Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg

(Organizadores)

POLÍTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

1ª Edição

Brasília
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / FAU-UnB
2011
1

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

 e-livro

POLÍTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Este e-livro (arquivo PDF) não pode ser comercializado. Sua

distribuição é gratuita e a reprodução (parcial e/ou integral)
autorizada desde indicada referência bibliográfica de autoria e
organização conforme normas vigentes da ABNT.

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

P769 Políticas urbanas e regionais no Brasil / Rodrigo de Faria e
Benny Schvarsberg, organizadores. _ Brasília :
Universidade de Brasília, Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, 2011.
229 p. ; 30 cm.

ISBN 978-85-60762-05-7

1. Política urbana - Brasil. 2. Política regional. 3.

Desenvolvimento regional. 4. Brasil - municípios. I. Faria,
Rodrigo de (org.). II. Schvarsberg, Benny (org.).

CDU 711.4(81)

POLÍTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Coordenação de produção: Rodrigo Santos de Faria

Capa: Rodrigo Santos de Faria
Imagem da Capa: Mapa do Brasil com a
identificação dos
municípios com mais de
20 mil habitantes,
respectivamente, nos
anos 1940, 1960 e 1980.
Fonte: IBGE - Instituto
Brasileiro de Geografia
e Estatística

1ª edição: julho de 2011

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO - Editora

Universidade de Brasília – UnB
Instituto Central de Ciências – ICC
Campus Universitário Darcy Ribeiro – Asa Norte
Caixa Postal 04431 / CEP 70904-970
Telefone: +55 (61) 31076630
http://e-groups.unb.br/fau

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

POLÍTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Laboratório de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB

Grupo de Pesquisa em História do

Urbanismo e da Cidade
(GPHUC-UnB/CNPq)
e-mail: [email protected]

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

1. Índice

2. Apresentação

3. Prefácio

4. Autores

5. Artigos

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

 1. Índice

Parte A: Política Urbana e Planos diretores no Brasil

Cap.I. Planejamento Urbano no Brasil pós-1988: panorama
histórico e desafios contemporâneos p.16
Benny Schvarsberg

Cap. II. Planejamento e Gestão Municipal: planos diretores

– avanços e alertas na implementação p.33
Heloisa Pereira Lima Azevedo

Parte B: Habitação e Desenvolvimento Urbano

Cap. III. O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional

Kazuo Nakano p.51

Cap. IV. Política Nacional de Habitação: programas e

resultados p.92
Alessandra d´Avila Vieira e Mirna Quinderé Belmino Chaves

Cap. V. Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional, o

Papel do Transporte Público na Gestão Municipal p.114
Claudio Oliveira da Silva

Parte C: Ordenamento Territorial, Política Regional e

Desenvolvimento Municipal
Cap. VI. A Importância da Política Nacional de Ordenamento
Territorial (PNOT) para o Desenvolvimento Sustentável
Brasileiro p.137
Júlio Miragaya e Leandro Signori

Cap. VII. Cinqüenta anos de Políticas Públicas Federais de

Desenvolvimento Regional no Brasil p.168
Kelson Vieira Senra

Cap. VIII. O debate regional no Municipalismo Brasileiro –

(im)possibilidades da cooperação intermunicipal como
instrumento de desenvolvimento? p.195
Rodrigo Santos de Faria

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

 Seção A
Política Urbana e Planos Diretores no Brasil

15

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

 Planejamento Urbano no Brasil pós-1988:
panorama histórico e desafios contemporâneos*
Benny Schvasberg

1. Breve panorama histórico do planejamento urbano

no Brasil
Temos no Brasil uma particular, e já razoavelmente longa,
trajetória do planejamento urbano a depender do que entendemos por
isso. Assim, começamos essa contribuição aderindo ao pressuposto de
que vamos tratar de um campo multidisciplinar2 envolvendo teorias,
ideologias e práticas de diversos e distintos profissionais,
pesquisadores, técnicos e estudiosos, tendo como objeto ou pretexto
o urbano espacializado em suas diferentes escalas e dimensões, para
pensar e intervir em seus destinos em prazos médios e longos, e às
vezes (muitas) quase imediatos. Não obstante a heterogeneidade desse
campo, as noções de antecipação das incertezas do futuro como
diagnostico, e da produção de prognósticos para minimizar as suas
incertezas, são muito caras aos ideários e às práticas do
Planejamento Urbano, seja em âmbito nacional ou internacionalmente.
O campo do Planejamento Urbano no Brasil, especialmente no
contexto político, institucional e sócio-territorial aberto nas
conjunturas posteriores ao marco da Assembléia Nacional Constituinte
de 1988, tem encontrado desafios complexos para construir e
implementar respostas e estratégias para enfrentar os velhos e novos
problemas das nossas cidades.
No entanto, para compreender a complexidade desses desafios é
relevante considerar as heranças, volta e meia recidivas, de um
amplo conjunto de práxis –teorias, práticas e ideários - diversas
tais como:

