto e acompanhamento dos casos (parceria com o
Consórcio Nordeste).

Incentivo ao trabalho e combate ao desemprego

Foi implantado o programa Conectar – Qualificação e Trabalho, que abre 6 mil
vagas para cursos gratuitos. Os selecionados têm direito a uma bolsa mensal de
R$ 120 durante os dois meses de duração do curso. Implanta-se também o pro-
grama Educar para Trabalhar, que oferta 200 mil vagas em 44 cursos gratuitos de
qualificação profissional à distância na rede estadual de ensino. Ademais, são con-
tinuadas as obras públicas, priorizando-se a contratação de residentes no estado, e
se desenvolvem ações junto aos municípios para a adequação das feiras livres e dos
mercados municipais às normas sanitárias. Lança-se ainda um edital emergencial
para beneficiar a cadeia produtiva da agricultura familiar.
Outra medida relevante se refere à implementação da Lei Aldir Blanc de
Emergência Cultural, com a destinação de R$ 99 milhões para lançamento
de editais e apoio emergencial a profissionais da cultura.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 735

Transparência, comunicação e controle social

Incluíram o aprimoramento do Portal de Transparência da Bahia, com a criação
de um painel de business intelligence que permite o acesso completo a dados sobre
as contratações emergenciais relacionadas ao combate à pandemia de covid-19.
Houve também a sanção de uma lei contra fake news e a realização de campanhas
de comunicação de massa para reforçar as medidas preventivas, como uso de
máscara e distanciamento social.
Enfim, o governo agiu em diferentes frentes, de modo a conter ou retardar o
avanço da pandemia e a mitigar seus efeitos sanitários e sociais, o que, certamente,
explica o alcance de resultados relativamente melhores que a média nacional.

4.3 A percepção dos atores-chave entrevistados

Até o dia 23 de outubro de 2021, a Bahia tinha registrado 1.242.821 casos con-
firmados e 27.017 óbitos por covid-19, ocupando o sexto lugar em casos confir-
mados e em óbitos no país.13 A fim de compreender melhor o caso desse estado
e obter subsídios para uma reflexão sobre a evolução do padrão de relações fede-
rativas, realizaram-se, em junho de 2021, entrevistas com governantes e gestores
públicos baianos, a saber: o governador do estado, o secretário estadual de saúde,
a superintendente de vigilância em saúde, a diretora da atenção especializada, o
vice-presidente da UPB e o secretário-executivo do Consórcio Nordeste.
As entrevistas foram orientadas por um roteiro com questões que versa-
vam sobre as iniciativas estaduais para o enfrentamento da pandemia, incluindo
a capacidade do sistema estadual de responder à emergência de saúde pública, os
mecanismos de financiamento e os impactos da organização das ações de enfren-
tamento sobre o pacto federativo brasileiro.
No tocante à capacidade estadual, o primeiro aspecto destacado pelos in-
formantes foi a adoção de critérios técnico-científicos para orientar as ações de
combate à pandemia. As recomendações do Comitê Científico do Consórcio
Nordeste foram particularmente importantes nesse cenário.
Como medidas de destaque, pontuo a estruturação do Comitê Científico, o fórum
de governadores, a instituição de grupo permanente de saúde, com secretários e
técnicos, para discussão de instrutivos, para elaboração de planos de enfrentamento
dos estados do Nordeste (informação verbal).14

13. Segundo dados da Central Integrada de Comando e Controle da Secretaria de Estado de Saúde da Bahia (SES/BA)
e do Monitora Covid-19, disponíveis em: <https://bi.saude.ba.gov.br/transparencia/> e <https://bigdata-covid19.icict.
fiocruz.br/>. Acesso em: 7 nov. 2021.
14. Fala do governador da Bahia, Rui Costa dos Santos, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom do
governo do estado, em 2021.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
736 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

Outros aspectos destacados estão descritos a seguir.

1) Adoção de medidas de restrição de movimentação e aglomeração de
pessoas, o que incluiu barreiras sanitárias com medição de temperatura;
fechamento de fronteiras municipais e aeroportos; suspensão de
transporte intermunicipal; fechamento de serviços não essenciais;
suspensão de eventos; e toque de recolher.
2) Realização de campanhas de informação com orientações sobre medidas
de prevenção.
3) Reorganização e ampliação das ações de vigilância epidemiológica,
incluindo a implantação da testagem de casos suspeitos (RT-PCR) nas
UPAs e a ampliação da capacidade instalada do Laboratório Central de
Saúde Pública (Lacen).
4) Expansão da rede assistencial – leitos clínicos e de UTI, UPA, centros
especializados em covid-19 – e adequação do sistema de regulação.
5) Organização do COE e elaboração do PC.
6) Desenvolvimento de ações no campo social e econômico.
7) Articulação do Fórum de Governadores, instalação da câmara técnica do
Consórcio Nordeste e estreitamento das relações entre órgãos estaduais
e prefeituras.
Desde logo, vale registrar a consistência desse rol de ações, sabendo-se que
a conjunção de medidas preventivas e assistenciais na área da saúde, como inicia-
tivas de apoio social e liderança política, é a melhor forma de enfrentamento da
covid-19 (Aquino et al., 2020; Campos, 2020).
Avaliando o impacto dessas medidas, pouco mais de um ano após sua adoção,
os entrevistados consideraram que a precocidade das medidas restritivas de circu-
lação de pessoas, incluindo a suspensão do transporte intermunicipal, contribuiu
muito para o retardo na progressão da epidemia e evitou que o pico do número
de casos ocorresse simultaneamente nas diferentes regiões do estado.
Segundo, houve antecipação dos fatos, atuação integrada entre estado e municípios,
com o convite do governador aos prefeitos para a discussão de algumas medidas,
como fechamento de fronteiras municipais e aeroportos. E o terceiro ponto foi a
melhoria da estrutura assistencial do estado, a criação de novos leitos, a parceria
com hospitais, a criação de hospitais de campanha, gripários (informação verbal).15

