OS IMPACTOS E DESAFIOS DA PANDEMIA DA COVID-19 NO FEDERALISMO

TRINO BRASILEIRO: DO CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIAS À

JUDICIALIZAÇÃO DA CRISE 12
THE IMPACTS AND CHALLENGES OF THE PANDEMIC OF COVID-19 IN
BRAZILIAN TRINO FEDERALISM: FROM THE POSITIVE CONFLICT OF
COMPETENCES TO THE JUDICIALIZATION OF THE CRISIS

Betieli da Rosa Sauzem Machado3

Ricardo Hermany4
RESUMO
O presente trabalho centra-se em examinar os desafios e impactos da
pandemia do coronavírus no federalismo brasileiro, em razão de um possível conflito
positivo de competências no âmbito do federalismo e da judicialização da crise. Assim,
destaca-se que o federalismo brasileiro possui uma formação inconstante, tendo em
vista que ocorreram períodos de centralização e descentralização do poder, sendo o
papel dos governos locais alterado significativamente ao longo das Constituições.
Nesse sentido, evidencia-se que a partir da Constituição de 1988, os entes locais
passaram a assumir status de entes federados, dotados de autonomias. No entanto,
a maioria dos municípios vêm enfrentando uma crise institucional e financeira,
gerando, consequentemente, uma assimetria na federação brasileira, em razão da
falta de cooperação entre os entes.

