PRÁTICAS

INOVADORAS
EM GESTÃO
UNIVERSITÁRIA
INTERFACES ENTRE
BRASIL E PORTUGAL
 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO – UFRJ
Reitora: Denise Pires de Carvalho
Vice-Reitor: Carlos Frederico Rocha

INSTITUTO UNIVERSITÁRIO DE LISBOA – ISCTE-IUL

Reitora: Maria de Lurdes Rodrigues
Vice-Reitora de Internacionalização: Maria das Dores Guerreiro
 Antonio José Barbosa de Oliveira,
Eliane Ribeiro Pereira e Rosário Mauritti
Organizadores

PRÁTICAS
INOVADORAS
EM GESTÃO
UNIVERSITÁRIA
INTERFACES ENTRE
BRASIL E PORTUGAL

Rio de Janeiro
FACC / UFRJ
2020
Práticas inovadoras em Gestão Universitária: interfaces entre Brasil
e Portugal
Copyright© 2020, Autores

Ficha catalográfica elaborada pelo Sistema de Bibliotecas e Informação

da Universidade Federal do Rio de Janeiro – SIBI/UFRJ

P 912 Práticas inovadoras em gestão universitária : interfaces entre Brasil e

Portugal / Organizadores: Antonio José Barbosa de Oliveira; Eliane
Ribeiro Pereira ; Rosário Mauritti. – Rio de Janeiro : UFRJ, FACC, 2020.

432 p. 21 cm.

ISBN: 9786580879007

1. Educação superior – Brasil. II. Educação superior – Portugal. III.

Universidades e faculdades – Administração. 1. Oliveira, Antônio
José Barbosa (org.). 2. Pereira, Eliane Ribeiro (org.). 3. Mauritti,
Rosário (org.).

CDD: 378.81

Os conceitos emitidos neste livro são de responsabilidade dos autores

Distribuição gratuita

Impressão e Acabamento: Oficina de Livros Gráfica e Editora

Capa e projeto gráfico: Oficina de Livros Gráfica e Editora
Organização: Antonio José Barbosa de Oliveira, Eliane Ribeiro Pereira
e Rosário Mauritti
Revisão: Antonio José Barbosa de Oliveira, Eliane Ribeiro Pereira e
Rosário Mauritti
Revisão de Referências (ABNT): Elaine Baptista de Matos Paula, Eneida
de Oliveira e Lídia da Costa Oliveira – Divisão Centro Referencial do
Sistema de Bibliotecas e Informação – SiBI/UFRJ

Universidade Federal do Rio de Janeiro

Faculdade de Administração e Ciências Contábeis
Av. Pasteur, 250 – Praia Vermelha
CEP 22290-902 – Rio de Janeiro – RJ
 SUMÁRIO

A universidade, suas práticas e a necessária construção de

novas agendas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Antonio José Barbosa de Oliveira, Eliane Ribeiro Pereira e
Rosário Mauritti
Políticas públicas de ensino superior em Portugal (1911-2011). . .21
Maria de Lurdes Rodrigues
A internacionalização do Ensino Superior Público em
perspectiva analítica: um estudo de caso da Universidade Federal
do Rio de Janeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Elisabeth Rivanda Machado, Giselle Ferreira, Bernardazzi
Torrens e Guilherme Antunes Ramos
A cadeia produtiva da educação superior no Brasil e a defesa da
educação como direito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Marco Aurelio Nunes de Barros
Educação em tempos de austeridade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Rosário Mauritti, Maria do Carmo Botelho, Nuno Nunes e
Daniela Craveiro
A importância da afiliação estudantil no processo de
democratização das instituições de ensino superior: uma
abordagem teórica para a ressignificação de uma prática.. . . . 151
Antonio José Barbosa de Oliveira, Daniela de Carvalho
Cranchi e Eliane Ribeiro Pereira
Alargamento social e condições de vida dos estudantes do ensino
superior: Portugal e o contexto europeu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Susana da Cruz Martins
Responsabilidade Social Universitária: que materializações? . 207
Cláudia Teixeira Gomes e Rosário Mauritti
Pesquisas e Práticas em Acompanhamento de Egressos:
discutindo democratização do sistema e gestão de
instituições de ensino superior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Eduardo Henrique Narciso Borges e Gabriela de
Souza Honorato
Inovação em gestão de universidades públicas: importância e
desafios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Maria de Fátima Bruno-Faria, Jonilto Costa Sousa,
Pedro Ravizzini Furtado e Rodrigo Freire Lins
A universidade e a gestão do patrimônio memorialístico . . . . 307
Andréa Cristina de Barros Queiroz
O Sistema Eletrônico de Informações (SEI) nas Universidades
Federais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Ana Maria de Almeida Ribeiro
Fiscal de Contratos de Serviços Contínuos: contribuições para a
Gestão de Políticas Públicas nas IFES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Vinícius Carvalho Santos
Sobre os autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 7

A UNIVERSIDADE, SUAS PRÁTICAS

E A NECESSÁRIA CONSTRUÇÃO
DE NOVAS AGENDAS
Antonio José Barbosa de Oliveira
Eliane Ribeiro Pereira
Rosário Mauritti

“A hipótese que desejaria sugerir é a de que é a frequente ausên-

cia desta dimensão interrogativa, filosófica, reflexiva, crítica,
de nossas práticas universitárias o que está na base, não da
incapacidade da universidade para auxiliar na formação de
cidadãos, mas da sua alta capacidade para auxiliar na formação
de um tipo de cidadão que não é necessariamente aquele que
gostaríamos que contribuísse para formar: uns cidadãos dóceis,
acríticos e funcionais, incapazes não só de impugnar, mas até
mesmo de pensar a dinâmica de um sistema social cujas leis nos
acostumamos a não questionar.”
Immanuel Kant, O conflito das faculdades, 1798.

Nos últimos dois séculos, a instituição universitária esteve dire-

tamente inserida nos diversos processos históricos de construção
dos projetos de Estados-nações no ocidente, desempenhando um
importante papel na materialização de projetos de desenvolvimento.
No entanto, nos tempos recentes, as universidades enfrentam o risco
de serem percebidas meramente como empresas ou organizações,
submetidas à lógica do mercado e pautadas segundo os ditames da
ideologia da competência (CHAUÍ, 2014). A educação, enquanto
direito público vai sendo transmutada em serviço que deve atender
aos interesses do mercado e, sobretudo, à lógica do lucro privado.
Ao submeter-se, sem questionamentos e devidas reflexões, à busca
8 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

pela racionalização dos procedimentos, pelas estratégias de gestão e

aos resultados quantificáveis, a universidade corre o risco de deixar
de cumprir sua missão pública e tornar-se somente um meio parti-
cular de produção na lógica mercantil do sistema capitalista. Não
são poucas as ações e pressões que visam à destruição da essência
pública das universidades.
A universidade, enquanto instituição pública, é um lugar que
favorece e promove a construção de redes de sociabilidades e de
interações entre práticas culturais. Assim sendo, a formação acadêmi-
co-científica que promove não é dissociada da formação humanista
e socialmente referenciada. A despeito das transformações deste
conturbado mundo contemporâneo, acreditamos que a universi-
dade continua sendo instituição privilegiada na medida em que
ainda possibilita o encontro, a articulação e o diálogo crítico entre
diversos e distintos saberes com modos de conhecer específicos.
Por outro lado, tal multiplicidade, não raras vezes, traz uma “crise
de identidade” e uma “crise de legitimidade” (SANTOS, 2001) à
universidade, que precisa, assim, estar em constante processo de
repensar e refazer-se. Consideramos que, nestes tempos, o problema
crucial desta instituição não é a promoção do ensino superior em seu
sentido “utilitário”; trata-se, sim, de buscar reorientá-lo com vistas
à definição do compromisso social que a universidade toma para si;
trata-se de um posicionamento político; não isento, em que ela se
coloca frente aos mecanismos de conservação ou de transformação
da realidade social. Assim feito, a universidade conseguirá manter
seu papel de vanguarda na produção, na crítica e na difusão do
conhecimento. Enfrentar tais desafios e construir alternativas para
trabalhar as tensões internas e externas às instituições, buscando a
consolidação de um novo paradigma para a educação superior no
Brasil e em Portugal é responsabilidade que cabe a todos nós.
Tem-se o entendimento de que, pelas suas características cons-
titutivas e por suas finalidades, a universidade tem importância
fundamental na construção da sociedade, na medida em que “tem
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 9

um compromisso com o passado, preservando a memória; com o

presente, gerando novos conhecimentos e formando novos profis-
sionais; e com o futuro, funcionando como vanguarda.” (KUNSCH,
1992, p.23). Desta forma, é “grande a responsabilidade que recai
sobre a universidade pelo fato de ela ser um centro por excelência
de criação e reprodução de novos avanços científicos e tecnológicos
e ter, como dever, a missão de imbuir-se da tarefa de democratizar
as conquistas, tornando-as acessíveis à sociedade” (KUNSCH, 1992,
p. 78). Na linha analítica de Maria de Lourdes Fávero, entende-se,
ainda, que a universidade deve voltar a se preocupar com a criação, a
produção do conhecimento, a busca de saber, necessitando também
pensar “em como disseminar competentemente esses conhecimen-
tos. Tem de assumir que a socialização do conhecimento por ela
produzido não é um só dever, mas um determinante ao se pretender
uma universidade democrática.” (FÁVERO, 1989, p.52).
Nos últimos anos, no Brasil e em Portugal, diversas políticas
públicas foram implementadas, visando não somente a expan-
são quantitativa do sistema de ensino superior, como também a
inserção de estudantes oriundos de escolas públicas e de grupos
étnicos historicamente excluídos da universidade pública. Muitos
destes estudantes são os primeiros representantes destas famílias a
galgarem a educação superior. No entanto, à expansão quantitativa
do sistema associa-se o desafio da manutenção da qualidade do
ensino superior.
Compreendemos que não se democratiza a universidade se não
democratizarmos suas práticas; tornando-as mais transparentes.
Tal como Kunsch (1992), entendemos que a universidade precisa
organizar-se, garantindo condições para que a sua produção cientí-
fica seja largamente disseminada pela sociedade. Seu papel também
é o de ser ponte entre os meios de comunicação e o cidadão. Ao
tornar-se mais transparente, o trabalho científico possibilitará que
projetos de pesquisas, individuais ou institucionais, sejam mais
pensados e avaliados, deixando de ser apenas instrumentos para se
10 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

“galgar alguns degraus a mais na carreira acadêmica ou para subir

na hierarquia de títulos universitários; terão muito mais, a tarefa
de intervir na sociedade, oferecendo a esta algo para a sua trans-
formação”(KUNSCH, 1992, p.82). Como instituição longeva, que
atravessa séculos de história no ocidente, a universidade é desafiada,
continuamente, pelas sucessivas transformações que caracterizam
as diversas formas de organizações sociais.
A publicação do livro “Práticas inovadoras em gestão univer-
sitária” teve como principal objetivo a compilação de trabalhos
que refletem parte da diversidade de abordagens e olhares sobre a
instituição universitária, no findar desta segunda década do século
XXI. Tem a proposta de difundir, não somente ao meio acadêmico,
como também à sociedade em geral, alguns aspectos constitutivos
do fazer universitário. Neste sentido, propomo-nos a pensar sobre
questões como:
a) as novas configurações da educação superior no sistema
universitário, no contexto da internacionalização e sob a influência
do modelo neoliberal e de suas complexas relações entre as dimen-
sões do público e do privado;
b) as diversas políticas de expansão do sistema de educação
superior no Brasil e em Portugal, que visam a diminuição das desi-
gualdades no acesso a este nível educacional e, consequentemente,
a promoção de democratização do acesso e da permanência dos
estudantes oriundos de famílias com baixo poder aquisitivo;
c) tais políticas implicam diretamente nas reflexões sobre as
diversas formas de organização das instituições universitárias,
bem como das perspectivas de implantação de novos modelos
administrativos e pedagógicos: uma universidade mais igualitária
e democrática pressupõe novas formas de gestão e de organização
nos âmbitos acadêmico, pedagógico e administrativo;
d) os novos rumos da gestão universitária implicam no pensar
sobre os modelos de financiamento, das condições de trabalho e
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 11

estudo, bem como dos perfis profissionais que são necessários à

reconfiguração da instituição universitária no século XXI.
Os textos que se seguem, de formas variadas e refletindo luga-
res específicos na atuação universitária, promovem algumas das
reflexões propostas.
No texto Políticas Públicas de Ensino Superior em Portugal
(1911-2011), Maria de Lurdes Rodrigues promove uma análise das
políticas públicas de ensino superior em Portugal, no longo período
de 1911 a 2011, com o objetivo de reconstituir a sua trajetória e
identificar o seu impacto no sistema de ensino português como hoje
o conhecemos e tendo como base de informação os atos decisórios
dos diferentes governos. As políticas de ensino superior, sobretudo
nos últimos 40 anos, permitiram democratizar o funcionamento e
o acesso ao ensino superior. Contudo, persiste na sociedade portu-
guesa um elevado nível de desigualdade na preparação de base dos
jovens, nas condições de acesso e de sucesso no ensino superior,
bem como na qualidade dos seus percursos. Os mecanismos de
controlo da procura e do acesso instituídos na democracia, como
por exemplo, o numerus clausus e as propinas, constituíram-se
como obstáculos a um alargamento mais amplo do ensino superior.
No texto A internacionalização do ensino superior público
em perspectiva analítica: um estudo de caso da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, os autores Elisabeth Rivanda Machado,
Giselle Ferreira Bernardazzi Torrens e Guilherme Antunes Ramos
analisam os principais esforços depreendidos pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), através de seu órgão especiali-
zado, a Diretoria de Relações Internacionais, para a promoção da
internacionalização da universidade. Considera-se ser a interna-
cionalização um importante ativo a serviço da universidade e de
sua comunidade acadêmica, cabendo à virtude dos formuladores
das estratégias de internacionalização a conversão de contingências
sistêmicas em oportunidades de aperfeiçoamento institucional. Os
autores avaliam que, por ser uma instituição de caráter público,
12 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

regulada por normas de Direito Administrativo, a UFRJ, em suas

ações internacionais, deve não apenas orientar-se segundo seus
princípios edificadores, mas revestir tais ações de todas as materia-
lidades próprias do Direito Administrativo. O estudo configura-se
como um notório estudo de caso, cujo diferencial assenta-se na
credencial de seus autores, todos servidores públicos lotados na
Diretoria de Relações Internacionais e operadores das políticas de
internacionalização da UFRJ. O texto divide-se em duas partes: uma
parte conceitual, que apresenta a definição de internacionalização
e concebe-a como um valor a ser potencialmente utilizado pela
universidade em benefício próprio; e uma parte mais prática, de
cunho descritivo, que resgata a trajetória histórica da DRI, recupera
as principais iniciativas da UFRJ direcionadas à internacionaliza-
ção, como a assinatura de acordos acadêmicos internacionais e a
participação em projetos internacionais como o Erasmus+. Além
disso, se propõe a demonstrar o alinhamento de tais iniciativas ao
que tem sido o entendimento do que configura, para a UFRJ, a
internacionalização. Trata-se, em linhas gerais, de um estudo dire-
cionado à análise das principais iniciativas de internacionalização
da UFRJ, a partir do olhar particular daqueles que participam, in
loco, de sua implementação.
Marco Aurélio Nunes de Barros, em seu texto A cadeia produ-
tiva da educação superior no Brasil e a defesa da educação como
direito, pretende contribuir para o debate sobre as políticas públicas
de educação superior, discutindo um dos aspectos que aproximam
educação e economia: o da cadeia de valor da educação superior no
Brasil. Partindo da experiência internacional e das características
do Sistema Federal de Educação Superior no Brasil é apresentado
um modelo teórico que busca servir de base para estudos que se
proponham a estimar como o negócio da educação superior está se
organizando no país e como a riqueza é produzida nesse segmento
da economia. O texto está dividido em três partes: na primeira faz-se
uma revisão de conceitos econômicos que sustentam o estudo das
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 13

cadeias produtivas e de valor, que permitem estuda-las nos dife-

rentes segmentos da economia; na segunda parte são apresentados
e analisados os modelos internacionais de estudo das cadeias da
educação superior, destacando as possíveis contribuições para a
formulação de um modelo brasileiro; e na terceira se descreve e
se apresenta o modelo brasileiro da cadeia produtiva da educação
superior, tomando como base as singularidades da educação supe-
rior no Brasil e os aspectos comuns entre os diferentes modelos
existentes que possibilitaram formular um modelo de análise para
o caso brasileiro.
O texto Educação em tempos de austeridade, de autoria de
Rosário Mauritti, Maria do Carmo Botelho, Nuno Nunes e Daniela
Craveiro analisa os efeitos sociais das políticas de austeridade imple-
mentadas em Portugal na sequência do pedido de ajuda financeira
pelas autoridades nacionais, que implicou um período de gover-
nação tutelada pela chamada Troika, fortemente atentatória de
direitos e garantias fundamentais dos cidadãos. O texto dá um
especial destaque aos efeitos dessas políticas no setor da educação.
Partindo da teoria das “mãos do estado” de Pierre Bourdieu, a
pesquisa empírica analisa dados institucionais relativos a dois ciclos
governativos, um primeiro entre 2011 e 2015, marcado por um forte
retrocesso das políticas redistributivas, um segundo entre 2016 e
2018, marcado por uma nova solução governativa e em contraciclo
à forte austeridade imposta anteriormente. A comparação dos dois
períodos dá relevo à importância das orientações políticas no incre-
mento ou mitigação das desigualdades sociais. O estudo conclui que
é possível a construção de uma “alternativa credível à austeridade”,
que concilie crescimento econômico sustentável com proteção social
e defesa de condições de vida e dignidade das pessoas.
Por sua vez, Antonio José Barbosa de Oliveira, Eliane Ribeiro
Pereira e Daniela Carvalho Cranchi promovem, no texto A impor-
tância da afiliação estudantil no processo de democratização das
instituições de ensino superior, algumas reflexões sobre a insti-
14 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

tucionalização da assistência estudantil nas universidades públicas

brasileiras, concebendo-a como um conjunto articulado de ações
acadêmicas e administrativas que visam à permanência qualificada
dos estudantes nas instituições, sobretudo daqueles que ingressaram
na educação superior brasileira a partir da implantação das políticas
de ações afirmativas, da Lei de Cotas e do Sisu. A permanência é
condição elementar para a conclusão dos cursos, objetivo fim das
políticas de acesso. A assistência estudantil, por sua vez, pressupõe
ações institucionais que ultrapassem a dimensão material: pressupõe
também constante atuação na dimensão simbólica. O texto funda-
menta-se nos conceitos de afiliação, proposto por Alain Coulon,
e nas abordagens de Pierre Bourdieu sobre o sistema de ensino,
capital cultural e capital social. Ao final, sinaliza a importância
de uma atualização da concepção de assistência estudantil como
mecanismo imprescindível da gestão universitária.
Susana da Cruz Martins, em seu texto Alargamento social e
condições de vida dos estudantes do ensino superior, defende que,
duas décadas depois da implementação da Declaração de Bolonha
(1999), onde a esse propósito se tem sublinhado a importância de
se atender à sua dimensão social para uma concretização eficaz
e inclusiva (Comissão Europeia/EACEA/Eurydice, 2018), exige-
-se uma reflexão sobre os processos de alargamento social, mas
também sobre a persistência de problemas no acesso e permanência
no ensino superior. A fim de subsidiar as reflexões de seu texto, a
autora nos propõe algumas indagações: De que forma as condições
sociais e econômicas dos estudantes têm impactado a concretização
desta reforma europeia? Que efeitos, desde então se verificaram na
democratização do acesso e dos percursos no ensino superior? As
desigualdades nas condições de vida, na Europa e em Portugal, têm
tido consequências nas oportunidades e em experiências educativas
diferenciadas? Qual o papel das famílias e do Estado na garantia
de condições para o desenvolvimento de uma formação de ensino
superior? Susana considera que tem havido um reconhecimento
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 15

crescente nas agendas internacionais para educação, e no próprio

processo de implementação e monitorização de Bolonha, da dimen-
são social enquanto imperativo societal e educativo. Tal foco tem
sido essencial para o alargamento de oportunidades educativas,
nomeadamente as que correspondem ao desenvolvimento de uma
formação no ensino superior para um público cada vez mais vasto
(Comissão Europeia/EACEA/Eurydice, 2011). Este texto pretende
fornecer elementos para esta discussão e perspectivar algumas das
políticas para o sistema de ensino superior, com base sobretudo nos
dados divulgados pelo Projeto Eurostudent e, de forma complemen-
tar, com documentação da Rede Eurydice e do Eurostat.
No texto Responsabilidade Social Universitária: que mate-
rializações? as autoras Cláudia Teixeira Gomes e Rosário Mauritti
apresentam resultados de um estudo de caso desenvolvido na Facul-
dade de Letras da Universidade de Lisboa, focado nas experiências
de retorno à universidade por parte de estudantes mais velhos. A
análise desenvolvida começa por examinar políticas de expansão
das estruturas de ensino superior em Portugal, que potencializam as
condições de ingresso na universidade, de públicos não-tradicionais.
No caso, destacando a constituição de espaços de oportunidade
para o alargamento da participação ativa desses públicos, de forma
relativamente desconectada de marcadores sociais de ciclos de vida
delimitados de forma apriorística, a partir de escalões de idade. A
questão nuclear aqui colocada é a de saber quais as ações afirmati-
vas que cabem à universidade (ou que têm vindo a ser assumidas
pelas mesmas), no plano da responsabilidade social universitária,
para o incremento da igualdade e equidade social nas condições
de participação ativa nas sociedades envelhecidas. A perspectiva
desenvolvida assume que a universidade agrega um conjunto de
abordagens e de atividades geradoras de dinâmicas organizacionais,
educativas, cognitivas e sociais no seu território de implementação.
E que, especificamente no quadro do envelhecimento ativo, o papel
da universidade é determinante, quer enquanto agente gerador, quer
16 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

como espaço de acolhimento de práticas de inclusão dos indivíduos

em ciclos de vida mais avançados, que orientam os seus projetos
de vida para a qualificação acadêmica.
Por sua vez, o texto Pesquisas e práticas em acompanhamento
de egressos: discutindo democratização do sistema e gestão de
instituições de ensino superior, de Eduardo Henrique Narciso
Borges e Gabriela de Souza Honorato pretende contribuir para o
campo de estudos sobre a educação superior no Brasil, discutindo
a questão do acompanhamento de egressos no processo de demo-
cratização deste nível de ensino, diante da expansão do sistema
nas últimas duas décadas; por outro lado, destaca o problema
da administração universitária no que diz respeito à necessidade
das instituições de ensino superior desenvolverem programas de
acompanhamento de egressos, de forma a dar resposta a exigên-
cias normativas, mas também, a famílias, estudantes e à sociedade
de forma geral. O texto estrutura-se da seguinte forma: faz-se,
inicialmente, uma revisão bibliográfica sobre o tema, enfatizando
a relação entre modernização dos sistemas de ensino superior e
democratização de oportunidades sociais; em seguida analisa-se o
perfil dos concluintes e do cenário recente do mercado de trabalho
para os diplomados de ensino superior; procede-se às análises sobre
as primeiras pesquisas e ações de acompanhamento de egressos no
Brasil e fundamentos legais; por fim, faz-se um balanço dos progra-
mas de quatro universidades federais. Os resultados apresentados
pelos autores apontam que o cenário tem sido cada vez mais adverso
para quem conclui uma graduação; indicam que as bases oficiais
não nos permitem estabelecer uma relação qualificada entre posição
no ensino superior e destino social e, por fim, que as instituições
têm implementado programas visando o mero cumprimento de
exigências normativas.
Em Inovação em Gestão de Universidades Públicas: impor-
tância e desafios, Maria de Fátima Bruno-Faria, Jonilto Costa
Sousa, Pedro Ravizzini Furtado e Rodrigo Freire Lins discutem a
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 17

inovação na gestão de universidades públicas, à luz de referencial

teórico de inovação no setor público e considerando a natureza
desse tipo de instituição, cujo foco principal é a educação. Para
os autores, trata-se de um desafio que requer uma abordagem
multidisciplinar que conjugue elementos das áreas de Educação,
Psicologia e Administração, dentre outras, e leve em conta, espe-
cialmente, princípios da administração pública. Ao olhar-se para
a produção científica nacional sobre o tema, percebe-se a escassez
de estudos com tal propósito. Neste estudo, ainda acrescentam que
a pouca produção sobre o assunto pode revelar especialmente a
dificuldade de se conjugar saberes diferentes como Edgar Morin já
nos apontou, ao tratar o tema da complexidade: num mundo cujo
diálogo é marcado pela imprevisibilidade e pela incerteza no qual
a visão complexa clama pela necessidade de um pensar sistêmico,
em que o unir e o diferenciar são essenciais, a atividade de gestão
em universidades torna-se um desafio que remete à conjugação
de diferentes elementos pertinentes à realidade onde se insere. Os
autores ainda destacam que conceitos trazidos da área de educação
necessitam ser revisitados ao se examinar a inovação na gestão de
instituições de ensino superior.
No texto A universidade e a gestão do patrimônio memoria-
lístico, Andréa Cristina de Barros Queiroz dialoga com o legado
centenário da Universidade Federal do Rio de Janeiro e a gestão de
seu patrimônio memorialístico e histórico a partir das pesquisas
e trabalhos desenvolvidos pela Divisão de Memória Institucional
(DMI) do Sistema de Bibliotecas e Informação (SIBI) da UFRJ.
A autora destaca os lugares de memória da Universidade e seus
acervos, quer sejam raros, históricos ou correntes, bem como a
importância de sua preservação, recuperação e disseminação; o
seu patrimônio histórico edificado e as relações de tombamento;
a memória científica da UFRJ a partir da criação de seu repositó-
rio institucional: o Pantheon; os seus Sistemas Integrados com o
Sistema de Bibliotecas e Informação (SIBI), o Sistema de Arquivos
18 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

(SIARQ) e o Sistema Integrado de Museus, Acervos e Patrimônio

Cultural (SIMAP); o trabalho de História Oral com os Reitores
da UFRJ e as suas gestões; por fim, a organização dos Seminários
Temáticos e das Exposições desenvolvidas com os acervos pesqui-
sados, promovendo, com isso, a disseminação desse conhecimento
e do legado institucional.
Ana Maria de Almeida Ribeiro inicia seu texto referindo-se à Lei
de Acesso à Informação (LAI), aprovada após 23 anos da promul-
gação da Constituição Federal brasileira de 1988, que estabeleceu a
garantia de acesso à informação aos cidadãos. Desde 2012 em vigor, a
lei determina os conceitos sobre dados e informação (dentre outros),
regulamenta a disponibilização das informações públicas aos cida-
dãos, estabelecendo a transparência ativa e passiva. Segundo a autora,
para atender à LAI, a administração pública necessitou desenvolver
ações que possibilitassem a disponibilização das informações, por
ela produzida ou sob sua guarda. O Projeto PEN – Processo Eletrô-
nico Nacional oportunizou a oferta de uma ferramenta: o Sistema
Eletrônico de Informações (SEI). Através do Decreto 8.539/2015,
órgãos e entidades federais deveriam adotar o processo eletrônico
administrativo, até outubro de 2017. Neste texto, intitulado O Sistema
Eletrônico de Informações (SEI) nas universidades federais, Ana
Maria apresenta o processo de escolha de sistemas de informação
para o cumprimento da norma pelas universidades federais, e a partir
de sua própria experiência no processo de capacitação de servidores
públicos para uso do SEI, apontar limites e avanços. A metodologia
aplicada consistiu na análise do conteúdo de artigos, por meio de
pesquisa bibliográfica, análise da legislação, páginas web e da obser-
vação direta das atividades de trabalho.
Por fim, no texto intitulado Fiscal de contratos de serviços
contínuos: contribuições para a gestão de políticas públicas nas
IFES, Vinícius Carvalho Santos nos aponta que, no contexto de gestão
de políticas públicas, pouco se trata da gestão de serviços públicos e
sobre os papéis dos burocratas no contexto brasileiro das Instituições
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 19

Federais de Educação Superior (IFES). Nesta perspectiva comparti-

lhada pelo autor, os fiscais de contratos contínuos exercem grande
influência na manutenção dos serviços essenciais terceirizados nas
IFES. Este trabalho buscou ampliar a literatura crítica sobre a posi-
ção dos burocratas de baixo escalão no ciclo de políticas públicas e
seu papel na manutenção de fornecimento de serviços públicos de
maneira plena e equânime aos consumidores de serviços públicos
das IFES. Os instrumentos de análise foram amparados em pesquisa
bibliográfica e análises de outros trabalhos, sobretudo aqueles que
tiveram a atuação destes burocratas, nas universidades públicas brasi-
leiras, julgada pelo Tribunal de Contas da União. A pesquisa concluiu
que essa função traz em si antagonismos entre normativos legais e
as responsiveness que são imputadas ao gestor. O texto aponta como
elemento conclusivo que tal função, nas organizações de educação
superior, ainda tem um agravante no seu pleno desempenho: a baixa
qualificação dos fiscais nas IFES, no que concerne ao conhecimento
das normas e atribuições da função exercida.
Esta obra é o primeiro produto de uma parceria entre a Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), por meio de sua Faculdade de
Administração e Ciências Contábeis (FACC) e o Instituto Universi-
tário de Lisboa (ISCTE-IUL), representado pela Escola de Sociologia
e Políticas Públicas (ESPP). As diversas ações que serão empreen-
didas pelas duas instituições, que visam ao intercâmbio acadêmico
nas atividades de ensino, investigação e extensão universitária,
viabilizarão um processo dialógico e fecundo entre professores,
investigadores e estudantes. Certos de que outros trabalhos se segui-
rão a este, os organizadores agradecem aos colaboradores desta
edição e desejam a todos uma agradável e proveitosa leitura!

REFERÊNCIAS
CHAUÍ, Marilena. A ideologia da competência. São Paulo:
Fundação Perseu Abramo, 2014.
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FÁVERO, Maria de Lourdes de A. A universidade em questão.

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KUNSCH, Margarida Maria K. Universidade e comunicação na
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SANTOS, Boaventura de Souza. Da ideia de universidade à
universidade de ideias. In: ____. Pela mão de Alice: o social e o
político na pós-modernidade. São Paulo: Cortez, 2001.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 21

POLÍTICAS PÚBLICAS DE ENSINO

SUPERIOR EM PORTUGAL (1911-2011)
Maria de Lurdes Rodrigues

INTRODUÇÃO
O sistema de ensino superior que atualmente conhecemos, com
o conjunto de recursos e atores, de regras e instituições, que asse-
guram o seu funcionamento e organizam a intervenção do Estado,
desenvolveu-se ao longo dos últimos 100 anos. Hoje é possível olhar
para trás e analisar a trajetória das decisões políticas e compreender
os seus objetivos e fundamentos.
Nesta longa trajetória, o 25 de abril de 1974, é um marco crono-
lógico de mudanças profundas. O regime democrático instituído
com a aprovação da Constituição, em 1976, desenvolveu-se susten-
tado em novas políticas públicas que mudaram o país no ensino
superior, e em setores como a saúde, a segurança social e a educação.
Podemos dizer que a partir de então, no que respeita ao ensino
superior, o objetivo presente nas políticas públicas e nas decisões
tomadas foi o de expandir, dimensionar e diversificar o modelo
de ensino existente para responder à procura crescente. Porém,
a instituição e manutenção de mecanismos como as propinas e o
numerus clausus revela que esteve sempre presente, ao longo dos
últimos 40 anos, a preocupação de controlo e de condicionamento
da procura. A análise cronológica das políticas de ensino superior
permite identificar quatro fases de desenvolvimento.
1. Os antecedentes: da Primeira República, 1911, aos últimos
anos da ditadura do Estado Novo, 1970-1974.
2. A procura de um modelo: do 25 de abril de 1974 à aprovação
da Lei de Bases do Sistema Educativo, em 1986.
22 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

3. A diversificação e expansão do acesso: de 1986 a 1995, dez

anos de governação social democrata.
4. O redimensionamento e a consolidação: de 1995 a 2011, os
dois ciclos de governação socialista.

1. OS ANTECEDENTES
As reformas do ensino superior lançadas durante Primeira
República (1911 a 1926) e a posterior intervenção da Ditadura
Militar (1926 a 1933) e dos governos do Estado Novo (1933 a
1974) afetaram indelevelmente o desenvolvimento da universidade
portuguesa.

1.1. PRIMEIRA REPÚBLICA (1911 A 1926)

Na sequência da queda da monarquia e da instauração do regime
republicano, em 5 de outubro de 1910, a universidade portuguesa
beneficiou da primeira reforma profunda que deixou marcas dura-
doras no sistema de ensino superior tal como hoje o conhecemos.
Em 1911, existia apenas a Universidade de Coimbra (Faculda-
des de Teologia, Direito, Medicina, Matemática e Filosofia) com o
monopólio dos estudos superiores e com prerrogativas e costumes
considerados pelos republicanos como muito conservadores e
“contrários aos interesses sociais dos novos tempos”. Nas cidades de
Lisboa e Porto existiam a Escola Politécnica de Lisboa, a Academia
Politécnica do Porto e as Escolas Médico-Cirúrgicas de Lisboa e
do Porto, como escolas superiores com orientação profissional e
não universitárias.
A Primeira República trouxe consigo, para a universidade
portuguesa, uma reforma ditada pela influência dos novos mode-
los humboldtianos de organização do ensino superior que tinham
despontado e se tinham afirmado na Europa no século anterior.
Logo nos primeiros dias do regime republicano, em 23 de outubro
de 1910, foram publicados quatro diplomas legislativos que extin-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 23

guiram, na Universidade de Coimbra, a Faculdade de Teologia e as

práticas de juramentos e de rituais de subordinação religiosa, sendo
abolido o uso obrigatório da capa e batina e o foro académico que
protegia os estudantes universitários da justiça ordinária. Mas outra
decisão importante, consagrada num diploma de 22 de março de
1911, acabou com o monopólio de estudos superiores da Universi-
dade de Coimbra, criando duas novas universidades, em Lisboa e no
Porto, por integração de algumas das escolas superiores existentes
nessas cidades. No mesmo diploma foram também criadas bolsas
de estudo para tornar o ensino superior acessível a estudantes de
mérito desprovidos de recursos:

a frequência regular da instrução secundária e superior

demanda tal sacrifício de tempo e dinheiro que a constituiu
um privilégio de ricos e remediados, tornando-a inacessível de
facto a muitos estudantes com mérito e aptidões, mas despro-
vidos de recursos (PORTUGAL. DIPLOMA, 1911).

A Lei de 19 de abril de 1911 veio estabelecer as bases da nova

Constituição Universitária. Tratava-se de criar Faculdades e Esco-
las voltadas para a preparação de diplomados e de quadros aptos
a satisfazer as necessidades de desenvolvimento do país. Foi assim
atribuída uma nova missão à universidade: fazer progredir a ciência,
ministrar o ensino geral das ciências e suas aplicações, promover o
estudo metódico dos problemas nacionais, afastando-a do modelo
tradicional. Simultaneamente foi consagrada a autonomia peda-
gógica e administrativa destas novas instituições de ensino. Todas
as faculdades foram profundamente reformadas, nos planos de
estudos, com o aumento dos quadros docentes e o apetrechamento
laboratorial e científico. Foram ainda criadas novas instituições de
ensino universitário, com estatuto especial de autonomia pedagó-
gica, de que o Instituto Superior Técnico, criado em 23 de maio de
1911, é um exemplo paradigmático.
24 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Em 1918, a publicação do Estatuto Universitário, no Decreto-Lei

n.º 4554, de 9 de julho, veio reafirmar e aprofundar a autonomia
pedagógica e administrativa: “é confiado às universidades o seu
próprio Governo económico e científico”. Tornam-se eletivos os
cargos de Reitor e de outras autoridades académicas, como o Senado
que passou a incluir elementos externos à universidade. O Reitor
passou a representar a universidade perante o Governo.
Assim, a ambição dos governantes da Primeira República
corporizou-se na reforma universitária de 1911 que, criando duas
novas universidades e várias Faculdades e Escolas, rompeu com
o monopólio de Coimbra. Expansão, diversificação e autonomia
das instituições académicas são os princípios que organizaram a
intervenção do Estado durante este período.

1.2. DITADURA MILITAR (1926 A 1933)

A partir de maio de 1926, com a instauração da ditadura militar,
a vida das universidades muda radicalmente. Durante o regime do
Estado Novo, a partir de 1933, a trajetória de desenvolvimento das
universidades iniciada durante a Primeira República foi significa-
tivamente alterada. Até aos anos 70, o ensino superior entrou em
estagnação progressiva, cristalizando numa dimensão reduzida e
insuficiente, no fechamento, centralização e uniformidade de todo
o sistema.
Em 1926, o governo determinou a realização de exames de
acesso ao ensino superior: “a matrícula na Universidade só é auto-
rizada mediante exame de admissão” (PORTUGAL. Decreto-Lei
...,1926). A responsabilidade de realização dos exames, inicialmente
das faculdades de letras e de ciências, gradualmente evoluiu e
passou a respeitar às diversas faculdades. A partir de 1930, com o
Estatuto de Instrução Universitária, dada a necessidade de atacar,
por métodos adequados a uma solução definitiva, o problema do
desemprego intelectual, resultante da superpopulação das escolas
secundárias e superiores, o regime de exames de acesso ao ensino
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 25

superior sofreu adaptações, revistas sucessivamente em 1936, no

Decreto-Lei n.º 26594, de 15 de maio, em 1942, no Decreto-Lei
n.º 32045, de 27 de maio e em 1947, no Decreto-Lei n.º 36227, de
12 de abril.
Um processo de redução da autonomia das universidades, teve
também inicio em outubro de 1926, com o Decreto-Lei n.º 12426,
de 2 de outubro e o Decreto 12492, de 14 de outubro e culminou
com a consagração de perda total da autonomia pedagógica, acadé-
mica e administrativa, no novo Estatuto de Instrução Universitária,
aprovado no Decreto-Lei n.º 18717, de 2 de agosto de 1930. O Reitor
passou a ser escolhido pelo governo, sendo possível que a escolha
fosse feita entre juízes ou outras personalidades e não apenas entre
professores, deixando assim de representar a universidade perante
o Governo e passando a representar o Governo perante a universi-
dade. A autonomia administrativa e financeira das universidades
e das suas unidades orgânicas sofreu fortes limitações. As receitas
próprias, como as propinas, passaram a ser arrecadadas pelo Estado.
A ingerência do governo e a desconfiança em relação a profes-
sores e estudantes foi mais longe. Entre dezembro de 1930 e meados
de 1935, vários diplomas de que se destacam o Decreto n.º 19165,
de 24 de dezembro de 1930 e o Decreto-Lei n.º 25317, de maio de
1935, estabeleceram novas regras de disciplina académica, tanto
para os estudantes como para os professores, para impedir a mani-
festa hostilidade ao poder executivo ou a inobservância de ordens
superiores. Mais tarde, nesta mesma linha, com a aprovação da Lei
n.º 1901, de 21 de maio de 1935 e o Decreto-Lei n.º 27003, de 14
de setembro de 1936, passou a exigir-se a todos os professores e
funcionários a assinatura de declarações de compromisso de leal-
dade. Todos aqueles que revelem espirito de oposição aos princípios
fundamentais da Constituição Política ou que não deem garantias de
cooperar na realização dos fins superiores do Estado serão compul-
sivamente aposentados, reformados ou demitidos. Assim se iniciou
um processo de depuração sistemática dos serviços públicos que se
26 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

prolongará durante o Estado Novo. Vários professores universitários

de elevado prestígio foram atingidos (Abel Salazar, Aurélio Quin-
tanilha e Rodrigues Lapa). Em 1945 uma nova investida levou ao
afastamento de mais de 20 professores (entre os quais os prestigiados
professores Bento de Jesus Caraça e Mário Azevedo Gomes). Estas
expulsões privaram as universidades de alguns dos seus melhores
quadros e impediram-nas de recrutar pessoal qualificado, gerando
um vazio com consequências graves no ensino.
Em 12 de abril de 1928, o Governo determinou o encerramento
das Faculdades de Direito de Lisboa, de Letras e de Farmácia do
Porto e em abril de 1929 todas as escolas superiores tuteladas por
ministérios sectoriais passaram para a tutela do Ministério da
Instrução Pública. Mais tarde, o esforço de concentração e unifor-
mização culminou com a criação da Universidade Técnica que
agrupou todas as escolas superiores autónomas existentes em Lisboa
(Instituto Superior Técnico, Ciências Económicas e Financeiras,
Agronomia e Veterinária). Ao longo de todo o período do Estado
Novo, prosseguiu o caminho de redução de todo o sistema de ensino
superior. Até à criação dos Estudos Gerais Universitários em Angola
e Moçambique, em 1963, existiram apenas quatro universidades
(Lisboa, Técnica, Porto e Coimbra). O Governo determinava os
cursos que cada uma delas podia oferecer (obrigatoriamente iguais)
e escolhia e nomeava os Reitores. As universidades progressiva-
mente foram perdendo a sua autonomia, ficando inteiramente
dependentes das decisões e da vontade dos governos, os diplomas
obtidos em universidades estrangeiras deixaram de ser reconheci-
dos, vários cursos e escolas foram fechados.
Colhendo inspiração no movimento fascista italiano, em 4 de
dezembro de 1936 foi criada a Mocidade Portuguesa, organização
nacional a que passaram a pertencer obrigatoriamente todos os jovens
dos sete aos quatorze anos. As restantes organizações estudantis foram
estritamente dissolvidas ou vigiadas por decretos governamentais.
Contudo, como veremos adiante, a política de promoção de centros da
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 27

Mocidade Portuguesa dentro das universidades falhou por completo

e, a partir do pós-guerra, as associações de estudantes vieram a
desempenhar um papel importante na contestação ao regime.

1.3. ESTADO NOVO

Entre 1940 e o final da década de 60 não se registaram avanços
significativos.
A política de bolsas de estudo e de apoio aos alunos lançada
em 1911 e reforçada em 1918 entrou em estagnação, sendo revista
apenas em 1941. Com o Decreto-Lei n.º 31658, de 21 de novembro,
Decreto-Lei n.º 31932, de março de 1942 e Decreto-Lei n.º 32720,
de março de 1943, as propinas foram atualizadas para 1200$00 por
ano e estabeleceu-se um limite de 100, no número de estudantes
a serem apoiados por bolsas de estudo, para os melhores alunos
que delas necessitassem. Em 1963, o número de bolsas de estudo
a atribuir por mérito e insuficiência económica passou para 250.
No início dos anos 60, a consciência coletiva dos problemas,
limitações e insuficiências do ensino superior expressava-se de
diferentes formas. No espaço de debate público, dois acontecimentos
marcaram nestes anos a agenda política. Por um lado, o I Congresso
de Ensino de Engenharia, organizado por engenheiros, professores
e estudantes de engenharia, em 1961, promovendo um debate sobre
o estado do ensino da engenharia. Nas conclusões apontava-se para
a necessidade de uma alteração profunda no ensino superior que
se apresentava como incapaz de responder tanto à procura cres-
cente, como às necessidades do tecido económico. Mais tarde, sob a
liderança de Adérito Sedas Nunes e Miller Guerra, no Gabinete de
Estudos Sociais, foi realizado um trabalho de diagnóstico da situa-
ção da universidade portuguesa, divulgado em 1969. Este trabalho
veio a constituir-se como referência para a reforma empreendida
por Veiga Simão. É um facto que foram, ainda na década de 60,
tomadas as primeiras medidas visando o alargamento do sistema de
ensino superior, com a criação de Estudos Universitários em Angola
28 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

e Moçambique. Porém estas iniciativas revelaram-se insuficientes

para resolver os problemas e para retirar a universidade portuguesa
da profunda crise em que se encontrava mergulhada.
Por outro lado, os movimentos estudantis de protesto contra
a situação das universidades e do país eram também um sintoma
dessa mesma crise. Desde o pós-guerra que as associações de estu-
dantes procuravam reagir à perda de autonomia das universidades e
das suas associações, bem como às vagas de expulsão de professores,
organizando-se para reivindicar a sua reintegração. Contudo, foi a
partir de 1956 que se desencadearam os primeiros movimentos de
protesto em torno do Decreto-Lei n.º 40.900, de 12 de dezembro,
que atribuía ao Governo capacidade de intervir diretamente na vida
das associações de estudantes e dos seus órgãos, retirando-lhes não
apenas autonomia, mas também competências que vinham desem-
penhando nas funções sociais. Mas foi a proibição do governo de
celebração do Dia do Estudante, em março de 1962, que desenca-
deou a primeira grande crise universitária centrada nos protestos
dos estudantes, na sequência da qual, Marcelo Caetano, então Reitor
da Universidade de Lisboa, se demitiu do cargo. Cargas policiais,
prisões de estudantes, expulsões de dirigentes associativos, por
parte do Governo, tiveram como resposta dos estudantes e das suas
associações, plenários diários e greves às aulas, “luto académico”
e outras manifestações que duraram até ao final do ano lectivo.

1.4. A “PRIMAVERA” MARCELISTA

Depois da morte de Salazar, com a chegada da “primavera
marcelista”, abre-se uma janela de oportunidade política. Em 1970,
Veiga Simão é nomeado como Ministro da Educação, professor
universitário doutorado em Inglaterra, que se apresentava com um
ambicioso projeto de reforma e de democratização do ensino. De
facto, é com Veiga Simão que se iniciaram alterações profundas
no Ensino Superior, no que respeita à dimensão e estruturação
do sistema, com a criação de novas universidades e instituições
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 29

de ensino superior politécnico, mas sobretudo alterações no que

respeita ao recrutamento e à formação dos docentes.
A Reforma de Veiga Simão teve como princípio fundador a
diversidade. Diversidade de instituições, de cursos e de programas,
tendo em vista o alargamento do acesso ao ensino superior e a
criação de um ambiente mais competitivo, ou seja, menos protegido
da concorrência entre instituições. Entre outras medidas, criou
novas instituições de ensino superior e universitário, regionalmente
distribuídas em novas áreas disciplinares, funcionando num quadro
de maior abertura. Com a criação de novas instituições de ensino
superior, terminou, nesta altura, o monopólio das cidades de Lisboa,
Porto e Coimbra, descrito no Decreto-Lei n.º 402/73, de 11 de
agosto. Foi dado um novo impulso à atribuição de bolsas de douto-
ramentos no estrangeiro e foi regulamentado o reconhecimento
dos doutoramentos obtidos no estrangeiro. De facto, se em todo o
período do Estado Novo não se registaram alterações substantivas
no funcionamento do sistema de ensino superior, a não ser as que
reduziram a sua dimensão e a autonomia das suas instituições, em
contrapartida, foram na fase final tomadas as primeiras medidas que
revelavam preocupação com a formação avançada do corpo docente
e a sua capacitação para as atividades de investigação, começando
a ser atribuídas as primeiras bolsas de doutoramento a realizar no
estrangeiro, através do Instituto para a Alta Cultura, criado em 1955.
Apesar dos esforços de modernização do Ministro Veiga Simão,
as associações de estudantes e os movimentos estudantis de protesto
continuaram a ser reprimidos com força policial, expulsão de
estudantes, encerramento de instalações, greves e plenários, sendo
as crises académicas de 1969 e 70/74 uma marca da insatisfação e
da instabilidade na vida das instituições do ensino superior que se
intensificou e prolongou por mais de 4 anos. O espectro do serviço
militar e da guerra colonial pairava sobre os estudantes e favoreceu
a politização do movimento estudantil em torno de objetivos não
exclusivamente pedagógicos. Em janeiro de 1973, o ministro Veiga
30 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Simão criou a categoria de vigilante, com o Decreto-Lei n.º 18/73,

de 17 de janeiro, com a função de exercer um controlo policial das
atividades estudantis. Rapidamente os vigilantes passaram a ser
designados pelos estudantes como “gorilas”, generalizando-se as
situações de conflito e intensificando-se as greves e paralisações.
Logo a seguir, em novembro do mesmo ano, um outro diploma, o
Decreto-Lei n.º 629/73, de 26 de novembro, concedeu aos reitores
o poder de recusarem a matrícula ou a inscrição aos alunos que
fossem considerados “prejudiciais à disciplina dos estabelecimentos.
Na sequência desta decisão, centenas de estudantes, grande parte
deles dirigentes associativos, viram-se impedidos de entrar nas suas
universidades e impossibilitados de continuar a estudar.
Este era o clima que se vivia nas universidades no final do
Estado Novo em vésperas do 25 de abril.

2. PROCURA DO MODELO
A revolução de 1974 constitui uma conjuntura crítica que inter-
rompeu a trajetória de degradação do ensino superior, que se tinha
tornado evidente a partir dos anos 60. Até à aprovação da Lei de
Bases do Sistema Educativo, em 1986, viveram-se momentos de
instabilidade política e governativa. Os decisores políticos dos vários
governos provisórios e constitucionais partilharam a preocupação
de normalizar o funcionamento das instituições e de encontrar um
modelo de desenvolvimento para o ensino superior.
A rutura introduzida com o 25 de abril gerou dois movimentos
de base. Por um lado, um movimento para alteração dos modelos de
gestão das instituições de ensino, que se inicia com o saneamento
de reitores e professores na generalidade dos estabelecimentos de
ensino superior. E por outro lado, o aumento abrupto da procura
de ensino superior e a pressão para alteração das regras do acesso
à universidade. As medidas de política, neste período, procuraram
responder e controlar estes dois movimentos de base através, por um
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 31

lado, da institucionalização de novas formas de gestão e de norma-

lização do funcionamento, e por outro lado, através do controlo e
do condicionamento da procura e do acesso ao ensino superior.

2.1. O CONTROLO DA PROCURA DE ENSINO SUPERIOR

De facto, com o 25 de abril, ao nível do ensino superior, o fluxo
da procura cresceu e acelerou-se, mas esbarrou com a incapacidade
do sistema para absorver todos os estudantes. A reduzida dimensão
das infraestruturas e a escassez de recursos não foi ultrapassada
com improvisação, como aconteceu no ensino básico e secundário,
nomeadamente no que respeita ao recrutamento de professores. Pelo
contrário, foram lançadas medidas muito contestadas de condicio-
namento da procura e de controlo do acesso ao ensino superior.
Em 1981, no livro O Sistema de Ensino em Portugal (SILVA, M.,
TAMEN, I., 1981) justificava-se a necessidade de travar a procura:

a existência de limitações no acesso ao ensino superior é hoje

um imperativo do sistema, dado que a qualidade do ensino deve
ser mantida acima de um certo nível, o que não será possível
se existirem pletoras de estudantes sobrecarregando as estru-
turas de ensino que são insuficientes (SILVA, M., TAMEN, I.
1981,p. 241).

Foi justamente com o 25 de abril que o ensino secundário e

o acesso ao ensino superior emergiram como um problema polí-
tico, entrando na agenda da política da educação, mantendo-se,
até 1996, como um tema controverso alvo de todas as atenções,
debates e críticas.
Em 1974, a impossibilidade prática de cumprir as regras de
avaliação dos alunos, designadamente o exame de acesso ao ensino
superior que havia sido introduzido em 1926, levou a suspender
a entrada da geração de jovens que nesse ano terminou o ensino
secundário, travando-se assim a pressão sobre o ensino superior.
Estimava-se um contingente de 28.000 candidatos a ingressar no
32 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

ensino superior, que representavam o dobro do número de alunos

que tinham entrado no ano anterior. Com o Decreto-Lei n.º 270/75,
de 30 de maio, estabeleceu-se formalmente a abolição do exame
de aptidão para acesso ao ensino superior, sendo criado o Serviço
Cívico Estudantil. Dois anos depois, em 1977, já com Sotomaior
Cardia como Ministro da Educação, foi regulamentado o ingresso
no ensino superior, estabelecendo-se novas normas de acesso por
concurso, instituindo-se o numerus clausus e um Ano Propedêutico
no final do secundário, com uma série de diplomas legislativos, o
Decreto Lei nº 397/77, de 17 de setembro, a Portaria nº 634-A/77,
de 4 de outubro e o Decreto Lei nº491/77, de 23 de novembro.
Assim, o Serviço Cívico Estudantil foi substituído por mais um
ano de ensino, o 12.º ano, iniciando-se deste modo o alargamento
do ensino secundário e a institucionalização do retardamento da
entrada dos jovens nos níveis superiores de ensino.

2.2. A RUTURA NO MODELO DE

GESTÃO DAS UNIVERSIDADES
Quanto à gestão das universidades assistiu-se, imediatamente a
seguir ao 25 de abril, a um movimento de saneamento de todos os
reitores e de grande parte dos docentes, sendo os órgãos de gestão
substituídos por comissões com representantes dos professores,
dos funcionários e dos alunos. Os governos reagiram, procurando
acomodar em novos quadros regulamentares a pressão dos movi-
mentos de base para a democratização da gestão das instituições
do ensino superior e para o reforço da sua autonomia. Em 1974,
os Decretos-Lei, n.º 212/74, de 27 de maio, e n.º 806/74, de 31 de
dezembro, reconheceram como órgãos de gestão das universi-
dades as comissões de base criadas na sequência dos processos
de exoneração e saneamento dos reitores. Mais tarde, em 1976,
já depois da aprovação da Constituição na qual se consagram os
princípios da participação e da gestão democrática, foi aprovado o
modelo de Gestão Democrática das universidades, das faculdades
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 33

e das instituições de ensino superior. No que respeita à autonomia

das instituições de ensino superior, consagrada como princípio
constitucional desde 1976, ocorreu uma primeira tentativa de
regulamentação em 1981, pelo Ministro da Educação, Vitor Crespo,
porém o regime de autonomia foi aprovado apenas em 1988, no
período seguinte.

2.3. O ESTATUTO DOS DOCENTES

Em 1979, foi aprovado o primeiro Estatuto da Carreira Docente
Universitária, visando dois objetivos. Por um lado, valorizar a
função de docente universitário, do ponto de vista salarial e esta-
tutário, equiparando-a à de magistrado. E, por outro lado, criar
condições para a conciliação das atividades de ensino com as de
investigação. Foram assim instituídos quadros de pessoal docente
nas universidades e consagrada a exigência de doutoramento para
entrada nos quadros. Foram também estabelecidas condições de
dispensa de serviço para realização de mestrado ou de doutora-
mento e reconhecidas as atividades de investigação como fazendo
parte das funções dos docentes universitários, foram instituídos os
princípios de exercício de funções em tempo integral e em regime de
dedicação exclusiva. O diploma sofreu sucessivas alterações, mas a
sua matriz manteve-se até hoje. As alterações mais importantes, do
ponto de vista da melhoria das condições para o desenvolvimento
da atividade científica nas universidades, mas também do ponto
de vista da exigência e da valorização da carreira, ocorreram no
final dos anos 80 e em 2009, porque, como veremos adiante, foram
alterações no sentido de reforçar a exigência de doutoramento como
patamar mínimo de qualificação no início da carreira docente.

2.4. A CRIAÇÃO DE NOVAS INSTITUIÇÕES

DE ENSINO SUPERIOR
Continuou nesta fase o movimento de alargamento da rede de
instituições do ensino superior, com extensão a todo o país. Foram
34 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

criadas novas instituições universitárias públicas, algumas das quais,

já previstas na Reforma Veiga Simão desde o início dos anos 70 e
que viram, depois do 25 de abril, confirmada a sua criação e, por
vezes a alteração do seu estatuto. Assistiu-se assim, ao início do
alargamento horizontal do sistema de ensino, bem como ao processo
de diversificação das instituições de ensino superior público.
A criação do ensino superior politécnico, quer através da aber-
tura de instituições de raiz, quer com a transformação das antigas
escolas de ensino médio em ensino superior de curta duração
consolidou a institucionalização do sistema binário – universida-
des e politécnicos. O Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do
Ensino Superior Politécnico foi também aprovado, sem a exigência
de realização de doutoramento para acesso e progressão na carreira.
Apenas na revisão de 2009 deste estatuto, tal exigência foi instituída.
O Decreto-Lei n.º 263/80, de 7 de agosto, estabeleceu normas
relativas à criação de mestrados nas Universidades, grau que, desde
1978, estava previsto no Decreto-Lei n.º 304/78, de 12 de outubro,
que definia as normas dos vários graus atribuídos pelas instituições
de ensino superior. A partir de 1981 foram inúmeras as portarias
autorizadoras da criação de cursos de mestrado pelas universidades,
iniciando-se também a expansão vertical do sistema de ensino.

2.5. A POLÍTICA DE PROPINAS E O APOIO SOCIAL

A política de propinas e de apoio aos estudantes e às famílias
no esforço financeiro de educação superior, definida em 1941,
manteve-se praticamente adormecida. Em 1980, com o Decreto-Lei
n.º 264/80 de 7 de agosto e o Decreto-Lei 132/80, de 17 de maio,
surgiu uma primeira tentativa de organização, porém o agenda-
mento político da questão da Ação Social do Ensino Superior e o
seu desenvolvimento ocorreram apenas, em 1993, já no período
seguinte, no contexto da tentativa de definição das propinas para os
cursos de mestrado e de atualização do valor das propinas a pagar
pelos estudantes dos cursos de licenciatura.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 35

3. DIVERSIFICAÇÃO E EXPANSÃO DO ACESSO

Em 1986, depois da aprovação da Lei de Bases do Sistema de
Ensino, iniciou-se um ciclo político de dez anos de governação
social democrata. As políticas de ensino superior foram marcadas
por medidas visando a diversificação das instituições de ensino
superior, a expansão, o dimensionamento do sistema, a abertura
do acesso e a regulação da procura. Até 1995, aumentou sempre o
número de candidatos, o número de vagas, o número de alunos, o
número de cursos e de instituições. Porém, as questões relacionadas
com o controlo do acesso através de exames, ou outras provas de
avaliação dos alunos e através do pagamento de propinas, temas
lançados na agenda política em 1992/93, já na fase final deste ciclo
político, foram geradoras de forte contestação e de recrudescimento
do movimento estudantil.

3.1. A CRIAÇÃO DO SISTEMA BINÁRIO

Nesta fase ficou estabilizado o sistema de ensino superior biná-
rio, com ensino universitário e ensino politécnico. A Lei 54/90 que
estabeleceu o regime de autonomia dos Politécnicos, também pôs
fim ao seu regime de instalação que vigorou durante mais de 10
anos, desde o final dos anos 70.
A expansão e o dimensionamento do sistema, para responder à
procura, sempre crescente, foram assegurados pela criação de novas
instituições públicas de ensino superior universitário e politécnico,
mas também pela criação de instituições privadas. As condições
regulamentares para a criação de ofertas privadas de formação
superior ficaram definidas em 1979 com a aprovação da Lei n.º
65/79, de 4 de outubro, que consagrou a Liberdade de Ensino,
iniciando-se nos anos 80 um movimento de criação de instituições
de ensino superior privadas, que se intensificou a partir de 1987.
Foram vários os atos decisórios que sustentaram o crescimento das
instituições privadas: o Decreto-Lei nº 310/81, de 17 de novem-
36 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

bro, que regulamentou as cooperativas de ensino, o Decreto-Lei

nº 100-B/85, de 8 de abril, que estabeleceu as regras gerais a que
deviam obedecer as propostas de criação de estabelecimentos de
ensino superior particular e cooperativo, o Decreto-Lei nº 121/86,
de 28 de maio, que regulamentou o regime de numerus clausus
para o ensino superior particular ou cooperativo e, finalmente, o
Decreto-Lei n.º 344/88, de 28 de setembro, que criou uma linha
de crédito bonificado para instalações e equipamentos no ensino
particular e cooperativo.

3.2. A AUTONOMIA DAS UNIVERSIDADES

Foi nesta fase, em 1988, aprovado o regime de autonomia das
universidades, pelo Decreto-Lei n.º 108/88, previsto na Constitui-
ção (1976) e na Lei de Bases (1986), mudando de forma profunda
a relação das instituições de ensino superior com o governo e a
administração central. Este regime foi posteriormente alargado às
instituições de ensino politécnico.
Grande parte dos diplomas nesta fase trata da aprovação de leis
orgânicas e de quadros de pessoal, de planos de estudo e de criação
de cursos, tanto de licenciatura como de mestrado, e de fixação
do número de vagas, em todas as instituições de ensino superior
públicas. Foram também inúmeras as portarias de autorização de
funcionamento de instituições e de cursos nas instituições privadas
e cooperativas. Prosseguiu e intensificou-se o esforço de criação de
cursos de mestrado e organizaram-se os primeiros cursos de douto-
ramento, consolidando-se assim a expansão vertical e horizontal
do sistema de ensino superior.

3.3. O ESTATUTO DA CARREIRA

DOCENTE UNIVERSITÁRIA
As sucessivas revisões do Estatuto da Carreira Docente Univer-
sitária (ECDU), designadamente o Decreto-Lei n.º 245/86, de 21 de
agosto, introduzindo alterações ao regime de admissão ao douto-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 37

ramento e de concessão de bolsas para esse fim, e estabelecendo

limitações ao número de anos que os docentes podiam permanecer
na categoria de assistentes, portanto sem doutoramento, teve um
impacto decisivo no aumento das qualificações dos professores,
bem como no desenvolvimento das atividades de investigação nas
universidades.
Em 1989 foi criado o Sindicato dos Professores do Ensino
Superior (SNESup), na sequência da discussão pública de uma
proposta do Governo de alteração do ECDU, na qual se acabava
com o paralelismo entre a carreira docente e a carreira dos magis-
trados. Os docentes do ensino superior abandonaram os sindicatos
dos professores da FENPROF (que incluía os professores do ensino
básico e do ensino secundário) e criaram um sindicato próprio, que
exerceu influência nos processos de revisão do ECDU, mas também
na definição do estatuto de investigadores e bolseiros.

3.4. A EMERGÊNCIA DAS UNIDADES DE INVESTIGAÇÃO

Nesta fase foram criados numerosos centros e unidades de
investigação, na periferia das universidades e por iniciativa dos
docentes, doutorados e não doutorados, alguns regressados do
estrangeiro, e que procuravam, dessa forma, enquadrar organiza-
cionalmente as atividades científicas que desenvolviam e para as
quais as universidades não tinham espaço nem estruturas. Na fase
a seguir, depois de 1996, o processo de avaliação destas unidades
de investigação e o consequente financiamento plurianual do seu
funcionamento, foram decisivos para o reforço da sua capacidade
e para a sua institucionalização.

3.5. AINDA O CONTROLO DA PROCURA…

Toda a fase da expansão e dimensionamento do sistema de
ensino superior foi marcada pela procura de equilíbrio entre a
abertura e a democratização do sistema e o controlo do acesso.
A abolição dos exames de acesso ao ensino superior teve como
38 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

consequência o aumento da procura. O número de candidatos

chegou, em alguns anos, a ser 14 vezes superior à oferta. A oferta
de ensino superior manteve-se, ao longo desta fase, condicionada
pelo princípio do numerus clausus, isto é, pela fixação pelo governo
do número de vagas, em cada curso e em cada estabelecimento. As
vagas nas instituições de ensino superior público eram totalmente
preenchidas e a restante procura era canalizada para as instituições
privadas. Em 1995, a procura atingiu o volume de 400.000 candi-
datos. O número de alunos inscritos atingiu o valor 290.000, no
início dos anos 80 era de cerca de 87.000.
Porém, já no final desta fase, foram instituídos dois novos
mecanismos de controlo do fluxo da procura de ensino superior:
as propinas e as provas de acesso.
De facto, em 1992, a Lei n.º 20/92, de 14 de agosto, estabele-
ceu normas relativas ao sistema de propinas no ensino superior,
decisão que foi objeto de forte contestação por parte dos alunos e
das associações estudantis. Uma primeira manifestação com cerca
de 1000 estudantes, em novembro de 1993, foi reprimida violen-
tamente pela polícia, desencadeando uma nova manifestação, no
mês seguinte, que juntou aos estudantes do superior, estudantes do
secundário, professores, cidadãos anónimos e alguns sindicatos,
num total de mais de 20.000 manifestantes. Na sequência deste
processo o Ministro da Educação, Couto dos Santos, foi substituído
por Manuela Ferreira Leite.
No diploma referido, a formulação das normas que permitiam
o aumento do preço das propinas foi, posteriormente, conside-
rada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional no Acórdão
n.º 148/94, de 3 de maio, porque se traduzia num aumento acima
de um limite considerado razoável e porque não previam qualquer
cláusula de limitação desse aumento. Assim, este diploma acabou
por ser revogado no ciclo político seguinte, pelo art.º 40.º da Lei n.º
113/97, de 16 de setembro, que institui uma outra forma de cálculo
das propinas. Na sequência da decisão de introdução do pagamento
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 39

de propinas pelos estudantes, foram estabelecidas novas regras

para o apoio social aos estudantes cujas famílias tivessem baixos
rendimentos: O Decreto-Lei n.º 129/93, de 22 de abril, definiu as
novas bases da ação social no âmbito das instituições de ensino
superior, criando o Conselho Nacional Ação Social do Ensino
Superior (CNASES) e consagrando a participação dos estudantes
nesse mesmo conselho. No mesmo sentido, o Despacho normativo
n.º 340/93, de 27 de outubro, aprovou as normas de atribuição, no
ano letivo de 1993-1994, de subsídios de propinas a estudantes do
ensino superior particular e cooperativo.

3.6. … E DO ACESSO AO ENSINO SUPERIOR

Em 1989 foi instituída a PGA - Prova Geral de Acesso ao Ensino
Superior, como mecanismo de avaliação dos conhecimentos de
português e de cultura geral dos estudantes no final do ensino
secundário. A contestação por parte dos alunos, mas também dos
sindicatos e das instituições do ensino superior, levou igualmente
à abolição desta prova em setembro de 1992, pelo Decreto-Lei nº
189/92 de 3 de setembro. Mais tarde, já no ciclo seguinte, foram
instituídos, pelo Decreto-Lei n.º 28-B/96, de 4 de abril, os exames
nacionais para, simultaneamente, conclusão do secundário e acesso
ao ensino superior. Neste contexto, o acesso ao ensino superior
passou a fazer-se, através de um concurso nacional, baseado na
seriação dos candidatos em função das notas obtidas nos exames
de conclusão do ensino secundário, nas diferentes disciplinas espe-
cíficas. Este mecanismo de seleção, que associa as condições de
conclusão do ensino secundário ao acesso ao ensino superior,
fez reduzir a procura para níveis inferiores aos da própria oferta
e determinou também a progressiva diminuição do número de
alunos, como veremos na análise da fase seguinte.
A Lei 38/94, de 24 de novembro, constituiu a primeira delibera-
ção em matéria de avaliação do ensino superior, mas só mais tarde,
40 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

nas fases seguintes, a avaliação das instituições de ensino superior

e dos cursos foi concretizada.

4. O REDIMENSIONAMENTO
E A CONSOLIDAÇÃO
Em 1995, na sequência do processo eleitoral iniciou-se um
novo ciclo político e governativo que se prolongou até 2011 e
nele incluem-se dois períodos longos de governação socialista,
interrompidos apenas em 2002-2004 por dois curtos governos do
Partido Social Democrata. As políticas de ensino superior sofre-
ram neste período uma mudança profunda. Apesar da alternância
política registada, tal não teve impacto na mudança de rumo que
se iniciou neste período. Os mecanismos de controlo do acesso ao
ensino superior (exames e propinas), tentados pelos governos do
período anterior foram relançados e concretizados nesta fase. Tais
mecanismos conduziram como veremos adiante, inicialmente, a
uma drástica e repentina redução da procura e, posteriormente, à
paulatina redução do número de alunos.

4.1. A CONSOLIDAÇÃO DOS MECANISMOS DE

CONTROLO DA PROCURA E DO ACESSO
Esta fase foi marcada pelo decréscimo progressivo, primeiro da
procura, depois do número de alunos à entrada do sistema e, final-
mente pela diminuição do número de alunos inscritos. Em 2002, o
número de alunos inscritos no ensino superior atingiu o seu valor
máximo, cerca de 400.000 alunos. Porém, o decréscimo que a seguir
progressivamente ocorreu estava anunciado desde 1995, quando
se alterou o regime do acesso ao ensino superior. Como vimos, a
introdução da exigência de exames nacionais pelo Decreto-Lei n.º
28-B/96, de 4 de abril, para, simultaneamente, conclusão do ensino
secundário e seriação dos alunos para acesso ao ensino superior,
teve de imediato um impacto no número de candidatos. De facto,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 41

com a introdução dos exames nacionais e sem qualquer reforma do

ensino secundário, as taxas de reprovação, insucesso e abandono
no ensino secundário, subiram para valores da ordem do 50%. No
mesmo sentido, a fixação da nota mínima de 9,5 valores1, para
acesso ao ensino superior, introduzida em 2003 pelo Decreto-Lei n.º
26/2003, de 7 de fevereiro, veio reforçar os obstáculos ao acesso. O
impacto negativo do insucesso no secundário fez-se sentir durante
cerca de uma década. Os efeitos negativos fizeram-se sentir na
procura global de ensino superior: o número de candidatos passou
de valores da ordem dos 400.000 em 1995 para cerca de 180.000 em
2005. Mas também nas entradas: o número de candidatos à primeira
fase em 1995 era de cerca de 80.000 e em 2005 de cerca de 45.000
(Urbano, 2011). Como no abandono escolar precoce que, durante
todo este período, se situou na ordem dos 45% (Rodrigues, 2014).
O elevado insucesso no ensino secundário e a correspondente
diminuição do número de candidatos ao ensino superior, foi inver-
tido apenas em 2006, depois de concretizada a reforma do ensino
secundário que estabeleceu diferentes vias de formação e permitiu
generalizar o ensino profissional em todas as escolas secundárias.
Apesar do decréscimo da procura e do número de candidatos
jovens, o número de vagas e de cursos continuou a aumentar até
2002. Porém, 1995 foi o último ano em que as vagas do ensino
público foram totalmente preenchidas na primeira fase e, a partir
de 2003, a procura desceu para níveis inferiores aos da oferta,
registando-se pela primeira vez um número de vagas superior ao
número de candidatos.
As instituições de ensino superior privadas e de ensino politéc-
nico foram as primeiras a sentir o impacto desta diminuição e a fazer
o ajustamento da sua oferta. A Lei n.º 115/97, de 19 de setembro, que
estabeleceu a possibilidade de os institutos politécnicos atribuírem
licenciaturas acabou por mitigar, nestas instituições, os eventuais
efeitos negativos do decréscimo da procura porque lhes permitiu
1 Escala de 0 a 20 valores.
42 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

alargar a atividade a novos públicos, constituída maioritariamente

por diplomados com grau de bacharel.
Também a criação dos CET - Cursos de Especialização Tecno-
lógica, pós-secundários de curta duração, pela Portaria n.º 989/99,
de 3 de novembro, posteriormente alterada pelas Portarias n.º
698/1002, de 11 de julho e n.º 392/2002, de 12 de abril, ofereceu às
instituições de ensino superior, novas possibilidades de alargamento
da oferta formativa pós-secundária, a novos públicos.
A quebra drástica no número de candidatos e no número de
alunos no ensino superior foi rapidamente “naturalizada” com
justificações que a relacionam com a quebra demográfica que o
país vive desde os anos 80. Porém, faltam estudos que analisem a
natureza do problema, as suas causas, e os impactos das medidas
de política no continuado défice de qualificações das populações
adultas mais jovens (RODRIGUES, 2003).

4.2. A EMERGÊNCIA DA AVALIAÇÃO

A partir deste ponto, a política de ensino superior passou a
estar dominada pela preocupação em ajustar a oferta aos novos
níveis da procura, entrada pela primeira vez na agenda política as
questões da gestão e da reorganização da rede de instituições de
ensino superior, as questões da regulação da oferta de cursos e da
sua adequação às necessidades da procura e do mercado de traba-
lho, e ainda as questões da avaliação dos cursos e das instituições.
De facto, a avaliação das instituições de ensino superior entra na
agenda política nesta fase. Em 1998, foi criada a Comissão Nacional
de Avaliação do Ensino Superior (CNAVES), com o Decreto-Lei
n.º 205/98, de 11 de julho, na sequência da apresentação de uma
proposta pelo Grupo de Reflexão e Acompanhamento do Processo
de Avaliação das Instituições de Ensino Superior, no Despacho
147-A/ME/96 e do lançamento dos processos de autoavaliação
(Despacho 72/97, de 5 de maio). Neste âmbito, foram assinados
protocolos com o CSISP, o CRUP e a APESP, visando justamente a
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 43

generalização dos processos de autoavaliação e avaliação externa.

Porém, apenas na fase seguinte, a partir de 2007, se consolidou
um modelo de avaliação externa dos cursos e das instituições de
ensino superior.
A partir de 2002, o ensino superior deixou de ser tutelado pelo
Ministério da Educação, solução político-administrativa que estava
em vigor desde o início do século, e passou a estar com a ciência e
tecnologia, na tutela do Ministério da Ciência e do Ensino Superior.

4.3. ENSINO SUPERIOR E CIÊNCIA SOB

A MESMA TUTELA POLÍTICA
No ano de 2005, com novo governo, arrancou de um novo
ciclo político que se prolongou até 2011. A solução governativa,
inaugurada em 2002, de tutela conjunta, para o ensino superior
e para a ciência, no Ministério da Ciência e do Ensino Superior,
manteve-se até hoje. Para as políticas de ensino superior, iniciou-se
a institucionalização da avaliação externa, o reforço da autonomia
das instituições e a adequação da organização dos ciclos de ensino
ao Processo de Bolonha.
Duas decisões estruturantes marcaram a política de ensino
superior nesta fase: em primeiro lugar a adequação da organização
do ensino ao processo de Bolonha e, em segundo lugar, a revisão
do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES),
acompanhada da institucionalização da avaliação externa das insti-
tuições e dos cursos e da revisão dos estatutos da carreira docente
no ensino universitário e no ensino politécnico.
A adequação da organização do ensino ao Processo de Bolonha
ficou consubstanciada em dois diplomas: a Lei n.º 40/2005, de 30
de agosto que promoveram a necessária alteração à Lei de Bases
do Sistema de Ensino com o objetivo de fornecer a base legal para
a implementação do Processo de Bolonha, e o Decreto-Lei n.º
74/2006, de 24 de março, que instituiu um novo regime jurídico dos
graus (licenciatura, mestrado e doutoramento) e diplomas, introdu-
44 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

ziu os 3 ciclos de estudo, definindo novas exigências de qualificação

dos docentes de cada um dos ciclos, bem como o sistema de trans-
ferência e acumulação de créditos curriculares (ECTs). As novas
regras induziram mudanças e afetaram diretamente as condições de
mobilidade de diplomados no espaço europeu de ensino superior,
bem como as condições de acesso ao ensino superior ao longo da
vida. Elas são tributárias de uma nova visão das questões da mobi-
lidade e da recorrência, assentes agora em sistemas harmonizados
de acreditação e de reconhecimento de competências.
Quanto ao Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior
(RJIES), o Governo desencadeou previamente, em Novembro de
2005, três processos de avaliação internacional o do sistema de
ensino euperior, pela Organização para a Cooperação e Desenvolvi-
mento Económico (OCDE), o do sistema nacional de avaliação, pela
Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior
(ENQA) e as das instituições de ensino superior, pela Associação
Europeia das Universidades (EUA), tendo baseado nas recomen-
dações desses estudos, as alterações propostas para debate público.
Em agosto de 2007 foi aprovado o RJIES, pela Lei n.º 38/2007,
de 16 de agosto, mais tarde alterada pela Lei n.º 62/2007, de 10 de
setembro, instituindo-se os princípios organizativos do sistema
de ensino superior, definindo-se normas para a autonomia e a
prestação de contas das instituições, estabelecendo-se os respetivos
órgãos de gestão com participação externa, promovendo-se a diver-
sidade organizacional e de personalidade jurídica das instituições
públicas, constituindo-se consórcios e reconhecendo-se os centros
de investigação como parte do quadro de gestão universitária. No
âmbito deste diploma foram transformadas em Fundações Públi-
cas de direito privado três universidades: Universidade do Porto,
Universidade de Aveiro e Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE).
No processo de reorganização das instituições de ensino
superior decorrente da aplicação do RJIES, os centros de inves-
tigação criados nos anos 80, na periferia das universidades foram
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 45

organicamente integrados nas respetivas instituições de ensino

superior, passando a estar representados nos órgãos científicos
das universidades.
Paralelamente, foi aprovado um novo regime legal de avaliação
do ensino superior com a Lei Nº 38/2007 e foi criada uma nova
instituição independente de avaliação – a Agência de Avaliação e
Acreditação do Ensino Superior (A3Es), pelo Decreto-Lei 369/2007,
com o objetivo de assegurar, através de processos de avaliação e de
acreditação externas, a qualidade do ensino superior de acordo com
as práticas internacionais.

4.4. EXIGÊNCIA DE DOUTORAMENTO NO

INÍCIO DA CARREIRA DOCENTE
O Estatuto da Carreira Docente Universitária (ECDU), após
décadas de consecutivas revisões, sofreu em 2009 alterações subs-
tanciais, através do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de agosto.
Foram, neste diploma, estabelecidas normas com vista a imprimir
uma maior exigência de qualificação e a promover as atividades de
investigação, designadamente através da extinção das categorias de
assistente e assistente estagiário, da exigência do grau de doutor
desde o início da carreira, da extinção dos quadros e do aumento da
representação dos lugares do topo da carreira, devendo o conjunto
de professores catedráticos e associados representar entre 50% e
70% dos professores. Mas foi também introduzido o regime de
exclusividade como regra, reforçada a transparência nos concursos
e a obrigatoriedade de concursos internacionais, com júris maio-
ritariamente externos à instituição e a eliminação de mecanismos
de transição automática entre categorias.
O estatuto da carreira dos professores do ensino politécnico
sofreu alterações significativas, com a promulgação do Decreto-Lei
n.º 207/2009, de 31 de agosto, que reflete uma maior exigência. Neste
sentido, a mais importante alteração consistiu na obrigatoriedade
do grau de doutor para a entrada na carreira e a consequente extin-
46 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

ção da categoria de assistente. As revisões, de 2009, dos estatutos

de carreira dos professores do ensino universitário e do ensino
politécnico, foram uma primeira tentativa de uniformização de
alguns dos princípios gerais dos dois estatutos, nomeadamente em
matéria de transparência, qualificação na base da carreira, estatuto
reforçado de estabilidade no emprego (tenure), avaliação e exigên-
cia de concurso para mudança de categoria. Em suma, a evolução
registada nestes dois estatutos permite concluir que as alterações
foram no sentido de uma maior exigência, ao nível da qualificação,
da experiência em investigação e da promoção de condições para
a sua exequibilidade em articulação com a docência.

4.5. DIVERSIFICAÇÃO DAS OFERTAS FORMATIVAS

Finalmente, neste período foram ainda tomadas medidas tendo
em vista melhorar as condições de acesso e frequência do ensino
superior, tanto do lado da oferta como da procura. Do lado da oferta
de formação, foi regulada a criação dos Cursos Pós-secundários de
Especialização Tecnológica – CET, pelo Decreto-Lei n.º 88/2006,
de 23 de maio, com o objetivo de aumentar a disponibilidade do
ensino técnico e vocacional e de responder a necessidades e expec-
tativas de novos públicos. Do lado da procura, o Decreto-Lei n.º
64/2006, estabeleceu as condições de acesso ao ensino superior para
adultos “Maiores de 23 Anos”, tendo sido neste contexto alargado
o número de vagas em todas as instituições públicas e privadas.
Ainda no mesmo sentido, o Decreto-Lei n.º 309-A/2007, de 7 de
setembro, implementou um sistema específico de empréstimos a
estudantes e bolseiros do ensino superior, investigadores e insti-
tuições de investigação científica e desenvolvimento tecnológico,
e promoveu uma segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 211/98, de
16 de julho, que regulava a atividade das sociedades de garantia
mútua. Mais tarde, o Despacho n.º 13531/2009, de 9 de junho de
2009, aprovou um novo Regulamento de Atribuição de Bolsas de
Estudo por Mérito a Estudantes de Instituições de Ensino Superior
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 47

e o Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, estabeleceu, para efeito

de atribuição de bolsa de estudo, novas regras para o cálculo do
rendimento dos estudantes.