*Este texto resume a apresentação feita por ocasião do Seminário sobre Políticas
Urbanas e Regionais no Brasil, realizado na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
UnB em Novembro de 2009.
2
Inúmeros autores exploraram e desenvolveram a noção desse campo sob diferentes
perspectivas, tais como Villaça (1999), Monte-Mor (2008), Santos (1993), dentre
outros.
16

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

  o movimento Higienista e de saúde publica e as Comissões
de Melhoramentos3 montadas desde o século XIX;
 os profissionais contratados do exterior sob o
indefectível argumento da notória especialidade como o francês
Alfred Agache (escritório sediado em Paris) e o grego Constantinos
Doxíades ( escritório sediado nos EUA);
 a presença singular do arquiteto “demiurgo”, aquele
artífice sábio imbuído de dignidade de intenções, como propugnava
Lucio Costa no Memorial em que apresenta sua proposta para o Plano
Piloto de Brasília em 1957;
 os profissionais tecnocratas bem posicionados no aparelho
de Estado, em diferentes momentos históricos empoderados e
legitimados pelo discurso técnico especializado, especialmente de
engenheiros e médicos sanitaristas.
Mas essa trajetória é também permeada pela presença de
4
arquitetos urbanistas “visionários” , e até, mais recentemente, de
autodenominados “acupunturistas urbanos”5, anunciadores ou vendedores
de imagens-projetos espetaculares e salvadores, métodos e conceitos
aplicáveis à distintas realidades.
Assim, mesmo sem compromisso em adotar uma periodização, antes
de mergulharmos no marco aqui proposto de 1988, vale a pena reiterar
a relevância de alguns momentos da trajetória do campo do
planejamento urbanos e suas fontes, que é imbricada com o urbanismo
desde sempre. E, desde sempre também, globalizada em um
circuito/fluxo de circulação de idéias, modelos e práticas,
difundidas em congressos, fóruns, associações e revistas
internacionais, nos quais profissionais brasileiros sempre tiveram
envolvimento.
Esse percurso tem um momento conhecido e destacado pelos Planos
de Melhoramentos e Embelezamentos – bem marcado na historiografia do
urbanismo também pela ênfase no chamado Urbanismo Higienista, mais
fortemente presente até a década de 30.6 A segunda metade do sec.XIX

3
Vide a respeito ANDREATTA (2006),
4
Referencia aos planos urbanísticos de Sergio Bernardes e Le Corbusier para o Rio
de Janeiro.
5
Veja-se a respeito Lerner (2003)
6
Veja-se a respeito Leme (1999)
17

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

e primeiras décadas do séc.XX oferecem grande espaço para a
internacionalização da cultura urbanística com fóruns, congressos e
eventos, publicação de livros de grande ressonância como “Garden
Cities of tomorrow” (Howard, 1902), bem como a criação de
associações de urbanistas em vários países. É uma passagem histórica
em que o exemplo das intervenções de Paris se tipificava quase como
paradigma, que facilitava a implantação de um projeto de modernidade
urbana em curto prazo, mas de alcance limitado, constituindo-se
muito mais na “produção de cenários modernizadores”, outra prática
recorrente nesse campo, do que propriamente de alterações
estruturais nas cidades.
No Brasil é reconhecida a influencia do ideário da urbanística
francesa nos projetos realizados nas capitais brasileiras ao longo
da primeira republica. A intervenção no Rio de Janeiro pelo Prefeito
Pereira Passos é bastante conhecida e estudada na historiografia a
esse respeito7. A houssmanização como alguns denominaram a
transposição acrítica de um ideário aplicada em contextos distintos
foi quase uma panacéia – receita aviada para cura de todos males
urbanos: sejam cidades litorâneas, interioranas ou no planalto,
cidades com sítios de topografia plana ou acidentada, com traçado
urbanístico em malha ortogonal, radioconcêntrica ou orgânica. Mas
via de regra calcada em uma prática de apropriação simplista do
projeto francês, enfatizando de forma fundamental a abertura de uma
ou mais avenidas largas e extensas; e, sempre que possível, com a
clássica convergência para uma rotonda, uma praça ao estilo da
parisiense Place de L’Etoile. São bem difundidos os estudos que
fazem uma leitura crítica arguta revelando o caráter segregador e
excludente oculto na aparência modernizante dessas intervenções.8 Sem
querer adotar uma estética do pessimismo denunciador, é fato que
exclusão e segregação são marcas constantes e indeléveis da
trajetória não só da urbanização, mas do urbanismo e do planejamento
urbano no Brasil.
São destacáveis no Brasil da primeira metade do sec.XX, as
idéias, o tecnicismo e a cientifização dos diagnósticos e propostas