1
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.
2
Esta publicação tem apoio em bolsa institucional da Confederação Nacional de Municípios (CNM).
3
Doutoranda em Direitos Sociais e Políticas Públicas pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da
Universidade de Santa Cruz do Sul, com bolsa PROSUC/CAPES, modalidade I, dedicação exclusiva
(2021). Mestre em Direitos Sociais e Políticas Públicas pelo Programa de Pós-Graduação em Direito
da Universidade de Santa Cruz do Sul, com bolsa PROSUC/CAPES, modalidade II (2020). Pós-
Graduada em Direito Processual Público pela Universidade de Santa Cruz do Sul (2020). Graduada
em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul (2016). ORCID: <http://orcid.org/0000-0003-3489-
6741>. E-mail: <[email protected]>.
4
Professor da graduação e do Programa de Pós-Graduação em Direito- Mestrado/Doutorado da
Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC; Pós-Doutor na Universidade de Lisboa (2011); Doutor
em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (2003) e Doutorado sanduíche pela
Universidade de Lisboa (2003); Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul (1999);
Coordenador do grupo de estudos Gestão Local e Políticas Públicas – UNISC. Consultor jurídico da
Confederação Nacional dos Municípios – CNM. ORCID: <https://orcid.org/0000-0002-8520-9430>. E-
mail: <[email protected]>.
 Desse modo, diante da fragilidade do federalismo, decorrente da crise de
engenharia institucional, que tende a aumentar com pandemia do coronavírus, surge
o seguinte questionamento: perante dos desafios estruturais e financeiros e da
judicialização em decorrência da pandemia, quais os principais impactos e desafios
identificados, que são enfrentados pelo atual modelo de sistema federativo brasileiro,
a partir da postura adotada pelo Supremo Tribunal de Federal nas ações que
enfrentam temáticas relacionadas aos entes subnacionais?
Desta forma, visando responder ao questionamento utiliza-se o método de
abordagem dedutivo, pois realiza uma análise do geral – sobre o federalismo e a
judicialização da crise – para o particular – buscando verificar os desafios e impactos
nos entes subnacionais – até a conclusão. Quanto ao método de procedimento utiliza-
se o hermenêutico, que possibilita a correta interpretação dos textos e análise das
ações, o que se torna relevante, pois com ela é possível efetuar uma correta crítica à
realidade dos entes subnacionais – especialmente dos entes locais.
Quanto a técnica de pesquisa aplicada é bibliográfica, visto que se volta para
a análise de documentações indiretas, observando os contornos e fundamentos da
legislação, além de utilizar diversas obras, livros, artigos, monografias, dissertações,
teses, que dispõe sobre os as temáticas abordadas na pesquisa. E, por fim, verificam-
se julgados paradigmas do Supremo Tribunal Federal, os quais estão relacionados a
dois eixos de ações, referentes às competências federativas e à vacinação.
Além disso, como objetivos específicos elencam-se três: primeiro, investiga
os aspectos essenciais do federalismo brasileiro, focando especialmente na
autonomia regional e local. Nesse sentido, Bonavides (1996, p. 134) salienta que, em
razão da previsão de autonomia para os entes municipais, inexiste na atualidade outra
forma de Estado federal em que o princípio da autonomia municipal “tenha alcançado
grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que
consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta
de 1988”.
De tal forma, observa-se que - diferente de outras federações - a brasileira é
formada por um sistema que apresenta três níveis de governo, formando um
federalismo trino e sui generis. No Direito comparado não existe nada igual, eis que
os entes locais foram incluídos como integrantes da federação, assim os três níveis
possuem seus próprios Poderes legislativos e executivos, bem como os níveis federal
e estadual apresentam seus próprios Poderes judiciários (SOUZA, 2005).
Ressalta-se que a autonomia é a capacidade ou o poder de gerir os próprios
negócios, de acordo com os limites prefixados por uma entidade superior. Por
conseguinte, foram reconhecidos aos municípios o poder de auto-organização,
autogoverno e competências exclusivas. Cabe mencionar que a autonomia, em seu
sentido técnico-político, está relacionada ao fato de as entidades que formam o
sistema federativo apresentarem capacidade de autogoverno, autolegislação,
autoadministração e auto-organização (CARVALHO FILHO, 2008).
Segundo, estudam-se as competências administrativa dos entes, comuns e
concorrentes, em tempos de Covid-19. Desta forma, a Constituição de 1988 em razão
do complexo quadro de entes federativos, adotou um modelo diferenciado de
repartições de competências, sendo possível extrair da leitura dos artigos 21 ao 30 da
Constituição a “coluna vertebral” que sustenta a divisão de competências entre os
entes federados (CORRALO, 2012).
Por fim, realiza-se uma análise das medidas adotadas pelo Brasil no combate
ao Covid–19 e a consequente judicialização da crise, com a análise de decisões do
STF. Neste ponto, realiza-se uma filtragem e mapeamento das ações que tramitam
no STF envolvendo a temática da Covid-19, sendo identificadas quase 9 mil ações. E
destas ações foram escolhidos dois eixos temáticos para serem abordados no
presente estudo: competências federativas e vacinação. Evidencia-se que tais eixos
estão relacionados ao federalismo cooperativo e as autonomias dos entes, no
enfrentamento da pandemia (BRASIL, 2021).
Dentre as diversas ações relacionadas a temática, é importante salientar uma
decisão paradigma relacionada às competências federativas – comuns e concorrentes
–, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.341, de relatoria do Ministro Marco Aurélio
Mello, proposta contra dispositivos da Medida Provisória (MP) 926/2020, a qual
atribuiu ao Presidente da República a centralização das prerrogativas de isolamento,
interdição de locomoção, quarentena e de serviços públicos e atividades essenciais.
Assim, foi alegado pelo requerente que a MP poderia esvaziar as competências e
responsabilidades dos estados-membros e municípios para a execução de medidas
sanitárias, administrativas e epidemiológicas pertinentes ao combate à pandemia da
COVID-19 5. (BRASIL, 2021).
Com relação a vacinação, é mister salientar a Ação Diretas de
Inconstitucionalidade n° 6586, a ação tem como escopo o de assegurar a competência
aos estados-membros e municípios para que decidam ou não sobre a vacinação
compulsória contra a Covid-19. E a ADI n° 6587, que busca a determinação de que
seja evitada a vacinação compulsória, visto que subsiste insegurança quanto à sua
eficácia e eventuais efeitos colaterais, ambas as ações são de relatoria do Ministro
Ricardo Lewandowski6. (BRASIL, 2021).
Outra decisão que merece destaque, com relação a competência federativa
para estabelecer diretrizes sobre a vacinação, é a Arguição de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADPF) n° 754, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski,
a qual questiona a atuação do governo federal em relação à imunização, sendo que o
Ministro em sua decisão frisa que o governo federal deve informar a ordem de
procedência dos subgrupos nas fases distintas de imunização, prevendo-a de forma
clara e com base em critérios técnicos-científicos 7 (BRASIL, 2021).