NOTAS FINAIS
Na sequência do eclodir da crise financeira internacional, em
2008, e da crise da dívida soberana, em 2010, o ciclo governa-
tivo iniciado em 2009 foi interrompido com eleições legislativas
das quais saiu um novo Governo empossado em 2011. O país
entrou num programa de ajustamento orçamental com a assistência
financeira da Troica: FMI, BCE e Comissão Europeia. As decisões
tomadas no âmbito da política de ajustamento orçamental implica-
ram, para as instituições de ensino superior, na perda de recursos
e de autonomia, na degradação das condições de desenvolvimento
profissional dos docentes e na continuada diminuição do número
de alunos. Talvez o tempo decorrido do eclodir da crise económica
e financeira não seja suficiente para promover uma avaliação dos
impactos das políticas lançadas neste período, contudo, os indica-
dores gerais permitem observar uma regressão, tanto ao nível do
investimento, como de execução das políticas públicas no ensino
superior e, sobretudo nas condições de desenvolvimento profissio-
nal dos docentes e com a generalização de situações de precariedade
na contratação de docentes.
A partir daqui como podemos perspetivar o futuro? Que polí-
ticas de ensino superior precisamos de desenvolver?
Como afirmava o ex-Ministro da Educação, Vitor Crespo, importa:

estudar a evolução do ensino superior, refletir sobre os seus

avanços e recuos, ter presentes as suas atribulações e a sua
história, para, a partir dela, se poder, com maior probabilidade
de êxito, operar as transformações que se impuserem (CRESPO,
1993, p. 21).
48 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Os últimos 40 anos de políticas públicas de ensino superior

permitiram a construção de um sistema democrático, mais aberto,
estendido a todo o território, com mais oportunidades para as
mulheres e para os jovens de famílias com menores rendimentos.
Podemos dizer que permitiram recuperar o atraso e a regressão
do período da ditadura militar e do Estado Novo, aproximando o
país da média dos países da EU. Porém sabemos que 2/3 dos jovens
portugueses ainda hoje não chegam ao ensino superior. Persiste na
sociedade portuguesa um elevado nível de desigualdade na prepa-
ração de base dos jovens, nas condições de acesso e de sucesso no
ensino superior, bem como na qualidade dos seus percursos. As
políticas de ensino superior da democracia não deixaram de se
centrar no controlo da procura e de instituir obstáculos a um alar-
gamento mais amplo do acesso, sendo exemplos paradigmáticos a
instituição do numerus clausus e do pagamento de propinas. Por
essa razão o ensino superior é ainda hoje privilégio de uma minoria.
Uma minoria maior (30%) do que a minoria de há 40 anos (6%),
mas ainda assim uma minoria.
O problema do ensino superior em Portugal não é o do excesso
de instituições e de rede, de excesso de cursos, de recursos ou de
diplomados, como por vezes se refere no debate público. Pelo
contrário, é um problema de falta de alunos. O problema é o
défice de qualificações da sociedade portuguesa que atinge todas
as gerações. O problema é também a ideia errada e generalizada
de que existem, em Portugal, “doutores a mais” e de que, portanto,
não precisamos continuar a expandir o ensino superior. E a ideia
igualmente errada e generalizada de que o esforço a fazer é indi-
vidual (de cada jovem e da respetiva família), quando se trata de
um problema coletivo, social e de interesse público. O problema é
agora também o da crise econômica e financeira, e da orientação
da política europeia, exclusivamente centrada no controlo das
contas públicas e no pagamento da dívida, sem qualquer visão
de futuro.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 49

Em Portugal, para alcançarmos as metas aprovadas no espaço

da EU, necessitamos de um novo olhar sobre o ensino superior e
de novas políticas publicas centradas no estímulo da procura e do
acesso ao ensino superior. Precisamos de políticas que melhorem as
condições para que mais jovens possam chegar ao ensino superior e
ter percursos bem sucedidos; para que mais adultos possam chegar
ou regressar ao ensino superior e atualizar as suas qualificações.
Tal obrigará a repensar alguns dos principais instrumentos de
política como a ação social escolar, as propinas, o numerus clau-
sus, a mobilidade dos estudantes, o acesso de adultos e de alunos
estrangeiros. A política europeia, a situação económica do país e as
perceções públicas dominantes sobre o ensino superior constituem
um contexto totalmente adverso à abertura de um debate sobre
estas propostas. Mas isso não nos pode impedir de o afirmar e de
o defender.

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 53

A INTERNACIONALIZAÇÃO DO
ENSINO SUPERIOR PÚBLICO EM
PERSPECTIVA ANALÍTICA: UM
ESTUDO DE CASO DA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
Elisabeth Rivanda Machado
Giselle Ferreira Bernardazzi Torrens
Guilherme Antunes Ramos

INTRODUÇÃO
Este é um artigo sobre a internacionalização do Ensino Supe-
rior. Não se trata, no entanto, de um estudo meramente teórico/
conceitual: com efeito, a internacionalização é analisada a partir
de um estudo de caso em específico: a Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ), uma das maiores universidades brasileiras.
Tenciona-se, em linhas gerais, avaliar como a internacionalização
é pensada no âmbito dessa instituição e quais foram as principais
medidas despendidas, em tempos recentes, para orientar as ações
internacionais da UFRJ.
O caráter distintivo do artigo associa-se ao fato de que seus
autores são também servidores públicos lotados na Diretoria de
Relações Internacionais (DRI), órgão especializado, dentro da
estrutura da UFRJ, em operacionalizar as ações internacionais da
universidade. Existem, certamente, diversos empreendimentos
teóricos orientados à discussão da internacionalização do Ensino
Superior. A título ilustrativo, poderia-se citar Akkari e Santiago
(2017); Miranda e Stallivieri (2017); Bartell (2003); Contel e Lima,
(2007). Existem ainda diversos estudos que analisam a internacio-
54 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

nalização a partir de universidades específicas, como Duarte, Batista

e Lima Júnior (2007); Mendes (2012) e Nascimento (2017). No
entanto, identifica-se que são poucos os estudos em que o pesqui-
sador é também operador das políticas de internacionalização.
Ademais, constatou-se um considerável déficit em se tratando de
estudos que versem particularmente sobre a internacionalização
da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Em termos metodológicos, a vivência in loco dos autores será de
fato o instrumento primordial para aquisição de dados e informa-
ções sobre a internacionalização na UFRJ. Contudo, tal experiência
prática será subsidiada por fontes primárias, incluindo normativas
internas da UFRJ e regulamentos externos, a exemplos de leis de
Direito Público e pareceres, bem como fontes secundárias, exem-
plificadas a partir de ensaios e trabalhos acadêmicos diversos que
tratem da temática da internacionalização do Ensino Superior.
Pretende-se, por intermédio deste artigo, reforçar a necessi-
dade de políticas e ações estruturadas de internacionalização numa
conjuntura em que as possibilidades de relacionamentos com parcei-
ros externos são facilitadas. Avalia-se que a internacionalização é,
nesse sentido, um importante instrumento a serviço do Ensino
Superior, podendo ser mobilizada a fim de fortalecer as instituições
universitárias desde o ponto de vista acadêmico e administrativo.
No entanto, considera-se que, por ser uma universidade de caráter
público, a internacionalização da UFRJ precisa orientar-se segundo
diretrizes particulares, coadunáveis com sua função social.
Em termos práticos, objetiva-se destacar a participação da
Diretoria de Relações Internacionais na internacionalização da
UFRJ em termos recentes. Dedicar-se-á maior atenção à assina-
tura de acordos acadêmicos e à participação da UFRJ em projetos
internacionais, a exemplo do Erasmus+. Intentar-se-á apontar as
referidas iniciativas como notórios exemplos de uma proposta de
internacionalização diferenciada, teoricamente orientada com vistas
à satisfação do bem público.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 55

A INTERNACIONALIZAÇÃO NA UFRJ:
CONCEITUAÇÃO E CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Em livro intitulado “Power and Interdependence”, Nye e Keohane
(1989), analisam a emergência de um novo cenário internacional
em meados do século XX. Para os autores, a própria natureza da
política internacional estava mudando (NYE; KEOHANE, 1989,
p. 15). Afastando-se parcialmente das tradições do Programa de
Pesquisa Realista aplicado aos estudos em Relações Internacio-
nais, os quais, em sua essência, tendem a centrar suas análises na
autoridade dos Estados-Nacionais e a conceberem o sistema inter-
nacional a partir de disputas por poder e riquezas materiais, Nye
e Keohane (1989) identificam novas agendas e novos atores partí-
cipes do sistema internacional. O estadocentrismo1 predominante
nas análises internacionais até então passava a ser desafiado pela
crescente participação e interveniência de atores não estatais, como
corporações multinacionais, movimentos sociais transnacionais e
organizações internacionais, na esfera internacional. A diversidade
de novos agentes reconfigura substancialmente os temas internacio-
nalmente debatidos, que passam a incorporar questões ambientais,
de desenvolvimento humano, cooperação tecnológica e científica,
dentre outros. Atores governamentais e não-governamentais imis-
cuem-se em uma intricada e complexa rede de relacionamentos.
Conforme resumem os autores: “La política mundial contempo-
ránea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado con
diversas relaciones”. (NYE; KEOHANE, 1989, p. 16-17).
Nye e Keohane (1989, p. 22) diagnosticam o novo cenário inter-
nacional como estruturado a partir da interdependência, definida
como uma dependência mútua que, em política mundial, se refere

1 Nota dos autores: Estadocentrismo é a tendência a se apresentar o Estado-Nacional como

unidade privilegiada de análise em estudos na área de Relações Internacionais. Em muitos
casos, o estadocentrismo implica no abandono parcial ou completo do estudo de atores
não-estatais, e em um forte ceticismo quanto à capacidade desses atores de influenciar a
agenda internacional.
56 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

a situações caracterizadas por efeitos recíprocos entre os países ou

entre atores em diferentes países. A interdependência identificada
pelos autores é por eles classificada como uma interdependência
complexa. O predicado “complexa” tem muitas nuances na teoria
de Nye e Keohane (1989); para os propósitos do presente traba-
lho, no entanto, cumpre frisar que uma das características mais
fundamentais da interdependência complexa é a gestação de canais
múltiplos de comunicação e influência entre as sociedades e Estados
nacionais e o ambiente externo. Em última instância, Nye e Keohane
(1989) sinalizam para a complexificação do sistema das relações
internacionais a partir não somente da interdependência entre os
Estados, mas também da participação cada vez mais ativa e autô-
noma de atores desvinculados dos Estados, muitos dos quais com
agendas e interesses próprios, que desenvolvem ações internacionais
particulares, endereçadas ao atendimento de seus fins específicos.
O sistema internacional deixa de ser uma arena de participação
exclusiva dos Estados e de seus representantes para compreender
um número cada vez mais plural de atores, interesses e agendas.
À complexificação da interdependência partilhada entre Estados
e atores não-estatais no cenário internacional soma-se o incremento
de um processo único de revolução tecnológica que culmina em uma
intensa aproximação entre os povos dispersos em todo o globo. O
advento da Era da Informação (CASTELLS, 1999) provocou altera-
ções substantivas em se tratando do acesso à informação, dos padrões
de produção e consumo, da comunicação em escala global e mesmo
da articulação de novas identidades. Ao possibilitar a comunicação
em massa em tempo real e reduzir relativamente a relevância das
fronteiras físicas, a nova revolução tecnológica gerou, para as unida-
des territorialmente localizadas, oportunidades e ameaças advindas
de um sistema cada vez mais interconectado.
Tem-se, por um lado, um sistema internacional que testemunha
a participação cada vez mais acentuada de atores não-estatais; por
outro, um fenômeno macro de reestruturação da economia global,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 57

com a geração de tecnologias da informação extremamente sofisti-

cadas que possibilitam a circulação de ideias e conceitos em nível
internacional. Como uma síntese de ambas as tendências, resulta
o desenvolvimento de ações internacionais por entes não-esta-
tais destinadas a endereçar seus objetivos e preferências em um
sistema internacional cada vez mais integrado. A esse fenômeno,
denomina-se internacionalização. Retém-se, desde logo, que a inter-
nacionalização nada mais é do que uma comunicação do ambiente
interno com o ambiente externo. Ações de internacionalização
objetivam, via de regra, auferir ganhos advindos de oportunidades
externas. Através da disponibilização de ferramentas tecnológicas
que permitem a comunicação e o compartilhamento de informa-
ções em um nível global, a internacionalização atingiu, em tempos
recentes, níveis jamais vistos.
Considera-se ser a internacionalização um valor advindo de
conjunturas específicas do sistema internacional. Tradicionalmente,
esforços foram depreendidos no sentido de se explicar o posicio-
namento internacional dos Estados a partir do desenvolvimento
de um conjunto de políticas externas. Nota-se, desde logo, que
políticas externas são mais comumente interpretadas como um
conjunto de políticas elaboradas e implementadas por autorida-
des autorizadas a agir em nome de um Estado. A política externa
seria, nesse sentido, uma espécie de política pública, sendo a sua
condução de responsabilidade do governo que as implementa
(MILANI; PINHEIRO, 2013, p. 21). A ponte entre o interno e
o externo, conforme interpretada por um governo que age em
nome de um Estado, bem como os objetivos pretendidos através
da comunicação com o exterior configurariam essencialmente o
que se denomina de política externa. Contrariamente aos entes
estatais, atores não-estatais, como empresas, organizações não-go-
vernamentais (ONGs) ou universidades, não desenvolvem políticas
externas, uma vez que não se inserem dentro do rol de autoridades
credenciadas para agir em nome de um Estado e de seus interesses.
58 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Isso não quer dizer que tais instituições não possam dialogar com
o cenário internacional e desenvolver estratégias de internaciona-
lização. Cumpre frisar apenas que, em se tratando de atores não
estatais, não há que se falar de política externa, mas sim de ação
internacional. Acerca da diferenciação da política externa da ação
internacional de atores não estatais, esclarecem Milani e Pinheiro
(2013, p. 21) que: “Empresas, ONGs, movimentos sociais, entre
outros, são atores das relações internacionais, desenvolvendo, com
objetivos e metas por eles definidos, ações no plano internacional,
porém não chamamos tais ações de ‘política externa’”.
A participação crescente de atores não-estatais no cenário
internacional se faz acompanhar, portanto, do dispêndio igual-
mente crescente de ações internacionais autonomamente praticadas
pelos respectivos atores. A exploração de potencialidades advindas
do exterior para fins de fortalecimento interno é o que caracte-
riza a internacionalização. O ambiente externo oferece, conforme
mencionado, oportunidades e ameaças. Em se tratando mais parti-
cularmente de instituições de ensino, a internacionalização na Era
da Informação permite um intercâmbio facilitado de pessoas e
informações, fortificando projetos de cooperação internacional nas
dimensões de ensino, pesquisa e extensão. Grandes oportunidades,
com efeito, advêm da interconexão com o exterior. Como uma
notável ameaça, se poderia destacar a imposição de um modelo
único de Ensino Superior a ser exportado, tomando como base o
modelo norte-americano. Dias (2017) observa uma tentativa de
imposição ideológica de um padrão universitário que, segundo ele,
subverte a gratuidade do ensino público e ancora-se em uma posi-
ção elitista que inferioriza a comunidade vis-à-vis a universidade.
Para o autor, esse modelo afastaria a universidade de seu entorno
social, posto que “a comunidade, de acordo com esse conceito, é
um objeto, tem de agir de forma passiva no processo, sendo apenas
um receptor de outro polo, exógeno e superior” (DIAS, 2017, p.
28). Alternativamente, propõe o autor que a internacionalização
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 59

das universidades se oriente segundo um princípio de cooperação

solidária, assentado “na solidariedade, no reconhecimento e apoio
mútuo, na autêntica parceria, que resulte, de modo equitativo, em
benefício mútuo” (DIAS, 2017, p. 35).
A equalização de oportunidades e ameaças advindas do cenário
externo deve nortear as estratégias de internacionalização. Trata-se
de um labiríntico esforço que deve congregar ainda aspirações e
normas internas. No caso das universidades públicas brasileiras,
há que se considerar ainda as implicações, em termos legislativos e
finalísticos, de seu caráter enquanto instituição pública, destinada
a assegurar o bem comum. Não obstante a enorme dificuldade de
se estruturar ações de internacionalização que persigam oportuni-
dades, neutralizem ameaças e compatibilizem-se plenamente com
demandas estatutárias e mesmo constitucionais, estima-se que a
universidade pública brasileira não pode manter-se inerte diante
das possibilidades de internacionalização. Os ganhos, com efeito,
superam os custos. Nesse sentido, advoga-se pela internacionaliza-
ção e otimização desse valor a partir de uma análise criteriosa dos
objetivos com ela pretendidos. Acredita-se que a internacionalização
deve estar plenamente alinhada à função social das universidades
públicas, com sua preocupação ulterior com a provisão de soluções
que atendam aos interesses sociais e coletivos do Estado e da socie-
dade brasileira. Avalia-se que, para a Universidade Federal do Rio de
Janeiro, a internacionalização como um valor a ser explorado precisa
estar coadunada com todos os princípios regentes da universidade
pública, a exemplo da promoção da educação em nível superior,
do estímulo à criação e desenvolvimento do espírito científico e
do pensamento reflexivo, da criação artística, do fortalecimento
da paz e da solidariedade universal e da abertura à participação
da comunidade externa por meio do desenvolvimento de ações
de extensão, dentre outros. Todos esses objetivos estão listados no
estatuto interno da UFRJ, devendo estruturar todas as ações da
universidade, incluindo as ações internacionais.
60 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Desta seção teórica retém-se que, atualmente, falar de relações

internacionais não implica falar tão somente de relações entre
Estados ou entes governamentais. Há, com efeito, uma miríade de
distintos atores que colocam em prática ações de impacto interna-
cional, cada qual buscando reverter os efeitos da internacionalização
em benefício próprio. Dentre os referidos atores destacam-se as
universidades como a Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Acompanhando esse cenário de crescente internacionalização
da Educação Superior, também a UFRJ buscará se debruçar com
maior afinco sobre a internacionalização, primeiramente buscando
situá-la teoricamente para que então possa nortear as ações a serem
desenvolvidas em âmbito internacional.
O estatuto da UFRJ, documento edificador da universidade,
pode ser apresentado, em termos análogos, como sua Constitui-
ção. De seus princípios e diretrizes orientadoras emanam todas as
demais regulamentações complementares da instituição. Acerca
deste documento, e de suas implicações para as políticas de inter-
nacionalização da UFRJ, cumpre primeiramente destacar que o
estatuto dispõe que a educação, na Universidade Federal do Rio
de Janeiro atenderá, dentre outros, ao fortalecimento da unidade
nacional e da solidariedade internacional. Ademais, o estatuto
concebe a comunidade internacional como potencial beneficiária
das ações desenvolvidas pela universidade, conforme redação do
Artigo 14: “A Universidade Federal do Rio de Janeiro, ao lado das
atividades gerais de educação, pesquisa, ensino e extensão, criação
artística e literária e difusão da cultura, exercerá outras, especiais,
tendo em vista a comunidade universitária, a comunidade nacional
e a comunidade internacional” (UNIVERSIDADE FEDERAL DO
RIO DE JANEIRO, 2019). Do artigo em questão infere-se que a
UFRJ precisa considerar o ambiente externo quando da elaboração
de suas atividades e políticas de ensino, pesquisa e extensão. E, por
ambiente externo, entendem-se tanto as comunidades internas não
acadêmicas quanto o cenário internacional.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 61

Uma outra regulamentação que ajuda a compreender o enten-

dimento, para a UFRJ, do que configura a internacionalização é o
Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), publicado em 2018.
O PDI menciona explicitamente a internacionalização. De acordo
com este documento, a internacionalização, no âmbito do ensino
superior, “refere-se às formas que cada instituição ou sistema de
ensino adota para conduzir seu relacionamento internacional com
os mais diversos atores estrangeiros, obedecendo a uma política
institucionalmente reconhecida como harmônica relativamente aos
seus objetivos e valores” (UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO
DE JANEIRO, 2018, p. 159). Nota-se, de antemão, que o PDI já
reconhece a necessidade das ações internacionais da UFRJ estarem
plenamente alinhadas com seus objetivos estatutários, os quais se
confundem com seu caráter de instituição pública a serviço do bem
comum. Na esteira desse entendimento, cumpre destacar que o PDI
propugna por um modelo de internacionalização que promova a
inclusão social, urgindo que os formuladores das políticas e ações
internacionais da UFRJ aproveitem todo o potencial das novas
conjunturas internacionais não apenas para fortalecer institucional-
mente a universidade, mas para contribuir com o desenvolvimento
social do Brasil por meio da inclusão:

Enquanto as universidades não executarem projetos de relações

internacionais verdadeiramente institucionais e inclusivos,
aquele que reúne as condições financeiras e estruturais para
aproveitar as oportunidades criadas pelo processo de amplia-
ção das relações internacionais da universidade, sobretudo da
mobilidade acadêmica no nível da graduação, continuará a
formar a maior parte do grupo de beneficiados. Para escapar
a esse e outros problemas, é imprescindível que a UFRJ tenha
uma postura propositiva, e não apenas responda a editais cujas
premissas podem até mesmo contrariar os alicerces de sua
identidade institucional.
É preciso, portanto, estabelecer uma política de relações inter-
nacionais que tenha como base o papel das universidades
62 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

na construção de sociedades igualitárias e sustentáveis em

todas as suas dimensões; a formação de profissionais calcada
na interculturalidade; a incorporação das ações oriun-
das do relacionamento internacional da UFRJ como parte
essencial, e não acessória, da vida acadêmica; a consciência
do papel das oportunidades de caráter internacional para a
inclusão social. (UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE
JANEIRO,2018, p. 165).

Para fins de alcance desse novo modelo de internacionalização,

o PDI elenca diversas propostas de reestruturação das ações interna-
cionais da UFRJ, as quais compreendem dimensões administrativas
(exemplificadas, por exemplo, na criação de uma instância espe-
cializada em relações internacionais em cada unidade acadêmica),
dimensões acadêmicas (envolvendo, a título exemplificativo, a
elaboração de um sistema aperfeiçoado de reconhecimento de
créditos obrigatórios e eletivos de cursos ministrados no exterior),
dimensões de fomento e formação, que atentam para a exploração
da internacionalização para fins de capacitação de docentes, discen-
tes e técnicos administrativos da UFRJ, e a dimensão da formação
linguística, que destaca a importância das ações de cunho linguís-
tico, como a disponibilização de cursos em língua estrangeira para
atrair intercambistas. O PDI reconhece ainda a importância de
se projetar internacionalmente a imagem e a reputação da UFRJ,
através do desenvolvimento de ações de comunicação que incluem
a participação em eventos internacionais e a criação de sites insti-
tucionais em língua estrangeira.
O tratamento conferido à internacionalização no recente Plano
de Desenvolvimento Institucional da UFRJ é certamente um avanço
em se tratando da estruturação das ações internacionais da univer-
sidade. Além de reconhecer a importância da internacionalização
e de evidenciar a necessidade de compatibilizar as ações inter-
nacionais com os objetivos últimos da UFRJ, o PDI diagnostica
diversos obstáculos que se interpõem à plena internacionalização
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 63

da UFRJ e propõe metas a serem alcançadas nos próximos anos.

Trata-se, com efeito, de um importante documento norteador para
as duas principais instâncias relacionadas à internacionalização da
UFRJ: o Conselho de Relações Internacionais, instância consul-
tiva; e a Diretoria de Relações Internacionais, órgão inserido no
organograma da Reitoria da UFRJ e destinado a implementar as
ações internacionais da instituição. Sobre a Diretoria de Relações
Internacionais e algumas de suas recentes iniciativas orientadas à
internacionalização da UFRJ, se discorrerá a seguir.

A DIRETORIA DE RELAÇÕES
INTERNACIONAIS E A OPERACIONALIZAÇÃO
DA INTERNACIONALIZAÇÃO NA
UFRJ: OS ACORDOS ACADÊMICOS
INTERNACIONAIS EM ANÁLISE
Ao longo das últimas décadas, a crescente demanda interna e
externa por internacionalização impulsionou diferentes ações de
reestruturação administrativa da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, a fim de garantir as atividades dessa natureza. Em 1994,
a incorporação do termo “Relações Internacionais” ao já existente
Setor de Convênios do Gabinete do Reitor marca a primeira etapa
da institucionalização das atividades de internacionalização da
universidade, com a criação do Setor de Convênios e Relações
Internacionais - SCRI.
Em 2016, através da portaria n. 2130 de 08 de março de 2016
(UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO, 2016) foi
criada, em substituição ao Setor de Convênios e Relações Inter-
nacionais, a Diretoria de Relações Internacionais (DRI), ainda
vinculada ao Gabinete do Reitor. No texto do referido documento
a missão da DRI é definida como: “ampliar a interação da UFRJ
com instituições estrangeiras e fortalecer o processo de interna-
cionalização da UFRJ de forma inclusiva, institucional, ordenada e
64 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

estratégica observando os valores da instituição.” (UNIVERSIDADE

FEDERAL DO RIO DE JANEIRO, 2016, p.1)
A reestruturação do SCRI em DRI tem implicações que vão muito
além da mera troca de nomes. A criação do primeiro órgão destinado
exclusivamente à implementação de ações de internacionalização
simboliza uma mudança paradigmática na instituição, que reconhece
o cada vez mais crescente valor da internacionalização. Sendo assim,
a DRI se apresenta como uma importante etapa no processo de
expansão e valorização das atividades de internacionalização da UFRJ.
Embora relativamente recente, a DRI rapidamente logrou
reestruturar-se com vistas ao atendimento de suas atribuições.
Atualmente, a DRI conta com treze servidores lotados em cinco
sub-setores: Relações Internacionais (o qual representa a UFRJ em
eventos no exterior e administra projetos internacionais), Acordos
Acadêmicos Internacionais (que lida diretamente com os acordos
internacionais a serem firmados pela UFRJ), Mobilidade (que
administra o envio de estudantes para o exterior e o recebimento
de estudantes oriundos de universidades estrangeiras), Tradu-
ção (voltado ao apoio aos demais setores por meio de serviços de
tradução) e o, por fim, o Setor de Acolhimento e Comunicação, que
desenvolve ações voltadas à recepção de estudantes estrangeiros e
lida com todas as estratégias de comunicação da DRI, incluindo a
gestão do site institucional e das páginas nas mídias sociais.2
Em se tratando mais particularmente do Setor de Acordos
Acadêmicos Internacionais, objeto desta seção do trabalho, importa
frisar que suas atribuições foram claramente definidas pelos incisos
X ao XIII da portaria de criação da DRI. São eles:

X. iniciar parcerias com instituições de ensino estrangei-

ras conforme as diretrizes gerais da política de relações
internacionais;

2 DRI UFRJ. [Site institucional]. Disponível em: <https://dri.ufrj.br/index.php/pt/>. Acesso

em 19 maio 2019.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 65

XI. cuidar da tramitação de atos de cooperação acadê-

mica de natureza internacional originários do Gabinete do
Reitor da UFRJ;
XII. emitir parecer acerca de atos que originem a assunção de
compromissos internacionais pela UFRJ, dentro dos limites
de sua competência técnica e de sua atribuição, sempre que
for instado a fazê-lo ou por força de resolução da UFRJ, sem
prejuízo dos pareceres jurídicos que devem ser emitidos pela
Procuradoria Federal junto à UFRJ;
XIII. manter registro dos atos de cooperação acadêmica de
natureza internacional que lhe forem formalmente levados
a conhecimento. (UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE
JANEIRO, 2016, p.1)

A celebração de parcerias entre instituições de ensino e pesquisa

é realizada por intermédio de atos administrativos específicos que
oficializam e viabilizam a internacionalização universitária em
vias gerais: “Protocolos de Intenções” e “Acordos específicos de
cooperação”, cujos conceitos discutiremos brevemente a seguir.

Protocolo de Intenção é o instrumento segundo o qual os

representantes dos poderes executivos manifestam a intenção
de firmar um acordo de vontades, para realizar seus objetivos
em comum. Porém, nesse estágio não há sanção por eventual
descumprimento, pois na realidade o protocolo não gera direi-
tos e obrigações, apenas definem em suas cláusulas, o que será
observado, caso o acordo seja celebrado. (BRASIL, 2015)

Assim, quando se pretende registrar formalmente o interesse

em cooperar no futuro, a DRI, através do Setor de Acordos e com
o subsídio jurídico da Procuradoria Federal, orienta a proposição e
tramitação do “Protocolo de Intenção” ou “Memorando de Enten-
dimento”. Ressalta-se que, em grande medida, os Protocolos são
instrumentos que precedem o acordo definitivo ou instrumento
específico, sendo bastante usual nas tratativas internacionais. Comu-
66 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

mente, diz-se que os Protocolos de Intenção são “apertos de mãos

por escrito”. Embora destituídos de caráter vinculante, uma vez
que suas cláusulas não geram vínculos de obrigatoriedade entre as
partes, os referidos documentos usualmente representam a etapa
inicial da cooperação acadêmica.
Nas ocasiões em que se tenciona promover o intercâmbio entre
as Partes, seja de estudantes, docentes, técnicos-administrativos ou
ainda se pretende articular projetos de pesquisa conjuntos, orienta-se
a celebração de acordos específicos de cooperação, assim definidos:

O acordo de cooperação pode ser conceituado como instru-

mento jurídico formalizado entre órgãos e entidades da
Administração Pública ou entre estes e entidades privadas
sem fins lucrativos, com objetivo de firmar interesse na mútua
cooperação técnica, visando a execução de programas de traba-
lho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, da
qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os
partícipes. (BRASIL, 2013)

Nesse sentido, tendo em vista o cumprimento do parágrafo l9 do

art. 116 da Lei nº 8.666/1993, os acordos de cooperação são mandato-
riamente acompanhados por Planos de Trabalho ou congêneres que
contemplem as informações elencadas em seus incisos I, II, III e VI,
isto é, identificação do objeto a ser executado, as metas serem atingidas,
as etapas ou fases de execução, previsão de início e fim da execução
do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas.
Considera-se que os acordos acadêmicos internacionais são
importantes instrumentos jurídicos que tipificam e estruturam
grande parte das ações internacionais da UFRJ. Sem esses referentes
legais, os esforços de internacionalização tornam-se descentraliza-
dos e desconexos com todas as normativas da UFRJ. A tarefa do
setor de Acordos Acadêmicos Internacionais de revisão técnica
dos acordos é, nesse sentido, um requisito para a sua adequação
formal e, subsidiariamente, finalística: ao verificar se os acordos
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 67

propostos coadunam-se com as normas internas da UFRJ e com as

determinações da Procuradoria Federal, o Setor de Acordos está,
em última instância, verificando se as propostas estão em sintonia
com regulamentações específicas de Direito Público. E, ao fazê-lo,
ainda que meramente do ponto de vista técnico, já que as avaliações
de mérito/oportunidade são feitas por cada unidade proponente
(e, no caso da DRI, pela Diretoria), nota-se um grande avanço em
relação ao passado, quando muitas parcerias internacionais não
eram sequer documentadas na forma de um acordo, o que gerava
insegurança jurídica para a instituição e tornava a cooperação um
projeto personalista ao invés de institucional.
O dia-a-dia no setor de Acordos Acadêmicos revela que a
cultura da internacionalização, ou ao menos de sua formalização,
é ainda bastante incipiente na UFRJ. Muitos professores mantêm
parceiras internacionais não formalizadas em acordos. Essa moda-
lidade de internacionalização está completamente divorciada das
normas institucionais da UFRJ e, para além delas, das legislações
específicas do Direito Público brasileiro. Estão ainda em dissinto-
nia com os princípios da Administração Pública, dentre os quais
se incluem a impessoalidade e a publicidade. Trazer a cooperação
internacional para o âmbito da legalidade e revesti-la na forma de
um acordo permite que o projeto saia da dimensão pessoal e alcance
a dimensão institucional; possibilita que a comunidade acadêmica
como um todo, e mesmo o seu entorno, possa se beneficiar da
cooperação. Por isso o setor tem se empenhado em orientar profes-
sores e servidores da UFRJ a sempre firmarem acordos quando
pretenderem engendrar parceiras internacionais. Mais do que uma
adequação meramente formal, a assinatura de acordos muitas vezes
permite que benefícios individuais de uma cooperação possam se
desmembrar em benefícios coletivos.
Atualmente a UFRJ possui 254 Acordos de Cooperação em
vigência, com 43 países. Assim estão distribuídos os acordos vigen-
tes, por país em que se localiza a instituição parceira: África do
68 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Sul (2), Alemanha (18), Argentina (6), Austrália (5), Áustria (4),
Bélgica (5), Bolívia (1), Canadá (8), Chile (4), China (7), Chipre (1),
Colômbia (7), Coreia do Sul (1), Cuba (1), Dinamarca (5), Egito
(1), Equador (5), Espanha (13), Estados Unidos (13), Finlândia
(2), França (55), Grécia (1), Haiti (1), Holanda (7), Hong Kong (1),
Hungria (1), Índia (4), Itália (15), Japão (1), Lituânia (1), México (7),
Moçambique (1), Noruega (6), Nova Zelândia (1), Peru (1), Portugal
(17), Reino Unido (8), República Tcheca (1), Rússia (6), Senegal (2),
Suécia (3), Suíça (4), Uruguai (1). Ressalta-se que os números se
referem a acordos firmados, e não a universidades, uma vez que é
possível ter mais de um acordo com a mesma universidade. A seguir,
reproduz-se um gráfico que permite avaliar os acordos firmados
segundo a região de localização das universidades parceiras:

Fonte: Elaboração própria dos autores, a partir de dados

disponibilizados em Banco de Dados do Setor de Acordos Acadêmicos
Internacionais (dados coletados em maio de 2019)

O gráfico evidencia uma forte concentração de acordos firma-

dos em instituições europeias. A cooperação Norte-Sul tem sido,
com efeito, mais numerosa para a UFRJ que a cooperação Sul-Sul.
No entanto, ainda que careçam dados significativos para fins de
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 69

comparação, uma vez que o banco de dados atual não compreende

todos os acordos historicamente assinados pela UFRJ, nota-se um
renovado interesse por parte de países latino-americanos, como
Argentina e Chile, bem como países asiáticos e africanos, nos últi-
mos anos. Países como Chile e Rússia estão dentre o rol de países
cujas universidades muito recentemente passaram a buscar a UFRJ
como parceira.
A tramitação e instrução processual dos acordos acadêmicos
internacionais na UFRJ é regulada pela Resolução 01/92 (UNIVER-
SIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO, 1992). Em termos
gerais, o documento estabelece que as parcerias motivadas nas
unidades acadêmicas e decanias sejam apreciadas pelos conselhos
das respectivas instâncias e remetidos ao setor técnico e jurídico
competentes para apreciação final do Conselho Superior Executivo
da Universidade. Qualquer professor ou servidor de uma unidade
acadêmica da UFRJ pode propor um acordo acadêmico, cabendo
a avaliação técnica ao setor de Acordos Acadêmicos Internacio-
nais da DRI (apoiado pela Procuradoria Federal e pela Agência de
Inovação da UFRJ) e a avaliação de ordem de mérito/conveniência
acadêmica às congregações das unidades e aos conselhos de centro.
Uma vez aprovada em todas as instâncias internas, e considerada
como tecnicamente apropriada pela DRI, a proposta de acordo é
submetida à apreciação do Conselho Superior de Coordenação
Executiva (CSCE). Se aprovado no CSCE, o acordo segue para a
assinatura do reitor da UFRJ, única autoridade credenciada para
firmar acordos acadêmicos internacionais em nome da UFRJ ou
de qualquer uma de suas unidades acadêmicas.
Essas informações ressaltam a natureza técnica do trabalho
desenvolvido pelo setor de Acordos Acadêmicos Internacionais,
que conta com a assessoria jurídica da Procuradoria Federal. Além
disso, designa a avaliação de mérito e oportunidade aos órgãos
colegiados das instâncias que materializarão as atividades previstas
nos acordos.
70 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Ressaltamos que a aproximação do Setor de Acordos com a

Procuradoria Federal promoveu importantes avanços na compreen-
são e tramitação dos processos administrativos para a celebração
de Acordos Internacionais. Como marco, destacamos a emissão
do Parecer Referencial n. 01/2016 que orienta a celebração dos
instrumentos de cooperação internacional, e aplica-se para outros
casos semelhantes sem necessidade de tramitação individualizada
para a Procuradoria Federal, garantindo maior celeridade e total
atenção ao Direito Administrativo Público e aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
que devem estar contidos em tais atos administrativos. A emissão
do parecer referencial foi uma importante conquista em termos
de gestão dos acordos: anteriormente, toda proposta de acordo
precisava ser apreciada pela Procuradoria Federal, que exige de 30
a 60 dias úteis para elaborar um parecer. Com o parecer referencial,
somente passaram a ser submetidas à Procuradoria propostas de
acordos que envolvem repasses financeiros, geração de patentes
ou diretrizes outras não contempladas pelo Parecer Referencial.
A maioria das propostas não se insere nesses casos; assim sendo,
para a maior parte das propostas de acordos, a emissão do parecer
referencial significou um processo mais rápido até a assinatura
do acordo.
Outro aspecto a ser destacado na tratativa dos acordos acadê-
micos pela administração pública são os esforços, iniciados por
diferentes agentes públicos, sobretudo das administrações mais
recentes, para informatizar e dinamizar a gestão dos processos
administrativos na universidade. Nesse sentido, apresenta-se como
um desafio aperfeiçoar o sistema de Gestão Integrada dos Acordos
(SIG + 2.0) a fim de modernizar e facilitar os processos de geração e
revisão dos documentos para a devida instrução processual. Assim,
observa-se a necessidade de integração do setor com os setores de
produção de ferramentas de gestão ainda mais eficazes, visando
estabelecer um canal fluido de assessoramento entre a DRI e as
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 71

diferentes unidades acadêmicas que demandam orientações sobre

os Acordos Acadêmicos.
O já referido Plano de Desenvolvimento Institucional da UFRJ
inclusive concebe o lançamento de um sistema integrado de Gestão
de Mobilidade e Acordos Internacionais como um objetivo a ser
perseguido no curto prazo (UNIVERSIDADE FEDERAL DO
RIO DE JANEIRO, 2018, p. 166). O sistema eletrônico atualmente
utilizado pelo Setor de Acordos Acadêmicos representou uma
importante ferramenta de gestão. E, ressalta-se, foi desenvolvido
autonomamente pelo antigo chefe do setor, Paulo Henrique Schau
Guerra, sem subsídios da UFRJ ou de qualquer outra instituição,
pública ou privada. O software trouxe ganhos significativos para
o setor, permitindo a criação de um banco de dados interno e
facilitando a criação de documentos essenciais às atribuições do
setor, inclusive minutas de acordos. Além disso, o software dispõe
de um workflow que controlas as atividades de cada servidor e
os notifica quando da aproximação dos prazos previstos para a
execução das tarefas. No entanto, o SIG+ 2.0 não possibilita uma
interface com o setor de Mobilidade da DRI. A ideia é construir
um software integrado entre os Setores de Acordos e Mobilidade,
revolucionando a gestão interna da DRI e informatizando a maior
parte dos procedimentos administrativos relativos à proposição de
acordos acadêmicos internacionais e à implementação de programas
de mobilidade.
Infere-se, desde logo, que a Diretoria de Relações Internacionais,
através mais particularmente do Setor de Acordos Acadêmicos
Internacionais, tem assumido importância central para a interna-
cionalização da UFRJ. A gestação de acordos e sua avaliação pelo
corpo técnico da DRI permite que a universidade possa despender
ações internacionais plenamente congruentes com seus objetivos e
princípios estatutários. Nesse sentido, avalia-se que a recente criação
da DRI e a subsequente estruturação interna que se desmembrou
na criação de um setor especificamente dedicado aos acordos
72 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

acadêmicos tem dotado a Universidade Federal do Rio de Janeiro

de melhores subsídios para estruturar sua internacionalização, de
modo não apenas a fortalecer-se enquanto instituição de excelência,
mas como uma universidade pública, gratuita e autônoma, cuja
razão social está diretamente relacionada à provisão de soluções e
melhorias para todo um corpo coletivo.

ESTRATÉGIAS DE INTERNACIONALIZAÇÃO:
O PAPEL DOS PROJETOS
INTERNACIONAIS NA UFRJ
O programa Erasmus, acrônimo em inglês para European
Region Action Scheme for the Mobility of University Students,
lançado pela primeira vez em 1987, é um programa co-financiado
pela Comissão Europeia, que oferece bolsas de estudos para a comu-
nidade docente, discente e técnica-administrativa de universidades
no mundo inteiro para que eles possam ter uma experiência no
exterior, desenvolvendo suas habilidades acadêmicas e/ou profis-
sionais. Inicialmente voltado para as universidades europeias, o
programa se estendeu e hoje abrange diversos países de diferentes
continentes, incluindo o Brasil e a América Latina como um todo.
De acordo com o Conselho da União Europeia (2017), “around
90% of European Universities are involved in this scheme, which
offers students a broad spectrum of courses and study programmes
to choose from.”3
Além de ser uma das estratégias utilizadas pelas Universidades
brasileiras para a internacionalização das suas Universidades, o
programa Erasmus também possui um caráter social muito impor-
tante, pois é um instrumento para promoção da inclusão de grupos
vulneráveis na Educação, colocando-os em condições de paridade
econômica através do mérito acadêmico e empoderando-os para

3 EUROPEAN COUNCIL. Celebrating 30 years of the Erasmus Programme. 2017. Disponí-

vel em: <https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/library/library-blog/
posts/celebrating-30-years-of-the-erasmus-programme/>. Acesso em 19 maio 2019.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 73

que participem mais ativamente na sociedade. Este empodera-

mento, por exemplo, está previsto no art. 165 do Tratado de Lisboa
(2008), “incentivar o desenvolvimento do intercâmbio de jovens e
animadores socioeducativos e estimular a participação dos jovens
na vida democrática da Europa”.
O multilinguismo é outra característica importante do projeto
e fortalece a união por meio da diversidade cultural e acadêmica
entre os atores. Um dos objetivos da União Europeia (UE) é de
que todos os cidadãos tenham a oportunidade de aprender, desde
novos, pelo menos duas línguas estrangeiras e o programa Erasmus
proporciona a concretização deste objetivo.
Em 2017, o programa Erasmus celebrou 30 anos de existência
com diversos casos de sucesso. A nova versão do programa Erasmus
foi lançada em janeiro de 2014 denominada Erasmus+ para cobrir
o período de 2014-2020, com o principal objetivo de contribuir
para promover ações nas áreas de Educação, Formação, Juventude
e Esporte, além de ajudar a enfrentar problemas socioeconômicos
pelo qual alguns países do mundo estão passando.
Dentre as diversas ações desse programa, destacam-se três: a
Ação-chave 1, que visa apoiar a mobilidade nos setores da Educa-
ção, Formação e Juventude, bem como trazer benefícios a longo
prazo aos participantes do projeto e às organizações parceiras; a
Ação-chave 2, que permite que organizações de diferentes países
do mundo trabalhem em conjunto, desenvolvam e compartilhem
as melhores práticas entre si para as áreas previamente listadas; e
por fim, a Ação-chave 3, que concede recursos financeiros para
estimular ações para o desenvolvimento e implementação de polí-
ticas inovadoras, o debate e a troca de conhecimentos nos domínios
citados acima.
É preciso ressaltar que, no início, o principal objetivo do
programa Erasmus era com a questão da mobilidade internacional
dos estudantes entre as Universidades europeias. Com o passar dos
anos, o programa foi ganhando corpo e ampliando seu escopo de
74 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

atuação, possuindo não só projetos de International Credit Mobility

(ICM), como também projetos de Capacity Building (CBHE), com o
principal objetivo de desenvolver algumas habilidades profissionais
e acadêmicas para aqueles que atuam diretamente na internacio-
nalização das suas Instituições de Ensino Superior.
Atualmente, a Diretoria de Relações Internacionais da UFRJ tem
gerido alguns projetos do programa Erasmus+ que beneficiam não
só estudantes de graduação, mestrado e doutorado, como também
docentes e técnico-administrativos. Neste momento são precisa-
mente 03 projetos ICM, 02 destes com Universidades francesas:
Université Côte d`Azur e Université de Bordeaux; e 01 projeto
com uma Universidade alemã, a Freie Universität de Berlin. Além
disso, possui participação ativa também em projetos de Capacity
Building, que são projetos de cooperação transnacional baseados em
associações multilaterais, um com a Universidade de Guadalajara
chamado Riesal e outro com a Universidade do Porto denominado
RecMat - Recognition Matters. Abordaremos cada um desses proje-
tos de CBHE de forma detalhada a seguir.
O projeto Riesal, acrônimo em espanhol para Rede Regional para
o fomento da Internacionalização da Educação Superior na América
Latina e Caribe deu-se início no final de 2016 com kick-off meeting
(reunião de lançamento do projeto) em março de 2017. O diferencial
deste projeto na UFRJ foi que, ao contrário dos outros projetos de
International Credit Mobility (ICM) gerenciados pela UFRJ para
mobilidade acadêmica internacional, o foco deste projeto dava-se na
questão de Capacity Building, ou seja, na construção das capacida-
des de recursos humanos que atuam direta ou indiretamente com a
questão da internacionalização nas Universidades latinoamericanas.
Fazem parte deste consórcio 10 universidades latinoamericanas, 4
universidades europeias e 3 associações de universidades.
Trata-se do primeiro projeto deste teor na Universidade Federal
do Rio de Janeiro, e tem a participação de uma outra Universi-
dade Pública Brasileira, a Universidade Estadual Paulista “Júlio
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 75

de Mesquita Filho” (UNESP), ambas como sócias-beneficiárias,

termo que significa que são parceiras diretas do projeto. Esta é a
primeira vez que temos uma Universidade Latinoamericana como
coordenadora geral de um projeto do programa Erasmus, a Univer-
sidade de Guadalajara, no México, diferentemente dos projetos
ICM, coordenadas por Universidades europeias. Isto já mostra o
avanço e a importância que o programa Erasmus ganhou durante
sua atuação na Educação Superior nos últimos anos, bem como
uma descentralização, ainda que incipiente, das coordenações do
programa em outros continentes.
Ao longo desses 3 anos de projeto, foram realizadas diversas
linhas de ação, como a elaboração dos estudos monográficos, o
primeiro deles de tema: “A dimensão internacional da Educação
Superior da América Latina e Caribe” que procurou identificar as
características mais relevantes dos processos de internacionalização
e cooperação internacional na região da América Latina e Caribe
(ALC), avaliar o desenvolvimento desses processos em termo regio-
nal, bem como formular recomendações sobre políticas e ações
de internacionalização sob medida para as instituições de Ensino
Superior na região. Já no segundo estudo monográfico, abordou-se o
tema “Boas práticas de internacionalização universitária na América
Latina e Caribe, com o principal objetivo de que fosse identificada
as melhores práticas do processo de internacionalização de Ensino
Superior desta região, bem como sua difusão. Foram analisados
estudos de casos, bem como realizadas entrevistas, questionários,
visitas de campo e videoconferências para a coleta de dados.
Por fim, no que diz respeito a informes e estudos, o projeto está
em vias de lançar um guia de fundamentos para a gestão da interna-
cionalização. Cada capítulo terá a contribuição de países parceiros
do projeto, assim como de algumas associações de universidades,
a exemplo da ASCUN (Associação Colombiana de Universidades),
da FAUBAI (Associação Brasileira de Educação Internacional) e da
AUGM (Associação de Universidades Grupo Montevideo).
76 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Também foi elaborado pelo projeto um programa de formação

denominado Perfeccionamiento en gestión de la internacionaliza-
ción en la Educación Superior (acrônimo em espanhol PEGIES),
um curso online com carga horária de 108 horas (18 semanas)
sobre formação de internacionalização universitária dividido em
grupos de 4 módulos: Estratégias de Internacionalização, Gestão
de projetos de cooperação universitária para o desenvolvimento,
Gestão de projetos internacionais, e Universidade Empreendedora
e Inovadora. Devido ao grande interesse e demanda pelo curso, foi
realizada uma segunda edição para atender aos anseios da comuni-
dade acadêmica da América Latina e Caribe que lida ou que possui
um grande interesse com a estratégia de internacionalização das
suas Universidades.
Além disso, o projeto ofereceu também um curso intensivo
presencial para os dirigentes de Instituições de Ensino Superior da
América Latina e Caribe, boa parte para incluir aqueles que não
puderam participar ou não tiveram tempo para seguir um curso
online extensivo de temática bastante semelhante, diferindo apenas
no formato condensado dos módulos. Outro aspecto interessante do
projeto foi o desenvolvimento de um congresso acadêmico chamado
“Capacidades y sinergias para la internacionalización en América
Latina y el Caribe”, para tratar de temas de internacionalização da
Educação Superior com a participação governamental de alguns
países representando a região, bem como a organização de webi-
nários por todas as universidades latino-americanas participantes
do projeto Riesal. Ao todo foram promovidos 10 webinários sobre
a internacionalização das IES latinoamericanas, cada um com uma
abordagem temática distinta, e 7 webinários sobre boas práticas,
ainda em vias de conclusão, que podem ser permanentemente
acessadas pela plataforma Youtube. O repertório sobre internacio-
nalização universitária na ALC obtido durante o desenvolvimento
do projeto é de valor inestimável para a comunidade acadêmica e
para todos aqueles que possuem um grande interesse sobre o tema.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 77

O projeto RecMat é um outro projeto de Capacity Building no

qual a UFRJ é universidade parceira. Fazem parte deste projeto
5 universidades latinoamericanas, 4 universidades europeias, 2
associações de universidades latinoamericanas e 1 rede europeia de
universidades. Uma das motivações para a propositura deste projeto
foi a resistência por parte dos professores com relação ao reconhe-
cimento de créditos obtidos no exterior, o que impunha barreiras
à mobilidade acadêmica e até mesmo a novas oportunidades de
financiamento e cooperação para o desenvolvimento advindas de
países europeus para países latinoamericanos.
Em setembro de 2016 foi realizado um estudo apresentado
durante conferência promovida pela Associação Brasileira de
Educação Internacional (FAUBAI) que confirmou a resistência em
torno de 70% em relação ao reconhecimento de créditos (AMARAL;
COSTA, 2016). A partir deste resultado, os parceiros concluíram que
a maior resistência era a docente, devido aos diferentes conteúdos
programáticos, cursos, nomenclaturas e programas. Os números
eram assustadores: a incompatibilidade dos cursos/programas
chegava a 19%, a resistência dos professores a 29% e de coordena-
dores de cursos/programas a 52%. Isso fazia com que os estudantes
optassem por fazer mais disciplinas eletivas no exterior do que
as disciplinas obrigatórias, atrasando em um ano a conclusão do
curso por conta de reflexos da mobilidade acadêmica. Além disso,
outra prática bastante comum e insatisfatória era a equivalência
sem classificação nas Instituições de Ensino Superior da América
Latina, gerando um impacto bastante negativo na média das notas.
Um dos objetivos centrais deste projeto inovador é de procurar
mecanismos para a redução das barreiras à mobilidade acadêmica
internacional relacionadas ao processo de reconhecimento acadê-
mico de créditos obtidos no exterior, além de facilitar o intercâmbio
estudantil entre Europa e América Latina, bem como capacitar as
instituições latinoamericanas para a implementação de um processo
de reconhecimento acadêmico mais justo e igualitário. Para que
78 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

isto seja efetivamente alcançado, é preciso que se conscientize a

comunidade acadêmica sobre a importância de um reconhecimento
acadêmico completo, por meio da eliminação dos preconceitos com
a internacionalização universitária, estimulando a transferência e a
conversão justa de créditos, eliminando-se qualquer tipo de resis-
tência quanto ao reconhecimento, bem como fazendo um trabalho
peer-to-peer, saindo da esfera dos escritórios de Relações Interna-
cionais e indo em direção à comunidade acadêmica, ressaltando
os benefícios do reconhecimento pleno de créditos, bem como da
internacionalização.
Para um processo de reconhecimento completo, faz-se neces-
sário envolver as equipes tanto acadêmicas das Universidades
parceiras, quanto das de Tecnologia de Informação, para que ambos
possam encontrar a melhor solução para a implementação e harmo-
nização dos processos de reconhecimento acadêmico entre os
países da América Latina e a Europa. Não há que se falar em inter-
nacionalização universitária sem o reconhecimento acadêmico. Ao
reconhecer os estudos realizados por um estudante, reconhece-se
também a qualidade de ensino da IES parceira, e esta colaboração
ajuda a promover ainda mais a mobilidade internacional de estu-
dantes e staff, o estabelecimento de atividades conjuntas e a partilha
de objetivos em comum, como missão e valores institucionais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo do texto, buscou-se apontar a internacionalização
como um ativo a ser utilizado em benefício da universidade e
das comunidades, acadêmicas e externas. Destacou-se o quanto a
formação de um órgão especialmente dedicado à operacionalização
na UFRJ, a Diretoria de Relações Internacionais, contribuiu para o
incremento das ações internacionais desenvolvidas pela universi-
dade. Considera-se que a UFRJ nunca esteve tão internacionalizada
nos dias de hoje. Isso se deve não apenas ao fato de as circuntân-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 79

cias conjunturais favorecerem a internacionalização; foi preciso

também que a universidade, internamente, optasse por perseguir
ações internacionais, e dedicasse parte de seu corpo funcional
a esta tarefa. A UFRJ escolheu internacionalizar-se e, com isso,
vem operacionalizando uma série de mudanças administrativas
orientadas à promoção de ações internacionais, além de difundir,
internamente, a cultura da internacionalização.
Concluiu-se que a celebração de acordos acadêmicos interna-
cionais é condição sine qua non à internacionalização como um
bem público. Estabeleceu-se que os regramentos e procedimentos
que circunscrevem a instrução processual dos acordos até a sua
assinatura, longe de serem meramente componentes de ordem
burocrática, buscam o alinhamento das parceiras internacionais aos
preceitos do Direito Público. Representam, com isso, uma tentativa
de trazer a cooperação para o domínio público, revestindo-a dos
requisitos necessários à publicização dos resultados da cooperação.
Argumentou-se ainda que diversos programas internacionais
dos quais a UFRJ participa já evidenciam nítidos esforços no sentido
de tornar a internacionalização um projeto a serviço da universi-
dade e de seus valores edificantes, tendo inclusive resultados em
termos de participação e inclusão social. Notadamente, projetos
como Erasmus+ e Riesal demonstram não apenas que a UFRJ vem
cada vez mais se aproximando de parceiros internacionais, mas
que busca converter essa aproximação em ganhos acadêmicos,
epistêmicos e sociais.
Reconhece-se e valorizam-se todos os esforços empreendidos
pela DRI ao longo desses três anos de sua existência enquanto
primeiro órgão da UFRJ destinado exclusivamente à implemen-
tação de ações internacionais. Não obstante, reconhecem-se que
esforços ainda são necessários tendo em vista não somente a inter-
nacionalização da UFRJ, mas a internacionalização como um vetor
de desenvolvimento social. Acredita-se que a cultura de interna-
cionalização na UFRJ é ainda bastante incipiente. É preciso não
80 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

apenas que a DRI operacionalize ações internacionais, mas que

a internacionalização, como um valor, se irradie pela UFRJ e por
suas unidades acadêmicas. Na prática, constata-se que algumas
unidades são mais participativas em termos de ações internacio-
nais, enquanto outras permanecem inertes e deixam de explorar
a internacionalização como um instrumento de aperfeiçoamento.
Para que logre internacionalizar-se em função do interesse
público, é primordial que a UFRJ debata cada vez mais a internacio-
nalização e discuta o seu papel enquanto promotora do bem comum
ao qual a universidade atende. Nesse sentido, destaca-se que, para
além da discussão sobre a internacionalização em órgãos colegia-
dos, é preciso que haja um engajamento de toda a comunidade
acadêmica nessa discussão. Pensar criticamente a internaciona-
lização é fundamental para que a universidade tenha condições
de aproveitá-la devidamente. Ressalta-se que a UFRJ possui um
corpo de pesquisadores e estudantes de excelência, que podem
ajudar a refletir sobre as ações internacionais da universidade e
propor novos modelos de internacionalização. Cursos de graduação
como Pedagogia e Relações Internacionais, por exemplo, podem e
devem discutir a internacionalização, seja em laboratórios, grupos
de pesquisa ou cadeiras específicas. Trazer esse conhecimento
especializado pode em muito ajudar a ressignificar a internaciona-
lização da UFRJ em novas bases, tornando-a um projeto a serviço
do bem comum.
Verifica-se ainda que, embora a DRI tenha desempenhado
função primordial para a internacionalização, fatores de ordem
de pessoal/orçamentária têm constrangido significativamente seu
escopo de atuação. Notadamente, a UFRJ ainda tem tido dificulda-
des em desempenhar um papel prospectivo em termos de parceiras
internacionais. O Plano de Desenvolvimento Institucional da UFRJ
inclusive menciona como um obejtivo a ser alcançado a criação
de uma seção, na DRI, destinada à prospecção de projetos inter-
nacionais (UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 81

2018, p. 167). Atualmente, essa função é desempenhada ainda de

forma difusa pelos setores de Relações Internacionais e Acordos
Acadêmicos, sem uma linha de continuidade bem definida. Por
falta de recursos e pessoal, a UFRJ ainda permanece como uma
instituição em grande medida reativa à internacionalização, sendo
mais procurada por potenciais parceiros do que procurando por
parcerias frutíferas.
Por fim, destaca-se que o cenário que se avizinha, caracteri-
zado por cortes e contingenciamentos orçamentários, certamente
impactará sobre as ações internacionais da UFRJ. Nesse cenário,
é fundamental que a universidade reafirme o valor da inter-
nacionalização e persiga soluções alternativas, a fim de refrear
possíveis retrocessos. Pode-se citar como soluções internas de
baixo custo o estímulo à irradiação do conhecimento adquirido
por servidores em treinamento no exterior, ministrando cursos
internos a outros servidores, por exemplo. Fato é que, com os
avanços tecnológicos, é possível beneficiar-se da internacionali-
zação sem obrigatoriedade de mover-se a um outro país. Acima
de tudo, a internacionalização é um valor, um ativo que pode ou
não ser convertido em benefícios, e seu desenvolvimento como
tal depende em grande medida de como os principais agentes
da universidade pensam sobre a internacionalização e que ações
tomam com vistas a irradiá-la. A priori, precisa haver uma sensi-
bilização generalizada sobre a importância da internacionalização,
não só para a UFRJ, como para todas as comunidades que dialo-
gam com a universidade. A partir dessa mudança intelectual, os
avanços virão, malgrado as adversidades.

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 87

A CADEIA PRODUTIVA
DA EDUCAÇÃO SUPERIOR
NO BRASIL E A DEFESA DA
EDUCAÇÃO COMO DIREITO
Marco Aurelio Nunes de Barros

INTRODUÇÃO
Mesmo sendo visível a atuação de diferentes mecanismos de
financeirização da educação superior no Brasil, através de Trans-
national Higher Education Services (TNHES), da presença de
corporações educacionais estrangeiras1, da realização de Initial
Public Offering (IPOs)2 e de dupla listagem de empresas brasilei-
ras de educação3; do papel dos fundos internacionais e de venture
capital nas estruturas de capital e gestão de empresas brasileiras
de educação e da interferência de organismos multilaterais como
a International Finance Corporation (IFC)4 na formulação e finan-
ciamento de políticas educacionais públicas e privadas no Brasil, a
análise da educação superior no Brasil, como um sistema econô-
mico, ainda é um tema pouco explorado pelos educadores.
O estudo da Educação Superior como uma atividade na qual
circulam bens e serviços é marcado por vários desafios e interdi-
ções, alguns de natureza prática tais como as dificuldades de acesso

1 Por exemplo: Laureate International, Whitney Internacional University System, Corinthian

Colleges, Apollo Education Group, Carreer Education Corporation, Education Management
Corporation e Adtalem Global Education.
2 Initial Public Offering – Oferta Inicial Pública de Ações.
3 A dupla listagem é quando uma empresa opera em mercados de capitais de países diferen-
tes: Estácio Participações e Kroton Educacional atuam nos mercados americano e europeu.
Para um aprofundamento da discussão, ver Queiroz (2015).
4 Organismo privado do Banco Mundial.
88 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

às informações primárias produzidas por empresas ou entidades

de direito privado e outras, de natureza filosófica e metodológica,
pois eventualmente se considera que o desenvolvimento desse
tipo de estudo reforça discursos favoráveis ao avanço das estraté-
gias neoliberais sobre os direitos educacionais, pois a lógica desse
tipo de pesquisa seria inerentemente articulada a um pensamento
“gerencialista” e conservador. Um imenso engano.
Entretanto, parece-nos que enfrentar esses desafios é um dos
caminhos mais proveitosos para que se compreenda as transforma-
ções recentes que educação superior vivenciou no Brasil nos últimos
anos, num contexto onde o direito à educação luta para não ser subju-
gado aos interesses comerciais, corporativos e financeiros (COSTA,
2015). Dessa forma, compreender a lógica concreta das estruturas
desse sistema econômico parece ser urgente àqueles que desejam
dar eficácia à luta pelos direitos educacionais como um bem público.
Este artigo pretende contribuir com esse debate discutindo um
de seus aspectos: o da cadeia de valor da educação superior, a partir
da análise de estudos internacionais e do desenvolvimento de um
modelo para a realidade brasileira. Para tanto, assume-se como dois
pressupostos: a) a educação é uma atividade humana estruturada em
um setor econômico claramente identificável, independentemente
de ser também um bem público e um direito social subjetivo; b)
as atividades econômicas são essencialmente, atividades humanas
que interconectam diferentes atores, insumos e capitais e cuja
compreensão demanda uma análise sistêmica dessas interações.
O artigo está dividido em três seções, além da introdução e das
considerações finais: na primeira busca-se familiarizar o leitor do
campo da educação com elementos da teoria econômica que permi-
tem a aproximação entre os campos da economia e da educação,
na segunda são apresentados alguns estudos internacionais sobre
a temática das cadeias da educação superior e na terceira parte se
desenvolve a análise que permite desenhar um modelo para o estudo
da cadeia de valor da educação superior no Brasil.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 89

UM POUCO DE TEORIA ECONÔMICA

PARA EDUCADORES
Para compreender o contexto teórico do qual emerge as noções
de cadeia de valor (e de cadeia produtiva) é necessário reconhecer o
surgimento do pensamento sistêmico em administração e economia a
partir da primeira metade do século XX. Em especial devem ser consi-
derados: 1) o contexto histórico e o conjunto de inovações técnicas
e sociais surgidas nas décadas de 1930 a 1950; 2) O surgimento das
teorias de encadeamento, desenvolvidas a partir da década de 1960
com os seus desdobramentos nos estudos das cadeias de valor; e 3) As
mudanças estruturais da economia a partir das décadas de 1980 e 1990.
Dentre as heranças do século XX para o pensamento gerencial,
político e econômico destacam-se a incorporação da perspectiva
da complexidade; a teoria geral dos sistemas e o uso corrente de
elementos como incerteza, contingência e risco para compreensão
das realidades no mundo contemporâneo, incluindo as relações de
produção e os sistemas e métodos produtivos. As formas organiza-
cionais, os métodos de gerenciamento e de gestão foram se tornando
mais complexos em suas estruturas, processos, atores e dinâmicas,
o que modificou os métodos de análise econômica e de políticas
para compreender as novas realidades e permitir formas de atuação
assertivas sobre elas. A noção de sistema ganhou destaque nesse
contexto nas mais variadas ciências.
Um sistema é um arranjo significativo de interações entre os
diferentes elementos e o meio externo em que esteja envolvido e
atuante. Essas interações são as bases para a compreensão de concei-
tos, entidades e relações complexas. Além disso, desses arranjos
surgem efeitos multiplicadores sobre o resultado das interações que
superam a simples soma de cada um dos elementos envolvidos e
não se limitam ao interior do sistema, afetando o ambiente externo.
A ideia de sistema contribui para análise de situações complexas
e não lineares.
90 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Porém, a racionalidade e o pensamento derivado do iluminismo

minimizaram a ideia de sistema, reduzindo-a a um cartesianismo
simplista ou à formulação de equações com múltiplas variáveis em
modelos fechados que permitissem o cálculo de derivadas e integrais
ou na criação de modelos estatísticos comportamentais, como os
da teoria dos jogos e os da “lógica Fuzzy”. A segunda metade da
década de 1960, contudo, marca o surgimento de variadas pers-
pectivas teóricas e metodológicas que buscam revisar ou mesmo
superar esse cartesianismo e no campo da economia, se pode listar
o desenvolvimento de uma perspectiva inovadora: na teoria dos
efeitos de encadeamento para frente e para trás5, desenvolvida pelo
economista alemão Albert Otto Hisrschman (1915, 2012).
Hisrschman confrontou a formulação neoclássica de que há um
papel inevitavelmente subordinado para as sociedades atrasadas
nas suas relações econômicas globais e defendeu não haver razões
impeditivas para que a industrialização fosse o elemento central das
estratégias de desenvolvimento dessas nações, especialmente pelos
efeitos multiplicadores, em cadeia, que a indústria produz tanto
como demandante de insumos, quanto como ofertante de produtos
acabados ou que sirvam de insumos para outras indústrias6.
Argumentando sobre o pensamento desse autor, (Abramo,
2014) destaca:

[...] o setor industrial, em virtude de sua capacidade de deman-

dar insumos e fornecer produtos de e para outros setores da
economia, tem o poder de dinamizar a economia como um
todo. [...], a agricultura em geral caracteriza-se pela escassez
de efeitos em cadeia. Em princípio, as atividades econômicas
voltadas à produção primária excluem qualquer grau conside-
rável de cadeia retrospectiva e, mesmo seus efeitos prospectivos

5 Ver Sorj, Cardoso e Font (2008).

6 Essa concepção se confronta com as que se baseavam naquelas que destacavam como
essencial para a economia do desenvolvimento, o conceito de vantagens comparativas e
argumentavam que essas economias nacionais teriam mais ganhos alocativos em produtos
primários e, assim, a industrialização seria uma espécie de luxo desnecessário.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 91

podem ser considerados fracos, uma vez que grande parte da

produção agrícola se destina diretamente ao consumo ou à
exportação. Assim, em razão de sua falta de estímulo direto
para a instituição de novas atividades através dos efeitos em
cadeia, a superioridade da indústria sobre a agricultura seria
esmagadora. (ABRAMO, 2014, p. 127/8)

Para além de sua importância para as teorias de desenvolvi-

mento, a teoria do encadeamento, possibilitou, a partir da década
de 1980, a evolução do campo de estudo das cadeias produtivas,
pois a produção de riqueza numa atividade econômica não é o
resultado da atuação isolada dessa ou daquela empresa, mas há
um corpo de relacionamentos entre diferentes setores que afetam
a cada atividade particular e aos múltiplos elementos que formam
o agregado econômico numa economia nacional e internacional,
ou seja as atividades econômicas acontecem encadeando-se umas
às outras.
Para que se entenda as bases dos estudos da cadeia da educação
superior é necessário, ainda, destacar que o contexto do século XX
vai também experimentar, a partir da década de 1980, uma trans-
formação estrutural da economia, com a ascensão da importância
dos serviços na distribuição da ocupação, da produção de riqueza
no mundo e o novo lugar que passaram a ocupar o conhecimento
e a informação nas economias globais.
Um modelo teórico que demonstra essas mudanças no tempo é
o de Clark-Fisher (Figura 1). Note-se a ascensão do setor terciário
e o surgimento e rápida expansão do setor quaternário, nas últimas
décadas do século XX. O quaternário é aquele setor diretamente
relacionado à economia do conhecimento e da informação.
92 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Figura 1- Ocupação da mão de obra, por setores econômicos,

modelo de Clark e Fisher. Fonte:www.geocoops.com.

Os estudos sobre cadeias produtivas possuem mais trabalhos e

mais conhecimento acumulado sobre os setores industrial e agrícola,
mas desde a década de 1980 os estudos sobre cadeias de serviços
vêm se ampliando e reorganizando as diferentes perspectivas e
abordagens, principalmente como efeito das mudanças na organi-
zação dos processos produtivos, com a ampliação da importância
econômica das atividades terciárias, sobre a ocupação e a renda
nos diferentes países. A figura 2 apresenta a linha do tempo dos
estudos sobre cadeias de valor.
Para (BRITTO; HAGUENAUER, 2000, p. 2) uma cadeia de
valor é “um conjunto de etapas consecutivas pelas quais passam e
vão sendo transformados e transferidos os diversos insumos.” Esse
conceito permite inúmeras abordagens analíticas para o estudo das
cadeias produtivas e de valor: a identificação de suas estruturas,
os mecanismos de coordenação, as etapas de transformação e as
articulações entre os diversos participantes e ou os diferentes graus
de especialização que as constituem.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 93

Figura 2 - Evolução dos estudos sobre cadeias de

valor. Fonte: Elaborado pelo autor

A formulação mais difundida para o conceito de cadeia de valor

é a desenvolvida pelo professor Michael Porter (1941-), figura 3,
na qual a noção de encadeamento é incorporada e internalizada e
serve de base para os processos de definição de estratégias compe-
titivas das empresas num modelo abstrato que se aplica a diferentes
formatos de empresas:

Toda empresa é uma reunião de atividades que são executadas

para projetar, produzir, comercializar, entregar e sustentar
seu produto. Todas estas atividades podem ser representadas,
fazendo-se uso de uma cadeia de valor. (PORTER, 1985, p. 33)
94 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Figura 3 - Cadeia de Valor - modelo de Porter. Fonte: (PORTER, 1985. p.85)

Após a década de 1990, o modelo de Porter passou a ser

criticado e vários de seus aspectos teóricos e contextuais foram
questionados e duas abordagens se fortaleceram: a de que a cadeia
interconecta fornecedores e clientes em múltiplas direções e a gestão
integrada desses fluxos de suprimentos é questão determinante na
cadeia de valor. Sobre isso (SHANK; GOVINDARAJAN, 1997, p.
66) destacam que:

Uma empresa pode aumentar sua lucratividade não apenas

compreendendo sua cadeia de valor – do projeto à distribuição
- mas também compreendendo como as atividades de valor da
empresa encaixam-se nas cadeias de valor dos fornecedores e
clientes. [...]. A estrutura da cadeia de valor destaca como os
produtos de uma empresa se encaixam na cadeia de valor do
comprador; sob esta estrutura, fica logo aparente que porcenta-
gem os custos do produto da empresa representam nos custos
totais do comprador. Estas informações podem ser muito úteis
para encorajar a empresa e o comprador a trabalharem juntos
em atividades de redução de custos.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 95

A segunda abordagem é a que defende que a amplitude geográ-

fica das cadeias deve ser o tema central dos estudos sobre produção
de valor, na medida em que, cada vez mais, produtos, força de
trabalho e serviços são desenvolvidos, oferecidos e comercializados
em um cenário global e, portanto, atravessam os arranjos locais,
regionais e nacionais. No primeiro caso foram fortalecidos os estu-
dos da denominada cadeia de suprimentos e no segundo, os das
cadeias globais de valor.
Há dois pontos em comum nessas perspectivas: a importância
da gestão das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) e
o desenvolvimento de sistemas de governança que desempenham
um papel regulador7, pela criação e regras e aplicação de sanções
aos participantes nos diferentes elos no nível supranacional. Sobre
esse poder (KAPLINSK; MORRIS, 2000, p.33) destacam:

The exercising of sanctions is key to the function of governance

in value chains. The ultimate negative sanction is whether
a particular party is included or excluded in the production
network and has access to final markets. But there may be
intermediate forms of negative sanctions as well, such as
limiting the role which particular producers play in the chain, or
imposing cost penalties for non-conformance. Not all sanctions
are negative, of course, and there may be various forms of
reward which governors may mete out.

Nesse cenário, a formação de redes interconectadas de empresas

em escala planetária e o papel que as TICs desempenham, tornam
o espaço territorial de atuação das empresas quase uma abstração,
ou uma condição onde o espaço e o tempo foram comprimidos.

7 Esse papel regulador do sistema de governança das cadeias de valor pode ser identifi-
cado nas exigências formais de adoçãode padrões estabelecidos por organismos privados
multinacionais como as normas da ISO – International Standard Organization para gestão
de processos e organizações ou da ITIL - Information Technology Infrastructure Library e
da PMI - Project Management Institute, que acabam por modificar as legislações nacionais
como foi o caso da normas de contabilidade no Brasil que foram ajustadas para os padrões
de relatórios da IFRS - International Financial Reporting Standards da IASB.
96 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

(HARVEY, 1998). Essa perspectiva possibilitou um enfoque de

análise e de gerenciamento das cadeias de valor em escala global,
as Cadeias Globais de Valor.
Dado o crescimento da representatividade do setor de serviços
na economia mundial, os estudos sobre o gerenciamento da cadeia
de valor e da cadeia de suprimentos foram se incrementando, em
especial cresceram os estudos sobre serviços financeiros, logísticos
e de marketing, mas desde a década de 1990, já surgem os primeiros
estudos da cadeia de valor da educação superior. Alinhado a isso
não se pode deixar de considerar que o surgimento desses estudos
da cadeia de valor da educação superior se relaciona à expansão
mundial dos sistemas de educação superior8.
Uma medida da intensidade desse fenômeno está nos dados
divulgados pela Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais
(FLACSO) em 2014 da estimativa feita pela consultoria GSV Advi-
sors e pelo Bank of America Merrill Lynch, segundo a qual, o valor
do mercado global da educação superior superou os 5,6 trilhões de
dólares em 2013 e nesse mesmo relatório se previu que em 2017, a
educação superior alcançaria o valor de 7,8 trilhões, um aumento
de 39,2% em quatro anos.

OS MODELOS DE ANÁLISE DA CADEIA

DE EDUCAÇÃO SUPERIOR
Os estudos sobre cadeias de valor da educação superior buscam
identificar os fluxos de produção de valor, analisando os relacio-
namentos entre diferentes atividades e agentes ao longo de um
processo produtivo da educação superior. Nessa parte do artigo
serão apresentados os principais modelos existentes na litera-
tura internacional sobre a cadeia de valor da educação superior,
buscando fazer o confronto entre o modelo apresentado e os aspec-

8 Um outro fator que pode ter incrementado a visibilidade econômica da educação superior
no ambiente de negócios foi o reconhecimento formal da educação como um serviço com
as mudanças no Acordo Geral de Tarifas e Comércio da OMC, desde 1994.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 97

tos que nele se aproximam ou se afastam da realidade do Sistema

Federal de Educação Superior9.
A figura 4 apresenta uma linha do tempo da evolução dos estu-
dos sobre cadeias da educação superior desde os trabalhos pioneiros
de Reavill (1998) e Sirvanci (1996). Esse campo de estudos, inicial-
mente aparece em esforços de pesquisa na Ásia, África e Oceania e
mais recentemente em trabalhos sobre a América Latina, como aos
de Jimenez e Salinas (2011), Jimenez, Umanzor e Arrazola (2011),
Costa (2015) e Barros (2018 e 2018a).

Figura 4 - Linha do tempo dos Estudos sobre Cadeias de Valor

da Educação Superior. Fonte: Elaborado pelo autor.

Sirvanci (1996) em seu trabalho identificou relações e fluxos

no funcionamento de instituições de educação superior; assim
as instituições de educação secundária seriam fornecedores dos
insumos para o processo produtivo das IES: os estudantes. Reavill
(1998) ao refletir sobre a gestão da qualidade de um sistema educa-
cional, desenvolveu um modelo que identifica atores interessados

9 O Sistema Federal de Educação Superior está definido na Constituição da República

Federativa do Brasil e dele constam as IES públicas e privadas, pois é a União é quem possui
as competências legais para regular o sistema em todo o território nacional e é ela quem
credencia para o funcionamento as instituições privadas.
98 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

que se “beneficiam da” ou “contribuem para” a organização de

uma educação superior com qualidade. Apesar de não tratarem
de cadeia produtiva, os autores identificaram fluxos e a criação de
valor em seus trabalhos.
Somente a partir dos anos 2000 é que começaram a surgir
estudos sobre a cadeia de valor da educação superior. Makasi e
Govender (2015) num estudo sobre a educação superior no Zimba-
bwe identificaram três modelos de cadeias de valor para educação
superior: O modelo de Sison e Pablo (Figura 5), o de Hutaibat
(Figura 6) e o de Merwe e Cronje (Figura 7) cujas análises auxiliam
na reflexão sobre as especificidades da cadeia brasileira.
O modelo Sison e Pablo agrupa em três tipos as atividades
das instituições de educação superior (IES) e identifica processos
gerenciais necessários às atividades educacionais institucionalizadas,
destacando o papel de dois atores: o professor, como agente central
dos processos da instituição educacional e o diretor de assuntos
externos, como mediador com a sociedade. Compete ao primeiro,
ter o protagonismo das ações e serviços oferecidos e desenvolvidos
para a comunidade e ao segundo integrar comunidade educacional
com sociedade em geral.

Tipologia de
Objetivos
atividades
Recrutamento ou captação de alunos e matricula
Pré-educacional
na Instituição.
Elaboração de programas de ensino, Desenvolvi-
mento do ensino em si, pesquisa, desenvolvimento
Educacionais
profissional e prestação de serviços comunitários
(extensão);
Conclusão do curso e apoio ao ingresso no campo
Pós-educacionais
de atividades profissionais ou na pós-graduação
Quadro 1 - Tipologias de atividades de Sison e Pablo.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 99

O docente é ator principal das atividades centrais do processo

de geração de valor no modelo de Sison e Pablo, o que inclui o
treinamento em pesquisa, o desenvolvimento dos estudantes, a
modelagem do processo de ensino e o design educacional adotado.

Figura 5 - Cadeia de valor da educação superior proposta por Sison e Pablo.

O diretor de assuntos externos é relevante em duas frentes

principais de relacionamento entre a instituição educacional e a
sociedade: captar novos alunos e intermediar a colocação dos alunos
em oportunidades de estágio e emprego ou a pós-graduação, na
articulação de mecanismos de acompanhamento de egressos. O
diretor de assuntos externos é o elo principal entre os processos
internos da instituição e outras organizações que compõem o setor
econômico onde está inscrita a IES.
Os modelos de Hutaibat e de Merwe e Cronje, são adaptações
do modelo de Porter (1985) para as organizações de educação
superior. O modelo de cadeia de valor da Educação Superior de
Khaleb Hutaibat, (figura 6) identifica as atividades primárias
e as de apoio e cria um modelo bastante útil para uma análise
abstrata das relações de valor nos sistemas universitários em
geral. O modelo tem na figura do professor o foco das atividades
100 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

centrais na geração de valor: o gerenciamento das pesquisas e o

gerenciamento do ensino.

Figura 6- Cadeia de valor da educação superior proposta por Hutaibat.

Comparado com a realidade brasileira, o modelo proposto

por Hutaibat, se aproxima ao caso de IES brasileiras que fazem do
recrutamento de docentes altamente qualificados um componente
de sua estratégia de atuação ou de negócio. Primeiramente há insti-
tuições que atuam em nichos e cobram mensalidades mais altas e a
captação de grandes talentos é parte da estratégia de marketing da
instituição, mas no setor público, essa captação também é impor-
tante para o desenvolvem de pesquisas.
Algumas IES, por outro lado, restringem-se à gestão de um
“estoque” de professores titulados, visando apenas a obtenção da
nota mínima de qualidade do INEP. Como o modelo de regulação
pontua a titulação e o regime de trabalho tanto na composição
dos conceitos nas avaliações das condições da oferta, quanto e
no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE),
a gerência da composição do quadro de docentes nos limites de
pontuação que lhes isentem da supervisão in loco é o objetivo
único dessas IES.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 101

Merwe e Cronje (2004) criaram um modelo de cadeia de valor

no qual as atividades compõem o fluxo de desenvolvimento de um
curso, ou seja, concepção, planejamento, oferta e entrega de cursos
são as centrais da geração de valor. Dessa maneira, o ensino seria
o núcleo da geração de valor nas instituições de educação superior
(figura 7).

Figura 7 - Cadeia de valor da educação superior proposta por Merwe e Cronje.

Uma inovação importante do modelo é que ao evidenciar o

desenvolvimento dos cursos, o trabalho cotidiano do docente passa
a ser o eixo das atividades de valor na cadeia da educação superior
proposta pelos autores. O core business de uma IES é oferecer
cursos, porém nem sempre as análises articulam adequadamente
o papel que a gestão dos cursos desempenha na produção de valor
nessas organizações. A falha desse modelo é que a pesquisa e exten-
são não aparecem como elementos geradores de valor, o que limita
seu escopo às instituições não-universitárias.
Entretanto, esse desenho de cadeia de valor parece se ajustar, em
certa medida, à configuração da maioria das instituições de ensino
superior em atuação no país que são Faculdades e Centros Univer-
sitários. Nessas IES, a atividade de pesquisa tende a ser periférica
102 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

e não sistemática. Segundo Barros (2018) das 2407 instituições de

ensino em atividade no Brasil, apenas 16,2% possuem atividades
regulares de pesquisa. A organização do ensino é um elemento
chave para compreender essa cadeia de valor da educação. Merwe
e Cronje (2004) possibilitam uma análise nessa perspectiva.
O mais elaborado e citado modelo de análise das cadeias da
educação superior é o desenvolvido por Habib e Jungthirapanich
denominado Gerenciamento Integrado da Cadeia de Suprimento
da Educação Terciária (ITESCM, na sigla em inglês), apresentado
na figura 8.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 103

Figura 8 - Modelo ITESCM

Esse modelo de cadeia procura identificar os elos da gestão dos

suprimentos de organizações universitárias e dessa forma se articula
às críticas e desdobramentos posteriores ao trabalho de Porter e
104 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

possibilita a construção de modelos empíricos para estimação de

fatores para cada um dos elos da cadeia em casos concretos.
Por esse modelo, os egressos do sistema de educação superior
(graduados e pós-graduados) e os resultados das pesquisas são os
bens resultantes do “processo produtivo” da educação superior que
atendem as demandas da sociedade na forma de oportunidades de
trabalho para profissionais altamente qualificados e de aplicações
para os resultados das pesquisas.
Nesse modelo, o processo produtivo depende das relações
entre os programas estabelecidos e em desenvolvimento, da cultura
universitária, das capacidades das unidades de ensino e da qualidade
dos serviços e instalações oferecidas aos estudantes e docentes.
Todos os componentes estão articulados nos diferentes níveis geren-
ciais (o estratégico, o tático e o operacional) e são submetidos ao
permanente processo de avaliação e reconfiguração.
Finalmente, o último modelo análitco é o de Dorri, Yarmohamma-
dianb e Nadi (2012) que articula mecanismos que estão no modelo
de Merwe e Cronje (2004) e de Hutaibat (2011), numa perspectiva
integradora presente nos modelos propostos por Habib (2010).