15. Fala do vice-presidente da UPB, José Henrique Tigre, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom da
CIB/Sesab, em 2021.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
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No tocante às ações de vigilância, destacaram-se a ampliação do funcio-

namento do Lacen para realização de análise molecular de detecção do vírus
(RT-PCR); a implantação do Centro de Testagem de Covid-19, com acompanha-
mento da junta médica para todos os servidores estaduais; e o estabelecimento de
parcerias com empresas chinesas e americanas para a realização de teste de vacina
contra a covid-19 na Bahia.
Quanto ao Lacen, a superintendência da vigilância foi muito atenta e preparada para
lidar com questões da pandemia. A governança interfederativa, junto com o Cosems,
a questão do governador e do secretário se aproximando dos municípios, bem
como o Cosems estar articulado... isso contribuiu para uma mitigação importante.
A Suvisa [Superintendência de Vigilância em Saúde], com toda expertise da diretoria
de vigilância epidemiológica, faz toda a parte de monitoramento de óbitos, casos,
positividade dos exames que chegam ao Lacen. Isso porque, às vezes, chegam poucas
amostras com um elevado percentual de positividade, indicador esse que sinalizava
para piora do quadro e necessidade de ampliação de leitos nas regiões, monitoramento
das campanhas, execução dos planos de vacinação (informação verbal).16
Os gestores mencionaram também a expansão da rede assistencial. Destaca-
ram, por um lado, o aumento do número de leitos em cerca de 300%, ao longo
de 2020, chegando a 1.160 leitos clínicos e a 867 leitos de UTI para adultos, além
da implantação de UPAs exclusivas para casos suspeitos de covid-19. Por outro
lado, acrescentaram a importância de investimentos em infraestrutura anteriores
à pandemia, que permitiram a inauguração de vários estabelecimentos de saúde,
incluindo dezesseis hospitais nos últimos dezesseis anos.
Não houve limitação de esforços financeiros do governo do estado (infor-
mação verbal).17
Terceiro, o fato de a Sesab ter uma rede assistencial hospitalar estruturada
contribuiu para não levar o estado ao caos na assistência e para apoio em decisões
rápidas, pelo fato de a gestão direta das unidades estar sob a responsabilidade da
Sesab de forma regionalizada, e paralelamente foram buscando outros prestadores
e contratualizando para ampliação da rede. (...) acredita que houve um aumento
importante, pois, mesmo sendo rede própria, representou um custo na aquisição
de insumos e equipamentos e trabalhadores, e nos contratados mais ainda. A Sesab
fez, logo no início, a apresentação ao CES dos recursos para o enfrentamento
da pandemia; a gestão ficou com o Fesba [Fundo Estadual de Saúde da Bahia]
e a chefia do gabinete. E, muito transparente, a PGE [Procuradoria-Geral do
Estado] contribuiu muito. Algumas questões novas, situação de emergência que
não precisaria passar pelos ritos da Lei no 8.633, a centralização dos recursos em

16. Fala da diretora da DAE da Superintendência de Atenção Integral à Saúde (Sais) da Sesab, Maria Alcina Romero
Boullosa, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom do ISC/UFBA, em 2021.
17. Fala do secretário de saúde do estado da Bahia, Fábio Vilas-Boas, em entrevista cedida por gravação na plataforma
Zoom da CIB/Sesab, em 2021.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
738 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

um único programa... E dali todos saindo para os pagamentos devidos. Isso fez a
diferença, pois contribuiu no controle. Agora, na questão da prestação de contas
do recurso de fonte federal para a prestação de contas, para a CPI [Comissão
Parlamentar de Inquérito] facilitou (informação verbal).18
Os gestores relataram ainda o desenvolvimento de ações no campo social
e econômico, incluindo a distribuição de cestas básicas, o pagamento de auxílio
financeiro, o adiamento da cobrança de impostos e a suspensão da cobrança de
contas residenciais de água e esgoto.
Ações de assistência social e auxílio financeiro... recurso do kit escolar... Fizeram a
junção alguns meses (sessenta dias) e a aquisição de produtos da agricultura familiar
para apoio na aquisição de cesta básica para famílias. Parceria com as secretarias
de ação social e disponibilização para os pais dos alunos das escolas, de modo a
minimizar o sofrimento dessas famílias (informação verbal).19
Foi ressaltado o papel do COE, que coordena as ações de prevenção, prote-
ção, vigilância e controle de riscos e agravos, bem como define fluxos e processos
de trabalho em saúde pública. De acordo com os informantes, todas as ações
foram acompanhadas e avaliadas de modo contínuo pelo COE, tendo sido fun-
damental esse monitoramento para subsidiar a tomada de decisão.
Além dessas medidas de caráter técnico-sanitário, foi muito enfatizada a di-
mensão político-gerencial do enfrentamento da pandemia. Nesse aspecto, todos
salientaram o processo colaborativo de tomada de decisão e de implementação
das medidas, seja entre o governo do estado da Bahia e as prefeituras baianas, seja
entre os governadores do Nordeste.
De fato, as falas dos gestores indicaram que o Executivo estadual fomentou
a construção de relações colaborativas e solidárias entre o governo da Bahia e as
prefeituras baianas. Evidenciaram também a implicação, no processo de tomada
de decisão, de atores importantes como a UPB e o Cosems/BA. Esse padrão cola-
borativo se repetiu nos fóruns deliberativos da área da saúde (CIB, CIR e CES),
tendo sido decisivo para os resultados alcançados.
A relação com os municípios se fortaleceu, não só pela Sesab, mas pelo governador,
com reuniões com todos os prefeitos duas, três vezes. As estruturas estaduais, a
CIB, as estruturas regionais, os consórcios foram importantes. Os consórcios foram
importantes porque criaram uma identidade regional, com vencimento entre os
municípios (informação verbal).20

18. Fala da diretora da DAE/Sais/Sesab, Maria Alcina Romero Boullosa, em entrevista cedida por gravação na
plataforma Zoom do ISC/UFBA, em 2021.
19. Fala do vice-presidente da UPB, José Henrique Tigre, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom da
CIB/Sesab, em 2021.
20. Fala do secretário de saúde do estado da Bahia, Fábio Vilas-Boas, em entrevista cedida por gravação na plataforma
Zoom da CIB/Sesab, em 2021.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
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Mais especificamente, os entrevistados destacaram que a liderança do go-