7
Vide a respeito Benchimol (1990)
8
Vide a respeito Hobsbawn (2003)
18

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

de intervenção urbana de profissionais engenheiros em todo o Brasil,
tais como: Teodoro Sampaio (BA, SP), Antonio Francisco de Paula
Souza (SP), André Rebouças (RJ), João Moreira Maciel (RS), Francisco
Pereira Passos (RJ), Jerônimo Teixeira de Alencar Lima (BA), Victor
da Silva Freire (SP), Saturnino de Brito dentre outros, integrantes
da chamada primeira geração de urbanistas, em geral engenheiros-
urbanistas. Alguns com intervenções marcadamente pontuais e
incrementais de infra-estrutura urbana e urbanização em áreas
delimitadas; e com outra perspectiva, outros já avançando para uma
visão de conjunto de cidade, município ou território.
Outro aspecto de destaque nessa trajetória são os Projetos
Urbanísticos de Cidades novas. O Brasil, com um vasto território
continental, tem uma experiência rica, com respeito a estas cidades
que teriam se originado de projetos, invariavelmente acompanhada de
polêmicas históricas e conceituais, tais como: cidade “projetada”
versus cidade “planejada”, ou questionamentos se, de fato, não
haveria assentamentos humanos prévios. São dos mais conhecidos neste
debate os casos de Belo Horizonte (final sec. 19), Londrina (final
dos anos 20), Marília e Goiânia (década de 30), Maringá (década de
40), Brasília (anos 50) e Palmas (anos 80), só para citar algumas
das cidades de um repertorio mais amplo no século XX.
Por outro lado, na esteira das Reformas de Modernização do
Estado na chamada “Era Vargas” (promovidas sob a liderança do
Presidente Getulio Vargas) nos anos 30, emergem concepções de
planejamento que nos anos 40 chegam ao nível municipal como função
de governo. O próprio termo “planejamento” vai sendo paulatinamente
introjetado na administração publica, e começa a substituir
gradativamente o termo “urbanismo” que, por sinal, resiste até hoje
convivendo ambiguamente ambos os termos para designar praticas
variadas. No caso brasileiro a importação da idéia de planejamento
chega muito vinculada a técnicas de administração que reposicionam o
setor de urbanismo nos governos municipais. E tende a ampliar de
modo significativo o escopo do urbanismo para que aquele documental
técnico designado como “Plano” passasse a abranger todos os setores
da vida urbana, podendo até ser concebido e operado em escala
regional. É razoável identificar nesse movimento uma boa influencia
19

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

das matrizes norte-americanas e anglo-saxônicas. E uma separação,
que desde sempre foi passível de questionamento tanto na prática,
quanto no modelo de instituições e na formação de urbanistas, que é
o clássico corte entre trabalho intelectual - quem pensa – e
trabalho braçal - quem executa. Da mesma forma que é plausível se
questionar a virtualidade das separações entre arquitetura e
urbanismo, arquitetura e planejamento e desenho urbano, onde
planejar e projetar seriam vistos como dois momentos e processos
distintos.
Não é nossa intenção aqui revisitar antigas polêmicas, mas tão
somente demarcar que órgãos de planejamento e/ou comissões de planos
com estas visões se instalam nos anos 40, se intensificam nos anos
50 e se multiplicam sobremodo a partir da criação do SERFHAU –
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo em 1964, e de sua
regulamentação em 1966, que pode ser vista como um coroamento do
ciclo. Com a criação do SERFHAU, a liberação de recursos para
elaboração de planos ficou condicionada à instalação de órgãos
técnicos de planejamento nas prefeituras. Ao mesmo tempo em que se
franquia a possibilidade de contratação pelas prefeituras de
empresas de consultoria para elaboração de planos, o que passou a
vicejar largamente até hoje.
Assim, a visão tecnocrática do planejamento urbano que é tão
dominante até as práticas atuais, como uma legitimação social e
política dada por uma pretensa supremacia do conhecimento técnico, é
quase sempre associada como tributária do período militar que se
inicia em 1964. Contudo, com estes elementos que consideramos é
possível detectar que sua construção começa bem antes daquele
período; o processo é longo e cabe ser lido mais amplamente em um
projeto de reforma do Estado. A questão social está relativamente
ausente desta visão, porém, em olhar mais atento, não estará ausente
ao longo de todo esse período.
Há uma grande safra de Planos Diretores de Desenvolvimento
Integrado produzida no período de 1965 a 1971, talvez equivalente em
expressão quantitativa à safra de Planos Diretores pós-Estatuto da
Cidade de 2001 (ano de sua vigência) para cá, incorporando aspecto
sócio econômicos, alem dos tradicionais físico-territoriais. São
20