Figura 9 - Cadeia de valor da Educação Superior

de Dorri, Yarmohammadian e Nadi.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 105

Na cadeia de valor da educação superior elaborada por Dorri,

Yarmohammadianb e Nadi (2012) há uma clara definição de como
a articulação entre pesquisa e ensino constitui-se numa atividade
primária da cadeia. O modelo (figura 9) separa as atividades de
apoio entre as que são voltadas para a garantia do funcionamento
organizacional e as que garantem a realização do ensino e da
pesquisa que constituem os serviços de apoio primário.
Como pesquisa e ensino constituem o núcleo de atividades
primárias, entende-se que ambas estão integradas e, como se pode
perceber no modelo, o núcleo principal das atividades primárias
é composto das atividades realizadas por alunos, professores e
pesquisadores que estão em linha com o desenvolvimento da marca
e do mercado do negócio educacional. São esses atores (e suas
ações) que constroem os relacionamentos com o ambiente externo:
os recrutadores, os clientes, os egressos e os serviços que podem
ser prestados pela organização universitária. O modelo (figura
9), ainda incorpora um elemento que é pouco desenvolvido nas
IES brasileiras: os programas de gerenciamento de relações com
os egressos ou como conhecido no exterior os Alumni Programs.
O modelo de Dorri, Yarmohammadian e Nadi (2012) coloca
o ensino em articulação com a pesquisa como atividade primária
que ocupa posição central na cadeia. No setor privado a atividade
de ensino em geral, e a de ensino de graduação em particular,
compõem a principal fonte de receitas e não as pesquisas, mesmo em
IES caracterizadas pela “vocação para a pesquisa” como as “univer-
sidades de grife” norte-americanas10 como Harvard e Columbia que
possuem gigantescas dotações para a pesquisa e desenvolvimento,
mas é a oferta de curso sua fonte principal de receitas11.

10 O mesmo pode ser dito, guardadas as proporções, para as instituições brasileiras privadas
de nicho como a Fundação Getúlio Vargas (FGV) ou INSPER.
11 Fontes: Harvard University - Finacial report - Fiscal Year 2017. p.14 e The Trustees of
Columbia University in the City of New York. Consolidated Balance Sheets At June 30,
2017 and 2016. p. 3.
106 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

A CADEIA DE EDUCAÇÃO
SUPERIOR NO BRASIL
Os modelos internacionais anteriores descreveram cadeias de
valor da educação superior em realidades institucionais, organi-
zacionais e educacionais diferentes da brasileira e, por isso, apesar
de servirem de base teórica e empírica para a elaboração de um
modelo brasileiro, não podem ser simplesmente transpostos, sem
uma análise crítica das aproximações possíveis.
Um provável approach que relacione, descreva e analise aspectos
principais que caracterizam o caso brasileiro deve considerar duas
dimensões: uma que leve em conta o papel dos agentes interessados
e intervenientes na governança do sistema de educação superior e o
papel dessa governança na formação do valor e uma outra dimensão
que considere os aspectos que singularizam o caso brasileiro que
são a significativa presença de organizações privadas voltadas ao
lucro12 e a complexa missão tripartida da universidade no Brasil:
pesquisa, ensino e extensão.
Considerando a primeira dimensão, foram identificados quatro
grupos de stakeholders da educação superior no Brasil que por sua
atuação afetam a geração de valor dessa cadeia (Figura 10):
1. Os agentes reguladores;
2. Os fornecedores de produtos e serviços para o Ensino, a
Pesquisa e a Extensão;
3. Os agentes do mercado financeiro nacional e internacional;
4. Os diferentes atores da sociedade civil organizada;

12 Apenas a Filipinas, além do Brasil, possui em seu sistema de educação superior presença
relevante de instituições voltadas ao lucro, de modo geral as organizações privadas de
educação, na maioria dos países, são instituições sem fins lucrativos.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 107

Figura 10 - Principais Stakeholders da Cadeia de

Valor da Educação Superior no Brasileira.

Os agentes reguladores podem ser divididos em dois grupos:

agentes intrínsecos, ou seja, aqueles ligados diretamente à estrutura
do Ministério da Educação, com destaque para o INEP e para o
Conselho Nacional de Educação – CNE; e os agente extrínsecos -
órgãos e agências de outras áreas do governo que interferem direta e
indiretamente na regulação do setor de educação superior, podendo
impor restrições ou limites na forma de operação dos cursos e das
instituições, no controle da concorrência entre as empresas e na
atuação econômica do setor, dessa forma, o desenho da cadeia da
educação vai assumir uma configuração final que é resultante das
ações desses dois grupos distintos de agentes reguladores e não apenas
da atuação do MEC. Alguns exemplos dessa regulação indireta são:
1) as decisões do Conselho Administrativo de Direito Econômico do
Ministério da Justiça – CADE que regulam o ambiente de concor-
rência entre grupos como Estacio, Kroton e Laureates; 2) Os efeitos
de mudanças nas regras de administração de serviços de atenção
hospitalar e de financiamento da saúde que afetam a organização de
atividades de mentoria e estágio para alunos da área de saúde; 3) a
produção de legislação infraconstitucional pelo Congresso Nacional.
108 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

[..] aguarda na Câmara dos Deputados um projeto de lei

que “proíbe o capital estrangeiro nas Instituições Educacio-
nais Brasileiras” (PL 2138/2003). Essa proposta tramita, em
conjunto, com o Projeto de Lei 7040/10 que define a proibição
da compra de faculdades e universidades brasileiras por grupos
estrangeiros, sendo possível apenas uma participação acionária
de 10% associadamente ao capital nacional (PL 7040/2010).
(BRITTO, 2018 p.81)

O segundo grupo stakeholders é o de fornecedores de produtos

e serviços ao ensino, pesquisa e extensão. Esse grupo é formado por
uma complexa teia de empresas e organizações dos mais diferentes
segmentos, desde serviços de comunicação por satélite até empresas
de importação de insumos e equipamentos para laboratórios. Há
sobreposição e interconexão com outras cadeias produtivas como
a do livro e da indústria cultural.
O terceiro grupo é o dos agentes financeiros, o que inclui fundos
de investimentos, em especial os fundos internacionais e os de
private equity. Só como exemplo, as atas dos conselhos de adminis-
tração e as assembleias de acionistas registraram entre 2008 e 2012
que 106 fundos ou administradoras de fundos tiveram participação
relevante na composição do capital das principais organizações
privadas de educação superior no Brasil (Kroton Educacional S.A.
e Estácio Participações S.A).
O último grupo de stakeholders é o mais diversificado, inclui
desde os conselhos de fiscalização do exercício profissional, com
destaque para os Conselhos Federais de Medicina e de Psicologia
e a Ordem dos Advogados do Brasil. Essas organizações, por força
de lobbies têm interferido nos processos de regulação, inclusive
opinando em pareceres sobre a criação de cursos, além de realiza-
rem acreditação indireta da qualidade da educação oferecida pelas
IES com a aplicação de provas de proficiência profissional. Sobre
as formas de atuação dos conselhos profissionais (ANDRADE,
2018) relata:
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 109

As Universidades, em especial, as privadas, por diversas vezes,

são interferidas em sua gestão, inclusive didática e pedagógica,
por Conselhos Profissionais, que exigem dessas Instituições:
relação de alunos em estágios, relação de formandos e de seus
dados pessoais, exigência de inscrição de seus docentes nos
quadros da classe profissional, exigência de dados e infor-
mações para avaliação dos cursos e, surpreendentemente, até
orientações sobre diretrizes curriculares do curso, projetos
pedagógicos, dentre outras formas de interferências. Muitas
dessas interferências são expedidas por meio de ofícios e
requisições encaminhadas às Universidades e, até mesmo, por
normas e deliberações desses Conselhos.

Na análise da formação da cadeia de valor da educação superior

ainda é importante considerar: 1) O poder concorrencial vantajoso
das empresas líderes; 2) Os processos de acelerada profissionalização
e padronização da gestão das IES; 3) A alavancagem financeira que
tiveram as empresas líderes, em especial com ingresso de recursos
de fundos internacionais e com a realização de seus IPOs.
A força concorrencial dessas empresas se manifesta na capaci-
dade que possuem de influenciar os outros agentes que participam
do ambiente de negócios, inclusive o setor público e na eficácia em
gerar receitas para suas operações e investimentos com os ganhos
de escala que possuem. O resultado disso foi que entre 2001 e 2012
dentro do próprio grupo de IES privadas, as de finalidade lucra-
tiva foram as que mais cresceram em representatividade no setor
partindo de 18,5%, em 2000 e alcançando 49,6 %, em 2012, o que
significou um crescimento de 688,2% no período.
110 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Tabela 1- Brasil - matrículas em instituições privadas, 2001 - 2012.

Fonte: CADE - Departamento de Estudos Econômicos.

O lançamento público de ações e a participação do capi-

tal estrangeiro, entre 2007 e 2012, foram fatores decisivos para
consolidar o grupo de empresas líderes. A abertura de capital e a
consequente captação de recursos em bolsa permitiram o aumento
da capacidade de investimentos, agilizou os processos de padro-
nização gerencial e administrativa e fortaleceu suas estratégias de
crescimento que incluíram aceleradas fusões e aquisições. (Reis,
2017) Atualmente das 12 maiores empresas de educação superior
brasileiras, 5 estão listadas em bolsa no Brasil, 3 são subsidiárias
de empresas estrangeiras com papéis negociados em seus países de
origem e apenas 4 delas são instituições universitárias que atuam
como empresas limitadas.
Sguizardi (2015, 870) destaca o impacto dos IPOs das empresas
brasileiras sobre a concorrência entre IES privadas que fez com que,
no período de uma década, dois terços das instituições comunitárias
e confessionais desaparecessem do mercado de educação superior:

Esta situação, de abertura do mercado para as IES privadas em

1997 (Decretos 2.207 e 2.306) e o IPO das quatro primeiras
empresas educacionais a fazê-lo (Kroton, Estácio, Anhanguera e
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 111

SEB – Sistema Educacional Brasileiro ou Colégio Osvaldo Cruz,

Dom Bosco e Pueri Domus), em 2007, constituiu-se muito
provavelmente no principal fator de sua acelerada expansão
e, ao mesmo tempo, de desaparição, nos últimos 10 a 15 anos,
de 2/3 das IES comunitárias ou confessionais e respectivas
matrículas.

Entre 2001 e 2012 foi analisado pelo CADE um total de 50 atos

de concentração de mercado no segmento de serviços de educação
superior no Brasil. Parece que em certa medida, a expansão e o
movimento de consolidação dos grupos se alinham à internacio-
nalização e “finaceirização” da educação superior no Brasil, pois é
sintomático que os primeiros e mais impactantes atos analisados
pelo CADE envolvam grupos americanos: Apollo Education Group
e Laureates Intertational Universities.
A segunda dimensão que se deve considerar para compreender
a cadeia de valor da educação superior no Brasil é que modelo
universitário do país se institucionaliza sobre o discurso da conver-
gência de três funções distintas que são consideradas indissociáveis
do conceito de universidade no Brasil desde a década de 1930 e
que foram constitucionalizados como princípios fundamentais
do sistema de educação superior do nacional a partir de 1988: a
pesquisa, o ensino e a extensão.
O princípio da indissociabilidade entre pesquisa, ensino e
extensão é a base de uma concepção de padrão unitário de quali-
dade da educação superior que expressa a articulação desejada
entre sociedade e produção de conhecimento para a promoção
de uma vida coletiva progressista e socialmente referenciada. Para
(Maciel, 2010):

O princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e exten-

são reflete um conceito de qualidade do trabalho acadêmico
que favorece a aproximação entre universidade e sociedade,
a autorreflexão crítica, a emancipação teórica e prática dos
112 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

estudantes e o significado social do trabalho acadêmico. A

concretização deste princípio supõe a realização de projetos
coletivos de trabalho que se referenciem na avaliação institucio-
nal, no planejamento das ações institucionais e na avaliação que
leve em conta o interesse da maioria da sociedade. (MACIEL,
2010, p. 116)

A ideia de que a educação superior no Brasil seja, de fato, tripar-

tida em três funções convergentes não é consensual no debate sobre
as formas de classificação do sistema educacional brasileiro, porém
ao menos teórica e empiricamente essas funções possuem papel na
cadeia de valor das universidades. Ademais, as universidades são
as instituições de educação superior mais representativas, tanto em
número de alunos, quanto de curso e de resultados entregues à socie-
dade no caso brasileiro, dessa maneira, os parâmetros que a definem
devem ser considerados na formulação do modelo da cadeia brasileira.
As atividades de extensão universitária acontecem e possuem
regularidade nas IES brasileiras, ainda que sua operacionalização
se articule ou se sobreponha, eventualmente, com a pesquisa e o
ensino. Essas atividades interferem na cadeia de valor da educação
superior no país. Por isso, no desenho de um modelo da cadeia da
educação superior que expresse o caso brasileiro deve ser incorpo-
rado um novo componente aos modelos internacionais existentes
de análise dessa cadeia: a extensão.
Uma descrição do modelo brasileiro que considere a represen-
tatividade da atividade de extensão em isonomia com as outras,
é a da figura 11 que descreve os relacionamentos de entrada e de
saída da cadeia de modo simétrico entre as três áreas da Educação
Superior e que constitui o núcleo da geração de valor dessa cadeia.
Na análise da produção de valor da cadeia da educação superior,
deve ser igualmente considerado que o sistema educacional brasi-
leiro é predominantemente privado e focado no ensino, dessa forma
ocupam papeis destacados as estratégias de gestão, de organização
e oferta dos cursos, bem como dos mecanismos de gerenciamento
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 113

da base de alunos e do controle do trabalho docente, entendido por

alguns operadores como um custo ofensivo às margens.

Figura 11- Núcleo da cadeia produtiva da educação superior no Brasil.

A figura 12 apresenta a articulação entre as duas dimensões da

cadeia de educação superior no Brasil integrando-as e articulando
os seus diferentes relacionamentos buscando, dessa maneira, apre-
sentar o desenho integral da cadeia produtiva da educação superior
no Brasil, onde aparecem em seu núcleo os relacionamentos entre
as funções ensino, pesquisa e extensão que são os demandantes
de insumos e produtores de valor e a partir desse núcleo se insere
o conjunto de relações com outros setores que se encadeiam à
educação superior para criar o valor nessa atividade econômica.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Sistema Federal de Educação Superior no Brasil se transformou
profundamente no passado recente, através de instrumentos e ações
que favoreceram o protagonismo de empresas nessa reconfiguração.
Esse movimento foi reforçado com o lançamento público de ações de
114 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

companhias como Anhanguera Educacional, Estácio Participações,

Grupo SEB (Sistema Educacional Brasileiro) e Kroton Educacional,
com o ingresso de capital estrangeiro e com investimentos diretos a
partir de 2001 em instituições de educação superior no Brasil.
Sobre isso Barros (2018, p.124) aponta:

[...] entre 1995 e 2012, as políticas desenvolvidas pelo Ministério

da Educação para educação superior e a sua regulação, através
dos instrumentos de supervisão do MEC, apresentam uma
continuidade que favoreceram a atuação da iniciativa privada,
mesmo quando houve um importante apoio à expansão da rede
pública federal, a partir de programas como o REUNI e da UAB.

Esse novo cenário permitiu que o modelo de gestão dos negó-

cios educacionais no país ganhasse novos contornos, entretanto as
pesquisas educacionais ainda investigam pouco os meandros desses
processos. Apesar de a educação superior ocupar uma parte rele-
vante nos debates sobre a economia dos serviços e a contribuição
dos serviços de educação representarem importante parcela da
economia de vários países, os estudos sobre educação superior, na
perspectiva das cadeias produtivas, são ainda pouco presentes na
literatura internacional e nacional.
Este capítulo procurou identificar os estudos pioneiros de
pesquisadores asiáticos e africanos e os recentes trabalhos condu-
zidos por pesquisadores latino-americanos na busca de elaborar um
modelo teórico que permita a compreensão da cadeia produtiva e
de valor da educação superior no Brasil e apresentou ao debate um
modelo para o caso brasileiro.
Um próximo passo no fortalecimento dessa abordagem meto-
dológica sobre os estudos dos sistemas de educação superior é o do
desenvolvimento de testes empíricos que avaliem a pertinência do
modelo, como forma de ajustar os pesos que cada um dos elos da cadeia
de valor aqui identificados possui, o que poderá permitir novas aplica-
ções e novas pesquisas sob um ângulo socioeconômico para a economia
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 115

da educação superior no Brasil, aprofundando a compreensão desse

importante processo do desenvolvimento social econômico do país.
Para finalizar, cabe aqui uma provocação aos educadores: quais
são os limites para a ação dos agentes econômicos na produção de
lucro a partir de uma “mercadoria” que não possui um encapsula-
mento físico, cujas formas de entrega e distribuição não precisam
igualmente de base física de realização, por exemplo, através da
educação à distância, quando os principais agentes produtores não
se interessam por compreender seu sistema de funcionamento?
É chegada a hora de educadores entenderem de economia e da
lógica do setor privado para que a defesa da educação, como direito
e bem público, aconteça de modo mais efetivo e consistente, ou seja,
numa contra argumentação que refute não apenas os princípios e a
matriz ideológica que sustenta os modelos geradores de exclusão,
mas também demonstrem que a própria lógica econômica que
sustenta a ação dos agentes privados é incoerente, irracional e no
fim das contas, antieconômica e que é o trabalho docente a mola
propulsora da geração de valor nessa cadeia produtiva.

Figura 12 - Modelo da Cadeia Produtiva da Educação Superior no Brasil.

116 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 121

EDUCAÇÃO EM TEMPOS
DE AUSTERIDADE
Rosário Mauritti
Maria do Carmo Botelho
Nuno Nunes
Daniela Craveiro

Este texto retoma e atualiza a análise publicada em 2015, no

Observatório das Desigualdades.1 Estávamos então numa fase
de monitorização do pós-Programa de Assistência Económica e
Financeira, no âmbito do qual, com a concordância do Governo de
Portugal e como contrapartida ao auxílio internacional, entre maio
de 2011 e junho de 2014, as instituições democráticas nacionais
funcionaram num regime tutelado por uma tríade internacional –
a “Troika”, formada pelo Fundo Monetário Internacional, o Banco
Central Europeu e a Comissão Europeia.
Na altura, recolhemos um conjunto de dados junto de diversos
organismos – que agora atualizamos – com o propósito de produ-
zir contributos sobre os efeitos sociais das políticas económicas
de austeridade que estavam sendo seguidas. Políticas essas que
se pautaram por orientações de forte subordinação a objetivos de
controlo do défice e consolidação orçamental (simultaneamente, por
via da redução da despesa pública e do “brutal aumento de impos-
tos”, tal como foi assumido pelo Ministro das Finanças à época, Vitor
Gaspar). A implementação de tais políticas, desenhadas numa rota
de desvalorização interna, implicando a redução dos benefícios
sociais e a baixa significativa dos rendimentos disponíveis das

1 Cf. MAURITTI, R.; BOTELHO, M.C.; NUNES, N.; CRAVEIRO, D. A Austeridade na

Educação. Observatório das Desigualdades e-Working Papers, n. 3/2015:3-20; ISCTE-IUL,
CIES-IUL, 2015. ISSN 2183-4199, doi: 10.15847/CIESODWP032015. Disponível em http://
wp.me/P4h6tu-p3. Acesso em
122 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

famílias, pareciam estar corrompendo princípios fundamentais de

salvaguarda universal, pelo Estado, de direitos e garantias associadas
de acesso ao serviço público por parte de todos os cidadãos. Nesse
paper, como agora, focamos, especificamente, os efeitos sociais
dessas políticas no setor da educação.
Está aqui em análise a qualidade do Estado enquanto pres-
tador de serviços diretos nas áreas que Pierre Bourdieu (1998a)
denominou como funções da “mão esquerda” – envolvendo para
além da educação, a saúde, a habitação, o trabalho e a segurança
social. Pretendemos compreender quais os efeitos das políticas de
austeridade nas condições de eficiência e equidade na construção
do serviço público, em Portugal.2 Num segundo plano, reportado
ao período recente, a partir de 2016, num novo ciclo de governação
socialista, apoiada por partidos à esquerda, queremos perceber
em que medida a narrativa defendida pela “geringonça”3, de que
é possível uma “alternativa credível à austeridade”, que associe
crescimento e coesão social (intranacional e intraeuropeia), se tem
vindo realmente a efetivar.

1. O ESTADO PORTUGUÊS E A
POLÍTICA ORÇAMENTAL
O papel do Estado e a sua configuração têm sido alvo de
acentuada discussão política, institucional e científica, perante as
mudanças verificadas nos Estados sociais europeus ao longo das
últimas décadas.

2 Cf. as obras BOTELHO, M. C; NUNES, N; MAURITTI, R; CRAVEIRO, D . Tendências

de mudança das funções do Estado em Portugal. In: CARMO, R.M. do; COSTA A F. (org.),
Desigualdades em questão: análises e problemáticas. Lisboa: Mundos Sociais, 2015 e Id. A
mão esquerda e a mão direita do estado português: que atuais tendências?. Observatório das
Desigualdades e-Working Paper N.º 4/2014.
3 Geringonça é o nome pelo qual ficou conhecida a atual solução governativa de esquerda
liderada pelo Partido Socialista (PS) e firmada em acordos de incidência parlamentar com
outros três partidos de esquerda: o Bloco de Esquerda (BE), o Partido Comunista Português
(PCP) e o Partido Ecologista “Os verdes” (PEV).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 123

Na proposta de Pierre Bourdieu (1994, 2006, 2012), que informa

teoricamente esta análise, o Estado constitui o culminar de um
processo de concentração das diferentes formas de poder ou, na
terminologia do autor “formas de capital” (BOURDIEU, 1986),
o que lhe confere o meta-capital necessário para se impor sobre
as outras formas de capital e a sua (re)produção. A formação do
Estado, com a constituição de um específico capital estatal, acom-
panha a construção do campo do poder, como espaço em que os
detentores das diferentes formas de capital lutam pelo seu controlo;
Estado que se reforça através da articulação dos diversos campos
administrativos que o integram (SCHINKEL, 2015).
A “mão esquerda” e a “mão direita” do Estado representam
as funções dos Estados modernos e contemporâneos, postulado
teórico explorado por Bourdieu (1998b, 2001) com forte incisi-
vidade na análise e compreensão das tensões com que os Estados
se veem confrontados, principalmente após a crise global eclo-
dida em 2008.
No entender de Pierre Bourdieu, o que caracteriza a mão direita
do Estado? A concentração do capital de força física e a sua afirma-
ção para o exterior de fronteiras, e internamente a vigilância das
classes dominadas; os imperativos de defesa do território; a manu-
tenção da ordem interna; a instauração de uma fiscalidade eficiente;
a competição inter-estatal; o assegurar do mercado nacional; a
concentração do capital jurídico que se efetiva pela constituição de
um campo jurídico autónomo (BOURDIEU, 1994, 1998b, 2006).
E o que define a mão esquerda do Estado? A incidência sobre
os mecanismos da redistribuição; o exercício das funções ditas
“sociais” em áreas que consubstanciam a universalidade de direitos
fundamentais, como a saúde, a educação, a habitação, o emprego e
a segurança social (BOURDIEU, 1993, 1994, 1998b). Em suma, as
áreas de ajuda direta às pessoas, de combate às desigualdades sociais,
que procuram compensar efeitos e carências de roturas biográficas,
e salvaguardam princípios de coesão social e participação cívica.
124 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Como argumentado em Botelho e outros (2014, 2015), nas

perceções dos cidadãos, no balanço que fazem entre a carga de
contribuições sociais e de impostos e o retorno que obtêm dos
serviços públicos, num contexto em que não se vivenciem situa-
ções extremas de guerra civil ou militar, são, sobretudo, estas
componentes ligadas à mão esquerda aquelas que são positiva ou
negativamente referenciadas como indicadores da qualidade do
Estado. A diminuição acentuada destas componentes associadas
à mão esquerda, sob a aparência e o jugo da inevitabilidade e da
procura da eficiência (económica) do Estado, procederia a um corte
radical entre o económico e o social e ao consequente abandono
de um certo número de terrenos de ação social.
Nesta orientação, a mão direita, corporizada pelos grandes
responsáveis dos Ministérios das Finanças e por uma burocracia
administrativa orientada para o controlo e vigilância do cidadão,
mais do que para o servir, extremaria a sua oposição face ao que
Bourdieu intitula de “trabalhadores sociais”, a mão esquerda do
Estado. Ou seja, o conjunto dos servidores que representam no
interior do próprio Estado as conquistas sociais da modernidade
e a salvaguarda de direitos universais de dignidade e cidadania
(BOURDIEU, 1993, 1998b).
Sobre a égide do liberalismo económico, o Estado é, frequen-
temente, apontado como um dos agentes de maior inoperância e
estrangulamento das “forças livres do mercado”, e também como
um dos que mais contribuiu para uma certa incapacidade coletiva
de adaptação e reação à “crise”. Numa teorização não demostrada
empiricamente, esta linha argumentativa ao mesmo tempo que
desvaloriza a prestação do serviço público, classificada como arcaica
a ineficaz, valoriza, em confronto, a eficácia e “modernidade” do
empreendedorismo privado (BOURDIEU, 1993).
Em Portugal, especialmente durante o chamado “período da
Troika” (2011-2014), pudemos observar a materialização destas
políticas nas ações que visaram a reestruturação do Estado através
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 125

da diminuição de recursos humanos e materiais afetos ao setor

público; secundadas pela privatização dos serviços de prestação
direta passíveis de rentabilização e acumulação do lucro. Foi neste
quadro que se posicionou, nomeadamente, a política orçamental
do documento “Memorando de Entendimento sobre as Políticas
de Condicionalidade Económica” (UNIÃO EUROPEIA, 2011),
plasmada nos seguintes princípios:

Relativamente à dotação financeira: Reduzir, em 2011, o défice

das Administrações Públicas para menos de 10.068 milhões de
euros, (equivalente a 5,9% do PIB), e para menos 5.224 milhões
de euros, em 2013 (3,0% do PIB).
No que concerne aos serviços da administração: “reduzir o
número de serviços”; […] “avaliar periódica e regularmente
a eficiência e eficácia (value for money) dos diversos serviços
públicos que integram as Administrações Públicas”; “promover
a mobilidade dos trabalhadores”; “reduzir as transferências do
Estado para Serviços e Fundos Autónomos”; e “rever as políticas
remuneratórias e as prestações acessórias (fringe benefits) das
entidades prestadoras do serviço público” (MEPCE, 2011).

Atualmente, malgrado uma inversão de narrativa e de práticas

governativas com a transição política, em final de 2015, pergunta-
mo-nos em que medida, de facto, houve uma rotura fundamental
na definição das prioridades de política pública. Isto tendo em
conta que, efetivamente, a margem de manobra para a inovação
e o desenvolvimento por parte de Portugal esbarra com as regras
europeias, ainda pouco flexíveis, do “Pacto de Estabilidade e Cres-
cimento”, focadas na priorização da robustez da União Económica e
Monetária e, portanto, na proibição do défice excessivo por partes
dos países, mesmo quando enfrentam desafios estruturais que
obrigariam a maior investimento.
Nesta perspetiva, a análise das orientações políticas na área de
educação, ciência e cultura é particularmente interessante, tendo
126 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

em conta o atraso estrutural que o país enfrenta neste domínio, no

contexto da União Europeia.4
Na figura 1, apresentamos linhas de tendência relativas à varia-
ção do número de trabalhadores do Estado afetos, precisamente, a
áreas funcionais ligadas às atividades de educação e ciência (as quais
mobilizam sensivelmente 42% do total dos funcionários públicos).

Figura 1. Emprego Público em Educação e Ciência, 2011-2018

Fonte: DGEAP atualização junho 2019 (cálculos próprios).

Num contexto de encolhimento geral do Estado por via da alie-

nação do seu maior recurso – as pessoas (ver figura 2), a diminuição,
durante o período da troika, de trabalhadores afetos especificamente
à missão educativa e à ciência (em destaque na figura 1), é muito
nítida. Só nestas áreas, entre 2011 e 2014, o Estado emagrece a
uma taxa de variação de -12% (correspondente a uma perda de
31.185 trabalhadores). Os dados permitem também confirmar a
rápida recuperação, a qual se inicia ainda em 2015, ainda antes da
transição governativa.

4 Cf. MAURITTI, R.; MARTINS, S.C.; NUNES, N.; ROMÃO, A. L.; COSTA, A.F. (2016),
The social structure of european inequality: a multidimensional perspective. Sociologia
Problemas e Práticas, n. 81, p. 75-93, 2016.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 127

A figura 2 operacionaliza o modelo proposto por Pierre

Bourdieu organizando as funções do Estado em “duas mãos”. A
apresentação dos dados propõe uma segmentação temporal confi-
gurada pelos ciclos governativos: entre 2011 e 2015, a governação
de coligação fundada num acordo político e programático entre
PSD e CDS-PP, tutelado pela troika até 2014; e um segundo ciclo
entre 2016 a 2018 com governação do PS em cooperação estratégica
configurada pelo acordo de “geringonça”.

Figura 2. As mãos do Estado: Emprego Público em Portugal

por grandes áreas funcionais, 2011-2015 e 2016-2018

Fonte: DGEAP atualização junho 2019 (cálculos próprios).

As tendências subjacentes evidenciam no primeiro arco tempo-

ral, uma variação negativa das duas mãos (-7,8% de trabalhadores
afetos à mão direita e -9,8% no caso da mão esquerda, a mão que
acolhe as funções sociais). Os dados dão conta, no fundo, da eficá-
cia cega das orientações de emagrecimento da máquina do Estado,
preconizadas quer pelo Governo da época, quer pela troika.
Neste “período da troika” uma análise mais detalhada confirma
as variações já assinaladas, muito penalizadoras da educação e ciên-
128 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

cia, aliás num ciclo de contra tendência face a períodos anteriores,

em que esta área foi sendo preservada5
No período em que nos situamos ainda, já que o ciclo gover-
nativo terminará com a legislativas de outubro de 2019, aqui
referenciado aos anos 2016 a 2018, o aspeto mais notório é o
retorno das políticas sociais, de reforço relativo da mão esquerda,
com particular incidência nas componentes ligadas ao trabalho e
segurança social e à educação e ciência. Na mão esquerda a saúde
apresenta-se como uma área que se mantém em défice (-0,4%),
resistindo à recuperação.6
Não obstante, no geral, o contraste entre os dois períodos em
destaque é mesmo muito notório. O Estado português no quadro
de uma governação socialista ergue-se paulatinamente, reforçando,
também, algumas componentes fundamentais da mão direita, como
a justiça (que aumenta 3%) e as relações externas (com incremento
de cerca de 6%).
De notar que estas tendências, referenciadas apenas nos núme-
ros do emprego público, são reforçadas nos vários setores por
medidas muito significativas para a dinamização da economia,
permitindo nomeadamente a baixa do desemprego (em 2015 situa-
va-se em 12,4% correspondendo a 646.500 pessoas; no final de 2018
estava em 6,6%, cerca de menos 280 mil e 600 pessoas) a recupe-
ração de rendimentos das famílias (resultando em um incremento
médio de 2% ao ano, entre 2015 e 2017, em boa medida graças ao
aumento do salário mínimo nacional de 505 euros, em 2015, para
900 euros, em 2019); e a diminuição da pobreza (população em

5 Cf os dados em MAURITTI, R.; BOTELHO, M.C.; NUNES, N.; CRAVEIRO, D. Op cit,

2015.
6 Esta situação reflete-se aliás, na forte pressão social que se tem registado neste setor:
segundo dados divulgados recentemente no Portal de Saúde, em Portugal, nos cinco primeiros
meses de 2019, as greves no setor da saúde, envolvendo todas as categorias profissionais,
provocaram a perda de 72.000 dias de trabalho. Estes números representam quase o dobro
de dias perdidos no ano 2015, também ano de eleições legislativas, então com governação
de Pedro Passos Coelho.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 129

risco de pobreza após transferências sociais passa de 26,6% em

2016, para 23,3% em 2017).
Na mesma linha, especificamente no campo da educação, pode-
mos igualmente destacar algumas medidas emblemáticas como, por
exemplo, a distribuição gratuita de manuais escolares para todas
as crianças e jovens inseridos na escolaridade obrigatória (12 anos
de escolaridade), a partir do ano letivo 2018/2019, ou também,
no caso do ensino superior, a diminuição do valor máximo das
propinas de 1063,47 €/ano para 856 €/ano em todas as instituições
de ensino público,7 prevista no Orçamento de Estado 2019. Estes
instrumentos, a par com medidas programáticas de sensibilização
da importância da educação, como a iniciativa governativa “Estudar
mais é preciso”, permitem consolidar as tendências de recuperação
também num plano simbólico, influenciando não apenas as práticas,
como também as perceções e atitudes das populações.
Apesar disto, não se pode afirmar que a “racionalização de
despesa” (dominada pelo objetivo de controlo do défice) tenha
deixado de ser uma preocupação. Até porque os mecanismos comu-
nitários, reforçados em 2017, de supervisão financeira dos países
da zona Euro, em que Portugal se inclui, estão aí para controlar
entusiamos excessivos. E efetivamente, no quadro europeu, o país
permanece em destaque no conjunto que apresenta níveis de dívida
pública mais elevados: 121,5% em março de 2019, bem longe da
meta europeia de 60% do PIB. Aliás, neste prisma, são diversas as
vozes que apontam algum retrocesso nas reformas estruturais que
foram desenhadas já que introduziram alguma rigidez, por exemplo,
nas negociações sobre condições laborais.
Nesta perspetiva, importa, pois, avaliar como se refletem as
mudanças assinaladas na distribuição de recursos humanos que

7 Salvo limitações específicas definidas no Orçamento de Estado anual, no ensino superior

público o valor da propina é fixado em função da natureza dos cursos e da sua qualidade,
com um valor mínimo correspondente a 1,3 do salário mínimo nacional em vigor e um valor
máximo calculado a partir da aplicação do índice de preços no consumidor do Instituto
Nacional de Estatística.
130 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

prestam serviço público, relativamente à despesa pública. Na figura

3 começamos então a analisar a forma como têm vindo a ser prio-
rizadas as intervenções do Estado na afetação direta de recursos
monetários, segundo áreas funcionais.

Figura 3. Despesas do Estado: uma perspetiva comparativa das duas mãos

Fonte: Direção-Geral do Orçamento/Ministério das

Finanças; PORDATA. Atualização 2018-06-12.

No período 2011-2015 a retração no investimento público não

segue os mesmos tempos e intensidades nos vários sectores. A área
da educação e ciência é das primeiras a ser afetada pela “política da
poda” (atingida com cortes orçamentais na ordem dos -11,6% logo
no 1.º ano; sendo a perda média/ano neste ciclo de -5,4%). Na mão
direita, as áreas da administração do Estado, segurança e defesa
que começam com um corte acentuado (na ordem dos -12,7% de
orçamento) recuperam nos anos seguintes, terminando o período
de governação PSD e CDS-PP com um corte médio global de -2,9%.
Em contrapartida, a área da saúde começa com um incremento
orçamental (+13,9%), seguido de uma quebra brutal (de -19,2%) no
ano 2013 (a taxa média de variação na saúde no todo deste 1º ciclo
político ronda -3,0%/ano). Quanto ao trabalho e segurança social,
é de facto a área que tendencialmente acolheu maior investimento,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 131

sobretudo nos dois primeiros anos da troika (média de 0,8%/ano

no todo do período); o que não evitou o incremento galopante
quer do desemprego quer da emigração, tanto para a Europa como
para outros contextos – numa tendência que, aliás, chegou a ser
promovida pelo então Primeiro Ministro:

Questionado sobre se aconselharia os “professores exceden-

tários que temos” a “abandonarem a sua zona de conforto e a
procurarem emprego noutro sítio”, Passos Coelho respondeu:
“Em Angola e não só. O Brasil tem também uma grande neces-
sidade ao nível do ensino básico e secundário”, disse durante
uma entrevista com o Correio da Manhã, que foi publicada
hoje. (PASSOS..., 2014).

Com a transição política em 2016, o 1º “orçamento da gerin-

gonça” concentra a sua ação, simultaneamente, nas áreas da
educação e ciência (que acolhem +4,5% de verbas face ao ano
2015) e do trabalho e segurança social (+3,0%). Neste primeiro
ano de governação socialista, mesmo a saúde (que também nestes
dados apresenta sinais de desinvestimento público, com uma quebra
global de -2,1%) acaba por beneficiar de um incremento orçamental
(+1,7%). Esta ação política incidente na recuperação de benefícios
sociais que haviam sido retirados, articula-se com o desinvesti-
mento público na área que foi sendo mais protegida na governação
anterior, sobretudo entre 2012 e 2104, envolvendo a administração,
segurança e defesa (no OE 2016 é afetada pela quebra de -1,7%).
Num balanco recente da sua ação governativa, já em tom de
campanha para as eleições europeias de maio 2019 e legislativas
de outubro 2019, o Primeiro Ministro António Costa sintetiza da
seguinte forma os resultados obtidos:

“Num momento em que em todo o mundo muita gente se

apoquenta com o arrefecimento global da economia, em que
países grandes como a Alemanha aparentemente vão ter um
132 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

crescimento zero e outros grandes países entraram ou correm

o risco de entrar em recessão, Portugal está no terceiro ano
em que vai crescer acima da média da União Europeia e onde
o potencial de crescimento e desenvolvimento ainda não está
plenamente explorado” […] António Costa lembrou ainda que
“2018 foi o ano em que foram celebrados mais contratos de
investimento desde o início da década” […]. (COSTA, 2019).

2. EFETIVAÇÃO DE DIREITOS
NO ACESSO À EDUCAÇÃO
Em Portugal, o recuo do Estado na educação no período
2011-2014 segue de perto o “Memorando de Entendimento sobre
as Políticas de Condicionalidade Económica”, o qual ao nível da
despesa previa a “racionalização do sector da educação e da rede
de escolas” tendo em vista a poupança acumulada de 380 milhões.

Figura 4. O Estado na educação (Preços constantes de 2011)

 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 133

Fonte: INE - Inquérito ao Emprego; INE - Contas Nacionais Anuais

(Base 2011); PORDATA atualização 26/03/2019 (cálculos próprios).

Ao contrário do que afirmámos no paper publicado em 2015,

este forte recuo do Estado na Educação (-18,1% entre 2011 e 2015)
acaba por arrastar consigo atitudes de descrédito face ao real valor
da educação por parte das famílias (ver figura 4). Isto sobretudo
nos anos 2012 e 2013; registando-se uma recuperação (da despesa
privada) desde então (a perda total neste ciclo resulta ainda assim
num saldo global de despesas das famílias negativo, na ordem
dos -11%).
Antecipando alguns dados presente na figura 8, no ensino
superior, durante os anos de governação tutelada pela troika o
número de inscritos passa de cerca de 396 mil e 300 estudantes
para menos de 350 mil (correspondendo a uma quebra de cerca de
11,7%). Estas perdas foram consolidadas durante todo o ciclo de
governação, apenas se invertendo com a viragem política, no final
de 2015. Desde então, a recuperação consistente de inscritos ano a
ano permitiu, para já, recuperar perto de 25.000 novos estudantes.
Desta forma, as políticas de austeridade seguidas no período da
troika foram, de facto, fortemente penalizadoras de outros compro-
missos que Portugal assumiu perante os seus parceiros europeus (em
particular a Comissão Europeia). Nomeadamente, os compromissos
que visavam o ajustamento estrutural dos perfis qualificacionais
dos portugueses, capacitando-os para uma efetiva participação nas
dinâmicas contemporâneas de uma “sociedade do conhecimento
e da informação”.
Nesta análise, um dos indicadores utilizados para monitorizar
a performance dos estados membros na concretização da Agenda
2020 é a evolução das taxas reais de escolarização. Estas dão-nos a
proporção de jovens que participam no sistema escolar dentro da
coorte geracional em que é esperada essa participação.
134 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Figura 5. Taxa real de escolarização por nível de ensino

Fonte: INE e DGEEC/MEC; PORDATA atualização

26/03/2019 (cálculos próprios).

Num contexto em que o país assume a implementação da esco-

laridade obrigatória para os 12 anos8, os dados apresentados na
figura 5 evidenciam os desafios significativos que Portugal atravessa
neste domínio. E, sobretudo, dão conta dos efeitos, muito negati-
vos, prolongados no tempo, da reversão das políticas de incentivo
à escolaridade. A secundarização do compromisso de educação
da população infantil e juvenil, acompanhada pelo fraco investi-
mento na qualificação da população adulta (CNE, 2014; CANELAS;
RAMOS, 2019) consubstancia, assim, um agravamento do risco
de empobrecimento estrutural e incapacitação de reação futura.
No final do período em referência na figura 5 (2017), não somente
não se atingiu ainda sequer 100% de escolarização real no ensino
básico (3º ciclo), como permanece a tendência preocupante, já obser-
vada no paper publicado em 2015 (ver Mauritti e outros 2015), de
decréscimo da taxa de escolarização neste patamar inicial (-4,4 pontos

8 Lei 85/2009, de 27 de agosto. Estabelece o alargamento da idade de cumprimento da

escolaridade obrigatória de 12 anos até aos 18 anos e consagra a universalidade da educação
pré-escolar para as crianças a partir dos cinco anos de idade.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 135

percentuais). Isto ao mesmo tempo que se regista a recuperação quer

do ensino médio (+5,1 p.p.), quer do ensino superior (+2,4 p.p.).

Figura 6. População com pelo menos o ensino médio, em

Portugal e na UE (25 a 34 anos e 25 a 64 anos)

Fonte: Eurostat, Inquérito ao emprego (junho 2019).

Como se pode confirmar na figura 6, os sinais de maior mobili-

zação nas dinâmicas de escolarização, por parte de crianças e jovens,
ao nível do ensino médio e superior não eliminam a distância, ainda
muito expressiva, dos perfis de qualificação dos portugueses face
aos padrões europeus (MARTINS et al, 2014; COSTA et al, 2015;
MAURITTI et al, 2016). Sendo certo, porém, que na geração com
25 a 34 anos a rota de convergência (protagonizada de forma mais
incisiva pelo género feminino) é muito evidente.
O abandono escolar9 é outro dos indicadores selecionados
no plano europeu para monitorizar o comportamento dos países
relativamente aos compromissos assumidos na Agenda 2020. Nesta
matéria a convergência com a Europa tem sido muito notória. No
período de apogeu da crise, abrangido pelo programa de ajusta-
mento económico e financeiro, Portugal manteve ritmos expressivos
de diminuição do abandono escolar.
9 População com idade entre 18 e 24 anos, sem o secundário completo, que completou o 3.º
ciclo de escolaridade ou não, e que não está inserida em qualquer programa de educação/
formação.
136 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Desta forma, em termos globais, no ano 2018 a taxa de abandono

escolar em Portugal rondava os 11,8% (14,7% para o sexo masculino),
no início do período aqui em análise (2011) essa taxa ascendia a 23%
(28,1% nos homens). Na Europa, no mesmo arco temporal esses
patamares passam de 13,4% para 10,6% (situando-se, pois, acima
do limiar de abandono precoce feminino em Portugal (figura 7). Os
dados indicam que nesta matéria, o esforço de mobilização dos jovens
na escolarização, mantém-se como um desafio essencialmente entre
os rapazes, entre os quais permanecem ainda segmentos relevantes
que continuam a ser excluídos de forma precoce do sistema (ÁLVA-
RES et al., 2014; ALVAREZ; COSTA; CASTRO, 2014).

Figura 7. Abandono escolar precoce

Fonte: Eurostat, Inquérito ao emprego (junho 2019).

Assim, e apesar de a educação ou de forma mais abrangente

a qualificação dos portugueses ser uma das áreas que apresenta
melhorias expressivas, ao longo das últimas décadas, a verdade é que
a evolução recente relativamente a alguns indicadores sugere que os
riscos de reversibilidade de tendências, ainda que relativamente miti-
gados, carecem da maior atenção. Isto especialmente em relação aos
comportamentos e atitudes do segmento masculino, quer de forma
mais abrangente em relação à população adulta como um todo.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 137

É exemplo, a situação, já assinalada, de recuo de escolarização

real desde logo, ao nível do ensino básico − muito coadjuvado
também pelo número “excessivo” de retenções que se observam
neste primeiro patamar de escolarização. Em Portugal existem
atualmente mais de 150.000 alunos que ficam retidos no mesmo
ano de escolaridade. De acordo com os dados do PISA 2012, cerca
de 35% dos jovens portugueses com 15 anos tinham já sido retidos
pelo menos uma vez, contra a média OCDE de 13%, e mais de 7,5%
apresentam no seu percurso mais de uma retenção.10
Em relação ao ensino superior, não obstante o alargamento a que
assistimos, em Portugal sobretudo a partir da segunda metade dos anos
80 e ao longo da década de 90, estamos ainda longe de ser “um país de
doutores”. Este discurso tem sido amiúde veiculado como explicação
e justificativo para a diminuição da participação do Estado neste nível
de ensino (participação que também marcou forte presença no setor
particular e cooperativo) ao longo do período da austeridade.

Figura 8. Matrículas no ensino superior (2011 a 2018)

Fonte: DGEEC/MEC - DIMAS/RAIDES (junho 2019).

10 Cf em CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (Portugal. Recomendação sobre

retenção escolar no ensino básico e secundário: relatório técnico. Lisboa: CNE, 2015. Passim
passim. Disponível em: http://www.cnedu.pt/content/noticias/CNE/Relatorio_Tecnico_-_
Retencao.pdf. Acesso em: 20 out. 2019.
138 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Um dos reflexos destas orientações fica aqui muito evidente

com as taxas de variação negativas que se observam, de forma muito
nítida, durante esse ciclo governativo, sobretudo no ensino superior
privado, o qual a manter-se a tendência correria o risco de passar
a assumir uma oferta puramente residual (figura 8).
No refreamento da procura de qualificações especializadas de
nível superior, num contexto onde Portugal permanece ainda longe
de ter atingido proporções de licenciados minimamente ajustadas ao
padrão médio da União Europeia, articularam-se diversos fatores.
Um primeiro decorrente, desde logo, de questões materiais, ligadas
ao empobrecimento geral das famílias. E, sobretudo, daquelas com
menores recursos, e que foram recebendo, à época, indicações
contraditórias sobre o valor do diploma como garantia de sucesso
profissional futuro dos seus filhos – por exemplo, tendo em conta
notícias que divulgavam o incremento do desemprego de licencia-
dos, e também do aumento dos fluxos emigratórios envolvendo
jovens recém-licenciados. Estes fatores foram tanto mais relevantes
na decisão, quanto são elas, as famílias, a principal fonte de finan-
ciamento dos estudos neste patamar de ensino (MARTINS et al.
2005, 2008 e 2017).
Segundo o estudo realizado por Cerdeira e outros (2012), os
custos anuais das famílias portuguesas com a educação represen-
tavam 22% da mediana do rendimento português, no ano letivo
de 2010/2011, o que colocava Portugal em 10.º lugar numa lista de
16 países, atrás da Noruega, que liderava o ranking com apenas
2,2%, da Dinamarca (2,3%), França (2,8%), Alemanha (4,2%) e
Inglaterra (21,5%). Neste ranking, Portugal tem assim um posi-
cionamento relativo mais próximo de países onde a frequência do
ensino superior é mais “pesado” para as famílias − como são os
casos dos Estados Unidos e do Japão.
Entre 2011 e 2014, com a diminuição do rendimento disponível
das famílias (na ordem de 5,5 p.p. de 2011 a 2014)11, observou-se
11 Fonte: Rendimento médio disponível das famílias, Pordata (acesso em junho de 2019).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 139

uma tendência de crescimento do peso relativo do custo de um filho

no ensino superior. Tal contribuiu para agravar as desigualdades
de oportunidades e a injustiça social do ensino superior no país,
reiteradamente assinaladas num passado anterior à crise, apesar
do alargamento do sistema (MAURITTI, 2002; MARTINS et al.,
2005, 2008 e 2017).

Os dados da DGEEC relativos ao número de bolsas da ação

social escolar para os inscritos em cursos de licenciatura, enfati-
zam também a queda acentuada do peso relativo de estudantes
que auferem apoios diretos: na transição de 2011 para 2012, o
peso global de abrangidos no todo de estudantes passa de 17,1%
para 14,4%, isto num contexto de forte pressão económica e
incremento do desemprego.

Finalmente, outro fator na decisão de prosseguimento dos

estudos baseia-se, muitas vezes, nas duas opções que são equa-
cionadas: concluir uma formação de nível superior, prolongando
a dependência face à família de origem ou antecipar o ingresso
numa atividade laboral, o que constitui um elemento dissuasor
de avanço nos estudos. Estas opções poderiam eventualmente ser
equacionadas em concomitância, contudo no panorama cultural
prevalecente em Portugal, de dissociação entre atividades de estudo
e participação económica no mercado laboral, são ainda percecio-
nadas como mutuamente exclusivas. Os dados apresentados atrás,
denotam bem como a antecipação precoce no mercado laboral
acaba por ser mais penalizante sobretudo no segmento masculino.
A inversão de tendência no número de matriculados no ensino
superior, tanto no público (+3,5%) como no privado (+8,7%), logo
a partir de 2016 é, pois, uma boa notícia. Atrás já mencionamos
alguns dos instrumentos de política educativa que permitiram esta
recuperação. Importa acrescentar a esses quer o incremento dos
apoios através de bolsa de estudos (que em 2017 passam a abranger
cerca de 1/5 dos estudantes de 1.º ciclo), quer também a altera-
140 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

ção do discurso público sobre a importância das qualificações. A

materialização destas orientações adquiriu, entretanto, relevo nos
compromissos assumidos por Portugal na Agenda 2030: atingir
60% de diplomados na geração com 30 a 34 anos.
Apesar destas dinâmicas, mantêm-se em aberto um conjunto de
desafios estruturais que permitam a Portugal fazer face ao aumento
expectável da procura, nos próximos anos, de pessoas altamente
qualificadas. Isto é, pessoas “capazes de gerir informações comple-
xas, pensar de forma autónoma e criativa, utilizando os recursos de
forma inteligente e eficiente, bem como comunicar de forma eficaz”
(EUROSTAT, 2019)12. A verdade é que apesar do incremento de
estudantes que acedem ao ensino superior, a taxa real de escolari-
zação neste limiar de ensino ronda ainda os 34% (e no secundário
78%)13. Num país que está atualmente com défice de população
juvenil continuamos a não conseguir captar para os patamares mais
elevados do sistema educativo uma fatia significativa dos jovens.

3. A IMPORTÂNCIA DAS QUALIFICAÇÕES

NO REFORÇO DA RESILIÊNCIA E
CAPACITAÇÃO SOCIAL E ECONÓMICA
A escolarização é hoje nas sociedades de conhecimento e infor-
mação, notoriamente, um dos elementos estruturais de promoção
de equidade e capacitação global dos cidadãos para o exercício
pleno de cidadania (MARTINS et al., 2014; NUNES, 2013). Tal
se dá não apenas nas componentes de mobilização política e nos
aspetos lúdicos e culturais, mas também, e de forma muito profunda
na capacitação para a autonomia e livre arbítrio, consubstanciada
nomeadamente através da participação plena no trabalho e no
acesso à remuneração.

12 Eurostat, 2019: dados em linha e preâmbulo “Estatísticas do ensino superior”.

13 Fonte: DGEEC. Dados atualizados em outubro de 2018.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 141

Num contributo parcial para a abordagem destas questões, a

figura 9 dá destaque ao peso de jovens com 20 a 34 anos que abando-
naram o sistema escolar há pelo menos cinco anos e que, entretanto,
não estão a estudar, nem a receber formação ou a trabalhar e não
estão ativamente mobilizados na procura de trabalho, segundo o
nível de qualificações adquiridas. Na titulação da figura destaca-se
um dos designativos utilizados para a referenciação deste segmento
populacional: “geração nem-nem”: nem estudam, nem trabalham.14

Figura 9. Geração “nem-nem” (inativos), segundo o

nível de escolaridade atingido (20-34 anos)

Fonte: EUROSTAT, Inquérito ao emprego, junho de 2019.

Este é um setor da sociedade formado por jovens sem projetos

de presente e eventualmente de futuro (ALVES et al., 2011). O seu
peso tem vindo a aumentar em todos os segmentos de qualificações
(entre 1,6 e 1,8 pontos percentuais, entre 2011 e 2015, respetiva-
mente no ensino básico e no ensino médio e superior).
O peso dos nem-nem é particularmente expressivo junto
dos que saíram do sistema escolar logo no limiar de educação
correspondente ao nível básico (cerca de 12% na respetiva coorte

14 NEET, em inglês, sigla para “Not in Education, Employment or Training”.

142 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

geracional, entre 2011 e 2015; incrementando, em termos médios

anuais para 15,5% no período mais recente). As variações registadas
denotam, igualmente, um aumento de nem-nem junto de jovens
diplomados do ensino superior (entre 2016 e 2018, o seu peso na
coorte geracional de qualificados ronda em média 5,1%).
Apesar destes números, por residuais que sejam, deverem susci-
tar análises mais aprofundadas, tendo em conta as condições atuais
de acesso ao mundo laboral, para o qual a apresentação de creden-
ciais escolares constitui um requisito transversal a quase todas as
áreas de atividade, diríamos que as distâncias entre os dois extremos
(jovens com escolaridade básica; jovens diplomados) em termos de
possibilidades de escolha e capacidade de reconhecimento tendem
a ser bastante assimétricas.
Em complemento dos dados anteriores, a figura 10 perspetiva
outro segmento da “geração nem-nem”, em termos quantitativos
mais expressivo do que o anterior, respeitante aos que saíram do
sistema escolar, não trabalham, mas integram a população econo-
micamente ativa, na medida em que estão disponíveis para exercer
uma atividade.

Figura 10. Geração “nem-nem” (ativos desempregados),

segundo o nível de escolaridade atingido (20-34 anos)

Fonte: EUROSTAT, Inquérito ao emprego, junho de 2019.

 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 143

No período entre 2011 e 2015 a percentagem de jovens com

idades entre 20 a 34 anos que estão mobilizados numa procura
de trabalho e não conseguem colocação é bastante expressiva em
todos os níveis de escolaridade, mas particularmente no básico (no
seio dos quais cerca de 1/3 estava nesta situação). A partir de 2016
a diminuição relativa deste conjunto (bastante significativa: -18,4
p.p. entre 2016 e 2018) sobretudo no setor dos menos escolarizados,
tem muito a dever a programas com financiamento europeu que
procuram dar resposta, especificamente, a esta situação.
É o a caso, por exemplo, do programa denominado Garantia
para a Juventude. Criado em 2014 e que, entretanto, começou a
ser implementado em Portugal. Este programa está focado no
reconhecimento e capacitação para a integração no mercado de
trabalho de minorias desfavorecidas, nomeadamente os jovens
nem-nem que estejam sem qualquer atividade há pelo menos 4
meses. A sua implementação envolve quer a inclusão do jovem em
processos de aprendizagem e formação contínua, ajustados ao seu
perfil qualificacional; quer a possibilidade de estágios remunerados
ou mesmo inserção através de contratos a termo.
Nos dados quer da figura 9, quer da figura 10 importa assinalar a
relação linear entre o perfil qualificacional e a probabilidade relativa
de ser nem-nem, isto numa relação inversa: quanto mais melho-
rados os recursos qualificacionais de que são portadores, menor a
incidência relativa de ser nem-nem (inativo ou desempregado). E
tal quer no período de austeridade; quer no período mais recente
em que se organizaram respostas de intervenção afirmativa, tendo
em vista a mitigação destas situações.
144 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Figura 11. Taxa de desemprego, por nível de escolaridade (25 a 64 anos)

Fonte: EUROSTAT, Inquérito ao emprego, junho de 2019.

Complementando esta análise sobre a importância das qualifi-

cações no reforço da resiliência e capacitação social e económica,
a figura 11 relaciona o desemprego e nível de escolaridade. As
tendências observadas reforçam o referido atrás: a detenção de
recursos educacionais constitui um trunfo para o reconhecimento
e capacitação de ingresso no mercado de trabalho. Mais, sendo
nítida a diferença nos níveis de desemprego que marcam os dois
períodos em referência, é igualmente notório que a importância da
escolaridade formal como mecanismo de reconhecimento e capaci-
tação constitui um traço estrutural, característico da modernidade.
O facto de no ciclo entre 2011-2015 encontrarmos em termos
médios 9,3% de diplomados desempregados é mais um sinal claro da
estagnação económica que caracterizou o país, o qual se viu incapaz
de se renovar aproveitando em pleno uma massa bem preparada
de adultos que queriam nele contribuir. Em 2018, representam
3,8% os diplomados que se declaram em situação de desemprego
(contra 7% e 6%, nos segmentos com ensino básico e secundário,
respetivamente).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 145

O cenário de desemprego é preocupante, mas deve ainda ser

realçado que nos números contabilizados fora do desemprego
existem outras situações precárias, como sejam, o subemprego.
Nesta perspetiva, a figura 12 dá relevo aos segmentos de traba-
lhadores que exercem a sua atividade a tempo parcial (parte dos
quais, não necessariamente por opção), bem como aos cidadãos
“desencorajados”, disponíveis para trabalhar, mas que desistiram
de procurar, em função do nível de habilitações.

Figura 12. Número de indivíduos em situação de subemprego

e ativos disponíveis que que não procuram trabalho

Fonte: EUROSTAT, Inquérito ao emprego, junho de 2019.

Qualquer uma das situações retratadas correspondem a indi-

víduos que não integram a população ativa desempregada nas
estatísticas oficiais veiculadas pelo Instituto Nacional de Estatística
ou pelo Eurostat ‒ mesmo quando se apresentam e são classificados
para efeitos de acesso a benefícios sociais de desemprego nessa
condição de desempregados.
Verifica-se mais uma vez que os indivíduos que surgem em
maior número em situação de subemprego ou que já não procuram
emprego apresentam habilitações apenas ao nível do básico. Os
indivíduos com o ensino superior apresentam-se com uma menor
incidência nestas situações.
Os baixos perfis de escolarização destes dois segmentos (subem-
prego e não procura de trabalho) apontam novamente no mesmo
sentido das análises anteriores: estudar compensa e constitui um fator
146 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

estrutural que demarca claramente experiências presentes e futuras

de resiliência e capacitação para a participação social e económica.

4. CONCLUSÃO
Este estudo procurou analisar algumas das principais transfor-
mações do Estado Social em Portugal, confrontando dois períodos
de governação da história recente, pautados por quadros ideológi-
cos e conceções de política entre si relativamente dispares, desde
logo na interpretação do papel do Estado no comprometimento de
promoção do crescimento económico com salvaguarda de univer-
salidade de direitos sociais e melhoria do bem-estar dos cidadãos.
A teoria das “mãos do estado” de Pierre Bourdieu permitiu
compreender como o Estado enquanto prestador direto de servi-
ços à população, através da afetação de recursos, em especial os
recursos humanos, às funções das suas “mãos”, esquerda e direita,
se foi reconfigurando, com prejuízo para a “mão esquerda”, prin-
cipalmente durante os períodos de governação PSD e CDS-PP
tutelada pela Troika.
Nesse ciclo governativo o Estado em geral encolheu o investi-
mento, subjugado ao imperativo político de austeridade financeira
e reforma estrutural, numa atuação que teve como primado a
diminuição da dívida pública. A educação, precisamente por ser
o setor que mais consome recursos humanos, foi então uma das
áreas mais afetadas, acumulando ainda mais dificuldades ao atraso
estrutural do país neste domínio. Neste período, seguindo a leitura
dos diversos indicadores, Portugal não convergiu com a Europa.
O ciclo governativo 2016-2018 marca o início de novas orien-
tações de política com retoma do crescimento económico. A rotura
com a austeridade não foi contudo absoluta, pelo contrário. O
objetivo de consolidação orçamental manteve-se e foi conseguido,
sobretudo, devido à manutenção da pressão fiscal e de restrições
significativas no investimento público. No setor da educação
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 147

superior e ciência, tal é bem notório quer no congelamento das

progressões dos docentes, quer nos limites que foram impostos,
neste setor, de forma arbitrária, à regularização de vínculos precários
de investigadores e docentes15.
Em todo o caso, é certo que no novo ciclo teve lugar um aumento
do investimento nas políticas sociais, e um reforço relativo da mão
esquerda, nomeadamente nas componentes ligadas ao trabalho
e segurança social, e à educação e ciência. Neste período, desde
2016, Portugal consegue, efetivamente, demonstrar que é possível
conciliar o crescimento económico sustentável (sem incremento do
défice) com políticas de promoção da coesão, centradas na melhoria
das condições de vida dos cidadãos. Mais especificamente, a análise
desenvolvida dos dois ciclos de governação permitiu confirmar, com
dados substantivos comparáveis e com representatividade estatística,
a premissa nuclear segundo a qual em função das soluções preconi-
zadas na alocação de recursos e concretização de políticas, o limite
económico real não é tanto o da escassez absoluta de recursos, mas
o das prioridades da sua redistribuição.
O investimento em educação é fundamental para o desenvol-
vimento de qualquer país. As nações mais prósperas do mundo
assentam o seu bem-estar e qualidade de vida em cidadãos escola-
rizados e qualificados, inseridos em elevado número no mercado
de trabalho e apoiados por Estados sociais assentes em políticas
públicas redistributivas, promotoras da equidade social.

REFERÊNCIAS
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15 Como medida que sai do acordo de incidência parlamentar com o Bloco de Esquerda, o
Governo implementa o Programa de regularização dos Vínculos Precários na Administração
Pública (PREVPAP), do qual praticamente exclui, na operacionalização, as “carreiras espe-
ciais” de docentes e investigadores, alguns dos quais a exercer atividade nas suas instituições
há mais do que uma década.
148 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 151

A IMPORTÂNCIA DA AFILIAÇÃO
ESTUDANTIL NO PROCESSO
DE DEMOCRATIZAÇÃO DAS
INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR:
UMA ABORDAGEM TEÓRICA PARA A
RESSIGNIFICAÇÃO DE UMA PRÁTICA.
Antonio José Barbosa de Oliveira
Daniela de Carvalho Cranchi
Eliane Ribeiro Pereira

1. O INGRESSO NA UNIVERSIDADE E O
PROCESSO DE AFILIAÇÃO ESTUDANTIL

Todavia construir um objeto científico é, antes de mais e

sobretudo, romper com o senso comum, quer dizer, com repre-
sentações partilhadas por todos, quer se trate dos simples
lugares-comuns da existência vulgar, quer se trate das represen-
tações oficiais, frequentemente inscritas nas instituições, logo,
ao mesmo tempo, na objetividade das organizações sociais e
nos cérebros. O pré-construído está em toda a parte. (BOUR-
DIEU, 2001)

Mergulhado numa discursividade atrelada aos preceitos do

liberalismo e da ideologia da competência de que nos fala Chauí
(2014), o senso comum ainda entende o sistema escolar como agente
promotor de mobilidade social, quando não, como um mecanismo
que “corrige” injustiças sociais. O discurso do mérito, tão caro à
doutrina liberal, não só corrobora o mito da igualdade entre os
indivíduos, como também naturaliza os processos de exclusão.
152 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

No entanto, Bourdieu (2002) mostrou a dimensão reprodutora

das desigualdades, também operada pela educação e pelo sistema
educativo. Nesta perspectiva, além de reproduzir, o sistema educa-
tivo legitima tais desigualdades, muitas vezes naturalizando-as. Os
estudos de Bourdieu apontaram para a importância da conjuntura
familiar, derivada de seu “capital cultural”, “capital social” e “ethos”,
sendo percebida através da predisposição dos pais ou responsáveis
à valorização e incentivo ao conhecimento escolar, bem como
ao cultivo de um ambiente disciplinar favorável aos estudos e ao
contexto escolar. Seguindo essa lógica, os estudantes de famílias
mais abastadas e com maior acesso aos bens culturais, seriam
os que provavelmente teriam maiores chances de obter um bom
desempenho na escola e, posteriormente, teriam grandes possibi-
lidades de acesso à universidade. Este texto aborda reflexões acerca
dos estudantes que ingressaram recentemente nas universidades,
em decorrência da implantação das políticas de ações afirmativas,
numa perspectiva inédita no Brasil, de democratização da educação
superior. Tais políticas objetivam uma inflexão no viés meramente
reprodutivista, na medida em que promovem o acesso à universi-
dade de grupos historicamente alijados deste nível educacional. É
nesta perspectiva que se insere a assistência estudantil, ressignificada
e ampliada diante da nova conjuntura.
Em trabalho que analisa minuciosamente a complexidade de
variáveis que agem no momento de chegada à vida universitária,
Coulon (2008) aponta que o ingressante precisa passar de sua
condição de “aluno secundarista” para a de “estudante universitário”.
Não se trata de uma transição simples: esse processo de adaptação
dos calouros à universidade, não raramente, é confuso e doloroso.
A forma e intensidade como esse começo é experienciado depende
de diversas variáveis e circunstâncias.
Apoiando-se nas perspectivas de Coulon, Nery (2011, p.32)
destaca quatro importantes aspectos para a adaptação dos calou-
ros à universidade: vários deles passam a residir em repúblicas
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 153

ou residências universitárias; a entrada na vida universitária que

traz regras sociais e culturais específicas; as mudanças gerais em si
mesmas, quando os estudantes percebem as alterações de compor-
tamento e as mudanças de níveis de responsabilidades para com a
sobrevivência e, por fim, a necessária adaptação ao curso, através
de uma lógica inerente ao desenvolvimento da aprendizagem em
cada campo do conhecimento.
Pode-se notar que são muitas as variáveis que interferem no
processo de adaptação do novo aluno à nova realidade em que
procura se inserir. Entender essas transformações e saber tirar
proveito delas torna-se crucial para sua sobrevivência universitária
e seu sucesso acadêmico. As hipóteses teóricas de Coulon (2008)
sobre o processo de “afiliação estudantil” procuram compreender
esse fenômeno, que envolve processos intelectuais, institucionais
e culturais. Ele o analisa sob duas dimensões: afiliação intelectual
e afiliação institucional. Segundo sua análise, esse fenômeno, ao
mesmo tempo inclusivo e excludente, ocorre em três tempos, que
compõem o processo que pode culminar na afiliação estudantil:
tempo do estranhamento, tempo da aprendizagem e tempo da
afiliação. A consolidação dessa espécie de “profissão temporária” é
crucial para a manutenção da condição de estudante dos jovens em
instituições de ensino superior, particularmente as universitárias
em função de sua complexidade institucional.
O ingresso na universidade pode não ser a garantia de reali-
zação de um sonho, pois nem sempre o estudante permanece no
curso até a sua conclusão. Os fatores que levam a este quadro são
de ordem e natureza diferentes: a necessidade de trabalhar, por
motivos financeiros; a não adaptação ao ambiente e ao contexto
universitário; o sentimento de inadequação ao curso, por diver-
sos motivos; os imprevistos que provoquem mudanças, de cunho
pessoal e social, que dificultem sua permanência na universidade
são apenas alguns deles.
154 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

O Programa de Apoio aos Planos de Reestruturação e Expan-

são das Universidades Federais (REUNI), o Sistema de Seleção
Unificada (SISU) e a Lei de Cotas ampliaram a necessidade de
implantação de um sistema de gestão acadêmica voltado para uma
inédita abertura da educação superior brasileira, possibilitando a
entrada de um maior contingente de alunos, cujo ingresso, antes,
era menos provável, principalmente por conta da multiplicidade
dos processos seletivos. Possibilitar o acesso efetivo desses alunos
requer uma nova postura das instituições, a fim de lhes oferecer
subsídios para superarem suas dificuldades acadêmicas e de adap-
tação ao ambiente universitário. Os estudantes com origem em
segmentos historicamente alijados da universidade requerem da
instituição universitária uma atenção especial para maior adaptação
às tarefas acadêmicas.
Sampaio e Santos (2014) destacam que a entrada na vida
acadêmica acarreta mudanças profundas na vida dos estudantes,
principalmente entre os mais jovens, impactando o seu desen-
volvimento psicológico e psicossocial. Esse momento pode ser o
primeiro em que eles têm oportunidade de exercer sua autonomia
através da escolha da futura profissão, na escolha da universidade,
na opção por um curso em tempo integral ou em tempo parcial,
dentre outras possíveis escolhas. Esse, porém, não parece ser o único
ato, nem o mais importante, nessa etapa transitória para a vida
adulta: muitas vezes, o ingresso na universidade significa ter que
deixar de morar com seus familiares, e até mesmo em outra região,
impondo-lhes a responsabilidade sobre o cuidado de si próprios e
de seus atos, quando antes estavam acostumados aos cuidados e à
tutela de um adulto.
Muitos ritos de passagem – como a entrada na universidade - se
constituem numa forma de superação de limites, ou como a porta de
entrada para um novo grupo ou novo status social. Para a maioria
dos jovens universitários, sobretudo após a implantação das políticas
de ampliação de acesso através das cotas, a aprovação, a conquista
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 155

de uma vaga e o ingresso na instituição universitária, atendem

aos pressupostos e propósitos de um ritual de passagem. Entrar
numa universidade é um marco simbólico na vida de qualquer
jovem estudante. O desejo e a importância do sentido de perten-
cimento são explicitados no processo pelo qual o estudante passa,
podendo culminar finalmente na afiliação, quando ele se apropria
dos conceitos inerentes ao campo universitário, incorporando o
habitus academicus. Para Coulon (2008), de uma forma geral, isso
ocorre progressivamente entre o primeiro e segundo semestre do
seu ingresso na universidade. Quando isso não acontece, o estu-
dante tende a abandonar os estudos logo no início, ou muda de
curso ou de instituição. Assim, o processo de afiliação estudantil
requer do estudante sua adaptação às exigências universitárias, em
termos de: a) conteúdo intelectual, de métodos de exposição do
saber, e de adequação ao habitus acadêmico, incluindo a percep-
ção e o domínio do novo espaço geográfico; b) identificação das
atribuições dos mesmos e da maximização do uso de seu tempo e
c) compreensão dos códigos e regras do jogo nos campos social e
intelectual universitário.
Coulon (2008) estudou o impacto do ingresso na institui-
ção universitária na vida cotidiana do aluno e de seu processo
de afiliação, que o transformará em estudante universitário. Para
desenvolver seus trabalhos sobre a temática, o sociólogo promoveu
importantes reflexões sobre os processos intelectuais, institucionais
e culturais que cercam a adaptação dos estudantes à educação
superior. Esse transcurso, estudado por Coulon, foi resumido por
Nery (2011) da seguinte forma:

A passagem para a universidade também solicita do jovem que

organize três aspectos fundamentais da sua vida: o tempo, pois
é preciso compreender que as aulas não têm mais a mesma
duração, que o volume e o tipo de trabalho a ser realizado
demandarão um maior esforço intelectual e uma melhor orga-
nização; o espaço, pois a estrutura de uma universidade é
156 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

consideravelmente maior do que a de uma escola de ensino

médio e, por isso, os estudantes devem aprender a localizar
espaços como departamentos, secretarias e bibliotecas, que
frequentarão cotidianamente; e as regras e o saber, pois eles
devem desenvolver uma capacidade de interpretação das
normas institucionais, porque a não compreensão de algu-
mas delas gera uma ignorância em relação a uma quantidade
desconhecida de situações problemáticas que eles terão que
solucionar. (NERY, 2011, p. 36)

Essas novas experiências são fundamentais e impactantes

na formação do estudante como sujeito de sua própria história
acadêmica. Assim, quanto maior for sua prontidão para respon-
der positivamente a essas mudanças e quanto maior for seu grau
de resiliência para superar problemas, mais capacidade terá de
aproveitar as oportunidades proporcionadas pela vida universitária
como pessoa e como graduando.
Como o foco de estudo deste trabalho são os alunos ingres-
santes pela Ação Afirmativa, muitos deles sendo os primeiros da
família a ingressarem numa universidade, considera-se também a
importância do conceito de “trânsfuga”. Segundo Bourdieu (1992)
os trânsfugas são aqueles que conseguem, com muito esforço e
disciplina, romper com seu destino de classe e modificar os rumos
escolares e profissionais em relação aos demais membros de suas
famílias. Muitos deles são os primeiros de suas famílias e círculo
social próximo a ingressar no Ensino Superior, podendo até ser os
primeiros a completar o ensino básico ou ter frequentado regular-
mente a escola.
O aluno trânsfuga quase não encontra em seu ambiente de
convivência pessoas que possam servir como referência de vivências
do ambiente universitário. Este campo lhe é estranho e muitas vezes
hostil, o que pode provocar estranhamento, ou mesmo dificuldades
traumáticas nesse processo de chegada e adaptação. Como ressalta
Nery (2011, p. 36):
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 157

O processo de afiliação estudantil depende de como se dá

a chegada do estudante à universidade, momento em que
várias rupturas simultâneas e imediatas acontecem. Essas
rupturas ocorrem de duas formas: as afetivas, em que há um
afastamento da vida familiar; e as psicopedagógicas, em que
a relação pedagógica com os professores é totalmente dife-
rente da empreendida no ensino médio, sendo marcada pelo
distanciamento. Através delas, uma nova relação com o saber
é constituída.

Assim, aqueles alunos que possuem familiaridade direta ou

indiretamente com o meio universitário podem presumir quais
habilidades, competências e comportamentos são esperados deles
para que tenham um bom desempenho social e acadêmico. As
experiências de familiares e amigos podem servir de exemplos a
serem seguidos ou superados, mas são ferramentas para auxiliar na
construção de uma nova etapa de suas vidas. De acordo com cada
contexto e suas próprias subjetividades, os alunos podem estar mais
ou menos preparados para o afastamento de suas vidas familiares
e a vivência de uma nova realidade. Essa questão afetiva também
perpassará seus relacionamentos com seus pares e professores,
podendo refletir nas suas predisposições para construção de um
ambiente onde a relação com o saber será constituída de forma
virtuosa, ou somente através de muitos embates e superações. Para
Coulon (2008, p.31), “aprender o ofício de estudante significa que é
necessário aprender a se tornar como um deles para não ser elimi-
nado ou se auto eliminar porque continuou como um estrangeiro
nesse novo mundo”. Isso é uma questão de sobrevivência no mundo
universitário. Para o autor, esse ofício constitui-se em uma espécie
de “profissão temporária”.
Ao estudar o processo pelo qual passam os alunos para se
tornarem estudantes integrados ao campo acadêmico, Coulon
(2008) percebeu a presença de três etapas ou “tempos” nos quais as
relações se dão e as novas atitudes e hábitos podem ser elaborados
158 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

e consolidados. Com base em Coulon (2008), evidenciamos que

o processo de afiliação está circunscrito a três diferentes tempos:
1 - Tempo do Estranhamento:
Momento em que o estudante está diante de um universo desco-
nhecido, em que se operam as rupturas com o seu passado. Nele
as rupturas institucionais começam a ser instaladas, através do
processo de escolha das disciplinas a serem cursadas, da matrícula,
da localização do número de créditos necessários para o semestre,
ou seja, da organização da vida acadêmica. Muitos estudantes viven-
ciam esse momento como traumatizantes, angustiantes, revoltantes
e inquietantes.

2 - Tempo da Aprendizagem:
Tempo em que se inicia uma adaptação progressiva e uma
conformação se produz. Nele o estudante começa a esboçar respos-
tas para perguntas como quem sou eu em relação a esse grupo de
pessoas? Qual a minha função aqui? E que relação eu tenho com
essa instituição? Para responder a essas questões, os estudantes
rompem com seu passado recente e entram em um estado de
latência, em que não dispõem mais de referências estáveis. Eles
progressivamente elaboram estratégias para lidar com as contin-
gências que lhe são apresentadas através de um método de ensaio
e erro. A falta de orientação e de informação pode levar o jovem
a organizar sua vida acadêmica de maneira totalmente contrária à
lógica da universidade. Quando isso acontece, o abandono (ou a
retenção sucessiva) é eminente e o mal causado pela desorientação
do primeiro contato talvez não seja desfeito.

3 - Tempo de afiliação:
Quando o estudante se torna definitivamente membro da
universidade. Isso significa que ele compreende o manejo de uma
grande quantidade de regras que organizam sua vida social e intelec-
tual nessa instituição. São dois momentos: no primeiro, o estudante
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 159

compreende e categoriza um conjunto de regras institucionais que

irão organizar sua vida acadêmica – chamada de afiliação institu-
cional; no segundo momento, ele percebe o que realmente se espera
dele no plano intelectual e irá tentar corresponder demonstrando,
cotidianamente, que possui algumas das competências requisita-
das – é o momento da afiliação intelectual. Este, por sua vez, é um
processo que nunca é totalmente finalizado, porque o estudante
sempre requisitará confirmações para as competências que demons-
tra em tarefas universitárias.
Destacam-se dois fatores de especial influência no caminho para
a afiliação estudantil por sua importância no processo de superação
e de empoderamento pelo qual os alunos passam para atuarem
como estudantes universitários: “a identificação entre os pares e o
desenvolvimento da autonomia”. Tal processo pode ser traduzido
a partir das trocas de experiências e ajudas mútuas na realização
das tarefas universitárias e do uso dos espaços de convivência; pelo
enfrentamento dos mesmos problemas, ou semelhantes, comparti-
lhados entre os pares; pela utilização do mesmo vocabulário e das
mesmas expressões; enfim, “pelo compartilhamento no e do mesmo
mundo, os estudantes são levados a um processo de identificação
e sentimento de grupo”. Esse sentimento ocorre mesmo que eles
pertençam a vários subgrupos pontuais: das disciplinas cursadas;
das atividades esportivas e culturais; dos projetos e programas
acadêmicos e não acadêmicos; do alojamento ou residência estu-
dantil; dentre outros. Esses fatores são impactantes no sentido de
incentivarem e propiciarem a afiliação acadêmica do aluno ingres-
sante, bem como na sua inclusão social no contexto universitário.
Coulon (2008, p.41-42) destaca a importância dos ingressan-
tes universitários serem, o mais rapidamente possível, capazes de
identificar o que lhes é requerido em relação aos seus estudos e
as tarefas a serem realizadas: o que eles devem aprender e com
que grau de detalhe, como identificar o essencial e aplicá-lo nas
situações onde estes conhecimentos serão solicitados. Devem,
160 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

também, descobrir sozinhos como dosar seus esforços. Para os

ingressantes universitários, esse processo pode ser considerado
difícil, pois a vida acadêmica lhes requer autonomia para gerenciar
suas atividades. Os professores não sinalizam claramente quanto
desprendimento de tempo e esforços serão necessários para os
estudantes realizarem suas tarefas a contento, bem como com que
grau de abrangência e aprofundamento um determinado tema ou
assunto deverá ser estudado e abordado. Não se reflete, inclusive,
sobre a necessidade de bagagens intelectuais, culturais e compe-
tências prévias que os professores pressupõem que os estudantes
tragam consigo no ingresso à universidade. Através do processo
de afiliação intelectual o aluno tornar-se-á capaz de “compreender,
por antecipação, aquilo que lhes será solicitado academicamente”
(COULON, 2008, p.42).
Assim, pode-se compreender a importância que Coulon (2008,
p.42) atribui ao primeiro ano universitário, pois o considera decisivo
para “aprender a instituição”, entender sua lógica e vivenciar seu
território. A partir de seus estudos ele conclui que é principalmente
nesse ano que se “aprende a viver” a nova ação/profissão: ser um(a)
estudante universitário(a).
Os alunos, ao migrarem para o status de estudante universitário,
devem mudar sua postura em relação à instituição, seus representan-
tes e seu modus operandi. Assim, os relacionamentos se diferenciam
daqueles habituais no ensino básico, onde conheciam os espaços
geográficos e simbólicos, as relações de poder eram relativamente
explícitas e normalmente seguiam orientações no fazer cotidiano
escolar. Essa mudança requer deles uma afiliação institucional. A
capacidade dos estudantes entenderem o campo universitário e o
que lhes é requerido, tanto pelos professores quanto pela instituição,
os habilita a responderem positiva e prontamente às solicitações
acadêmicas, podendo até agir, de forma proativa, em busca de
seus direitos e novas oportunidades, nem sempre explicitamente
declarados e bem divulgados.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 161

Segundo Coulon (2008), a afiliação intelectual não prescinde

de condições anteriores ao ingresso do aluno na universidade e
delas o sucesso acadêmico depende diretamente, refletindo no seu
grau de autonomia. Para o autor, o processo de afiliação intelec-
tual depende das habilidades de leitura, escrita e desenvolvimento
do pensamento. Tanto a escola quanto a universidade podem ser
espaços de exclusão por não reconhecerem as peculiaridades e
desigualdades decorrentes de fatores sócio-econômicos-culturais.
Dessa forma, conclui-se que a “afiliação intelectual” do estu-
dante será mais facilitada quanto maior for sua literácia, isto é,
a competência de ser capaz de ler, escrever e interpretar aquilo
que está escrito. Esta leitura não se restringe somente a língua
materna, mas inclui os conceitos e regras matemáticas, bem como
a capacidade de observar, compreender, interpretar e correlacionar
fenômenos em geral, considerando sua capacidade potencial de
“aprender a apreender” diversas áreas do conhecimento.
Além da adaptação necessária para o processo de afiliação
institucional e afiliação intelectual, outros possíveis entraves devem
ser superados pelos alunos, como os que se referem ao campo
emocional. Os estudantes, ao ingressarem na universidade, podem
se ver em situações de fragilidade decorrentes da idade, das mudan-
ças no ambiente, de ordem financeira e de convívio (incluindo o
afastamento das famílias), dentre outras. Nery (2011) aponta a
importância da dimensão emocional para a afiliação do estudante,
sua influência no processo de integração do aluno à vida universi-
tária (particularmente ao aluno jovem) e para sua permanência na
instituição. A dimensão emocional atua como elemento psicológico
importante para plena integração do estudante na vida universitá-
ria, num momento “em que ele reconhece que os benefícios de ser
parte deste ambiente são positivos, trazem estabilidade emocional
e possibilitam uma perspectiva para o futuro, permitindo que
o elemento ‘ser estudante universitário’ se integre ao ser jovem.
(NERY, 2011, p.11).
162 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Ao pensar sobre a juventude e as questões próprias dessa fase, o

mesmo autor alerta para o acúmulo de mudanças e transformações
pelas quais esses jovens passam e que são concomitantes ao seu
ingresso na universidade.