vernador da Bahia manteve canais abertos de diálogo e negociação com todos os
demais atores. Acrescentaram que foram organizados GTs setoriais e territoriais
nos diversos setores de governo e em diferentes regiões.
As ações eram construídas entre o governador, os prefeitos, o presidente de consórcio,
a CIB, a CIR, os secretários de saúde de estado e os municípios, os profissionais de
saúde (informação verbal).21
No caso do Consórcio Nordeste, a colaboração também foi marcante. No
que concerne às ações de combate à pandemia, destacam-se a criação do Comitê
Executivo e a realização de compras conjuntas pelos governos estaduais. O con-
sórcio, criado em 2019, favorece a interação entre os nove estados nordestinos,
com vistas ao desenvolvimento sustentável da região. É, ao mesmo tempo, uma
ferramenta de gestão e um espaço de articulação de pactos de governança que se
mostrou ativo e efetivo durante a pandemia.
O consórcio nasceu como cooperação entre os estados. A pandemia deu uma
oportunidade de exercitar o que já se sabia, a cooperação interfederativa. Foi vivenciada
na prática a cooperação, sendo positiva para quem se beneficiou diretamente e para
quem cooperou. O consórcio mobilizou chefes de Estado, staff poderoso, a União
Europeia marcou reunião para receber governadores. Empresas vieram para fazer
parceria de gás. A cooperação é um elemento forte no consórcio. A autonomia é
outro conceito forte (...). A harmonia do Consórcio Nordeste começa a contagiar
os outros, e de espectro totalmente diferente. Alguns estados estão querendo integrar o
Consórcio Nordeste, de outras regiões (informação verbal).22
Outra questão relevante discutida durante as entrevistas foi quanto aos me-
canismos de financiamento das ações de enfrentamento da pandemia na Bahia.
Nesse ponto, os entrevistados foram taxativos: as diversas iniciativas foram finan-
ciadas, principalmente, com recursos do Tesouro estadual. Foi unânime a avalia-
ção de que o aporte financeiro do governo federal foi limitado, sendo os recursos
federais utilizados, em geral, para custeio de leitos hospitalares.
A redução dos gastos públicos seis anos antes levou o estado a uma economia de
R$ 7 bilhões – possibilitou o investimento, a política de investimento na saúde
regionalizada, e a infraestrutura preexistente favoreceu a organização da Rede de
Atenção para o enfrentamento à pandemia. Segundo estado em investimento
público. Na área social: R$ 800 milhões com a aquisição de cesta básica por
transferência de renda aos estudantes pelo estado, (...) R$ 300 mil por família, com

21. Fala do vice-presidente da UPB, José Henrique Tigre, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom da
CIB/Sesab, em 2021.
22. Fala do secretário-executivo do Consórcio Nordeste, Carlos Gabas, em entrevista cedida por gravação na plataforma
Zoom do ISC/UFBA, em 2021.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
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e políticas públicas no Brasil contemporâneo

a bolsa permanência, (...) diluição do ICMS em cidades em que o comércio foi

fechado por conta das restrições (informação verbal).23
Os gestores municipais, por sua vez, sinalizaram a situação difícil que en-
frentam em decorrência do aumento de preços, no contexto da pandemia, de
material médico-hospitalar, incluindo equipamentos de proteção individual, gases
medicinais e medicamentos. Adicionaram que o comprometimento do orçamento
municipal com as despesas de saúde está inviabilizando a implementação de outras
ações de responsabilidade do governo local.
Alguns municípios ficaram engessados com o gasto de 23% a 24% do recurso do
Tesouro municipal – eles mantêm as ações de saúde, mas não conseguem manter
outras ações municipais, como a ação e a limpeza pública. Preocupação com o
retorno ao normal por conta do colapso financeiro das prefeituras, pois o recurso
ordinário para as ações básicas tem sido direcionado para a saúde. A vulnerabilidade
social é muito grande (informação verbal).24
A situação descrita pelos representantes municipais coincide com os achados
de Massuda e Tasca (2021), que mostram a redução relativa das transferências
federais, agravada em razão das políticas de austeridade fiscal, bem como pelo
progressivo aumento do percentual do recurso próprio investido pelos municí-
pios em saúde.
De todo modo, se a limitação do financiamento federal, por um lado, tor-
nou mais difícil a situação, não foi, por outro lado, um entrave absoluto para a
estruturação da Rede de Atenção à Saúde por conta do investimento do estado
e dos municípios. Assim, o maior aporte de recursos de origem estadual e muni-
cipal contrabalançou a diminuição relativa do gasto federal, fato registrado não
apenas na Bahia (Fernandes e Pereira, 2020; Lima et al., 2021). Contudo, em
médio prazo, a persistência de tal cenário pode inviabilizar não só as ações de
enfrentamento da pandemia como o funcionamento de todo o SUS.
A atuação do governo federal foi bastante discutida pelos entrevistados.
O governador, por exemplo, contou que a oposição do presidente da República
às medidas de distanciamento social levou alguns prefeitos a não adotarem as
medidas recomendadas pelo governo da Bahia, com base no argumento de que o
governo federal as considerava desnecessárias ou prejudiciais.
A falta de coordenação nacional dificultou também a aquisição de equipa-
mentos e insumos, conforme salientado pelo secretário estadual da saúde.

23. Fala do governador da Bahia, Rui Costa dos Santos, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom do
governo do estado, em 2021.
24. Fala do vice-presidente da UPB, José Henrique Tigre, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom da
CIB/Sesab, em 2021.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
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Cofinanciamento da União adequado, repasses para habilitação de leitos para uso

livre, mas em 2021 tem sido frustrante. Estamos limitados a financiamento de leitos
de UTI, não há repasse para outros fins (informação verbal).25
Se, no caso das compras, foi a inação que atrapalhou, outras vezes, foi a ação
do governo federal que criou dificuldades. Um exemplo emblemático pode ser
visto na ação judicial movida pela Anvisa para impedir a instalação de barreira
sanitária no aeroporto internacional de Salvador pelo governo do estado. Vale
ressaltar que tal ação ocorreu em um cenário de ausência de qualquer iniciativa
por parte da Anvisa.
Ausência de ação do governo federal e Anvisa e dificuldade nas ações de vigilância na
área de portos e aeroportos, culminando com liminar proibindo a atuação do governo
estadual nesses espaços até a decisão do STF a favor dos estados (informação verbal).26
O conjunto dessas entrevistas permite concluir que foram essenciais para a
resposta baiana: i) o fato de a pandemia ocupar o topo da agenda da alta direção
estadual; ii) o respeito às recomendações técnico-científicas; iii) a constituição do
COE e o monitoramento da evolução da pandemia, fornecendo subsídios para a
tomada de decisão; iv) a existência de investimento prévio e a expansão recente
da infraestrutura de saúde; v) a articulação de medidas sanitárias de prevenção e
assistência com ações no campo social e econômico; e vi) o fortalecimento dos
fóruns de negociação e pactuação entre o estado e os municípios e entre os gover-
nadores do Nordeste, por meio do Consórcio Nordeste.
O caso da Bahia, relatado pelos gestores entrevistados, corrobora a constatação
de diferentes analistas (Abrucio et al., 2020; Chioro, 2021) de que a resposta
brasileira à pandemia tem sido marcada pela insuficiência e pela descoordenação
do governo federal, que não se limitou apenas a não ocupar tal lugar, mas atuou
de maneira a desrespeitar o pacto federativo.
Mais importante, contudo, é que a experiência de enfrentamento da
covid-19 na Bahia demonstra que o ente federado estadual teve a capacidade
de responder à emergência de saúde pública, mesmo na ausência de coorde-
nação nacional – ou, pior, mesmo diante da intervenção desestabilizadora do
governo federal.
A principal lição desta experiência é, portanto, que o estado pode assumir
maior protagonismo na implantação de políticas públicas, sendo importante para
isso desenvolver mecanismos de coordenação horizontal, entre estados, e vertical,
entre o estado e seus municípios.