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Observa-se que o Relator, em Medida Liminar, reafirmou a competência dos estados-membro,
municípios e Distrito Federal para adotarem medidas de combate a pandemia, tendo em vista a
competência concorrente do artigo 23, inciso II, da Constituição, entre todos os entes, para estabelecer
normas de cooperação em saúde pública. Contudo, nota-se que há um pequeno erro material na
identificação da competência, visto que o inciso II, do artigo 23, aborda as competências materiais
administrativas comuns, assim como as competências concorrentes estão previstas no artigo 24, não
excluindo a competência suplementar do artigo 30. Além disso, o Supremo Tribunal Federal em sessão
plenária referendou a medida cautelar na ADI n° 6.341, com isso reafirmou a competência dos estados-
membros, municípios e Distrito Federal para estabelecerem medidas mais restritivas durante a
pandemia da COVID-19, além de prever as atividades que devem ser suspensas e os serviços
interrompidos, baseando-se em pressupostos científicos de acordo com a legislação federal infra e
constitucional.
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As teses fixadas nas ADIs foram no sentido de que: 1) A vacinação compulsória não significa
vacinação forçada, ou seja, é facultada a recusa do usuário, mas podendo ser implementada através
de medidas indiretas de restrição ao exercício de certas atividades ou à frequência a determinados
lugares, desde que estejam previstas em lei, ou dela decorrentes, e tenham como base evidências
científicas e análises estratégicas pertinentes, que venham acompanhadas de ampla informação sobre
a eficácia, segurança e contraindicações dos imunizantes, que respeitem a dignidade humana e os
direitos fundamentais das pessoas; que atendam aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade; e
sejam as vacinas distribuídas universal e gratuitamente; dentre outras. 2) Tais medidas, com as
limitações expostas, podem ser implementadas tanto pela União como pelos estados, pelo Distrito
Federal e pelos municípios, respeitadas as respectivas esferas de competência.
7
Observa-se que no referido processo é salientado que compete à União, através do Ministério da
Saúde, promover as eventuais alterações na ordem de preferência da vacinação dentro dos grupos
prioritários, devendo mencionar os motivos que apoiam tal escolha, devendo ter como base,
principalmente, o fato de a quantidade de vacinas disponíveis até o momento em solo nacional ser
muito inferior ao número de pessoas incluídas como prioritárias, além de observar os critérios
 Além disso, é importante mencionar duas recentes decisões nas Medidas
Cautelares, em sede Reclamação, quais sejam: 1) Reclamação n° 46.965/RJ, de
relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski 8, que suspendeu a decisão do Tribunal de
Justiça do Rio de Janeiro, a qual autorizava o governo estadual a alterar a ordem de
vacinação de grupos prioritários. 2) Reclamação n° 47.311, de relatoria do Ministro
Dias Toffoli 9, interposta pelo Ministério Público do Rio Grande do Sul, para que o
Município de Esteio observasse as diretrizes do Plano Nacional de Operacionalização
da Vacinação contra a Covid-19, visando que não fosse autorizada a alteração da
ordem de prioridade de vacinação prevista no Plano Nacional de Imunização, no
sentido de passar os profissionais da educação na frente dos demais grupos
prioritários (BRASIL, 2021).
Em notas conclusivas aponta-se para a importância da cooperação entre os
entes federados na busca da defesa do interesse público, sendo necessário, a partir
dos dados levantados, que as autoridades públicas, de todos os poderes e sobretudo
das três esferas federativas atuem nos limites constitucionais de um federalismo
cooperativo. Além disso, é imprescindível que se reduza o processo de judicialização
das matérias relacionadas ao enfrentamento da COVID–19, visto que o seu
enfrentamento exige prudência, tolerância e sobretudo resiliência e empatia com as
demandas emergenciais de uma sociedade plural de um País que se traduz em um
verdadeiro continente.
Palavras-chave: Covid-19. Federalismo Cooperativo. Judicialização da crise.
Keywords: Covid-19. Cooperative Federalism. Judicialization of the crisis.
REFERÊNCIAS

científicos, estratégicos, estatísticos e logísticos – estoques e disponibilidade de vacinas, agulhas,

seringas e pessoal-, sempre levando consideração os demais grupos de risco.
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O ministro concedeu medida liminar para que seja respeitado o PNI, visto que as autoridades
governamentais que decidam adequar o Plano às suas realidades locais, além da necessária
publicidade das suas decisões, precisarão, na motivação do ato, explicitar quantitativamente e
qualitativamente as pessoas que serão preteridas, estimando o prazo em que serão, afinal, imunizadas.
Assim como, devem estar atentos para o prazo de aplicação da segunda dose do imunizante das
pessoas – das categorias previstas no PNI – que tenham recebido a primeira dose, respeitando o prazo
dos fabricantes das vacinas – aprovados pela Anvisa – sob pena de incorrer em improbidade
administrativa, sujeito a outras penalidades cabíveis.
9
O Ministro decidiu a medida liminar para suspender os efeitos da Resolução conjunta nº
01/2021/SMS/GP/PGM de gestão local – que incluiu os trabalhadores da educação no grupo prioritário
para imunização –, obrigando o município a observar as diretrizes do PNO contra a COVID-19. Desse
modo, verifica-se que a decisão não autorizou que os profissionais da educação fossem colocados no
grupo prioritário para vacinação, alterando, consequentemente, o PNI.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros,
1996, p. 314.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. Painel de ações COVID-19. Disponível
em: <https://transparencia.stf.jus.br/extensions/app_processo_covid19/index.html>.
Acesso em: 05 maio 2021.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 19. ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
CORRALO, Giovani da Silva. O poder municipal na elaboração e execução de
políticas públicas. 2012. Revista do Direito. Santa Cruz do Sul, n. 37, p. 116-130,
jan/jun. 2012.
SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no
Brasil pós-1988. Revista de Sociologia Política. Curitiba, n. 24, p. 105-121, jun. 2005.