A universidade é um universo cultural em que ele será

apresentado a uma série de circunstâncias sociais, a novos
comportamentos e a novas formas de se relacionar. [...] a
adaptação dos calouros à universidade depende de como eles
interpretam as mudanças em si mesmo, suas alterações de
comportamento com a aquisição de novas responsabilidades.
Além disso, o espaço da universidade propicia a construção
de novos laços afetivos entre os estudantes e a exploração da
diversidade de possibilidades do ser jovem. (NERY, 2011, p. 39)

Os problemas decorrentes de questões emocionais e das difi-

culdades no processo de afiliação não se restringem aos jovens,
apesar destes estarem mais suscetíveis a tais dificuldades. Certa-
mente a pouca experiência de vida, aliada às mudanças e rupturas
de vivências, trazem impactos mais significativos aos estudantes
de baixa idade. No entanto, deve-se também considerar o aumento
da população estudantil adulta nas universidades, que retorna ao
sistema educacional após anos de afastamento dos estudos (em
especial no nível da graduação) e que também precisa se adaptar
a esse novo universo, geralmente distante de suas experiências
anteriores por um lapso geracional e/ ou social.

2. A ATUAÇÃO DOS DIVERSOS CAPITAIS NA

CONSTRUÇÃO DO HABITUS ESTUDANTIL
É possível compreender melhor as relações ensino-aprendiza-
gem, a partir das análises de Bourdieu que concebe tais relações com
foco na reprodução das desigualdades sociais dentro dos espaços
e campos escolares Nesse sentido, deve-se observar o que o autor
apresenta, a partir dos conceitos de capital cultural e capital simbó-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 163

lico, e seus impactos sobre os mecanismos de reprodução dos status

sociais vigentes e sua contribuição para a manutenção do status
quo. Bourdieu (1998) adverte que o conhecimento transmitido pelo
sistema educacional, geralmente, é distribuído, interpretado, sentido e
apreendido de forma desigual entre as diferentes classes e os diferentes
grupos sociais, que muitas vezes não se veem representados nesses
espaços nem compreendem plenamente seus códigos e linguagens.
Pereira (1997, p. 36-38) também converge à perspectiva analí-
tica de Bourdieu quando discorre sobre a arte de se ligar às coisas
da cultura, colocando em lente a escola e a lei de retorno do capi-
tal simbólico. Constata, ainda, entre as lições acumuladas sobre
seleção, organização e distribuição do conhecimento escolar, que
o saber ensinado na escola é distribuído de forma desigual entre
as diferentes classes e os diferentes grupos sociais. Isso porque o
ensino tende a reproduzir necessidades de mercado e configurações
sociais em detrimento de uma integralidade de conhecimento e
formação humana.
Entre as lições pautadas, Silva (1992a, 1992b) destaca que a
escola guarda relações muito próximas com os processos sociais. Ele
ressalta que é preciso que sejam construídos arcabouços de combi-
nação curricular e práticas pedagógicas que sejam mais adequados
à democracia e aos sujeitos como seres totais e não fragmentados
neste processo marcado, não raramente, por uma lógica estrita de
mercado. Portanto, pode-se dizer que “não sabemos como efetivar
mudanças curriculares reais em nossos sistemas de ensino” (SILVA,
1992a, p.133-144). Compreende-se, com certeza, “quais os fatores
que impedem essas mudanças, mas não sabemos como removê-los,
como trabalhá-los para realizar as mudanças curriculares necessá-
rias e desejáveis” (SILVA, 1992b, p. 75-93). Esse é um dos maiores
desafios ao sistema de ensino, que perpassa todos os seus graus e
ciclos, desafiando os envolvidos a adotar novos conceitos e posturas
em relação aos objetivos, processos, metodologias e formas de se
interagir com e na educação.
164 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Retornando aos conceitos de capital cultural e de habitus,

Bourdieu (2014, p. 65-66), ressalta que o conhecimento escolar é
desigualmente distribuído entre as classes e os grupos sociais. Esse
fenômeno realça a seriedade, no sentido moral, e sua efetividade
política, na máxima largamente acastelada nos discursos das clas-
ses dominantes sobre a “igualdade de oportunidades” escolares e
educacionais representada pelo discurso da “meritocracia absoluta”.
A desigualdade instalada nos diferentes níveis do conhecimento
escolar, juntamente com e na carência de acesso aos bens culturais,
reconhecidos e valorizados pela elite, perpetua a desvantagem
competitiva por parte da população desfavorecida econômica e
culturalmente. Isso porque esse extrato social também não se vê
representado no campo da educação formal, nem incorporado nos
valores cultivados pela elite. De uma forma geral, o sistema educa-
cional institucional se encaixa perfeitamente na lei de retorno do
capital simbólico onde “o ‘capital simbólico’ retorna às mãos dos
que já o possuem” (BOURDIEU, 1998, p.53). Há também que se
precaver para não se enredar no otimismo das pedagogias liberais
e libertárias a ponto de não se questionar as gêneses e perpetuação
das relações sociais e econômicas estratificadas e estratificantes.
A realidade escolar é parte da realidade social e não há mudanças
que sejam feitas somente por ideais voluntários. Não basta, como
alguns querem crer, que os professores compreendam, amem a
classe operária e desejem a salvação escolar de seus filhos para que
despareçam as divisões sociais na escola. “Os obstáculos encontra-
dos não têm sua origem na ‘resistência à mudança dos professores’
ou na ‘força da inércia do sistema’: devem-se muito mais fundamen-
talmente às funções sociais reais do sistema escolar nas sociedades
burguesas”. (BAUDELOT, 1991, p.36).
A universidade é reflexo e resultante dessa realidade, sendo
primordialmente elitista e perpetuadora de certas estruturas e
sistemas excludentes, principalmente levando-se em consideração
o contexto atual da lógica de mercado e da globalização. Segundo
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 165

o sistema econômico vigente, há que se ter reserva de mão de obra

capaz de atender ao mercado cada vez menos regulamentado e mais
flexibilizado no que se refere aos direitos trabalhistas e nas relações
entre capital e trabalho. Ainda existem carreiras que são tradicio-
nalmente ocupadas pelos diversos níveis das camadas médias; e
quando, não possuindo capital econômico expressivo, almeja ao
menos o capital simbólico advindo do grau de escolarização e as
vantagens daí decorrentes. Neste caso, o sistema escolar contribui
forte e diretamente para o alcance de suas aspirações.
Ao ser questionado novamente sobre sua visão em relação
aos sistemas de ensino, Bourdieu, em entrevista dada à Loyola
(BOURDIEU, 2002, p.14), elucida suas declarações anteriores,
afirmando não encontrar contradições em seus discursos ao longo
do tempo. Seus argumentos mais recentes seriam decorrentes do
aprofundamento de suas reflexões. Para sermos totalmente fiéis às
suas reflexões, optamos pela reprodução de parte de sua entrevista:

(...) Será que mudei? Não. Continuo a pensar que o sistema

de ensino contribui para conservar. Insisto sobre o contribui,
o que é muito importante aqui. Não digo conserva, reproduz;
digo contribui para conservar. O sistema de ensino é um dos
mecanismos pelos quais as estruturas sociais são perpetuadas.
[...] Mas nas sociedades modernas, o sistema de ensino tem
um peso maior, contribuindo com parte importante daquilo
que se perpetua entre as gerações. Uma parte importante da
transmissão de poder e dos privilégios se faz por intermédio do
sistema escolar, que serve ainda para substituir outros mecanis-
mos de transmissão, em particular os que operam no interior
da família. A família é uma instância muito importante, e o
sistema escolar a substitui, ratificando a transmissão familiar.
[...] O sistema escolar contribui, então, para ratificar, sancionar,
transformar em mérito escolar heranças culturais que passam
pela família. Não há nenhuma contradição, nem teórica nem
política, no fato de dizer que o sistema escolar contribui (é esta a
palavra importante) para reproduzir a estrutura social, e o fato
166 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

de tentar transformá-lo para neutralizar alguns de seus efeitos.

Digo exatamente que contribui, em parte que varia segundo os
momentos, segundo as sociedades. (BOURDIEU, 2002, p.14)

Ao assim afirmar, Bourdieu deixa claro seu entendimento de

que as estruturas e suas relações não são estáticas e deterministas
na (e para) a construção da realidade que implica no desenvol-
vimento, organização, manutenção e desempenho dos sistemas
educacionais. Dessa forma, os profissionais e atores responsáveis
pelo sistema educacional, ao ponderarem sobre os problemas que
os afligem, bem como das ações que visem à democratização do
sistema, devem sempre ter em mente tais pressupostos a fim de que
suas proposições, metas e ações sejam condizentes à real perspectiva
transformadora que almejam com tal democratização.
O conceito de habitus tem significativa importância para as
análises efetuadas, pois, conforme abordado anteriormente, o sistema
educacional possui mecanismos de estruturação dependentes de
recursos previamente estruturados e dominados, como suporte que
possibilita, produz, promove ou interdita o processo de aprendizagem.
O ambiente educacional e seus responsáveis, ao privilegiar a cultura
erudita e o pensamento abstrato, requer o domínio e a internalização
de certos esquemas cognitivos; um habitus, normalmente desen-
volvido e cultivado pela elite, capaz de habilitá-los para as tarefas
acadêmicas requeridas no cotidiano universitário. Logo, a familia-
ridade e o domínio de pressupostos cognitivos e conhecimentos
prévios são fatores que têm grande influência no desenvolvimento
e desempenho dos estudantes no ambiente acadêmico. O não reco-
nhecimento destas variáveis pode significar um obstáculo ou entrave
de grande impacto negativo nas políticas governamentais de inclusão
universitária, compreendida nas dimensões do acesso e das condições
de permanência e sucesso acadêmico.
Ao sistema educacional cabe o papel de legitimar, por meio
dos diplomas e certificados, o capital simbólico atribuído a quem
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 167

cumpriu os requisitos exigidos para tal distinção, reconhecendo-os

como capazes de serem consumidores e produtores dos bens cultu-
rais reconhecidos como de valor pela elite. Assim, a escola cumpre
sua função de produção e consagração – via diplomas – dos consu-
midores e produtores culturais mais adequados. A apropriação dos
bens culturais e simbólicos disponibilizados pela escola depende,
direta ou indiretamente, das condições anteriores e/ou conco-
mitantes ao ingresso dos alunos em seu sistema. De uma forma
geral, no ambiente escolar não se produz novos conhecimentos
ou se reconhece os saberes prévios de seus ingressantes oriundos
das camadas populares. No entanto, o campo universitário espera
de seus ingressantes a competência derivada da posse de habitus
específico, o que significa que muitas vezes a simples posse do certi-
ficado do Ensino Médio não habilita plenamente seus portadores
para as condições necessárias ao acompanhamento espontâneo e
descomplicado das atividades acadêmicas.
Apesar de ser instituição produtora de novos conhecimentos e
disseminadora dos conhecimentos já sistematizados, a universidade,
particularmente no nível de graduação, muitas vezes tende a ser um
prolongamento do processo escolar. Mesmo quando ultrapassa esse
paradigma, raramente considera as especificidades de seus alunos
e pouco contribui para a superação de seus limites, na maioria das
vezes, pontuais e temporários. Assim, deve-se lembrar a forma
e critérios com que a academia avalia o grau de competência de
seus integrantes, baseado no capital simbólico adquirido através
da considerada “cultura dominante, cultura erudita, cultura culta,
alta cultura”. Dentro da lógica excludente, os indivíduos passam
a ser classificados em função da posse ou do déficit desse capital
simbólico, reflexo do capital cultural e ethos pregressos.
O trabalho pedagógico desenvolvido no sistema educacional
depende diretamente da performance informativa da comunicação
e a ela é proporcional. Sendo assim, o capital linguístico (herdado
da família ou do meio de convivência), o rendimento escolar e a
168 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

escolha vocacional estão inter-relacionados na lógica das estratégias

culturais das classes sociais, decorrentes de suas disputas de força
representativa, econômica e simbólica. Pereira (1997) vai além ao
levantar questões no campo linguístico:

Digamos que a comunicação pedagógica, por sua vez, seja

realizada num código cifrado e complexo — a linguagem
propriamente escolar — mais ou menos distante dos códi-
gos manejados no cotidiano (não nos esqueçamos de que o
conteúdo da escola é a cultura erudita didaticamente transposta,
e não o senso comum e os saberes populares). Em função disso,
só os estudantes das classes e dos grupos sociais que ocupam
posições médias e altas no espaço das posições sociais, e os
estudantes fortemente selecionados das classes populares (os
sobreviventes), conseguem atender às exigências linguísticas
da escola. (PEREIRA, 1997, p.44)

Novamente pode-se perceber a interdependência entre sucesso

escolar e o conceito de capital cultural, e sua importância na codifi-
cação e decodificação da linguagem culta para leitura e compreensão
do que se é transmitido, e assim poder atender às exigências esco-
lares e adquirir conhecimento nesse ambiente. Segundo Bourdieu,
esse fenômeno é decorrente da convivência social, em especial
aquela vivenciada e incorporada no âmbito familiar, pois “a aptidão
à decifração e à manipulação de estruturas complexas, quer elas
sejam lógicas ou estéticas, depende em certa parte da complexidade
da língua transmitida pela família” (BOURDIEU, 1992, p.83). Dessa
forma, o desenvolvimento da linguagem e o domínio da “língua
culta” é um processo estruturante e estruturado pelo qual habilita
seus detentores a tornarem-se aptos ao acesso a outros bens culturais
e simbólicos, principalmente aqueles reconhecidos como impor-
tantes pelas elites e validados pelo sistema educacional.
Os que não dominam sistemática, ampla e naturalmente os
códigos e regras da língua culta, encontram-se em desvantagem
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 169

competitiva, já que o sistema educacional opta pela adoção da

língua culta em suas práticas. Os que dela não possuem o traquejo
de seu uso cotidiano tendem a ter dificuldades em seu emprego e
na compreensão necessária para o processo comunicacional, prin-
cipalmente nos espaços escolares e formais. Em consequência, todo
processo de ensino-aprendizagem e interação social podem ficar
prejudicados por causa da não compreensão plena do teor e dos
sentidos pretendidos pelo dito e até por discriminação em relação
ao falante, pelo não domínio das normas cultas da língua.

Isto é, suas opções linguísticas, sendo fortemente limitadas,

inabilita-os, de saída, à competição num meio onde a competên-
cia linguística é a moeda corrente, ao contrário dos agentes das
classes e dos grupos sociais dominantes, que, por tenderem a
usar um “código elaborado” de linguagem, se encontram perfei-
tamente à vontade no meio escolar. (MORRISH, 1983, p. 151).

Nessa perspectiva, o fato de muitos alunos das classes populares

apresentarem baixo rendimento escolar não deve ser atribuído a
uma suposta falta de inteligência ou ao desinteresse dos mesmos;
como também o bom rendimento dos alunos das classes médias e
altas não é necessariamente consequência direta de dotes intelec-
tuais inatos ou do seu maior interesse na aprendizagem. O sucesso
ou insucesso escolar é um processo complexo, dependente de
diversos fatores interdependentes, não tão diretamente relaciona-
dos a seus resultados. Pode-se mencionar os aspectos genéticos e
biológicos (médicos, metabólicos e funcionais) como suportes para
manifestação do ser, porém, não são os únicos e mais influentes
no desenvolvimento de sua capacidade cognitiva, motora e psicos-
social; questões como ethos, capital econômico, capital social e
capital cultural, dentre outras, devem ser tomadas como relevantes
e influentes nesse contexto. Tais questões devem ser consideradas
por qualquer sistema educacional e pelas instituições de ensino
que pretendam ser mais democráticas, inclusivas e emancipadoras.
170 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

3. AFILIAÇÃO E POLÍTICAS DE
DEMOCRATIZAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES
DE ENSINO SUPERIOR: OS DESAFIOS
DA ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL
Para responder aos desafios da ampliação do sistema educa-
cional superior público, o governo federal implantou, em 2007, o
Plano de Reestruturação das Universidades Federais (REUNI) e,
por meio da Portaria Normativa nº. 39 de 12 de dezembro de 2007,
transformada no Decreto 7234, de 19 de julho de 2010, o Programa
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES). Efetivados, no aspecto
formal, os avanços em relação à ampliação do acesso à educação
superior, as questões inerentes à assistência estudantil têm ocupado
lugar central em discussões no espaço acadêmico, sobretudo ao se
considerar que ela apresenta e atualiza uma questão histórica, a
saber: a concepção elitista, excludente, meritocrática e individualista
que norteou o sistema universitário público brasileiro ao longo do
tempo. Nos últimos anos, sobretudo a partir da implantação do
Sistema de Seleção Unificada (SISU), combinado à Lei 12711/2012
(Lei de Cotas), tem-se uma dupla dimensão que deslocou parte da
histórica “zona de conforto” de nossas universidades.
A Lei de Cotas, ao reservar 50% das vagas para alunos egressos
de escolas públicas, trouxe para as universidades a necessidade de
um maior compromisso para com os níveis fundamentais e médio
da educação pública, historicamente descolados das preocupações
da academia. A universalidade do acesso à educação básica nos
trouxe o desafio da qualidade desejada. Pelo disposto na Lei, sobre
a reserva de 50% das vagas para a escola pública, aplica-se 50% para
alunos de classes populares, já que estes devem ser originários de
famílias com renda per capita familiar de até 1,5 salários mínimo.
Sobre todas as faixas da reserva de vagas, deve-se ainda aplicar
percentuais de reservas com critério racial para pretos, pardos e
indígenas, em número equivalente aos dados do último censo do
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 171

IBGE em cada localidade. Ou seja, além de alunos em condições de

vulnerabilidade socioeconômica, a universidade precisa se preparar
para receber – e formar – alunos de diversas partes do país (já que
o SISU favorece a mobilidade pelo território na concorrência pelas
vagas) e com grande heterogeneidade de históricos de vida.
Combinado com a Lei de Cotas, o SISU nos trouxe um desafio
imediato: possibilitado o acesso, como garantir as condições para a
permanência do aluno pobre, que agora não tem mais, necessaria-
mente, a proximidade dos familiares e, não raramente, chegando
recentemente à cidade onde está sediada a universidade? Como se
colocará a universidade diante do novo aluno que chega à institui-
ção demandando uma rápida forma de acolhimento e assistência,
destituído, muitas vezes, dos capitais culturais e sociais necessários
ao “deciframento” do habitus universitário (BOURDIEU, 2010). Não
somente serão necessários novos procedimentos administrativos
que otimizem a assistência estudantil; serão também necessárias
novas práticas pedagógicas que promovam o acolhimento e a inclu-
são. É fato que a tríade ENEM/SISu/Lei de Cotas vem impondo
desafios aos gestores e à organização do sistema universitário para
a inclusão qualitativa desse novo perfil de estudante que está ingres-
sando nas universidades. A ampliação do acesso sem a necessária
correspondência no atendimento às condições para a permanência,
formação acadêmica e para a conclusão da graduação dos estudantes
oriundos dos segmentos mais desfavoráveis econômica e cultu-
ralmente da sociedade, fará com que, a médio e longo prazo, tais
estudantes se tornem os “excluídos do interior” (BOURDIEU, 2010).
Para melhor entender as possíveis mudanças que vêm ocor-
rendo na universidade brasileira, decorrentes de um número maior
de ingresso de jovens cujo percurso escolar pode ser considerado
pouco provável, Magalhães (2013) traça um panorama a respeito
da educação superior, das políticas sociais e da cidadania no Brasil,
abordando a desigualdade no acesso à Educação Superior, as políti-
cas de ações afirmativas adotadas, o papel das políticas de assistência
172 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

estudantil e a implementação de ações que busquem o auxílio ao

estudante, com vistas à sua permanência na instituição e conclusão
dos cursos desejados nos prazos adequados. Sua tese traz a voz e
coloca em foco a percepção dos discentes moradores da residência
estudantil da UFRJ acerca dos programas existentes na universidade
destinados a apoiar suas permanências nos cursos de graduação.
Ela ressalta que as políticas de democratização do acesso à univer-
sidade pública só se efetivarão se forem acompanhadas de ações
que viabilizem a permanência, em especial dos estudantes das
classes populares ou dos grupos desiguais que estão ingressando
nas universidades públicas brasileiras. Seu estudo evidenciou a
importância dos programas de moradia para a permanência dos
discentes, constatando inúmeras dificuldades encontradas por
significativa parcela dos estudantes pertencentes às classes popula-
res em seu percurso universitário. Nas conclusões de seu trabalho,
Magalhães (2013, p.116) aponta que: 1) a maioria dos entrevistados
identifica como principais programas de assistência estudantil na
UFRJ a moradia e as bolsas de auxílio financeiro. Esses programas
foram apontados por todos os entrevistados como fundamentais
para a permanência e realização dos cursos. No entanto, ressaltam
a insuficiência dos valores das bolsas para atendimento a todas as
necessidades decorrentes da vida universitária; 2) os estudantes
também apontaram a necessidade de ampliação da abrangência
dos programas, principalmente do ponto de vista quantitativo.
Todos relataram conhecer pessoas que enfrentam dificuldades e
abandonam a universidade por não conseguirem se inserir num
dos programas assistenciais existentes e 3) a percepção da condição
de desigualdade que alguns estudantes vivenciam para sua inser-
ção e permanência na universidade e uma concepção ampliada da
assistência estudantil também foram aspectos relevantes nos relatos
dos entrevistados.
No mesmo trabalho, ao analisar as políticas educacionais do
governo, Magalhães (2013) destaca o quão importante foi o reco-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 173

nhecimento das desigualdades sociais, como obstáculo à realização

da formação superior para as pessoas das classes populares, e da
assistência estudantil, ao ganhar destaque como estratégia central
para a redução dessas desigualdades. Segundo a autora, é importante
ressaltar que a criação de políticas sociais como mecanismos para
a efetivação de direitos sociais é um processo longo e gradativo,
marcado por contradições e por disputas em torno de interes-
ses diversos.
As mudanças no perfil dos alunos ingressantes devem ser
acompanhadas por ações e políticas universitárias que busquem
conhecê-los, em seus atributos e singularidades, a fim de compreen-
dê-los melhor e poder desenvolver medidas mais efetivas de
assistência estudantil. Dessa forma, a “ampliação da abrangência dos
programas da assistência estudantil só será possível se as diretrizes
dos programas incorporarem as reais necessidades dos estudantes,
o que requer que a interpretação dessas necessidades estudantis seja
feita de forma crítica” (NASCIMENTO, 2012, p.154). Magalhães
(2013, p. 115) também evidencia essa questão ao mencionar que as
“políticas de ampliação do acesso à universidade devem ser acom-
panhadas de outras medidas que possibilitem aos estudantes em
situação de desigualdade condições para uma trajetória universitária
e uma formação acadêmica bem-sucedida”.
Importante também ressaltar que, para sua plena realização,
em conformidade com as diretrizes do Plano Nacional de Assis-
tência Estudantil (PNAES), a assistência estudantil pressupõe uma
atuação multiprofissional, que demanda diversas formações. Para
além de professores e assistentes sociais, são necessários pedago-
gos, psicólogos, técnicos em assuntos educacionais, produtores
culturais, enfermeiros, médicos, dentistas, dentre outros. Tal neces-
sidade também impõe um desafio: a definição dos limites e das
competências entre a instância central de assistência estudantil e
os demais setores acadêmicos e administrativos da universidade.
Caso contrário, além de fragmentadas, as ações demandarão uma
174 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

estrutura para além do adequado e razoável, correndo o risco de

duplicar – na Pró-Reitoria de Assuntos Estudantis ou equivalente
– estruturas já existentes na universidade. É necessária também a
clareza sobre as dimensões e os limites das nossas instituições para
com as múltiplas – e inesperadas – necessidades deste novo perfil de
estudante. A nova realidade não nos traz somente um progressivo
aumento quantitativo da assistência estudantil: traz-nos, também,
a necessidade de uma ampliação qualitativa das diversas ações; o
que pressupõe, por sua vez, planejamento prévio que anteceda as
diversas demandas. A combinação destas dimensões quantitativa
e qualitativa sinaliza para as dificuldades e para a necessidade de
urgente construção e monitoramento de políticas institucionais
voltadas à viabilização das ações da assistência que, em sentido
amplo e orgânico, contribuam para a afiliação e para a permanência
qualificada dos estudantes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
“Uma prática científica que se esquece de se pôr a si mesma
em causa não sabe, propriamente falando, o que faz.”
(Bourdieu, 2001).

A universidade ostenta um elitismo histórico, dificultando que

questões envolvendo a afiliação estudantil sejam discutidas de uma
forma crítica e com a profundidade necessária. Não há garantias
de que as prováveis mudanças no perfil dos alunos ingressantes já
tenham tido repercussões de grande monta junto à comunidade
acadêmica e em suas práticas pedagógicas. Em consequência, apesar
da recente ampliação de pesquisas nesta área, é possível observar
que as necessidades dos alunos cotistas, de forma geral, ainda
estão invisíveis ou pouco consideradas dentro dos espaços univer-
sitários, sobretudo nos cursos de alta demanda e prestígio social.
Sampaio e Santos (2006) apresentam indícios de como esse processo
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 175

ocorre dentro das universidades. Na perspectiva destes autores, cada

membro da comunidade acadêmica (docentes, discentes ou servi-
dores técnico-administrativos) que for contrário à política de cotas,
quando convencido de sua irreversibilidade, diante das pressões
sociais, “desloca o centro de sua resistência da negação para a não
alteração da estrutura e do cotidiano da universidade” (SANTOS,
2006, p.126), por meio da despolitização da nova presença. Esta
questão abre a possibilidade para a “invisibilização” dos alunos
cotistas, sob o argumento de que esta seria uma “saudável medida
contra a estigmatização dos alunos em seu cotidiano” (SANTOS,
2006, p.126).
Portanto, reconhecer a presença desses alunos, suas condições
e seus históricos de vida, é crucial para a elaboração de um plano
gestor de políticas públicas universitárias e de suas ações subse-
quentes. Tais programas devem ir além do repasse financeiro; ações
mais amplas precisam ser pensadas de modo a atender os estudantes
em seus diversos aspectos e necessidades. Além disso, a política de
apoio estudantil deve ser institucionalizada em todos os níveis e não
apenas uma série de ações pontuais, marcadas por critérios sempre
emergenciais; precisa consolidar-se como um programa de governo
e governança com continuidade nas instituições, trazendo segurança
para os que dela têm direito previsto em lei. Ao incluir uma visão
mais holística, levando em consideração os diversos aspectos das
necessidades humanas e suas subjetividades, a universidade e suas
instâncias poderão ser mais efetivas no cumprimento de sua missão.
Ressalte-se que em seu portal institucional, a UFRJ declara que
sua missão, objetivos e finalidade se justificam para “proporcionar à
sociedade brasileira os meios para dominar, ampliar, cultivar, aplicar
e difundir o patrimônio universal do saber humano, capacitando
todos os seus integrantes a atuar como força transformadora”.
Nessa declaração é possível ver a universalidade explicitada em seu
enunciado. Porém, a democratização do acesso vai além da possi-
bilidade de aprovação e seleção no processo seletivo de ingresso;
176 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

inclui permanência qualificada, “afiliação estudantil”, conclusão do

curso e atuação profissional e cidadã. Nessa perspectiva, a assis-
tência estudantil se configura como um instrumento vital para o
cumprimento da missão universitária e para a viabilização de suas
metas, ao englobar um conjunto de ações de enfrentamento ao
velho e crônico estigma da evasão, da repetência, da permanência
prolongada, especialmente aquelas decorrentes das desigualdades
econômicas, sociais e culturais. Assim, pode-se pleitear o compro-
metimento do campo universitário constituído na UFRJ, na busca
da concretização de sua missão institucional. Tal concepção de
assistência estudantil aponta para as relações estreitas que suas ações
podem exercer positivamente no complexo processo de afiliação
estudantil, pois, enquanto política universitária, a assistência estu-
dantil envolve as instâncias administrativas e acadêmicas, sendo
de extrema importância a integração e a sinergia institucional para
sua plena realização.

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 179

ALARGAMENTO SOCIAL E
CONDIÇÕES DE VIDA DOS
ESTUDANTES DO ENSINO SUPERIOR:
PORTUGAL E O CONTEXTO EUROPEU
Susana da Cruz Martins

NOTAS INICIAIS
Uma das dinâmicas mais expressivas observada nas populações
inscritas nos vários sistemas de ensino superior na Europa (HAUS-
CHILDT; GWOSĆ; VÖGTLE, 2018), e também nos vários países da
OCDE (SARRICO, 2017), é o alargamento social do recrutamento
dos seus públicos. Tal fica bem patente na diversidade de origens
sociais e das condições de vida daqueles que estão hoje a desenvolver
a sua formação neste nível de ensino.
No entanto, se se verificam dinâmicas de transformação positiva
nessas condições, são também notórias dificuldades e desigualdades
sociais e financeiras na manutenção da população inscrita no sistema.
Considerando o contexto europeu, este balanço deve ser tido em conta
sobretudo para países como Portugal que, para além do seu déficit
histórico nas qualificações (MARTINS, 2017; CAPUCHA et al., 2016),
enfrentou recentemente uma crise económica e financeira de grande
repercussão nas condições de vida e bem estar de toda a população,
servindo esta de justificação para a restrição e reorientação das políticas e
financiamento na educação e ensino superior (CAPUCHA et al., 2016) .
Duas décadas depois da implementação da Declaração de Bolo-
nha (1999), onde a esse propósito se tem sublinhado a importância
de se atender à sua dimensão social para uma concretização eficaz
e inclusiva (COMISSÃO EUROPEIA, 2018), exige-se uma refle-
180 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

xão sobre os processos de alargamento social, mas também sobre

a persistência de problemas no acesso e permanência no ensino
superior. De que forma as condições sociais e económicas dos estu-
dantes têm impactado a concretização desta reforma europeia? Que
efeitos, desde então se verificaram na democratização do acesso e
dos percursos no ensino superior? As desigualdades nas condições
de vida, na Europa e em Portugal, têm tido consequências nas
oportunidades e em experiências educativas diferenciadas? Qual
o papel das famílias e do Estado na garantia de condições para o
desenvolvimento de uma formação de ensino superior?
Tem havido um reconhecimento crescente nas agendas interna-
cionais para educação, e no próprio processo de implementação e
monitorização de Bolonha, da dimensão social enquanto imperativo
societal e educativo. Tal foco tem sido essencial para o alargamento
de oportunidades educativas, nomeadamente as que correspondem
ao desenvolvimento de uma formação no ensino superior para um
público cada vez mais vasto (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).
Este capítulo pretende fornecer elementos para esta discus-
são e perspetivar algumas das políticas para o sistema de ensino
superior, com base sobretudo nos dados divulgados pelo Projeto
Eurostudent1 e, de forma complementar, com documentação da
Rede Eurydice e do Eurostat.

QUEM SÃO E DE ONDE VÊM? UM

RECONHECIMENTO DAS ORIGENS SOCIAIS
DOS ESTUDANTES DO ENSINO SUPERIOR
Apesar do alargamento social verificado entre os que acedem e
frequentam o ensino superior, é ainda muito relevante a sobrerre-

1 Trata-se de um projeto europeu que reporta, de três em três anos, os resultados de um

inquérito levado a cabo por países da Área Europeia de Ensino Superior sobre as condições
socioeconómicas dos estudantes (http://www.eurostudent.eu/). Tendo-se concluído no ano de
2018 a sua 6ª edição, estiveram envolvidos 28 países (para as análises produzidas para o texto
deste capítulo não foram incluídos países como a Albânia, a Geórgia, a Sérvia e a Turquia).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 181

presentação de estudantes mais favorecidos ou com origens sociais

mais escolarizadas. Tal não se verifica apenas no acesso ao ensino
superior, mas também na frequência de determinadas áreas ou
tipos de ensino (como universidades e politécnicos), marcados
por importantes hierarquias sociais, mesmo que com expressões e
intensidades diferenciadas nos vários países europeus (ASPLUND et
al., 2008; DURU-BELLAT; KIEFFER; REIMER, 2008; MAURITTI;
MARTINS, 2007; MARTINS, 2015; HAUSCHILDT, GWOSĆ, E
VÖGTLE, 2018).
Deste modo, identificar os principais traços de caracterização
das origens sociais destes estudantes, afigura-se como crucial para
compreender as transformações que foram ocorrendo na popula-
ção inscrita no ensino superior. Muitas destas resultaram de novas
exigências sociais e políticas, no quadro de um sistema mais aberto
e democratizado.
O nível de escolaridade dos pais dos estudantes tem-se eviden-
ciado como uma das variáveis mais determinantes para este tipo de
análise. No conjunto dos países europeus pertencentes ao Projeto
Europeu Eurostudent, os contextos de origem dos estudantes apre-
sentam níveis de qualificação muito diferenciados. Tal leitura é
muito subsidiária das dinâmicas de qualificação das próprias popu-
lações nacionais em idade ativa.
182 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Figura 1 Pais e mães dos estudantes com o ensino superior, em países da

UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2017 e 2007 (anos de referência) (%)

Fonte: construído a partir de HIS (2008; 2018). Orr, Schnitzer, &

Frackmann (2008) e Hauschildt, Gwosć e Vögtle (2018)
Legenda: AT Áustria; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK Dinamarca; EE Estónia;
FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU Hungria; IE Irlanda; IS Islândia;
IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia; MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL
Polónia; PT Portugal; RO Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia.

Interessa por isso fazer algumas ilustrações das dinâmicas e dos

contextos mais reveladores. Itália e Portugal são os países em que
os pais dos estudantes apresentam menores níveis de escolaridade
(Figura 1). Apenas cerca de um terço destes tem origens familiares em
que pelo menos um dos pais concretizou uma formação de nível supe-
rior. Muito contrastante com a realidade de países como a Noruega,
em que quase 80% dos estudantes tem pelo menos um dos pais com
o ensino superior, mas também a Estónia, a Finlândia, a Alemanha
ou a Dinamarca onde mais de 2 terços tem essa qualificação.
Uma das primeiras verificações da análise dos indicadores sobre os
níveis de escolaridade é que as mães dos estudantes portugueses têm já
qualificações superiores às dos pais. O contingente destas representa
mais de 5% do que o verificado no segmento dos pais. Deste ponto
de vista existe já uma homologia aproximada à distribuição verificada
na estrutura socioeducacional de homens e mulheres em Portugal.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 183

Um outro aspeto que vale a pena evidenciar é que Portugal

é ainda um contexto nacional onde se verifica uma sobrerrepre-
sentação das altas qualificações dos pais dos estudantes no ensino
superior face à população portuguesa (figura 2).
A leitura comparada de caracterização da escolaridade dos pais
no contexto europeu (Figura 1) dá conta de uma taxa reduzida de
origens com graduações no ensino superior português. Se asso-
ciarmos a esta posição europeia a já referida sobre representação
desse tipo de qualificação no segmento etário da população onde
se encontram, com grande probabilidade, os pais dos estudantes,
ficamos com um reconhecimento de uma estrutura socioeducativa
muito menos qualificada do que a dos congéneres europeus. Alguns
estudos têm vindo a sublinhar a importância histórica, nos países
europeus, da escolarização das famílias no acesso e desenvolvimento
de uma formação no ensino superior, ficando muito realçado o
papel da mulher e as suas dinâmicas de maior prolongamento dos
estudos nestes processos (KOUCKÝ; BARTUŠEK, 2013).

Figura 2 Nível de escolaridade de pais e mães dos estudantes

portugueses, 2017, e níveis de escolaridade da população portuguesa
no segmento etário correspondente (45-65 anos), 2016 (%)

Fonte: construído a partir de Martins et al. (2018) e

Eurostat, 2016 (recolhidos em fevereiro de 2018).
184 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

A escolaridade dos pais dos estudantes é um indicador que

se relaciona de forma muito direta com as condições de vida e de
estudo desta população. Tal fica ainda mais reforçado tendo em
conta, como veremos, que os estudantes portugueses são dos que
mais dependem financeiramente dos seus pais (família de origem)
e permanecem a viver com eles até mais tarde.
Se considerarmos a figura 3, identificamos padrões de inserção
institucional, com correspondência a vários tipos de ensino, muito
desiguais no quadro europeu. Com exceção de França, uma boa
parte do alargamento social da educação terciária fez-se através
das instituições não universitárias, reconhecidas em muitos países
(como Portugal) pelo desenvolvimento do ensino politécnico.

Figura 3 Pais sem certificação de ensino superior segundo

o tipo de instituição de ensino superior (IES), em países da
UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (%)

Fonte: construído a partir de HIS (EVI: 2018). Hauschildt, Gwosć eVögtle (2018)
Legenda: AT Áustria; CZ Rep. Checa; CH Suíça, DE Alemanha;
DK Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia;
HU Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV
Letónia; MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT
Portugal; RO Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 185

Sublinhar ainda que, onde se verifica uma maior equidade na rede

e tipo ensino, é na Letónia, Dinamarca, Noruega e em França (o único
país onde esta diferença tem um sentido contrário). Por outro lado, os
países onde esta diferença nas qualificações dos pais é mais pronun-
ciada é na Holanda, Malta, Portugal, Eslovénia e Lituânia. Destes,
Malta e Portugal são dos países onde a proporção de pais com o ensino
secundário (ou equivalente) como escolaridade máxima é maior.
Um outro parâmetro é o da avaliação da situação financeira
dos pais por parte dos estudantes (Figura 4). A este respeito, um
terço dos estudantes portugueses considera-a boa ou muito boa. Os
países em que esta percentagem é mais reduzida é na Eslováquia, na
Roménia, na Lituânia, na Croácia e na Eslovénia – onde nem um
quarto dos estudantes dá uma avaliação positiva (como boa ou muito
boa). Na Croácia e na Eslovénia mais de um quinto declara mesmo
que a situação financeira dos seus pais não está bem ou nada bem.

Figura 4 Avaliação dos estudantes do ensino superior

sobre a situação financeira dos pais, em países da UE
(+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (%)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK
Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU
Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia;
MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO
Roménia; RS Sérvia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia.
186 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

A situação financeira da família de origem dos estudantes

holandeses (52%), suecos (49%) e finlandeses (45%) é declarada
como estando bem ou muito bem, sendo consistente com aquilo
que os estudantes reportaram em relação às suas condições de vida
em cada um destes países.

COMO VIVEM OS ESTUDANTES

DO ENSINO SUPERIOR?

RENDIMENTOS E RECURSOS
Quanto aos rendimentos que os estudantes do ensino supe-
rior têm disponíveis, verifica-se uma grande diversidade na sua
estrutura e composição. No conjunto dos estudantes dos países da
União Europeia, juntamente com a Islândia, a Noruega e a Suíça,
os portugueses parecem ser os que mais dependem das famílias
(Figura 5). Aspeto muito consistente com edições anteriores deste
Projeto europeu (ORR; SCHNITZER; FRACKMANN, 2008; HIS,
2005). Tal é ainda reforçado por ser também o país onde o peso dos
rendimentos do trabalho tem menos importância no conjunto dos
recursos financeiros disponíveis para os estudantes. Tal converge
com a Figura 8, onde os estudantes portugueses são os que menos
tempo dedicam ao trabalho.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 187

Figura 5 Composição do financiamento dos estudantes do ensino

superior, em países da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (%)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK
Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU
Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia; MT
Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO Roménia;
RS Sérvia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; TR Turquia.

Também os apoios do Estado têm um peso relativamente redu-

zido (6%)2 nos rendimentos dos estudantes portugueses. Noutros
países estes valores são comparativamente muito mais reforçados,
como na Dinamarca (onde esta fonte representa em média mais
de metade dos rendimentos totais, 52%); ou na Suécia (41%); ou
na Noruega e na Holanda (onde o peso médio desta fonte é cerca
de um terço).
O quadro 1 dá conta, ainda, do montante médio em euros dos
vários tipos de rendimentos dos estudantes portugueses. De facto,
as famílias contribuem para este cabaz de forma flagrante e a grande
distância das outras fontes. A seguir é o rendimento do trabalho

2 Estes 6% referem-se ao peso dos rendimentos provenientes do Estado no conjunto dos

estudantes, incluindo os beneficiários e não beneficiários deste tipo de rendimentos.
188 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

aquele que parece dar mais expressão aos recursos financeiros dos
estudantes. Contudo esta média não ausenta da sua análise aqueles
que não apresentam atividade laboral remunerada.

Quadro 1 Rendimentos dos estudantes portugueses por fonte de rendimento

(incluindo transferências em género), em 2017 (em euros por mês)
Média Media- Desvio- n não
n pon-
(eu- na padrão pon-
de­rados
ros) (euros) (euros) de­rados
Família 777.6 563.3 828.7
Apoios públicos aos
66.7 0.0 143.0
estudantes
Fonte de Rendimentos próprios
rendimentos do trabalho atual 223.7 0.0 440.1
ou anterior 3933 4013
Fontes não nacionais 4.7 0.0 62.1
Outras fontes de
19.5 0.0 107.5
rendimentos
Total de rendimentos
1092.2 833.8 877.1
(incluindo intangíveis)

Nota: Na fonte de rendimentos incluem-se os rendimentos intangíveis (que se

reportam às transferências em géneros ou a pagamentos realizados diretamente
pelos pais). Por família entende-se os pais, o cônjuge e outros familiares diretos.
Fonte: Martins et al.(2018).

DESPESAS
No que respeita aos custos de vida dos estudantes, o Projeto do
Eurostudent fornece um conjunto muito diversificado de indicado-
res que expressam os gastos com as despesas principais dos inscritos
no ensino superior (HAUSCHILDT; GWOSĆ; VÖGTLE, 2018).
Uma das despesas de maior centralidade na vida dos estudantes
é a que se prende com o alojamento – sobretudo para aqueles que,
ou por estarem a estudar deslocados da sua residência de origem; ou
por, num processo de autonomização, se encontrarem já em aloja-
mento próprio – esta dimensão torna-se um encargo importante.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 189

Quadro 2 Despesas dos estudantes portugueses que não vivem

com os pais com alojamento por idade, condição perante atividade
económica, contexto de residência, fonte de rendimentos e densidade
populacional da localização de estudo, 2017 (em euros por mês)
n não Desvio-
n pon- Média Mediana
pon- padrão
de­rados (Euros) (Euros)
de­rados (Euros)
Condi- 0h 1807 1561 216.5 180.0 168.7
ção perante
1-20h por semana 212 220 229.5 200.0 178.5
atividade
econó­mica >20h por semana 489 594 338.4 300.0 248.0
Em casa dos pais _ _ _ _ _
Numa residência
359 300 142.9 80.0 150.2
para estudantes
Contexto de
Com
residência 534 613 345.8 300.0 281.0
companheiro(a)
Com outros 1288 1117 211.6 200.0 116.2
Sozinho(a) 340 358 290.3 265.5 210.9
Dependente
1629 1461 257.8 200.0 204.0
da família
Dependente de
379 446 299.6 260.6 218.2
Fonte de rendimento próprio
rendimentos Dependente de
apoio público aos 263 219 122.0 90.0 80.7
estudantes
Outro 100 105 220.7 171.5 185.5
Fonte: Martins et al.(2018)

A despesa com o alojamento está muito dependente, para além

da região/cidade onde se estuda (como se verá à frente), dos contex-
tos sociais e económicos destes estudantes. Os que têm maiores
encargos com o alojamento são os estudantes que têm uma ativi-
dade remunerada, e, portanto, essa constitui a sua principal fonte
rendimentos, e já com uma situação residencial de maior autonomia
da família de origem e do Estado.
Analisando a figura 6, verifica-se que em geral, com exceção
da Eslovénia e da Islândia, estudar na capital significa um encargo
acrescido para quem já não vive com os pais. Em alguns casos, como
190 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

em Portugal e na Irlanda, onde esta diferença é mais extremada,

representa, para quem vive na capital, um encargo muito maior
face àqueles que vivem em regiões de menor dimensão. As despesas
com o alojamento em países como a Itália, França e Polónia, para
estudantes na mesma situação, também apresentam uma grande
diferença entre aqueles que vivem na capital e os que vivem em
locais com menos habitantes.

Figura 6 Despesas com o alojamento dos estudantes que não

vivem com os pais por tipo de localização, em países da UE
(+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (em PPS)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha;
DK Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia;
HU Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV
Letónia; MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT
Portugal; RO Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia.

Com exceção da Irlanda e da Holanda, onde os valores atingem

mais de um terço das despesas dos seus estudantes, as despesas
relativas ao estudo não significam mais do que um quinto das
despesas totais dos inscritos no ensino superior.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 191

Figura 7 Despesas relacionadas com o estudo, em países

da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (%)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK
Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU
Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia;
MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO
Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; UK Reino Unido.

Na Finlândia, na Dinamarca e na Estónia essas despesas não

ultrapassam os 5% das despesas totais dos estudantes. Tal pode
querer dizer que o desenvolvimento de uma formação no ensino
superior, nestes países, pode estar perto da gratuitidade. Entre os 26
países que reportaram dados no EUROSTUDENT VI (2016-2018),
Portugal é dos países onde a despesa com as propinas tem mais
significado (11% no total das despesas dos seus estudantes) - o 4º
país onde este valor é mais elevado.

QUOTIDIANOS: O LUGAR DO ESTUDO E DO TRABALHO

A forma como os estudantes usam o seu tempo é uma dimen-
são muito importante para a análise das suas condições de vida e
de estudo. O tipo de indicadores, nomeadamente o utilizado no
âmbito do Projeto Eurostudent, para dar conta das rotinas diárias
destes estudantes em período de aulas, remete para indicadores de
192 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

tempo (medidos em número médio de horas) em três atividades

centrais desses quotidianos - como as atividades letivas ou de ensino,
estudo pessoal e trabalho remunerado. No entanto tais medições
não se fazem sem dificuldades, pois os usos do tempo são sempre
de uma grande dificuldade na sua aferição, quer pela natureza da
recolha de dados, quer pelo indicador resultante (em horas médias
diárias) (HELLGREN, 2014).
Considerando a análise substantiva dos mesmos e quanto ao
envolvimento dos estudantes com atividades relacionadas com o
estudo (aulas e estudo pessoal), Portugal encontra-se no conjunto
de países onde esse indicador apresenta valores mais elevados
(medido em número médio de horas por semana). Tal deve-se
sobretudo à componente letiva (só a Polónia é que se equivale).
Do ponto de vista do trabalho remunerado, os alunos portugueses
dedicam-lhe em média 9 horas semanais, valor mais baixo do que
a média dos países participantes no Projeto Eurostudent (que é de
12 horas semanais), havendo países como a Estónia, a Letónia e a
Polónia que têm mais do dobro da média portuguesa.

Figura 8 Orçamento de tempo dos estudantes por tipo de atividade, em países

da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (média de horas por semana)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 193

Legenda: AL Albânia; AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha;

DK Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; GE Geórgia; HR
Croácia; HU Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV
Letónia; MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO
Roménia; RS Sérvia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; TR Turquia.

UMA PERSPETIVA DESIGUAL DAS CONDIÇÕES DE VIDA

A desigualdade na distribuição dos rendimentos dos estudan-
tes do ensino superior atinge dos valores mais elevados em países
como Portugal. Os rendimentos dos estudantes abrangidos neste
inquérito dão conta de uma estrutura social nacional pautada por
uma desigualdade acentuada.

Figura 9 Distribuição do rendimento disponível dos estudantes por

decis, em países da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK Dinamarca; EE Estónia;
HR Croácia; HU Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; LT Lituânia; LV
Letónia; MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT
Portugal; RO Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia.

No indicador apresentado na figura 9, a desigualdade de rendi-

mentos dos estudantes portugueses só é ultrapassada por Malta e
Lituânia. A Dinamarca e a Suécia são os países onde a diferença
194 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

de rendimentos entre os estudantes é menor (diferença medida

entre o 8º e o 2º decil de rendimentos). Tal reflete de certa forma
a estrutura de desigualdade das respetivas sociedades nacionais.

CONDIÇÕES E DIFICULDADES NO
PERCURSO DO ENSINO SUPERIOR
Outra questão da maior importância na definição das políticas
para o ensino superior e na sustentabilidade dos percursos acadé-
micos, prende-se com a possibilidade de se garantir os meios e
condições para a sua concretização (HIS, 2018; HAUSCHILDT;
GWOSĆ; VÖGTLE, 2018).

Figura 10 Estudantes portugueses que interromperam o atual

programa de estudos durante pelo menos dois semestres
consecutivos (%) e principais razões para o fazerem (%), 2017

Fonte: Martins et al. (2018).

Quase 7% dos estudantes portugueses interromperam o

programa de estudos que estavam a desenvolver. Mais de 40% destes
fê-lo por dificuldades financeiras e mais de um terço declarou que
tinha pouca motivação para prosseguir os estudos. Outras razões
importantes apontadas são as dificuldades de conciliação entre
a frequência de uma formação no ensino superior e o trabalho
(reportado por 28% desses estudantes) e a família (25%).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 195

Figura 11 Estudantes que apresentam razões financeiras para a interrupção dos

estudos, em países da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (mapa com %
dos que interromperam os estudos durante pelo menos 2 semestres seguidos)

Nota: Sem dados para a França, a Itália e a Suíça.

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Figura 12 Estudantes que apresentam razões financeiras para a interrupção

dos estudos, em países da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (% dos
que interromperam os estudos durante pelo menos 2 semestres seguidos)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK
Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU
Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia;
MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO
Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; UK Reino Unido.
196 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

No que respeita às condições financeiras, Portugal é o país onde

os estudantes alegam mais este tipo de argumento para fundamentar
a interrupção dos seus estudos. Muito distanciados dos 7% apre-
sentados pela Dinamarca.
Em termos gerais, são os filhos de pais com escolaridade mais
baixa que interrompem, de forma mais frequente, os seus cursos
por razões financeiras. Tal é mais evidentes na Estónia, na Finlândia
e na Polónia.

DESIGUALDADES NA MOBILIDADE INTERNACIONAL

A mobilidade internacional dos estudantes, sendo uma das
experiências mais marcantes no desenvolvimento de uma formação
no ensino superior e uma das mais valorizadas no quadro da Decla-
ração de Bolonha, tem tido alguma dificuldade de concretização
entre estudantes europeus, nomeadamente entre os portugueses.3
Portugal é entre os países da EU, o que apresenta uma menor
taxa de mobilidade internacional entre os seus estudantes. Tal deve-
-se em boa parte à importância do financiamento das famílias na
viabilização deste tipo de projeto, ficando tais experiências muito
vulneráveis aos contextos de crise ou de maior contenção finan-
ceira que afetam uma parte importante dos agregados familiares
em Portugal.
Neste sentido, as origens sociais parecem imprimir alguma desi-
gualdade no acesso a uma experiência de mobilidade internacional
(MARTINS; MAURITTI; COSTA, 2008; MARTINS; DUARTE,
2015; MARTINS et al., 2018). A este indicador associa-se o rela-
tivo ao nível de escolaridade dos pais, que converge neste mesmo
sentido – quanto mais escolarizados os pais, maior a probabilidade

3 Vale pena a este respeito fazer uma nota metodológica: O indicador utilizado através do
inquérito nacional (parametrizado no quadro do Projeto EUROSTUDENT, coordenado
pelo centro de investigação HIS) não permite uma aferição completa dessa taxa de mobili-
dade internacional, uma vez que se dirige apenas aos que no momento da sua aplicação se
encontravam em Portugal a estudar e tinha já concretizado essa experiência previamente
(Martins, Mauritti e Costa, 2008: 30; Martins e outros 2018).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 197

de se concretizar uma experiência de estudo no estrangeiro (HAUS-

CHILDT; GWOSĆ; VÖGTLE, 2018; Martins; Duarte, 2015).

Figura 13 Estudantes com experiência de estudo no estrangeiro e

a importância do financiamento da família para essa distância, em
países da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (%)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK
Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU
Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia; MT
Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO Roménia;
RS Sérvia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; UK Reino Unido.

No entanto, no documento de Reforma e modernização do

ensino superior em Portugal, 2005-2011: Síntese de acções de política
e principais resultados Governo (PORTUGAL, 2011) registava-se já
o início de propostas que vão no sentido do reforço financeiro destes
estudantes, nomeadamente dos mais carenciados, com modalidades
diferenciadas – como a portabilidade das bolsas de estudo, garantindo
aos estudantes carenciados que beneficiam de uma bolsa de estudos
a pudessem manter em caso de mobilidade no âmbito do Programa
ERASMUS; e a concessão aos bolseiros abrangidos por este Programa
de um complemento de bolsa (MARTINS; DUARTE, 2015).
198 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

O PAPEL DO ESTADO NO APOIO AOS ESTUDANTES

O apoio que o Estado presta aos estudantes pode ser decisivo,
em alguns contextos, quer para suprir as necessidades elementares
e/ou relacionadas com o desenvolvimento dos estudos, quer para
corrigir desigualdades sociais e económicas entre os que frequentam
o ensino superior.
Em Portugal, a partir dos anos 1990 foi introduzido um modelo
de partilha de custos do ensino superior que marcou o então emer-
gente modelo de financiamento do sistema de educação terciária
(RODRIGUES et al., 2015). Tal consagrou o pagamento quase
universalizado das propinas. No entanto, esta iniciativa não foi
acompanhada pelo reforço substantivo e alargado do sistema de
apoio social aos estudantes (COMISSÃO EUROPEIA, 2017).

Figura 14 Estudantes do 1º ciclo do ensino superior: pagadores

de propinas (%) e beneficiários de bolsas, UE, 2017/18 (%)

Fonte: Comissão Europeia (2017).

Legenda: AT Áustria; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK Dinamarca; EE
Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU Hungria; IE Irlanda;
IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia; MT Malta; NL Holanda;
NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO Roménia; RS Sérvia; SE
Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; UK ENG Reino Unido (Inglaterra);
UK WLS Reino Unido (Gales); UK SCT Reino Unido (Escócia).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 199

Em países do norte da Europa, como a Dinamarca, Suécia e

Finlândia, os estudantes não pagam propinas. Em contrapartida,
90% dos estudantes dinamarqueses e suecos e 70% dos finlandeses
recebem uma bolsa para financiar os seus estudos. Estes sistemas
dão conta de um financiamento de ensino superior muito fortale-
cido e dirigido ao suprimento de encargos dos estudantes e famílias
com o estudo.
Em Portugal e nas últimas décadas (HIS, 2005; ORR; SCHNIT-
ZER; FRACKMANN, 2008; HAUSCHILDT; GWOSĆ; VÖGTLE,
2018; COMISSÃO EUROPEIA, 2018) o que identificamos é um
sistema muito apoiado no financiamento das famílias – quase
100% dos estudantes pagam atualmente propinas – e menos de um
quarto recebem uma bolsa como complemento aos seus recursos.
Uma outra modalidade de apoio público são as residências
para estudantes. Estas podem ser um instrumento importante para
a autonomização dos estudantes face às suas famílias de forma
apoiada e com custos reduzidos. Em países como a Finlândia esta
circunstância de alojamento abrange um terço dos seus estudantes
e mais de um quarto em países como a Suécia, a Holanda, a Eslo-
váquia, Roménia ou Lituânia.
Portugal, juntamente com Malta ou Itália, tem das taxas mais
reduzidas de residências apoiadas pelo Estado. Tal posição reflete
certamente a dificuldade de se criar condições para os estudantes
poderem aceder ao ensino superior de forma alargada e dando
resposta áqueles que precisam de se deslocar da sua residência de
origem como uma alternativa para os alunos com mais dificuldades
económicas.
200 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Figura 15 Estudantes em residências apoiadas, em países da UE (+ Islândia,

Noruega, Suíça), 2016-2018 (mapas das % de estudantes em residências)

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Figura 16 Estudantes em residências apoiadas, em países

da UE (+ Islândia, Noruega, Suíça), 2016-2018 (% )

Fonte: construído a partir de HIS (2018), EUROSTUDENT VI (2016-2018)

Legenda: AT Áustria; CH Suíça; CZ Rep. Checa; DE Alemanha; DK
Dinamarca; EE Estónia; FI Finlândia; FR França; HR Croácia; HU
Hungria; IE Irlanda; IS Islândia; IT Itália; LT Lituânia; LV Letónia;
MT Malta; NL Holanda; NO Noruega; PL Polónia; PT Portugal; RO
Roménia; SE Suécia; SI Eslovénia; SK Eslováquia; UK Reino Unido.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 201

De acordo com o Plano Nacional para o Alojamento no Ensino

Superior: diagnóstico e monitorização (PORTUGAL, 2018), em
Portugal o número de camas em residências apoiadas, significando
uma das mais baixas taxas da Europa na relação com a população
estudantil, foi negativamente contraído nos tempos de austeridade
e que se seguiram ao resgate financeiro pela Troika. Nos últimos
anos, tem sido registado um crescimento importante de camas em
alojamento apoiado (PORTUGAL, 2018).

NOTAS FINAIS
Como premissa essencial deste conjunto de análises relativas
às condições de vida dos estudantes, fica muito evidente que as
desigualdades marcam de forma muito nítida o acesso, a susten-
tabilidade e as experiências no ensino superior. No entanto, esta
verificação tem distribuições e graus muito diferenciados na Europa.
Portugal é dos países europeus em que as desigualdades sociais,
educativas e económicas parecem ter mais impactos nas condições
de vida dos seus estudantes e em que os apoios públicos pode
ter um papel importante na sua redução e de suporte à susten-
tabilidade dos percursos académicos. As condições de vida dos
estudantes portugueses são marcadas por maiores fragilidades e
desigualdades do que as verificadas na maioria dos países partici-
pantes do Projeto Eurostudent, embora a sua avaliação sobre essas
condições seja, comparativamente e na relação com as condições
declaradas, positiva.
A grande dependência dos estudantes portugueses face às suas
famílias faz com que os contextos e as políticas que afetam de uma
forma alargada os agregados domésticos, no que respeita aos seus
modos e condições de vida, tenham reflexos nas próprias condições
sociais e económicas daqueles que frequentam o ensino superior.
A análise da informação apresentada sugere que, do ponto de
vista das condições de vida dos estudantes do ensino superior, as
202 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

políticas que procuram intervir na sua melhoria têm que atender à

necessidade de fortalecer o apoio tendo em vista os seguintes proces-
sos: o reforço da autonomização, as garantias de maior equidade
nas oportunidades e sustentabilidade dos percursos, a diversidade
de experiências académicas (nomeadamente as internacionais), o
aumento de alojamento apoiado (tendo em conta diferentes níveis
de vida no território nacional).
Como é sugerido num dos relatórios produzidos no âmbito
da rede Eurydice (COMISSÃO EUROPEIA, 2011), as políticas
dirigidas às condições de vida e à dimensão social do ensino supe-
rior devem ter em conta três eixos de ação: a) atender a grupos ou
segmentos sub-representados, b) apoiar percursos académicos de
modo a evitar o abandono e a promover a conclusão da formação e
c) flexibilizar o sistema de modo a garantir que diferentes percursos
tenham possibilidade de conciliação com o desenvolvimento de
uma qualificação na educação terciária.

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 207

RESPONSABILIDADE SOCIAL
UNIVERSITÁRIA: QUE
MATERIALIZAÇÕES?
Cláudia Teixeira Gomes
Rosário Mauritti

CONSIDERAÇÕES INICIAIS
É hoje consensual a ideia de que as estruturas educativas, de
ensino formal e não-formal, devem assumir um papel preponde-
rante na organização e acolhimento de atividades afirmativas no
âmbito da “educação ao longo da vida”. A realidade, porém, ainda
está longe do desejável: quer ao nível da dinamização de práticas
formativas especificamente orientadas para públicos adultos “não
tradicionais” (mais velhos), que constituam efetivas oportunidades
formativas suficientemente motivadoras e flexíveis, quer em termos
da ainda fraca articulação entre os vários agentes sociais envolvidos
nestes processos. Como sublinha o relatório do Conselho Nacional
de Educação sobre Educação e Formação de Adultos:

o facto deste setor [da educação e formação de adultos] ter

sido historicamente marcado por uma secundarização quase
permanente ajuda a explicar os baixos níveis de literacia e de
qualificação da população adulta do país, designadamente dos
maiores de 65 anos (CANELAS; RAMOS, 2019, p. 4).

O envolvimento urgente das instituições de ensino superior na

mobilização destes públicos, integrando-os na sua missão educa-
tiva, é de resto um desígnio, que as mesmas não podem deixar de
abraçar (CANELAS; RAMOS, 2019, p. 9).
208 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Precisamente, o enquadramento da nossa análise orienta-se

para um aprofundamento dos desafios assumidos pela Universi-
dade, em Portugal, nas configurações de aprendizagem ao longo
da vida. Neste nível, evidencia-se a capacidade das estruturas de
educação e formação face à possibilidade de dinamizar formas de
participação ativa dos cidadãos mais velhos num espaço de partilha
intergeracional (CARAMUJO; FERREIRA, 2007; ALVES, 2010;
SCHNEEWEIS, SKIRBEKK; WINTER-EBMER, 2012).
Numa perspetiva de análise que focaliza os indivíduos e as
suas interações com as instituições, equacionam-se experiências de
reconfiguração de projetos de vida e desenvolvimento de compe-
tências de literacia (ÁVILA, 2013; OCDE 2014) de cidadãos mais
velhos. Nesta sequência, procura-se compreender a diversidade de
protagonismos, em termos de práticas e orientações, subjacentes à
retoma aos contextos de educação-formação nos ciclos de vida mais
avançados (CHAMAHIAN, 2009), assumindo-se que os mesmos
são mais ou menos potencializados de acordo com as estruturas
educativas.
Neste contexto, partimos do pressuposto da responsabilidade
social universitária destacando, em particular, ações afirmativas
que são materializadas em práticas de inclusão nas sociedades
envelhecidas. Na abordagem desenvolvida salientam-se duas
dimensões da responsabilidade social, conjugadas no papel que
a universidade representa. Por um lado, a universidade enquanto
“agente social gerador de práticas” de envelhecimento ativo, na sua
função de captação de novos públicos e entendida no seu papel de
ajustamento às transformações sociodemográficas. E, por outro
lado, a universidade enquanto “estrutura organizativa e contexto
acolhedor de práticas” de envelhecimento intelectualmente ativo,
protagonizadas pelos indivíduos com mais de 50 anos. Ou seja
enquanto estrutura educativa capaz de conferir “pertinência da
ação em função dos fins e do local, respondendo à diversidade,
especializando os problemas, construindo experiências e dando
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 209

novo sentido ao valor de uso, em vez do valor de troca dos saberes.”

(CANELAS ; RAMOS, 2019, p. 7).

RESPONSABILIDADE SOCIAL UNIVERSITÁRIA:

BREVE REFLEXÃO EM TORNO DO CONCEITO
De uma forma geral, os modelos analíticos de responsabi-
lidade social assentam em compromissos éticos e práticas de
desenvolvimento social sustentável, implementados através de
estratégias, de medidas e de ações que educam para a solida-
riedade e cidadania (GOMES, 2014). A responsabilidade social
universitária reside precisamente nesta consciencialização que
se consagra na participação social, na promoção de condições
de vida dignas, mais equitativas e sustentáveis, na produção e
disseminação de conhecimentos relevantes para a comunidade,
bem como numa gestão socialmente responsável das estruturas
educativas. Nesta perspectiva, a universidade acaba por atingir
a sua legitimidade social através da capacidade intrínseca de
análise e comunicação cooperante que mantém com os territó-
rios envolventes.
A responsabilidade social universitária define-se ainda pelo
sentido ético das orientações estratégicas e desempenhos da comu-
nidade académica. O seu enquadramento posiciona-se numa gestão
inovadora, que incorpora a visão de transformação social moni-
torada dos impactos educativos, cognitivos, laborais e ambientais
gerados pelas próprias estruturas de ensino, no centro de um diálogo
participativo na comunidade, atento às suas particularidades e
necessidades (VALLAEYS, 2009; GOMES, 2014). Neste processo,
o papel da universidade é entendido na sua multidiversidade,
onde cada estrutura é única no modo como intervém, através de
ações colaborativas de resposta a demandas presentes na sociedade
(KERR, 2001). O compromisso de encontrar estratégias para o
acesso universal à educação e aprendizagem, inscreve-se igualmente
210 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

nestas orientações, integrando o princípio da corresponsabilização

perante a qualidade e a valorização da vida social.
No contexto da OCDE e em particular, da União Europeia
(hoje uma das regiões mais envelhecidas do planeta), bem como de
outros organismos internacionais que Portugal integra, o enfoque
em políticas de intervenção investidas na melhoria das qualificações
da população adulta, incluindo na educação superior, tem frequen-
temente na base a procura de respostas concertadas a dois desafios
societais: o desafio do envelhecimento e o desafio do conhecimento
ou da educação, em sociedades que se querem coesas e essencial-
mente igualitárias. Precisamente, o Vienna International Plan of
Aging (United Nations, World Assembly on Aging – Vienna, 1982)
constitui um “marco” na definição conceptual de tais orientações,
construídas em torno do conceito de “envelhecimento ativo”, o qual
preconiza a cidadania responsável dos mais velhos como algo que
diz respeito a todos, indivíduos e instituições sociais.
Especificamente em Portugal, a primeira década do século
XXI retrata uma melhoria efetiva do quadro normativo-legal que
determina as condições de acesso da população adulta a sistemas de
educação e aprendizagem – em boa medida, numa materialização de
recomendações e diretivas comunitárias (europeias) orientadas para
as políticas educativas. A “Cimeira de Lisboa 2000” delineou um
conjunto de estratégias neste domínio, transpostas por iniciativas de
âmbito governamental, como a alteração à Lei de Bases do Sistema
Educativo1 ou a Reforma da Formação Profissional (RODRIGUES,
2014). Estas intervenções revelaram impactos significativos ao nível
da aprendizagem ao longo da vida. Nomeadamente, por via da
agilização do acesso ao ensino superior através da medida “maiores

1 Cf. Lei 49/2005, DR 166, Série I-A, de 30 de Agosto, constitui a segunda alteração à Lei
de Bases do Sistema Educativo e a primeira alteração à Lei de Bases do Financiamento do
Ensino Superior; Decreto-Lei 64/2006, DR 57, Série I-A, de 21 de Março. Regulamenta as
provas especialmente adequadas a avaliar a capacidade para a frequência do ensino superior
dos maiores de 23 anos, previstas no nº 5 do artº 12º da Lei 46/86 de 14/10 (Lei de Bases
do Sistema Educativo).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 211

de 23”2 ou ainda pela possibilidade de conclusão de um grau de

escolaridade com o reconhecimento, validação e certificação de
competências a partir da experiência profissional acumulada dos
indivíduos.3
Estas alterações geraram novos impulsos no acesso da popu-
lação adulta, incluindo os segmentos mais velhos, às estruturas
de ensino superior (ALVES, 2010). Parte desta dinâmica é, igual-
mente, impulsionada pela proliferação de sistemas de educação e
de formação não-formais, que acabam por funcionar como meca-
nismos de reforço de estratégias globais orientadas para colmatar
lacunas educativas e aumentar os níveis de literacia da população
adulta4. Desta forma, proporcionam, também, o desenvolvimento
pessoal e social de pessoas mais velhas, em prol da saúde, cidadania,
bem-estar e qualidade de vida e, consequentemente, melhoria na
sua condição social.
Em sociedades globais atravessadas pela inovação técnica e
científica em todas as esferas da vida social, a informação e o conhe-
cimento constituem a “matéria-prima” de um crescente número
de atividades e esferas de participação social. Este contexto contri-
bui para reforçar o protagonismo das estruturas universitárias,
e constitui razão adicional para que o ensino superior se torne,
estrategicamente, um recetor da população adulta (OLIVEIRA,
2 Maiores de 23 designa uma medida de política educativa cujo objetivo principal assenta
no aumento das aptidões e qualificações dos portugueses (ou dos residentes em Portugal),
estimulando o ensino, potenciando a criação de novas oportunidades e o crescimento
sociocultural do país através de uma oferta de recursos humanos mais qualificados. Através
desta medida M23 preconiza-se a competitividade e a coesão social por via do acesso ao
ensino superior, numa lógica de aprendizagem ao longo da vida. Na sua materialização
possibilita-se o direito de acesso ao ensino superior a indivíduos maiores de 23 anos que não
estando dotados das habilitações formais requeridas (diploma de ensino médio e aprovação
no exame nacional), façam prova especialmente adequada de aferição da conhecimento e
competências para a frequência de um curso superior.
3 Referencial de competências-chave para a educação e formação de adultos, in: http://
www.catalogo.anqep.gov.pt/boDocumentos/getDocumentos/145.
4 Cf. em APRENDER: Revista da Escola Superior de educação Porto alegre, (2013), Educa-
ção e formação de Adultos, Aprender: Revista da Escola Superior de Educação de Portalegre,
34, out. 2013. Disponível.em: http://www.direitodeaprender.com.pt/revista-aprender-no-34.
Acesso em: 15 out. 2019.
212 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

2007). Uma tendência que espelha, como anteriormente referido,

o acréscimo de procura de projetos educativos, nomeadamente no
patamar superior de ensino.

A AÇÃO AFIRMATIVA DA FLUL NO BINÓMIO

UNIVERSIDADE E ENVELHECIMENTO ATIVO
O estudo de caso que pretende dar voz à participação cres-
cente de estudantes mais velhos no espaço da academia, ocorre na
Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa (FLUL), uma das 18
Faculdades que formam a Universidade de Lisboa (ULisboa). Para
darmos conta da dimensão desta estrutura universitária pública, a
ULisboa é a maior universidade portuguesa e líder nos principais
rankings internacionais (U-MULTIRANK 2019), pertencendo ao
conjunto das 200 melhores universidades do mundo. No ano de
2017, 24,3% dos diplomados pelas universidades públicas portu-
guesas completaram a sua formação na ULisboa. Atualmente, dos
seus 49.769 estudantes, 20.960 (cerca de 42%) estão inscritos em
cursos de licenciatura (1º ciclo), 14.301 (29%) frequentam mestra-
dos integrados (cursos de 1º e 2º ciclo), 10.261 (21%) seguem cursos
de mestrado (2º ciclo) e 4.247 (cerca de 9%) frequentam programas
de doutorado5.
Sendo um espaço tradicionalmente orientado para a população
mais jovem, a universidade em Portugal tem vindo a espelhar novas
dimensões. Dados do Ministério da Educação e Ciência (DGEEC/
DSEE, 2014 a 2017) dão conta que no contexto dos “novos públi-
cos do ensino superior” o peso dos diplomados com mais de 50
anos, com uma presença mais vincada nos cursos de licenciatura,
tem revelado um posicionamento constante ao longo da última
década, malgrado a crise política e económica que afetou recente-
mente Portugal.

5 Cf no site da Univeridade de Lisboa, Disponível em: https://www.ulisboa.pt/sobre-nos.

Acesso em: 18 jun.2019).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 213

No ano letivo 2016/2017, o peso de diplomados com mais de

50 anos representou 3,3% face ao total, tendência esta que não se
distancia do peso relativo de anos precedentes: em 2011/2012 este
segmento representou 2,9% do todo de estudantes, em 2012/2013
foi de 3,2%, em 2013/2014, 3% e em 2015/2016, de 3,5%.6
Concomitantemente, os contextos da educação não-formal
orientados para a população sénior têm revelado, em Portugal,
um crescimento significativo na última década. Este crescimento
exprime-se pelo incremento de «Universidades Seniores», cujo
impacto é destacado pela resposta social que abarca uma grande
parte do território (nas grandes cidades, mas também em zonas
rurais afastadas dos grandes centros urbanos). Estas estruturas estão
formalmente organizadas para o apoio à comunidade através da
Associação Rede de Universidades da Terceira Idade (RUTIS), uma
Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS) e de Utilidade
Pública criada em 2005.7
Atualmente das 305 «Universidades Seniores» em Portugal,
estão em pleno funcionamento 289 unidades, abrangendo apro-
ximadamente 43.996 alunos (com mais de 50 anos de idade; entre
2007 e 2017 passaram a participar nestas unidades +26.500 adul-
tos (correspondente a um crescimento de +151,6% ao longo da
década). A estes números acrescem ainda, em 2017, cerca de 5.000
professores voluntários (a maior parte também seniores), que dina-
mizam regularmente atividades sociais, culturais, educacionais e
de convívio em regime não-formal, sem fins de certificação e num
contexto de formação ao longo da vida.8
Na articulação entre os dois eixos da oferta e da procura de
projetos educativos, desenvolve-se um novo debate sobre a intera-
6 Dados do Direção Geral das Estatísticas da Educação e Ciência de Portugal/DSEE
7 A RUTIS, com uma ação de cariz progressista e de ação afirmativa, é a única instituição
filantrópica nacional com acordo com o estado português para a promoção do envelheci-
mento ativo. A sua relevância social veio a ser reconhecida oficialmente através da Resolução
de Conselho de Ministros n.º 76/2016, de 29 de novembro de 2016.
8 Cf em RUTIS Disponível em: http://www.rutis.pt/paginas/1/quem-somos/. Acessado
em: 15 jun. 2019
214 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

ção entre o envelhecimento ativo e o papel da universidade. Neste

quadro, a observação das dinâmicas que têm lugar no contexto da
Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa surge como uma
oportunidade, tendo em conta, precisamente, o facto de agregar
nas suas estruturas educativas as duas valências de educação formal
(os vários ciclos de estudo universitário) e não formal (enquadrada
no projeto educativo «Universidade Sénior na Universidade», que
decorre de uma parceria entre a FLUL e a UNIDAC – Universidade
Sénior associada da RUTIS. Aliás, estamos perante uma orientação
gestionária relativamente singular no contexto nacional.
Nesta análise, a perspetiva que se pretende apresentar toma por
referência as preferências e orientações dos próprios estudantes.
Numa abordagem que acautela o movimento multiforme do fenó-
meno, procura-se analisar as experiências de envelhecimento ativo
na relação destas pessoas com as vivências educacionais, realizadas
num espaço formal de ensino de grande prestígio, e compreender
diferentes protagonismos subjacentes à retoma ao contexto de
educação-formação em ciclos de vida mais avançados.
A análise tem por base os dados obtidos através de um inquérito
por questionário aplicado on-line ao universo de estudantes com
mais de 50 anos de idade inscritos nos vários ciclos de estudos
(formais) da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, no ano
lectivo 2013-2014. De forma complementar, algumas das leituras
referentes às preferências e orientações destes alunos incorporam,
igualmente, referências de entrevistas em profundidade, realizadas
quer junto de estudantes a frequentar os ciclos de estudos formais,
quer também a alunos a frequentar atividades que decorrem no
âmbito da Universidade Sénior na Universidade.
Numa leitura que destaca o processo de abertura da FLUL à
comunidade, nomeadamente através da criação de oportunidades
de inclusão de uma geração de ‘novos velhos’, procura-se captar as
dinâmicas e os mecanismos de integração proporcionados pelas
duas estruturas educativas. Com isto assumindo que as duas dimen-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 215

sões educativas (formal e não-formal) que dão corpo à estratégia de

responsabilidade social da FLUL, ainda que constituam campos de
reconhecimento nem sempre sobrepostos, partem de um pressu-
posto comum que estabelece a importância da universidade como
uma escolha de participação social.
A concretização de projetos de vida, por parte dos cidadãos,
orientados para experiências educativas formais, destaca a ideia
de uma sociedade que reflete patamares cada vez mais elevados de
qualificação e onde, tendencialmente, as escolhas individuais elevam
o potencial de um envelhecimento intelectualmente ativo. Tal
tendência confere novo significado à urgência de substancialização
do desafio de adaptação organizacional e pedagógica, no sentido
da flexibilização das estruturas de ensino superior, preparando-as
e capacitando-as para o acolhimento destes ‘novos públicos’.
Em relação à educação não-formal no contexto universitário,
implica o planeamento de atividades com recurso a formas espe-
cíficas de apoio à aprendizagem que, ao contrário das atividades
de educação formal, não visam a atribuição de um diploma. A sua
internalização num ambiente organizado e estruturado, como o
da Universidade, dá corpo à estratégia de responsabilidade social,
cabendo precisamente na configuração de um projeto de interven-
ção que pretende dar a ideia de que também para os segmentos
mais velhos, e com menos qualificações, existem oportunidades
para posicionar as suas opções de vida.
FLUL: práticas de inclusão dos +50
FORMAL NÃO - FORMAL
1º/2º/3º ciclo de Universidade Sénior na
estudos ou UC indivi- Universidade (espaço da
duais da FLUL FLUL; protocolo)
Requisitos 12º ano; maiores 23; Acesso livre; sem
e condi- grau académico exigência de grau
ções de acesso Eliminatório mínimo de escolaridade
Abrangente
216 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

FORMAL NÃO - FORMAL

1º/2º/3º ciclo de Universidade Sénior na
estudos ou UC indivi- Universidade (espaço da
duais da FLUL FLUL; protocolo)
Tipologia de Competências sociotéc- Competências sociais
qualificação nicas e profissionais. Não é certificada e não
Atribui grau académico atribui grau
Vertente Escolar (profissional) Lúdica e relacional
da estrutura
Redes de Integração mais restrita Integração mais aberta
sociabilidade
Custo Propina ou valor da UC Inscrição + mensalidade
da inscrição (regulamento) (20,00 euros)
Perfil Trajetória prof. e escolar Diversif. trajetória esco-
do estudante evidente. Disposições lar e prof. Disposições
para educação-formação para educação e lazer
Contexto e Ambiente escolar Ambiente partilhado
envolvente e académico (alunos e professores)

Mais do que uma caracterização de cada dimensão educativa

(formal e não-formal), é importante reter a importância que reveste
a oferta de recursos e oportunidades no espaço da universidade
junto dos cidadãos mais velhos que optaram por prosseguir um
projeto orientado para a educação-formação.
De um modo geral, considerando as trajetórias escolares e de
formação ao longo da vida destes alunos, constatam-se perfis de
escolarização muito melhorados no respetivo coorte geracional,
reforçados por itinerários de vida marcados por escolhas orientadas
para a educação-formação.
No todo da população portuguesa, em 2017, sensivelmente
23% das pessoas com 65+ anos não detêm qualquer grau de esco-
laridade; enquanto 51% tem apenas 4 anos de escolaridade. Nos
níveis melhorados de educação, acima do limiar atual de escola-
ridade elementar, 4% deste segmento detém o ensino médio e 7%
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 217

um grau de escolaridade superior. O contraste deste perfil, face às

características dos estudantes da FLUL são muito evidentes. Entre
os estudantes que compõem a amostra de inscritos em ciclos de
estudos formais, na FLUL, na sua juventude (aos 18 anos de idade),
19% possuía até 9 anos de escolaridade e 36% o ensino secundário.
Aos 50 anos de idade, a mesma amostra revelou trajetórias escolares
orientadas para o incremento de estudos-formação em simultâneo
com as suas trajetórias profissionais (apenas 4% indicou possuir até
9 anos de escolaridade aos 50 anos de idade, e diminui para 14%
os que declaram ter ensino secundário).9
No caso dos alunos que participam no Projeto de Universidade
Sénior na Universidade, os perfis de escolarização revelam-se mais
heterogéneos até porque a forma de acesso é mais abrangente em
termos do grau de escolaridade exigido para a inscrição. Ainda
assim, verifica-se que este grupo de alunos exprime igualmente
perfis de escolarização melhorados face à sua coorte geracional. É
evidente que o espaço da universidade, assim configurado, permite
que todos aqueles que pretendam continuar a contribuir com uma
intervenção mais expressiva na sociedade, e de uma forma mais
ou menos autónoma e independente, o possam fazer. Deste modo,
são colmatados desfasamentos entre as suas opções e expectativas
através do desenvolvimento de projetos de vida socialmente úteis
e o enquadramento de condições de resposta do sistema social.

RELAÇÕES DE SOCIABILIDADE NO
CONTEXTO UNIVERSITÁRIO
As novas sociabilidades estabelecidas na universidade atenuam,
de uma forma geral, fronteiras relacionadas com a diferença entre
gerações, as trajetórias escolares e as experiências profissionais.
Efetivamente, na operacionalização dos conceitos inerentes à
rede de relações de sociabilidade e de amizade no contexto univer-
sitário da FLUL, uma análise à natureza e qualidade de vida social
9 Cf em Inquérito aos estudantes com 50+ anos da FLUL, ano letivo 2013/2014.
218 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

destes estudantes com mais de 50 anos de idade revela a existência

de relações de integração entre colegas e professores marcadas pelo
envolvimento em questões relacionadas com as aulas, com o curso
e ainda com a partilha de experiências de vida ou aprendizagens
prévias. Dando enfâse à importância da partilha de espaços entre
gerações, esta postura acaba por ser transversal a ambos os planos
educativos: formal e não-formal.
Não obstante, os estudantes mais velhos inscritos em ciclos de
estudos formais manifestam-se, tendencialmente, mais reservados
e seletivos face ao estabelecimento de equipas com colegas – por
exemplo, frequentemente, preferem realizar trabalhos individual-
mente e não em grupo (e quando o fazem tendem a optar por
pequenos grupos compostos normalmente por pessoas do mesmo
sexo). Neste segmento de estudantes, as relações intra-grupos de
trabalho, embora incidindo sobretudo sobre questões ligadas ao
contexto académico, tendem a pautar-se por alguma regularidade
de contactos, ainda que seletiva.