25. Fala do secretário de saúde do estado da Bahia, Fábio Vilas-Boas, em entrevista cedida por gravação na plataforma
Zoom da CIB/Sesab, em 2021.
26. Fala do governador da Bahia, Rui Costa dos Santos, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom do
governo do estado, em 2021.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
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e políticas públicas no Brasil contemporâneo

Com efeito, diversos entrevistados destacaram que a postura do Executivo

estadual, buscando a coordenação intergovernamental, de modo cooperativo e
solidário, tem sido fundamental para que a evolução da pandemia na Bahia não
seja pior, não sofra o colapso do sistema de serviços de saúde.
A coordenação estadual funcionou demais, e a credibilidade que os municípios
deram ao governo do estado foi muito importante. A maioria dos prefeitos fizeram
com que os decretos valessem a partir da coordenação do governo do estado, de
fechar as fronteiras, restringir a circulação do transporte intermunicipal e permitir a
organização do sistema para que ele funcionasse. E muitos questionaram o porquê
dessas ações. Foi para ganhar tempo para a organização do sistema, e o estado fez as
coisas acontecerem. O lockdown permitiu à Bahia dar um upgrade na estruturação
das UTIs, com êxito na resposta e melhorando a assistência (informação verbal).27
Outra lição relevante se atém ao potencial dos consórcios intergoverna-
mentais. O Consórcio Nordeste, por meio de troca de experiências, articulação,
criação de câmaras técnicas – com destaque para o Comitê Científico e para as
compras conjuntas –, demonstra, com clareza, a possibilidade de desenvolver pro-
cessos inovadores no que concerne ao associativismo territorial.
Assim, a experiência da Bahia reforça a conclusão de autores como Caleman
et al. (2021) e Peres et al. (2021) de que as secretarias estaduais de saúde desempe-
nharam papel crucial no enfrentamento da pandemia. Mais do que nunca, as secre-
tarias de saúde do estado merecem ser valorizadas para tornar o SUS mais efetivo,
eficiente e igualitário. Certamente, o maior protagonismo dos estados, no contexto
da pandemia, é consequência direta da falta de coordenação pelo governo federal e,
mais que isso, dos conflitos entre o presidente da República e os governadores, que
chegaram a exigir a arbitragem do STF, ao final, favorável aos estados.
Neste sentido, vale ainda acrescentar que as lideranças políticas do governo
da Bahia e do consórcio percebem, com clareza, as mudanças em curso nas rela-
ções federativas.
Atualmente, há centralização excessiva na União. A autonomia de estados e
municípios é muito restrita. Por exemplo, o estado não pode criar um porto ou
aeroporto sem autorização da União. Outro exemplo: fizemos acordos para implantar
fábricas de prótese na Bahia, mas as empresas desistiram, dadas as exigências da
Anvisa. São exemplos que mostram que tem que ser repensado o papel da União,
tem que aumentar a autonomia de estados e municípios. As bases estão lançadas
para o novo federalismo, mas vai depender das eleições (informação verbal).28

27. Fala do vice-presidente da UPB, José Henrique Tigre, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom da
CIB/Sesab, em 2021.
28. Fala do governador da Bahia, Rui Costa dos Santos, em entrevista cedida por gravação na plataforma Zoom do
governo do estado, em 2021.
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construção federativa? Reflexões desde a Bahia
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Sem dúvida, a experiência do Consórcio Nordeste, uma experiência prática, concreta,

vai exigir a rediscussão do pacto federativo. Havia já o Consórcio Brasil Central, mas
não saiu do papel. Depois foi criado o Consórcio da Amazônia Legal, que funciona
bem. (...) O sucesso da prática de cooperação vai garantir sua continuidade. Está
sendo boa para todos os estados. A população está se beneficiando. Um governador
sozinho não é atendido por ninguém fora do país, mas um conjunto de nove
governadores é recebido em alto nível (informação verbal).29
Como perceberam Abrucio et al. (2020), o protagonismo dos estados na
condução política e sanitária do enfrentamento à pandemia e o fortalecimento de
modalidades de governança colaborativa, como o Consórcio Nordeste e o Fórum
de Governadores, estão sinalizando a emergência de um novo modelo federativo
no Brasil.

5 UM NOVO DESENHO FEDERATIVO EM CONSTRUÇÃO?

Os achados, sucintamente sistematizados neste capítulo, corroboram as análises
anteriores que apontam que as diferenças entre os estados em termos de vul-
nerabilidade social não foram determinantes no enfrentamento da evolução da
pandemia de covid-19.
A análise das medidas adotadas pelo governo da Bahia demonstra que as
ações na área da saúde, como a inserção ativa no processo de regionalização e
a construção de um novo parque de equipamentos regionalmente distribuídos,
colocou o estado em uma posição privilegiada no que concerne à coordenação
intergovernamental e ao desenvolvimento de ações de prevenção e assistência re-
lativas à covid-19.
As medidas não farmacológicas de prevenção e controle, o conjunto arti-
culado de ações de saúde (ampliação, reforma e readequação de equipamentos
ambulatoriais e hospitalares) e as diversas medidas intersetoriais, assim como o
acionamento dos mecanismos de pactuação federativa, configuram um papel de-
terminante para respostas mais efetivas de combate à pandemia.
Essa atuação é particularmente relevante em um cenário de aguda omissão por
parte do governo federal de seu papel de coordenação, que seria essencial no atual qua-
dro de profunda crise sanitária e social e consequente aprofundamento das desigual-
dades. Contudo, essa “descoordenação intergovernamental” (Abrucio et al., 2020)
gerou movimentos políticos dos estados, tanto de aproximação entre si – particular-
mente entre os estados da região Nordeste – quanto de aproximação aos municípios,
no sentido de ampliar a capacidade de resposta no enfrentamento da pandemia da
covid-19, fortalecendo arranjos cooperativos horizontais.