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

planos sobejamente criticados por serem compreensivos e extensos
demais. e de difícil viabilidade de implementação.
É merecedor igualmente de destaque nesse percurso a temática
especifica do zoneamento que tem se aplicado desde o sec.XIX, mesmo
que mais rudimentar, e ao longo de toda essa trajetória nunca esteve
ausente. É profícua a produção de Legislações de Zoneamento bem como
normativas para sua aplicação. Muitos estudos têm sido realizados
sobre efeitos do zoneamento9 e sua vinculação aos interesses
imobiliários e seu papel como indexador dos preços de terrenos.
Cabe destacar ainda que, diferentemente de outros países, as
normativas de zoneamento na tradição brasileira quase nunca não se
articularam a políticas habitacionais. Só mais recentemente, pós-
Estatuto da Cidade, essa prática cresce com a aplicação das ZEIS –
Zonas de Especial Interesse Social. Mas tampouco as normativas de
zoneamento se vincularam claramente a políticas de desenvolvimento
urbano que, nas ultimas décadas, se restringiram à experiência no
âmbito do II PND – Plano Nacional de Desenvolvimento - do governo
Geisel, no regime militar. O zoneamento possui uma extensa tradição
tecnocrática no Brasil como uma espécie de instrumento “por ele
mesmo”, quase uma fetichização - uma crença que imagina, em objetos
e coisas (inanimados), uma alma e forças sobrenaturais - e por isso
se torna poderoso e autoritário.
Desde os anos 80, com a chamada transição democrática, como
ficou conhecido o longo processo de saída do regime militar, nós
vivemos um processo de desconstrução e crítica ao planejamento
urbano tecnocrático que, entretanto, ainda subsiste fortemente.
Inclusive com versões modernizantes pautadas em discursos
democráticos e de construção de pretensos consensos ao modo do
Planejamento e Planos Estratégicos de viés empresarial, cuja
influencia vamos comentar adiante.
Assim, se nos tivemos em outros momentos históricos a
importação de modelos de cidade e planejamento celebrados e em
evidencia nos meios tidos como especializados, apropriados
acriticamente e aplicados a partir da França, dos norte- americanos
e anglo-saxões é razoável supor que hoje não temos nenhum modelo
9
Veja-se a respeito Feldmann (2005) e (2009)
21

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

acabado e pronto para ser celebrado e aplicado. Vivenciamos nesse
período pós-88 um processo próprio de experimentação, rico e
contraditório, uma espécie de hibrido urbanístico de múltiplas
influencias e matrizes conceituais, empíricas e ideológicas.

2. Desafios mais recentes na busca pelo

desenvolvimento urbano e territorial sustentável para
construir cidades com equilíbrio ecológico e inclusão
sócio-econômica
Um primeiro desafio nesta perspectiva de abordagem está no
Modelo de ocupação desigual e fragmentado construído e implantado no
território brasileiro como uma das resultantes complexas daquela
trajetória descrita.
Alguns aspectos desse modelo valem destaque:
a) Dos 5561 municípios, mais de 70 % cerca de 4000
menores que 20 mil habitantes;
b) Mais de 50 % da população urbana concentrada nas 9
maiores RM´s e dois Aglomerados urbanos;(checar)
c) Pobreza urbana concentrada em dois endereços: a
periferia das RM´s e os municípios menores que 20 mil;
d) Território continental mais de 80 % rural, com
estrutura fundiária perversamente concentrada; assim como é
perversamente concentrada a estrutura fundiária nas nossas
cidades;
e) O acesso à terra urbanizada para os segmentos de
baixa renda é um enorme desafio neste modelo.
Neste modelo de ocupação produziu-se um padrão de urbanização
com características perversas do ponto de vista da sustentabilidade
ambiental, da urbanidade e da justiça social com alguns traços
gerais dos quais destacamos:
a) espraiamento horizontal com dispersão do tecido urbano
especialmente na forma de parcelamentos precários, sem infra-
estrutura e irregulares do ponto de vista da legislação de uso do
solo. Há municípios em que há praticamente o mesmo quantitativo de