Senti-me plenamente integrado, (...) Tinha as conversas e um

grupo com gente mais nova. Por exemplo, o Tomás é assim do
pequeno grupo, que normalmente existe, é um miúdo e ainda
era mais miúdo quando eu vim para aqui, teria uns 18 ou 19
anos. Existia também o José que também se licenciou comigo,
e que é funcionário da câmara (...) era tudo gente mais nova
do que eu e dava-me com todos eles. Não partilhávamos saídas
(...) o grupo ficou assim um pouco disperso e eu cheguei à
conclusão de que ou era o grupo muito grande, ou então não
funcionava bem. (...), fiz uma vez um trabalho de grupo e
correu razoavelmente bem.(Formal: Aníbal, 72 anos, casado,
Reformado – Coordenador no setor de Construção Civil)

Apesar de não existirem elementos objetivos que nos permitam

afirmar a clara existência de estereótipos face à idade (idadismo),
constata-se que a rede de sociabilidade com os colegas de outras
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 219

gerações no ensino formal é fraca. Os estudantes mais velhos tendem

a preservar a sua individualidade de forma quase instintiva, sendo
cautelosos no estabelecimento de laços de amizade com colegas.
Efetivamente, ainda que num dado momento a diferença de idades
seja entendida como uma eventual barreira no seu relacionamento,
esta diferença acaba por ser quebrada face ao à-vontade ou curio-
sidade dos mais novos.

(...) em termos geracionais olham para mim como o pai

deles eventualmente, não é? Mas isso não me causa problema
nenhum. Há boas afinidades… eles falam-me bem e é engra-
çado, que eu tenho uma enorme dificuldade em fixar nomes
de pessoas e eles tratam-me pelo nome e eu fico espantado! (...)
E depois eu vejo que eles me reconhecem e muitas vezes me
perguntam coisas… porque eu intervenho nas aulas e even-
tualmente as minhas intervenções interessam-lhes, terão algum
interesse… mas depois as pessoas eventualmente fixam, não
é? (Formal: Américo, 61 anos, casado, Reformado – Delegado
Propaganda Médica de Multinacional)

No caso da Universidade Sénior (não-formal), constata-se uma

maior abertura entre os estudantes, assim como o estreitamento de
relações mesmo fora do ambiente académico. Destacam-se aqui
situações de grande camaradagem e troca de experiências, quer
junto dos pares, quer com os professores (na maioria mais jovens),
prevalecendo o espírito do grupo. É claro que neste contexto a
diferença de idades entre colegas da mesma classe não se coloca da
mesma forma. Além disso, estamos diante de um painel de ativi-
dades que embora planeadas, são mais flexíveis, e sobretudo estão
descentradas de objetivos normativos de qualificação.

(...) Conseguiria afirmar que produzo, enfim, uma relação de

amizade com a maior parte dos meus colegas (e professores, que
são alunos e alunas de cursos de Letras), sem qualquer problema.
(...) Com este grupo fazemos coisas fora também: a festa de Natal
220 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

na casa de uma das colegas, situada fora de Lisboa (marca-se

encontro aqui na Faculdade e cada um leva comida, junta-se
tudo e convivemos na casa de uma colega que disponibiliza a
sua casa de campo, na zona de Cascais). Eu tenho ido às festas
todas. (...) hoje mais logo vou-lhe mandar a mensagem a dizer
que sim, que se houver festa na casa dela dia 12 que pode contar
comigo para a despedida deste ano lectivo. (Não-formal: Carlota,
71 anos, viúva, Reformada - Professora Universitária)

Em ambos os casos (formal e não-formal) são evidentes as

relações de sociabilidade no contexto universitário, expressas numa
rede de relacionamentos e alargamento de contactos. Estas expe-
riências sugerem, pois, que a integração num espaço tipicamente
frequentado por estudantes mais jovens, constitui uma oportuni-
dade para o estreitamento de laços, e atenuação de comportamentos
(re)produtores de idadismos. No entanto, é um facto que o reforço
das relações de sociabilidade é evidente junto dos estudantes da
Universidade Sénior (não-formal), desfruindo mais momentos de
partilha entre os seus pares e oportunidades de lazer, conjugadas
com formas de aprendizagem.

PRÁTICAS E ORIENTAÇÕES DE PARTICIPAÇÃO

NAS ATIVIDADES DE EDUCAÇÃO-FORMAÇÃO
A formulação de escolhas e opções dos indivíduos, as percep-
ções sobre as aprendizagens ao longo dos seus ciclos de vida e a
avaliação que fazem das suas experiências em termos dos seus
efeitos no bem-estar e qualidade de vida são fundamentais no
estudo do envelhecimento ativo. Ao mesmo tempo, a universidade
entendida como espaço de concretização de projetos individuais e
de participação social, dá lugar à operacionalização de diferentes
indicadores e dinâmicas da sua responsabilidade social em estreita
ligação com o fenómeno de envelhecimento demográfico.
Relativamente às formas de participação dos estudantes do
ensino formal são as atividades educativas e desportivas aquelas que
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 221

constituem as tipologias mais referidas, e que se revestem de maior

regularidade (Figura 1). Aproximadamente 1/3 dos inquiridos revela
uma participação diária nas atividades de educação e desportivas.
Tal sublinha a relevância destas atividades no seu bem-estar. A
partilha intergeracional, potencializada nesta frequência de ativi-
dades promovidas pela FLUL, assume igualmente importância nas
suas vivências de envelhecimento ativo.

Figura 1 – Tipologias de Participação Social e Comunitária

Fonte: Inquérito aos estudantes com 50+ anos da FLUL, ano letivo 2013/2014.

Os diferentes níveis de participação social distribuem-se de uma

forma heterogénea pelo conjunto de estudantes. Essencialmente,
quem participa em atividades de voluntariado ou de desenvolvimento
tende a orientar os seus interesses para projetos na respetiva área de
residência ou comunidade específica, e não tanto para a mobilização
nas atividades de voluntariado promovidas pela FLUL. Tal consubs-
tancia o facto, bem notório no elenco de esferas de participação e
mobilização cívica que os ocupam, de que de forma concomitante
às orientações para atividades de educação-formação, estes adultos
tendem ainda a desempenhar outros papéis sociais diferenciados.
As participações em diversas ações – especialmente de voluntariado
222 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

– mobilizam-nos em responsabilidades várias na família, na esfera

profissional e na comunidade. Nas orientações destes estudantes
integradas em programas formais de educação, a FLUL apresenta-se,
assim, acima de tudo, como um contexto de consolidação e certifica-
ção de aprendizagens, e não tanto um espaço para o envolvimento em
atividades extracurriculares onde a sua mobilização é mais atenuada,
comparativamente com os seus colegas mais jovens.
Os contextos de participação das experiências de ensino não
formal são diferenciados. Aqui, a participação em atividades onde é
possível uma aprendizagem em interação com um ambiente de lazer
e o fortalecimento da rede de amizade entre os seus pares, reflete o
contacto com outras gerações mais jovens (normalmente os profes-
sores), e com pessoas da sua geração, independentemente da origem
social e trajetória escolar, mas que possuem interesses comuns.

(...) a minha ideia de vir para uma Universidade Sénior é diver-

tir-me, manter o espírito jovem. (...) Umas vezes vamos comer
um gelado à Conchanata e juntamo-nos. Portanto, eu gosto
muito do grupo daqui. É um grupo também muito diversifi-
cado e heterogéneo: temos colegas que têm 87 anos de idade e
um espírito jovem, que eu adoro! Porque lidam com os netos,
com os bisnetos e adoram os jovens. (...) mas um grupo de fora
de casa em que tu estimulas a cabeça, em que vais tomar um
café com as amigas, em que combinas ir almoçar e estás com
outras pessoas da tua idade, mas sabendo que estamos todos
a envelhecer, mas vamos envelhecendo todos juntos (partilha
de experiências, etc). (...) Acho que isso é muito importante.
(Não-formal: Sofia, 58 anos, casada, Doméstica)

A DINÂMICA ORGANIZACIONAL NA
MATERIALIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE
SOCIAL UNIVERSITÁRIA
Quando se confrontam os dois planos educativos, formal e não
formal, constatam-se duas realidades diferenciadas em termos das
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 223

sociabilidades destes alunos, assim como das suas orientações de

participação nas atividades educativas. O espaço da academia poten-
cia diferentes dinâmicas em termos de ação afirmativa, gerando
dois contextos formativos simbolicamente distanciados entre si.
No caso do ensino formal, destaca-se o impacto positivo que
os alunos mais velhos podem proporcionar na dinâmica das aulas
através dos contributos inerentes à partilha das suas experiências
no processo de aprendizagem. Não obstante, a inexistência de um
modelo pedagógico flexível e que viabilize a exploração destas práti-
cas intergeracionais em contexto formativo, acaba por condicionar
possibilidades de adaptação curricular que potenciem a inclusão
das experiências dos mais velhos como elementos substantivos que
dão corpo a processos por vezes tratados concetualmente em aula.
A materialização de uma ação afirmativa na perspetiva da orga-
nização centra-se, num plano micro, ao nível da oferta educativa
do departamento ou da gestão do processo pedagógico que é feita
pelo docente da cadeira. É estabelecida neste caso numa perspe-
tiva subjetiva, e não tanto um plano estratégico adaptado a uma
participação heterogénea de estudantes em função da sua estrutura
etária e experiências de vida.

(...) o departamento de História é dos departamentos mais

abertos aos alunos mais velhos, que capta mais pessoas. (...) para
já tem uma perspetiva diferente: protocolos sistemáticos (com
outras entidades), quer com o exército, quer com a marinha
por causa da história militar. Portanto, há muita gente que aí
sim, que se antecipa na reforma e que pertence à marinha ou
ao exército e que conseguem, enfim, obter reformas, porque
é natural, devido a outros tipos de serviço que prestaram e
conseguem reformar-se por volta dos cinquenta e tal sessenta e
dois ou três anos de idade. E às vezes até antes... e pessoas com
uma agilidade mental fora de série. (...), tinham uma convivên-
cia muito grande com os alunos mais novos saudável e, por
outro lado, eram um pouco, para muitos deles, uma espécie de
tutores (dos alunos mais novos), porque eram pessoas que se
224 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

apercebiam de certas matérias com uma profundidade e uma

maturidade que não é possível ter aos 19 ou 20 anos. (Formal:
Professor Emérito, Área de Estudos Clássicos)

Ainda assim, na perspetiva do ensino formal, a flexibilização

de alguns dos planos curriculares é um elemento facilitador do
acesso destes novos públicos, destacando-se uma oferta ajustada
a novas necessidades educativas, formativas e pedagógicas. Tais
adaptações não seguindo uma estratégia que tem como objetivo
final a adaptação a estudantes mais velhos, acabam por constituir
um resultado da dinâmica de responsabilidade social universitária.

A nossa Faculdade tem a possibilidade de desenvolver estas

capacidades nestas fases da vida destas pessoas. Tem um
potencial extraordinário que é a oferta que pode fazer. Neste
momento, então, pela variedade impressionante de oportu-
nidades que dá. Olhe, num curso de há 30 anos, o curso de
Clássicas tinha aquela fórmula e era aquela fórmula, e tinha que
ter não-sei-quantas cadeiras anuais de Grego, não-sei-quantas
de Latim, não-sei-quantas cadeiras anuais de linguística grega,
uma parte de literatura portuguesa que era importante, outra
de linguística portuguesa, cultura clássica, cultura romana, etc.
E aquilo era um círculo extremamente fechado. Quem vem
hoje para a faculdade e queira tirar um curso de clássicas (...)
deu-se uma volta à situação, e abriram-se várias vertentes. Ou
pode caminhar-se para o lado da vertente de linguística, ou
para o lado da vertente literária, ou pelo lado da cultura (...) há
uma grande abertura para as opções que nos levavam a outras
cadeiras, nomeadamente à filosofia antiga. Neste momento a
faculdade oferece cursos em que praticamente o aluno escolhe
aquilo que quer, que é o curso de Estudos Gerais por exemplo.
(Formal: Professor Emérito, Área de Estudos Clássicos)

As fronteiras pedagógicas entre o ensino formal e não-formal

estão claramente definidas. Pelo seu cariz e nível de importância
na missão educativa da FLUL, o contexto educativo formal é prio-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 225

ritário, quer em termos de disponibilização de espaços de sala de

aula, quer de horários ou mesmo de investimento em termos de
opções gestionárias. No entanto, apesar da notória distinção entre
si, a coexistência dos dois formatos permite que se possam gerar
dinâmicas a partir de uma abordagem simbiótica e de aproveita-
mento de vantagens de ambos. E claramente, nesta abordagem,
colocam-se desafios aos diferentes agentes sociais, nomeadamente
a partir de variantes da intergeracionalidade, do conhecimento do
projeto, de formas de comunicação e troca de experiências.
Constata-se que, em ambos os contextos de aprendizagem
(formal e não-formal), a geração de práticas inclusivas dos alunos
mais velhos, tem lugar no âmbito de relações relativamente casuís-
ticas ou pelo menos não formais, dependentes de metodologias
pedagógicas dos docentes. Por exemplo, destaca-se o caso de um
grupo de alunos que no âmbito da disciplina de gestão cultural (1.º
ciclo de estudos formal), desenvolveu um projeto académico sobre a
temática da Universidade Sénior, captando a realidade e as represen-
tações sociais do público-alvo desta estrutura educativa não-formal
através da fotografia. Como resultado, os estudantes viram o seu
trabalho publicado através de uma exposição pública no espaço
comum da FLUL. Ao mesmo tempo, os alunos da Universidade
Sénior da Universidade reconheceram as suas atividades interpre-
tadas pelo olhar da câmara daqueles estudantes com quem foram
interagindo ao longo de um semestre. Tendo sido uma experiência
singular, este exemplo serve de referência ao nível da promoção de
práticas pedagógicas e metodológicas nos dois contextos de apren-
dizagem. A ação positiva da responsabilidade social universitária
acaba, assim, por destacar os seus impactos no plano micro, aquele
em que o espaço da academia é por excelência um campo de partilha
de conhecimento entre gerações.

“(...) eu vim a descobrir que uma das minhas alunas era profes-
sora na Universidade Sénior. Porque no momento em que surge
226 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

a ideia de falar com a coordenadora para usar a Universidade

Sénior como exemplo (do projeto de exposição de fotografia
no âmbito da cadeira), ela acusou-se. Depois, pedi à coorde-
nadora que fosse lá (à sala de aula) e foi muito engraçado, e
isso acho que foi importante assinalar, porque ela conseguiu
numa fase em que é sempre muito difícil motivá-los com a
pura energia da intervenção dela, que é de facto uma pessoa
extremamente muito enérgica, que acredita valentemente nos
projetos, conseguiu motivá-los. Foi um dos melhores momentos
de motivação dos estudantes (...). Ela conseguiu pôr os alunos
da Universidade Sénior a fazer uma série de objetos decorativos
(na disciplina de artes) que depois seriam distribuídos pelas
pessoas que colaborassem com o projeto. Foi realmente uma
ajuda preciosa e muito importante nesse aspecto da motivação
dos (meus) estudantes.”
(Formal: Professora Associada, Área de Estudos Anglísticos)

A Universidade Sénior emerge como uma estrutura promotora de

formas de solidariedade mas também de permuta entre gerações e de
inclusão, configurando na sua ação afirmativa a captação de protago-
nismos e de materialização de um espaço de partilha e de sociabilidade
entre os seus pares. Para muitos destes estudantes, a maioria dos quais
são mulheres, a Universidade Sénior e o convívio aí gerado, confere
sentido à vida, permitindo um olhar diferenciado para si próprio/a.

Ninguém quer formar ninguém (não existem limites impostos

à escolaridade). Nós queremos que aquela pessoa tenha um
interesse em se arrumar, sair de casa e ter uma aula aqui e que
às vezes ela até não entenda nada, mas está no convívio. Ela faz
uma nova amizade, ela tem aquela paixão (...), ela rejuvenesce.
Nós temos aqui um grupo muito coeso, que se arruma, vai ao
cabeleireiro para estar aqui! E a Margarida vem maravilhosa,
tira foto, e tem orgulho de dizer que tem 70 anos, ou seja, aquela
mulher para mim é o máximo.
(Não-formal: coordenadora da Universidade Sénior na
Universidade)
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 227

A integração entre estratégias educativas no espaço da FLUL,

demonstra essencialmente o potencial de partilha entre gerações,
reforçando a ideia de que a universidade constitui um campo de
inclusão. A procura destes projetos de envelhecimento intelectual-
mente ativo é fortemente estimulada por um segmento de pessoas
com trajetórias profissionais e de qualificação bastante diferenciadas
da sua coorte geracional. O caso da Universidade Sénior da FLUL
não é representativo do panorama geral das estruturas de educação
não-formal em Portugal. Na verdade, o facto de estarmos perante um
segmento favorecido e já de si muito ativo, acaba por demarcar, de
uma forma geral, uma base de recrutamento também mais distintiva
entre outros colegas de profissão ou dentro das suas redes de socia-
bilidade. Ainda assim, a oferta formativa não oferece restrições às
dinâmicas da procura por parte dos cidadãos mais velhos. O signi-
ficado da ação afirmativa estabelece, desta forma, uma perspetiva
ampla de inclusão social e de reforço da(s) intergeracionalidade(s).

Vamos abrir um leque de escolhas, entendeu? E eu acho que é

essa mentalidade que eu tenho de mudar, eu tenho de mostrar
que nós podemos trabalhar com a elite intelectual, com a elite
cultural, e também trabalhar com a inclusão social. Com a
interdisciplinaridade (...) essa postura faz parte também de
uma estratégia de responsabilidade social universitária. Como
é que eu vou conseguir ‘conscientizar’ uma pessoa que está
trabalhando o seu intelecto se ela não tem humanidade? (...)
Então é no jovem que temos de investir, e é verdade! Nós temos
de conscientizar os jovens, trabalhando com os velhos.
(Não-formal: coordenadora da Universidade Sénior na
Universidade)

CONCLUSÃO
Neste capítulo procuramos apresentar alguns elementos da
experiência desenvolvida no contexto da Faculdade de Letras da
228 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Universidade de Lisboa, dando conta da forma como esta instituição

tem vindo a assumir protagonismo enquanto agente social gerador
com capacidade de desenvolver projetos e estrutura organizativa
e contexto acolhedor de práticas de envelhecimento intelectual-
mente ativo, protagonizadas pelos indivíduos com mais de 50 anos.
Nas duas vertentes, interpretando a FLUL como um agente que
através das suas atividades contribui para a superação de desigual-
dades sociais, promove a solidariedade e permuta entre gerações
e habilita os cidadãos mais velhos a uma participação socialmente
significativa. Face ao fenómeno do envelhecimento demográfico,
a responsabilidade social universitária materializa-se, assim, pela
ação afirmativa das estruturas educativas através de práticas de
inclusão nas sociedades envelhecidas.
O estudo permitiu captar alguns protagonismos de públicos não
tradicionais confirmando que, mesmo neste segmento de idades,
onde a procura de educação está dissociada de um projeto de capa-
citação para o exercício de uma profissão, a segmentação social é
notória. Nomeadamente, tendo em conta o contraste em termos de
recursos qualificacionais que os opõem face ao mesmo coorte geracio-
nal na população em geral. Prosseguir um projeto que não se chegou
a concretizar ou que foi interrompido algures no passado; conferir
sentido à vida; obter reconhecimento ou prestígio social perante os
seus ou simplesmente perante si próprio/a, são algumas das motiva-
ções que guiam os que se orientam para ciclos de educação formal.
No contexto das atividades de educação não formal a plurali-
dade de situações e características sociais destes sujeitos, permitem
mais facilmente dar valor à riqueza de experiências e de compe-
tências de que são portadores. Apesar disto, a prevalência do sexo
feminino neste segmento espelha um conjunto de desvantagens
acumuladas ao longo da vida, marcadas por um background educa-
cional mais fraco das mulheres face ao mesmo coorte geracional
masculino, o que condiciona escolhas de retoma orientadas para
percursos educativos formais.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 229

Como nota final, a contraposição à perspetiva da “universidade

que acolhe”, a “universidade que promove” formas de inclusão
ainda tem um longo caminho a percorrer. Efetivamente, no plano
de educação formal, onde a participação de homens e de mulheres
mais velhos revela uma maior paridade (num contexto demográfico
em que elas são claramente maioritárias), demonstra que para este
segmento o retorno à universidade no quadro de acreditação formal,
potenciador de reforço do estatuto social, é mais marcante no género
masculino. Nesta componente de atividades, a oferta formativa e
os modelos pedagógicos que são veiculados continuam pautados
por uma relativa rigidez. E como tal, é notável alguma dificuldade
para reconhecer valor às experiências de vida, necessariamente,
muito ricas e diversificadas. O acolhimento destes contingentes no
seio da instituição universitária mantém, assim, em aberto alguns
desafios, nomeadamente em termos da adaptação curricular em
propostas de ajustamento com impactos de médio a longo prazo.
De acordo com a cenarização de tendência (Rodrigues, 2012),
em Portugal, o peso das pessoas com 65 e mais anos com um nível
de escolaridade superior, que se situava em 2,3% em 2001, é hoje de
7,1%, e deverá aumentar de forma consistente nos próximos anos,
na mesma medida que se intensificam dinâmicas de qualificação
da população adulta. Esta elevação dos níveis de escolaridade e de
literacia da população é, de resto, um dos traços característicos dos
processos de reconfiguração estrutural da sociedade portuguesa
(Mauritti et al, 2016). Nesta sequência, é expectável que a proporção
de cidadãos idosos com níveis de instrução melhorados continue
também a aumentar. Face a este cenário, concomitante com a
diminuição da base de recrutamento de segmentos mais jovens,
em razão da quebra demográfica, é urgente que a experiência
observada na FLUL não apenas se aprofunde, como se multiplique
em outras instituições de ensino superior, assumindo a educação e
formação de adultos como um dos pilares da sua missão enquanto
estruturas educativas.
230 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 233

PESQUISAS E PRÁTICAS EM
ACOMPANHAMENTO DE EGRESSOS:
DISCUTINDO DEMOCRATIZAÇÃO
DO SISTEMA E GESTÃO DE
INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR1
Eduardo Henrique Narciso Borges
Gabriela de Souza Honorato

INTRODUÇÃO
Nas últimas duas décadas o sistema de educação superior no
Brasil, seguindo uma tendência mundial, se expandiu. Foram cria-
das instituições de ensino (com destaque para as federais), novos
campi (num processo de interiorização de oportunidades de acesso),
novos cursos e novos turnos. O número de matrículas, igualmente,
seguiu uma tendência de crescimento: em 1991 havia 1.565.056; em
2001, 3.036.113; em 2011, 6.739.689 (RISTOFF, 2013); e, em 2017,
as matrículas chegaram a 8.290.911 (INEP, 2017). Somente nos
últimos dez anos, entre 2007 e 2017, tivemos uma média de cresci-
mento anual de 4,6%. A participação do setor privado aumentou. O
sistema também ficou mais diversificado institucionalmente – uma
série de alterações na estrutura legal, organizacional e regulatória
das instituições de ensino superior foram implementadas. Por fim,
passou a receber um público com características socioeconômicas
e marcas sociais até então com menor presença.
Muito dessas transformações se deve, por um lado, a uma
série de ações da sociedade civil, com pressão sobre os processos

1 Este trabalho foi apresentado no 19º Congresso Brasileiro de Sociologia, realizado na

UFSC, Florianópolis-SC, de 9 a 12 de junho de 2019.
234 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

de seleção de estudantes, e, por outro, a políticas públicas (esta-

duais e nacionais), com impacto no tamanho e complexidade do
sistema. Entretanto, o acesso a diferentes segmentos do mesmo, o
desempenho dos/as alunos/as e o retorno social e individual de seus
diplomas, ainda são problemas que carecem de investigações mais
detalhadas. Como um ponto em comum dessas possíveis dimen-
sões de análise, destaca-se a seguinte questão: expansão do ensino
superior é sinônimo de “democratização” de oportunidades sociais?
A massificação do acesso ao ensino superior é uma tendência de
todo o mundo ocidental moderno no século XX, uma vez que suas
portas começaram a ficar menos reduzidas a uma pequena elite.
Mas, tal como defende Dubet (2015), aqui argumentamos que a
massificação não tem efeito democrático automático.
Se distintas categorias sociais têm se beneficiado, desigual-
mente, do acesso, da permanência e da conclusão de cursos
superiores, elas não têm as mesmas oportunidades sociais confe-
ridas pelo diploma de graduação. Uma série de estudos já vem se
acumulando no que chamamos de “recente institucionalização de
um campo de estudos sobre o ensino superior no Brasil” (NEVES;
SAMPAIO; HERINGER, 2018). Porém, análises sobre as “utilida-
des acadêmicas”, isto é, sobre o valor (econômico, social, político)
das credenciais superiores são praticamente nulas. Faz-se cada vez
mais necessário o desenvolvimento de estudos e de programas
institucionais de acompanhamento de egressos. Investigações
acerca do processo de inserção profissional, além de subsidiar
pesquisas acerca da construção social de um modelo (brasileiro)
de democratização deste nível de ensino, produzem informações
importantes para estudantes e suas famílias, instituições e para a
sociedade de forma geral.
Estudos e programas de acompanhamento de egressos contri-
buem para a orientação vocacional, para estratégias de classificação
social e projetos de vida individuais, ajudando no processo de
escolha de uma carreira (FERREIRA, 2011); produzem informações
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 235

que auxiliam na competição das instituições nos rankings de quali-

dade (cada vez mais em moda) e por estudantes de todo o mundo;
auxiliam na elaboração de políticas de (re)formulação de currículos
de cursos, de estratégias de ensino-aprendizagem; na adequação
entre o que se ensina, o que se aprende e o que é demandado pelos
mercados de trabalhos, considerando a diversidade das áreas de
formação e atuação. Também colaboram para uma prestação de
contas à sociedade, que passa a ter informações mais precisas acerca
do investimento que ela mesma faz na educação superior. Isto
porque o ensino superior (há de se concordar) deve ser eficiente
para a sociedade em várias dimensões, com benefícios distintos.
O Brasil dispõe de grandes bases de dados – cada vez mais
completas e detalhadas – sobre o ensino superior. Há também
uma grande preocupação com a qualidade de cursos. Não à toa
nos dois governos FHC (1995-2002) e durante os governos PT
(2003-2016), observamos crescente investimento em avaliação. O
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
foi criado em 2004 para avaliar instituições, cursos e o desem-
penho de estudantes considerando ensino, pesquisa, extensão,
responsabilidade social, gestão institucional, características do
corpo docente e das instalações dos estabelecimentos de ensino.
Os cursos que compõem o sistema de educação superior no Brasil
passaram a ser avaliados, a cada três anos, por meio do ENADE–
Exame Nacional de Desempenho de Estudantes, que também
coleta uma série de dados socioeconômicos dos alunos, sobre
suas trajetórias até o ensino superior, sobre suas percepções dos
cursos e expectativas.
Este trabalho pretende colaborar para minimizar a lacuna
deixada pelo campo de estudos sobre ensino superior no Brasil,
destacando os desafios e possibilidades do acompanhamento de
egressos para a compreensão do processo de democratização das
oportunidades sociais para os diplomados deste nível de ensino.
Adicionalmente, chama atenção para os principais problemas dos
236 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

programas de acompanhamento de egressos realizados por várias

instituições, o que colabora para o debate acerca da gestão delas.
Na próxima seção, apresentamos uma discussão teórica arti-
culando expansão, democratização do ensino superior e inserção
profissional. Na seção seguinte, a partir de dados secundários, é
feita breve descrição do perfil dos concluintes do ensino superior
no Brasil e do cenário recente do mercado de trabalho para estes
diplomados. Na terceira seção, comentamos as características das
primeiras pesquisas e ações de acompanhamento de egressos no
Brasil e suas bases e fundamentos legais como recomendado pelo
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES),
desde 2004. Na quarta seção, apresentamos iniciativas de acompa-
nhamento de egressos em quatro universidades federais. Na última
seção, concluímos com uma discussão acerca dos principais proble-
mas, resultados positivos e potencialidades do acompanhamento
de egressos na construção de uma política nacional, de políticas
institucionais e da pesquisa social.
Os resultados apontam que as bases oficiais da contabilidade
nacional dão pouca atenção à captura de dados que nos permitam
estabelecer uma relação qualificada e diversificada entre origem
(posição no ensino superior) e destino (mercado de trabalho).
Embora seja uma recomendação do SINAES, as instituições de
ensino têm implementado o acompanhamento de egressos mais
para cumprir exigências normativas do que aproveitado o proce-
dimento como fonte de informações importantes para a melhoria
da qualidade de seus cursos, para re/estruturarem seus currículos
e práticas pedagógicas, para integrarem estudantes e profissionais
recém-formados e os já estabelecidos no mercado, de modo a
subsidiar com informações até mesmo a competição por estu-
dantes. Analisando as universidades em destaque, observamos
que a pesquisa e o acompanhamento de egressos podem se bene-
ficiar muito mais dos portais, quando se olha para a experiência
internacional.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 237

1 – MODERNIZAÇÃO DO ENSINO
SUPERIOR E DEMOCRATIZAÇÃO
DE OPORTUNIDADES SOCIAIS
Quando se trata do tema “acesso à educação superior” é inegável
a existência de certas tendências do mundo moderno, embora não
haja uma única teoria que as expliquem. Uma dessas tendências
seria a da expansão do acesso desde fins do século XIX (PRATES;
COLLARES, 2014). Utilizando o “índice de classificação de abertura
do sistema” de Martin Trow (2010)2, a tendência tem sido a da
passagem de um sistema de elite para um de massa. Tomando por
base dados do Ministério da Educação, divulgados pelo Inep3, é
notória a maior oferta de diplomados de ensino superior no Brasil,
com destaque para aqueles formados pela rede privada, chegando
nos últimos anos a 80% da participação em termos de matrículas
de concluintes. Mas o que a pesquisa empírica e bibliografia sobre
o tema registra é que a expansão do acesso não teria sido possível
sem diversificação institucional e ampliação da lógica de mercado
na gestão das instituições de ensino superior.
A chamada “diversificação institucional” pode ser definida
como o processo de estabelecimento de papéis distintos para as
instituições de ensino superior, isto é, diferentes das clássicas insti-
tuições universitárias. Em geral, estas instituições “mais novas” são
voltadas para a formação “vocacional” ou “técnico-profissional”;
diferentes de uma formação para o “cultivo”, para usar conceito de
Max Weber. Estudos realizados em países europeus, nos Estados

2 Embora o autor afirme que cada país desenvolva o processo de expansão do acesso respon-
dendo às suas próprias características históricas, sociais, econômicas, culturais e políticas,
pregou, nos anos de 1970, que a ideia de uma passagem de um sistema de elite para um de
massa é aplicada a qualquer sociedade moderna. Tomando o cálculo da “taxa líquida de
escolarização”, isto é, a razão entre o número de matriculados por grupo de idade em dado
nível educacional em relação à população da faixa etária adequada para tal nível, concluiu
que até 15% de taxa de líquida teríamos um sistema de elite; entre 15 e 33%, um sistema de
massa; e, entre 33 e 40%, um sistema universalizado.
3 Dados sobre alunos de instituições públicas e privadas (CÂMARA DOS DEPUTADOS,
2015).
238 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Unidos, na América Latina e no Brasil mostram as especificidades

nacionais do processo de diversificação. Uma terceira tendência
presente na literatura seria a da ampliação da lógica de mercado
na gestão das instituições de ensino superior. Embora, por exem-
plo, na Ásia e América Latina (e, particularmente no Brasil), esta
tendência esteja acompanhada, de fato, de uma “mercantilização”
na esfera econômica, Prates & Collares (2014) apontam que a
lógica de mercado, na Europa, teria se intensificado mais no nível
ideológico4.
No Brasil, desde a Reforma de 1968, observamos políticas mais
objetivas de expansão, diversificação e mercantilização da educação
superior, que juntas, apontam para a “modernização do sistema”.
Uma série de mudanças na estrutura organizacional, legal, regula-
tória e financeira (MORAES, 2013) foi empregada. Por outro lado,
discursos e ações mais voltadas para os princípios da “democrati-
zação” e “promoção da justiça social”, também estiveram presentes
com mais força, nas últimas duas décadas. Medidas como a adoção
de reserva de vagas para grupos histórica e tradicionalmente menos
presentes nas instituições federais e estaduais foram implementadas;
mudanças no financiamento de cursos de graduação em institui-
ções privadas e o Programa Universidade para Todos (com bolsas
parciais e integrais para aqueles que atendessem a certos critérios
socioeconômicos) também permitiram a expansão de matrículas
no setor privado.
No ano de 1995, havia 1.759.703 matrículas em todo o sistema
de ensino superior brasileiro (sendo 39% no setor público); em 2005,
4.567.798 matrículas (27,2% no setor público); em 2015, 8.027.297
matrículas (24,3% no setor público). Os ingressantes passaram de
533.688 matrículas em 1995, para 1.805.102 em 2005; e, 2.290.222

4 Um caso emblemático seria o da Inglaterra dos anos de 1980, envolvendo a crise fiscal do
Estado. Passou-se a entender que era necessário maximizar para a nação o gasto público com
o ensino superior; e, “órgãos públicos começaram a incorporar mecanismos de mercado”
na gerência de instituições. Meek 2000 (apud SILVA, M. F, 2011), teria listado uma série de
fatores que direcionaram políticas com uma orientação mercantil no ensino.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 239

em 2015. Os concluintes obtiveram os seguintes resultados: 254.401

(em 1995); 730.484 (em 2005); e, 1.150.067 (em 2015). Se a moder-
nização do sistema de ensino superior no Brasil tem permitido o
aumento das oportunidades de matrículas, a conclusão dos estu-
dos pode ser tomada, ainda, como um problema, em função de
dificuldades materiais, de afiliação institucional e com o “trabalho
acadêmico” (HONORATO, 2015); particularmente, para a “demo-
cratização” de oportunidades sociais, outros se colocam.
Uma literatura que tem sido discutida recentemente no país,
acerca dos processos de produção e efeitos das desigualdades sociais,
no que diz respeito ao acesso ao ensino superior, é o da “desi-
gualdade efetivamente mantida” (LUCAS, 2001). A despeito da
expansão do sistema, por esta perspectiva, diferenças qualitativas
passariam a marcar as oportunidades de formação neste nível de
ensino. Mont’Alvão (2016) se refere a este tipo de proposta como a
que investiga “estratificação horizontal” no ensino superior, indi-
cando desigualdades de acesso a diferentes segmentos do sistema.
Assim, tem-se verificado que as origens socioeconômicas condi-
cionam o acesso a instituições diferenciadas em termos de suas
missões institucionais e/ou cursos/programas mais vocacionais
ou acadêmicos; setor público ou privado; áreas de formação etc.
Nossa posição é a de que a origem social condicionará também o
acesso a diferentes postos de trabalho acessados após a conclusão
dos estudos.
Para Lucas (2001 apud MONT’ALVÃO, 2016), uma carac-
terística fundamental dos sistemas educacionais, em tempos de
expansão, “seria a de que as famílias de estratos mais altos procu-
rariam resguardar para seus filhos os caminhos que trariam maior
retorno social e econômico”. A competição, portanto, se dirigiria
para o tipo ou qualidade da formação alcançada e não ao nível
de ensino. Assistiríamos a desigualdades de oportunidades de
caminhos no sistema de ensino superior mais ou menos seletivos,
prestigiados e remunerados. Fatores adscritos como cor e sexo,
240 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

marcariam as probabilidades de acesso a certos cursos e/ou insti-

tuições de maior ou menor valor social, assim como o acesso a
posições (hierarquizadas) abertas pela divisão social e técnica do
trabalho. No Brasil os estudos ainda seriam muito incipientes: ver,
por exemplo, Collares (2010 apud MONT’ALVÃO, 2016); Prates &
Silva (2014); Ribeiro (2014); Ribeiro & Schlegel (2014); Carvalhaes
& Ribeiro (2019).
Enfim, a despeito de maior acesso ao ensino superior, distin-
tas rotas de formação teriam valores socialmente diferenciados e
retornos econômicos individuais também. A modernização do
sistema, incluindo os processos de expansão, diversificação e gestão
das instituições, não apenas não é o suficiente para eliminar certos
padrões de desigualdade, como os pode aprofundar, segregando
grupos com diferentes traços sociais a certos segmentos e áreas
de estudos, e, com efeito, a certos destinos no campo do mercado
de trabalho. Assim, Dubet (2015) coloca que massificação, isto é,
aumento das oportunidades de matrícula não necessariamente
significa “democratização”. Esta somente existiria quando classes e/
ou grupos com distintas marcas sociais tivessem, de fato, as mesmas
oportunidades de acessar quaisquer segmentos do sistema. Porém,
meios financeiros e “capital cultural” e acadêmico das famílias,
entre outros fatores, continuam estratificando o ensino superior.
Para este autor, seria necessária uma “democratização interna”
ao sistema diante da observação de uma “democratização segre-
gativa”. Não seria o suficiente, portanto, que as ciências sociais
continuem, apenas, analisando a entrada, o acesso a um curso de
graduação; teríamos que investigar a distribuição de estudantes
pelos vários segmentos do sistema, como também o processo de
“saída” dele. Para verificar em que medida expansão se articula à
democratização de oportunidades, seria necessário investir em
pesquisa sobre o processo de passagem do ensino superior para
o trabalho. Até meados do século XX, a “utilidade social” dos
diplomas era garantida pela sua escassez. Hoje eles continuam a
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 241

desempenhar um papel útil no acesso ao emprego, renda e status,

mas este papel teria se tornado extremamente desigual. Assim,
instituições de ensino devem promover programas de acompa-
nhamento de egressos; pesquisadores devem se dedicar a analisar
seus destinos sociais.

2 – PERFIL DOS CONCLUINTES E CENÁRIO

RECENTE DO MERCADO DE TRABALHO
Apresentar um panorama geral do perfil dos concluintes do
ensino superior brasileiro e do cenário recente do mercado de traba-
lho, particularmente para os diplomados deste nível, nos permite
refletir sobre o espaço que pesquisas e políticas de acompanhamento
de egressos devem ocupar na produção científica e na gestão de
sistemas de ensino e instituições. O papel das universidades tem se
alterado ao longo do tempo e sua ligação com o mundo do trabalho
tem aumentado em todo o mundo (FISCHMAN, 2012). A questão
do financiamento do ensino superior, da competitividade entre
instituições por estudantes (incluindo estrangeiros), da busca por
excelência (STROMQUIST, 2012) são tópicos que podem ser mais
bem estudados a partir de investigações sobre egressos. Por exemplo,
a inserção de egressos no mercado de trabalho já é, no Brasil, um
critério de avaliação dos programas de pós-graduação5 e a tendên-
cia é que os cursos de graduação também sigam este caminho.
Dados da ABMES/Educainsigh (2018) mostram que o número
de concluintes no Brasil aumentou entre 2010 e 2015 acumulando
um crescimento de 3%. Esses dados são importantes por compreen-
derem um período que nos permite analisar os reflexos das políticas
de expansão do ensino superior das últimas décadas. Com base em
dados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE),

5 A Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) a partir das

avaliações trienais mais recentes tem cruzado dados da Plataforma Sucupira com as bases
de dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) para medir o grau de inserção
social dos programas. Para mais informações, acessar o portal oficial.
242 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

verificaram que entre os concluintes de 2015 e 2016: 50% eram

mulheres; 55% tinham mais de 25 anos (fora, portanto, da idade
ideal, que é 24 anos); 75% eram solteiros (o que pode indicar maior
probabilidade de estudantes com família própria terem maiores
dificuldades de conclusão); 74% da classe econômica B2C; 69%
estagiavam ou trabalhavam no ano de conclusão do curso; e, 66%
pagavam as mensalidades. O trabalho, portanto, parece ser um fator
importante: é possível que muitos estudantes só consigam concluir
uma graduação porque já trabalham, podendo pagar por ela.
Esses resultados reforçam o que se denomina como “estu-
dante não tradicional” (BEAN & METZNER, 1985): estudantes
mais velhos, que não ingressaram logo após a conclusão do ensino
médio, trabalham e pagam os próprios estudos, sem apoio dos
pais. Sampaio (2014) indica a forte correlação entre atraso escolar
e pobreza. Grande parte da população que lá chega, ingressa no
ensino superior, em média, quatro anos após concluir o ensino
médio, tanto pela necessidade de trabalhar e auxiliar no sustento
da família, quanto por não conseguir atingir um desempenho que
classifique a uma vaga. Almeida (2015) aponta que o Programa
Universidade para Todos (no setor privado), acaba favorecendo
o ingresso de indivíduos mais velhos que precisam conciliar os
estudos com trabalho. No setor público a maior parte das opor-
tunidades é em cursos diurnos e/ou integrais, sem contar com
atividades outras que são praticamente vedadas a estudantes do
período noturno.
Os dados do ENADE, ou mesmo os do Censo da Educação
Superior, não nos permite verificar características dos postos de
trabalho ou da ocupação dos estudantes concluintes. E, somente
trabalhando com microdados destas bases (numa série histórica)
podemos verificar de que forma os concluintes estão estratificados
no sistema, apontando para distintas áreas de formação, orga-
nização acadêmica, categoria administrativa da instituição, tipo
de diploma obtido etc. Para termos uma ideia, entre 2007 e 2017
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 243

(INEP, 2019), o número de concluintes da categoria pública passou

de 197.040 para 251.793; e, na privada, de 589.571 para 947.976 –
variação percentual de 27,8 e 60,8, respectivamente. A participação
de concluintes em 2017 no setor público é de 21% e no privado é de
79%. No período em foco, a participação dos concluintes em cursos
de bacharelado permaneceu na faixa dos 62%. A participação das
licenciaturas, entretanto, diminuiu: de 25,4 para 21,2%.
Considerando, por exemplo, o caso das licenciaturas, have-
ria distintas áreas de formação: ciências humanas, matemática e
ciências da natureza, linguagens e códigos, e os diplomados em
Pedagogia, que são empregados, frequentemente, como professores
da educação infantil e primeiro segmento do ensino fundamental.
Entre os pedagogos, quais os destinos ocupacionais daqueles que
se formam em instituições públicas e privadas? São os mesmos? Os
que tiveram acesso a universidades, e não a outros modelos insti-
tucionais, tendem a ocupar posições com melhor remuneração e
status? Quem realizou o curso no período noturno, provavelmente,
já trabalhador, tende a alcançar certa mobilidade ocupacional? Ou, o
diploma não impacta sua posição e características de sua ocupação?
Estudantes que realizaram, ao longo da graduação, atividades como
iniciação científica, extensão, monitoria, iniciação à docência têm
uma inserção profissional distinta?
Pesquisas e programas de acompanhamento de egressos
tornam-se ainda mais centrais e dramáticos quando contemplamos
um cenário em que a taxa de desocupação no país atingiu 12,7%6
da força de trabalho em 2019, isto é, 13,4 milhões de brasileiros.
Dados do IBGE (2019) indicam que entre 2014 e 2018 o contin-
gente de desocupados quase dobrou, passando de 6,7 para 12,8
milhões. Neste período de instabilidade política e crise econômica,
entretanto, a população de nível superior, continuou aumentando,
ao contrário dos demais níveis de escolarização (IPEA, 2018),
chegando a 13,9 o percentual de brasileiros diplomados. Entre
6 Dado relativo ao trimestre encerrado em março de 2019 (IBGE, 2019).
244 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

o primeiro trimestre de 2012 e o último de 2018, a proporção de

trabalhadores com ensino superior completo avançou de 13,7 para
18,5% (de 13,1 milhões saltou a 19,4 milhões). A taxa de desocupa-
ção do subgrupo mais escolarizado é que a apresenta sempre menor
patamar; este tem melhores condições de permanência no mercado.
Por outro lado, a economia brasileira “não vem gerando postos
de trabalho compatíveis” com o aumento de escolarização da popu-
lação (IPEA, 2018). Assim, muitos dos trabalhadores com diploma
de nível superior estão exercendo funções que demandam um
nível de qualificação inferior a um curso de graduação: entre 2012
e 2018, sempre mais de um terço estiveram nesta situação. Os que
ocupam funções compatíveis com o diploma são mais empregados
nos setores privado e público, embora seja notada desaceleração
neste último setor. Também aumentou o número de trabalhadores
de nível superior atuando por conta própria e como empregado-
res. Com relação aos trabalhadores mais jovens, numa faixa de 24
a 35 anos, os dados do IPEA (2018) corroboram para evidências
de que sua situação tem piorado ao longo do tempo, encontrando
maiores dificuldades para conseguir um emprego compatível com
o nível superior.
No período 2012-2018, em média, enquanto 65% de todos
os trabalhadores de nível superior estavam alocados em funções
compatíveis com seus diplomas, entre os jovens, somente 59,5%
estavam nesta situação. De 2014 ao fim de 2018, este percentual
diminuiu ainda mais: 55,8%. Quanto aos salários, embora os
trabalhadores com diploma de nível superior exercendo funções
compatíveis com sua escolaridade sejam maiores que os daqueles
com funções inferiores à qualificação superior, esta diferença vem
aumentando. Este dado pode indicar que os efeitos da crise sobre os
salários foram maiores em postos que requerem menor formação.
A maior parte das informações divulgadas por agências como o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), entretanto, não nos permite,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 245

estabelecer relações imediatas entre diferentes trajetórias ou rotas

de formação, a posição ocupada e características dessa posição dos
egressos de um sistema de ensino segregado.
Tanto dados do Ministério da Educação, como os gerados
pelo Censo da Educação Superior e pelo ENADE, quanto outros,
divulgados pelo IBGE ou mesmo pelo Ministério do Trabalho e
Emprego, carecem de tratamento científico pelos pesquisadores
que se dedicam à demografia educacional. Somente assim seria
possível estabelecer relações mais precisas entre origem social,
estratificação do/no ensino superior e destinos ocupacionais e
sociais. Por outro lado, as instituições de ensino, podem e devem
concentrar-se no acompanhamento de seus egressos, produzindo
dados que são de interesse de famílias e indivíduos potencialmente
interessados nos processos de seleção e matrícula; do interesse de
seus gestores, subsidiando ações para melhoria da qualidade dos
cursos e orientação de estudantes acerca das possibilidades de
atuação profissional habilitadas por seus diplomas. Há legislação
brasileira que aponta para o acompanhamento de egressos, mas as
ações ainda são precárias.

3 – PRIMEIRAS E PRINCIPAIS INICIATIVAS

E FUNDAMENTO LEGAL NO BRASIL
O planejamento da educação é visto, em geral, como um exer-
cício necessário ao desenvolvimento econômico e social (PAUL,
1989). Nos anos 1960 foi disseminada a ideia da identificação de
necessidades futuras de mão de obra qualificada para os Estados
Nacionais. A pesquisa e o acompanhamento de egressos, portanto,
surgiu com força, e vários países propuseram a indicação, para o
sistema de educação superior, das áreas de formação que deveriam
ser privilegiadas e receber incentivos num determinado momento.
Posteriormente, vários trabalhos passaram a questionar esse tipo
de análise, na medida em que suas realizações práticas eram muito
246 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

distintas das previsões. Adicionalmente, começou-se a verificar

que parte importante dos diplomados para determinada atividade
não trabalhava nela; já outra parte dos que exerciam esta atividade
não tinha diploma. Isso, no entanto, não era necessariamente um
problema para o crescimento das economias.
No início dos anos 1980 houve certo abandono na utilização
das previsões de mão de obra qualificada (PAUL, 1989). Contudo,
os programas de acompanhamento de egressos continuaram
sendo uma realidade em alguns países como Estados Unidos,
França, Reino Unido, Alemanha e Itália (PAUL, 2015). A partir
deste momento, entretanto, passaram a ter o objetivo de atuar,
fundamentalmente, como instrumento de avaliação da qualidade
das instituições de ensino superior, dos cursos ofertados e de sua
efetividade na inserção profissional dos concluintes no mercado de
trabalho. Comparadas a essas realidades, o Brasil ainda apresenta
ações de acompanhamento incipientes e conservadoras (SIMON;
PACHECO, 2017). Destacamos que a forte expansão do ensino
superior no país nas últimas duas décadas, o surgimento de novos
modelos institucionais, novas áreas de formação e novos cursos
faz com que conhecer o destino do graduado seja uma necessi-
dade urgente.
Gestores, tanto das instituições de ensino quanto os do governo,
devem concordar que qualidade não se mede pela quantidade de
diplomas concedidos. Relatórios recentes da OECD (2017; 2018),
por exemplo, apontam que a medida dos benefícios da educação
superior passa pela formação de capital humano (com retornos
individuais), mas também pela contribuição que os diplomados
dão à inovação, e por suas contribuições na esfera social, cultural e
para o meio-ambiente. Os dados produzidos pelo Exame Nacional
do Desempenho de Estudantes (ENADE) no Brasil são criticados
pela OECD (2018) justamente por não permitirem a verificação,
pelo menos, das oportunidades sociais efetivas que os diplomas
proporcionam aos seus detentores. Além disso, acrescentamos,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 247

deve-se levar em conta como esses estudantes são preparados para

lidar com as exigências de campos profissionais cada vez mais
“flexíveis”, que desafiam os recém-saídos de uma graduação.
No Brasil, investigações acadêmicas com análise de egressos
no mercado de trabalho, desde meados do século XX, sempre se
caracterizaram como de iniciativa individual de pesquisadores;
pontuais; e contemplando estudos de caso. Agências de Estado,
como o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) realizam
análises quantitativas sobre a evolução do mercado de trabalho para
diplomados de ensino superior, mas de forma bastante agregada,
sem muito detalhamento de informações caras às análises em
Sociologia da Educação (do Ensino Superior, da gestão da educa-
ção) e em produção e efeitos de desigualdades sociais. Como parte
do processo de modernização, a avaliação do sistema vem sendo
defendida (mais fortemente) desde os anos 1990; em 2004 foi esta-
belecido o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
(SINAES), Lei 10.691/2004 (BRASIL, 2004), de forma a monitorar
e assegurar a qualidade neste nível de ensino.
Assim, as instituições passaram a dever a elaboração de Planos
de Desenvolvimento Institucional (PDI), com identificação de
seus perfis e organização, infraestrutura, aspectos financeiros e
orçamentários, entre outros. O acompanhamento de egressos é um
de seus componentes. A despeito da obrigação legal, a política de
acompanhamento de egressos não é nacional, sistematizada, ficando
a cargo de ações de cada uma das instituições. Grande parte dos
dados que existem hoje no Brasil é insuficiente para a ampliação de
análises sólidas e políticas públicas que apontem para qualidade e
para benefícios individuais, econômicos e sociais de cada diploma,
de diferentes instituições, categorias administrativas, organizações
acadêmicas, áreas de formação, cursos etc. Os dados são, em geral,
incompletos, não representativos do universo de concluintes, em
cada ano, num determinado curso e instituição, por apresentarem
baixa taxa de resposta a questionários online.
248 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Paul (2015) indica a tendência de que o acompanhamento de

egressos seja apenas um procedimento administrativo/burocrático
visando cumprir as exigências do Ministério da Educação. Os
dados não receberiam, portanto, tratamento adequado com fins
de subsidiar políticas públicas variadas no campo da educação
superior; para “medir” o sistema como um todo, no aspecto da
inserção dos concluintes no mercado de trabalho; para medir bene-
fícios sociais e culturais dos diplomas; para realizar comparações
com outros países; para subsidiar as instituições com informações
importantes para a melhoria da qualidade dos cursos e nem mesmo
para convencer possíveis “clientes” de que vale a pena participar do
processo seletivo e garantir matrícula, uma vez que há evidências
de que o retorno individual dos diplomas é promissor. Além disso,
uma série de exigências metodológicas deve ser cumprida para
que as informações coletadas nos “portais de egressos” possam ser
utilizadas para pesquisa.

4 – ALGUMAS EXPERIÊNCIAS DE
INSTITUIÇÕES PÚBLICAS
A maioria das instituições de ensino superior brasileiras utiliza
muito pouco o egresso como fonte de informação, seja da categoria
pública ou privada. A dificuldade enfrentada para coletar informa-
ções sobre programas de acompanhamento de egressos é indicativa
de como estes ainda não fazem parte da “cultura universitária” no
Brasil. A disponibilidade de informações (e microdados) é muito
pequena e de qualidade duvidosa. Nesta seção serão analisadas
algumas experiências de programas de acompanhamento de egres-
sos desenvolvidos por instituições públicas, buscando indicar, de
acordo com os dados disponíveis, suas estratégias para a construção
de alternativas que aumentem a eficiência da produção de dados
de maior qualidade. As instituições analisadas são: Universidade
de Brasília (UnB); Universidade Federal do Espírito Santo (UFES);
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 249

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); e a Universidade

Federal do Estado do Rio de Janeiro (UniRio).

4.1 – UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA (UNB)

Atualmente, para responder a necessidades de autoavaliação
(do SINAES), a Universidade realiza “Pesquisa de Egressos”, por
cursos7. Há um relatório disponível, referente ao ano de 2013, e
alguns relatórios, por curso, para os anos de 2016, 2017 e 2018.
Esses relatórios são produzidos pela Comissão Própria de Avalia-
ção da UnB, com base em dados da Relação Anual de Informações
Sociais (RAIS), do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). São
solicitados dados identificados ao MTE, pelo número do CPF, para
que seja possível localizar os egressos desta Universidade. A RAIS,
entretanto, só contempla indivíduos que estejam atuando formal-
mente no mercado de trabalho; não traça, portanto, um cenário
censitário. Problemas: a UnB só possui dados de estudantes a partir
do final dos anos 1990; não é possível identificar o CPF de muitos
estudantes, que acabam por se constituir como “missing”, isto é,
casos perdidos, que não poderão ser analisados.
Existe uma associação de ex-alunos chamada “Alumni UNB”,
o que pode ser um excelente campo de pesquisa sobre egressos.
Está configurada como uma entidade civil sem fins lucrativos, com
estrutura física para eventos e reuniões. Uma taxa de anuidade no
valor de oitenta reais é cobrada e paga pelos associados; em troca,
têm alguns benefícios, como utilização da biblioteca, cadastro
de currículos, descontos em livros da Editora UnB e em cursos
de informática e idiomas da Universidade. Segundo o portal da
Associação8, o objetivo principal é o de garantir a integração entre
egressos e a comunidade acadêmica por meio da criação de laços de

7 Relatório da Comissão Própria de Avaliação Universidade De Brasília. Disponível em:

http://www.cpa.unb.br/index.php?option=com_content&view=article&id=447&Itemid=261.
Acesso em: 06 mai. 2019. Ver, por exemplo, UNB/CIG/DAÍ/DPO, s/d.
8 Página eletrônica sobre associação de ex-alunos, ALUMNI. Disponível em: https://www.
alumniunb.com/. Acesso em: 18 abr. 2019.
250 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

solidariedade e criação de uma identidade comum. Também podem

se associar estudantes que foram transferidos para outras institui-
ções, formando uma rede ampla de oportunidades e informações
importantes sobre o mercado de trabalho e a vida acadêmica. O
que parece é que se visa, também, reforçar a tradição da instituição.
A anuidade coloca questões importantes: a cobrança implica
na necessidade de que os egressos compreendam a importância e
as possíveis vantagens da associação, bem como exigiria um maior
envolvimento na mesma. Por outro lado, o pagamento reforçaria o
comprometimento na alimentação e atualização de dados, via currí-
culos, diferentemente dos modelos digitais gratuitos dos “portais
de egressos”, nos quais grande parte daqueles que realizam cadastro
não interage na plataforma. Entre os modelos predominantemente
estruturados nos meios digitais indicamos as experiências de portais
de egressos da Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), da
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e da Universidade
Federal do Estado do Rio de Janeiro (UniRio). Os três sistemas são
mais recentes e também surgiram como resposta às exigências do
SINAES e, com efeito, dos Planos de Desenvolvimento Institucio-
nais (PDI’s).

4.2 – UNIVERSIDADE FEDERAL DO

ESPÍRITO SANTO (UFES)
Uma referência importante para uma breve análise sobre o caso
da UFES é a dissertação de Alves (2016). O autor desenvolve uma
análise minuciosa do programa de acompanhamento de egressos
da UFES e nos fornece um bom subsídio para pensar a pesquisa
acadêmica e o acompanhamento de egressos de uma maneira
mais geral. Em 2013 a Pró-Reitoria de Graduação da UFES criou
o Programa de Acompanhamento de Estudante Egresso (PAEEG).
Seguindo as orientações da política de avaliação do ensino superior
passou a verificar a situação em que se encontram os estudantes
formados na instituição bem como suas opiniões sobre a formação
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 251

recebida e as dificuldades de inserção no mercado de trabalho. O

egresso recebe um telefonema, mensagem de texto por celular ou
e-mail solicitando autorização para o envio de um link com um
questionário sobre mercado de trabalho e experiências na gradua-
ção, além de garantir o sigilo das informações fornecidas.
Caso haja autorização do egresso, seu nome e contato de e-mail
são divulgados na página do programa de egressos para que possa
encontrar os colegas de turma (ou ser encontrado) e trocar infor-
mações com eles. Além disso, ao participar do programa o egresso
tem acesso a informações sobre cursos, palestras, oportunidades de
estágio, emprego e cursos de pós-graduação9. O principal objetivo
é que as informações fornecidas pelos ex-alunos contribuam para a
melhoria da qualidade oferecida aos graduandos, em uma perspec-
tiva de médio a longo prazo. Essas informações são armazenadas
em um servidor para que, posteriormente, os responsáveis pelo
Programa possam acessá-las e gerar dados mais sistematizados a
ser enviados aos seus colegiados, que terão referências para plane-
jar suas ações, visando à melhoria da qualidade (estrutura, oferta
de disciplinas, atividades extraclasse etc.). Porém, o sistema ainda
apresenta algumas limitações.
A grande questão é como desenvolver uma coleta de dados
que seja fidedigna e representativa da realidade. Além da baixa
taxa de respostas que o sistema recebe (inferior a 40% do total
de concluintes) existe toda uma série de fatores técnicos que a
Universidade precisa colocar em funcionamento e que muitas vezes
é dificultada pela falta de recursos e de pessoal. O problema vai de
encontro ao apontado por Ramos (2016): a baixa informatização do
acompanhamento, atuação de funcionários e até mesmo bolsistas
de graduação. Estes fazem um trabalho manual, o que aumenta a
probabilidade de ocorrerem erros. Além disso, muitas vezes, os
próprios egressos têm que preencher dados que a universidade já

9 Programa de Acompanhamento de Estudante Egresso (PAEEg) da UFES. Disponível em:

http://www.prograd.ufes.br/sobre-o-programa. Acesso em: 18 abr. 2019.
252 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

possui (ou deveria possuir) em seu banco de dados aumentando as

chances de conflitos entre os dados. Uma situação exemplar foi a
greve docente de 2012: quando o período letivo 2012.2 se estendeu
até 2013, muitos estudantes preencheram como data da conclusão
do curso de graduação “2013.1”, quando, oficialmente, a formatura
seria em 2012.2.

4.3 – UNIVERSIDADE FEDERAL DE

SANTA CATARINA (UFSC)
O Sistema de acompanhamento de egressos da UFSC foi
fundado em 2010, ano do de seu cinquentenário, tendo recebido
o Prêmio Nacional de Inovação na Gestão Universitária 201410,
uma iniciativa do Instituto de Pesquisa e Estudos de Administração
Universitária (INPEAU/UFSC). Esta busca reconhecer iniciativas
inovadoras que contribuam para o aprimoramento da gestão e que
tenham impacto na comunidade universitária. O programa possui
um amplo banco de dados com ex-alunos de graduação que remonta
à década de 1970 e de egressos da pós-graduação a partir de 2000.
No total, conta com 87.202 egressos cadastrados. O sistema permite
ao ex-aluno a consulta a estudantes que ingressaram em sua turma,
ou ainda, a todos os alunos do curso. Diferentemente do sistema
capixaba, este permite que o público tenha acesso à lista completa
de egressos, suas respectivas áreas de formação, além do período
de entrada e saída deles11.
Além disso, disponibilizam depoimentos de egressos com suas
percepções pessoais sobre a Universidade e seus cursos, o que pode
se constituir como incentivo e motivação para os estudantes que
ainda estão cursando a graduação, ou ser objeto de análise científica.
Um dos depoimentos registra, por exemplo, que nos anos 1970 a

10 Prêmio Nacional de Inovação na Gestão Universitária Professor João David Ferreira

Lima 2014. Disponível em: http://premioinpeau2014.paginas.ufsc.br/edital/. Acesso em:
18 abr. 2019.
11 Portal de egressos. Disponível em: https://egressos.sistemas.ufsc.br/. Acesso em: 19
abr. 2019.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 253

escola de administração tinha uma visão mais humanista, e que

hoje prevaleceria o pragmatismo e o tecnicismo das orientações; os
formandos atuais teriam uma visão voltada mais para o mercado
do que para a valorização do trabalhador. Assim, as disciplinas de
sociologia, antropologia e psicologia poderiam fazer diferença.
Outro depoimento destaca que o curso de Ciências Sociais foi deci-
sivo para várias escolhas feitas na vida pessoal e profissional; que a
UFSC é uma grande instituição; que contribui para a formação do
cidadão brasileiro; e, assim, a Universidade merece ser exaltada e
promovida em sua qualidade.
Um ponto comum e importante presente na descrição desses
Programas é a interação e troca de informações entre egressos
e profissionais atuantes no mercado. A pesquisa de Carneiro e
Sampaio (2016) com egressos da Universidade Federal do Recôn-
cavo Baiano (UFRB) destaca o entendimento dos estudantes sobre
a importância das relações sociais para a inserção no mercado de
trabalho. A interação entre estudantes e profissionais é importante
porque permite a troca de experiências sobre o dia a dia profissional,
sobre situações enfrentadas no mercado, sobre a “reputação” de
empregadores, sobre vagas de trabalho disponíveis para cada perfil,
etc. As dicas recebidas podem auxiliar os estudantes no processo de
inserção no mercado de trabalho, e quando as instituições de ensino
participam desse diálogo, podem criar estratégias para minimizar a
evasão e garantir a permanência até a conclusão do curso e auxiliar
na inserção profissional de seus egressos.

4.4 – UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO

DO RIO DE JANEIRO (UNIRIO)
O programa de acompanhamento de alunos egressos da UniRio
– Programa Joia Rara (PROJOIA) – foi criado por meio da Reso-
lução n. 4.123, de 9 de julho de 2013 (UNIRIO, 2013). Esta indica
os ex-alunos de cursos de graduação da instituição como principal
objeto do Programa, que busca também atuar para a consolidação
254 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

dos cursos de graduação já existentes e a expansão da Universidade,

estreitando seus laços com os graduados, acompanhando sua vida
profissional e capacitando egressos e discentes para uma melhor
atuação no mercado de trabalho. O Programa contempla também
a proposta de realização de encontros e oficinas envolvendo, além
dos egressos e estudantes, diretores e coordenadores de unidades.
O egresso é contatado por meio de um questionário disponibilizado
no portal do Programa. Não fica claro se é o próprio que deve entrar
no site e responder ao questionário, ou se ele é contatado por outro
meio e indicado a respondê-lo.
Verificamos que a UniRio disponibiliza em seu portal listas de
egressos desde a década de 1970. Por exemplo, no caso do curso de
Arquivologia12, há listas completas dos formados de 1997 a 2018.
Quando se tenta acessar uma dessas listas, há apenas: o número de
matrícula, o nome completo do estudante e a data da formatura. Não
há quaisquer análises acerca da inserção profissional dos egressos.
Pesquisando por trabalhos que pudessem ter sido realizados a partir
das listas divulgadas pela UniRio, buscamos no Google Acadêmico
por “egressos UniRio”, artigos que foram publicados entre 2013 e
2019 e não encontramos nenhum. Enfim, há pelo menos duas ques-
tões que podem ser levantadas quanto ao caso UniRio. A primeira
diz respeito ao questionário online. No campo da metodologia das
ciências sociais a técnica não é bem vista: além de apresentar, em
geral, baixa taxa de resposta, pode enviesar os resultados: quem
responde, tem algum interesse (CARDOSO, 2000).
A segunda questão diz respeito ao tratamento dos dados. Há, na
Universidade, pessoal adequadamente treinado para fazer análises
quantitativas? Há, pelo menos, pessoal interessado ou o Programa
foi criado, como já dito, para atender a exigências do MEC quanto
à autoavaliação institucional? O curso de Ciências Sociais propõe
(UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,

12 Programa de Acompanhamento de Egressos da UNIRIO. Disponível em: http://www.

unirio.br/arquivologia/egressos. Acesso em: 07 mai. 2019.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 255

2018) que o estudante seja acompanhado desde o ingresso na

Universidade, de modo a evitar as dificuldades de contato quando
ele já é um egresso. O estudante deveria incorporar em sua rotina
o hábito de preencher e atualizar o currículo Lattes. Além disso,
propõe a construção de questionários para a entrada e saída do
curso. Esta é uma proposta interessante, pois permitiria, até mesmo,
verificar um possível “impacto” do diploma em sua trajetória se, ao
ingressar já era trabalhador por exemplo. Mas a proposta é recente,
data de 2018, e, provavelmente, ainda sem resultados.

5 – DISCUSSÃO E CONCLUSÕES
Fischman (2012) indica que a universidade surgiu como um
espaço de produção de conhecimento que abrigava, inicialmente,
membros dos grupos mais afluentes na sociedade. Sua história
como instituição social estaria fundada também na construção de
valores e reflexão sobre os grandes temas sociais. Porém, conforme
o passar do tempo, as funções e feições da universidade foram se
modificando, principalmente com as transformações técnicas e
políticas do século XIX, transformando-se em um espaço estra-
tégico também para a atividade econômica, sem deixar de ser
um elemento de prestígio social para os portadores de diploma.
Brian Turner (1989) destaca o papel das credenciais educacionais
na alocação dos indivíduos no mercado. Mas há que se observar
que a Sociologia aponta que as desigualdades sociais mais amplas,
entre classes, grupos, famílias e indivíduos implicam/condicionam
trajetos acadêmicos, profissionais e sociais distintos.
No caso brasileiro, mesmo com a possibilidade de acesso a
cursos de instituições públicas gratuitas existem grandes desigual-
dades entre aqueles que conseguem até mesmo concluir o Ensino
Médio. Quando verificamos dados sobre o acesso, há maior tendên-
cia dos mais pobres a terem desempenho inferior nos processos
de seleção a uma vaga (principalmente nas instituições públicas),
256 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

e, com efeito, a cursarem carreiras menos prestigiadas e de menor

retorno em termos de renda (BARBOSA, 2014; BORGES, 2018).
Assim, ter conhecimento sobre os destinos dos estudantes após o
curso é, ao mesmo tempo, uma necessidade administrativa/buro-
crática, de mercado (para a competitividade das instituições por
estudantes), econômica (atrelada a estratégias de desenvolvimento
econômico), mas também pode ser fundamental para a análise de
desigualdades sociais. Como vimos, o processo de “democratização”
é medido, também, na saída do sistema.
Mas pensar em políticas de acompanhamento de egressos do
ensino superior não é uma tarefa simples. No Brasil, temos uma
legislação em defesa da avaliação e qualidade deste nível de ensino
que indica que cada uma das instituições realize seu próprio acom-
panhamento de egressos. Não há um sistema nacional. Além disso,
é indicado que avaliação não se baseia, apenas, na verificação do
aprendizado de determinado número de conteúdos medidos via
testes padronizados. O que resta, no momento, aos pesquisadores
do tema, é o pedido de dados identificados, pelo número do CPF,
tanto às instituições de ensino quanto ao Ministério do Trabalho e
Emprego, entre outras agências com bases de dados nacionais, como
é o caso do IBGE. Hoje, somente com o número do CPF é possível
estratificar egressos por diferentes tipos de instituições, e, assim,
analisar, por exemplo, se a inserção de quem estudou na categoria
pública, em geral, tem certas características, ou não.
No Brasil, os “portais de egressos” tiveram uma ascensão na
década de 1990, mas continuam com pouca eficiência no tratamento
dos dados e uso como subsídios a políticas institucionais que visam
a melhoria da qualidade das instituições e respostas às necessidades
do mercado de trabalho. Segundo Paul (2015) este fato ocorre muito
em função da pouca observação brasileira a experiências internacio-
nais. Nos Estados Unidos, na França e em outros países europeus,
o interesse pelo futuro profissional do egresso, como vimos, teve
início com investigações que tentavam prever necessidades futuras
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 257

de mão de obra (PAUL, 1989). Posteriormente, teve maior desenvol-

vimento metodológico num quadro de transformação quantitativa
e organizacional dos sistemas de educação superior e diversificação
das modalidades de diplomas obtidos. Assim, tanto poder público,
instituições de ensino, famílias e estudantes puderam se beneficiar
de informações sobre carreira.
Esses países já acumulam várias experiências e resultados de
pesquisas importantes, que podem colaborar com o desenho e
implementação de estudos e programas de acompanhamento de
egressos. Entre os casos analisados na seção anterior, vimos que
há um predomínio dos questionários online, o que a bibliografia
sobre o tema tende a condenar, pela baixa taxa de resposta. Seria
preciso criar vantagens, para os egressos, ao alimentar e atualizar,
com informações, esses questionários. A resposta a eles demanda
um certo dispêndio de tempo, energia e concentração. O que ganha
em troca, os egressos? Na Itália, o sistema Alma Laurea, criado em
1994, pelo Observatorio Statistico dell’ Universitá di Bologna, e com
apoio do Ministério da Educação italiano, parece ser bem-sucedido
(PAUL, 2015). O sucesso passa, certamente, pelo fato de que o
sistema é também uma base de currículos acessíveis a empresas.
O egresso tem todo o interesse de manter seu currículo atualizado.
Vimos também, que as associações de estudantes egressos
podem ser uma boa fonte de informações. A “afiliação institucio-
nal” (COULON, 2008), seria, portanto, fundamental para que o
egresso tenha um forte sentimento de identidade, e assim, esteja
motivado a conceder entrevistas, depoimentos, etc., para pesquisas
qualitativas. As experiências e trajetórias de vida dos indivíduos
influenciam a forma como enxergam a realidade, seus projetos de
vida e expectativas. Cada egresso possui um conjunto de valores e
expectativas que definirão suas percepções sobre seu curso. Assim,
dentro de um mesmo grupo e expostos às mesmas condições, é
possível visualizarmos opiniões distintas sobre a formação e a
instituição, bem como ao desempenho acadêmico. A sociologia
258 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

dos estudantes, em ascensão no Brasil, tem dado conta de captar e

analisar distintos modos de relação com o ensino superior, com as
instituições de ensino, e com o trabalho acadêmico.
Magalhães (2013), discutindo sobre a integração dos estudantes
na universidade, indica que a percepção deles, o grau de adesão à
sua área de estudo e à instituição implica em maior satisfação e
até mesmo na aceitação dos aumentos das mensalidades (se for o
caso), e a ver os problemas como algo secundário e necessário para a
trajetória profissional; por outro lado, os menos integrados tendem
a enxergar os problemas de forma mais acentuada e apresentar
maior insatisfação com a formação recebida. Apreender os senti-
dos e percepções dos egressos significa lidar com opiniões e dados
que em alguns casos parecem contraditórios entre si (AGUIAR;
VOIGT, 2017). Isso coloca grandes desafios aos formuladores de
políticas públicas e para aqueles que serão responsáveis pela análise
dos dados dos programas institucionais de acompanhamento. É
uma atividade que exige grande conhecimento técnico, teórico e
metodológico, inclusive para “traduzir falas”.
As dificuldades apontam para a necessidade de um investimento
consistente que grande parte das instituições têm dificuldade de
realizar, tendo em vista as grandes despesas com pagamentos e
custeio que se agravam com o cenário recente de crise e contin-
genciamento de recursos. Relacionada à questão financeira está a
necessidade de recursos humanos que se dediquem especificamente
ao trabalho de acompanhamento, tanto dos estudantes que estão na
graduação (acompanhamento acadêmico) como os egressos. Muito
provavelmente, com o quadro atual, as demandas administrativas do
dia a dia podem, também, acabar colocando esse tipo de trabalho
em segundo plano, visto que não é um serviço do qual depende o
funcionamento básico das instituições. Ao analisar os programas
de acompanhamento de egressos de 20 universidades públicas do
sul do Brasil, Simon e Pacheco (2017) observaram que a maioria
delas ainda precisa evoluir muito em suas ações.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 259

Entre os principais problemas e recomendações, destacamos:

ausência de um sistema nacional; questionários institucionais, que
não produzem dados que possam ser comparáveis; pouca vantagem
em termos do cadastro e atualização de informações nos programas
de egressos via questionários online; pouca interatividade com os
egressos; sites de instituições com conteúdo desatualizado; ausência
de acesso a resultados; ausência de acesso a microdados/banco de
dados para pesquisa científica/acadêmica; ausência de informações
sobre os sistemas de dados utilizados pelas instituições; ausência
de pessoal com expertise para tratar e analisar dados que articular
formação a destinos profissionais e sociais e à evolução do sistema
econômico e de empregos; ausência de periodicidade regular das
poucas pesquisas já realizadas; pouca informação sobre a importân-
cia do acompanhamento de egressos para a qualidade do sistema
e instituições e para famílias e indivíduos projetarem-se ao futuro.
Enfim, este trabalho permitiu visualizar algumas das principais
questões que envolvem as políticas públicas e institucionais de acom-
panhamento de estudantes egressos do ensino superior. Programas
e iniciativas de acompanhamento ainda são incipientes, com poucas
fontes de dados que permitam a realização de inferências sobre os
destinos profissionais dos egressos por área de formação, modelo
institucional e modalidade de curso (bacharelado, licenciatura ou
tecnológico), por exemplo. Apesar da obrigatoriedade colocada pela
Lei 10.861/2004 (BRASIL, 2018), grande parte das instituições ainda
encontra dificuldades para a estruturação de um acompanhamento
eficaz e para a produção de microdados. A existência desse tipo
de programa é importante em termos de accountability na medida
em que informa os gestores e formuladores de políticas públicas
educacionais sobre a efetividade e impacto da educação superior e
da produção científica e acadêmica no mercado de trabalho.
Famílias e estudantes poderiam obter maiores informações
sobre o panorama do mercado de trabalho e as oportunidades
que cada instituição de ensino pode oferecer, de acordo com “seu
260 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

valor” social e no mercado de trabalho. Pesquisadores das ciências

sociais, finalmente, poderiam, em contexto de expansão quantitativa
do sistema e de diplomados de ensino superior no Brasil, analisar
de que modo essa ampliação das oportunidades de graduação
significam, de fato, “democratização de oportunidades sociais”. Por
exemplo, mais informações sobre a dinâmica atual de mercados de
trabalho pode não ter nenhum impacto direto sobre os condiciona-
mentos sociais da escolha da carreira. A escolha, sendo socialmente
condicionada, não produziria uma situação plenamente democrá-
tica. Grupos mais privilegiados socioeconomicamente continuam
tendo melhores desempenhos e acessando cursos e carreiras que,
com efeito, trarão melhores retornos de renda e de status.
As experiências já em curso pelo país, ainda que apresentem
dificuldades e problemas, são bons exemplos do que devemos
aprender sobre o tema, e das potencialidades de uma política de
acompanhamento de egressos bem sucedida, principalmente na
construção de redes profissionais e na troca de experiências entre
diversos agentes: ex-alunos, estudantes de graduação, professo-
res, entre outros. A própria dinâmica no interior das instituições
pode ser afetada pelas informações que “vêm do mundo exte-
rior”, desmontando uma visão segundo a qual, principalmente as
universidades, operariam em um descolamento da realidade (do
mercado). Essas experiências contribuem também para o debate
caro às ciências sociais, mas que ainda deve continuar a se apro-
fundar no campo da Sociologia da Educação, suscitando algumas
questões fundamentais para se pensar a relação entre origem social,
desigualdades educacionais e desigualdades de oportunidades
sociais no Brasil.

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 269

INOVAÇÃO EM GESTÃO DE
UNIVERSIDADES PÚBLICAS:
IMPORTÂNCIA E DESAFIOS
Maria de Fátima Bruno-Faria
Jonilto Costa Sousa
Pedro Ravizzini Furtado
Rodrigo Freire Lins

O objetivo do presente capítulo é discutir a inovação na gestão

de universidades públicas, à luz de referencial teórico de inovação
no setor público e considerando a natureza desse tipo de instituição
cujo foco principal é a educação. Trata-se de um desafio que requer
uma abordagem multidisciplinar que conjugue elementos das áreas
de Educação, Psicologia e Administração, dentre outras e leve em
conta, especialmente princípios da administração pública.
Ao olhar para a produção científica nacional sobre o tema,
percebe-se a escassez de estudos com tal propósito, o que é destacado
por Marques (2011), que indaga se o motivo é por ser considerado
como algo pouco importante, já que pouca atenção é dada à gestão
desse tipo de organização. Neste estudo, acrescenta-se que a pouca
produção sobre o assunto pode revelar especialmente a dificuldade
de se conjugar saberes diferentes como Morin (1999) observa
ao tratar o tema da complexidade. Em um mundo cujo diálogo
é marcado pela imprevisibilidade, pela incerteza na qual a visão
complexa clama pela necessidade de um pensar sistêmico em que
o unir e o diferenciar são essenciais, recorrendo às ideias de Morin
(1999), a atividade de gestão em universidades torna-se um desafio
que remete à conjugação de diferentes elementos pertinentes à
realidade onde se insere. Destaca-se que conceitos trazidos da área
270 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

de educação necessitam ser revisitados ao se examinar a inovação

na gestão de instituições de ensino superior.
Como toda escrita requer um posicionamento crítico do seu
autor, portanto neste capítulo se assume que sem a consideração
dos preceitos essenciais à gestão pública e o olhar para as espe-
cificidades das universidades, os esforços de inovação na gestão
podem não ser bem-sucedidos. Acrescenta-se a importância atri-
buída à “construção crítica e coletiva” como propõem Eyng e Gisi
(2007, p.9) na apresentação de seu livro sobre Políticas e Gestão
da Educação Superior.
No tocante à inovação, Oliveira e Santos Jr. (2017) observam
que os estudos que buscam diferenciar a inovação do setor privado
da que ocorre no setor público emergem a partir dos anos 2000,
com foco em serviços públicos e governança, trazendo questões
referentes a políticos e gestores públicos em relação à inovação.
Remetendo às universidades públicas no Brasil, os gestores são
docentes que assumem por um determinado período de tempo essas
funções e, na maioria dos casos, tendo que conciliar as atividades
inerentes à prática docente com as de gestão. Esses assim assumem
dupla função sem que necessariamente tenham se preparado para
assumir atividades gerenciais. Marques (2011), ao tratar do duplo
papel de ensinar e pesquisar do professor, observa que há estímulos
externos que pressionam para se publicar mais, porém o mesmo
não ocorre para que se inove no ensino.
Acrescenta-se neste capítulo que muito menos se percebe a
existência de estímulos externos para que se inove na gestão dessas
instituições, embora as mudanças no contexto externo exigem um
repensar da gestão. Mas será então que a inovação na gestão das
universidades públicas não se faz necessária? Esta, dentre outras
questões, permeia o debate neste capítulo que está estruturado da
seguinte forma: inicialmente se discute inovação no setor público,
em seguida a inovação nas universidades públicas, a fim de alicerçar
o debate sobre a inovação na gestão de universidades públicas, sem
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 271

que se perca a ideia de que a melhoria da educação é o fim último

da gestão universitária.
Componentes da gestão de empresas apontados por Cabral
Neto e Castro (2007, p.16) “fornecem as bases para o modelo de
gestão educacional formulado no âmbito das diretrizes políticas da
educação para os países da América Latina”, cabe porém tratar das
especificidades do setor público ressaltadas por diversos autores
(OSBORNE, GAEBLER, 1993; HOOD, 1991) que apontam diferen-
tes características que as distinguem, tais como o foco no mercado
do lado das empresas privadas e o olhar para as necessidades do
cidadão no que tange ao setor público.
Discutir a questão da gestão no setor público remete ao conceito
de governança. De acordo com o Decreto 9.203:

governança pública é o conjunto de mecanismos de liderança,

estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcio-
nar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas
públicas e à prestação de serviços do interesse da sociedade.
(BRASIL, 2017).

Tal conceito traz a importância de se analisar as políticas públicas

de educação superior no país e aspectos relacionados à administra-
ção, tais como planejar, avaliar, controlar e monitorar ações. Como
o foco do capítulo recai na inovação na gestão de instituições de
ensino superior, cabe tratar da inovação no serviço público.

INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO

Há um entendimento a respeito da necessidade de as organiza-
ções privadas inovarem. Contudo, essa compreensão não parece ter
validade no setor público, no qual ainda prevalece certo ceticismo
quanto à sua capacidade de inovar em políticas e serviços públicos
(SORENSEN; TORFING, 2012). Entretanto, afirmar que a admi-
nistração pública é incapaz de protagonizar iniciativas de inovação
272 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

não parece ser verdadeiro, tendo em vista que os diversos casos que
contrariam tal assertiva estão documentados na literatura acadêmica
há muitas décadas como, por exemplo, a pesquisa de Mohr (1969)
a respeito de inovação em agências públicas de saúde.
Ao longo do tempo, o foco dessas pesquisas passou por mudan-
ças, pois, de acordo com Osborne e Brown (2011), na década de
1960, a ênfase estava sobre o estabelecimento de direitos mínimos
a cada cidadão dentro de um contexto de um estado de bem-estar
em expansão. Na década de 1970 e início da década de 1980, houve
um período de redução dos serviços públicos tradicionais devido à
diminuição da base de recursos do Estado, enquanto a população
e suas necessidades aumentavam. Por fim, a partir de meados dos
anos 1980, a inovação se torna a palavra de ordem, especialmente
nos serviços sociais pessoais (OSBORNE; BROWN, 2005).
Os avanços em inovações, provindos desde a segunda metade
da década de 1980, podem, em grande parte, ser atribuídos aos
movimentos da Nova Administração Pública – NAP (HOOD,
1991) e do “Reinventando o Governo” (OSBORNE; GAEBLER,
1993) que são alguns dos principais responsáveis pela melhora da
performance do serviço público, sobretudo, na década de 1990. Esse
fato não traduz que antes desses movimentos não houve inovação
no setor público. Windrum (2008) ressalta que essa é uma falácia
insustentável e que, ao contrário, é correto afirmar que a NAP
inspirou mudanças que transformaram o setor público e o foco da
inovação nesse contexto.
Como afirmam Djellal, Gallouj e Miles (2013), o estudo da
inovação no setor público é um tema que requer aprofundamento.
Apesar do pouco desenvolvimento, Howells (2010) possui a convic-
ção de que esse campo de estudos atingirá sua maioridade na
próxima década. Para Klering e Andrade (2006), o setor público,
em função da natureza complexa de suas políticas, deve estimular
inovações concretas, que levem a efetivas transformações. O pres-
suposto mais adequado para a gestão pública era o de se vincular o
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 273

conceito de inovação no setor público à perspectiva de transforma-

ção radical. Dessa maneira, ressaltaram a ideia de inovação no setor
público como uma transformação de caráter radical que se justifica
por fins estratégico, estrutural, humano, tecnológico, cultural,
político e de controle, com foco em transparência e accountability.
Lima e Vargas (2012) realizaram uma revisão de literatura
com o objetivo de situar a discussão atual sobre inovação no setor
público em revistas internacionais, em confronto com a teoria
da inovação em serviços, visando identificar oportunidades de
pesquisa. Essa investigação, utilizando artigos no período de 2006
a 2010, evidenciou que a perspectiva sobre inovação é tida como
uma mudança forçosa de níveis hierárquicos mais altos aos mais
baixos e não como um processo interativo e enraizado à atividade
pública, o que ainda exalta a ideia de incipiência de inovação no
setor público.
Para Spink (2006), existem dois tipos de abordagens, relati-
vamente distintas, utilizadas ao se analisar experiências de êxito
na gestão pública. A primeira, bem difundida, é a das melhores
práticas, na qual se compreende a experiência a partir de seus parâ-
metros de sucesso, que posteriormente acabam por se definir como
padrões a serem replicados. A segunda de caráter mais reflexivo e
dialógico, diz respeito à identificação de tais experiências inovadoras
como práticas emergentes, apoiadas por conhecimentos tácitos ou
implícitos. Na última perspectiva, não há pretensão de se definir
o melhor, mas sim compreender e discutir as experiências como
possibilidades de ações válidas e enriquecedoras.
No âmbito da seara pública, é perceptível a existência de consi-
derável discussão sobre se os preceitos utilizados para o estudo de
inovações no setor privado podem ser igualmente utilizados no
setor governamental. A esse respeito, Kattel et al. (2014) comentam
que os esforços de pesquisadores para delinear e conceituar inova-
ção no setor público podem ser associados a três períodos: período
Schumpeteriano, no qual inovações no setor público são entendidas
274 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

segundo uma visão mais ampla de como mudanças evolucionárias

ocorrem nas sociedades, geralmente associadas com o pensamento
de Schumpeter (1997); período da Teoria Organizacional, em que
inovações no setor público são vistas de maneira semelhante às
inovações em empresas privadas, associada principalmente com
o desenvolvimento da teoria organizacional e com o trabalho de
Wilson (1989); e período da Teoria Autóctone, uma tendência mais
recente, a partir dos anos 2000, de desassociar as inovações do setor
público das do setor privado.
Assim sendo, prevalece, no Período Schumpeteriano, uma
caracterização decorrente da aplicação de seus princípios teóricos
no contexto econômico. Dessa forma, novas combinações são
encontradas por agentes que empreendem mudanças e viabilizam
a expansão econômica. Ressalta-se a existência de um caráter duplo
(KATTEL et al., 2014) na relação entre inovação e setor público,
podendo tanto o setor público exercer o papel de empreendedor
como a inovação ser fomentada pelo governo.
O Período da Teoria Organizacional pode ser traduzido como
o espaço temporal em que inovações no setor público são vistas
de maneira semelhante às inovações em empresas privadas, o qual
leva gerentes a lidar com a complexidade de resistência da própria
organização na implementação dessas ideias.
Finalmente, o Período da Teoria Autóctone, a partir da década
de 2000, tenta se afastar das abordagens anteriores para discutir
inovações nos serviços públicos e governança (HARTLEY, 2005).
Todavia, ainda há dúvidas a respeito de questões subjetivas utili-
zadas como linha divisória do que seria uma inovação de fato ou
apenas uma melhoria incremental no setor público. Nesse contexto,
emergem como reflexão os papeis dos políticos e dos gestores
públicos no processo de inovação.
Na concepção de Lynn (1997), a inovação no governo estaria
devidamente entendida como uma transformação fundamental,
disruptiva e original de atividades essenciais da organização, com
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 275

mudanças profundas em estruturas, modificando-as permanen-

temente. Segundo Kattel et al. (2014), tal definição reverbera o
trabalho de Wilson (1989), cuja concepção inicial do termo pretende
diferenciar quaisquer mudanças no setor público das profundas
modificações que deveriam realmente ser chamadas de inovações.
Moore, Sparrow e Spelman (1997) tratam a inovação no
setor público como aquela que abrange novidades amplas e durá-
veis afetando assim as operações ou as pessoas da organização.
Newman, Raine e Skelcher (2001), por sua vez, consideram como
uma mudança descontínua ou incremental de algo completamente
novo para uma específica autoridade local, sendo necessário que
a mudança já tenha sido implementada em vez de ser apenas uma
aspiração ou uma iniciativa planejada.
Considerando uma perspectiva histórica, Farah (2006) realiza
uma leitura das inovações vivenciadas na administração pública
brasileira. O ciclo de inovações na gestão pública do país foi iniciado
no governo de Getúlio Vargas, nos anos 1930, com o estabeleci-
mento de bases para consolidação de um novo papel para o Estado,
o de desenvolvimentista e de articulador da formação de uma
identidade nacional.
Outro período indicado como palco de inovações na área pública
brasileira foi a década de 1980, na qual foram priorizadas a constru-
ção de novas instituições e práticas. Essas duas épocas de inovação no
país, 1930 e 1980 (FARAH, 2006), basearam-se não apenas na criação
de coisas novas, mas também na superação de características graves
advindas de tempos anteriores, relativas à própria administração da
máquina pública, bem como de suas políticas.
As inovações provindas na década de 1980, segundo Farah
(2006), foram respostas às demandas dos movimentos sociais,
no período de 1970, que reivindicavam contra: a centralização
financeira e decisória na esfera federal; a perspectiva institucional
fragmentada; a formulação de políticas sob a lógica clientelista;
entre outros.
276 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Conjuntamente a essas dimensões democráticas da mudança

ocorrida no setor público brasileiro, Farah (2006) relata que, em
função do grave cenário de crise fiscal no país, a agenda de refor-
mas, proposta na década de 1980, congregou às suas prioridades a
temática gestão, dando ênfase aos aspectos de empreendedorismo
e eficiência. Nesse contexto, a inovação no setor público brasileiro
tomou duas direções efetivas e complementares: uma direcionada
para a eficiência — representada pelo processo das reformas geren-
ciais. Os avanços de gestão no setor privado, final dos anos 1960 em
países desenvolvidos, influenciaram as mudanças produzidas pelo
setor público; principalmente em relação à questão da flexibilidade;
e outra voltada para a democracia — busca pela ampliação da parti-
cipação social e da descentralização dos processos de construção
de políticas públicas.
Um estudo de abordagem qualitativa apresentado por Freitas
e Dacorso (2014), com o propósito de analisar o Plano de Ação
brasileiro para o Governo Aberto, baseado na teoria da inova-
ção aberta na gestão pública, apontou que o documento expõe os
compromissos firmados no intuito de retomar um equilíbrio nas
novas atribuições do Estado, as quais incorporam a participação
social. Diversas dessas contam com a tecnologia da informação
como forma de eficiência e transparência com a sociedade, o que
possibilita o enfrentamento de desafios de forma ágil. A participação
social possibilita o acompanhamento e sugestão de ações inovadoras
que o Estado não constata com clareza e que a sociedade verifica
por meio de interesses particulares.
No entendimento de Mulgan e Albury (2003) inovações no
setor público advêm de novas ideias que funcionam, ou seja, a
novidade deve estar implantada, sendo inovações de sucesso que
podem ser de novos processos, produtos, serviços e métodos de
entrega, os quais resultem em melhorias significativas em termos
de eficiência, efetividade e qualidade. Apontam Koch e Hauknes
(2005) que a inovação se refere à performance social de uma nova
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 277

forma específica, ou repertório, de ação social, que é implementada

deliberadamente pela entidade no contexto dos objetivos e das
funcionalidades de sua missão corporativa.
A OCDE (2017) realiza distinções entre inovação no setor
público e no privado, de modo a compará-los em termos de velo-
cidade de mudança, retorno de investimento, valor público e
complexidade.

Quadro 1. Comparação de inovação nos setores público e privado

Dimensão Comparação
Velocidade A velocidade da mudança no setor público é geral-
de mudança mente mais lenta do que em negócios. Por exemplo,
não é incomum que os processos de planejamento
demorem 15 anos para serem aprovados. A aparente
lentidão pode parecer irracional aos olhos de cidadãos
acostumados a ter novos produtos constantemente no
mercado. Permite alguns resultados positivos, como
a estabilidade intergeracional, mas também dificulta
outros, tais como melhorar rapidamente os serviços.
Como consequência, os inovadores do setor público
precisam entender o equilíbrio de riscos de curto prazo
e benefícios de longo prazo.
Retorno de Conectado ao ponto acima, o retorno do investimento
investimento para uma inovação do setor público pode ser ampla
e completamente capturado apenas por gerações,
enquanto o imperativo comercial é para o lucro trimes-
tral dos acionistas. Ao contrário do setor privado, o
público não tem um resultado simples e eficazmente
mensurável como lucro do meio privado. Medidas
podem não ser conhecidas no início, e podem estar
no futuro distante: o valor de reforma educacional,
por exemplo, pode não ser totalmente capturada até
a próxima geração.
278 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Dimensão Comparação
Valor público Enquanto as empresas podem escolher um segmento
de mercado preferencial e desconsiderar os outros na
busca de maximizar os lucros, o setor público deve
gerar valor público aos seus cidadãos, assegurando
transparência, abertura, serviço, devido processo e
prestação de contas. No setor público, as soluções não
podem ser otimizadas para um grupo seleto, mas preci-
sam satisfazer as necessidades de populações. Então,
como o setor público inova com sua definição mais
ampla de população? Ao contrário das abordagens
estatísticas - que fornecem uma solução que atende às
necessidades médias dos usuários - as práticas dirigidas
podem ter um impacto mais pessoal, gerando uma
abordagem personalizada para identificar os cidadãos
relevantes e cumprir suas necessidades.
Complexidade Os governos têm um portfólio incomparável de
responsabilidades, serviços e funções. Em compara-
ção, mesmo as empresas mais complexas operam em
ambiente relativamente simples. Assim, enquanto os
serviços públicos frequentemente pontuam mal por
qualidade de entrega, qualquer empresa confrontada
com uma tarefa tão complexa chegar a uma parada
brusca. Para os inovadores, é importante não perder a
noção da escala de operações que se estende além de
sua iniciativa específica. Risco e incerteza podem ser
gerenciados por ter capacidades de design estratégico,
não apenas para moldar uma solução particular, mas
para definir a arquitetura maior de soluções. Sem esse
mapa maior, uma boa inovação em um lugar pode
involuntariamente criar problemas ou falhas em outras
partes do sistema. Os governos estão desesperados
por melhorias, especialmente daquelas com impacto
positivo total.
Fonte: OCDE (2017, p.173-174), elaborado pelos autores
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 279

A noção de fomento no setor público (GARRIDO FALLA, 1992;

DROMI, 1997) diz respeito à atividade administrativa que satisfaz
indiretamente algumas necessidades de caráter público, sendo uma
ação de estímulo, não necessariamente privada, que possibilita a
realização por entes públicos.
Segundo Moreira Neto, o fomento público pode ser concei-
tuado como:

A função administrativa através da qual o Estado ou seus

delegados estimulam ou incentivam, direta, imediata e concre-
tamente, a iniciativa dos administrados ou de outras entidades,
públicas ou privadas, para que estas desempenhem ou estimu-
lem, por seu turno, as atividades que a lei haja considerado de
interesse público para o desenvolvimento integral e harmonioso
da sociedade. (MOREIRA NETO, 2005, p. 514).

Justen Filho (2014) compreende o fomento como uma atividade

pública contínua e coordenada que envolve a existência de bens
e pessoas, orientando o uso de recursos econômicos produzidos
por previsão normativa, com a finalidade do desenvolvimento
econômico e social.
Por meio da literatura, é possível observar que existem inicia-
tivas para financiamento de recursos de inovação em empresas de
base tecnológica, por meio de agências de fomento como BNDES,
CNPq, CAPES, FINEP, FAPESP e SEBRAE. Porém, essas possuem
atualmente caráter de fragilidade, enquanto deveriam apresentar
sistematicidade e sustentabilidade (FARIAS et al., 2014).
Os instrumentos legais não limitaram a atuação do Estado à
pesquisa básica ou à disponibilização de infraestrutura para projetos
de inovação. A participação é concedida em todas as partes de um
projeto de inovação, o que abarca a inserção em mercados. É possí-
vel que haja a participação pública em capital social de empresas
privadas, com atuação conjunta. Minghelli (2018) destaca que o
Estado deve desempenhar papel de protagonista no desenvolvi-
280 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

mento de um sistema de inovação, promovendo o desenvolvimento

econômico e social.

INOVAÇÃO NAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Na perspectiva do setor público, as universidades se inserem em
um patamar de relevância, tendo em vista a considerável influência
e contribuição que possuem no meio social. Nas décadas de 1920 e
1960, as universidades públicas detinham o papel principal voltado
para o ensino, que, posteriormente, foi modificado de modo a
contribuir também em pesquisas. Na década de 1990 passaram
a ter a função de contribuir para o desenvolvimento econômico
(FERREIRA; LEOPOLDI, 2013). A Lei de Inovação Tecnológica
nº 10.973, de 2004, possibilitou que esse papel secundário em
inovação desempenhado pelas universidades, até esse momento,
fosse potencializado a um grau de maior relevância (BRASIL, 2004).
Em consonância, Arbix e Consoni (2011) destacam que a Lei
de Inovação levou a universidade ao papel de provedora de um
ambiente propício à produção de conhecimento e à promoção da
inovação. A legislação possibilitou que o número de Núcleos de
Inovação Tecnológica (NITs) crescesse consideravelmente, presente
atualmente em 80,8% das 193 Instituições Científicas e Tecnológicas
(ICTs), mesmo que algumas universidades públicas já apresen-
tassem estruturas semelhantes (BRASIL, 2017). A Lei formalizou
essas estruturas, de modo a possibilitar a regulamentação de suas
atividades, o que estimulou pesquisas relacionados ao setor produ-
tivo e à economia por meio das ICT (ARBIX; CONSONI, 2011).
O conceito de Instituição Científica e Tecnológica está contido
na lei como:

Órgão ou entidade da administração pública direta ou indi-

reta ou pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos
legalmente constituída sob as leis brasileiras, com sede e foro
no País, que inclua em sua missão institucional ou em seu
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 281

objetivo social ou estatutário a pesquisa básica ou aplicada

de caráter científico ou tecnológico ou o desenvolvimento de
novos produtos, serviços ou processos (BRASIL, 2017, p.2 ).

A modificação nas funções das universidades e a inserção

da legislação induziram à mudança de papel para universidades
empreendedoras, que segundo Etzkowitz e Zhou (2017), houve
a adoção da função de agregar valor ao setor produtivo em um
processo de aprendizagem e melhoria na qualidade da educação e
o foco em pesquisa (ETZKOWITZ, 2003).
De acordo com Matias-Pereira e Kruglianskas (2005), a Lei
de Inovação Tecnológica advém como um meio para reduzir a
dependência tecnológica do país. Esta lei facilita a formalização da
relação universidade-empresa e estimula as pesquisas conjuntas.
Entretanto, Sbragia, Andreassi, Campanário e Stal (2006) afirmam
que somente um bom resultado de pesquisa não é suficiente para
iniciar o processo de comercialização. Destacam que é relevante
encontrar o equilíbrio entre a burocratização do processo e flexi-
bilidade para atividades de pesquisa.
As universidades públicas desenvolveram seus papeis e respon-
sabilidades no ecossistema de inovação ao longo do tempo. Neste
momento, essas possuem uma função de relevância no desenvolvi-
mento econômico e social local e regional, com responsabilidades
que foram atribuídas pela Lei de Inovação, de 2004, e mais recen-
temente pelo seu marco legal, de 2016, por meio da Lei 13.243, de
11 de janeiro de 2016.
As universidades contribuem, ao longo do tempo, para a geração
de novos conhecimentos por meio da pesquisa e do desenvol-
vimento, e auxilia no processo de inovação em organizações.
Conforme Ipiranga e Almeira (2012), uma importante motivação
para as universidades participarem de projetos de cooperação com
as empresas é a possibilidade de adquirir inspirações práticas na
formulação de projetos de pesquisa. Essa aproximação também é
282 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

uma oportunidade para as universidades buscarem informações

de como os resultados da pesquisa básica podem ser aplicáveis.
As universidades trazem a perspectiva da inovação no setor
público por meio da incubação de empresas, que segundo a Lei da
Inovação, pode ser conceituada como:

organização ou estrutura que objetiva estimular ou prestar

apoio logístico, gerencial e tecnológico ao empreendedorismo
inovador e intensivo em conhecimento, com o objetivo de faci-
litar a criação e o desenvolvimento de empresas que tenham
como diferencial a realização de atividades voltadas à inovação
(BRASIL, 2017, p.1).

Em estudo de caso com abordagem qualitativa, Sousa, Gonçal-

ves, Almeida e Sacomano (2017) propuseram identificar os aspectos
relevantes ao sucesso de empreendedores na fase de pré-incubação
das empresas em uma incubadora de base tecnológica. Ressaltou-se
pelas duas organizações pesquisadas que, como a incubação ocorre
no âmbito universitário, o único elemento que falta é a estruturação
de uma universidade específica com foco em inovação tecnológica
e que esse fator inibe a expansão do processo de inovação em incu-
badoras/parques, ou até no país.
Os gestores reconhecem que existe falta de conhecimento a
respeito de instrumentos para uma melhor gestão, sendo apontado
o modelo de tríplice hélice da inovação, como “possível solução para
integração dos processos entre universidade, empresa e governo
a partir do redesenho de políticas públicas integradas entre estes
três atores na busca de mitigação destes pontos fracos” (SOUSA;
GONÇALVES; ALMEIDA; SACOMANO, 2017, p. 318).

Sem um árduo trabalho cooperativo entre o setor público, o

privado e as universidades, o Brasil se distanciará ainda mais
das práticas avançadas. A agenda da inovação continua sendo
chave para a recuperação do país. Essa é a síntese e o norte
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 283

sugerido por este estudo. Que somente terá completado sua

contribuição com as interações do debate público (ARBIX;
SALERNO; AMARAL; LINS, 2017, p. 25).

No estudo de caso de abordagem qualitativa de Baldoni (2014),

cujo objetivo era contribuir para o melhor entendimento sobre como
se manifesta a atual estratégia empreendedora da UNICAMP para
consolidação do seu Parque Científico e Tecnológico e caracterizar
os reflexos deste fenômeno no espaço local conforme os estudos em
Geografia da Inovação, foi possível observar que o parque tecnoló-
gico é um indutor de ampliação de oportunidades de emprego, na
valorização de pesquisas, na criação de projeto e na contribuição de
P&D, isto é, contribui para o desenvolvimento regional. Contudo,
o estudo aponta que algumas ações foram estrategicamente deses-
truturadas e acabaram por levar à perda progressiva em termos de
avanços no parque tecnológico de Campinas, o que abrandou as
oportunidades regionais.
A literatura sobre o papel das universidades no desenvolvimento
econômico também se tornou relevante. Essas instituições são vistas
como atores centrais na economia baseada no conhecimento, uma
vez que, além de pesquisa e ensino, assumem o papel de empreende-
doras e passam a atuar ativamente no desenvolvimento econômico
regional, por meio da criação de conhecimento científico e tecno-
lógico aplicado e, consequentemente, inovação (ETZKOWITZ;
LEYDESDORFF, 1997; ETZKOWITZ et al., 2000).
Etzkowitz (1994) compreende a inovação como um modelo
espiral de múltiplas relações recíprocas entre Governo-Univer-
sidade-Empresa, ampliando a gestão da inovação para o âmbito
institucional:

O modelo Tríplice hélice da Universidade-Indústria-Governo

tenta capturar a dinâmica de comunicação e organização, intro-
duzindo a noção de uma sobreposição de relações de troca
que realimenta os arranjos institucionais. As instituições e
284 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

suas relações fornecem uma infraestrutura de conhecimento

que carrega a base de conhecimento. Cada uma das hélices
desenvolve internamente, mas também interage em termos de
trocas de bens e serviços, e em termos de suas funções. Papéis
funcionais e institucionais podem ser negociados fora da base
de conhecimento baseadas em expectativas, como no caso da
‘universidade empreendedora (ETZKOWITZ; WEBSTER;
GEBHARDT; TERRA, 2000.)

A Tríplice Hélice constitui um encadeamento entre governo-u-

niversidade-empresa de forma mais eficiente, tendo a universidade
o papel de indução dessa relação com as demais hélices (ETZKO-
WITZ, 2003). A cooperação provinda de universidade e empresa
é primordial para a construção e desenvolvimento de inovações
tecnológicas (NOVELI; SEGATTO, 2012). Como contraponto,
Marcovitch (1999) salienta que a universidade e o setor produtivo
precisam encontrar a melhor forma de se relacionar entre si e sugere
que é necessária a intervenção de agentes que ajudem a articular
essa interface.

Figura 3. Modelo Tríplice Hélice.

Fonte: Etzkowitz e Zhou (2017, p. 41.).

 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 285

O modelo denominado Tríplice Hélice de Inovação apresenta

três faces, representados por universidades, indústria/empresa e
governo, no qual todas essas instituições possuem igual relevância
na capacidade de criação de inovação. Empresas se relacionam
com universidades e centros de pesquisa, que têm o propósito de
promover o desenvolvimento social e econômico, sendo o governo
o incentivador de inovação por meio de legislação, políticas sociais
e recursos (LEYDESDORFF; ETZKOWITZ, 1996).
Etkowitz propôs esse modelo relacionando instituições que
cooperam e interdependem na criação de conhecimento. Esse
modelo preconiza o desenvolvimento social e econômico, o que
gera forte interação entre as três instituições (STAL; FUJINO, 2005).

O desenvolvimento da Tríplice hélice pode mudar de curso

ao longo do tempo, sendo liderada pelo governo num dado
momento, pela universidade em outro e pela indústria em
seguida – ou qualquer outra ordem. Universidades empreen-
dedoras também exercem papéis diferentes de acordo com a
configuração da Tríplice hélice. Podem dar o empurrão inicial
da inovação regional em um cenário em que sejam predo-
minantes; num modelo liderado pelo governo, elas ajudam
empresas e indústrias existentes e criam outras por instância
do governo; em um contexto liderado por corporações, tais
universidades normalmente colaboram com a indústria na
inovação de produtos e processos (ETZKOWITZ, ZHOU,
2017, p.40-41).

De forma geral, a interação universidade-empresa-governo

tem sido relatada pela literatura como uma experiência de sucesso,
tais como no Canadá (BRAMWELL; WOLFE, 2008), Holanda
(LAZZARETTI; TAVOTELLI, 2005), Hong Kong (MOK, 2005) e
muitos outros casos relacionados nos Estados Unidos (TORNAT-
ZKY; WOUGAMAN; GRAY, 2002). Além desses, pode-se ressaltar
o caso da Coréia do Sul, no qual a interação universidade-empresa
foi capaz de potencializar a produção de novos conhecimentos
286 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

e de inovações, o que maximizou a capacidade de aquisição de

conhecimento e proporcionou autonomia tecnológica, o que inclui
a criação de know-how e o aumento da competitividade em setores
estratégicos e dinâmicos (CHIARINI; RAPINI, 2012).
No estudo qualitativo de Poletto, Araújo e Mata (2011), que
tinha o objetivo de analisar o modelo de Gestão Compartilhada
de P&D entre a Petrobras e a Universidade Federal do Rio Grande
do Norte (UFRN), isto é a tríplice hélice, mostrou que alguns
pontos nessa relação poderiam ser melhorados como: a ausência
do poder público local no sistema; a dificuldade de comunicação
entre as fundações universitárias que gerenciam os recursos nos
diferentes estados; poucas proposições da UFRN em estimular o
empreendedorismo, a inovação tecnológica e o registro de paten-
tes; a superação das características de racionalidade limitada na
gestão dos contratos que acarretaram em um trânsito excessivo de
documentos de controle entre os setores envolvidos no sistema,
dentro e fora da empresa. Contudo, o sistema de hélice tripla, que
detinha importância estratégica para o desenvolvimento de um polo
regional de formação de recursos humanos, provocou o aumento
do nível de emprego e das inovações tecnológicas.
Destaca-se a importância da participação do governo no
fomento à inovação tecnológica do país, uma vez que esta é
vinculada ao crescimento e ao desenvolvimento de uma nação
(KUHLMANN, 2008). Para Wallsten (2000), nos últimos anos têm
aumentado a oferta e disponibilidade de recursos para os programas
de financiamento público para as atividades de pesquisa e desen-
volvimento, P&D. A modalidade de financiamento ofertada varia, e
os mais encontrados são os subsídios financeiros, incentivos fiscais,
empréstimos e recursos financeiros não reembolsáveis de fomento
à inovação (ROMIJN; ALBALADEJO, 2002; SOUITARIS, 2002).
Iacono, Almeida e Nagano (2011) destacam que o Brasil é
principiante em termos de reconhecimento e absorção de inovação,
sendo que as ferramentas provindas de políticas públicas, por meio
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 287

de financiamentos e recursos para pesquisa e desenvolvimento

de projetos em pequenas e médias empresas, são recentes. Essas
ações não geram impactos sociais que propiciem a compreensão e
disseminação de inovação.
Neste sentido, o Estado pode se envolver ativamente na criação
de um ambiente mais propício ao desenvolvimento de inovações no
setor empresarial. De Negri e Kubota (2008) entendem que o Estado
precisa trabalhar para manter uma política econômica estável,
com altas taxas de crescimento, reduzindo os riscos econômicos e
alavancando financeiramente as empresas. Pode ainda, promover
linhas de financiamento para estimular empresas, universidades e
institutos de pesquisa para o desenvolvimento rumo à sociedade
do conhecimento.
Arbix, Salerno, Amaral e Lins (2017) ressaltam que a formação
de uma cultura de inovação avançou no Brasil, tanto em políticas
governamentais, programas, regulamentações, mudanças institu-
cionais e instrumentos, porém de forma ainda incipiente, o que
estimula aperfeiçoamento e consolidação. O país tem de estar
preparado para o enfrentamento de desafios trazidos por mudanças
tecnológicas ao redor do mundo. O papel das universidades, nesse
contexto, é relevante para o aquecimento da economia brasileira,
tendo em vista o fluxo de conhecimento. Essas instituições precisam
amadurecer e se internacionalizar rapidamente.
Porém, levando em consideração o contexto de parceria
entre empresa, universidades e governos, existe uma considerável
quantidade de questões culturais, vantagens e barreiras, políticas
governamentais, formas contratuais e arranjos que se baseiam em
distintos objetivos e motivações das instituições envolvidas que
precisam ser levados em consideração (IPIRANGA; FREITAS;
PAIVA, 2010).
Em estudo, Closs e Ferreira (2010), observaram algumas barrei-
ras, identificadas pelos empresários, no relacionamento com as
universidades: questões relativas a prazos, comprometimento,
288 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

segurança e sigilo das informações; falta de mecanismos de inter-

mediação e de acesso às informações sobre a produção científica;
aspectos burocráticos e legais; despreparo das equipes para gerir
projetos; dificuldades em transferir resultados embrionários para
o mercado. Sobre a universidade, os pesquisadores destacaram
como dificuldades: a relação com as empresas; a falta de postura
proativa e inovadora; bem como a necessidade de compreensão
das normas universitárias.
Para Brandão (2012), existem onze categorias indutoras de
inovação à gestão pública: apoio político; intercâmbio de conheci-
mentos e experiências; perfil diversificado da equipe; disponibilidade
de recursos orçamentários e financeiros; gestão estratégica de infor-
mações; crises como oportunidades; características da liderança;
comprometimento com o serviço público; rotatividade de diri-
gentes; capacitação da equipe e dos dirigentes; requisitos legais
e estratégia de inovação. Quanto as barreiras à inovação podem
ser classificadas em nove: dificuldade de articulação intersetorial;
restrições legais; estrutura organizacional verticalizada; resistência à
inovação e aversão ao risco; baixa capacidade técnica dos estados e
municípios; rotatividade de dirigentes; diversidade social, cultural e
econômica do país; recursos orçamentários e financeiros limitados
e falta de incentivos à inovação.
Falqueto e Farias (2013) defendem que alguns fatores induzem
à falta de dinamismo gerencial e eficiência de resultados em univer-
sidades como a rigidez, o excesso de regras e o corporativismo. Para
a mudança desse panorama, não é necessário que as universidades
sejam induzidas para uma perspectiva de privatização e da não
gratuidade, também não devem perder sua liberdade e autonomia,
contudo, é relevante que os métodos de gestão sejam reconsiderados
a fim de que essas características prejudiciais sejam modificadas
em benefício da sociedade.
Na visão de Gonçalo e Zanluchi (2011), a burocracia é o motivo
principal para as organizações não impulsionarem projetos de
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 289

cooperação com universidades. A iniciativa privada não procura

a academia pela “expectativa” de burocracia encontrada na insti-
tuição pública, uma imagem que foi firmada ao longo dos anos na
condução de projetos de pesquisa aplicada. Outra razão indicada é
o apontamento, por parte de algumas organizações privadas, de que
esse tipo de interação não seja necessária para o desenvolvimento de
pesquisas e consequente inovação. Para Maehler, Cassanego Junior
e Schuch (2009) questões como o distanciamento, a burocracia,
as diferenças culturais, o desinteresse do corpo acadêmico e da
administração, aliadas ao baixo acesso à universidade, são ressal-
tadas pelos empresários como barreiras para o estabelecimento de
parcerias com as instituições de ensino, pesquisa e extensão.
Santana e Porto (2009) corroboram com a visão de que a
burocracia também é indicada como um dos motivos mais impor-
tantes vinculados à dificuldade de se desenvolver processos de
transferência de tecnologia. Há, ainda, questões culturais e polí-
tico-ideológicas que causam discordância quanto aos benefícios
para os envolvidos no processo de cooperação no desenvolvimento
entre empresas e universidades.
Fundamentações relacionadas ao produtivismo acadêmico,
submissão da ciência ao mercado e desigualdade na apropriação
social dos resultados de pesquisa complicam a aproximação da
universidade com o setor produtivo (COSTA; PORTO; FELDHAUS,
2010; LOPES, 2013).
Esses foram alguns dos estudos que mostram a relevância das
universidades como fomentadoras de inovação para o setor privado,
porém, dentre os diversos tipos ou classificações de inovação no
setor público, uma destacada por Cavalcante e Cunha (2017, p.
18) que mais se adequa ao propósito deste capítulo é a inovação
organizacional e se refere à “criação de organizações ou alteração de
processos decisórios ou de gestão, inclusive mediante laboratórios
de inovação, voltados a processos de aprendizagem e experimen-
tação”. Quais alterações dos processos decisórios ou de gestão
290 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

são necessárias para que se tenha uma gestão mais efetiva das
universidades públicas que contemple a sua essência de conjugar
ensino, pesquisa e extensão? Alguns estudos serão revisados com
o propósito de fomentar esse debate.
Uma proposta feita por Marques (2011, p. 693) considerando “o
papel docente na contemporaneidade” é o de “professor reflexivo”.
Resgata a ideia de comunidades de aprendizagem que toma como
gestão do conhecimento para enfatizar que é

...neste movimento de conhecimento ‘tácito’, experiencial e

informal, para o conhecimento ‘explícito’ formalizado e teori-
zado, e vice-versa, amplificado para a comunidade de pessoas
no interior de uma organização que reside o cerne do processo
de criação e inovação (MARQUES, 2011, p.693).

Se gerar conhecimento é um dos propósitos das universidades

por que não se compartilhar conhecimentos sobre gestão, a fim de
torná-la mais eficiente? Para isso, não se deve limitar às iniciativas
individuais, como ressalta Marques (2011), mas como uma questão
que envolva as pessoas que dela participam, quer sejam gestores ou
aqueles que integram uma equipe de trabalho.
Marques (2011, p. 697) aponta alguns fatores que podem ser
causadores da baixa produção científica sobre o tema gestão de
universidades, que pode se revelar como algo pouco importante.
Dentre esses o despreparo dos coordenadores de curso que é o
“responsável pela gestão do projeto pedagógico”, uma vez que a sua
formação não contemplou o desenvolvimento de tais habilidades,
e, por consequência, aponta a necessidade de se preparar para o
exercício de tal função. Aliado ao despreparo, há um conjunto de
outras atividades que o coordenador de curso realiza, além das ativi-
dades de ensino, pesquisa e extensão. A baixa gratificação salarial
também é evidenciada como um fator de desestímulo, assim como
a duração do período de dois anos de gestão que não permite um
aprendizado efetivo.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 291

Carvalho, Oliveira e Lima (2018), ao analisarem o processo

de avaliação institucional de uma universidade pública brasileira,
salientam que a avaliação pode se constituir como oportunidades
de inovação. Dentre as contribuições da avaliação, destacam que
se trata de “uma oportunidade singular para inserir a temática
da qualidade educacional na pauta das discussões das institui-
ções, avançando em aspectos significativos como planejamento,
democratização e eficiência da gestão acadêmica, dentre outros”.
(CARVALHO; OLIVEIRA; LIMA, 2018, p.224). Concluem o artigo
destacando que a avaliação “força” a gestão da instituição a repen-
sar o seu desenvolvimento considerando aspectos qualitativos e
quantitativos.
A gestão universitária, pautada em ações eficazes e inovado-
ras, mostra sua importância no contexto atual de mudança. Silva
(2009), ao fazer um estudo de caso sobre a Faculdade de Medicina
de Marília (Famema), aponta para a introdução da gestão partici-
pativa de professores e alunos, que permitiu maior descentralização
das decisões.
Apesar de problemas comumente encontrados em proces-
sos de mudança dentro de qualquer organização, como falha na
comunicação, atestado por Silva (2009) em seu estudo, e resistência
por parte dos funcionários - Sanchez e Sanchez (2011) estudaram
tal fenômeno entre docentes de uma universidade paulista - a
adaptação do modelo tradicional de gestão a novos padrões faz
parte da modernização e da capacidade de diálogo com as práticas
contemporâneas. As universidades, vistas ainda como a “principal
fonte de identificação de talentos para estudos avançados, para a
pesquisa e a inovação” (RISTOFF, 2013, p. 521), podem e devem
buscar formas alternativas de se organizar, evitando a acomodação
e praticando a resiliência.
Grego et al. (2007) levantam uma série de questões sobre a
teórica dicotomia entre natureza das universidades e a reforma na
gestão, surgidas após o estudo de caso da UNESP, tentando criar
292 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

um paralelo entre a responsabilidade da universidade pública em

ofertar uma educação de qualidade e atender aos anseios da socie-
dade quanto às questões de relevância e inclusão.
Não se deve esquecer que as universidades gozam de auto-
nomia administrativa do Estado. Essa característica peculiar
concedida a tais autarquias gera ao mesmo tempo certa indepen-
dência e também uma grande responsabilidade na gestão interna.
O conceito de auto-gestão, citado por Grego et al. (2007), que se
refere a essa independência diretiva, deve ser exercido de forma
que se consiga conciliar o papel democrático das universidades
(SANTOS; NASCIMENTO; BUARQUE, 2013; GREGO et al.,
2007), provendo participação e inclusão de seus clientes internos,
funcionários e alunos, e a competência gestora técnica, atuando
efetivamente junto aos seus clientes externos, sociedade em geral,
na legitimação da atuação das universidades.
No debate entre gestão universitária centralizada no governo
e descentralizada entre as universidades, Silveira e Bianchetti
(2016) afirmam que o modelo brasileiro pode ser considerado
híbrido: a Universidade do Brasil, que foi transformada em 1965 em
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) - apresenta maior
ingerência do Estado se comparado às unidades ou faculdades da
Universidade de São Paulo (USP). Como exemplo dessa influência
federal na política universitária, Sanchez e Sanchez (2011) citam
de modo específico a recente recomendação da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES - para a
criação de sistemas de credenciamento de docentes permanentes
nos programas de pós-graduação. Essa medida pode restringir o
estímulo à inserção de novos professores aos cursos stricto sensu.
Grego et al. (2007) e Silveira e Bianchetti (2016) fazem a crono-
logia da evolução e das reformas no modelo universitário brasileiro.
Enquanto os primeiros focam no sistema de autoavaliação insti-
tucional em universidades públicas, com a criação do Programa
de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras - PAIUB
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 293

- nos anos 1990, até o ano de 2000, quando o Conselho Estadual de

Educação do Estado de São Paulo – CEESP - contrariando a tendên-
cia do Governo Federal de centralização da avaliação universitária,
permitiu às universidades paulistas a elaboração de seus próprios
sistemas de avaliação. Silveira e Bianchetti (2016) enumeram as
leis que tentam transformar nosso modelo universitário em um
modelo mais alinhado ao norte-americano, de maior participação
de capital privado e foco na pesquisa como atividade empresarial,
como a Lei de Inovação tecnológica n° 10.973, de 2 de dezembro
de 2004 - a regulamentação de parcerias entre as universidades
federais e as fundações de direito privado via decreto n. 7.423, de
31 de dezembro de 2010, entre outras.
Em um estudo de caso a respeito de uma universidade regional
de Caxias do Sul, Pannizon, Fachinelli e Dorion (2014) analisaram
a implantação de um sistema integrado de informações em uma
estrutura multicampi. Foram interligados todos os processos de
planejamento, orçamento e avaliação da universidade, sanando
assim antigos problemas de transparência. Amorim e Schimiguel
(2012), ainda no campo de sistemas de informação, analisaram o
uso do Enterprise Resources Planning - ERP - para o planejamento
estratégico da UNICAMP, que permitiu que a mesma gerisse proje-
tos de médio e longo prazo nas áreas de ensino, pesquisa, extensão,
administração e qualidade de vida. Adicionalmente, Martínez e
Silveira (2012), ao estudarem a Universidade da Região da Campa-
nha (URCAMP), também no Rio Grande do Sul, mostraram como
a lei 9.394 de 20 de dezembro de 1996 incentivou a tomada de deci-
sões inovadoras naquela universidade. Foi apontada a necessidade
da medição e aprimoramento da tríade ensino, pesquisa e extensão.
A importância do debate sobre melhores práticas de gestão
nas universidades brasileiras se dá de forma essencial nos dias de
hoje; estes espaços que necessitam cada vez mais de diálogo com
a sociedade e convencimento de seu papel central na formação da
mesma. Evidencia-se que autores têm pesquisado sobre a reforma
294 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

universitária no Brasil (SANTOS; NASCIMENTO; BUARQUE,

2013), como uma forma de preocupação com a proximidade entre
academia e sociedade para além dos muros das universidades. Reite-
ram o valor dessa interação, que garante a legitimidade democrática
às mesmas. Dessa forma, pode-se verificar que a implantação de
modelos de gestão mais eficientes e alinhados com os interesses da
população em geral, garantindo maior accountability e transparên-
cia, deve ser algo a ser perseguido.

ALGUMAS CONCLUSÕES
Pode-se concluir que pouca atenção tem sido dada na literatura
científica nacional à gestão de instituições de ensino superior, seja
por inovações, ou pela discussão de sua qualidade. Percebe-se que
a importância de se inovar no setor público tem sido destacada na
literatura, porém se questiona se realmente o tipo de inovação espe-
rada nesse setor seja a radical, pois muitas inovações incrementais
podem facilitar a gestão nesse contexto.
Reforça-se a necessidade de se contemplar as especificidades do
setor público e, mais ainda, das universidades públicas federais, ao
se pensar em inovar nesse âmbito. A tecnologia assume atualmente
um papel de fomentador de inovações no processo de gestão das
universidades brasileiras, de modo que a formação continuada dos
docentes que atuam como gestores seja necessária para a otimização
dessas ferramentas em prol da gestão. Considera-se que no âmbito
das universidades a gestão compartilhada e participativa, onde se
incluam diferentes atores que integram essa realidade, seja a mais
efetiva para que inovações bem-sucedidas ocorram.
Mesmo com as limitações da amplitude da revisão, pois em
relação à inovação em universidades se centrou mais a atenção para
a produção nacional, espera-se que este capítulo atue como um
alerta para se repensar questões que impactam o funcionamento e
a qualidade das instituições de ensino no país. A reflexão contínua
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 295

sobre que universidade se deseja ter e onde se precisa aprimorar e

como introduzir inovações deve permear o debate na prática e na
produção acadêmica.

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A UNIVERSIDADE E A GESTÃO DO
PATRIMÔNIO MEMORIALÍSTICO
Andréa Cristina de Barros Queiroz

A MEMÓRIA E OS LUGARES DE MEMÓRIA

A memória é sempre uma construção feita no presente, a partir
de vivências e experiências ocorridas num passado sobre o qual se
deseja lembrar ou esquecer. Individual ou coletivamente. Enquanto
construção, a memória está também sujeita às questões da subjetivi-
dade, seletividade e, sobretudo, às instâncias de poder. Mesmo que
(re)constituída a partir de indivíduos, a memória sempre nos remete
a uma dimensão coletiva e social – e, por extensão – institucional.
A memória também tem a função de produção ou percepção
de sentimentos de pertencimento a passados comuns, o que, por
sua vez, constitui-se em um aspecto imprescindível ao estabeleci-
mento de identidades calcadas em experiências compartilhadas,
não somente no campo histórico ou material, como também e,
sobretudo, no campo simbólico (HALBWACHS, 2006).
A memória é seletiva, como afirmou Michael Pollak (1992,
p.204). Nem tudo fica registrado. A memória também sofre flutua-
ções em função do momento em que ela é articulada, em que está
sendo expressa. Assim, a memória é um elemento constituinte
do sentimento de identidade, tanto individual como coletiva, na
medida em que ela é também um fator extremamente importante
do sentimento de continuidade e de coerência de uma pessoa ou
de um grupo em sua reconstrução de si. Quando assimilamos a
identidade social à imagem de si, para si e para os outros, há um
elemento dessas definições que necessariamente escapa ao indiví-
duo e, por extensão, ao grupo, e este elemento é o Outro. Portanto,
308 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

“ninguém pode construir uma autoimagem isenta de mudança, de

negociação, de transformação em função dos outros. A construção
da identidade é um fenômeno que se produz em referência aos
outros, em referência aos critérios de aceitabilidade, de admissibi-
lidade, de credibilidade, e que se faz por meio da negociação direta
com outros” (POLLAK, 1992, p.205).
Ressaltamos também que memória e identidade são concei-
tos intrinsecamente ligados, constituindo-se, mutuamente, num
processo no qual a primeira dá substrato à segunda. Através de uma
constante seletividade de elementos, a memória busca a legitimação
do que deve prevalecer na lembrança e por isso também é objeto
de constante disputa de poderes. Isso também vale para a memória
institucional. Se é verdade que uma instituição é constituída por
uma complexa rede de relações estabelecidas, não somente nos
papéis e registros oficiais, mas e sobretudo através das práticas
habituais, fundamentadas em valores e normas adotadas pelos
sujeitos que as constituem e nela atuam, é também sabido que a
identidade compartilhada é um poderoso fator de coesão de grupos
(BOURDIEU, 2001, p.37).
Segundo Pollak (1992), a memória está relacionada a três
critérios constitutivos que geram uma representação de identi-
dade social, são eles: acontecimentos, personagens e lugares. Nas
instituições, o discurso oficial produz determinados significados
relacionados à construção identitária da instituição, refletindo na
sua representação de si, para si e para os outros. Por meio da análise
destes discursos oficiais institucionais podemos perceber a atuação
dos grupos implicados neste processo de construção identitária,
onde percebemos a ação dos três critérios elencados por Pollak, bem
como podemos observar a relação destes sujeitos com os diversos
tipos de memórias que se perpetuam ou se apagam. Enfim, a apro-
priação deste discurso extrapola a noção de textos, documentos e
falas. Refere-se também à relação que os sujeitos estabelecem com
o meio social e ao processo histórico em curso.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 309

Michael Pollak (1989) ressaltou os processos de dominação e

submissão das diferentes versões e memórias, apontando para a
abordagem do que se apresenta como memória oficial, dominante e
sempre lembrada; e memórias subterrâneas, muitas vezes esquecida,
marcadas pelo “silenciamento”, pelo não dito, e pelo ressentimento.
Dialogando com esta questão podemos compreender a análise
de Andreas Huyssen (2005) sobre a dimensão conflitiva da memó-
ria que provoca um dinamismo e uma mutabilidade das versões e
dos próprios conflitos que constituem a narrativa memorialística,
mostrando que a relação entre o que é lembrado e o que é esquecido
sofre mutações de acordo com a conjuntura e com as possibilidades
e necessidades políticas de uma época. Enfim, a memória é sempre
uma construção feita no presente e sofre interferência desse presente
do que será lembrado e esquecido.
Nesta dinâmica do que é lembrado e do que é esquecido que se
inserem também as comemorações, importante artifício do presente
para ressaltar a identidade e a memória de indivíduos, grupos sociais
e instituições. Paul Ricouer (1996) distingue as rememorações
das comemorações. Para o filósofo, a rememoração parte de um
processo de elaboração individual e a comemoração é um trabalho
de construção de uma memória coletiva. Dessa forma, a mediação
entre a memória individual e coletiva passaria, então, pelo viés de
uma identidade narrativa, inscrita no tempo e na ação.
Segundo Helenice Silva (2002, p.432), as comemorações
buscam, nessa rememoração de acontecimentos passados, signifi-
cações diversas para uso do presente. Comemorar significa, então,
reviver de forma coletiva a memória de um acontecimento consi-
derado como ato fundador, a sacralização dos grandes valores e
ideais de uma comunidade constituindo-se no objetivo principal.
Para Pierre Nora (1993, p.13), o apelo que as sociedades fazem
de preservação de suas memórias parte da necessidade de reconsti-
tuição de si mesma, encarada como algo formado do passado para
o presente, por isso, preservar vestígios, trilhas, fósseis tornam-se
310 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

importantes. Segundo o autor, “os lugares de memória nascem e

vivem do sentimento que não há memória espontânea, que é preciso
criar arquivos, organizar celebrações, manter aniversários, pronun-
ciar elogios fúnebres, notariar atas, porque estas operações não
são naturais”. Dessa forma, é um desejo do presente em preservar
o passado, é uma “vontade de memória” que promove a existência
de lugares de memória.
Nora (1993) também analisou a noção de “memória-patrimô-
nio” em que não bastaria se contentar em entender o alargamento
da noção e a sua dilatação problemática a todos os objetos teste-
munhos do passado nacional, mas, muito mais profundamente, a
transformação em bem comum e em herança coletiva das implica-
ções da memória mesma. Um crítico da “era das comemorações”,
Nora salientou que o ato de comemorar acabou se tornando mais
importante do que aquilo que se comemorava. Dialogando com
esta abordagem, Andreas Huyssen (2000) fez crítica ao “boom da
memória” praticado ao longo do século XX e início do XXI, como as
sociedades contemporâneas ficaram seduzidas pela memória, onde
descartaram seu “horizonte de expectativas” por se desvincularem
do “espaço de experiência” (KOSELLECK, 2006) e se voltaram pra
uma musealização do passado, sacralizando-o.
Hartog (2013) destacou a importância de se compreender um
passado oculto, esquecido ou simplesmente falsificado, vinculado
ao um presente incômodo, que se tornou tão ansioso com a memó-
ria. Assim, não esquecer foi apresentado como um dever pessoal
dirigido a cada um de nós. Um passado imprevisível significaria
novas questões a colocar ao passado e, se possível haveria novas
respostas, considerando-o um campo de potencialidades.
Também não podemos nos esquecer das relações que se esta-
belecem entre a memória e as questões que envolvem os lugares,
o tempo e os poderes. As memórias, individual e coletiva, sempre
se fazem em algum lugar, que lhes imprime uma referência. Os
lugares constituem-se representações importantes na memória de
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 311

indivíduos e sociedades. Assim como, as mudanças empreendidas

nestes locais sempre acarretam mudanças na percepção da realidade
e das vidas, que se inscrevem nesses lugares.
Michel de Certeau (2002, p.77) salientou que os lugares permi-
tem e interditam as produções da história, tornando possíveis certas
pesquisas em função de conjunturas e problemáticas comuns e, por
outro lado, impossibilitando outras. Por sua vez, os grupos, classes
e indivíduos também estão em constante disputa pelo poder. As
relações entre poderes, muitas vezes, definem o que será lembrado
e o que deverá ser esquecido. Seja como for, é no âmbito da noção
de poderes que se define o que ficará registrado em livros e progra-
mas escolares, tornando “memória histórica” ou a “história oficial”.
Para a professora da Faculdade de Educação da UFRJ, Libânia
Xavier (2007, p.105), – que desde o ano 2000 atua como pesqui-
sadora em um dos lugares de memória da UFRJ, o Programa de
Estudos e Documentação, Educação e Sociedade (PROEDES-FE/
UFRJ) que dentre vários Fundos que compõem o seu acervo está a
documentação referente à antiga Faculdade Nacional de Filosofia
(FNFI) – o termo lugares de memória refere-se ao conjunto de
iniciativas de registro dos dados coletados em atividades de pesquisa
e/ou no recolhimento de materiais didáticos, documentos, móveis,
utensílios e equipamentos que, percebidos em sua dimensão histó-
rica, são inventariados em conjuntos coerentes, sendo em seguida
socializados para a consulta ao público interessado. Dessa forma,
tais documentos e objetos tornam-se depositários da história da
instituição, passando a compor o seu patrimônio histórico-cultural.
Portanto, os lugares de memória são por excelência lugares
privilegiados para se divulgar todo o patrimônio material, bem
como o imaterial da Universidade. Este conjunto patrimonial: espa-
ços, acervos, sujeitos, produção e disseminação do conhecimento
com a sociedade promovem na Universidade uma identidade insti-
tucional, mantendo um sentimento de pertencimento ao grupo, a
comunidade acadêmica; ainda que muitas de suas unidades e seus
312 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

acervos estejam dispersos e fragmentadas em diferentes campi,

a dimensão coletiva de pertencer à Universidade Federal do Rio
de Janeiro tende a manter a ideia de coesão destas identidades
compartilhadas.

A TRAJETÓRIA DA UFRJ
A primeira Universidade Pública do país tem a sua trajetória
relacionada à criação, no Rio de Janeiro, em 1810, da Academia
Real Militar1 a qual deu origem a Escola Politécnica; à Faculdade
de Medicina, de 18322, a partir dos cursos médicos existentes no
Hospital Real Militar; e à Faculdade de Direito3, em 1891. Assim,
foram esses três cursos superiores que deram origem, em 1920, à
Universidade do Rio de Janeiro (URJ), criada pelo Decreto 14.343,
de 7 de setembro de 1920, durante o governo de Epitácio Pessoa
(1912-1922), sendo o seu primeiro Reitor o professor, médico e
filólogo Benjamin Franklin Ramiz Galvão.4
Todavia, a URJ só se apresentava como Universidade apenas
na denominação, já que na prática as suas escolas encontravam-se
dispersas espacialmente e funcionavam independentemente, não
estabelecendo sequer relações orgânicas. Não existia um sentimento
de pertencimento nem de unidade. Esta fragmentação se perdurou

1 Em 1792, o vice-rei D. Luiz de Castro assinou os estatutos aprovando a criação da Real

Academia de Artilharia, Fortificação e Desenho que antecedeu a Academia Real Militar, a qual
descende, em linha direta, a famosa Escola Polytechnica do Rio de Janeiro, posteriormente
chamada de Escola Nacional de Engenharia, alterada em seguida para Escola de Engenharia
da UFRJ e, retornando o nome para Escola Politécnica da UFRJ.
2 Em 1808, com a vinda da Corte para o Brasil e diante das condições de insalubridade
no Rio de Janeiro, que passara ser a capital do Império Português, o príncipe regente D.
João, criou os primeiros cursos de medicina, com o decreto de 05/11/1808. Lembramos que
estes cursos deram origem à Academia Médico Cirúrgica, e esta, a partir de 1832, passou a
constituir a primeira Faculdade de Medicina.
3 Em 1882, foi criada a Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais e, em 1891, a Faculdade
Livre de Direito da Capital Federal. Estas duas instituições eram de caráter privado. Foi a
fusão destas duas instituições que originaram a Faculdade de Direito da futura Universidade
do Rio de Janeiro.
4 A Universidade do Paraná, sediada em Curitiba, foi a primeira Universidade privada
criada no Brasil, em 1912.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 313

como um grande paradigma ao longo da trajetória da instituição

entre as suas unidades que permaneciam dispersas e entre os sujei-
tos que a compunham, ou seja, não havia uma representação de
comunidade acadêmica.
Em 5 de julho de 1937, a URJ foi transformada em Universi-
dade do Brasil (UB) pela Lei 452, com a incorporação de diversas
instituições já existentes, anteriores à própria URJ. Então, mais uma
vez ressaltava-se a fragmentação, a Universidade era uma reunião
de partes, com isso, como estabelecer um sentimento de perten-
cimento à Universidade, se muitos lugares já existiam anteriores
a própria instituição? A UB, dessa forma, passaria a contar com
quinze Faculdades e Escolas, um Museu e quinze Institutos. Era o
início do Estado Novo (1937-1945) de Getúlio Vargas, em que a
política governamental autoritária e centralizadora esteve presente
na constituição das disposições gerais da Universidade, como a
ausência de autonomia desta em relação ao Governo Federal. E
neste sentido por meio de um viés autoritário tentava-se manter
o sentimento de pertencimento à instituição e coesão do grupo.
A Professora Emérita da Faculdade de Educação da UFRJ,
Maria de Lourdes Fávero (2000, p.53) analisou o controle do
Estado Autoritário no pós-1937 sobre as instituições universi-
tárias, evidenciado pelo artigo 27 da Lei 452/37, no qual tanto o
Reitor como os diretores dos estabelecimentos de ensino seriam
escolhidos dentre os respectivos catedráticos, pelo Presidente da
República, e nomeados em comissão, até que fosse decretado o
Estatuto da Universidade. Todavia, ficou proibida, aos profes-
sores e aos alunos da Universidade, qualquer atitude de caráter
político-partidário ou comparecer às atividades universitárias
com uniforme ou emblema de partidos políticos. Seja como for, a
Universidade do Brasil viveu sob o controle explícito dos poderes
instituídos, caracterizado pela organização monolítica do Estado,
sem qualquer autonomia. Segundo Fávero (2000, p.53), houve
uma exacerbada centralização de todos os serviços de educação,
314 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

decorrendo daí a concepção de que o processo educativo poderia

ser objeto de estrito controle legal.
A partir dessa Lei, a UB deveria configurar-se como referência
a todas as Universidades do país, que existissem ou que viessem a
ser criadas, congregando a elite intelectual que se incumbiria da
direção da nação, “resolver-lhe os problemas, preservar-lhe a saúde,
facilitar-lhe o desdobramento e a circulação de riquezas, fortalecer
a mentalidade do povo, engrandecer sua civilização” (SCHWARTZ-
MAN; BOMENY; COSTA. 2000, p.221).
Enfim, a UB representaria a vitrine de um projeto de educa-
ção pensado pelo Estado Autoritário Varguista e divulgado para
o restante do país. Podemos observar a intenção deste projeto no
Ato Solene e no discurso de inauguração da Cidade Universitária
proferido pelo Presidente Getúlio Vargas, em 1953:

Nesse recanto tranquilo da Guanabara destinado a abrigar os

labores da inteligência e do saber, vemos hoje concretizar-se, na
inauguração do primeiro edifício da futura Cidade Universitá-
ria, um anseio da cultura nacional a que procurei dar realidade.
[...] Meu governo tomou as providências iniciais para levantar
aqui o mais importante centro educacional do país. [...] Obra
de grande vulto e longo alcance, muitos descreram de suas
possibilidades. [...] Era preciso promover condições materiais
para que mestres e estudantes viessem encontrar, no convívio
de todos os dias, a verdadeira atmosfera da vida universitária
(Fonte: Jornal Diário de Notícias, de 02/10/1953).

A partir de 1965, no contexto da ditadura civil-militar (1964-

1985), a UB passou a designar-se Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), passando pela chamada modernização conserva-
dora em tempos de regime autoritário. Fávero (2007, p.37) salientou
que a padronização do nome das instituições universitárias federais
ocorreu em virtude do contexto autoritário em que o país vivia.
Ratificando a sua observação com análise da Lei 4.759, sancio-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 315

nada em 20 de agosto de 1965, a qual dispôs no artigo 1º que “as

Universidades e Escolas Técnicas Federais da União, vinculadas
ao Ministério de Educação e Cultura, sediadas nas capitais dos
Estados, serão qualificadas de federais e terão a denominação do
respectivo Estado”. Portanto, esta conformação pela reunião de
escolas pré-existentes, dispersas, bem como a intenção totalizadora
e elitista marcaram profundamente a origem e trajetória da UFRJ.
Como destacou Fávero (2000, p.109), a construção e cresci-
mento dessa Universidade, de 1920 a 1965, não se deu de modo
uníssono e unilateral. Malgrado os problemas materiais e humanos,
ela foi e continua sendo um espaço que tem contribuído para a
produção e a socialização do conhecimento no país. E mais, estudar
a história da Universidade do Brasil, procurando conhecer como
se processou a sua construção e as mudanças ocorridas durante as
trajetórias, significa revisitar não apenas a sua própria história, mas
também a do pensamento liberal e autoritário, cujo imbricamento
marca fundo a história das instituições universitárias no Brasil,
como parte de uma realidade concreta e permeada de contradições.
O projeto autoritário do Estado para a educação superior pode
ser evidenciado na Reforma Universitária de 1968. No Plano de
Desenvolvimento Institucional (PDI) da UFRJ de 2011, há uma
reflexão sobre os impactos para a Universidade. Segundo o docu-
mento, a Reforma Universitária da ditadura civil-militar, embora
inspirada em modelos anteriores que apontavam para maior integra-
ção, contribuiu para consolidar a fragmentação, introduzindo-lhe
novas modalidades, ao promover:

a) a pesquisa e a pós-graduação, em detrimento da graduação;

b) as engenharias e ciências biológicas em detrimento das
ciências sociais e humanas, letras e artes; c) um sistema de
créditos truncado, que nunca realizou plenamente o projeto
de integração dos institutos básicos e escolas profissionais, ao
mesmo tempo em que desmontava as estruturas anteriores
(algumas das quais contribuíam, de certo modo, para reunir
316 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

estudantes em turmas); d) uma departamentalização à outrance

que favoreceu, muitas vezes, a desagregação das velhas escolas
profissionais, não raro para constituir, em substituição às velhas
cátedras, “feudos” de novo tipo. (UFRJ, 2011, p.18-22).

De acordo com este mesmo PDI (2011), o processo de fragmen-

tação recebeu também a contribuição do projeto de transferência
das unidades que estavam dispersas em diferentes bairros da cidade
do Rio de Janeiro para a Ilha do Fundão na Cidade Universitária,
cuja concepção, “politicamente autoritária e urbanisticamente fiel
aos cânones de um modernismo acrítico, projetou: o isolamento
urbano da universidade, situando-a, metafórica e materialmente,
numa ilha; uma Cidade Universitária que isolava entre si as várias
unidades dentro da ilha. A consequência foi um conjunto de unida-
des isoladas da cidade numa ilha e, ao mesmo tempo, isoladas umas
das outras dentro da ilha. A fragmentação acadêmica e físico-terri-
torial se consolidou com a interrupção das obras para a transferência
de unidades para a Cidade Universitária”. A exemplo das obras do
Hospital Universitário, que demorou quase duas décadas para a
sua conclusão.
Lembramos que as obras na Cidade Universitária começaram
no Governo de Getúlio Vargas e foi inaugurada em 1953 com o
prédio modernista do Instituto de Puericultura e Pediatria Martagão
Gesteira (IPPMG), projeto do Arquiteto Jorge Moreira Machado e
com o paisagismo de Burle Max, que ganhou a Bienal de Arquitetura
de São Paulo daquele ano. Após o suicídio de Vargas, em 1954, com
as restrições orçamentárias advindas das sucessivas crises econô-
micas, bem como a mudança da capital do Rio de Janeiro para
Brasília, em 1960, e o deslocamento progressivo do eixo de decisões
políticas para a Novacap, as obras da Cidade Universitária foram
sucessivamente interrompidas. E apenas foram retomadas durante
o período da ditadura civil-militar, com a maioria das pretensões
iniciais deixadas de lado. Assim, a sua nova entrega simbólica à
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 317

sociedade foi realizada pelo Presidente Militar Emílio Garrastazu

Médici (1969-1974) durante as comemorações do Sesquicentenário
da Independência em 7 de setembro de 1972 e aniversário de 52
anos da Universidade. Os usos e apropriações das datas nacionais
oficiais sempre tiveram íntima ligação com a história da UFRJ
desde a sua criação, vinculando a sua memória à memória nacional.
Enfim, a trajetória da UFRJ e a construção de sua memória estão
atreladas a três regimes de historicidade autoritários, a criação da
URJ por Decreto-Lei em 1920, a organização da UB pelo Estado
Novo e por fim a modernização conservadora da UFRJ durante a
ditadura civil-militar, os quais estão marcados em sua identidade
não apenas pela mudança de seu nome social, mas também nas
políticas adotadas para o acesso à Universidade pelos discentes e de
seu corpo docente. Algo que mesmo após a redemocratização no
final dos anos 1980 não conseguiu dar conta de anos de um projeto
de elite e para elite consolidado dentro da instituição.
Apenas na primeira década do século XXI, com os novos
programas sociais de incentivo às populações mais pobres de aces-
sarem a Universidade que se tentou quebrar essa narrativa. Quando
ficou decidido no Conselho Universitário (CONSUNI), em 12 de
agosto de 2010, que a Universidade passaria a aprovar as “políti-
cas de ações afirmativas” com a adoção do sistema de cotas para
quem estudou em escola pública e população de baixa renda para
ingressarem na instituição, através também da adoção do Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM) e da adesão ao Sistema de
Seleção Unificada (SiSU) passando a valer para o ano de 2011.5
Já existem alguns trabalhos de pesquisa de Mestrado e Douto-
rado na Universidade em que analisam quase uma década de adoção
deste sistema para a ampliação da diversidade dos estudantes
ingressos na instituição. Estes trabalhos podem ser acessados no
Repositório Institucional da UFRJ, o Pantheon (pantheon.ufrj.br),

5 Sobre a adoção das Ações Afirmativas na UFRJ ver: < https://ufrj.br/noticia/2015/10/22/

aprovadas-es-afirmativas-na-ufrj> Acesso: 07/06/2019.
318 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

onde está armazenada a memória científica da Universidade, ou

seja, representa o Patrimônio Científico Universitário.
A UFRJ tem em sua identidade institucional muitas referências
à cultura Greco-romana clássica, o seu símbolo é a Minerva deusa
romana associada às artes, ao comércio e à sabedoria. Este também é
o nome de sua base de dados bibliográfica, a Base Minerva (minerva.
ufrj.br); e o seu repositório, o Pantheon, também é uma referência à
cultura Greco-romana, local comum apenas aos deuses. Ou seja, ter
acesso ao “Pantheon” de uma Universidade durante muito tempo
significou pertencer a um pequeno grupo de intelectuais que produ-
ziam conhecimento com acesso restrito para a maioria da população,
mas a lógica disso foi invertida já que todo o conhecimento científico
e cultural produzido na Universidade seja por estudantes, docentes
e técnicos deve fazer parte deste Pantheon do século XXI. O repo-
sitório institucional da UFRJ pode ser acessado por todo mundo,
não há restrição ao acesso (desde que tenha acesso à internet) deste
conteúdo científico e cultural produzido e disseminado de diversas
áreas do conhecimento na Universidade, salvo aquelas produções
que em virtude da lei de patentes possuem sigilo específico.

A GESTÃO DA MEMÓRIA INSTITUCIONAL

A história quase centenária da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ) tem como traço marcante, desde a sua origem
em 07 de setembro de 1920, a fragmentação de suas unidades e,
por conseguinte, de seus acervos, que se encontram dispersos em
seus diversos campi e lugares de memória. O trabalho de pesquisa
que desenvolvemos na Divisão de Memória Institucional (DMI)
do Sistema de Bibliotecas e Informação (SIBI) tem como objetivo
difundir, analisar, preservar e disseminar os diversos acervos refe-
rentes à memória e à história da UFRJ.
No organograma da Universidade, a Divisão de Memória Insti-
tucional (DMI) pertence ao Sistema de Bibliotecas e Informação
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 319

(SiBI), que por sua vez está subordinado ao Fórum de Ciência e

Cultura (FCC) da UFRJ. A DMI, que oficialmente passou a existir
em 2011, teve a sua origem atrelada à iniciativa da coordenação do
SIBI, em 2003, em elaborar um projeto para o Conselho Nacional
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ) a fim de
fazer um mapeamento dos lugares de memória da Universidade e
os seus acervos, ou seja, era um projeto que extrapolava o espaço
das Bibliotecas, e abrangia a UFRJ como todo, incluindo Arquivos,
Museus e Espaços de Cultura e Ciência. Contudo, este projeto não
obteve o fomento desejado do CNPQ, apesar disso o trabalho de
pesquisa sobre os lugares de memória continuou a ser desenvolvido
pelo SIBI através do “Projeto Memória UFRJ”.
Ressaltamos que não havia na Universidade um espaço que
refletisse e disseminasse a História e a Memória da UFRJ, de forma
sistematizada. Portanto, em 2007, com a organização do primeiro
Seminário Memória, Documentação e Pesquisa podemos dizer que
foi efetivamente o início do “Projeto Memória UFRJ”, que como foi
ressaltado teve a sua gênese em 2003. Coube, assim, ao Sistema de
Bibliotecas e Informação e à sua então coordenadora na época, Paula
Maria Abrantes Cotta de Mello, este protagonismo no processo de
construir um projeto dedicado a refletir, pesquisar e disseminar
o material histórico e memorialístico sobre a Universidade como
um todo. Como destacou Pierre Nora, a vontade de memória de se
criar um “Projeto Memória UFRJ” se baseou num desejo também
do presente de demandas ligadas à trajetória do próprio SIBI e da
necessidade de se mapear os acervos e lugares de memória da UFRJ,
como também identificar quais pesquisadores na Universidade se
dedicavam a estudá-la.
Enfim, em 2007, foi iniciado o “Projeto Memória UFRJ” com
o incentivo da coordenação do SIBI, que ficou inicialmente sob a
responsabilidade do historiador Antônio José Barbosa de Oliveira
(recém-chegado ao SIBI naquele momento, vindo da Coordenação
de Extensão do Centro de Ciências da Saúde da UFRJ) que, em sua
320 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

trajetória como pesquisador, possui vários estudos dedicados à

história da Universidade. Dessa maneira, fazendo parte da equipe do
SIBI contribuiu na empreitada de pensar a memória da instituição
e difundir os seus acervos. Assim sendo, promoveu inicialmente
por meio dos Seminários Memória, Documentação e Pesquisa
(que reuniu pesquisadores da Universidade e de outras institui-
ções) o mapeamento de quem se dedicava a pesquisar a história
da UFRJ e de seus acervos, e posteriormente no levantamento dos
lugares de memória da Universidade que se desdobrou em mais
um Seminário que também abordou este mencionado assunto. A
organização destes Seminários foi de suma importância para o
desenvolvimento da pesquisa e a sua difusão na Universidade e
fora dela (ressaltamos que até 2019 organizamos dez Seminários
Memória, Documentação e Pesquisa).
Concomitante a este trabalho institucional, outra atividade
desenvolvida pelo SIBI também com viés memorialístico foi narrar
a trajetória das primeiras Bibliotecas da Universidade com o Semi-
nário intitulado “As Bibliotecas contam a sua história”, realizado em
2006, ano em que a UFRJ completava 86 anos. O evento contou
com a participação, como relato de experiência e testemunhos,
das antigas e dos antigos bibliotecários da Universidade que foram
chefes em suas bibliotecas, como também daqueles que eram chefes
no momento da realização do Seminário, em 2006.6 A transcrição
desses depoimentos pode ser encontrada na página da DMI na
internet: memoria.sibi.ufrj.br.
Todas essas ações de cunho memorialístico foram importan-
tíssimas para que o “Projeto Memória UFRJ” tivesse êxito e se
institucionalizasse. A partir destas pesquisas e do mapeamento
dos acervos e dos espaços de memória da UFRJ, o Projeto cresceu,
recebeu incentivos do SIBI que solicitou à Universidade concurso
para o cargo de historiador(a) para desempenhar a pesquisa sobre

6 Destaca-se que o chefe da Biblioteca Pedro Calmon, José Tavares da Silva Filho, que
idealizou a organização desse evento com o incentivo da Coordenação do SIBI.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 321

a memória institucional. Lembramos que apesar de ser formado em

História, o então servidor Antônio J. B. Oliveira desempenhava o
cargo de auxiliar administrativo na Universidade, o que não o impe-
diu de desenvolver de maneira eficiente as pesquisas, em virtude
de sua experiência na área e formação acadêmica. Contudo, com a
intenção da formalização do Projeto e a necessidade de ampliação
das demandas da pesquisa era importante a aquisição de mais um(a)
servidor(a) para se integrar ao trabalho e que fosse historiador(a).
Enfim, com a minha chegada como nova concursada e formada em
História, em janeiro de 2009, tornei-me responsável pelo projeto,
coincidindo no mesmo período com saída de Antônio Oliveira.
Uma das primeiras tarefas como responsável pelo Projeto foi
incentivar a participação de estudantes de graduação na pesquisa
sobre o patrimônio memorialístico da Universidade, por meio de
editais de fomento da própria instituição com Bolsas de Iniciação
Científica, Artística e Cultural (Bolsas PIBIC e PIBIAC). Uma das
primeiras demandas do Projeto relacionando-se à uma efeméride da
UFRJ foi a comemoração dos 90 anos da UFRJ em 2010, seja como
for, a participação do Projeto Memória contribuindo na curadoria
da Exposição dos 90 Anos da Universidade junto da Reitoria e da
Coordenadoria de Comunicação (Coordcom), marcou também
o reconhecimento do SIBI como um lugar que contribuiu para
preservar, fomentar e disseminar a história e a memória da UFRJ.
Diante do exposto, com o êxito das pesquisas da equipe do
“Projeto Memória UFRJ” e do reconhecimento da sua importância
na preservação e na disseminação da história da Universidade e na
promoção do legado científico, político e cultural da instituição, o
projeto terminou na consolidação da Divisão de Memória Institucio-
nal (DMI) do SIBI, institucionalizada oficialmente em 01 de setembro
de 2011, com a minha nomeação como a primeira diretora.7
7 Portaria n.7441 de 13/10/2011, no Boletim da UFRJ n.42 de 20/10/2011, que designa a
Diretora da Divisão de Memória Institucional no Sistema de Bibliotecas e Informação da
UFRJ, a historiadora Andréa Cristina de Barros Queiroz. Disponível em: <https://ufrj.br/
docs/boletim/2011/42-2011.pdf>. Acesso em: 20/10/2011.
322 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Ao longo de uma década de trabalho, todas as atividades de

pesquisas desenvolvidas inicialmente pelo “Projeto Memória UFRJ”
e posteriormente pela Divisão de Memória Institucional do SIBI
vem sendo apresentadas nos Seminários Memória, Documentação
e Pesquisa; nas Exposições dos acervos históricos sobre a Univer-
sidade e da Universidade; na organização em livro dos textos dos
palestrantes que se apresentaram nos Seminários, os quais estão
disponíveis virtualmente na página da DMI para serem baixados;
e, por fim, na assessoria técnica prestada aos diferentes Centros
e Unidades da Universidade no que se refere às comemorações e
efemérides destes espaços, como também incentivando que cada
lugar de memória da UFRJ promova a preservação e a disseminação
de seus acervos.
Atualmente, a equipe da DMI/SiBI é composta por mim, que
sou historiadora e diretora da Divisão, dois bibliotecários e uma
museóloga, além dos estudantes dos cursos de graduação da UFRJ
que participam do Projeto Memória, Documentação e Pesquisa
como bolsistas de Iniciação Científica (PIBIC/UFRJ) e bolsistas de
Iniciação à Pesquisa Artística e Cultural (PIBIAC/UFRJ).8
Lembramos que os acervos da Universidade estão dispersos e
fragmentados pelos inúmeros lugares de memória da UFRJ. Assim,
o que nos compete na DMI/SiBI, além de prestar assessoria técnica
para analisar a historicidade de cada unidade da Universidade, é
também identificar quem são e onde estão estes lugares de memó-
ria; e como são compostos os seus acervos, a fim de incentivar a
pesquisa, a preservação e a disseminação da memória institucional.
Como entidade pública, a Universidade tem, entre suas funções,
assegurar à sociedade o direito de acesso a todas as informações
sobre sua origem, trajetória e funcionamento, reafirmando, desta
forma, sua importância estratégica na construção de saberes e da
cidadania. A organização, a preservação e a divulgação dos acer-

8 Para conhecer os membros da equipe e todos os projetos de pesquisas desenvolvidos e

orientados pela DMI visitem a página memoria.sibi.ufrj.br.
vos contribuem para as pesquisas que tem como objeto de estudo,
sobretudo, a produção do conhecimento gerado na Universidade,
e, por conseguinte, a relevância da UFRJ para a compreensão da
trajetória da construção do pensamento científico, social, cultural e
tecnológico em nosso país disseminado pela primeira Universidade
pública do Brasil. Portanto, ressaltamos a importância da preser-
vação da memória técnico-científica, social, política e cultural da
UFRJ para o fortalecimento de sua identidade institucional.
Concomitante aos Seminários, a DMI/SiBI difundiu o Projeto
Memória, Documentação e Pesquisa (com o mesmo título principal
dos Seminários) que foi contemplado com as primeiras bolsas de
Iniciação Científica em 2010 com a pesquisa sobre os 90 anos da
Universidade que resultou na Exposição “UFRJ 90 Anos”. Seja como
for, em uma década de pesquisas desenvolvidas, o projeto ampliou
seu escopo e a interação com outras unidades da UFRJ, além de
receber o apoio institucional das Pró-Reitorias de Graduação e de
Pós-Graduação e Pesquisa com a concessão de bolsas de iniciação
científica contempladas nos respectivos editais de fomento de cada
Pró-Reitoria. Lembramos que todas as pesquisas resultaram em
produtos voltados para a comunidade acadêmica da UFRJ como
também para os demais pesquisadores interessados na trajetória
desta centenária instituição e dos sujeitos que a compõem.
Na página da Divisão de Memória Institucional na internet
podem ser encontradas a localização destes lugares de memória
da Universidade (memoria.sibi.ufrj.br). Além disso, nela também
constam: as referências sobre os Seminários já salientados; a difusão
dos trabalhos apresentados nos referidos eventos, os quais podem
ser baixados; e as exposições sobre estes acervos. Portanto, divulga-
mos os seguintes lugares de memória da UFRJ, dentre Bibliotecas,
Arquivos, Museus, Espaços Culturais e de Ciência, com uma profu-
são de acervos documentais: manuscritos; bibliográficos; escritos;
iconográficos; cartográficos; orais; audiovisuais, tridimensionais e
arquitetônicos.
Lugares de Memória Vínculo Institucional Páginas virtuais
Acervo do Gabinete
do Reitor – Atas Reitoria consuni.ufrj.br
do Consuni
Acervo do Programa
Avançado de Cultura Faculdade de Letras www.pacc.ufrj.br
Contemporânea
Acervo Histórico da bibliotecafarmaciaufrj.
Faculdade de Farmácia
Faculdade de Farmácia wordpress.com
Arquivo da Memó-
Instituto de Filosofia e
ria Operária do Rio www.amorj.ifcs.ufrj.br
Ciências Sociais
de Janeiro
Arquivo do Escri-
tório Técnico da Prefeitura Universitária www.etu.ufrj.br
Universidade
Arquivo Histórico do
Faculdade Nacional
Centro Acadêmico www.direito.ufrj.br
do Direito
Cândido de Oliveira
ppgm.musica.ufrj.br/
Biblioteca Alberto
Escola de Música biblioteca-alberto-
Nepomuceno
-nepomuceno
Biblioteca
Escola de Belas Artes biblioteca.eba.ufrj.br
Alfredo Galvão
www.macae.ufrj.
Núcleo em Ecologia
Biblioteca Aloi- br/nupem/index.
e Desenvolvimento
sio Teixeira php/2017-03-31-19-52-
Socioambiental de Macaé
20/biblioteca
Instituto de Pueri-
Biblioteca
cultura e Pediatria www.ippmg.ufrj.br
Asdrubal Costa
Martagão Gesteira
Campus UFRJ Macaé
Biblioteca Campus
Professor Aloi- biblioteca.macae.ufrj.br
UFRJ Macaé
sio Teixeira
Biblioteca Carvalho Faculdade Nacional bibliodireitoufrj.
de Mendonça de Direito blogspot.com
Biblioteca Central
Centro de Ciên-
do Centro de Ciên- www.bib.ccs.ufrj.br
cias da Saúde
cias da Saúde
 Lugares de Memória Vínculo Institucional Páginas virtuais
Biblioteca Central
Centro de Ciên-
do Centro de Ciên-
cias Matemáticas e ccmn.biblioteca.ufrj.br
cias Matemáticas e
da Natureza
da Natureza
Biblioteca da
Escola de Enferma- eean.ufrj.br/index.
Escola de Enferma-
gem Anna Nery php/historia
gem Anna Nery
Biblioteca da Faculdade bibliotecafarmaciaufrj.
Faculdade de Farmácia
de Farmácia wordpress.com
Biblioteca de Obras
Raras da Escola de Escola de Belas Artes obrasraras.eba.ufrj.br
Belas Artes
Biblioteca de Obras
Raras do Centro de Centro de Tecnologia biblioteca.ct.ufrj.br
Tecnologia
Biblioteca de Recursos
Instrucionais do Núcleo
Instrucionais do Núcleo http://www.
de Tecnologia Educa-
de Tecnologia Educa- nutes.ufrj.br/
cional para Saúde
cional para Saúde
www.docpro.com.br/
Biblioteca Digital da
Escola de Música escolademusica/biblio-
Escola de Música
tecadigital.html
Biblioteca Digital do www.museunacional.
Museu Nacional
Museu Nacional ufrj.br/obrasraras
Biblioteca do ufrj.br/residencia-
Residência Estudantil
Alojamento -estudantil
Biblioteca do Campus Campus
Em construção
Duque de Caxias Duque de Caxias
Biblioteca do Centro
Centro de Filosofia e
de Filosofia e Ciên- biblioteca.cfch.ufrj.br
Ciências Humanas
cias Humanas
Biblioteca do Colégio Colégio de Aplica-
cap.biblioteca.ufrj.br
de Aplicação da UFRJ ção da UFRJ
Biblioteca do Hospital
Hospital Universitário
Universitário Clemen- hucff.biblioteca.ufrj.br
Clementino Fraga Filho
tino Fraga Filho
 Lugares de Memória Vínculo Institucional Páginas virtuais
Biblioteca do Insti-
Instituto de Estudos em www.iesc.ufrj.br/
tuto de Estudos em
Saúde Coletiva biblioteca
Saúde Coletiva
Biblioteca do Instituto www.ginecologia.ufrj.br
Instituto de Ginecologia
de Ginecologia (em manutenção)
Biblioteca do Insti-
Instituto de Neurologia www.indc.ufrj.br/index.
tuto de Neurologia
Deolindo Couto php/biblioteca
Deolindo Couto
Biblioteca do Insti-
Instituto de Pesquisa e
tuto de Pesquisa e bibliotecadoippurdau-
Planejamento Urbano
Planejamento Urbano frj.blogspot.com
e Regional
e Regional
Biblioteca do www.museunacional.
Museu Nacional
Museu Nacional ufrj.br/biblioteca
Instituto Tércio Pacitti
Biblioteca do Núcleo de
de Aplicações e Pesqui- portal.nce.ufrj.br
Computação Eletrônica
sas Computacionais
Biblioteca Centro de Ciências Jurí-
biblioteca.ccje.ufrj.br
Eugênio Gudin dicas e Econômicas
Programa de
Biblioteca Fran-
Pós-Graduação em ppgas.biblioteca.ufrj.br
cisca Keller
Antropologia Social
Biblioteca João Ferreira www.ipub.ufrj.br/
Instituto de Psiquiatria
da Silva Filho biblioteca-ipub
Biblioteca Jorge maternidade.biblio-
Maternidade Escola
de Rezende teca.ufrj.br
Biblioteca José
Faculdade de Letras letras.biblioteca.ufrj.br
de Alencar
Faculdade de
Biblioteca Lúcio Costa www.fau.ufrj.br/acervo
Arquitetura
Biblioteca Marina São Instituto de Filosofia e biblioteca-ifcs.
Paulo de Vasconcellos Ciências Sociais webnode.com
www.eq.ufrj.br/estru-
Biblioteca Paulo Geyer Escola de Química
tura/biblioteca
Biblioteca Fórum de Ciên-
biblioteca.forum.ufrj.br
Pedro Calmon cia e Cultura
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 327

Lugares de Memória Vínculo Institucional Páginas virtuais

Biblioteca Plínio www.if.ufrj.br/
Instituto de Física
Sussekind Rocha biblioteca
Biblioteca Professor Instituto de Macromo-
www.ima.ufrj.br/cbp
Carlos Alberto Hemais léculas Eloísa Mano
Biblioteca Profes-
Instituto COPPEAD de www.coppead.ufrj.br/
sor Emérito
Administração pt/biblioteca
Agrícola Bethlem
Biblioteca Profes-
Instituto de Psiquia- www.ipub.ufrj.br/
sor João Ferreira da
tria da UFRJ biblioteca-ipub
Silva Filho
Biblioteca Professor www.im.biblio-
Instituto de Matemática
Leopoldo Nachbin teca.ufrj.br
Biblioteca Profes- Programa de
sor Maurício de Pós-graduação em igeo.ufrj.br/tag/ppgg
Almeida Abreu Geografia da UFRJ
Biblioteca Professor Instituto de bibimppg.
Paulo de Góes Microbiologia wordpress.com
Biblioteca Profes- Observatório
ov.ufrj.br/biblioteca
sor Sílio Vaz do Valongo
Biblioteca Profes-
Programa de Engenha- www.coc.ufrj.br/pt/
sor Dirceu de
ria Civil - COPPE biblioteca
Alencar Velloso
www.sibi.ufrj.br/index.
Central de Memó- Central de Memó-
php/bibliotecas/obras-
ria Acadêmica ria Acadêmica
-raras-e-memoria
Centro de Memória Escola de Educação
www.eefd.ufrj.br
Inezil Penna Marinho Física e Desportos
Centro de Memória,
Documentação e ess.ufrj.br/index.php/
Escola de Serviço Social
Arquivo da Escola de centro-de-memoria
Serviço Social
Instituto Alberto Luiz
Espaço COPPE Coimbra de Pós-Gra- www.espaco.
Miguel de Simoni duação e Pesquisa de coppe.ufrj.br
Engenharia
328 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Lugares de Memória Vínculo Institucional Páginas virtuais

www.cfch.ufrj.br/index.
Espaço Memória, Arte Centro de Filosofia php/espaco-memoria-
e Sociedade Jesse Jane e Ciências -arte-sociedade-jes-
Vieira de Souza Humanas sie-jane/726-espacojj-
-apresentacao
Coordenadoria de
Imagens da UFRJ www.imagem.ufrj.br
Comunicação Social
www.ccs.ufrj.br/
Memória do Centro de Centro de Ciên-
conteudos/progra-
Ciências da Saúde cias da Saúde
mas-extensao
Memória do
Núcleo de Estudos de
Grupo de Pesquisa www.gptec.cfch.ufrj.br/
Políticas Públicas em
Trabalho Escravo quem-somos/
Direitos Humanos
Contemporâneo
Museu D. João VI Escola de Belas Artes www.museu.eba.ufrj.br
www.indc.ufrj.br/index.
Museu da Anatomia do
Instituto de Ciências php/destaque/noticia/
Instituto de Ciências
Biomédicas 67-inauguracao-do-
Biomédicas
-museu-de-anatomia
Museu da Compu-
Instituto Tércio Pacitti
tação e Memória do
de Aplicações e Pesqui- portal.nce.ufrj.br
Núcleo de Computação
sas Computacionais
Eletrônica
Museu da Escola www.poli.ufrj.br/poli-
Escola Politécnica
Politécnica tecnica_museu.php
Centro de Ciên-
Museu da
cias Matemáticas e www.museu.igeo.ufrj.br
Geodiversidade
da Natureza
Museu da Psiquiatria Instituto de Psiquiatria www.ipub.ufrj.br
Museu da Química
Professor Athos da Instituto de Química www.iq.ufrj.br/museu
Silveira Ramos
Museu e Centro de
Documentação da Escola de Enferma-
eean.ufrj.br
Escola de Enferma- gem Anna Nery
gem Anna Nery
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 329

Lugares de Memória Vínculo Institucional Páginas virtuais

Museu e Espaço Memo- Instituto de Biofísica www.biof.ufrj.br/pt-br/
rial Carlos Chagas Filho Carlos Chagas Filho museu-emccf
musica.ufrj.br/index.
Museu Instrumental php?option=com_
Escola de Música
Delgado de Carvalho content&view=arti-
cle&id=79&Itemid=121
Museu Nacio- Fórum de Ciên- www.museunacio-
nal da UFRJ cia e Cultura nal.ufrj.br
Museu Virtual da Centro de Ciên- www.museuvirtual.
Faculdade de Medicina cias da Saúde medicina.ufrj.br
Museu Virtual
Observatório ov.ufrj.br/
do Observatório
do Valongo museu-virtual/
do Valongo
Núcleo de Pesquisas e Faculdade de Arquite-
www.fau.ufrj.br
Documentação tura e Urbanismo
Posto de Serviço de Polo de Xistoquímica
www.xistoqui-
Informação do Polo de Professor Claudio
mica.ufrj.br/
Xistoquímica Costa Neto
Programa de Estudos e
Documentação Educa- Faculdade de Educação www.educacao.ufrj.br
ção e Sociedade
Programa de Memória Colégio Brasileiro de
www.memov.com.br
dos Movimentos Sociais Altos Estudos

Assim sendo, compõem os lugares de memória da Universidade:

as 45 bibliotecas que integram o Sistema de Bibliotecas e Informação
(SIBI); os 13 museus e espaços de ciência, memória e cultura, além
do patrimônio histórico edificado que compõem o Sistema Inte-
grado de Museus, Acervos e Patrimônio Cultural (SIMAP); e por
fim os diversos arquivos históricos e administrativos correntes que
compõem o Sistema de Arquivos (SIARQ) da UFRJ: siarq.ufrj.br.
É importante destacar que diversos acervos das bibliotecas,
dos museus e dos arquivos da UFRJ tiveram origem na agregação
de coleções oriundas das antigas instituições de ensino brasileiras
estabelecidas no início do século XIX, ou seja, muitos acervos da
330 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Universidade são anteriores a existência da própria Universidade.