29. Fala do secretário-executivo do Consórcio Nordeste, Carlos Gabas, em entrevista cedida por gravação na plataforma
Zoom do ISC/UFBA, em 2021.
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
744 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

No caso da Bahia, os elementos trazidos aqui apontam que o contex-

to da pandemia propiciou a experimentação de mecanismos de cooperação
intergovernamental com diálogo permanente entre os gestores dos estados
nordestinos e entre o gestor estadual da Bahia e os gestores dos municípios baia-
nos para a adoção de medidas mais efetivas de enfrentamento da pandemia de
covid-19. Portanto, pode-se aventar que, a despeito da descoordenação intergo-
vernamental do Executivo federal, ou justamente por isso, a Bahia, assim como
outros estados, tem adotado mecanismos diversos para exercer a necessária coo-
peração para o combate da pandemia.
Nesse aspecto, Silva (2020) identifica um conjunto de fatores explicativos
para a cooperação intergovernamental, sendo eles: i) fatores ambientais; ii) fatores
interativos; e iii) fatores individuais/organizativos.
No escopo dos determinantes ambientais, o evento de ocorrência imprevista,
como a pandemia de covid-19, pode ser compreendido como um determinante
para a gestão colaborativa intergovernamental.
No que concerne aos fatores interativos, a implantação do Consórcio Nordeste
é uma experiência exitosa de gestão colaborativa, viabilizada pela articulação dos go-
vernos dos estados nordestinos, que tornou possível potentes interações no contexto
subnacional, capazes de se desdobrar em novos arranjos federativos.
Por fim, em relação aos fatores individuais/organizativos, a liderança do go-
vernador da Bahia, que chamou ao seu gabinete a coordenação do enfrentamento
da pandemia, envolvendo todo o aparato estadual na execução das ações setoriais
e intersetoriais, foi fundamental para o alcance dos resultados positivos.
Nessa conjuntura, é digna de nota a organização do Consórcio Nordeste,
experiência – até aqui exitosa – de gestão colaborativa, viabilizada pela articula-
ção dos governos dos estados nordestinos. Tal experiência tem possibilitado in-
terações potentes no contexto subnacional que podem se desdobrar em novos
arranjos institucionais e impulsionar a renovação do desenho federativo brasileiro
a partir de outras escalas e estruturas.
Essas experiências indicam que o momento atual se configura como um
terreno fértil para a inovação e a experimentação no campo das políticas públicas,
especialmente no que tange às relações federativas. A autonomia de que os go-
vernos subnacionais dispõem possibilitou um protagonismo dos estados (muitas
vezes com forte interação com os governos municipais) na pandemia, vis-à-vis o
governo federal.
Acredita-se que toda essa movimentação esteja rompendo com o modelo
de federalismo na saúde até então presente, bem como propiciando o surgi-
mento de renovadas modalidades de colaboração intergovernamental, com alianças
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
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verticais (entre estados e municípios) e horizontais (entre os municípios de um

estado e entre estados de uma região ou regiões), numa ação sinérgica, envolven-
do os poderes Legislativo e Executivo, assim como diversas áreas da administração
pública. A movimentação conforma também outros modos de atuação, por meio
de novos tipos e arranjos de parcerias ou do reforço de tipos e arranjos previamente
existentes, envolvendo atores estatais e não estatais.
Vale acrescentar que a atuação destacada do Consórcio Nordeste está estabele-
cendo um novo tipo de diplomacia no Brasil, ao colocar governadores como com-
pradores de vacinas no mercado mundial (único caso no mundo até agora), além de
recorrentes compradores de insumos e equipamentos para área da saúde, consubs-
tanciando o que se poderia denominar de uma chancelaria (consorciada) estadual.
Como sustenta Matheus Alencastro em entrevista recente,30 vivencia-se um
momento forte de regionalização da política externa, fato que é anterior à pande-
mia, mas que se agudiza com ela. Essa regionalização se dá com instrumentos de
inovação e com a maximização do investimento, acontecendo em regiões espe-
cíficas por conta do novo tipo de intervenção e de comércio gerado pela pande-
mia. Para o autor, o Consórcio Nordeste resgatou o multilateralismo na política
externa brasileira, abandonada justamente pela atual gestão diplomática federal.
A distribuição de poder colocada pelo atual modelo federativo está sendo
alterada em decorrência de um desequilíbrio profundo entre as ações e as inter-
venções dos estados e municípios e do nível federal na pandemia, tanto no plano
interno quanto no internacional.
Provavelmente, o período pós-pandemia contribuirá para a emergência de reno-
vadas relações federativas. Essa conjectura se explica pela experiência acumulada em
tempos pandêmicos, pois é de se supor que diversos entes federativos muito dificil-
mente voltarão ao patamar de atuação de tipo mais subordinado e dependente, como
foi aquele anterior a 2020.
Por fim, assume-se que os achados aqui sistematizados não são capazes de
explicar a totalidade do fenômeno em questão – a construção de um novo dese-
nho federativo no Brasil. Contudo, modestamente, estes achados são colocados
dentro do conjunto das contribuições recentes e de suas inúmeras abordagens
empíricas, teóricas e disciplinares. Muitos têm se debruçado sobre essa hipótese
e seguramente devem prosseguir desdobrando-se em novos estudos e renovadas
argumentações, que busquem testar o pressuposto de que crises da magnitude da
gerada pela pandemia de covid-19 possam fomentar a implementação de novas
formas de cooperação governamental.

30. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=xyRxFC1A5IU&t=10s>.

 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
746 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

REFERÊNCIAS
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p. 165-183, 1994.
______. Os barões da Federação: os governadores e a redemocratização brasileira.
São Paulo: Hucitec; Departamento de Ciências Políticas/USP, 1998.
ABRUCIO, F. L. et al. Combate à covid-19 sob o federalismo bolsonarista: um
caso de descoordenação intergovernamental. Revista de Administração Pública.
v. 54, n. 4, p. 663-677, 2020. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/rap/a/bp
dbc9zSGCKZK55L3ChjVqJ/?lang=pt>.
AFFONSO, R. B. A. A Federação no Brasil: impasses e perspectivas.
In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). A federação em perspectiva:
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APÊNDICE

ESTRATÉGIAS METODOLÓGICAS PARA A DEFINIÇÃO DE GRUPOS HOMOGÊNEOS

DE ESTADOS QUANTO À SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE SOCIAL
Inicialmente, elegeu-se um conjunto de indicadores, relacionados a distintas
áreas, descritos no quadro A.1.