22

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

lotes quanto de população, como se lote fosse produto e não insumo
para a habitação. Há municípios no centro-oeste, com mais lotes
produzidos ilegalmente na sua maioria, do que moradores. Quase
sempre na lógica especulativa de transformação da terra rural em
urbana , ou seja, hectares transformados em metros quadrados;
b) pobreza destinada à periferia precária e ilegal, aonde a
legislação urbanística não se chega e não se aplica;
c) centros se esvaziando em decadência, ou sendo objeto de
desejo de revitalizações na lógica exclusiva de mercado, ou de
operações urbanas maquiadoras produtoras de Projac´s (cidade
cenográfica da Rede Globo), de modo semelhante a certas cidades
históricas de griffe, ou shoppings tipo “Downtown” (Barra da Tijuca,
Rio de Janeiro) verdadeiros “simulacros de cidade” que simulam ruas
e fachadas de urbanidade de forma segura para consumidores inseguros
com a violência urbana e nostálgicos do que fora a cidade bucólica;
d) classes médias e altas seduzidas em nome da segurança pelo
modo de vida em condomínios fechados amplificando a segregação sócio
espacial. No Distrito Federal, que possui a particularidade de
ocupação irregular expressiva de classe media em terras publicas e
privadas em face da sua peculiaridade fundiária e de mercado
imobiliário, atualmente a pressão dos condomínios fechados é mais
por garantir o fechamento com muros e guarita de acesso controlado
do que pela sua regularização fundiária e a segurança jurídica de
seu patrimônio;
e) vazios urbanos infra-estruturados, onde a destinação
urbanística não é cumprida, logo não cumpre sua função social na
lógica do Estatuto da Cidade;
f) shoppings, centros financeiros e administrativos como
edificações blindadas, ensimesmadas e fechadas, preferencialmente
isolados do tecido urbano;
e) ampliação da cidade ilegal e da legislação urbanística que
só dialoga com padrões arquitetônicos e urbanísticos de média e alta
renda.
Um segundo desafio, mais situado no campo das políticas, planos
e programas urbanísticos, está no fato de que os municípios, via de
regra, não destinam áreas boas das cidades, bem localizadas e
23

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

urbanizadas e com acessibilidade, para habitação de interesse
social. E nos Planos Diretores prevalece a lógica de uma espécie de
“Lei de Murphy” nas cidades , ou seja: crescem para onde os Planos
restringem a expansão em áreas ambientalmente frágeis e com alto
custo de instalação de infraestrutura, e ficam vazias áreas já
infraestruturadas, formando estoques de terra para valorização
imobiliária na lógica de formação de preços do mercado imobiliário.
Não avançam, assim, na direção das áreas apontadas como adequadas ou
prioritárias para promoção do adensamento urbano como analisou
Kowaltovski (1989).
Para enfrentar esse quadro, do ponto de vista do marco jurídico
urbanístico, o Brasil avançou na Constituição Federal de 88 ao
aprovar o capitulo da Política Urbana e com sua regulamentação no
Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01. As cidades passam a ter
disponível um leque de novos instrumentos regulamentados por lei
federal para aplicar. As possibilidades de alteração desse quadro,
no entanto, não dependem exclusivamente da disponibilidade de
aplicação do Estatuto, mas de um conjunto de vários fatores.
Certamente um deles é a adequada formação de quadros técnicos
profissionais, particularmente arquitetos e urbanistas, embora não
exclusivamente, agregando um novo perfil, conhecedores da nova
legislação e capazes de operar os instrumentos, ou seja, de
implementar plenamente os instrumentos previstos no Estatuto. Mas,
para evitarmos a reprodução da visão tecnocrática10, precisamos
reaprender a dialogar com muitos interlocutores da Sociedade e do
Estado, não mais como “clientes” ou freguesia a ser atendida, mas
como agentes sociais para enfrentar esse quadro ambientalmente
predatório e socialmente excludente e transformar as cidades na
perspectiva da nova ordem urbanística, mais justa, solidária e
humanista.
Nesse sentido, cabe notar que um dos aspectos mais expressivos
da desigualdade da ocupação do território, das cidades, municípios e
regiões é exatamente a desigual distribuição da capacidade técnica e
profissional instalada. Daí a relevância da capacitação; da
necessidade de formação de profissionais novos para trabalhar em
10
Referimo-nos a critica desenvolvida por Souza (2006 ).
24