Por tudo isso, ressaltamos que esse material é um significativo patri-
mônio para a memória científica, tecnológica e cultural brasileira e
necessita ser resguardado. Portanto, a UFRJ tem a responsabilidade
de preservar essas coleções, manter sua integridade física, registrá-
-las adequadamente e disponibilizar o material à sociedade para
consultas e pesquisas. Seja como for, fica evidente a necessidade
dos serviços integrados de informação e conhecimento da UFRJ,
a fim de manter a preservação, a salvaguarda e a disseminação do
patrimônio histórico e memorialístico da Universidade.
O Sistema de Bibliotecas e Informação da UFRJ, mais conhecido
dentro da Universidade como SiBI, é um órgão suplementar do
Fórum de Ciência e Cultura (FCC), o qual gerencia as 45 bibliotecas
da Universidade, diversificada nas diferentes áreas do conheci-
mento. Ele tem por objetivo principal a interação de suas bibliotecas
com a política educacional e administrativa da instituição, servindo
de apoio aos programas de ensino, pesquisa e extensão. Desta
maneira, promove a colaboração e a produção técnico-científica,
cultural, literária e artística, através do desenvolvimento de serviços
e produtos de informação. O SiBI está subdividido entre Coordena-
ção, Secretaria, Centro Referencial, Desenvolvimento de Bibliotecas,
Processamento Técnico e Memória Institucional. Lembramos que
apesar do SiBI existir desde o final da década de 1980, apenas em 28
de junho de 2018 que o Sistema foi oficialmente institucionalizado
com a aprovação da Emenda ao Estatuto da UFRJ no Conselho
Universitário (CONSUNI).9 Por tudo que foi ressaltado, devemos
destacar que foi na gestão de Paula M. A. C. Mello, Bibliotecária
e Coordenadora do SiBI (2003-atual) no momento desta institu-
cionalização, que tanto o “Projeto Memória UFRJ” e a Divisão de
Memória Institucional foram criados.
9 No dia 28 de junho de 2018, durante Sessão Especial do Conselho Universitário
(CONSUNI), foi aprovada a emenda ao Estatuto da UFRJ que reestruturou o Fórum de
Ciência e Cultura. Esta emenda formalizou a existência do SiBI. Disponível em: http://siarq.
ufrj.br/images/bufrj/2018/27-2018.pdf Acesso em: 01/08/2018.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 331

A ideia da criação de um sistema que integrasse as biblio-

tecas da UFRJ teve o seu embrião, em 1983, a partir do projeto
proposto por uma comissão de bibliotecários e bibliotecárias da
UFRJ, a qual tinha a função de organizar a aquisição centralizada
de periódicos estrangeiros para a UFRJ. O sucesso desse trabalho
demonstrou à Universidade a necessidade da organização de uma
nova estrutura sistêmica centralizada para a administração de suas
bibliotecas. Efetivamente, o SiBI passou atuar como um sistema
integrado, coordenando as bibliotecas da UFRJ apenas a partir de
1989, quando tornou-se um órgão promotor do desenvolvimento
de todas as bibliotecas da Universidade, da capacitação continuada
de seus membros, da atualização e manutenção dos acervos, da
modernização e informatização, por fim, tornou-se responsável
pela definição de políticas de informação e padrões técnicos. Em
2019, o SiBI completou 30 anos e a Divisão de Memória Institu-
cional organizou em exposição a memória dessa efeméride com
o acervo iconográfico e com acervo documental que narrou a
trajetória das principais ações empreendidas pelo SiBI nestas três
décadas de existência.
O Sistema de Museus, Acervos e Patrimônio Cultural, o SIMAP,
é um órgão suplementar do Fórum de Ciência e Cultura (FCC)
da UFRJ, que também foi criado em 28 de junho de 2018 pela
aprovação do CONSUNI, assim como o SiBI. Compõem o SIMAP,
além do Museu Nacional, outros 12 museus, um conjunto de 14
prédios tombados e os acervos e coleções científicas de relevância
histórica e/ou artística que constituem o patrimônio cultural da
UFRJ que estão em espaços de Ciência dentro da Universidade.
O SIMAP está em fase de estruturação, pois, só passou a existir
depois de 2018, como foi destacado, diferentemente do SiBI que já
existia antes do reconhecimento oficial institucional. Em virtude
disso, o SIMAP ainda não possui uma base de dados comum ou
uma efetiva integração de seus quadros, enfim, estão em processo
332 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

de implementação das políticas integradas e sistematizadas quanto

aos seus “lugares de memória”.
O Sistema de Arquivos da UFRJ, o SIARQ, está vinculado
diretamente à Reitoria da Universidade diferentemente dos outros
sistemas citados. A ideia dos arquivos da UFRJ integrados, orga-
nizados e sistematizados só foi possível em 29 de março de 2016,
quando a UFRJ institucionalizou o SIARQ com a responsabilidade
de promover a gestão, preservação, acesso e divulgação dos acervos
arquivísticos da Universidade. Desde 1946, já existia o Arquivo
Central da UFRJ com a aprovação do primeiro Estatuto da Univer-
sidade, que na nova estrutura do SIARQ, tornou-se o órgão de
coordenação com o objetivo principal de executar e de demandar
as políticas arquivísticas elaboradas pelo Sistema (ver histórico do
SIARQ em <siarq.ufrj.br>).
Dentre os acervos que narram a memória da UFRJ, o seu patri-
mônio material e a sua produção científica estão os regimentos
institucionais; as Atas do Conselho Universitário (CONSUNI)10;
os discursos oficiais dos Reitores; os discursos oficiais dos Presi-
dentes da República sobre a Universidade; os periódicos da UFRJ;
os boletins da UFRJ; os selos comemorativos; as correspondências;
o acervo iconográfico, bibliográfico e cartográfico; as obras raras;
os acervos técnico-científicos; artístico-culturais; o patrimônio
histórico-edificado; e a construção do acervo de História Oral com
o depoimento dos ex-Reitores da UFRJ.
Devemos ressaltar que um dos desdobramentos das pesquisas
sobre os “90 Anos da UFRJ” foi a construção de um acervo de Histó-
ria Oral com a memória dos antigos Reitores da Universidade, com
entrevistas gravadas em recurso audiovisual. Um projeto da Divisão

10 Do ano de 2002 aos dias atuais, as Atas do Conselho Universitário estão digitaliza-
das e disponíveis no endereço: http://www.consuni.ufrj.br/. Acesso em: 13/11/2017. A
Acta da primeira reunião das Congregações das Faculdades de Medicina, de Direito e da
Escola Politécnica de 07/09/1920 está disponível na Base Minerva: http://objdig.ufrj.br/01/
consuni/699609.pdf. Acesso em: 13/11/2017. As Atas de 1920 até 2001 estão em processo
de digitalização na DGDI / SIARQ.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 333

de Memória Institucional/SiBI em parceria com a equipe de cine-

grafistas da Central de Produção de Multimídia (COM) da Escola
de Comunicação (ECO) da UFRJ que disponibilizou seus equipa-
mentos. Utilizamos a metodologia de História Oral e realizamos a
transcrição desses depoimentos para tornarem-se um importante
acervo memorialístico disponível ao público sobre a gestão e a
trajetória destes indivíduos na história da UFRJ. Destacamos que o
início das pesquisas para a “Memória Oral dos Reitores” se iniciou
em 2012, mas as entrevistas começaram a ser realizadas a partir de
2013. E desde então sempre que se encerra a gestão de um Reitor
promovemos a pesquisa para a realização da entrevista de história
oral em formato audiovisual e disponibilizamos a transcrição de
acordo com a carta de cessão do ex-Reitor para o público interessado.
Atualmente, as entrevistas são realizadas com o apoio dos cinegra-
fistas e equipamentos do Setor de Difusão Cultural do Fórum de
Ciência Cultura (FCC) da UFRJ. Vale destacar que o acervo original
desde projeto está sob a guarda da Divisão de Memória Institucional
e a transcrição desse material disponível ao público.
De 2013 até 2016, foram entrevistados os seguintes ex-Reitores:
Data da
Reitor Gestão Local
Entrevista
Sérgio Eduardo Longo Março 2003 – Biblioteca
20/03/2013
Fracalanzza Junho 2003 Pedro Calmon
Biblioteca
Nelson Maculan Filho 1990 – 1994 27/03/2013
Pedro Calmon
Biblioteca
Alexandre Pinto Cardoso 1989 – 1990 03/04/2013
Pedro Calmon;
Biblioteca
Paulo Alcântara Gomes 1994 – 1998 10/04/2013
Pedro Calmon
Carlos Francisco
Julho 2002 –
Theodoro Machado 24/05/2013 Residência
Março 2003
Ribeiro de Lessa
Carlos Antônio Levi Junho 2011 – Anexo da Biblio-
07/04/2016
da Conceição Junho 2015 teca do CFCH
334 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Cabe ressaltar que o ex-Reitor Aloísio Teixeira (gestão Julho

2003 – Junho 2011) teve um papel importante no incentivo à exis-
tência inicial do “Projeto Memória UFRJ” e posteriormente na
oficialização da Divisão de Memória Institucional/SiBI. Teixeira
seria o primeiro ex-reitor a ser entrevistado em 2013 quando se
iniciou a pesquisa “Memória Oral dos Reitores”; contudo, ele fale-
ceu na semana em que seria realizada a sua entrevista que já estava
agendada. Sobre os demais ex-reitores vivos no momento que se
iniciou o projeto, Clementino Fraga Filho (gestão Outubro 1966 –
Março 1967) e Adolpho Polillo (gestão 1981 – 1985) estavam com
idade avançada e a família não autorizou a concessão da entrevista.
O único ex-Reitor que se recusou diretamente a participar do
projeto e da realização da coleta de depoimento de história oral foi
Jose Henrique Vilhena de Paiva (gestão 1998 – 2002), que teve uma
gestão bastante conturbada na Universidade, com greves e críticas,
já que a sua nomeação se deu pela decisão do então presidente da
República Fernando Henrique Cardoso que não acatou a vontade
da comunidade acadêmica que escolheu o Professor Aloísio Teixeira
(que se candidatou novamente em 2003, venceu novamente e foi
enfim nomeado reitor) na eleição. Ressaltamos que o ex-Reitor
Roberto Leher (gestão julho de 2015 a julho de 2019) será o próximo
a ser entrevistado.
Refletindo sobre a importância das fontes orais no trabalho
de preservação da memória de um grupo, de uma instituição ou
na trajetória de um indivíduo, destacamos a análise de Henry
Rousso (1996, p.2) sobre a questão do testemunho que “colhido a
posteriori é uma das características da história do tempo presente”.
Isto proporciona à criação de “uma fonte singular na medida em
que destinada desde o início seja a formar um arquivo, no sentido
de conservar a memória de tal indivíduo ou de tal grupo, seja a
alimentar uma pesquisa específica”. Nos dois casos, essa fonte está
intrinsecamente ligada ao questionamento preciso do arquivista ou
do historiador, voltada para um acontecimento, um indivíduo, um
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 335

determinado processo histórico, e entra em sinergia ou em oposição

com o discurso do ator assim erigido em testemunha.
A historiadora Beatriz Sarlo (2007, p.9) advertiu que “o retorno
do passado nem sempre é um momento libertador da lembrança,
mas um advento, uma captura do presente”. A autora critica como o
testemunho foi transformado em ícone de verdade ou de reparação
de um passado traumático de um sujeito que narra sua experiência
e, por conta disso, “exige não ser submetido às regras que se aplicam
a outros discursos de intenção referencial, alegando a verdade da
experiência, quando não a do sofrimento, que é justamente a que
deve ser examinada” (2007, p.38).
Sarlo (2007, p.58-59) discutiu que a escrita da história não pode
cultivar o anacronismo por escolha, como ocorre com os relatos
testemunhais que o permitem, já que são compostos daquilo que
um sujeito quer ou pode se lembrar, daquilo que ele esquece, ou cala
intencionalmente, modifica, inventa, transfere de um tom ou gênero
a outro, enfim daquilo que seus instrumentos culturais lhe permitem
captar do passado, que suas ideias atuais lhe indicam que deve ser
enfatizado em função de uma ação política ou moral no presente. Ou
seja, o depoimento deve ser analisado criticamente e confrontado com
outras fontes históricas para assim contribuir na escrita da história.
Enfim, a formação deste acervo de História Oral sobre a memó-
ria dos ex-reitores da Universidade Federal do Rio de Janeiro
tornou-se uma preciosa fonte de pesquisa, que associada a outras
fontes documentais, serve não somente para a compreensão da
trajetória destes indivíduos, mas, sobretudo, para a história da
instituição e a relação desta com a história do país.
Vale destacar que desde o início de 2019 há uma nova pesquisa
que começou a ser desenvolvida pela DMI/SiBI para as come-
morações do centenário da Universidade, refere-se à Galeria dos
Reitores da UFRJ que ficará exposta na entrada da sala do Conselho
Universitário na Reitoria. Além da imagem de cada reitor da Univer-
sidade, a Galeria também contará com uma pesquisa interativa a
336 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

partir de QR-codes onde os visitantes poderão consultar a trajetória

acadêmico-política e social de cada Reitor, a sua biobiografia que
consta da base Minerva (base bibliográfica da Universidade gerida
pelo SiBI) e também em bases de pesquisa de outras instituições, o
discurso de posse de cada Reitor, um link para o acervo de história
oral dos ex-Reitores organizado pela DMI/SiBI, além do contexto
histórico de sua gestão.
Outra pesquisa desenvolvida pela DMI/SiBI, que também fará
parte do acervo de História Oral, serão entrevistas a ser reali-
zadas com os professores, estudantes e técnico-administrativos
que foram cassados e expulsos durante o período da ditadura
civil-militar (1964-1985). A Divisão de Memória Institucional fez
o levantamento quantitativo e pesquisou a trajetória acadêmica e
político-social desses servidores e discentes perseguidos, aposen-
tados compulsoriamente e/ou expulsos da Universidade. Nesta
pesquisa, a DMI/SiBI estabeleceu uma parceria com a Comissão da
Memória e da Verdade (CMV) da UFRJ (comissaodaverdade.ifcs.
ufrj.br) que apoiou com a concessão de bolsas de iniciação científica.
A Comissão de Memória e Verdade (CMV) da UFRJ foi criada,
em Julho de 2013, com o intuito de investigar os impactos do
regime militar e das violações dos direitos humanos no interior
da Universidade. A CMV-UFRJ tem como referência a Comis-
são Nacional da Verdade (CNV) criada em 18 de novembro de
2011 pelo governo federal.11 No início de 2016, os trabalhos desta
primeira gestão da CMV-UFRJ foram finalizados em virtude
do término de sua vigência, quando foi entregue a Minuta do
Relatório à Comissão Nacional da Verdade12, e em agosto do

11 Portaria nº 4.966 de 02 de maio de 2013, para a Designação da Comissão da Memória

e Verdade e do Grupo de Trabalho. Disponível em: <http://comissaodaverdade.ifcs.ufrj.br/
portaria4966.pdf>. Acesso em: Maio de 2016.
12 A Minuta do Relatório Final da Comissão da Memória e Verdade da UFRJ entregue à
Comissão Nacional da Verdade pode ser encontrado no Arquivo Nacional, disponível em:
<http://dibrarq.arquivonacional.gov.br/index.php/relatorio-final-da-comissao-da-memoria-e-
-verdade-da-universidade-federal-do-rio-de-janeiro-cmv-ufrj-sobre-as-graves-violacoes-de-
-direitos-humanos-ocorridas-no-contexto-da-dita-universidade-1>. Acesso: Agosto de 2016.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 337

mesmo ano obteve a aprovação do Conselho Universitário da UFRJ

para a sua continuidade, com algumas modificações: alterou-se
a composição de alguns de seus membros e a sua sede deixou de
atuar no Instituto de Filosofia e Ciências Sociais (IFCS) e passou
para o endereço do Colégio Brasileiro de Altos Estudos (CBAE)
da UFRJ, situado a Avenida Rui Barbosa, 762, no Flamengo.13 Esta
segunda gestão se encerrou em março de 2019 e, em abril de 2019
com a aprovação do Conselho Universitário da UFRJ, teve início
a terceira gestão da Comissão com alteração de alguns membros
da equipe.14 Ressalto que como historiadora da Universidade e
diretora da DMI/SiBI integro a CMV-UFRJ como membro desde
janeiro de 2018 e também coordeno as pesquisas no que tange à
relação da ditadura com a UFRJ.
Estes acervos que compõem a memória e a história da UFRJ
que integram os espaços de produção de conhecimento cien-
tífico, da pesquisa, da produção cultural e de preservação do
patrimônio institucional, podem ser localizados virtualmente nas
bases de dados dos Sistemas Integrados da Universidade e em seu
Repositório Institucional. São eles: a base Bibliográfica Minerva
(minerva.ufrj.br); a Base Digital de Obras Raras (BDOR – bdor.
sibi.ufrj.br); a base Arquivística Mnemosine (mnemosine.ufrj.
br); e o Repositório Científico Institucional Pantheon (pantheon.
ufrj.br). O único Sistema que ainda não possui uma base de dados
comum é o SIMAP.
Cabe ressaltar que o Pantheon representa mais um lugar de
memória da UFRJ, pois este repositório representa o legado cien-
tífico da Universidade. Ele é povoado com os trabalhos científicos
de todo o corpo acadêmico da Universidade: docentes; discentes e
13 Portaria nº 7782, de 23 de agosto de 2016, que prorroga o prazo e redefine a composição
da Comissão da Memória e Verdade da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Disponível
em: <http://www.dgdi.ufrj.br/images/bufrj/2016/33-2016_extraordinrio.pdf> Acesso em:
Agosto de 2016.
14 Portaria n. 3355, de 18 de abril de 2019, que prorroga o prazo de funcionamento da
Comissão da Memória da UFRJ, que havia expirado. Disponível em: http://siarq.ufrj.br/
images/bufrj/2019/16-2019-extraordinrio.pdf> Acesso em: 06/05/2019.
338 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

técnicos. Ou pretende ser, uma vez que a sua política de povoamento

faz parte de uma das novas estratégias do Sistema de Bibliotecas e
Informação em divulgar a importância desse serviço a toda comuni-
dade acadêmica. O Pantheon tem como objetivo de atuação realizar
a coleta, a preservação e a divulgação da produção acadêmica digital
em todas as áreas do conhecimento. Fazem parte do repositório,
além de teses e dissertações da UFRJ, artigos científicos, livros
eletrônicos, capítulos de livros e trabalhos apresentados em eventos
por professores, pesquisadores, servidores técnico-administrativos
e estudantes de mestrado, doutorado e pós-doutorado.
Da mesma maneira, a base Mnemosine (mnemosine.ufrj.br) é
a base de informações arquivísticas da UFRJ, e contempla o acervo
de valor permanente da instituição, ou seja, acervo preservado de
forma definitiva em função de seus valores informativo e probatório.
Nesta base, estão reunidos documentos institucionais e pessoais, de
diversos gêneros, abrangendo desde a fundação da instituição. Esta
base permite o acesso às informações a partir dos diversos níveis
de descrição dos Fundos e Coleções Arquivísticas produzidos e
custodiados pela Universidade. Seu nome, Mnemosine, representa
uma homenagem à deusa grega que personifica a Memória.
No que se refere às obras raras existentes nas Bibliotecas da
Universidade compete à Divisão de Memória Institucional, com
a coordenação do SIBI e com o apoio das Unidades de que cada
Biblioteca está atrelada, a promover uma política de salvaguarda,
restauração e segurança do acervo, incentivando inclusive a parti-
cipação em editais de fomento para a preservação e recuperação do
mesmo. Além do incentivo à política de digitalização dos originais
para que povoem a Base Digital de Obras Raras (BDOR) que está
sob responsabilidade do SIBI.
Cabe ressaltar que a Universidade possui doze bens imóveis
tombados pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional (IPHAN), pelo Instituto Estadual do Patrimônio Cultu-
ral (INEPAC), ou pelo Instituto Municipal Rio Patrimônio da
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 339

Humanidade (IRPH).15 A unidade responsável pela conservação

e preservação desse patrimônio histórico edificado é o Escritório
Técnico da Universidade (ETU), contendo uma equipe de enge-
nheiros e arquitetos. Compõem este patrimônio tombado:
Patrimônio
Localização na UFRJ Página Eletrônica
Histórico Edificado
Colégio Brasileiro de Avenida Rui Barbosa,
cbae.ufrj.br
Altos Estudos (CBAE) 762, Flamengo
Centro de Arte Rua Luis de Camões,
sem página
Helio Oiticica 68, Centro
Escola de Enferma- Rua Afonso Cavalcanti,
eean.ufrj.br
gem Anna Nery 275, Cidade Nova
Escola Nacio- Rua do Passeio,
musica.ufrj.br
nal de Música 98, Centro
Faculdade Nacional Rua Moncorvo Filho,
www.direito.ufrj.br
de Direito 28, Centro
Fundação Universitária Avenida
www.fujb.ufrj.br
José Bonifácio (FUJB) Pasteur, 280, Urca
Hospital São Francisco Avenida Presidente
hesfa.ufrj.br
de Assis (HESFA) Vargas, 2863, Centro
Instituto de Filosofia e Largo de São Francisco
ifcs.ufrj.br
Ciências Sociais de Paula, s/n°, Centro
Conjunto paisagís-
Ladeira do Pedro Antô-
tico do Observatório ov.ufrj.br
nio, 43, Saúde
do Valongo
Avenida Pasteur, www.etu.ufrj.br/
Palácio Universitário
250 – Urca imoveis_tombados/7
Quinta da Boa Vista, www.museunacio-
Museu Nacional16
São Cristóvão nal.ufrj.br

15 Sobre o conjunto de bens imóveis tombados da UFRJ ver: http://www.etu.ufrj.br/

imoveis_tombados
16 Em 02 de setembro de 2018, o Museu Nacional sofreu um incêndio, destruindo o patri-
mônio de 200 anos de existência e 90% de seu acervo, apesar de iniciativas dos pesquisadores
da UFRJ em resgatar de maneira arqueológica o que restou destes bens nos escombros, e da
iniciativa do SIBI em reconstituir a Biblioteca Francisca Keller do Programa de Pós-Gra-
duação em Antropologia Social, que funcionava dentro do Museu Nacional, com um novo
acervo bibliográfico doado por diversas instituições nacionais e internacionais bem como
pesquisadores. Ver http://www.museunacional.ufrj.br/destaques/resgate-pos-incendio.html
Acesso em: 30/08/2019.
340 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Portanto, todo esse patrimônio institucional e memorialístico

imprime uma identidade à UFRJ que promove também outras
importantes reflexões acerca de sua salvaguarda, preservação e
disseminação. Inclusive com relação à sua trajetória, uma vez que
o seu nome também dialoga com outros regimes de historicidade
desde a pioneira Universidade do Rio de Janeiro (URJ) nos anos
1920, passando pelo paradigma de Universidade do Brasil na Era
Vargas até a modernização conservadora como Universidade Fede-
ral do Rio de Janeiro no período da Ditadura Civil-Militar, nome
empregado até os dias de hoje em sua quase centenária existência.
A trajetória da instituição, de seus acervos e de seu patrimônio
edificado dialoga intensamente com a história nacional, tornando
a Universidade Federal do Rio de Janeiro não somente um legado
da produção científica brasileira, mas, sobretudo, um lugar de
memória nacional.
Por tudo que já foi apresentado e analisado, destacamos que a
Divisão de Memória Institucional/SiBI também está integrada aos
debates referentes à rápida circulação e disseminação da infor-
mação nas redes sociais. Dessa forma, a DMI/SiBI possui além de
sua página na internet (memoria.sibi.ufrj.br) onde são divulgadas
as pesquisas que são desenvolvidas e os acervos da Universidade;
possui também uma página no Facebook (https://web.facebook.
com/memoriaufrj/) e uma no Instagram @memoriaufrj onde são
atualizadas informações sobre o cotidiano da UFRJ; a divulgação
dos projetos que são desenvolvidos, dos eventos (seminários e
exposições) que promove; interage com que está sendo produzido
em outras unidades da Universidade; dissemina o acervo histórico;
e atinge com isso um número maior de usuários e pesquisadores
que se dedicam à memória e à história da UFRJ.
Como já foi ressaltado no texto do Projeto Memória, Documen-
tação e Pesquisa, coordenado pela Divisão de Memória Institucional
do SIBI, precisamos criar mecanismos internos e externos à Univer-
sidade que reforcem, junto às instâncias superiores na Universidade,
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 341

aos governantes, às agências de fomento e aos empresários, sobre

a importância da salvaguarda da memória das instituições, bem
como da necessidade de viabilizar recursos materiais importantes
à recuperação, preservação e disseminação de informações sobre
os acervos memorialísticos a toda sociedade.
Como podemos perceber cada lugar de memória descrito
ao longo do texto está disperso pelos diferentes campi da UFRJ,
portanto a DMI/SiBI promove um diálogo entre eles e estabe-
lece de forma virtual uma articulação entre eles e seus acervos.
Lembrando que o conteúdo desses acervos pode ser consultado nas
bases de dados da Universidade, a bibliográfica que é a Minerva e
a arquivística que é a Mnemosine. Portanto, destacamos que cada
acervo existente em cada lugar mencionado continua fisicamente
sob a guarda e a preservação dos mesmos. Além de promover um
diálogo com cada acervo e lugar de memória, a Divisão também
faz consultas e pesquisas em cada um deles, a fim de que sejam
realizadas exposições, promovendo assim uma constante dissemi-
nação desse patrimônio.
Exposição Acervo Local Ano
Acervo iconográfico e
Das ilhas à cidade: a Átrio Palácio
cartográfico do Escritório 2005
universidade visível Universitário
Técnico da Universidade
Universidade e seus Acervo dos diferentes luga- Átrio Palácio
2009
lugares de memória res de memória da UFRJ Universitário
Acervo dos diferentes luga- Sala dos Conse-
res de memória da UFRJ lhos na Reitoria
UFRJ: 90 anos 2010
sobre a efeméride dos 90 e no Centro de
anos da instituição Tecnologia
Acervo iconográfico do
Patrimônio histórico
Escritório Técnico da Átrio Palácio
edificado e as suas 2013
Universidade sobre os Universitário
memórias na UFRJ
imóveis tombados
342 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Exposição Acervo Local Ano

Acervo iconográfico do
1964: UFRJ – Arquivo Nacional e do
Átrio Palácio
Imagens, Falas e Banco de Imagens da UFRJ 2014
Universitário
Informações sobre o período da ditadura
(1964-1985)
Acervo bibliográfico e
450 anos da cidade
iconográfico das Biblio-
do Rio de Janeiro
tecas da UFRJ sobre os Casa da Ciência 2015
contados pelas
450 anos da cidade do Rio
bibliotecas da UFRJ
de Janeiro
Espaço Memó-
Acervo iconográfico do
Patrimônio Histó- ria, Arte e
Escritório Técnico da
rico Edificado e suas Sociedade 2016
Universidade sobre os
memórias na UFRJ Jesse Jane
imóveis tombados
Vieira de Souza
Acervo de doação
Acervo Aloi- do ex-Reitor Aloísio Biblioteca
2017
sio Teixeira Teixeira para a Biblioteca Pedro Calmon
Pedro Calmon
Acervo iconográfico do Espaço Memó-
UFRJ 1968+50: Arquivo Nacional e do ria, Arte e
Histórias, Memó- Banco de Imagens da UFRJ Sociedade 2019
rias e Verdade sobre o período da ditadura Jesse Jane
(1964-1985) Vieira de Souza

Enfim, a evocação da memória também está vinculada ao

tempo presente. Mesmo remetendo a uma lembrança do passado,
é a necessidade presente que norteia a evocação memorialística.
Neste sentido, é pertinente termos a consciência que os interesses
do presente norteiam e definem o trabalho de rememoração e/
ou celebração do passado. Inclusive quando percebemos quais os
lugares são elegíveis para se tornarem memorialísticos e outros não.
É neste contexto que devemos refletir sobre a importância da
efeméride relacionada às comemorações do centenário da primeira
Universidade pública do Brasil. As marcas dessa comemoração se
inserem em pensar a trajetória da Universidade e a sua importância
na formação e produção do conhecimento técnico-científico brasi-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 343

leiro no último século, os sujeitos que a compõem, como também

a preservação e a disseminação de seus acervos históricos, obras
raras, coleções especiais e patrimônio histórico edificado. Portanto,
os seus lugares de memória são por excelência lugares privilegiados
para se divulgar todo o patrimônio material e imaterial institucio-
nal. É neste sentido que o Sistema de Bibliotecas e Informação e a
Divisão de Memória Institucional em parceria com outras unidades
da UFRJ estão participando da Comissão de Comemoração dos
100 Anos da UFRJ.
Seja como for, a organização, a preservação e a disseminação
dos acervos da UFRJ contribuem para a compreensão de sua traje-
tória política, acadêmica e cultural, reafirmando, dessa forma, a sua
importância estratégica na construção de saberes e da cidadania.
Como também contribui para a compreensão da construção do
pensamento científico, cultural, político e tecnológico desenvolvido
em nossa sociedade, e por extensão a Universidade tem íntima rela-
ção com muitas trajetórias vinculadas à história nacional. Pensar
a UFRJ nestes quase cem anos de existência traz à tona todas as
reflexões que giram em torno do que significa rememorar/come-
morar, um ato individual e coletivo ao mesmo tempo, e os valores
simbólicos contidos nestes dois atos. É uma reflexão presente sobre
a trajetória de uma instituição e a construção de sua identidade
como elitista e fragmentada ao longo do tempo, mas que buscou
uma transformação em seus traços fundadores a fim de se tentar
quebrar estes paradigmas e com isso gerando novos horizontes de
expectativas.

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2006. (Série Debate)
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Universidade Federal do Rio de Janeiro. In: OLIVEIRA, Antônio
José B (org.). Universidade e os múltiplos olhares sobre si mesma.
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FONTES
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Notícias, de 02/10/1953. (Hemeroteca Digital da Fundação
Biblioteca Nacional)
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 349

O SISTEMA ELETRÔNICO
DE INFORMAÇÕES (SEI) NAS
UNIVERSIDADES FEDERAIS
Ana Maria de Almeida Ribeiro

INTRODUÇÃO
A Ciência da Informação (CI) tem características próprias que
estão inseridas nos questionamentos sobre o tipo de ciência que ela
pretende ser e sua relevância teórica e social vem sendo aprofun-
dada nas últimas décadas, principalmente pelo crescente uso das
tecnologias da informação.
A CI nasce em meados do século XX, no pós-guerra, no bojo
das transformações das sociedades contemporâneas, onde a comu-
nicação, o uso da linguagem, dos sistemas, do conhecimento como
objetos de pesquisa passaram a ser determinante (ARAUJO, 2018,
p. 105). Araújo (2018) destaca que inicialmente a informação foi
entendida, na ciência da informação, como sinônimo de documento,
ou seja, conhecimento humano registrado. Depois, como aquilo que
pode migrar de um suporte físico para outro. Mais tarde, consi-
derada um produto da interação entre dados e conhecimentos, e
atualmente, compreendida como algo diretamente ligado às ações
humanas e inserida num contexto.
A compreensão do significado da informação, do estudo sobre
ela, e de seu comportamento na sociedade moderna é de fundamen-
tal importância, e deveria ser citado com a mesma relevância dada a
temas relativos à saúde, à economia, ao direito, e todos aqueles que
afetam a humanidade. Na última década acompanhamos os efeitos
do uso das tecnologias de informação e comunicação (TICs) na
350 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

vida das pessoas, nas empresas, no mundo do trabalho, na política,

que transforma o mundo que vivemos numa sociedade complexa
e, ao mesmo tempo, em completa interação. A automatização das
informações está presente em nossas vidas do comércio, em geral,
ao atendimento das políticas públicas, e até mesmo, nos relacio-
namentos pessoais. Sistemas de informação estão presentes e se
aprimorando, para o bem ou para mal, na vida de todos e todas.
O uso de sistemas de informações começou no Brasil nos anos
1980. Freitas et al. (2018, p.59) ao apresentarem um estudo sobre
a produção científica em Sistemas de Informação (SI) no país, nos
últimos 27 anos, apresentam como as várias universidades federais
brasileiras foram constituindo grupos de pesquisas, com aumento da
produção científica a partir do ano de 2007. Os autores analisaram
uma base de dados com 1.335 artigos, envolvendo 1.706 pesquisa-
dores, vinculados a 266 universidades, e concluem pela necessidade
de buscar mais interdisciplinaridade, pela construção de alianças
com outras áreas, como a ciência da computação e da informação.
Segundo os autores, a discussão de sistemas de informações que
auxiliem a gestão pública, não pode e não deve ficar restrita a área de
Administração, e cada vez mais se justifica essa interdisciplinaridade.
Malin (2012, p.4) destaca que nos últimos 20 anos o Estado
brasileiro adotou uma longa sequência de inciativas e políticas em
resposta à consolidação democrática e à busca da transparência
pública, e cita as novas instituições incorporadas ao Estado, como
os órgãos de controle, o Ministério Público, o Tribunal de Contas
da União e a Controladoria-Geral da União.
Desde 2011, em particular na gestão da Presidenta Dilma Rous-
seff, verificamos a publicação de uma série de instrumentos legais
que incrementaram a política de transparência pública, e que vieram
acompanhados de ferramentas de TIC para sua efetiva implantação.
A Lei de Acesso à Informação iniciou sua vigência1 com o sistema

1 A Lei de Acesso à Informação foi aprovada em 18 de novembro de 2011, mas iniciou

sua vigência, de acordo com o art. 47, 180 dias depois, ou seja, no dia 16 de maio de 2012.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 351

e-SIC (Sistema de Informação ao Cidadão), além da determinação

de locais presenciais de atendimento, para a execução dos pedidos
de informação (transparência passiva) e, com a determinação de
publicar nas páginas na rede mundial de computadores, infor-
mações importantes do Estado (transparência ativa) (BRASIL,
2011b). Para a gestão pública se apresentou um grande desafio:
como garantir o atendimento às demandas por acesso à informação
da sociedade, com uma administração ainda vinculada ao processo
administrativo em papel, burocrática, em que a rotina de produção,
tramitação, recuperação e decisão ocorre de forma morosa, frente
a rápida velocidade (instantaneidade) dos meios eletrônicos?
A Transparência Pública, e todas as ações que concretizam a
gestão pública transparente e democrática, como a lei de acesso à
informação, a adesão ao governo aberto, a participação social, o
controle social, evidenciam a importância do uso dos sistemas de
informação no Estado brasileiro.
Segundo Braman (2006, p.314) o modelo da democracia
representativa requer conhecimento individual dos processos e
atividades do governo, e deste sobre os cidadãos na distribução das
representações e recursos. A autora identifica como uma mudança
do “estado de bem estar burocrático” para o Estado Informacional,
em que os requisitos informativos do Estado Nacional aumentaram
com conhecimento dos indivíduos, grupos e comunidades neces-
sários, cuja justificativa está em implementar as políticas públicas.
Braman (2006) pontua, ainda, que este Estado Informacional,
de forma deliberada e coerente, coloca o controle da informa-
ção, o tratamento, os fluxos e a sua utilização para o exercício do
poder, explicitando a convergência entre inovação e política para
o controle desses fluxos.
Portanto, entendemos que a introdução dos sistemas de infor-
mação no Estado Informacional deve ser analisada, não apenas
como uma ferramente de agilidade para a execução das políticas
públicas, mas, sobretudo como controle e disseminação.
352 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Segundo Daltro (2017, p.51) em 2012, surge o projeto Processo

Eletrônico Nacional (PEN) com o objetivo de desenvolver uma
infraestrutura de processo administrativo eletrônico que atendesse
ao conjunto de órgãos e entidades de diversas esferas da adminis-
tração pública, federal, estadual e municipal e outros poderes. O
PEN nasce com o objetivo de melhorar o desempenho da gestão
pública buscando a transparência, produtividade, rapidez, aten-
dimento ao usuário e redução de custos, e introduzir inovação ao
setor público. O projeto apresentava a necessidade de prover três
produtos: um sistema eletrônico para processos administrativos,
o Protocolo Integrado e o Barramento, possibilitando o envio de
processos e documentos eletrônicos de um órgão para outro. O
Sistema Eletrônico de Informações (SEI) desenvolvido pelo Tribunal
Regional Federal da 4ª Região (TRF-4), com software livre, foi o
escolhido após consulta pública para atender a demanda por um
processo eletrônico administrativo. O SEI foi oferecido aos órgãos
e entidades públicas pelo Ministério do Planejamento (MP), não
sendo obrigatório seu uso. Aqueles que optassem por ele, o fariam
através de Termo de Adesão e poderiam utilizá-lo gratuitamente.
Neste artigo vamos abordar a adesão das universidades ao SEI, e a
outros sistemas, e a importância da ferramenta para a transparência
pública para estas instituições.
O texto apresenta uma breve revisão de literatura (seção 2),
um histórico e contextualização da Transparência Pública e da Lei
de Acesso à Informação no país (seção 3), o Sistema Eletrônico de
Informações (SEI) no contexto do Processo Eletrônico Nacional
(seção 4), uma análise da forma com que as universidades federais
acompanharam essas mudanças e a opção pelo uso do SEI (seção
5) e as considerações finais (seção 6).
O texto está inserido na experiência da autora no processo
de implantação do SEI em vários órgãos públicos federais, e nas
atividades desenvolvidas durante o Curso de Extensão “Noções
de Gestão Documental, Transparência Pública, e uso dos sistemas
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 353

e-SIC (Sistema de Informação ao Cidadão) e SEI (Sistema Eletrônico

de Informações)” registrado no sistema SigProj/MEC2, desde 2017.
Caracteriza-se como uma pesquisa aplicada de caráter descritiva,
exploratória, com uma abordagem qualitativa. As técnicas para
coleta de dados são a pesquisa bibliográfica, a observação, a análise
de documentos e páginas da web.

1. REVISÃO DA LITERATURA
A responsabilidade social, como fundamento da Ciência da
Informação, é apresentada pelos pesquisadores Wersig e Neveling
(1975), nos anos 70, e identifica um campo de estudo decisivo para
o crescimento e desenvolvimento das instituições. “[...] atualmente,
transmitir o conhecimento para aqueles que dele necessitam é uma
responsabilidade social, e essa responsabilidade social parece ser o
verdadeiro fundamento da CI.” (WERSIG; NEVELLING,1975, p.11)
Numa perspectiva de desenvolvimento histórico Wersig e
Nevelling (1975) discutem as várias definições explícitas e implí-
citas de informação e da Ciência da Informação e apresentam uma
proposta de definição de CI baseada na necessidade social.

Esta ciência é baseada na noção das necessidades de informação

de certas pessoas envolvidas em trabalho social, e relacionadas
com o estudo de métodos de organização dos processos de
comunicação numa forma que atenda estas necessidades de
informação. O termo básico ‘informação’ pode ser entendido
somente se definido em relação à estas necessidades de informa-
ção: tanto redução da incerteza causada por danos comunicados
quanto como dados usados para reduzir incerteza. (WERSIG;
NEVELLING, 1975, p.17).

2 Sistema de Informação e Gestão de Projetos (SigProj) se originou do Sistema de Informa-

ção em Extensão Universitária (SIEX) desenvolvido em parceria do Fórum de Pró-Reitores
de Extensão das Universidades Públicas Brasileiras (FORPROEX) e Universidade Federal
de Mato Grosso do Sul (UFMS). Disponível em http://sigproj.ufrj.br/index.php?goTo=ho-
me&plataforma=0. Acesso em 29.mai.2019
354 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Wersig e Nevelling (1975) vêem a CI relacionada com a organi-

zação dos processos de comunicação destinados à informação para
uma determinada clientela, ou seja, não propõem uma compreensão
limitada de informação, mas voltada para a área em que a infor-
mação é considerada, portanto baseada em problemas práticos que
devem ser resolvidos: uma abordagem orientada para o fenômeno
da informação. Os autores listam as várias áreas que interagem no
mundo da Informação, são elas a biblioteconomia, a museologia,
a arquivologia, a educação, assim como, a psicologia, a sociologia,
a economia, a ciência política e a tecnologia que se concentram no
estudo dos processos de informação, sendo assim, consideradas
como: Ciência da Informação. Neste sentido, os autores consideram
que como campo científico, a partir destas disciplinas, poderia ser
entendido como uma Teoria Geral da Informação.
Uma outra abordagem é apresentada por Buckland (1991, p.351),
ao identificar o uso atribuído a “informação” para expressar coisas
compreendidas como informativas: “Informação-como-processo”;
“Informação-como-conhecimento” e “Informação-como-coisa”. Os
três significados de “informação” em conjunto com o “processa-
mento da informação”, são a base para a classificação de atividades
de informação que definem para a CI um campo importante. A
“Informação-como-processo”, entendida para o autor, quando
alguém é informado, e aquilo que essa pessoa conhece é alterado,
com essa informação. Nesse sentido, informação é ato de informar, a
comunicação do conhecimento ou da notícia de algum fato ou ocor-
rência. O outro significado, a “Informação-como-conhecimento”,
significa aquilo que é apreendido na “informação-como-processo”,
um caso especial, desse significado, é a noção de que a informação
recebida reduz a incerteza. E por fim, a “Informação-como-coisa”,
para o qual o termo informação também é usado para designar
objetos, tais como dados e documentos, que são identificados como
informativos por terem a propriedade de proporcionar conheci-
mento de algo. Para Buckland “Informação-como-coisa” tem um
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 355

proveito especial relacionado à informação de sistemas, uma vez

que sistemas de informação incluem “sistemas específicos” e siste-
mas de recuperação, ao desenvolvimento de regras para soluções
sobre a informação armazenada, que operam sobre e somente a
“Informação-como-coisa”.
Buckland (1991, p.351) apresenta, ainda, os aspectos ligados à
concentração da Ciência da Informação em dados e documentos
como recursos de informação e traz ao debate a existência de outros
objetos que também são potencialmente informativos. Objetos que
são recolhidos, armazenados, recuperados e examinados como
informação e que serão repassados a outras pessoas. Da mesma
forma o autor questiona o que é um documento, identificando que
o termo “documento” era usado como um termo genérico para
designar qualquer recurso de informação física ao invés de limitá-lo
ao texto de rolamento, objetos em mídias físicas específicas, tais
como papel, papiro, pergaminho ou microforma. Numa visão mais
ampla, Buckland (1991) afirma que objetos não são normalmente
documentos, mas tornam-se, sendo eles processados para fins
informativos. A sugestão de utilizar a “Informação-como-coisa” é
defendida pelo documentalista como única forma da informação
lidar diretamente com os sistemas de informação, seja no proce-
dimento de armazenamento, seja nos sistemas de recuperação. A
preocupação com a recuperação da informação vem sendo desta-
cada como o principal objeto de intervenção da CI, o que fortalece
sua característica de interação com o usuário.
A importância de não considerar o conceito de informação
isoladamente, mas vê-lo em relação a outros conceitos como, por
exemplo, documentos e mídia, é apresentada pelos pesquisadores
Capurro e Hjorland (2007). Os autores consideram indiferente
usar uma ou outra teoria ou conceito de informação, sendo o mais
importante a nossa percepção quanto à distinção entre informação
como um objeto ou coisa, e informação como conceito subjetivo,
como signo, como dependente da interpretação de um agente
356 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

cognitivo. A dificuldade de tentar descobrir para quem aquele

determinado documento tem relevância e quais as perguntas impor-
tantes que ele pode responder são destacadas pelos autores, ao
considerarem que a informação deveria ser um reflexo da função
social do sistema de informação (CAPURRO; HJORLAND, 2007,
p.194). Assim, trazem ao nosso estudo a importância do contexto
social em que as instituições públicas estão inseridas e os reflexos
que as informações produzidas trazem à sociedade.
No estudo dos instrumentos de transparência e acesso à infor-
mação pública nas universidades federais, Gama (2015, p.56)
destaca que o sistema de informação faz parte do campo de estudo
da Ciência da Informação e que, segundo Zins (2007), se dedicada
à concepção e utilização de sistema de informação para a mediação
do conhecimento. A autora recupera a visão de Capurro e Hjorland
(2007, p. 193), sobre os sistemas de informação, de que precisamos
percebê-los como reflexo da função social que ele representa.

Quando representamos os dados em nossos sistemas de infor-

mação, o fazemos a fim de dar suporte a certas atividades
humanas. Não deveríamos simplesmente considerar nossas
representações como objetivas, porque isto implica que nunca
especificamos completamente as suposições teóricas, sociais e
históricas com base nas quais agimos. Todos os tipos de siste-
mas de informação têm políticas e objetivos mais ou menos
explícitos. (CAPURRO; HJORLAND, 2007, p. 193).

Dessa forma, Gama (2015) percebe que embora o sistema de

informação seja reconhecido muito mais como um fenômeno social
do que um fenômeno puramente técnico, boa parte da pesquisa em
sistema de informação é muito limitada pelas suposições de que se
trata de um fenômeno técnico.
A implantação de sistemas de informação, como o SEI, nos
órgãos e entidades da administração federal, em especial nas
universidades, estão inseridos numa política que se inicia com a
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 357

Constituição Federal de 1988, no processo de transição democrática

(1979 -1988) no Brasil, que se aprofunda no século XXI, com a
efetivação de políticas que fortalecem a Transparência Pública. Ao
mesmo tempo, essas políticas fazem do Estado um centralizador de
informações sobre os indivíduos, entidades e órgãos onde o controle
da sociedade ainda é reduzido. Segundo Braman (2006), a popula-
ção é cada vez menos capaz de participar da tomada de decisões, em
função das barreiras logísticas existentes, e o indivíduo desaparece
em uma probabilidade. No Estado Informacional, segundo a autora,
o panóptico (prática de vigilância onde o sujeito é identificado e no
qual são utilizadas técnicas de observação e controle), é substituído
pelo panspectron, onde a informação é coletada sobre todos e tudo,
a todo o tempo, o particular fica visível, e os sujeitos nunca sabem
quando, como ou por quê.
Outra contribuição importante ao tema tratada por Dantas
(2014). O autor destaca o problema do valor – “o valor de qualquer
forma de conhecimento, seja científico, tecnológico ou artístico, isto
é, o valor obtido pelo trabalho científico ou artístico” (DANTAS,
2014, p. 36-37) ao se referenciar a uma economia fincada no
mercado e na propriedade privada. Dantas nos apresenta o debate
de que o conhecimento, ao estar fundado na informação, não
contém as características necessárias que permitam, através da
troca mercantil, sua apropriação. Assim, as formas de acesso à essa
informação passam a ser objeto de mercantilização. A emergência
das tecnologias digitais que, segundo Dantas (2014, p.58), promete
dar à parte da sociedade meios para produzir os seus próprios
conteúdos e poderia criar “um ambiente de livre acesso à informa-
ção, pactuando entre si os mútuos benefícios, inclusive monetários,
do trabalho informacional social e combinado que efetuam”.
Ao analisarmos a postura de entes públicos, desenvolvedores
de ferramentas tecnológicas, que podem beneficiar o conjunto da
administração pública, na qual uns cedem gratuitamente (software
livre), e outros transformam em mercadoria para comercialização
358 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

(software proprietário), e assim se apropriam das rendas informa-

cionais (DANTAS, 2014, p.58) na lógica produtivista, nos aponta
para a necessidade de aprofundar o debate do valor da informação,
no âmbito das universidades públicas e gratuitas.

2. A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA E A
LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
A Constituição Federal (CF) de 1988 constituiu-se em uma
das principais referências para a transparência pública no Brasil
(BRASIL, 1988). O inciso XXXIII, do artigo 5º, garante a todos
os cidadãos o direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo, concretizando
o direito preconizado no artigo 19º da Declaração Universal dos
Direitos Humanos (DUDH, 1948).

Artigo 19°
Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expres-
são, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas
opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem considera-
ção de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de
expressão (DUDH, 1948)

No artigo 216, da Constituição Cidadã (BRASIL, 1988), está

estabelecido que cabe à administração pública a gestão da docu-
mentação governamental e tomar as providências para possibilitar
a consulta dessa documentação aos que necessitem.
A transição democrática3 no Brasil, efetivada de forma lenta
e gradual, vinha estabelecendo as normativas para as garantias do
direito ao acesso à informação, ao longo dos últimos 30 anos. A

3 “Transição democrática” para muitos autores é o período que se inicia com a Lei de Anistia
(1979) e se conclui com a aprovação da Constituição Federal de 1988. Entretanto, caracte-
rizamos esse processo como mais amplo do que a simples mudança do regime autoritário
para o regime democrático, considerando que a não efetivação dos direitos presentes Carta
Cidadã e da livre expressão, estabelecem um processo ainda não concluído.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 359

primeira regulamentação da CF, quanto a este tema, foi aprovada

em 1991, e tratou da Política Nacional de Arquivos Públicos - Lei nº
8159 (BRASIL, 1991). A gestão de documentos foi definida como
“o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua
produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente
e intermediária”, já indicando a possibilidade de sua eliminação
ou guarda permanente. A referida legislação, apesar de explicitar
o direito de todos receberem dos órgãos públicos as informações
(Capítulo I – Art. 4º), ao tratar do acesso e do sigilo de documen-
tos públicos (Capítulo V) remeteu à regulamentação específica os
prazos e definições sobre o sigilo, retardando, na prática, o acesso da
sociedade. A regulamentação, com a publicação do Decreto nº 2.134
(BRASIL, 1997a), ocorreu seis anos depois, revogado pelo Decreto nº
4.553 (BRASIL, 2002a) e posteriormente, revogado pelo Decreto nº
7.845 (BRASIL, 2012) aderente a Lei de Acesso à Informação – LAI
(BRASIL, 2011b). Na norma de 1997, a definição descrita para docu-
mentos reservados é “todos aqueles que não devam, imediatamente,
ser do conhecimento do público em geral”; e como confidenciais,
“todos aqueles cujo conhecimento e divulgação possam ser prejudi-
ciais ao interesse do País” (BRASIL, 1997b). Dessa forma, permaneceu
até 2012, como critério discricionário do servidor público, a classifi-
cação do documento como reservado e confidencial.
A noção de transparência administrativa, em uma das leituras
de Jardim (1999, p.49), é requisito de controle da sociedade civil
sobre o Estado. A opacidade informacional do Estado, segundo
o autor, é a expressão e o mecanismo de produção de hegemonia
da classe dirigente, instrumento de dominação e exclusão social.
Após mais de 20 anos de autoritarismo (1964-1984), o aparato
repressivo ainda se manteve presente nas instituições públicas. Os
governos civis que sucederam aos governos militares (Collor/1990,
Itamar/1992 e Fernando Henrique Cardoso – FHC/1995) pregaram
a restrição do Estado, defendendo a doutrina neoliberal de privati-
zação, desregulação e liberação da economia (DAGNINO; COSTA,
360 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

2013, p.17-19). Assim, as necessárias políticas de democratização do

Estado, preconizadas na Constituição, não foram levadas a diante
em sua plenitude neste período.
No governo FHC (1995-2002), a Reforma Administrativa, deno-
minada de Reforma Gerencial do Estado, visava sua modernização
e eficiência, buscando “romper o Estado burocrático e clientelista
remanescente dos tempos de obscurantismo” (PEREIRA, 1995).
Nogueira (2011, p.44) destaca que a reforma empreendida neste
período trouxe ao termo Reforma do Estado uma visão de reforma
da gestão e do aparato administrativo, focando muito mais na dimen-
são instrumental do Estado do que na sua dimensão ético-política.
Segundo o autor, essas reformas, na realidade, visavam a diminuição
do tamanho e das funções do Estado, mas permitiam ao mesmo
tempo à expansão de formas não estatais de organização, prestação de
serviços e do que chama de “monopólio da violência”. O crescimento
do terceiro setor, assim como a consolidação de múltiplos “Estados”
paralelos (criminalização, tráfico, lavagem de dinheiro, corrupção)
foram as heranças deixadas pela onda neoliberal, nos anos 1990, em
vários países na América Latina (NOGUEIRA, 2011, p.44). Para o
autor, não há espaços vazios e a redução do Estado numa determi-
nada sociedade, permite que outras organizações tentem ocupar esse
espaço que são necessários para a vida em comum.
As tecnologias da informação e comunicação (TICs) come-
çaram a ser utilizadas na administração pública federal, como
ferramentas que possibilitam o acesso à informação e sua organi-
zação, de forma a auxiliar no processo decisório de governo já no
fim dos anos 1970 e início dos anos 1980. Nas documentações e
literatura pesquisada, sobre a Reforma do Estado nesse período,
buscamos identificar como os autores da Reforma Gerencial perce-
biam a importância dos sistemas de informação.
Um dos primeiros sistemas de uso federal foi o Sistema Inte-
grado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI)4,
4 SIAFI, Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/historia. Acesso em 29.abr.2019
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 361

iniciado em 1987, voltado para a contabilidade pública, unificando

os procedimentos de caixa através da conta única, o que possibilitou
mais transparência às origens e aplicações dos recursos públicos
da União. Este sistema continua em funcionamento sob gestão do
Tesouro Nacional e do Serviço Federal de Processamento de Dados
(SERPRO). Iniciado em 1989, o Sistema Integrado de Adminis-
tração de Pessoal (SIAPE)5 centralizou a folha de pagamento dos
servidores públicos vinculados à administração direta da União,
autarquias e fundações. Até esta data, cada órgão organizava a sua
folha, o que oportunizava a existência de diferenciações, inclusive
de tratamento, o que impedia a fiscalização e o controle do cumpri-
mento de questões fundamentais dos princípios constitucionais de
impessoalidade, eficiência e eficácia do serviço público. O Sistema
de Gestão de Pessoas (SIGEPE)6 é um projeto que está, desde 2017,
com a tarefa de substituir os sistemas da família SIAPE (Siape,
SiapeCad, SiapeNet e Extrator). Estes e outros sistemas implantados
na administração pública, buscavam atender prioritariamente as
demandas da gestão e controle das informações na administração
pública federal. A obrigação constitucional de acesso à informação
pública aos cidadãos, não era o foco principal.
Através do Decreto º 2.182 (BRASIL, 1997b) foram defini-
das as normas para a transferência e o recolhimento de acervos
arquivísticos públicos federais para o Arquivo Nacional, revo-
gado pelo Decreto nº 4.073 (BRASIL, 1999a), ainda em vigor.
Portanto, quatorze anos depois da CF, uma política nacional de
arquivos públicos e privados é estabelecida, com as competências do
Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), com diretrizes para o
Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), definição dos Documentos
Públicos e a Gestão dos Documentos Públicos na Administração

5 SIAPE -Sistema Integrado de Administração de Pessoal. Disponível em http://www.

siapenet.gov.br/Portal/Servico/Apresentacao.asp. Acesso em 28.abr.2019
6 Projeto SIGEPE. Disponível em https://www.servidor.gov.br/gestao-de-pessoas/sigepe/o-
-projeto-sigepe. Acesso em 20.abr.2019
362 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Pública Federal. Esta norma, nas disposições finais, determina então

que seu conteúdo se aplique também aos documentos eletrônicos.
A legislação que instituiu as normas para licitações e contratos
da Administração Pública foi aprovada em 1993, a Lei 8.666, e deu
um passo importante para o acesso às informações das despesas
públicas, ao determinar, no §3º do Art. 3º, que a licitação “não
será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de
seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a
respectiva abertura.” (BRASIL, 1993). A Lei nº 9.755 trouxe a cria-
ção de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da União,
para divulgação dos dados e informações que especifica a norma
(BRASIL, 1998a). A Lei nº 10.520 em seguida, disciplina o pregão
como forma de licitação (BRASIL, 2002b), e, através do Decreto
5.450 (BRASIL, 2005), o pregão eletrônico é regulamentado. Assim,
o desenvolvimento do Portal de Compras da Administração Pública
– COMPRASNET, e todo o Sistema Integrado de Administração
de Serviços Gerais (SIASG), foi constituído, possibilitando a trans-
parência das despesas públicas e permanece em funcionamento na
Administração Pública Federal.
A Lei do Processo Administrativo na Administração Pública
Federal – Lei nº 9.784 apresenta-se como “instrumento de proteção
dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins
da administração”, possibilitando assim o registro, documentação
e acompanhamento das partes na requisição de qualquer pleito
(BRASIL, 1999b). Entretanto, toda a legislação citada trata prefe-
rencialmente das finanças públicas, voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal.
O Estado Informacional, segundo Braman (2006, p.314)
conhece cada vez mais os indivíduos, enquanto os indivíduos
sabem cada vez menos sobre o Estado. Parcela importante dos
sistemas de informação aqui citados, desenvolvidos nos vários
governos brasileiros, estavam imbuídos do propósito de controle
das receitas e das despesas para uma maior eficiência do Estado.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 363

Entretanto, o que Braman (2006) nos adverte é que as leis criadas

com foco em garantir uma simetria entre o que o Estado sabe sobre
nós e o que nós sabemos sobre ele, nunca foi absoluta, nem houve
transparência total (BRAMAN, 2006).
Um exemplo desse distanciamento é o Relatório Final da
Comissão Nacional da Verdade (CNV) ao descrever os obstáculos
encontrados na investigação, ao destacar a dificuldade de acesso à
informação de responsabilidade do Estado, em especial a falta de
acesso à documentação produzida pelas Forças Armadas, oficial-
mente, dada como destruída (BRASIL, 2014). As informações
públicas dos documentos, produzidos pelo Estado brasileiro, não
apenas os de caráter fiscal, precisavam de uma regulamentação
proporcionando sua disponibilização com a mesma acessibilidade.
Malin e Freitas (2018, p.9) ao analisarem o Estado, a gestão
pública brasileira e as tensões e avanços dos regimes digitais de
informação, identificam que cada um dos marcos regulatórios7
tem impacto transversal sobre a condução de políticas públicas,
sobre padrões da governança e da administração pública, em todos
os níveis. O estabelecimento de um regime de informação também
tem seus impactos sobre os espaços e as formas de participação do
cidadão na vida política do país.
Nessa perspectiva, o dia 16 de maio de 2012, pode ser carac-
terizado como um dia emblemático no Brasil para o direito à
informação, quando ocorre a instalação da Comissão Nacional da
Verdade (CNV) e passa a vigorar a Lei de Acesso à Informação.
A implantação da LAI, na administração pública federal, apre-
sentou-se como a conquista de um direito acompanhada de inovação
ao ser operacionalizada por meio de um sistema de informação:
o Sistema e-SIC (Serviço de Informação ao Cidadão) (BRASIL,
2011b). Pela primeira vez um sistema de informação voltado para
a interlocução do cidadão com o Estado de forma padronizada.

7 Marcos regulatórios e normativos - Malin e Freitas (2018, p.9) apresentam no Quadro 1

toda a legislação e normas em vigor que tratam do tema.
364 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Além da ferramenta eletrônica, em que o cidadão, com acesso à

internet, pode realizar o seu pedido de informação, a lei estabeleceu
a existência de espaços presenciais para atendimento ao cidadão. O
objetivo era facilitar a vida do cidadão, mas também normatizar os
procedimentos internos na administração pública, ao definir prazos
para o atendimento das demandas da sociedade.
De acordo com a Controladoria Geral da União (CGU) a trans-
parência pública corresponde “ao compromisso que estabelece
um órgão governamental para possibilitar ao público o acesso à
informação existente sobre um assunto público” (BRASIL, 2011a).
Esta informação pode se apresentar de muitas formas diferentes e
referir-se a aspectos diferentes de como a organização está tratando
os assuntos públicos. O importante, como destacado por Buckland
(1991, p.352) é a possibilidade de os usuários serem informados
e possibilitar a transmissão de conhecimento, dando acesso aos
meios, a informação física armazenada e recuperada.
De maio de 2012 a dezembro de 2018, foram registrados
696.977 pedidos de informação8 no sistema e-SIC, com uma
média de 8.712 pedidos mensais nesse período. Em 2018, 63.196
cidadãos (0,03% da população) registraram pedidos de informação
no sistema, um número muito pequeno para um país com 210,8
milhões de habitantes, e com dimensões continentais: são 27 esta-
dos e 5.570 munícipios9. O Brasil tem hoje uma população de 140
milhões de pessoas (67,5% da população)10 conectadas através da
internet, com acesso à comunicação sem fronteiras. Entre 2013 e
2018, as redes sociais digitais passaram a estar disponíveis para os
brasileiros, de forma concomitante com a expansão da cidadania
e do consumo.

8 Disponível em http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/relatorios-dados/relato-
rios-estatisticos/relatorios-estatisticos. Acessado em 19.abr.2019
9 Dados Brasil. Disponível em https://paises.ibge.gov.br/dados/brasil. Acessado em
19.abr.2019
10 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Disponível em https://paises.ibge.
gov.br/dados/brasil. Acessado em 19.abr.2019
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 365

Malin (2012, p.4) apresenta a LAI como uma construção da

sociedade brasileira em resposta à pressão de movimentos da socie-
dade civil e a uma sequência de decisões e políticas de Estado. A
autora destaca algumas organizações da sociedade civil atuan-
tes neste período como: Transparência Brasil; Fórum de Direito
de Acesso a Informações Públicas; Contas Abertas; Movimento
Brasil Aberto e ARTIGO 19 BRASIL que se somam às iniciativas
governamentais. Malin (2012) ressalta, ainda, que a construção
do regime de acesso à informação no Brasil também respondeu às
pressões externas, “entre elas exigências feitas a partir de 1990 por
convenções, tratados, bancos multilaterais e instituições financeiras
internacionais, representando, portanto, uma adesão do país ao
novo regime global de informações.”
A LAI apresenta o conceito de transparência ativa e de trans-
parência passiva. Para o atendimento da transparência ativa, os
órgãos deveriam disponibilizar em suas páginas na internet um
conjunto de informações obrigatórias e o sistema e-SIC, assim
como, os postos presenciais em cada órgão, deveriam garantir a
transparência passiva. Ou seja, para o atendimento ao cidadão seria
necessário disponibilizar a informação solicitada de forma imediata
na internet, ou dentro dos prazos legais (20 dias, prorrogável por
mais 10). Com acesso à internet, o cidadão ao navegar pela página
do órgão ou entidade pública, poderia buscar, a qualquer momento,
as informações que necessita.
No contexto da problemática da governança pública, da globa-
lização e das agências supra-estatais, Malin e Freitas (2018, p.9)
enfatizam que vivemos novas questões relacionadas à soberania
nacional, condicionadas por ações de informação. Desta forma,
as autoras salientam que o modelo de soberania do Estado-nação
moderno, no qual ele era o principal produtor, detentor e usuário de
informações sobre território, recursos e população, está ameaçado
pela entrada de atores e agentes não-estatais – empresas, comuni-
dades, movimentos – no campo informacional.
366 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

O uso indiscriminado de páginas na internet, redes sociais e

e-mails não institucionais, ou hospedados em servidores priva-
dos, apresenta-se como um sério problema para a autenticidade,
integridade e segurança dos documentos oficiais produzidos pela
administração pública, assim como para a garantia da proteção
dos dados pessoais sob custódia do Estado. A informação pública,
da sua produção à sua disponibilização, precisa estar presente nas
práticas inovadoras da gestão pública universitária.

3. SISTEMA ELETRÔNICO DE
INFORMAÇÕES (SEI)
Freitas et al. (2018, p.59) ao apresentarem um estudo sobre
a produção científica em Sistemas de Informação (SI) no Brasil,
fizeram um recorte de 1988 a 2014, recorrendo aos anais da
Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Adminis-
tração (ANPAD), sendo 1988 o primeiro ano em que houve um
espaço dedicado a SI nos eventos em seus encontros anuais. Os
autores destacam que o Brasil ocupa espaço relevante na comuni-
dade mundial de Tecnologia da Informação, em relação a outros
países, mesmo mais desenvolvidos, pelo reconhecimento de várias
soluções como a organização de eleições (urna eletrônica), reor-
ganização do Sistema de Pagamento Brasileiro (SPB), declaração
do Imposto de Renda (IR), por exemplo. Segundo os autores, os
sistemas de informação da administração federal tinham sido
projetados com base nas velhas tecnologias de “mainframe”, que
impediam o manejo dos sistemas diretamente pelos usuários da
informação.
O Processo Eletrônico Nacional (PEN) surge sob a Coordenação
do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP)11,
resultante da integração de diferentes esforços que já estavam em

11 Medida Provisória nº 870/2019 – o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG) foi extinto e integra o Ministério da Economia.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 367

curso no âmbito do governo federal. De forma colaborativa, o

PEN foi formalizado por meio do Acordo de Cooperação Técnica
n° 02/2013 (BRASIL, 2013), celebrado entre o MP, a Empresa de
Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a Comissão de Valores Mobiliá-
rios (CVM) e o Governo do Distrito Federal (GDF). Esses órgãos já
utilizavam documentos, ou processos eletrônicos, e quando neces-
sitavam tramitar para outros órgãos precisavam imprimir em papel,
colocar capa e seguir a forma convencional – paginar, carimbar em
“em branco” no verso, colocar colchete bailarina, entre outros. A
Cláusula Terceira do Acordo estabeleceu o escopo do projeto com
sete produtos a serem entregues, descritos a seguir.

O escopo do projeto Processo Eletrônico Nacional é consti-

tuído pela implementação dos seguintes produtos: I – Software
de processo eletrônico versão local; II - Software de processo
eletrônico versão compartilhada; III – barramento de serviços
de processo eletrônico inter-órgãos; IV – Portal do Processo
Eletrônico do Executivo Federal; V – Metodologia de implanta-
ção; VI – Estrutura de apoio à implementação; e VII – modelo
de gestão da evolução dos produtos entregues pelo projeto.
(BRASIL, 2013)

Para o atendimento do software (itens I e II), o MP lançou

a Consulta Pública12 nº1, em janeiro de 2013, para avaliação de
“modelo de negócio para eventual contratação de software de
processo administrativo eletrônico”. Para aquisição do produto
o governo federal liberou investimentos de até R$ 10 milhões de
reais para a contratação, customização e implantação da solução,
que seria disponibilizada no Portal do Software Público Brasileiro,
após a sua homologação.
O Sistema Eletrônico de Informações (SEI) foi o escolhido,
como solução de processo eletrônico no âmbito do PEN, na refe-

12 Aviso de Consulta Pública nº 1, de 8 de janeiro de 2013- Página 152 da Seção 3 do Diário

Oficial da União (DOU) de 9 de janeiro de 2013.
368 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

rida consulta pública. De acordo com o Portal do Software Público

(BRASIL, 2015b), o SEI - desenvolvido pelo Tribunal Regional
Federal 4ª Região (TRF4), é um sistema de gestão de processos e
documentos eletrônicos, com interface amigável e práticas inova-
doras e tem como uma das principais características a libertação do
“paradigma do papel como suporte físico para documentos institu-
cionais e o compartilhamento com conhecimento e comunicação
de novos eventos em tempo real”. A cessão gratuita do SEI, pelo
TRF4, significou uma grande economia ao governo e, a partir de
2015, o MP começou o processo de implantação na administração
pública federal.
O Decreto nº 8.539 disciplinou o uso do meio eletrônico para
a realização do processo administrativo eletrônico no âmbito dos
órgãos e das entidades da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional (BRASIL, 2015a). Dentre os objetivos
listados para o uso do processo administrativo eletrônico, está o de
assegurar a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação governamen-
tal; assegurar a sustentabilidade ambiental com o uso da tecnologia
da informação e da comunicação e o de facilitar o acesso do cidadão
às instâncias administrativas (BRASIL, 2015a). O normativo deter-
mina, ainda, que deve ser executado com sistemas informatizados
para a gestão, o trâmite de processos administrativos eletrônicos,
e estabelece o prazo de dois anos para que o processo administra-
tivo esteja implementado. No artigo 22, estabelece um prazo de
seis meses para a apresentação de cronograma de implantação do
uso do meio eletrônico e em seu parágrafo 2º determina o prazo
de dois anos a partir da data de publicação do decreto, ou seja, 9
de outubro de 2017.

Art. 22. No prazo de seis meses, contado da data de publicação

deste Decreto, os órgãos e as entidades da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional deverão apresentar
cronograma de implementação do uso do meio eletrônico para
a realização do processo administrativo à Secretaria de Logística
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 369

e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão.
§ 1º O uso do meio eletrônico para a realização de processo
administrativo deverá estar implementado no prazo de dois
anos, contado da data de publicação deste Decreto.
§ 2º Os órgãos e as entidades de que tratam o caput que já
utilizam processo administrativo eletrônico deverão adaptar-se
ao disposto neste Decreto no prazo de três anos, contado da
data de sua publicação. (BRASIL, 2015a)

O objetivo, presente no projeto PEN, é o de facilitar o acesso

do cidadão às instâncias administrativas e destaca a importância
do uso do processo eletrônico para contribuir na relação do Estado
com a sociedade, possibilitando o uso das TICs para a melhoria
da gestão pública.
Daltro (2017, p.52) afirma que, ao contrário de outros sistemas,
a configuração do SEI não é uma atribuição da área de tecnologia
de informação, e que o treinamento para o uso do SEI envolve uma
aprendizagem relacionada à tarefa cotidiana do servidor. O autor
destaca que o aprendizado será alcançado com o uso constante do
SEI, destacando a importância do envolvimento e apoio da alta
administração, da sensibilização em relação ao uso do SEI e do
incentivo à redução do uso do papel.

3.1 UNIVERSIDADES FEDERAIS

De acordo com as informações disponíveis na página do PEN13,
352 (trezentos e cinquenta e dois) órgãos e entidades, nas esferas
federais, estaduais, municipais e paraestatais, aderiram ao projeto.
Na tabela publicada encontramos 32 (trinta e duas) universidades

13 PEN – disponível em http://www.planejamento.gov.br/pensei/sei/ adesao-ao-proces-

so-eletronico-nacional-pen. Acesso em 29.mai.2019. O governo federal apresentou em
8.nov.2019 o novo Portal http://processoeletronico.gov.br, após a produção do presente artigo.
Algumas informações já estão atualizadas no novo Portal. A lista de adesão se encontra dispo-
nível em http://processoeletronico.gov.br/index.php/aderiu-ao-sei. Acesso em 15.jan.2020
370 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

federais listadas no QUADRO 1, que assinaram o Termo de Adesão

ao Processo Nacional Eletrônico.

QUADRO 1 – Relação de Universidades Federais que aderiram ao PEN

Fonte: elaborado pela autora14

O sistema federal de ensino superior brasileiro tem 63

(sessenta e três) universidades federais15 em todo o país, portanto
de acordo com os dados acima levantados, 50,7 % das instituições
de ensino aderiram ao PEN. Entretanto, não está disponível a
informação quanto à utilização do sistema SEI por essas institui-
ções, assim como, qual o sistema adotado pelas demais 31 (trinta
e uma) instituições, que não constam na listagem publicada na
página do PEN.
Com o objetivo de apresentar um quadro completo das univer-
sidades federais brasileiras, quanto ao cumprimento do Decreto nº
8.539 encaminhamos, através do sistema e-SIC, uma solicitação
de informação sobre a utilização de processo eletrônico, a seguir
reproduzida.

14 Com base na planilha disponível na página do PEN (referência 14), em maio de 2019.
A planilha disponível é constantemente atualizada.
15 Com base no Censo do Ensino Superior/ Sinopse Estatística ano 2017. Disponível em
http://portal.inep.gov.br/web/guest/sinopses-estatisticas-da-educacao-superior. Acesso em
20.mai.2019
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 371

Prezados(as)
O Decreto nº 8539, de 8 de outubro de 2015, ao dispor sobre o uso
do meio eletrônico para a realização do processo administrativo
no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional, estabeleceu o prazo de
dois anos, ou seja, 8 de outubro de 2017 para sua implantação.
O Ministério do Planejamento disponibilizou o Sistema Eletrô-
nico de Informações (SEI) para todos os órgãos e entidades
como ferramenta para o cumprimento do referido decreto.
Das 63 universidades federais no sistema de ensino superior
federal, 32 constam da relação de instituições que aderi-
ram ao SEI, sendo que esta universidade NÃO está entre as
que aderiram.
Neste sentido solicitamos as seguintes informações:
1) A universidade está utilizando o meio eletrônico para reali-
zação do processo administrativo eletrônico como determinado
no Decreto nº 8539/2015?
2) Em caso positivo, qual a ferramenta/sistema adotado por
esta universidade para o atendimento ao Decreto nº 8539/2015?
3) A partir de que data passou a ser adotado o referido sistema?
4) Solicitamos disponibilizar cópia, ou link, no caso de estar
disponível na rede, da Resolução ou instrumento norma-
tivo equivalente da Universidade, estabelecendo as normas
e orientações de uso do Processo Administrativo eletrônico
(Pedido de Informação no sistema e-SIC, dia 01.mai.2019)
(BRASIL, 2015).