QUADRO A.1
Indicadores utilizados segundo dimensão e fonte de dados
Dimensão Indicador Fonte
IDH 2010.
Atlas do Desenvolvimento
Desenvolvimento humano IDHM 2010 – dimensão educação.
Humano 2013
IDHM 2010 – dimensão renda.
Proporção da população de 18 anos ou mais com
fatores de risco à saúde (2019) – considera, entre o
total de pessoas com 18 anos ou mais, aquelas com
hipertensão, diabetes, insuficiência renal, doenças
pulmonares (como enfisema, bronquite crônica ou
Fatores de risco sanitário para a covid-19 doença pulmonar obstrutiva crônica), aquelas com PNS 2019
obesidade (índice de massa corporal ≥ 30 kg/m²)
ou aquelas com hábito de fumar passado ou atual.
Proporção de população com 60 anos ou mais
(4o trim./2019).
Proporção de trabalhadores informais no total de
ocupados (4o trim./2019) – foram classificados como
trabalhadores informais aqueles que não contribuíam
PNAD Contínua
para a previdência nas seguintes posições ocupacionais:
(4o trim./2019)
assalariados do setor privado sem carteira assinada,
trabalhadores domésticos sem carteira assinada, conta
própria e trabalhadores familiares auxiliares.
Proporção de domicílios com vulnerabilidade habitacional
(2019) – apresenta os domicílios cujas condições físicas
e ambientais podem aumentar a vulnerabilidade à
covid-19. Foram considerados vulneráveis os domicílios
que apresentavam ao menos uma das seguintes
Vulnerabilidade socioeconômica características: i) material que predomina na construção
das paredes externas (alvenaria sem revestimento,
taipa sem revestimento, madeira aparelhada, madeira
aproveitada ou outro material que não fosse alvenaria PNAD Contínua Anual
com revestimento/taipa com revestimento); ii) material (primeira visita – 2019)
que predomina na cobertura (madeira apropriada para
construção, zinco, alumínio, chapa metálica ou outro
material que não fosse telha sem laje de concreto, telha
com laje de concreto ou somente laje de concreto);
iii) densidade de moradores por dormitório superior
a dois; iv) não tem acesso à rede geral de distribuição
de água; v) não tem rede geral/pluvial de esgoto ou
fossa séptica; e vi) não tem coleta de lixo.
Incremento no número de leitos de UTI por 100 mil CNES (dez./2019 e
habitantes (dez./2019-dez./2020). dez./2020) e estimativas
Capacidade do sistema de saúde
Incremento no número de médicos por 100 mil populacionais do IBGE
habitantes (dez./2019-dez./2020). (2019 e 2020)

(Continua)
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 751

(Continuação)
Dimensão Indicador Fonte
Percentual de cobertura populacional da ESF
(dez./2019). e-Gestor Atenção Básica
Cobertura de APS
Percentual de cobertura populacional por agente (dez./2019)
comunitário de saúde (dez./2019).
Matriz de Informação Social
Percentual de famílias beneficiárias do PBF
Cobertura de assistência social (dez./2019) e estimativas
(dez./2019).
populacionais do IBGE (2019)
Brasil.io website, coletado
Taxa de mortalidade padronizada de covid-19 por
Mortes por covid-19 dos boletins das secretarias
100 mil habitantes (31 dez./2020).
estaduais de saúde1

Elaboração dos autores.

Nota: 1 Disponível em: <https://brasil.io/home/>.
Obs.: IDH – Índice de Desenvolvimento Humano; IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal; PNS – Pesquisa
Nacional de Saúde; PNAD Contínua – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua; UTI – Unidade de Terapia
Intensiva; CNES – Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde; IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísti-
ca; APS – Atenção Primária à Saúde; ESF – Estratégia Saúde da Família; PBF – Programa Bolsa Família.

Registre-se que, para o cálculo da taxa de mortalidade padronizada, adotou-se

a taxa bruta de mortalidade de covid-19 por 100 mil habitantes (31 de
dezembro de 2020) multiplicada pelo total de óbitos (2019) e dividida por um fator
definido como:

Em que PopiUF corresponde à população da i-ésima faixa etária na Unidade

da Federação (UF). Foram formadas faixas etárias de cinco anos cada (1 = 0 a
4 anos; 2 = 5 a 9 anos etc.) até os 79 anos de idade, com a última faixa agrupando
as pessoas com 80 anos ou mais. Os termos Mortesi,Brasil e Popi,Brasil denotam, res-
pectivamente, o número total de mortes no Brasil e a população total no Brasil
na i-ésima faixa etária.
Em seguida, com base nos indicadores selecionados, obteve-se o Índice de
Vulnerabilidade Social (IVS), calculado por meio de uma análise fatorial (ou
factor analysis), que consiste em uma técnica estatística de análise multivariada
aplicada à identificação de fatores que apontam objetivamente para a agregação
de um conjunto de medidas. Ao contrário de um indicador criado por uma com-
posição de variáveis arbitrada pelo pesquisador, os fatores derivados da análise fa-
torial são dimensões abstratas, ocultas sob um determinado conjunto de medidas.
Portanto, cabe ao pesquisador verificar se tais fatores podem ser interpretados de
forma coerente com a natureza dos fenômenos ou processos estudados.
Esta técnica é frequentemente utilizada na resolução de problemas envol-
vendo um grande número de variáveis, quando se deseja a redução desse número
 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
752 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

com a finalidade de facilitar o entendimento analítico dos dados. A partir de uma

análise da matriz de correlação das diversas variáveis, é possível obter indicadores
sintéticos – ou, utilizando-se o termo técnico, escores fatoriais –, que consistem
numa combinação linear das variáveis originais que as sintetiza e explica. As vari-
áveis utilizadas na construção do IVS estão descritas no quadro A.2.

QUADRO A.2
Relação de indicadores adotados para o cálculo do IVS
IDHM 2010 – dimensão educação
IDHM 2010 – dimensão renda
Proporção de domicílios com vulnerabilidade habitacional (2019)
Proporção de trabalhadores informais no total de ocupados (4o trim./2019)

Elaboração dos autores.