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

equipes com o perfil voltado para políticas e projetos minimamente
integrados juntando as políticas setoriais na política urbana e
ambiental. E mais profissionais com capacidade de capacitar os
agentes sociais, de promover processos pedagógicos de educação
urbanística e ambiental para a comunidade. Seguramente não será
suficiente produzir Planos Diretores com qualidade técnica; é
indispensável aprofundar e estender as práticas e metodologias
participativas que construam a noção de controle social com o
compromisso de transferir conhecimento e capacitar comunidades.
Portanto, formar e disseminar equipes locais, sobretudo nas cidades
de pequeno e médio porte, para a prática permanente do planejamento
urbano, territorial e ambiental no desafio de planejar as cidades e
municípios brasileiros para um novo ciclo de desenvolvimento mais
sustentável para a nossa e as futuras gerações.
Vale lembrar que até a aprovação do Estatuto das Cidades e a
criação do Ministério das Cidades, do ponto de vista das concepções
de planejamento urbano dominantes, ganhavam corpo como referências
para pensar as cidades as agendas, ações e programas, referendados
pelas agências multilaterais internacionais e pelas experiências de
gestão empresarial das cidades. Ou seja, uma agenda fortemente
calcada na perspectiva da competição entre cidades. A partir de
então, a agenda da ampliação da competitividade urbana passou a
dividir uma parte do seu amplo, e ainda vigente, espaço com os temas
revalorizados da gestão democrática da cidade, da promoção do acesso
à moradia para a população de baixa renda, ou das reivindicações de
justiça na distribuição dos benefícios e ônus do processo de
urbanização. Por outro lado, pode-se observar que essa afirmação do
discurso pela reforma urbana conviveu, em muitos casos, com
afirmações em contrário nos planos diretores produzidos em escala
atendendo à obrigatoriedade imposta pelo Estatuto da Cidade, e que
se trataria apenas de uma aceitação superficial, pragmática, ou
muitas vezes cínica, em nome da adequação dos municípios aos ditames
do governo federal e, portanto, voltada para a construção das
condições de legitimação necessárias para o acesso a recursos e
programas federais.

25

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

 O discurso pela competitividade urbana ou pela
“sustentabilidade” econômica das cidades continua permeando boa
parte dos planos diretores produzidos recentemente, isso é
demonstrado, por ex., no Relatório Estadual de Avaliação dos Planos
Diretores dos Municípios do Rio de Janeiro.11

Outro desafio relevante recoloca o debate de que a Constituição

Federal de 1988, embora numa perspectiva dita “descentralizadora e
municipalista”, descentralizou mais ônus e encargos do que recursos
e poder de decisão, ainda que a política, o planejamento e a gestão
do uso do solo constituam matéria municipal fundamental. A imensa
maioria dos municípios brasileiros sobrevive do ponto de vista
financeiro em função do repasse de recursos federais do FPM – Fundo
de Participação dos Municípios e dos repasses constitucionais de
saúde e educação, etc. Basta ver no quadro abaixo, demonstrativo de
distribuição dos Municípios por tamanho:
BRASIL E REGIÕES
Número de Municípios Existentes, por Classes de Tamanho da
População, 1997
BRASIL E REGIÕES

Número de Municípios Existentes, por Classes de Tamanho da População, 1997

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Brasil
Até 5.000 hab. 117 285 460 400 149 1.411
5.000 a 10.000 hab. 98 403 403 302 110 1.316
10.000 a 20.000 hab. 106 591 342 248 101 1.388
20.000 a 50.000 hab. 90 378 258 124 60 910
50.000 a 100.000 hab. 23 89 100 50 15 277
100.000 a 500.000 hab. 11 32 92 33 8 176
500.000 a 1.000.000 hab. * 6 8 * 2 16
Mais de 1.000.000 hab. 2 3 3 2 1 11
Total 447 1.787 1.666 1.159 446 5.505

Fonte: IBGE
* Em todas as tabelas deste artigo, o símbolo (*) indica que não existem municípios na classe de tamanho e região especificadas na célula

11
Veja-se a respeito Relatório de Avaliação dos Planos Diretores in:
http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/
26