Das 31 universidades federais consultadas, apenas 1(uma) não

respondeu ao pedido de informação: a Fundação Universidade
Federal do Amapá (UNIFAP). Com um universo de 30 universi-
dades que responderam, verificamos que apenas a Universidade
Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) afirmou não ter
nenhum sistema de processo eletrônico. A UNIRIO informou16

16 Ordem de Serviço PROPLAN nº 2, de 10 de outubro de 2016, que dispõe sobre o uso

do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito da UNIRIO
Disponível em http://www.unirio.br/proplan/OrdemdeServio00210.10.2016Meioeletrni-
coparaprocessosadministrativos.pdf. Acesso em 29.mai.2019
372 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

que o SEI seria o sistema adotado, mas ainda “não foi possível a
implantação”. Das universidades restantes, 27 responderam utilizar
o Sistema SIG-UFRN (Sistema Integrado de Gestão da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte) ou algum dos seus módulos.
Outros dois sistemas citados, pelas instituições, foram o Sistema
de Informações para o Ensino (SIE), utilizado pela Universidade
Federal de Santa Maria (UFSM) e Universidade Federal do Espí-
rito Santo (UFES), e o SOLAR/SPA - Plataforma SOLAR/Sistema
de Processos Administrativo na Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC).
Inicialmente, nas respostas enviadas por algumas das 27 univer-
sidades não foi possível identificar, claramente, quais eram os
sistemas utilizados. Algumas referiam-se ao sistema SIG, outras
SIG-UFRN, outras ao SIPAC, ou SIPAC-UFRN, como sistemas
diferentes e, em outras respostas, como módulos independentes.
Passamos então, a uma verificação direta, na página web de cada
universidade, com a seguinte metodologia: 1º) verificar se na página
principal havia identificação do sistema utilizado pela universidade
(logomarca do sistema, ou chamada para “sistemas”); 2º) em caso
positivo, copiamos o link e identificamos o sistema utilizado pela
instituição; 3º) em caso negativo, utilizamos a ferramenta de busca
da própria página institucional, consultando pelas seguintes pala-
vras chaves: “processo eletrônico” ou “SEI”. Ao final dessa pesquisa
identificamos a situação descrita no GRÁFICO 1.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 373

GRÁFICO 1 – Sistemas Processo Eletrônico nas Universidades Federais

Fonte: elaborado pela autora17

Identificamos, então, que o sistema SIG-UFRN é o utilizado pela

maioria das universidades federais. O SIG é composto por vários
módulos, e os principais são: SIPAC – Patrimônio, Administração
e Contratos; SIGAA – Atividades Acadêmicas; SIGRH – Recursos
Humanos e SIGAdm – Administração e Comunicação. O Termo de
Licenciamento, com a logomarca da empresa “SIG Software e Consul-
toria em TI”18, informa que “sob autorização regida no contrato
de Parceria 01/2011 celebrado com a Universidade Federal do Rio
Grande do Norte19” a empresa concede o “Direito de Uso” dos siste-
mas SIGAdmin, SIGAA, SIPAC e SIGRH. Ou seja, entende-se que os
sistemas são de propriedade da UFRN, mas a empresa comercializa o
produto. O Termo de Licenciamento é assinado pela senhora Raphaela

17 O Gráfico foi construído com base na consulta das 63 páginas web de cada universi-
dade federal, a UNIFAP (Universidade Federal do Amapá) que não respondeu ao pedido
de informação pelo sistema e-SIC, foi verificado na página o uso do sistema SIG-UFRN.
18 SIG Software e Consultoria em TI Disponível em https://esig.com.br/portalsig/. Acesso
em 29.mai.2019
19 Contrato de parceria 01/2011 publicado no Diário Oficial da União, Seção 3, de
27/05/2011, com base legal Art. 6º, da Lei 10.973/2004, Artigo 7º do Decreto nº 5.563/05,
Artigo 24, inciso XXV, da Lei nº 8.666/93, Lei nº 9.609/98, Decreto nº 2.556/98. Disponível
em https://esig.com.br/portalsig/parceiros/. Acesso em 29.mai.2019
374 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Galhardo Fernandes Lima, representando a empresa “SIG Software

e Consultoria”. No currículo lattes20 da empresária, a mesma declara
ter atuado por cinco anos como “coordenadora de desenvolvimento
da Superintendência de Informática da UFRN” e que participou da
equipe que desenvolveu os sistemas SIG-UFRN desde sua criação em
2004, ocupando na data da publicação do lattes, “o cargo de Diretora
Administrativo/Financeira e sócia-administradora da SIG Software e
Consultoria”. No Portal da Transparência Pública, em consulta pelo
nome da empresária, encontramos em “Recursos Recebidos”, que a
empresa “SIG Software & Consultoria em Tecnologia da Informação
Ltda”, recebeu de 2014 a maio de 2019, o total de R$ 50.365.710,41
(cinquenta milhões, trezentos e sessenta e cinco mil, setecentos e
dez reais e quarenta e um centavos). Em nova consulta ao Google,
com os termos “SIG+UFRN+TCU”, encontramos o ACORDÃO nº
524/2018, do Tribunal de Contas da União (TCU), votado no dia
14/03/2018, a partir de denúncia de possíveis irregularidades na
celebração dos termos de cooperação técnica envolvendo a UFRN,
conforme descrito na Introdução do Acordão.

Cuidam os autos de representação a respeito de possíveis irre-

gularidades ocorridas na Universidade Federal do Rio Grande
do Norte (UFRN), relacionadas à celebração de termos de
cooperação técnica (peças 93 a 97) tendo como objeto solu-
ções em tecnologia da informação (TI), firmados entre aquela
Autarquia e diversos órgãos e entidades integrantes da Admi-
nistração Pública Federal, com recursos superiores a 20 milhões
de reais, sob o argumento de que teriam sido realizadas sem
prévia e regular licitação e sem a demonstração da eficiência e
economicidade da contratação. (BRASIL, 2018)

Na análise do Relatório TCU (BRASIL, 2018) percebe-se que a

UFRN praticou a comercialização, se beneficiando da modalidade de

20 Disponível em http://lattes.cnpq.br/3928651133687163 (última atualização em

19/11/2015). Acesso em 29.mai.2019
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 375

“dispensa de licitação” para ofertar o produto por eles desenvolvido,

e que o mercado, ao denunciar, apresenta um importante questio-
namento sobre a missão e os valores das universidades públicas.
Apesar de contabilizarmos 32 universidades federais com
adesão ao PEN, em verificação na web de cada instituição, identi-
ficamos 27 universidades que efetivamente estão voltadas ao uso
do Sistema SEI, sendo que 11 já implantaram e estão com pleno
uso da ferramenta.
Um grupo muito significativo de universidades optou por
adquirir o sistema SIG-UFRN, utilizando recursos financeiros que
poderiam estar sendo empregados em outras frentes acadêmicas
e institucionais, e que diante à uma conjuntura de limitações e
cortes orçamentários, como se vivência desde 2015, pode trazer
dificuldades na manutenção dos sistemas, com sérios impactos na
atividades fins destas universidades.

3.2 UNIVERSIDADES FEDERAIS DO

RIO DE JANEIRO: UFF E UFRJ
No Rio de Janeiro, há 4 universidades federais: Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal Fluminense
(UFF), Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). A
UFRJ e UFF são as únicas que assinaram o termo de adesão ao PEN.
A UFF iniciou em dezembro de 2016 as discussões sobre a
ferramenta, em março de 2017 assinou a adesão ao PEN, instituiu o
Grupo de Trabalho, em julho fez a capacitação dos multiplicadores
e em outubro, do mesmo ano, implantou o sistema, de acordo com
o planejamento realizado, para cada tipo de processo, com prazos
pré-definidos conforme disponível na página UFF Digital21 (BRASIL,
2017b). O balanço, até maio de 2019, é de 12.124 processos abertos
no SEI, desde a implantação em outubro de 2017; 19 dias de tempo

21 Relatórios de Implantação do SEI anos 2017 e 2018. Disponível em http://www.uff.

br/?q=relatorios. Acesso em 29.abr.2019
376 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

médio na tramitação de um processo; são 56 tipos de processos

implantados e 402 pessoas capacitadas para uso do sistema SEI.
A UFRJ22 formalizou a adesão em fevereiro de 2016, instituiu o
Grupo de Trabalho em agosto, iniciou os testes com três processos
pilotos e, em março de 2019, publicou no Boletim da UFRJ23, as
normas de implantação e funcionamento do SEI, e divulgação de
alguns processos da área de pessoal sendo abertos pelo SEI (BRASIL,
2017c). No Portal do SEI-UFRJ24 é possível acompanhar a evolução
do número de processos abertos com a nova ferramenta. Iniciado
em maio de 2018, com 26 processos autuados, a UFRJ apresenta
um ano depois a quantidade de 1.238 processos autuados por mês,
referentes a 79 tipos de processos de trabalho, com 1.434 usuários
e 82 unidades cadastradas para uso do sistema.
Um dos destaques diferenciais no processo de implantação,
entre as duas universidades, é o funcionamento do Grupo de Traba-
lho (GT) e sua preponderância na definição e envolvimento para a
mudança de cultura na instituição.
Na UFF o processo foi coordenado pelo GT, que envolveu todas
as pró-reitorias e servidores das mais diversas áreas da universidade,
construindo assim, um ambiente de mobilização interna e dos
gestores principais da instituição. Foram desenvolvidas campanhas
de motivação e reuniões envolvendo as várias áreas do conheci-
mento, da gestão administrativa e acadêmica, unidades do interior,
e sobretudo a alta administração com dedicação exclusiva para a
efetivação do projeto. Já na UFRJ, o GT instituído envolvia apenas
os três processos pilotos, e não foi instituído um novo GT para
pensar a implantação em toda a universidade. A documentação
disponibilizada no Portal do SEI, e o planejamento e a normatização
estão centralizados no SIARQ (Sistema de Arquivos).

22 Regulamentação no âmbito da UFRJ do SEI. Disponível em https://portal.sei.ufrj.br/

index.php/regulamentacao. Acesso em 29.abr.2019
23 Boletim UFRJ Número 10 - 7 de março de 2019 – Suplemento, Portaria nº 1.783, de
26.fev.2019
24 Portal SEI UFRJ. Disponível em https://portal.sei.ufrj.br/. Acesso em 5.jun.2019
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 377

3.3 A GESTÃO UNIVERSITÁRIA QUANTO

À INFORMAÇÃO PÚBLICA
As diferenças, no processo de implantação das duas universi-
dades federais do Rio de Janeiro, podem servir de referência para
um estudo mais aprofundado do porquê há um descompasso, em
várias universidades no país, quanto à implantação do sistema SEI.
As universidades são, pela sua natureza e pelos seus fins, um
espaço onde as informações produzidas são de interesse público
e social e, portanto, os documentos produzidos por elas precisam
estar ao acesso de todos. Entretanto, não é assim que as universida-
des vêm se comportando quando se trata de transparência pública.
Alvarenga (2018) ao dar continuidade à sua pesquisa, que trata da
transparência passiva nas universidades federais, apresenta os dados
de atendimento relativo ao ano de 2017 (3ª edição), no Sistema
e-SIC. Apesar da melhoria nos dados, percebemos que mais de
30% das instituições ainda ultrapassam os 20 dias para responder
ao cidadão, com médias superiores a 30 dias. A UFRJ ficou em 47ª
posição, por ter apresentado uma média de 75 dias de demora,
para responder aos pedidos de informação (a maior do ranking).
Em resposta ao nosso pedido de informação25, sobre os motivos da
demora, a UFRJ explicou que, em 2017, as demandas do sistema
e-SIC estavam sob os cuidados da autoridade de monitoramento
da LAI na UFRJ, que fazia a análise dos pedidos e os encaminhava
aos gestores responsáveis pela busca da informação e elaboração da
resposta. Não havendo estrutura própria e com apenas uma pessoa
responsável, situação já está solucionada, segundo a universidade,
ao passar a gestão do SIC para a Coordenação de Relações Insti-
tucionais da UFRJ26.

25 Pedido de Informação registrada no e-SIC dia 1.mai.2019 – NUP 23480.009186/2019-21

26 A nova gestão da UFRJ (2019/2023), iniciada em 2/07/2019, através da Portaria nº
9289, de 5/09/2019 (Art.2º), transfere o SIC para a Ouvidoria-Geral da UFRJ. BUFRJ, nº
36 – de 5/09/2019 – Extraordinário. Disponível em http://siarq.ufrj.br/images/bufrj/2019/
36-2019-extraordinrio.pdf. Acesso em 14.set.2019
378 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Outro fator que tem se apresentado, como justificativa para o

retardo na implantação do SEI, é o questionamento por profissionais
de arquivo quanto a não adequação do SEI às normas do CONARQ.
Flores (2017) advertiu quanto à ausência de um Repositório Arqui-
vístico Digital Confiável (RDC-Arq), modelo internacional definido
como ambiente de preservação e acesso, para documentos digitais
fora de uso corrente. A perspectiva deste próximo período, segundo
o especialista, deve ser o de atender aos requisitos do e-Arq Brasil,
com a adesão ao SEI pelo Arquivo Nacional que, em processo de
implantação do sistema, poderá vir a contribuir para a apresentação
de uma solução.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Segundo Gama (2015) boa parte da pesquisa em sistema de
informação é muito limitada pelas suposições de que se trata de
um fenômeno técnico e não como um fenômeno social. Os proble-
mas que identificamos, em implantação de sistemas eletrônicos,
que modificam a cultura organizacional no poder público, na sua
maioria advêm dessa visão tecnicista.
A cultura do servidor público responsável pela informação
pública ainda permanece centrada no conceito de que a informação
produzida é “propriedade privada”, confidencial, restrita à ele ou ao
órgão. A cultura da disponibilização, da transparência das informa-
ções aos cidadãos, ainda não é a regra geral. Esta postura, somada a
governos com víeis autoritários e perseguidor, pode comprometer
a política de transparência pública do Estado brasileiro.
O comportamento da UFRN, quanto à forma pela qual proce-
deu ao desenvolvimento de uma ferramenta, necessária para a
melhoria do conjunto da administração pública brasileira, retrata
bem a dificuldade que vivemos em nossa época. Aristóteles (1991)
nos traz uma contribuição ao debate, ao refletir sobre o papel da
ciência política: “Com efeito, ainda que tal fim seja o mesmo tanto
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 379

para o indivíduo como para o Estado, o deste último parece ser algo
maior e mais completo, quer a atingir, quer a preservar”. No debate
ético, não se condena atingir os fins para um só indivíduo, mas
que seria “mais belo e mais divino” alcançá-lo para uma nação. A
importância do conhecimento produzido no âmbito público estatal,
principalmente de nossas universidades públicas e na sua transfor-
mação em produto comercializado, de acesso privativo, pode não
ser ilegal, mas com certeza nos apresenta um amplo debate ético
do fazer das universidades públicas. Diferente da UFRN, o TRF4,
que desenvolveu o sistema SEI, no âmbito do seu espaço público
e com o conhecimento acumulado e gerado pelos seu quadro de
servidores, ao participar da consulta pública do MP para escolha do
software para administração pública brasileira em 2014, agiu com
compromisso público.
A inovação na gestão universitária passa pela reflexão do uso
público do conhecimento produzido por docentes, técnico-ad-
ministrativos e estudantes, assim como por todos aqueles que são
chamados a colaborar, de forma temporária ou voluntária. Torna-se
vital aos pesquisadores e profissionais do campo da Ciência da Infor-
mação debruçarmo-nos na construção de uma Teoria Geral Crítica
da Informação Pública, em que os aspectos sócio-políticos da infor-
mação pública sejam aprofundados de forma crítica e participativa.

REFERÊNCIAS
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caminhos para o acesso à informação. 2018. Disponível
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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 381

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 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 387

FISCAL DE CONTRATOS
DE SERVIÇOS CONTÍNUOS:
CONTRIBUIÇÕES PARA A GESTÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS NAS IFES
Vinícius Carvalho Santos

1 - INTRODUÇÃO
As estruturas técnicas e burocráticas da Administração Pública
Brasileira, principalmente nas Instituições Federais de Ensino Supe-
rior (IFES), nestas últimas décadas, têm se demonstrado basilares
para a escolha de formas de solução e até mesmo para a detecção dos
problemas que serão enfrentados pela gestão. Apresenta-se assim,
como oportuno, a proposta de analisar a atuação de burocratas
responsáveis pelas gestões dos serviços públicos, e consequente-
mente, por seus contratos. A função de Fiscais de Contratos nas
IFES, no decorrer dos anos, tem sido tema marginal, no que diz
respeito ao desenvolvimento de estudos e pesquisas. Em trabalho
anterior, já apresentamos a figura do fiscal como a mão operacional
do Órgão sobre o contrato (SANTOS, 2018).
O objetivo geral deste trabalho é contribuir para a literatura
crítica na convergência de dois assuntos de extrema importância:
a função dos fiscais de contratos e a interação deste burocrata na
gestão de Políticas Públicas implementadas nas IFES. Serão traçados
dois focos analíticos: a) identificar as formas com que os fiscais de
contratos de serviços contínuos exercem influências na gestão das
políticas públicas nas universidades e b) identificar as consequências
advindas das influências geradas nestas Organizações, propondo
melhorias na atuação destes burocratas.
388 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Dado que aproximadamente 25%1 do orçamento da Univer-

sidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) é comprometido com
os serviços contínuos de terceirizados, e que grande parte destes
serviços são essenciais para o funcionamento da instituição, pode-
-se inferir a importância de apresentarmos as formas de atuação
dos fiscais de tais contratos. A partir da consideração inicial de
que estes serviços compõem, não só boa parte do orçamento das
grandes IFES, mas também são parte essencial na implementação
de Políticas Públicas, este trabalho toma como hipótese inicial que
a função de fiscal de contratos de serviços continuados é essencial
à efetividade das Políticas Públicas.

2 - SERVIÇO PÚBLICO CONTÍNUO

Tomar o serviço público como problema teórico pressupõe
uma análise anterior de seu objeto de alcance primário, que é o
interesse público. O conceito de Serviço Público em si é um dos mais
debatidos quanto a sua abrangência no Direito Público Brasileiro
(TÁCITO, 1997, p. 637). Na primeira parte deste capítulo abordare-
mos o Princípio da Supremacia do Interesse Público. Posteriormente
serão analisados os diferentes entendimentos no que diz respeito a
conceituação de serviço público e sua construção teórica nos dife-
rentes momentos históricos. Por fim, será construído arcabouço
de serviço público contínuo e seus desdobramentos.

2.1. INTERESSE PÚBLICO

O atendimento do interesse público é a finalidade de qualquer
Política Pública. Como exemplo primário a Constituição Federal
(CF) de 1988 permite a flexibilização de procedimentos e regras
por ela mesmo estipuladas, com vistas ao atendimento do inte-

1 Percentual retirado da previsão do Orçamento Total da UFRJ que será gasto pela univer-
sidade em 2019 com Tercerizações.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 389

resse público (BRASIL, 1998)2. Muito se cita, na Carta Magna, o

termo “interesse público”; porém não existe em nenhum de seus
artigos, um conceito ou uma abordagem ontológica; sendo assim,
na doutrina vislumbra-se alguns posicionamentos sobre o serviço
público e sobre o Princípio da Supremacia do Interesse Público.
Este conceito se origina de uma construção aristotélica, onde se
compreendia que “a totalidade tem fins não reduzíveis à soma dos
fins dos membros singulares que a compõem.” (BOBBIO, 1987). O
autor partilha com uma visão do filósofo grego que entendia que
as formas boas de governo são as que visam o interesse comum,
e as formas más, visavam o interesse particular. Tal concepção já
representava as bases da organização político-social da República.
Após a crise do liberalismo que marcou a passagem do século
XIX para o XX, a grande depressão assolou o mundo nas décadas
20 e 30, do século passado. Neste contexto, os Estados Nacionais
identificaram a necessidade de intervenção do Estado na economia
com vistas à promoção de dignidade e garantia das condições míni-
mas para a sobrevivência das populações. Neste contexto, reforça-se
a concepção de que “todas as pessoas nascem livres e iguais em
dignidade e direitos.” (ONU, 1948). A Declaração Universal de
Direitos humanos acrescentou ao arcabouço de bens públicos, o
direito à educação, à saúde e à previdência social. Essa inclusão foi
promovida em uma mudança de atuação do Estado: antes, apenas
de interventor, no que lhe sobrasse daquilo que a iniciativa privada
não conseguia promover (como segurança nacional e justiça); após,
como ente protetor das necessidades básicas e da dignidade humana.
Somente após o início do Estado Social3 a educação começou a
ser tratada como um bem público, que tinha o Estado como titular
principal, sendo um dos principais instrumentos para promoção
de dignidade humana.

2 Alguns desses exemplos são os artigos: 19, I; 37, IX; 57, II; 92, IX, dentre outros da
Constituição Federal de 1988.
3 O marco do início do conceito de Estado Social foi no início da década de XX.
390 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

A proteção ao direito fundamental da educação se dá com a

efetivação de políticas educacionais de fortalecimento da manuten-
ção da titularidade deste bem público sobre responsabilidade do
Estado. Tal interpretação se reafirma com a execução de serviços
públicos de qualidade e que promovam a dignidade dos cidadãos
atendidos pelo Estado com a prestação de serviços educacionais.

2.2. SERVIÇO PÚBLICO (CONCEITO

E CONSTRUÇÃO TEÓRICA)
Segundo Mello (2015), em sentido abrangente, Serviço Público
é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade mate-
rial destinada à satisfação da coletividade em geral, que o Estado se
obriga a prestar direta ou indiretamente, sob um regime de Direito
Público. Em sentido estrito, assevera também Justein Filho (2010)
como serviço público sendo “(...) uma atividade pública admi-
nistrativa de satisfação concreta de necessidades individuais ou
transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas diretamente
a um direito fundamental, destinada a pessoas indeterminadas
e executadas sob regime de direito público”. Nesta conceituação
o autor trabalha claramente o sentido restrito da palavra serviço
público a assegurar que se trata de serviços administrativos pres-
tados pelo Estado (diretamente ou indiretamente) para satisfação
de necessidades coletivas.
O artigo 6º da Constituição Federal de 1988, no título que trata
dos Direitos e Garantias Fundamentais, estabelece a educação como
direito fundamental da República. Sendo assim, a prestação dos
serviços públicos educacionais é de máxima importância para a
manutenção deste direito fundamental, assentado pelo constituinte
originário. As Universidades, de maneira não diferente de outras
instituições de ensino, se utilizam de diversos serviços públicos para
ofertar à sociedade os benefícios educacionais aspirados.
Tendo em vista o exposto, este trabalho irá tomar a conceituação
apresentada por Justein Filho (2010), conjugado à visão de Leon
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 391

Duguit (1926) que apresentava os serviços públicos como sendo

serviços indispensáveis à interdependência social, como base da
teoria do conceito de serviço público. Para aproximar tal constru-
ção teórica ao bojo deste trabalho, faz-se necessária, não somente
a compreensão de finalidade de serviço público, como também a
compreensão das formas de prestação dos serviços públicos.
Para grande parte da doutrina4, o serviço público possui uma
característica precípua para seu enquadramento: a titularidade
do serviço pertencer à máquina pública. (CARVALHAES NETO,
2010, p. 367). Todavia a titularidade não pode ser confundida com
a forma de prestação. O serviço público, pode ser prestado direta-
mente por meio das estruturas próprias do Estado, como limpeza
pública de ruas, por meio de garis servidores públicos, ou pelo
serviço de magistério, por meio de professores servidores públi-
cos. Não obstante, o Decreto-Lei 200/67 expõe que as atividades
que possam ser desempenhadas por agentes privados, devem ser
objetos de descentralização por meio de contrato (BRASIL, 1967).
Em mesmo diploma legal são trazidas limitações à aplicação
desta forma de descentralização. Dentre elas a inviabilidade de
prestação por meio de particulares de atividades típicas de Estado,
como coordenação e planejamento de ações governamentais.
Cabe ressaltar que recentemente, por meio da lei 13.429/2017 e
do Decreto 9.507/2018, foi realizada a flexibilização de regras para
as contratações de serviços prestados de maneira indireta, sendo
flexibilizada a regra de não contratação de pessoal para atuação nas
atividades-fim (BRASIL, 2018).
4 Ressalta-se que existem posicionamentos em contrário, por haver doutrinadores que
compreendem que serviços de interesse público (ou serviços públicos imprórios) são
uma sub-classificação de serviços públicos. Sendo assim estes estariam abarcados dentro
de serviço público e não necessariamente estes últimos são de titulariedade do estado,
mas sim são apenas regulados de maneira mais intensa pela Administração. Para melhor
entender essa corrente ler: CRETELLA JÚNIOR, José. Administração indireta brasileira.
Rio de Janeiro: Forense, 1980, GROTTI, Dianorá Adelaide Musetti. O Serviço Público e a
Constituição Brasileira de 1988. São Paulo: Malheiros, 2003 e GARCIA DE ENTERRÍA,
Eduardo; FERNANDEZ, Tomás-Ramom. Curso de Derecho Administrativo. Notas Augustín
Gosrdillo. Buenos Aires: La ley, 2006)
392 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Fortini (2009) chama atenção para a ocorrência de descen-

tralização administrativa pelo órgão, tendo a organização que
realizou a descentralização, a titularidade, por ser o ente político
originário responsável pelo serviço. Até mesmo para realizar esta
prática de controle e a manutenção da obrigação da prestação do
serviço à Administração, explicitou-se, no art. 67 da lei 8.666/93,
a necessidade de indicação de servidor para exercício da fiscaliza-
ção do contrato. Em mesmo trabalho, a autora ensina a diferença
da prestação direta e indireta: esta última, trata de execução, por
parte de terceiros, que não fazem parte da entidade. Já a prestação
direta realiza-se por meio de órgão, unidades administrativas, que
se inserem no próprio ente político da Administração.
O cerne da análise deste trabalho se assenta claramente nos
serviços executados de maneira indireta5, tendo como ponto focal
uma função em específico dentro do processo de descentralização:
o fiscal de contratos.

2.3. SERVIÇO PÚBLICO CONTÍNUO

A legislação nacional brasileira apresenta o termo “Serviço
Contínuo” no artigo 57, inciso II, da lei 8.666/93. Todavia, o
mesmo diploma legal não se encarrega de conceituá-lo. Em 1997,
o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado inicia
a conceituação de tal termo, trazendo na Instrução Normativa
18/97, no item 1.1.1: “são aqueles serviços auxiliares, necessários à
Administração para o desempenho de suas atribuições, cuja inter-
rupção possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja
contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro.”
(BRASIL, 1997)
Nesta primeira interpretação era nítida a obrigação de três
características para a conceituação de serviço contínuo, sendo a
5 Existem duas formas de descentralização: a primária por prestação direta de serviços (a
criação de Universidades vinculadas ao Ministério da Educação para prestação do serviço
educação superior) e a prestação indireta (que se caracteriza com a contratação de empresas
para prestação de serviços indiretos a necessidade finalística destas fundações e autarquias).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 393

primeira a exigência de que a interrupção do serviço possa compro-

meter o serviço finalístico do órgão; a segunda, a previsão de que
estes serviços devem ser auxiliares e a terceira, a necessidade de ser
executado por mais de um exercício financeiro.
Em desenvolvimento a esta visão de caracterização de servi-
ços públicos contínuos, mais recentemente foi editada a IN 05 em
26 de maio de 2017, por parte do MPOG: Serviços Continuados
(operação) possuem: essencialidade / necessidade permanente e
contínua / inviabilidade de descontinuidade sem afetar a atividade
finalística do órgão.
Serviços Não Continuados (projeto ou de escopo) possuem:
objeto específico com execução em um período especificado
(podendo ser prorrogado, sempre com o objetivo de atendimento
do objeto).
O conceito de serviço contínuo é fundamental para empreen-
dermos as análises sobre os agentes do Estado responsáveis por
fiscalizarem a manutenção destes serviços, que são essenciais à
continuidade da atividade finalística do órgão. A principal forma
de execução indireta destes serviços se dá meio de terceirização de
mão de obra. Segundo Fortini (2009, p. 27), a terceirização costuma
ser definida como o processo de gestão empresarial que consiste na
transferência para terceiros de serviços que, originalmente, seriam
executados dentro da própria empresa.

3 - BUROCRATAS E SUA ATUAÇÃO

NAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Ao tratar o tema burocratas é precípua a análise etimológica
da palavra no campo ao qual sua palavra originária (burocracia)
foi implementada na Administração. Sendo assim, esse tópico será
iniciado com exposição das bases principiológicas deste termo,
trabalhada e exposta inicialmente por Weber (2002) e desenvolvida,
posteriormente, por outros pesquisadores do campo de estudos
394 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

organizacionais. Em seguida, será realizada uma comparação dos

diferentes níveis de burocratas que influenciam nas políticas públi-
cas, tomando como base conceitos trazidos por Lipsky (1980), Lotta
(2010; 2012) e Miliband (1972), que retratam, desde os burocratas
de street level (nível de rua) até os de alto escalão. Com vistas a
localizar, no contexto histórico, a evolução das normas legais que
aproximaram os burocratas das fases de planejamento e execução
no ciclo das políticas públicas, serão expostas as inovações legais
que delinearam o momento atual dos burocratas que atuam na
área de contratação pública. Por fim será caracterizada a atuação
do burocrata “fiscal de contratos” e tratadas as peculiaridades que
o classificam, bem como a sua relação com os burocratas de outros
níveis, tomando como base outras pesquisas empíricas de campo
realizadas por MANARINO (2017) e Marinho et al.(2018) em
universidades federais.

3.1. BUROCRATAS E BUROCRACIA:

CONCEITOS BASILARES
A burocracia veio a ser estruturada como conceito nos escritos de
Weber (2002), quando analisa o comportamento social das relações
dentro de estruturas organizacionais. Para o autor a burocracia é
uma forma de dominação legal baseada na racionalidade. O autor
salienta a importância dela para a proteção contra modelos pessoais
de dominação, com a estipulação de normas e regras que devem
ser seguidas. Weber (2008) analisa três tipos puros de dominação
legítima: a Tradicional, a Carismática e a Racional Legal. A forma
de Dominação Tradicional se baseia em uma estrutura histórica de
dominação e legitimação cultural, onde verifica-se a influência das
tradições e uma ótica de continuidade de relações sociais estrutura-
das. Para tal forma de dominação, serve-se de exemplo, a monarquia.
Outra forma de dominação exposta é a Carismática: esta se
origina da legitimação com base em dotes divinos que as pessoas
pretensamente possuem. Neste caso, diferentemente da Tradicio-
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 395

nal, a legitimidade é pessoal por se tratar de qualidade inerente à

pessoa possuidora. Exemplifica-se nitidamente a influência exercida
por Hitler na Segunda Guerra Mundial, ao conduzir uma nação
destroçada a um conflito de magnitude mundial.
Por fim, a última forma é a dominação Racional-Legal, que se
baseia na dominação com base em regras e normas pelas que devem
ser seguidas. Para Weber (2002) este último modelo é a base da
Teoria Burocrática, por entender que os outros tipos de dominação
trariam a pessoalidade, a parcialidade e assim poderiam deturpar
o interesse institucional. Como exemplo citamos as constituições
que foram implementados nos Estados Nacionais, com vistas a
institucionalizar normas de convívio entre os residentes e legitimar
a existência do próprio país como um ente autônomo.
Todavia, a experiência de Hawthorne realizada entre 1927 e
1932, trazendo a concepção do homus social em complementaridade
ao conceito de homus economicus, concluiu que o desempenho das
pessoas dependeria menos dos métodos de trabalho - como pres-
supunha a visão da administração científica – e mais dos fatores
emocionais. A nova concepção da abordagem humanista influen-
ciou a modificação das concepções quanto às organizações. Era
preciso considerar que o comportamento das pessoas não poderia
ser vinculado apenas a regras formais estipuladas pela Organização,
mas sim deveria levar em conta a inter-relação do homem no seu
habitat funcional (MAXIMIANO, 2011; ANDRADE; AMBONI,
2011). Neste prisma reside a crítica trazida à visão racional-legal
de Weber de que o ser institucionalizado corresponderia exclu-
sivamente às funções previamente estabelecidas pela burocracia
estatal. Esta figura, responsável por pôr em prática essas normas
institucionalizadas, responde não somente como ser impessoal,
mas também, como Ser Social6.
6 Conceito este de Ser Social, trazido pela Escola Humanística da Administração, que
compreende o funcionário como dotado de anseios e expectativas dentro das relações
interpessoais que o rodeia, não sendo apenas considerado um ser que busca rentabilidade
monetária, mas também reconhecimento social e age segundo a cultura organizacional local.
396 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

3.2. NÍVEIS DE BUROCRATAS NAS

ESTRUTURAS ESTATAIS
Os burocratas de alto escalão são interpretados como sendo buro-
cratas que possuem responsabilidade de tomar decisões políticas no
mundo administrativo, por isso sendo denominados policy makers.
Haja vista essa hibridez funcional (político/burocrata), Loureiro e
Abrúcio (1999) entendem que, sob o pano de fundo político, esse
burocrata responderá com base em dois critérios: o de responsabi-
lidade política, vinculada à transparência e as consequências gerais
de cada ato, e o de responsividade, ligada à efetividade da política
pública adotada. A responsabilização recai sobre a forma pela qual
cada política seja executada e a responsividade, sob o alcance daquela
política proposta ao objetivo que fundamenta a proposta. Sob o pano
de fundo burocrático, esses atores são responsabilizados administra-
tivamente de maneira direta “in eligendo” e “in vigilando”7. Além
de responder pelos atos de vigilância que exerce sobre os burocratas
de níveis mais baixos, estes também respondem pela escolha dos
burocratas que exercerão funções sob sua responsabilidade.
Uma característica interessante a ser inserida na análise destes
burocratas na Administração Pública brasileira é a sua formatação
de contratação e permanência, sendo cargos indicados por livre
nomeação e exoneração. No caso das universidades federais, podem
ser considerados como exemplos os responsáveis pelas pastas de
Gestão e Orçamento, denominados, como Pró-Reitores8. Estes
burocratas, além de terem a função de organizar as rotinas atinentes
à pasta específica, são responsáveis pela montagem de propostas
de projetos de execução de Políticas Públicas.

7 Exemplo recente destas responsabilizações são tratadas no Acórdão 8784/2017 – Primeira

Câmara do Tribunal de Contas da União, além de possuírem outros precedentes: Acórdãos
nº 698/2002, nº 699/2002, nº 963/2006, todos da 1ª Câmara, nº 730/2004, nº 1.110/2005 e
nº 1.432/2006, ambos do Plenário.
8 Pró-Reitores, nas Universidades Federais do Rio de Janeiro (UFF / UFRJ e UNIRIO), são
burocratas responsáveis por Pró-Reitorias, estruturas que respondem por pastas/assuntos
específicos (Pró Reitoria de Gestão de Pessoal / Pró Reitoria de Planejamento e Orçamento
/ Pró Reitoria de Administração / Pró Reitoria de Garduação)
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 397

Entre os formuladores e os burocratas de nível de rua, a litera-

tura especializada identifica a existência de um nível denominado
de médio escalão, que fica responsável por gerenciar as ações dos
burocratas street level, com vistas ao alinhamento institucional
de políticas formuladas pelo alto escalão e as ações tomadas pelo
baixo escalão.
Segundo Howlett (2011), existem três movimentos que ocor-
reram na burocracia pública nas últimas décadas que reforçaram a
importância destes burocratas. O primeiro é o processo de descen-
tralização pelos quais passaram os Estados Nacionais, com vistas
a propiciar políticas mais voltadas às demandas locais e que sejam
implementadas segundo os usos e costumes locais. O segundo trata
da emergência de redes de governo colaborativo: aqui se trata de
um processo crescente de maior participação direta na formulação
de políticas de outros níveis além do alto escalão. O terceiro movi-
mento refere-se à orientação voltada aos usuários, componente
este muito influenciado pelas ondas do movimento chamado New
Public Management (NPM). Nas IFES este papel de burocrata de
médio escalão pode ser apontado como sendo desempenhado pelos
servidores que recebem as Funções Gratificadas (FG). O escalona-
mento é organizado conforme importância no processo decisório
dentro das estruturas internas do Órgão/Entidade, numerado de 1
até 9, sendo as primeiras aquelas de maior importância na gestão
de processos e ações na implementação de políticas em nível local.
Para Lipsky (1980) os burocratas de nível de rua são funcio-
nários que trabalham diretamente no contato com os usuários dos
serviços públicos (como exemplo, a função exercida pelo Fiscal de
Contratos Administrativos). Esses burocratas têm grande impor-
tância na implementação de políticas públicas, pois estes são os
responsáveis finais pela execução das ações que visam atender as
políticas propostas e essa condição é adoçada pela discricionarie-
dade pela qual possuem, Assim sendo, LOTTA (2012, p.38) expõe:
“mesmo que dimensões políticas oficiais moldem alguns padrões
398 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

de decisão e normas comunitárias e administrativas, esses agentes

ainda conseguem ter autonomia para decidir como aplica-las e
inseri-las nas práticas da implementação”.
Nesta interpretação, a literatura especializada propõe a exis-
tência de fatores que influenciam a atuação dos burocratas de rua
dentro de seu círculo de competência, sendo proposto por Lotta
(2012) dois tipos: Institucionais e Organizacionais; e Individuais e
Relacionas. O primeiro fator é a liberdade que os agentes estatais
terão estruturados no pano de fundo do Órgão (que regulamenta
suas tradições e estruturas dentro das Universidades Federais, de
maneira mais comum por meio de Resoluções) e dos normati-
vos nacionais (Leis, Decretos, Medidas Provisórias e Instruções
Normativas). Essas limitações podem ampliar ou limitar o espaço
de discricionariedade de atuação do agente público. O segundo
bloco de fatores que são levados à análise da área são os indivi-
duais e relacionais. Neste prisma Lotta (2012, p.44) salienta que
“o burocrata tenta maximizar seus próprios valores políticos; os
valores são formados pela experiência socializada, como origem
social e outros atributos”. Esta tendência é adjacente da existência
de discricionariedade propiciada pelos fatores organizacionais e
institucionais.
Além desta variância ser creditada à necessidade do burocrata
visar maximizar seus próprios valores, esses fatores existem também
pela variabilidade pela qual são interpretadas as mensagens rece-
bidas e contextualizam a implementação das políticas públicas.
Ainda neste capítulo faremos algumas análises no que concerne
aos conflitos causados entre estes fatores individuais e relacionais
com os organizacionais e institucionais.

3.3. BUROCRATAS E BUROCRACIA:

DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO E TEÓRICO
Após a proclamação da República no Brasil havia grande
demanda pela estruturação de uma Administração Pública cada
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 399

vez mais distante da cultura vinculada ao patrimonialismo. Todavia,

tal desconexo não era simples, muito menos foi automático após a
proclamação da república, capitaneada pelos militares. Já de início
era perceptível que o exercício de poder havia sido retirado de um
nicho e passado para outro, haja vista a política oligárquica que
reinava e caracterizava a “República Velha”: a alternância de poder
entre políticos de São Paulo e Minas Gerais. Passados estes anos
iniciais de república, com a crise de 1929, a “Revolução de 1930”
e a instauração do Estado Novo (1937-1945), Getúlio Vargas, em
1938, inaugura o DASP (Departamento de serviço Público), que
ficou responsável pela implementação da burocracia nas estruturas
estatais, com vistas a afastar os modelos patrimonialistas de geren-
ciamento estatal. Neste período iniciou-se a bifurcação de seleção de
pessoal não somente tomando como base indicações, mas também
com base nas competências individuais e profissionais.
Na década de 80/90 do século XX, houve um crescimento acen-
tuado, em grande parte dos Estados Nacionais desenvolvidos e
em processo de desenvolvimento, na direção de implementação
dos princípios norteadores do NPM. No Brasil um dos grandes
empreendedores da ideia foi o antigo Ministro do MARE (Ministério
da Administração e Reforma do Estado) Pereira (2002). Segundo o
autor tal reforma foi o resultado dos esforços dos Estados Unidos
de fazerem com que os países devedores embarcassem em reformas
“neoliberais” como estratégia para resolver seus débitos. Todavia essa
enxurrada neoliberal, conforme exposto por Pereira (2002) detinha
algumas incongruências. Dentre elas, a exigência de burocratas
técnicos mais bem capacitados, sendo afigurado por meio de um
maior profissionalismo destes agentes; em contramão, estas mesmas
reformas apresentavam o fim dos tempos da burocracia clássica.
Nestas vias de antíteses teóricas, as reformas implementadas, no
período de pós queda do muro de Berlim, na maioria da América
Latina, se focaram em promover ações de ajuste estrutural, à privati-
zação, ao downsizing e ao combate à corrupção. No Brasil, a reforma
400 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

gerencial, no prisma administrativo, buscou valorizar servidores

competentes, gerar periodicidade de recrutamento e seleções anuais.
Contudo, em via inversa, propôs reduzir “os privilégios excessivos”
que os servidores públicos estatutários tinham adquirido após a
Constituição de 1988, realizar a promoção da descentralização de
serviços que poderiam ser prestados por parte de particulares e a
proposição de três formas de accountability gerencial: controle por
resultados contratados, pela competição controlada e pelo controle
social (PEREIRA, 2002).
Essa reforma implementada teve um efeito crescente da
necessidade do papel do Fiscal de Contratos e ao mesmo tempo
reducionista da atividade fiscalizatória. De um lado, a promoção,
por descentralização, destes serviços por meio de terceiros aumen-
tou, teoricamente, a importância e a necessidade de servidores do
Estado que se preocupassem na fiscalização dos serviços públi-
cos prestados pelos particulares. Todavia, em linhagem inversa, a
propositura de formas de accountability por meio de controle por
resultados contratados, gerou um engessamento nesta atividade
fiscalizatória, haja vista que o controle não se tratava mais de algo
processual, mas sim apenas por resultados contratados, sendo
afigurada uma fiscalização menos holística que os dias atuais. Em
exemplificação, esta reforma gerencial propôs um controle por
resultados que trouxe efeitos claros na fiscalização, mas apenas
tiveram um marco em 2008, com a Instrução Normativa 02/2008
do MPOG, que previa instrumentos de controle sobre o contrato
trabalhista da empresa contratada para com o empregado.
Todavia é importante ressaltar que esta mudança legislativa
na preocupação da Administração Pública para com a relação
trabalhista, interposta entre a empresa contratada e o trabalha-
dor, somente foi objeto de atenção pela Administração, por meio
deste instrumento, que foi uma resposta às responsabilizações que
a máquina pública estava sendo obrigada a pagar em juízo, por
diversas falhas nas relações trabalhistas que a empresa contratada
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 401

deixava de arcar com seus funcionários. Enquanto essa modifica-

ção no foco fiscalizatório poderia representar, dentro da ótica do
controle por resultados contratados, um arrefecimento das bases
da reforma proposta por Pereira desde 1995, estas regras corrobo-
ravam com a premissa da necessidade de maior profissionalismo
das atividades estatais e uma proteção da administração pública
diante de possíveis responsabilizações judiciais.
Todavia, ressalta-se que esta reforma gerencialista trouxe a
problemática de classificação do que seria cabível de ser contra-
tado, para prestação indireta, haja vista que o Decreto 2.271/97
previa que poderiam ser prestadas pela administração privada “as
atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou
entidade”. Contudo os Órgãos da Administração Pública começaram
a contratar diversos serviços que demandavam, além da prestação
de serviço, a necessidade de subordinação, assim como serviços de
auxílio e assistência em Administração9, dentre outros.
Em resposta, o Tribunal de Contas da União, por meio dos acór-
dãos 1.815/2003 – Plenário10, 1.520/2006 – Plenário11, dentre outros
precedentes, indicaram precauções que deveriam ser tomadas nesta
contínua tendência à terceirização de serviços de atividades-meio,
com vistas a resguardar futuros processos judiciais de caracterização
de vínculos empregatícios ou correlações salariais entre servidores
e prestadores de serviços.

9 Exemplo é a Decisão do TCU 25/2000 – Plenário, que “determinou à Subsecretaria de

Assuntos Administrativos do Ministério da Ciência e Tecnologia que fossem excluídos de contrato
de terceirização os serviços auxiliares correspondentes às atividades de Secretaria - Níveis I e
II, Assistência Administrativa e Auxílio Administrativo, por serem tais contratações contrárias
às hipóteses para tal admitidas no Decreto nº 2.271, de 1997”.
10 TCU determinou no Acórdão 1.815/2003 – Plenário , ao qual foi concedido caráter
normativo, que “se houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o tomador
de serviços, bem assim de pessoalidade e habitualidade, a terceirização será ilícita, tornan-
do-se imperativa a realização de concurso público, ainda que não se trate de atividade-fim
da contratante.”
11 TCU determiou no Acórdão 1.520/2006 – Plenário “a substituição de terceirizados por
servidores concursados” por estar em desacordo esta contratação com os normativos legais.
402 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

A Instrução Normativa 02/2008, trouxe regras básicas para a

contratação de serviços, uma maior vinculação à atuação do agente
público e instrumentos de controle a serem exercidos frente ao
contratado. Alteração esta que modificou de maneira ímpar a forma
de tratamento desta gestão de atividades pontuais e, principal-
mente, contínuas da prestação de serviço indireto. Como exemplo
de mudança, citamos o “Guia de Fiscalização dos Contratos de
Prestação de Serviços” que estabeleceu de maneira muito nítida as
exigências que seriam implicadas ao contratado, pela Fiscalização,
mesmo após pactuado o contrato (BRASIL, 2008).
O Ministério do Planejamento revogou a IN 02/2108 e emitiu
nova instrução normativa, denominada IN 05/2017. O avanço desta
normativa foi viabilizado pela implementação de duas fases claras
no processo de contratação: a primeira fase foi a de planejamento,
que previa a realização de estudos técnicos (artigo 24) para verifi-
cação de necessidades e das soluções que poderiam ser propostas
para tais demandas, invertendo assim a ótica da imposição de solu-
ção para uma demanda. Além dos Estudos Preliminares, o artigo
25 traz o instrumento de Mapeamento de Riscos, que propõe que
o gestor público leve em consideração riscos a que o processo de
contratação se submete a partir da premissa de que não há plane-
jamento operacional infalível ou perfeito.
Para efeitos junto à função de Fiscal de contratos, a evolução
deste normativo viabilizou instrumento de planejamento de ações
preventivas com ações de contingenciamentos na ocorrência do
sinistro, promovendo uma inovação, ao estipular cada vez mais
uma maior vinculação aos procedimentos que estes atores deverão
ter na execução de suas funções.
Todavia, conforme abordado anteriormente por Lotta (2010),
estes atores são influenciados por diversos fatores. Nesta seara,
exemplifica-se desconexão entre normativo e realidade fática
operacional, por meio da pesquisa de Marinho et al. (2018). Nela
aponta-se que 75% dos fiscais na Universidade Federal Fluminense
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 403

(UFF) eventualmente, raramente ou nunca verificam se a empresa

está efetuando regularmente o pagamento de salários, adicionais e
os benefícios aos seus funcionários. A pesquisa também apontou
a recorrência da ação direta de ordens do fiscal aos trabalhadores
da empresa contratada, o que também fere a legislação.
Esta omissão pode ensejar responsabilizações jurídicas por
inadimplemento (conforme exposto pelo julgamento do Recurso
Extraordinário (RE) 760931 do STF, que definiu limites de respon-
sabilização à Administração Pública), bem como tais omissões
trazem à tona o despreparo dos fiscais de contratos para exercícios
de suas atribuições, demarcando assim uma forte necessidade
de crescente capacitação destes burocratas (MANARINO, 2017).
Complementarmente, faz também refletir um possível gargalo no
exercício de funções por parte destes fiscais.
Tomando como exemplo este último dado é interessante analisar
que as INs 02/2008 e 05/2017 do MPOG explicitam que quaisquer
ordens de execução ou reexecução devem ser transmitidas apenas
para o preposto da empresa e não para o prestador do serviço. Esta
ordem promovida de maneira direta entre o prestador de serviço e
o servidor pode vir a acarretar processos judiciais de caracterização
de ingerência do servidor sobre a gestão dos empregados da empresa
terceirizada e consequente petição junto ao Tribunal do Trabalho
de reconhecimento de equiparação salarial por subordinação a um
agente público. Não obstante, ao se fazer uma análise operacional
destes contratos continuados, constata-se que a prestação de um
serviço realizado de maneira indireta (tendo a necessidade de
intermediário até em ações simples) realmente torna engessada
a execução dos serviços, caso não possa haver uma relação direta
entre prestador e servidor público.
Com vistas a exemplificar: uma Universidade contrata a empresa
ABC para execução do serviço de limpeza nas instalações do Órgão e
esta última indica que a pessoa X será a preposta da empresa, fazendo-se
presente nas instalações da universidade durante 8 horas ao dia e que a
404 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

prestação dos serviços de limpeza serão realizados em dois turnos de

6 horas, de segunda a sábado, totalizando assim 12 horas de prestação
de serviços. Assim sendo, a empresa ABC contratou, além de outros
profissionais a pessoa Y como servente para prestação destes serviços.
No início do primeiro dia de prestação dos serviços, o local
estava sediando um evento de importância diplomática e o fiscal
do contrato solicitou à preposta (pessoa X) para que seja realizada
a limpeza de um andar em específico e esta repassou à pessoa Y
para que ela executasse a tarefa. Ao final do dia, quando o fiscal
passou pelo andar onde foi solicitada a limpeza, deparou com um
corredor com várias marcas no piso. Ao entrar em contato com a
preposta indicada inicialmente, percebeu que já havia findado o
horário de trabalho da preposta.
Nesta situação hipotética, porém de ocorrência usual, o fiscal
terá de decidir entre solicitar à pessoa Y para que reexecute o
solicitado, ou manter o piso no estado precário que se encontra,
repassando o problema à preposta, no dia seguinte.
No exemplo exposto acima são constatados dilemas executórios
entre a prática e o normativo. No primeiro, a existência do preposto
no local de trabalho durante toda a prestação de serviço (art. 44 da
IN 05/2017). A prestação do serviço se realizará em um período de
12 horas; no entanto, o limite trabalhista para a jornada trabalhista
do preposto é de 8 horas, de segunda a sexta-feira e aos sábados, por
um período de horas. Por fim, o preposto não poderia estar a todo
o momento no local de execução do serviço, podendo assim haver
contratempos que exijam a reexecução ou até mesmo execução de
serviços neste período. O segundo dilema encontrado se refere ao
caminho que a informação deverá seguir até chegar à execução, pois
conforme prevê o normativo (art. 44 IN 05/2017), a comunicação
deverá ocorrer entre o fiscal e o preposto, para que este último
encaminhe as ordens ao executor, devendo esta comunicação ser,
preferencialmente por escrito e excepcionalmente por mensagem
eletrônica (art. 44, § 2º, IN 05/2017).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 405

Como se verifica operacionalmente, as demandas de simples

execuções ou emergentes, nem sempre esperam a formalização, por
meio escrito e depois reordenado pelo supervisor da empresa ao
executor. Em certos casos o fiscal precisará escolher entre ficar em
desacordo com a norma, mas garantindo a execução do serviço pres-
tado no momento necessário, ou submeter-se ao normativo, abrindo
mão da execução do serviço diante da necessidade momentânea.
O principal normativo legal sobre licitações e contratos indica a
necessidade de designar especialmente um servidor para atribuição
de fiscalização de contratos. Todavia, tal normativo não restringe a
função do servidor à função de fiscalização. Conforme já defendido,
consideramos que esta indicação traz “um alto grau de burocracia
obrigacional ao servidor sem uma devida retribuição” (SANTOS,
2018). Desta forma, o protagonismo deste burocrata que Amaral
(2010) retrata não se configura no mundo prático.

4 - POLÍTICAS PÚBLICAS E SEU CICLO

A concepção das Políticas Públicas como campo de conhe-
cimento autônomo das demais áreas ainda é muito incipiente no
Brasil, devido ao grande número de temas que lhe são inerentes,
bem como pelas diferentes abordagens pela qual se analisa a área
(LOTTA, 2012). Todavia a estrutura teórica tem crescido e com o
passar dos anos tem ganhado corpo dentro do campo da Admi-
nistração Pública (SOUZA, 2006). Para Secchi (2013) a política
pública deve ser entendida como uma diretriz e a diretriz pode ou
não ser implementada. Todavia o autor entende que a ausência de
diretriz não pode ser caracterizada como uma ação do governo.
Para fins deste artigo é utilizada a conceituação trazida por
Secchi (2013), acrescida pelo entendimento de Petrs (1986) que
interpreta a política pública como sendo o somatório das ativida-
des dos governos que influenciam a vida dos cidadãos, ao agirem
diretamente ou através de delegação. Esta definição é de grande
406 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

valia para nossas análises, pois o cerne deste trabalho visa analisar
a atuação de um burocrata que se relaciona de maneira direta com
diferentes formas de execução de serviços públicos.

4.1. CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Visando oferecer uma estrutura analítica para compreensão
da dinâmica das Políticas Públicas Raeder (2014) apresenta uma
organização em fases, denominada “ciclo de políticas públicas”.
Este se baseia na simplificação de momentos processuais por onde
uma política passa até ser implementada. Cabe estabelecer que
este modelo não pode ser encarado por meio de um sequencial
lógico rígido, onde não cabem variações, mais sim como uma base
estrutural de análise.
Com vistas a adoção de uma visão mais recente e de viabilizar
a identificação mais clara de ações por parte de atores envolvidos,
este trabalho tomará como base a visão proposta por Raeder (2014).
Nesta visão o ciclo é analisado tomando por base cinco fases: (1)
percepção e definição de problemas, (2) formação de agenda decisó-
ria, (3) formulação de programas e projetos, (4) implementação das
políticas públicas e (5) monitoramento e avaliação destas políticas.
Na primeira fase, Secchi (2013, p. 45) reconhece a existência
de três pontos/momentos importantes para confirmação de um
problema político. O primeiro é a percepção do problema político,
item que leva a um alto nível de intersubjetividade. O segundo se
trata da definição do problema como um todo, ou seja, quais atri-
butos pertencem a este problema. Em poder destas informações,
será analisada a possibilidade de solução do caso em monta, pois,
não são raros os problemas e/ou questões sociais que não possuem
viabilidade de serem solucionados.
O segundo momento do ciclo de políticas públicas é o de forma-
ção de agenda decisória. A agenda pode ser apresentada como um
programa de governo, planejamento orçamentário, ou até mesmo
em estatuto partidário (RAEDER, 2014, p. 130).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 407

Secchi (2013) apresenta três tipos de agenda: política (ou sistê-

mica), formal (ou institucional), e da mídia. A agenda política se
trata de um conjunto de problemas que a comunidade política
pondera ser de necessária intervenção, chamado de sistêmica, pois
é entendido que existem vários subsistemas que influenciam o
sistema político como um todo. Na agenda formal está delimitado
o conjunto de problemas já definidos pelo governo, a forma como
serão solucionados, chamados de “institucional” pois estão ligados
à estrutura do Estado e aos seus normativos, a exemplo de um
projeto que fora inserido no Plano Plurianual. Por fim, apresenta-
-se a agenda de mídia, que se refere aos meios de comunicação e
à sua influência e que, segundo Raeder (2014), podem influenciar
fortemente as demais agendas.
Em todos estes três tipos de agenda existem dois tipos de atores:
os primeiros são os atores visíveis (a mídia, grupos de interesses e
outros) que se utilizam de crenças e valores compartilhados entre os
membros; já o segundo tipo de atores são aqueles invisíveis (como
exemplos, os acadêmicos e os burocratas), que formam comuni-
dades nas quais geram e são geradas as soluções, ou seja, possuem
o objetivo de intervir tecnicamente no processo.
Nas universidades, este momento inicial é pouco influenciado
pelos burocratas de nível de rua, tendo em vista que são tomadas
decisões de níveis mais estratégicos da organização e que demandam
análises e decisões de burocratas de alto escalão, a exemplo de Reito-
res e Pró-Reitores. Todavia, as decisões tomadas por estes gestores
se solidificam em análises passadas por parte da burocracia opera-
cional, com vistas à proposição de soluções, levando-se em conta
variáveis como tempo, viabilidade orçamentária, contratual etc.
Secchi (2013) propõe dois momentos: o primeiro que ele deno-
mina de formulação de alternativas. Após conhecidas às alternativas
de solução é proposto pelo autor uma fase de tomada de decisão em
si, onde o decisor político-burocrático leva em conta as variáveis e
alternativas apresentadas e define um norte para seguir. Conside-
408 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

rando que a atuação do Fiscal de contratos é relevante no momento

de verificação de conformidade da execução da contratação, seu
papel é de extrema importância neste momento de formulação de
soluções. A experiência angariada pelos mesmos em contratações
anteriores, num dos momentos mais importantes da contratação,
auxilia a construção de um planejamento de contratações mais
próximas à realidade da instituição. Esta fase pode ser influenciada
pelo fiscal de contratos, no âmbito da gestão universitária, por meio
da análise, a posteriori, das dificuldades contratuais e orçamentárias
que perpassam cada ação ou conjunto de ações em contratos de
mesmos escopos e complexidades.
A Instrução Normativa 05/2017 do MPOG em seu artigo 22,
§ 1º, prevê que as pessoas que irão compor a fase de planejamento
da licitação deverão ter, além de conhecimentos técnicos, conheci-
mentos práticos da rotina do objeto da contratação; conhecimentos
estes que, geralmente, são de domínio dos Fiscais de Contratos.
Em contra argumentação, esta experiência dos fiscais de contra-
tos na fase de planejamento da licitação não tem se materializado
em pesquisas realizadas junto a estes burocratas nas universidades
federais. Marinho et al. (2018) identificaram, numa universidade
federal, que mais de 50 % dos fiscais raramente ou nunca monito-
ram o nível de qualidade de serviços e sugerem intervenções, nos
contratos. Tal dado mostra que o nível de proximidade dos fiscais
nem sempre caracteriza conhecimento de causa dos serviços execu-
tados e de suas qualidades necessárias.
Em continuidade à análise das fases de Políticas Públicas, a fase
de implementação se caracteriza como o momento de concretização
da solução proposta para os problemas que receberam o holofote
da agenda política, na fase anterior. Secchi (2013) traduz como
sendo aquela fase em que “regras, rotinas e processos sociais são
convertidos, de intenções em ações”. Neste momento é precípuo o
exercício de burocratas de médio porte (que tenham papéis táticos
dentro da organização) pois a desvirtuação da finalidade de uma
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 409

política pode vir a se concretizar por uma mera execução de ações

por não compreensão da política como um todo, ou mesmo por
falta de coordenação.
Como forma de contribuição neste desconexo, Meter e Van Horn
(1975) alertam para a necessidade de entrosamento entre formula-
dores e implementadores para a concretização de políticas exitosas.
Sabatier (1986), apoiando-se em parte das reflexões propos-
tas por Secchi (2013) propõe duas linhagens de interpretação da
forma de implementação de políticas públicas. A primeira, sendo
denominada top-down, caracterizada pela existência de uma nítida
distinção entre a fase de tomada de decisão e implementação, pois
a primeira seria dominante sobre a segunda. Já em linha contra-
posta de interpretação desta fase, a visão botton-up identifica uma
maior atuação dos burocratas, tanto na fase preliminar de formu-
lação de políticas, como também na fase de implementação. Nesta
interpretação, além de os burocratas estarem presentes nos dois
momentos, constata-se uma maior discricionariedade dos mesmos.
Na perspectiva deste trabalho, esta fase ganha importância ímpar
frente as demais, já que a função de fiscal de contratos tem atua-
ção de maneira mais frequente (e em alguns lugares considerados
como de maneira integral) na fase de implementação. Com vistas
a uma melhor compreensão do trabalho, toma-se como forma de
interpretação da fase de implementação, a linhagem explicitada
pelo modelo botton-up.
No Brasil, a presença destes burocratas na fase de formulação
tem aumentado de maneira exponencial. As Instruções Normativas
05/2017, 07/2018 e 01/2019 do MPOG, preconizam o papel dos
burocratas, de maneira mais ativa na oferta de propostas de soluções
para contribuição do Projeto de Lei Orçamentária Anual12, bem

12 Segundo o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (2019) a Lei Orçamentária

Anual se trata de um instrumento em que o governo define as prioridades contidas no PPA e
as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do Governo
Federal. (Consultado 04 de março de 2019 no URL: http://www.planejamento.gov.br/servicos/
faq/orcamento-da-uniao/leis-e-principios-orcamentarios/o-que-e-lei-orcamentaria-anual-loa)
410 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

como por meio das elaborações de Planos de Diretrizes Institucio-

nais (PDI)13 como forma de contribuição de elaboração do Plano
Plurianual (PPA)14 do governo.
Compreende-se que o êxito de uma política pública não se
concentra apenas nos problemas escolhidos para compor a agenda
de políticas, mas também as soluções que serão escolhidas para
extirpar ou amenizar os problemas. A execução em si da solução
também tem se demonstrado precípuo para o êxito da política.
Para Lipsky (1980) apud Lotta (2010) ao mesmo tempo em que os
burocratas de rua exercem a discricionariedade nas decisões rela-
cionadas aos cidadãos, suas ações individuais acabam tornando-se
o comportamento da agência pela qual respondem e representam.
Tal constructo teórico se apresenta de forma ímpar nas dife-
rentes formas em que os fiscais de contratos gerenciam as relações
jurídicas nas universidades. Os fiscais de contratos possuem limi-
tadíssima discricionariedade no que tange a análise legal, tendo
em vista que suas decisões são fortemente amarradas à lei, decretos
e normas. Todavia, no campo prático, estes possuem uma maior
influência na gestão das relações com os contratados, tendo em vista
que o papel fiscalizatório em diferentes momentos e por diferentes
demandas se misturam com o papel supervisor e coordenador das
empresas contratadas sobre seus funcionários.
A última fase do ciclo de políticas públicas refere-se à avalia-
ção, que pode ocorrer em três momentos: o primeiro, que ocorre
antes da fase de implementação (ex ante); o segundo, durante a
implementação (in itenere ou monitoramento) e o terceiro, após a
13 Segundo o Ministério da Educação (2007) o Plano de Desenvolvimento Institucional é
elaborado para um período de 5 (cinco) anos. É o documento que identifica a Instituição
de Ensino Superior (IES), no que diz respeito à sua filosofia de trabalho, à missão a que se
propõe, às diretrizes pedagógicas que orientam suas ações, à sua estrutura organizacional
e às atividades acadêmicas que desenvolve e/ou que pretende desenvolver. (Consultado 04
de março de 2019 no URL: http://www2.mec.gov.br/sapiens/pdi.html)
14 Segundo a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, § 1º: o Plano Plurianual se
trata de uma lei que estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 411

fase de implementação (ex post). No contexto universitário, o fiscal

de contratos possui uma contribuição mais avaliativa nesta fase
de avaliação de políticas públicas, ao ponderar o alcance total do
que se propunha a execução diante do que realmente foi realizado
(BRASIL, 2017). Sendo assim, constata-se que nesta fase de análise
de políticas públicas este burocrata também exerce influência de
maneira direta, mesmo nos diferentes momentos de análise em que
a avaliação pode ser exercida.

5. CONCLUSÕES
O papel dos burocratas na análise de políticas públicas é um
ponto relevante no contexto governamental brasileiro. A ação da
organização depende de duas figuras: o agente (responsável por
executar as decisões tomadas por níveis superiores) e o principal
(que representa os atores responsáveis por tomar as decisões dentro
das instituições e que delineiam o foco estratégico da mesma)
(JENSEN; MECKLING, 2008).
Conforme compreendido pelo presente trabalho, dentro das
Instituições Federais de Ensino Superior, estes burocratas podem
ser divididos em três níveis: alto, médio e baixo escalão, sendo os
primeiros representados pelos Pró-Reitores, os de médio escalão
sendo aqueles que exercem Funções Gratificadas e/ou Cargos de
Direção os últimos (baixo escalão) representados pelos servido-
res comuns que exercem contato direto e mais frequente com o
usuário final.
Nesta perspectiva e dentro da ótica de que o planejamento e
a execução de políticas públicas demandam o exercício de atos
e pactuação de contratos, é necessário compreender o papel dos
burocratas que atuam nas mais diversas formas de execução de
serviços públicos. Este trabalho fez um recorte para os servi-
ços prestados de maneira indireta e focalizou sua análise sob o
burocrata responsável por intermediar a relação entre empresa
412 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

prestadora de serviço e órgão público. As pesquisas referenciadas

nas análises apresentaram que o servidor que presta tal função
possui discricionariedade de atuação dentro de certos limites e
vinculação em outros. Todavia, representou – principalmente -
que existem embates em sua atuação: ora necessitam responder à
função legislativa de cumprimento de normas e regras, e em mesma
linhagem são cobrados para exercer competências “responsive-
ness”15, deparando-se, em algumas oportunidades, com demandas
que não correspondem às normas previstas e tendo em mãos a
responsabilidade de tomar escolhas.
Nas Instituições Federais de Ensino Superior constatou-se,
por meio das pesquisas apresentadas e dos dados levantados de
julgados do TCU, que a situação da fiscalização se agrava. Além
de se depararem com as problemáticas antagônicas do exercício do
papel de fiscal, os servidores que ocupam esta função apresentam
baixa compreensão das normas a que são vinculados no exercício
de suas funções, bem como ao descumprimento de normas básicas
quanto a área de atuação. Tal realidade de antagonismos entre as
demandas locais e as normas legais, bem como o despreparo por
parte dos burocratas que atuam nesta linha de frente, trazem graves
problemas de responsabilização trabalhista à Administração Pública
e podem gerar responsabilizações administrativas aos próprios
servidores. Conforme apresentado anteriormente, as ações traba-
lhistas de funcionários terceirizados contra as IFES têm crescido
em grande escala pela ausência de fiscalização consciente de seus
deveres e direitos (MANARINO, 2017).
Ocorrências como estas contribuem negativamente para a
gestão de políticas públicas de qualidade; sejam por questões finan-
ceiras, haja vista que os recursos destas Universidades têm sido
periodicamente reduzidos, ou até mesmo por questões operacionais,
pois geram a ambiência propícia ao crescimento da Administração

15 Livre tradução, representa a capacidade do gestor público de responder às demandas

organizacionais que os são apresentadas/cobradas.
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 413

Pública do Medo16, propiciando assim a geração de uma “zona de

conforto”, por parte de burocratas, que se esquivam à atuação nestas
áreas, consideravelmente mais visadas pelas estruturas de controle
(externo ou interno).
Nesta perspectiva os burocratas de nível de rua que atuam nesta
função necessitam de uma qualificação básica para melhor geren-
ciarem estas ações. Consequentemente esta falta de qualificação
prejudica as políticas implementadas nas IFES, já que os servidores
responsáveis por manter a operacionalização de demandas básicas
(exemplo de serviços de conservação, segurança, manutenção civil,
elétrica e hidráulica predial) podem estar despreparados para o
desempenho de tais funções.
A contribuição deste trabalho está na proposta de identificar
a função exercida pelo fiscal de contratos dentro da ambiência
de políticas públicas, além de identificar, por meio de estudo de
casos em IFES e auditorias do TCU, a necessidade de promoção
de treinamentos direcionados a servidores ocupantes desta função.
Pretendeu-se ressaltar, ainda, a necessidade de melhores critérios
de seleção destes burocratas no quadro de funcionários das institui-
ções (SANTOS, 2018). Extrai-se também do trabalho que a função
fiscalizatória exercida por servidores, que tenham expertise na área,
mais do que contribuir para a fase executória, também contribui
para o planejamento de novas contratações futuras, com vistas a
uma redução dos vícios constantes em contratações anteriores.
Por fim, sugere-se que sejam realizados mais estudos de
aprofundamento nesta área de fiscalização contratual de servi-
ços terceirizados, ainda muito incipiente no contexto da gestão
pública e do campo de estudos das políticas públicas. Sendo assim,

16 Este conceito tem sido introduzido na Administração Pública por meio do campo
do Direito Administrativo. Tal conceito foi abordado de maneira bem ontológica no XIX
Congresso Paranaense de Direito Administrativo no ano de 2018. Tal conceito se origina de
duas vertentes, sendo a primeira o exercício por parte de órgãos de controle e sua atuação
desponderada, sem considerar o campo prático e em outra vertente o termo se calça sobre
as demasiadas normas desconexas com a realidade estatal.
414 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

este trabalho, mais do que identificar uma lacuna teórica e trazer a

estruturação de conceitos basilares sob uma função tão importante
na administração pública, propõe, de maneira prática, a geração de
programas e projetos de capacitação e profissionalização de agentes
fiscalizatórios que sejam capazes de responder, não somente às
demandas aqui brevemente apontadas, como a tantas outras que
se apresentam à gestão universitária.

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SOBRE OS AUTORES

Ana Maria de Almeida Ribeiro é Doutoranda em Ciência da

Informação no Programa de Pós-Graduação em Ciência da Infor-
mação na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)/Instituto
Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT). Mestra
em Ciência da Informação, Programa de Pós-Graduação em Ciên-
cia da Informação na Universidade de Brasília (UnB). Técnica em
Assuntos Educacionais na UFRJ, onde foi Coordenadora Executiva
da Comissão de Acesso aos Cursos de Graduação de 1995 a 1999.
Gerente do Serviço de Informações ao Cidadão SIC) dos Correios
(2012/2016). É coordenadora de Cursos de Extensão e Capacitação
do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) em diversos órgãos da
Administração.

Andréa Cristina de Barros Queiroz é historiadora da UFRJ

e Diretora da Divisão de Memória Institucional do Sistema de
Bibliotecas e Informação da UFRJ; Doutora em História Social no
Programa de Pós-Graduação em História Social da Universidade
Federal do Rio de Janeiro - UFRJ (2011); Mestrado em História
Social no Programa de Pós-Graduação em História da Universidade
Federal Fluminense - UFF (2005); e Bacharel e Licenciada em Histó-
ria pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ (2002).
Membro da Comissão da Memória e Verdade da UFRJ - CMV-UFRJ
(2018 - atual). Áreas de interesse: História do Brasil; História da
América; História Oral e História e Memória Institucional.

Antonio José Barbosa de Oliveira é historiador, mestre em

História Comparada (IFCS/UFRJ) e doutor em Memória Social
(Unirio). É professor da Faculdade de Administração e Ciências
Contábeis da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FACC/UFRJ).
Na gestão universitária, exerceu as funções de Superintendente
422 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Geral de Políticas Estudantis (Reitoria), Vice-Decano e Superin-

tendente do Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas (CCJE).
Atualmente é Vice-Diretor da FACC. Membro do Laboratório de
Estudos e Pesquisas em Educação Superior (LEPES/Faculdade
de Educação-UFRJ) e do Programa de Gestão e Inovação (PGI/
FACC/UFRJ). Investigador Associado do Centro de Investigação e
Estudos de Sociologia do Instituto Universitário de Lisboa (CIES/
ISCTE-IUL). Tem interesse em estudos nos campos da História,
Políticas e Gestão da Educação Superior.

Cláudia Teixeira Gomes é Licenciada em Sociologia (ISCTE-

-IUL) e Mestre em Sistemas Sócio-Organizacionais da Actividade
Económica (ISEG-ULisboa). Doutoranda do Programa de Douto-
ramento em Sociologia do ISCTE-IUL a preparar a tese na temática
do envelhecimento ativo e educação. Desenvolveu atividades de
investigação no domínio da sociologia industrial, do trabalho e
das organizações. Participa ativamente na Associação Portuguesa
de Profissionais em Sociologia Industrial, das Organizações e do
Trabalho (APSIOT), como membro de comissões executivas e
integrando comissões organizadoras de encontros nacionais e
internacionais. Atualmente exerce funções de Socióloga na Agência
Erasmus+ Educação e Formação, na Equipa de Monitorização e
Avaliação do Programa Erasmus+.

Daniela Carvalho Cranchi é licenciada em Química e Mestre

em Química Orgânica (com ênfase em Química Orgânica de produ-
tos naturais) pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(UFRRJ). Bacharel em Biblioteconomia e Gestão de Unidades de
Informação pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Atualmente é licencianda em Biblioteconomia pela Universi-
dade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). Durante a
graduação em Biblioteconomia na UFRJ, participou de pesquisas,
como bolsista de Iniciação Científica, desenvolvendo trabalho de
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 423

conclusão de curso no campo das políticas de assistência ao estu-

dante na UFRJ.

Daniela Craveiro é Mestre em Psicologia Social pela Univer-

sidade de Coimbra e doutorada em Sociologia pela Universidade
do Minho. Colabora em projetos de investigação científica há
mais de 10 anos, aplicando metodologias qualitativas e quanti-
tativas em diferentes campos disciplinares na área das ciências
sociais. Atualmente é investigadora nos centros CIS (ISCTE -IUL)
e CSG/SOCIUS (ISEG-UL) e integra a equipa do projeto europeu
INHERIT, dedicado a práticas que promovem simultaneamente o
ambiente, a saúde e a equidade social. Pretende contribuir para a
reflexão académica e social sobre o envelhecimento, a saúde e as
desigualdades sociais, dando destaque à importância das dimensões
políticas e contextuais.

Eduardo Henrique Narciso Borges é doutorando em Sociolo-

gia pelo Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Antropologia
(PPGSA/UFRJ). Bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior (CAPES). Mestre em Sociologia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Pesquisador do Labo-
ratório de Pesquisa em Ensino Superior (LAPES/PPGSA/UFRJ)
e do Laboratório de Estudos e Pesquisas em Educação Superior
(LEPES/FE/UFRJ). Atua nos campos da Sociologia da Educação,
desigualdades sociais e políticas públicas.

Eliane Ribeiro Pereira é Engenheira Mecânica, Doutora em

Engenharia de Produção pela Universidade Federal Fluminense
(UFF). Mestre em Engenharia de Produção pelo Instituto Alberto
Luiz Coimbra de Pós-Graduação (COPPE/UFRJ). Professora Titu-
lar da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis (FACC)
da UFRJ, onde atualmente também exerce a função de Diretora.
Coordenadora do Programa de Gestão e Inovação (PGI/FACC/
424 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

UFRJ), desenvolvendo projetos na área de gestão e inovação em

parceria com a Incubadora Tecnológica de Cooperativas popula-
res (ITCP/COPPE), onde atua como Coordenadora Executiva e
pesquisadora. Atua principalmente nos temas análise envoltória
de dados, empreendedorismo, gestão e inovação.

Elisabeth Rivanda Machado é graduada em Geografia pela

Faculdade de Formação de Professores da Universidade do Estado
do Rio de Janeiro (FFP-UERJ), Especialista em Políticas Territo-
riais do Estado do Rio de Janeiro com Mestrado e Doutorado em
Geografia pela UERJ [PPGEO-UERJ]. Atua como Técnica em
Assuntos Educacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro
onde chefia o Setor de Acordos Acadêmicos Internacionais da
Diretoria de Relações Internacionais - DRI.

Gabriela de Souza Honorato possui Graduação (2002) e Licen-

ciatura em Ciências Sociais (2004), Mestrado em Sociologia (2005) e
Doutorado em Ciências Humanas – Sociologia (2010) pela Univer-
sidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). É Professora Adjunta
do Departamento de Fundamentos da Educação da Faculdade de
Educação da UFRJ (FE/UFRJ) e Vice-Coordenadora do LEPES –
Laboratório de Estudos e Pesquisas em Educação Superior da FE/
UFRJ. Ainda na UFRJ integra a equipe de pesquisadores do LAPES
– Laboratório de Pesquisa em Ensino Superior, do IFCS (Instituto
de Filosofia e Ciências Sociais) Áreas de pesquisa: Sociologia da
Educação; Sociologia do Ensino Superior; Produção e Efeitos das
Desigualdades Sociais.

Giselle Torrens é Analista de Relações Internacionais da

Diretoria de Relações Internacionais da UFRJ. É Coordenadora
Executiva de cooperações internacionais no âmbito Erasmus+,
possui experiência em estratégias de internacionalização entre a
UFRJ e Universidades parceiras. É bacharel em Letras - Português/
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 425

Francês e em Direito, pós-graduada em Direito Internacional e

atualmente mestranda em Relações Internacionais pelo Instituto
de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do
Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio). Atua principalmente nas seguin-
tes linhas de investigação: refúgio, migração, internacionalização
universitária, políticas públicas e direito internacional.

Guilherme Antunes Ramos é bacharel em Relações Internacio-

nais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestre
em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais (PPGRI), vinculado à Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Atualmente é doutorando
pelo PPGRI/UERJ, além de servidor público lotado na Diretoria
de Relações Internacionais da UFRJ, como Analista de Relações
Internacionais. Atua principalmente nas seguintes linhas de inves-
tigação: política externa brasileira, direitos humanos, relações
culturais internacionais, análise de política externa, Islamofobia
nos Estados Unidos.

Jonilto Costa Sousa é Doutor e Mestre em Administração

pelo Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA), na
Universidade de Brasília. Pós-Graduação lato-sensu em Inteligên-
cia organizacional e competitiva na sociedade da informação pela
Faculdade da Ciência da Informação – UnB. Atualmente, Professor
Adjunto em Gestão do Agronegócio e no Programa de Pós-Gra-
duação stricto sensu em Gestão Pública – PPGP, da UnB. Suas
áreas de interesse são Gestão da inovação; Gestão organizacional,
Educação a distância e afins.

Marco Aurélio Nunes de Barros é professor do Instituto Fede-

ral de Educação, Ciência e Tecnologia de Rondônia. Cientista social
com doutorado em Política Social (UFF) e mestrado em Adminis-
tração Pública (FGV). Possui experiência em avaliação de políticas
426 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

públicas e de gestão em organizações públicas, privadas e do terceiro

setor no Brasil. Sua trajetória inclui projetos de pesquisa, interven-
ção, assessoria e consultoria em diferentes segmentos econômicos,
com foco na formulação e execução de políticas públicas inclusivas
e de combate às desigualdades sociais. Atualmente tem se dedicado
ao estudo da economia da educação superior e do papel dos agentes
privados nos jogos econômicos e políticos do setor educacional
no Brasil.

Maria de Fátima Bruno-Faria tem Mestrado em Psicologia

Social e do Trabalho pela Universidade de Brasília, Doutorado
em Psicologia pela Universidade de Brasília (2004) com Está-
gio Pós-Doutoral em Engenharia de Produção, na COPPE-UFRJ.
Professora Associada na Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), no Departamento de Administração e no Programa de
Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento (PPED/UFRJ)
do Instituto de Economia. Seus temas de interesse de pesquisa são
criatividade e inovação nas organizações e cultura de inovação,
políticas de inovação no setor público, criatividade, inovação e
cultura de inovação no setor público.

Maria de Lurdes Rodrigues é a atual Reitora do ISCTE-Ins-

tituto Universitário de Lisboa, no qual leciona desde 1986, e onde
concluiu o seu doutoramento em Sociologia no ano 1996. Foi presi-
dente do Observatório das Ciências e das Tecnologias do Ministério
da Ciência e da Tecnologia, entre 1997 e 2002. Foi Ministra da
Educação do XVIII Governo Constitucional de Portugal, entre
2005 e 2009. Foi Presidente da Fundação Luso-Americana para o
Desenvolvimento entre 2010 e 2013. Tem trabalhos publicados na
Sociologia das Profissões e nas Políticas Públicas.

Maria do Carmo Botelho é Doutorada em Métodos Quantita-

tivos, especialista em Estatística e Análise de Dados (ISCTE-IUL).
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 427

Professora Auxiliar no Departamento de Métodos de Pesquisa

Social (ISCTE-IUL). Coordenadora do Curso de Especialização em
Comunicação Visual e Informação e Coordenadora da Pós-Gra-
duação em Visualização da Informação. Investigadora no projecto
europeu GRADUA - GRaduates Advancement and Development of
University capacities in Albania (Erasmus+). Desenvolveu e parti-
cipou em diversos projetos, estudos, workshops e comunicações em
congressos nacionais e internacionais. Interesses de investigação
em amostragem, estatística robusta, visualização de informação,
desigualdade social, empregabilidade e literacia financeira.

Nuno Nunes é Doutorado em Sociologia, é pesquisador do

Centro de Pesquisa e Estudos em Sociologia (CIES) e professor
convidado da Escola de Sociologia e Políticas Públicas, ambos
no Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL). É membro do
Observatório da Desigualdade (DO), do Laboratório Colaborativo
para o Trabalho, Emprego e Proteção Social (CoLabor), coordena-
dor da equipe responsável pelo fluxo nacional de pesquisa ‘Classes
sociais, desigualdades e políticas públicas’ da Associação Portuguesa
de Sociologia (APS) e Coordenador do Documento de Trabalho
Publicação e-CIES. Trabalha nas áreas de desigualdade, classe, ação
coletiva, trabalho, sociedades do conhecimento, desenvolvimento
humano, bem-estar e estado de bem-estar.

Pedro Ravizzini Furtado é Mestrando do Programa de

Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade de Brasília.
Tem Especialização em Gestão Pública pela Universidade Cândido
Mendes e Graduação em Administração pela Universidade de
Brasília, na qual foi vencedor do prêmio oferecido pela 4ª Feira
de Negócios e Inovação da UnB em 2013. Possui experiência
profissional na Agência Brasileira de Promoção de Exportações e
Investimentos na área de recursos humanos e, atualmente, é servi-
dor público federal no cargo de Administrador da Universidade de
428 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária

Brasília. Tem interesse de pesquisa em inovação e sustentabilidade

no setor público.

Rodrigo Freire Lins é Mestrando em Administração pelo

Instituto COPPEAD (UFRJ). Bacharel em Administração pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), onde participou de
projeto de iniciação científica no campo da criatividade em organi-
zações. Tem experiência profissional em Finanças e Controladoria
em empresa de varejo. Desenvolve pesquisas acadêmicas em gover-
nança e sustentabilidade corporativa, com foco em transparência
de informações.

Rosário Mauritti é socióloga, Professora Auxiliar do ISCTE-

-Instituto Universitário de Lisboa, na Escola de Sociologia e Políticas
Públicas e Investigadora do Centro de Investigação e Estudos de
Sociologia (CIES-IUL). Atualmente é Diretora do Laboratório de
Competências Transversais (LCT-ISCTE) e membro da Comissão
Científica do CIES-IUL. É Presidente do Conselho de Deontologia
da APS, Associação Portuguesa de Sociologia; Coordenadora da
Comissão Permanente da Direção do SNESup, Sindicato Nacio-
nal do Ensino Superior. É também representante do CIES-IUL
na PASSDA Management Structure, ESS-ERIC: Roteiro nacional
de infraestruturas de investigação de interesse estratégico para
2014-2020. Coordena o projeto de Investigação “Territórios de
Desigualdade e Bem Estar Social” (CIES-ISCTE; FFMS).

Susana da Cruz Martins é doutorada em Sociologia (da educa-

ção). Professora auxiliar no ISCTE- Instituto Universitário de Lisboa
e investigadora no Centro de Investigação e Estudos de Sociologia
(CIES). É membro do Observatório das Desigualdades e Diretora do
Mestrado de Administração Escolar (na ESPP, ISCTE). Foi bolseira
de Pós-doutoramento pela Fundação para a Ciência e Tecnologia
e Gulbenkian Professorship pela F. C. Gulbenkian. Participou e
 Práticas Inovadoras em Gestão Universitária 429

coordenou projetos de investigação nacionais e internacionais.

Sublinhe-se a coordenação nacional (em Portugal) do projeto
europeu Eurostudent - Social and Economic Conditions of Student
Life In Europe. É autora de um conjunto de publicações, nacionais
e internacionais, sobretudo nas áreas das políticas de educação e
do ensino superior, dos sistemas educativos comparados, e das
desigualdades sociais.

Vinícius Carvalho Santos é graduado em Administração de

Empresas pela Universidade Estácio de Sá (UNESA) e pós-graduado
Especialista em Políticas Públicas pela UFRJ. Exerce as funções de
Fiscal de Contratos e Convênios na Faculdade de Administração
e Ciências Contábeis (FACC) da UFRJ, onde também é Coorde-
nador de Planejamento. Presta consultoria independente na área
de licitações e contratos administrativos em empresas privadas e
órgãos públicos.