Para que todos os indicadores ficassem em um “mesmo sentido”, ou seja,

quanto maior o valor do indicador, melhor a situação da UF, consideraram-se, na
análise fatorial, os valores complementares dos dois últimos indicadores, ou me-
lhor, foram utilizadas no modelo a proporção de domicílios sem vulnerabilidade
habitacional e a proporção de trabalhadores não informais no total de ocupados.
Na análise final, considerou-se apenas o primeiro fator obtido pelo modelo, cuja
explicação da variabilidade total foi de 82,6%.
Para o conjunto das UFs, foram gerados os escores fatoriais, que consistem
na combinação linear das variáveis originais padronizadas de tal forma que pos-
suem média igual a 0 e variância igual a 1 (z-escores). A partir desses escores, foi
gerado o IVS, que consiste em um indicador padronizado que varia entre 0 e 1,
sendo que o valor 0 corresponde à UF menos vulnerável e o valor 1, à mais vul-
nerável. Abaixo, apresenta-se a fórmula de cálculo do IVS:

Em que EFUF corresponde ao escore fatorial obtido para cada UF, EFmin é
o escore fatorial mínimo no conjunto das UFs e EFmax refere-se ao escore fatorial
máximo entre todas as UFs.
Os resultados apresentados nas tabelas e no quadro a seguir mostram o
desempenho desses indicadores por UF. Em seguida, foram classificados em
três grupos homogêneos, segundo IVS: menor que 0,5; entre 0,5 e 0,7; e maior
que 0,7.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 753

TABELA A.1
Brasil e UFs: indicadores selecionados
Fatores de risco sanitário
IDH
para a covid-19
População de
UF População com
18 anos ou mais
IDHM IDHM 2010 – IDHM 2010 – IDHM 2010 – 60 anos ou mais
com fatores de
2010 educação longevidade renda (4o trim./2019)
risco à saúde
(%)
(2019) (%)
Brasil 0,727 0,637 0,816 0,739 62,5 16,2
Rondônia 0,690 0,577 0,800 0,712 55,2 12,0
Acre 0,663 0,559 0,777 0,671 57,3 11,0
Amazonas 0,674 0,561 0,805 0,677 53,4 9,6
Roraima 0,707 0,628 0,809 0,695 56,9 8,2
Pará 0,646 0,528 0,789 0,646 53,5 11,7
Amapá 0,708 0,629 0,813 0,694 55,5 8,8
Tocantins 0,699 0,624 0,793 0,690 58,3 14,6
Maranhão 0,639 0,562 0,757 0,612 55,3 13,0
Piauí 0,646 0,547 0,777 0,635 60,4 15,9
Ceará 0,682 0,615 0,793 0,651 61,2 15,7
Rio Grande do Norte 0,684 0,597 0,792 0,678 57,9 15,7
Paraíba 0,658 0,555 0,783 0,656 59,2 15,6
Pernambuco 0,673 0,574 0,789 0,673 60,2 15,8
Alagoas 0,631 0,520 0,755 0,641 57,6 14,6
Sergipe 0,665 0,560 0,781 0,672 57,0 12,4
Bahia 0,660 0,555 0,783 0,663 63,2 15,7
Minas Gerais 0,731 0,638 0,838 0,730 64,5 17,3
Espírito Santo 0,740 0,653 0,835 0,743 62,1 15,8
Rio de Janeiro 0,761 0,675 0,835 0,782 63,7 20,9
São Paulo 0,783 0,719 0,845 0,789 65,8 17,0
Paraná 0,749 0,668 0,830 0,757 64,6 16,4
Santa Catarina 0,774 0,697 0,860 0,773 60,2 16,4
Rio Grande do Sul 0,746 0,642 0,840 0,769 69,9 20,2
Mato Grosso do Sul 0,729 0,629 0,833 0,740 66,0 14,6
Mato Grosso 0,725 0,635 0,821 0,732 57,7 12,5
Goiás 0,735 0,646 0,827 0,742 62,7 14,1
Distrito Federal 0,824 0,742 0,873 0,863 49,9 12,8

Elaboração dos autores.

 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
754 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

TABELA A.2
Brasil e UFs: indicadores selecionados
Vulnerabilidade socioeconômica IVS Capacidade do sistema de saúde
Domicílios com Trabalhadores Incremento no número Incremento no número
UF vulnerabilidade informais no total de leitos de UTI por de médicos por
habitacional de ocupados IVS 100 mil habitantes 100 mil habitantes
(2019) (4o trim./2019) (dez./2019-dez./2020) (dez./2019-dez./2020)
(%) (%) (%) (%)
Brasil 36,3 35,0 10,6 7,8
Rondônia 75,3 39,0 0,724 11,5 11,8
Acre 75,2 47,3 0,856 11,3 5,0
Amazonas 62,4 53,6 0,838 6,2 1,3
Roraima 61,7 42,5 0,652 7,8 16,1
Pará 73,9 58,8 1,000 5,0 3,9
Amapá 76,0 54,4 0,785 7,3 7,4
Tocantins 55,5 43,9 0,649 12,2 10,6
Maranhão 61,0 56,8 0,938 6,5 4,7
Piauí 55,6 57,2 0,909 10,5 4,7
Ceará 44,1 51,1 0,716 7,8 9,6
Rio Grande do Norte 61,6 42,9 0,716 10,8 2,0
Paraíba 41,1 47,7 0,752 7,2 9,6
Pernambuco 40,5 45,8 0,691 11,2 4,9
Alagoas 47,7 42,4 0,808 7,4 10,5
Sergipe 48,8 48,6 0,761 7,0 7,4
Bahia 43,5 48,5 0,758 9,3 6,3
Minas Gerais 26,9 32,3 0,391 11,6 10,3
Espírito Santo 32,5 33,6 0,385 15,5 7,6
Rio de Janeiro 23,0 31,9 0,257 16,3 -2,6
São Paulo 21,4 26,3 0,149 10,2 6,7
Paraná 36,3 25,5 0,308 9,5 14,3
Santa Catarina 42,2 18,1 0,224 12,9 16,2
Rio Grande do Sul 39,5 25,2 0,336 9,9 12,8
Mato Grosso do Sul 32,9 33,1 0,418 11,9 12,6
Mato Grosso 47,1 33,4 0,477 10,4 12,5
Goiás 36,0 36,2 0,426 11,0 12,1
Distrito Federal 18,5 24,8 0,000 28,5 24,7

Elaboração dos autores.

Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 755

TABELA A.3
Brasil e UFs: indicadores selecionados
Cobertura de
Cobertura da atenção primária Mortes por covid-19
assistência social

UF Cobertura populacional Taxa de mortalidade

Cobertura populacional Famílias beneficiárias
por agente comunitário padronizada de covid-19
da ESF (dez./2019) do PBF (dez./2019)
de saúde (dez./2019) por 100 mil habitantes
(%) (%)
(%) (31 dez./2020)
Brasil 64,5 63,3 18,8 -
Rondônia 70,7 75,6 12,0 102,1
Acre 71,4 87,2 29,6 99,7
Amazonas 61,2 63,6 28,0 137,6
Roraima 63,9 63,1 21,8 155,1
Pará 59,8 80,8 32,3 86,9
Amapá 59,0 68,3 26,6 117,9
Tocantins 94,2 96,9 20,9 76,3
Maranhão 85,4 89,8 39,3 60,9
Piauí 100,0 97,4 40,1 91,8
Ceará 82,9 80,2 33,3 109,4
Rio Grande do Norte 78,3 77,1 29,0 84,5
Paraíba 95,9 97,5 37,5 94,4
Pernambuco 77,2 84,6 35,4 111,7
Alagoas 76,0 76,8 34,8 84,5
Sergipe 86,1 90,9 36,5 117,2
Bahia 75,8 81,1 35,3 62,1
Minas Gerais 80,8 75,6 13,8 52,3
Espírito Santo 63,2 62,4 12,5 116,8
Rio de Janeiro 50,4 47,6 14,2 164,8
São Paulo 39,5 37,4 9,0 97,6
Paraná 64,6 54,7 8,8 67,0
Santa Catarina 81,5 67,8 4,5 65,3
Rio Grande do Sul 59,0 48,9 8,6 76,8
Mato Grosso do Sul 70,7 91,5 12,3 84,9
Mato Grosso 69,9 73,3 12,3 131,5
Goiás 68,1 62,6 11,8 99,4
Distrito Federal 43,1 13,8 6,6 112,5

Elaboração dos autores.

 E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais
756 |
e políticas públicas no Brasil contemporâneo

QUADRO A.3
UFs: indicadores categorizados
IVS Fatores de risco sanitário para a covid-19 Capacidade do sistema de saúde
Incremento
Proporção da Incremento no
no número
população de Proporção de número de leitos
UF de médicos
18 anos ou mais população com de UTI por
IVS por 100 mil
com fatores 60 anos ou mais 100 mil habitantes
habitantes
de risco à (4o trim./2019) (dez./2019-
(dez./2019-
saúde (2019) dez./2020)
dez./2020)
Piauí Maior que 0,7 Maior que 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Menor que 5%
Ceará Maior que 0,7 Maior que 60% Entre 15% e 20% Menor que 10% Entre 5% e 10%
Bahia Maior que 0,7 Maior que 60% Entre 15% e 20% Menor que 10% Entre 5% e 10%
Rio Grande do Norte Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Menor que 5%
Paraíba Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Entre 15% e 20% Menor que 10% Entre 5% e 10%
Rondônia Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Acre Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Entre 10% e 20% Menor que 5%
Alagoas Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Maior que 10%
Sergipe Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Entre 5% e 10%
Amapá Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Entre 5% e 10%
Maranhão Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Menor que 5%
Pará Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Menor que 5%
Amazonas Maior que 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Menor que 5%
Pernambuco Entre 0,5 e 0,7 Maior que 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Menor que 5%
Tocantins Entre 0,5 e 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Roraima Entre 0,5 e 0,7 Entre 50% e 60% Menor que 15% Menor que 10% Maior que 10%
Rio de Janeiro Menor que 0,5 Maior que 60% Maior que 20% Entre 10% e 20% Menor que 5%
Rio Grande do Sul Menor que 0,5 Maior que 60% Maior que 20% Menor que 10% Maior que 10%
Minas Gerais Menor que 0,5 Maior que 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Santa Catarina Menor que 0,5 Maior que 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Espírito Santo Menor que 0,5 Maior que 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Entre 5% e 10%
São Paulo Menor que 0,5 Maior que 60% Entre 15% e 20% Entre 10% e 20% Entre 5% e 10%
Paraná Menor que 0,5 Maior que 60% Entre 15% e 20% Menor que 10% Maior que 10%
Mato Grosso do Sul Menor que 0,5 Maior que 60% Menor que 15% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Goiás Menor que 0,5 Maior que 60% Menor que 15% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Mato Grosso Menor que 0,5 Entre 50% e 60% Menor que 15% Entre 10% e 20% Maior que 10%
Distrito Federal Menor que 0,5 Menor que 50% Menor que 15% Maior que 20% Maior que 10%
Elaboração dos autores.
Atuação dos Estados no Combate à Pandemia de Covid-19: uma nova
construção federativa? Reflexões desde a Bahia
| 757

QUADRO A.4
UFs: indicadores categorizados
Cobertura da Cobertura de
IVS Mortes por covid
atenção primária assistência social

UF Taxa de mortalidade
Percentual de cobertura Percentual de famílias
padronizada de covid-19
IVS populacional da ESF beneficiárias do PBF
por 100 mil habitantes
(dez./2019) (dez./2019)
(31 dez. 2020)
Piauí Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Entre 70 e 100
Ceará Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Maior que 100
Bahia Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Menor que 70
Rio Grande do Norte Maior que 0,7 Maior que 70% Entre 20% e 30% Entre 70 e 100
Paraíba Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Entre 70 e 100
Rondônia Maior que 0,7 Maior que 70% Menor que 20% Maior que 100
Acre Maior que 0,7 Maior que 70% Entre 20% e 30% Entre 70 e 100
Alagoas Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Entre 70 e 100
Sergipe Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Maior que 100
Amapá Maior que 0,7 Entre 50% e 70% Entre 20% e 30% Maior que 100
Maranhão Maior que 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Menor que 70
Pará Maior que 0,7 Entre 50% e 70% Maior que 30% Entre 70 e 100
Amazonas Maior que 0,7 Entre 50% e 70% Entre 20% e 30% Maior que 100
Pernambuco Entre 0,5 e 0,7 Maior que 70% Maior que 30% Maior que 100
Tocantins Entre 0,5 e 0,7 Maior que 70% Entre 20% e 30% Entre 70 e 100
Roraima Entre 0,5 e 0,7 Entre 50% e 70% Entre 20% e 30% Maior que 100
Rio de Janeiro Menor que 0,5 Entre 50% e 70% Menor que 20% Maior que 100
Rio Grande do Sul Menor que 0,5 Entre 50% e 70% Menor que 20% Entre 70 e 100
Minas Gerais Menor que 0,5 Maior que 70% Menor que 20% Menor que 70
Santa Catarina Menor que 0,5 Maior que 70% Menor que 20% Menor que 70
Espírito Santo Menor que 0,5 Entre 50% e 70% Menor que 20% Maior que 100
São Paulo Menor que 0,5 Menor que 50% Menor que 20% Entre 70 e 100
Paraná Menor que 0,5 Entre 50% e 70% Menor que 20% Menor que 70
Mato Grosso do Sul Menor que 0,5 Maior que 70% Menor que 20% Entre 70 e 100
Goiás Menor que 0,5 Entre 50% e 70% Menor que 20% Entre 70 e 100
Mato Grosso Menor que 0,5 Entre 50% e 70% Menor que 20% Maior que 100
Distrito Federal Menor que 0,5 Menor que 50% Menor que 20% Maior que 100

Elaboração dos autores.