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

3. Uma referencia ao caso de Brasília no debate do
planejamento urbano pós-88
O Distrito Federal tem o privilegio, por abrigar a Capital, a
sede dos três poderes, e das representações internacionais, de
dispor de um Fundo Constitucional próprio, que o provê de recursos
para as áreas de Educação, Saúde e Segurança pública; o que não é
pouca coisa, até porque tais recursos aumentaram razoavelmente nos
últimos anos com o aumento da arrecadação. Não obstante, há que se
considerar o problema das imensas assimetrias do modelo federativo
brasileiro no qual se designa por Município uma cidade eminentemente
rural de 800 habitantes, assim como se chama de Município a cidade
de São Paulo com dez milhões de habitantes dentro de uma Região
Metropolitana de 17 milhões. Teoricamente, as duas têm a mesma
competência e responsabilidade, o que sabemos que é ficção. É
obviamente de extrema desigualdade a capacidade e autonomia para
fazer planejamento urbano, orientar e controlar o uso e ocupação do
solo; proceder ao licenciamento urbanístico e ambiental de
parcelamentos urbanos; manejar e capturar a dinâmica da valorização
imobiliária, ações que, em ultima instancia, determinam muito da
lógica de crescimento, expansão ou desenvolvimento urbano e
territorial.
Para ilustrar as dificuldades em implementar as diretrizes e
instrumentos do Estatuto da Cidade fazemos uma referencia ao caso de
Brasília, pelo que o conhecemos e vivenciamos há duas décadas. Nem
em Brasília, que tem no governo do Distrito Federal uma capacidade
técnica instalada (com centenas de profissionais habilitados na área
de planejamento urbano) e farta legislação urbanística (PDOT – Plano
Diretor de Ordenamento Territorial e Urbano do DF, PDLs – Planos
Diretores Locais, inúmeras NGB´s – Normas de Gabarito, Uso e
Edificação, legislação ambiental e patrimonial, etc), se consegue
aplicar instrumentos básicos regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Particularmente, a Outorga Onerosa de Alteração de Uso, instrumento
que, bem utilizado, viabiliza a captura da mais valia de mudanças de
uso, que, no caso do DF seria especialmente interessante, uma vez
que há uma prática desenfreada de transformação de uso de lotes

27

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

comerciais, e por vezes até residenciais, em postos de gasolina,
shoppings, motéis, universidades particulares, só para citar alguns
dos usos mais cobiçados. Além destes, pode-se observar a
proliferação de dezenas de igrejas evangélicas em cada rua do
Recantos das Emas e do Riacho Fundo, bairros populares do DF. Há que
se considerar, ainda, as milhares de quitinetes e salas que tem
projetos e licenças aprovadas e pagam o IPTU comercial e são
comercializadas e ocupadas como apartamentos de uso residencial, que
poderiam ser objeto de efetividade da aplicação do referido
instrumento, como demonstrou a dissertação de Lima (2009).
Enfim, percebe-se que a capacidade de planejamento urbano - em
Brasília muito terceirizada em gestões recentes, como todo o resto
do setor público, na contramão de tendências mundiais de
fortalecimento da capacidade de planejamento e gestão do setor
publico - depende em grande medida da capacidade de gestão, o que
obviamente está ligado à política urbana que é praticada. E a
capacidade de gestão urbana e territorial carrega na tradição
brasileira da política urbana brasileira o predomínio do
“setorialismo”, ou seja, a dispersão em políticas urbanas
(habitação, saneamento e transportes) fragmentadas, sobre uma
leitura global do território que resulte em políticas integradas.
Vamos comentar rapidamente este aspecto porque ele é estrutural para
os desafios do planejamento urbano no Brasil.

4. A hegemonia do setorialismo na política urbana

O predomínio efetivo da visão setorialista na Politica Urbana
implica, do nosso ponto de vista, em ver e conceber a Politica
Urbana como um somatório de políticas setoriais de habitação, em
primeiro lugar, de saneamento e de transportes, e, às vezes, até de
planejamento urbano, que é visto igualmente como mais um “setor” da
política urbana. E também prevalece, de modo geral, a visão do Meio
Ambiente como outra política setorial, mesmo que esta se pretenda
uma política publica transversal como anunciava a Ministra Marina
Silva em seu discurso de posse no Ministério do Meio Ambiente no
inicio do Governo Lula em 2003. Pois o setorialismo é a concepção e
prática historicamente dominante no meio técnico e político do
28

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

planejamento urbano. Foi o caso exemplar da única PNDU – Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano, a realizada no período militar
no âmbito do II PND – Plano Nacional de Desenvolvimento, numa ótica
desenvolvimentista conservadora onde as políticas setoriais
derrotaram a leitura do território (Souza, 1999). E ainda hoje,
mesmo com os avanços da concepção participativa das políticas
urbanas preconizado pelo Estatuto da Cidade, o setorialismo é a
tônica. Essa hegemonia da visão setorialista da Politica Urbana
revela claramente uma leitura fragmentada do território, como se ele
fosse dividido não em bairros urbanos, áreas rurais, etc., mas
dividido em “setores” do meio ambiente, do urbanismo, da saúde, etc.
E filtrado pelos interesses de legitimação das corporações
profissionais. Reproduz-se desse modo uma leitura virtual da cidade,
porque fragmentada; assim como é virtual e fragmentada a leitura de
que loteamento (ou parcelamento e condomínio) é produção de cidade,
como se a cidade fosse um somatório de loteamentos. E pior,
loteamentos vistos como um processo privatista, por decisão
unilateral dos proprietários de uma gleba de terra, como concepção
que prevaleceu na Lei 6766, e parece ainda forte na sua revisão
atualmente em debates no Congresso Nacional na longa tramitação do
Projeto de Lei 3.057/00 que trata do parcelamento do solo urbano e
regularização fundiária.
Assim, para dar um exemplo bastante comum e freqüentemente
criticado nos meios técnicos, não é racional um processo de gestão
do território efetivo onde a área do meio ambiente opera
completamente separada da área do urbanismo. No entanto, esse
processo no Brasil acontece desde a relação entre União, Estados e
Municípios, até dentro das próprias prefeituras.
Um dos problemas básicos que decorrem dessa hegemonia da
concepção setorialista da Politica Urbana é que ela dificulta o
enfrentamento de um desafio fundamental da produção da cidade
brasileira hoje que é aumentar a oferta de terra urbanizada e bem
localizada, boa do ponto de vista urbanístico e ambiental para as
maiorias, especialmente para abrigar na cidade a população de baixa
renda que é a maioria da população do país. Ou seja, o desafio de

29

Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

aumentar a oferta não só de casa, mas produzir oferta de cidade para
a população de baixa renda.
Esse desafio é estrutural para garantir o chamado Direito à
Cidade que, vamos mais uma vez lembrar, é o principio fundante do
novo marco urbanístico brasileiro do Estatuto da Cidade. E ainda, do
ponto de vista desta oferta, outro grande desafio para os Planos
Diretores pós-88 que buscam, ou anunciam, implementar o Estatuto da
Cidade, é a delimitação espacial de Zonas Especiais de Interesse
Social em áreas vazias na disputa do território das cidades. Na
analise da Rede Nacional (op.cit.) do Planos que tem sido
produzidos são bem mais raros os casos de ZEIS vazias bem
localizadas do ponto de vista urbanístico e ambiental do que ZEIS
ocupadas na precariedade e irregularidade em retalhos do tecido
urbano. Em alguns Municípios os embates propiciados pela discussão e
aprovação do Plano Diretor tiveram o mérito de dar visibilidade a
essa disputa pelo território, inclusive com a entrada do Ministério
Publico (provocado pela mobilização de entidades da sociedade civil)
promovendo ações que retiraram a eficácia de dezenas de artigos do
Plano aprovado pela câmara como ocorreu no caso de Salvador/BA onde
o mercado imobiliário é vorazmente especulativo como o de Brasília.

5. Considerações finais
Em síntese, esses são alguns dos tópicos e provocações iniciais
para nossa reflexão individual e coletiva como profissionais,
pesquisadores, estudiosos e interessados na Política Urbana
Brasileira. Não se constituem propriamente em novidades, e nem
pretendem esgotar o tema do planejamento urbano no Brasil,
especialmente nesse período fértil em experimentação que nos estamos
tendo a oportunidade de viver, e às vezes até de intervir
profissionalmente com nossas pequenas contribuições individuais e
coletivas. Com todas as limitações e contradições brevemente
sinalizadas neste panorama, podemos resumir que nós fechamos a
primeira década deste novo milênio com alguns avanços no marco
jurídico urbanístico, no instrumental, e nas práticas; ao mesmo
tempo em que atualizamos velhos e enxergamos novos desafios
técnicos, políticos e culturais para construir cidades mais justas,
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Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

mais belas e sustentáveis para um Brasil que vai se transformando,
haja vista os últimos dados da PNAD – Pesquisa Nacional de
Amostragem Domiciliar de 2009. Aguardamos com curiosidade o censo do
IBGE de 2010.

6. Referencias bibliográficas
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planos urbanísticos do Rio de Janeiro no século XIX. Rio de Janeiro,
Mauad Editora, 2006
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Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

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Brasil, 2006
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Políticas Urbanas e Regionais no Brasil

 “Ao longo de toda a década, seguiram-se outras propostas de políticas
nacionais relacionadas às urbanas e regionais, a exemplo das de habitação,
mobilidade urbana, saneamento, resíduos sólidos e de ordenamento
territorial, cada uma em distintos estágios de formulação, aprovação e
implantação. Todo esse esforço corresponde, sem dúvida, a uma retomada da
atuação do Estado Nacional sobre políticas urbanas e regionais.”

Fragmento do Prefácio escrito por Marilia Steinberger

POLITICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Laboratório de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB

Grupo de Pesquisa em História do Urbanismo e da Cidade

(GPHUC-UnB/CNPq)

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Políticas Urbanas e Regionais no Brasil